Tres momentos en el proceso de reforma de la seguridad

social en Venezuela
Absaln Mndez Cegarra

Resumen.
El presente artculo constituye un avance de los resultados del Proyecto de Investigacin,
sobre: La evolucin histrica de la Seguridad Social en Venezuela, el cual adelantamos en el
Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales y en el Programa Integrado de Postgrado en
Seguridad Social de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la Universidad Central de
Venezuela. Su contenido da cuenta, de manera sucinta, del proceso de reforma de la seguridad
social que se desarrolla en Venezuela desde los aos finales de la dcada de los ochenta del siglo
XX. En este proceso hemos distinguido tres (3) momentos que se identifican con hechos relevantes
de la reforma segurista y se corresponden con medidas legislativas o administrativas del Poder
Pblico Nacional.
Palabras claves: Momentos, Reforma, Seguridad Social.

Introduccin.
Hace varios aos present a consideracin del Consejo Tcnico
del Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales Dr. Rodolfo
Quintero de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la
Universidad Central de Venezuela, un Proyecto de Investigacin sobre
La poltica social del Estado venezolano y sus efectos en el bienestar
social de la poblacin. Dicho proyecto no lleg a feliz trmino, motivo
por el que fue redefinido y pas a denominarse: Evolucin histrica de la
Seguridad Social en Venezuela, el cual comprende tres (3) fases o
etapas. La primera etapa, abarca las formas de proteccin social
creadas durante el perodo colonial y republicano, hasta el inicio del siglo
XX, es decir, lo que algunos autores denominan la prehistoria de la
seguridad social (J. Moctezuma. 1990:25) o, el perodo de aparicin de
formas inespecficas de satisfaccin de necesidades humanas (J. M.
Almansa Pastor. 1973: 33. 78), entre las que se cuentan la caridad, la
filantropa, la beneficencia y la asistencia social indiferenciada. La
segunda etapa, tiene como hito histrico en Venezuela, la creacin de los
seguros sociales, por consiguiente, comprende, en trminos de tiempo, el
perodo que va desde 1940 hasta 1989, ao de corte de esta segunda
fase, corte que, indudablemente, no supone que los seguros sociales
hayan desaparecido sino que, a partir de esta fecha, se inicia, entre
nosotros, formalmente, el proceso de reforma de la seguridad social,

cuyo estudio y anlisis corresponde a la tercera etapa de la investigacin.

Este trabajo es parte, precisamente, de esta tercera etapa. En l se pasa
revista, muy brevemente, tipo resea histrica, a lo que hemos
denominado proceso de reforma de la seguridad social en Venezuela,
destacando los aspectos mas importantes de dicho proceso, el cual se
encuentra, dicho sea de paso, en plena evolucin y desarrollo; por
consiguiente, el presente trabajo no pretende ser un estudio acabado y
exhaustivo de un proceso tan complejo, lleno de aristas diferentes, como
es el de la reforma de la seguridad social en Venezuela. Igualmente, a
los fines de su contextualizacin, incorpora algunas notas sobre lo que
para muchos autores constituyen los factores precipitantes de la llamada
crisis de la seguridad social.
1.
Algunos factores motivadores de la reforma de la seguridad
social en el mundo.
En las dcadas finales del siglo XX, coincidiendo con el resurgir del
pensamiento econmico liberal, los sistemas de proteccin social
creados a lo largo del tiempo, englobados en la nocin de seguridad
social, fueron seriamente cuestionados, enfatizando sobre reales o
infundadas debilidades e imperfecciones, bsicamente, las relacionadas
con su sostenibilidad econmica y financiera. Ellos haban cumplido ya
su misin estabilizadora y legitimadora, frenando la potencialidad del
conflicto social que le impuso la sociedad despus de la primera y
segunda guerra mundial; pero, para las nuevas reglas de la economa
mundializada se mostraban inadecuados; por consiguiente, se impona
su transformacin. Coherente con este discurso fue apareciendo un
sinnmero de factores, causas y elementos sustentadores del
cuestionamiento hecho, demostrativo de la crisis de la seguridad social,
lo que se hizo acompaar de las propuestas de solucin. Tericamente
este proceso de desmontaje de los sistemas seguristas se inscribi en el
marco del desmantelamiento del Estado de Bienestar, caracterstica
que sign el Estado liberal distribuidor de prestaciones en las primeras
dcadas del siglo XX, en la bsqueda de su consolidacin como Estado
Social y Democrtico de Derecho.
Los sistemas de seguridad social conocidos se concibieron siguiendo
criterios de universalidad o de sectorialidad en cuanto a cobertura de
poblacin se refiere y de financiamiento fiscal o contributivo directo en
cuanto a financiamiento. Las propuestas de reforma inclinaban la balanza
hacia el estatismo puro o hacia la mercantilizacin-privatizacin de la
previsin social con su correspondiente nfasis en la responsabilidad

social o colectiva (sociedad, Estado) o, en la individual-personal (sujeto

protegido). Como quiera que Venezuela forma parte de la comunidad
internacional, sucesos acaecidos en otras latitudes no le resultan
indiferentes, menos aun, si son compartidos plenamente como es el caso
de la seguridad social.
Siguiendo el anlisis de instituciones, estudiosos, investigadores e
interesados sobre el tema de la seguridad social, entre otros, MesaLago, Bonilla, Stiglitz, Banco Mundial, Organizacin Internacional del
Trabajo, quienes han sistematizado el conjunto de factores considerado
como causante de los procesos de reforma llevados a cabo en varios
pases del mundo, principalmente, en Amrica Latina, se puede agrupar
as:
a)

Econmicos y Sociales. En este grupo se incluyen los

desequilibrios econmicos, las elevadas tasas de inflacin, la
transnacionalizacin del capital, la eliminacin de barreras al
comercio mundial y los cambios en el mercado de trabajo que
llevan consigo desempleo, informalidad laboral y flexibilidad
en la relacin laboral, todo lo cual produce impacto gravsimo
en los sistemas de proteccin social: disminucin de la
cobertura, exclusin social, elevacin de costos, prdida del
poder adquisitivo de las prestaciones, entre otros.

b)

Administrativos y financieros. Incorpora hechos relacionados

con la revolucin de las comunicaciones, tipo de sistemas y
regmenes financieros aplicados, ausencia de reservas
econmicas, mala administracin de recursos; mora en el
cumplimiento de obligaciones y fraude y violacin a normas
jurdicas dispositivas de obligaciones y derechos.

c)

Demogrficos y actuariales. Se ubica en este grupo todo lo

relacionado con la transicin demogrfica destacando el
tema de la tendencia al envejecimiento de la poblacin con
sus secuelas de pasividad laboral, ausencia de contribucin y
mayores gastos en cuidado de la salud, lo que acarrea el
planteamiento de disminuir beneficios e incrementar
requisitos.

d)

Sociales e ideo-lgicos. Grupo que incluye factores

considerados subjetivos por cuanto estn contaminados de
apreciaciones personales fuertemente ideologizadas, como

es el caso de la profundizacin de las desigualdades sociales

(mayor pobreza, menor solidaridad, mayor exclusin social) y
los ataques al intervencionismo estatal.

Hemos afirmado que la reforma de la seguridad social tuvo epicentro en

Amrica Latina; pero, de inmediato, cual honda expansiva, la
preocupacin reformista recorri y recorre el mundo, llegando a constituir,
como en el pasado reciente, punto de agenda en el debate pblico, tal es
el caso de los Estados Unidos durante la gestin del Presidente Bush. En
cada pas la reforma asume caracteres especiales, pero, surge un
denominador que es comn: el tema pensional. Los regmenes
pensionales, su presente y su futuro, son determinantes en la reforma;
por eso muchos de los factores sealados guardan estrecha relacin con
pensiones y en menor medida, con otros mbitos de la seguridad social.
La reforma segurista, como todo proceso de transformacin, ha tenido y
tiene impulsores y detractores. Unos y otros encuentran en las reformas
llevadas a la prctica elementos que ratifican sus convicciones a favor o
en contra. Referencias importantes en lo correspondiente a la evaluacin
de las reformas seguristas consolidadas las encontramos, tambin, en
los trabajos y documentos producidos por Alejandro Bonilla (Pensiones
en Amrica Latina, dos dcadas de reforma), Carmelo Mesa-Lago (10
aos de reforma de la Seguridad Social en Amrica Latina), Joseph
Stiglitz (Un nuevo anlisis de la Reforma de Pensiones: Diez mitos sobre
los Sistemas de Seguridad Social), Benjamn Gonzlez (La Seguridad
Social en el Mundo) y, la Federacin Internacional de Administradoras de
Fondos de Pensiones (Inversin de los Fondos de Pensiones).
En el plano ideo-poltico la reforma de la seguridad social se hizo
corresponder con los requerimientos y necesidades del capitalismo
mundializado, globalizador, parte doctrinaria del pensamiento liberal,
motivo por el que la seguridad social fue llevada al banquillo de los
acusados y juzgada por un tribunal en presencia de tres (3) partes: la
parte acusadora, constituida por la fusin de intereses del capital privado
y el Estado; la parte acusada, los trabajadores y dems beneficiarios de
la seguridad social; y, la parte defensora, un movimiento sindical
debilitado y sin propuesta. La acusacin (empleadores privados y
Estado) fund sus argumentos en el costo de la fuerza del trabajo que
impide la competitividad empresarial, la necesidad de liberar las fuerzas
del mercado, la eliminacin del intervencionismo estatal, la defensa de la

libre voluntad del ser humano, el dficit fiscal, equilibrio fiscal,

transferencia de costos y gastos, privatizacin de lo pblico; la parte
acusada y su defensa, sin argumentos contundentes, en la prctica, se
sum al cuestionamiento acusador, hacindose eco de la aceptacin de
una realidad socio-econmica, del predominio de lo econmico sobre lo
social, del mercado como asignador de recursos y de las nuevas reglas
en el campo de la produccin, tales como: produccin individualizada,
consumo
diferenciado,
polarizacin
por
calificaciones
y
responsabilidades, empleo transitorio, diversas formas de contratacin y
remuneracin, reduccin de la cohesin interna de los trabajadores,
debilitamiento del obrero colectivo (sindicato), dificultad para la
convencin colectiva y flexibilizacin del mercado de trabajo.
La sentencia no se hizo esperar y la dict la parte defensora planteando
lo siguiente: ante la realidad econmica mundial, al parecer,
inmodificable, los trabajadores deben generar mayores modalidades
de participacin, el Estado separarse, progresivamente, de la gestin de
la seguridad social, aplicar el rgimen de capitalizacin individual como
mtodo de financiamiento y permitir-favorecer la existencia de regmenes
complementarios administrados por entidades privadas, con o sin fines
de lucro, o de organismos intermedios creados por los propios
interesados, sin fines de lucro (Oficina Internacional del Trabajo.
Memoria del Director General. Decimotercera Conferencia de los Estados
de Amrica Miembros de la OIT. 1992: 52-53).
Los rganos financieros internacionales o multilaterales, tal es el caso del
Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo
Monetario Internacional, han cumplido un papel muy importante en la
orientacin de la reforma segurista. Sus recomendaciones acompaan
los programas de ayuda financiera y, en algunos casos, los condicionan.
Un balance de la reforma segurista, especialmente, en Amrica Latina,
segn Mesa-Lago, revela que sus orientaciones oscilan entre la
privatizacin-mercantilizacin y el fortalecimiento de lo pblico o
estatizacin, lo que le permite clasificar los tipos o modelos de reforma,
as: reformas estructurales y reformas no estructurales, con lo que se
refiere a la mayor o menor profundidad de los cambios y el papel del
Estado o de la iniciativa privada en los mismos. El decenio de los aos
noventa, seala Benjamn Gonzlez, marc una etapa importante en la
gestin de la seguridad social en el continente y, en especial, en los
pases latinoamericanos. La tendencia a la privatizacin de los Sistemas
de Pensiones y Jubilaciones con-excepcin de Chile, que la impuso

desde 1981- se manifest, por orden de aparicin a lo largo del decenio,

en el Per (1993), Colombia y la Argentina (1994), Costa Rica (1995),
Uruguay (1996), Bolivia, Mxico y el Salvador (1997). La reforma en
Chile, pas pionero en esta experiencia, fue de privatizacin integral,
seguido aos ms tarde por Bolivia, mientras que en los otros pases
coexisten sistemas mixtos; es decir, se mantuvo el antiguo rgimen de
seguridad social (de reparto) y se instaur, con variantes, el de
privatizacin (capitalizacin individual). La privatizacin, con diferentes
modalidades, consiste en la transferencia de las pensiones del sistema
de reparto a uno de capitalizacin individual, mediante el cual cada
afiliado deposita sus cotizaciones en una cuenta a su nombre, manejada
por administradoras de fondos de pensiones (B. Gonzlez R. 2003: 29).
Mesa-Lago, en igual sentido, sistematiza el proceso de reforma pensional
llevado a cabo, hasta la fecha, en Amrica Latina, as: Hay cinco (5)
tipos generales de reforma de pensiones en curso en Amrica Latina:
a) programas pblicos reformados, en que el programa pblico que
existe sigue funcionando, pero fuertemente modificado; b) programas
privados sustitutivos, en que el programa pblico se cierra y se
reemplaza con uno privado con capitalizacin plena; c) programas
mixtos, que combinan un programa pblico reformado con un programa
de capitalizacin plena, que puede ser pblico o privado, o una
combinacin de ambos; d)
programas selectivos, en que los
asegurados pueden escoger entre el programa pblico y el privado; y
e) programas de pensiones complementarias, de diversas
modalidades, que complementan un programa pblico reformado del
primer o tercer tipo, pero no lo sustituyen. En todos los tipos puede haber
una pensin no contributiva, de asistencia social, para los ancianos
indigentes que no estn cubiertos por la seguridad social. (Mesa-Lago.
1994:138).
En trminos de resultados, el balance efectuado no es del todo favorable.
Las acusaciones hechas a los regmenes pblicos de seguridad social y
a los regmenes de reparto han perdido fuerza con el transcurso del
tiempo y, en sustitucin, han surgido corrientes de opinin que abogan
porque cada pas defina su propio modelo de reforma orientado a crear
sistemas de seguridad social con vocacin universal, eficiente, que
valoren al ciudadano y al Estado como garante del derecho de toda
persona a la seguridad social.
2.
Antecedentes de la reforma de la seguridad social en
Venezuela.

Entendemos por seguridad social, a los fines del presente trabajo,

referida a una sociedad determinada, la venezolana, en nuestro caso, el
conjunto de instituciones, programas y servicios, contributivos directos y
no contributivos directos, creado por la sociedad, para velar,
fundamentalmente, por tres hechos causantes de estados de necesidad
en las personas, a saber: la prdida de la salud como consecuencia de
enfermedad o accidente cualquiera sea su orgen; la prdida o reduccin
de los medios de vida (ingresos econmicos) como consecuencia de la
muerte, discapacidad, jubilacin y vejez; y, la prdida del empleo por
causas no atribuibles al trabajador. Este conjunto institucional asume
formas propiamente asegurativas y no asegurativas configuradoras del
sistema de seguridad social, con las reservas que la nocin tcnica de
sistema entraa. En Venezuela, a lo largo del tiempo, se fue
conformando dicho sistema de seguridad social mediante la creacin de
modalidades diversas de proteccin social bajo el amparo de las distintas
fuentes legales, reglamentarias, administrativas y convencionales
productoras de normas regulatorias de los distintos regmenes
protectivos. Epicentro de la configuracin del sistema de seguridad social
en nuestro pas, en concordancia con lo anteriormente expuesto, lo
constituyen cuatro (4) regmenes de proteccin: el de salud, tanto en su
parte asistencial como en la asegurativa; el jubilatorio y pensional del
funcionariado pblico con sus variantes sectoriales; el rgimen de
seguridad social de los miembros de la Fuerza Armada Nacional; y, el
rgimen de los seguros sociales. El primero, de vieja data, cre la red
sanitaria nacional y los regmenes de atencin mdica; el segundo,
instituy el reconocimiento del tiempo de servicio pblico mediante un
acto jubilatorio que tiene como atributos, por una parte, el cese de la
funcin pblica; y, por la otra, el otorgamiento y percepcin de un pago
peridico y vitalicio (pensin) sustitutivo, total o parcialmente, del salario
o remuneracin recibido; el tercero, configura un rgimen propio y
especial de los miembros de la Fuerza Armada; y, el cuarto, es decir, los
seguros sociales, instituyen, de manera progresiva, la proteccin a las
contingencias establecidas como mnimas en el Convenio 102 (ao
1952) de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), incluye las
prestaciones por enfermedad y accidente, con un campo de aplicacin
limitado a los trabajadores sometidos a relacin de dependencia o
subordinacin. Otras prestaciones o regmenes prestacionales, por
ejemplo, relacionadas con recreacin y atencin por necesidades
especiales, cargas familiares, son potenciados, bsicamente, por la
convencin colectiva y, las ms, por la poltica de asistencia social
impulsada por el Estado.

El sistema de seguridad social en referencia comenz,

tempranamente, a mostrar debilidades, lo que llev a la adopcin de
medidas que hoy lucen como antecedentes de la reforma de la seguridad
social. Entre estas medidas tenemos las siguientes: Enmienda
Constitucional N.2 (Constitucin de 1961), orientada a establecer un
rgimen general y nico de jubilaciones y pensiones para el
funcionariado pblico; Estatuto y Ley del Estatuto sobre el Rgimen de
Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la
Administracin Pblica Nacional, de los Estados y Municipios (19851986), dictada con el propsito de poner fin a la multiplicidad
heterogeneidad de regmenes jubilatorios y pensionales en el sector
pblico; Ley Orgnica del Sistema Nacional de Salud (1987), promulgada
para ordenar y regular las instituciones pblicas prestadoras de servicios
de salud bajo una concepcin integradora, unificadora y de aplicacin
nacional; Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente
Laboral (1986), cuyo objeto es la creacin de un rgimen protectivo de la
salud del trabajador en su medio laboral; la Ley Orgnica de Seguridad
Social de las Fuerzas Armadas Nacionales (1993), cuyo propsito es la
creacin de un rgimen propio de seguridad social para este sector
profesional; Ley del Seguro Social (1966), en la que se ampla
considerablemente el campo de aplicacin contingencial de los seguros
sociales, al incorporar las prestaciones dinerarias de largo plazo
(pensiones). Existen otras medidas de menor importancia, con propsitos
interventores y reestructuradores de instituciones preexistentes, tal es el
caso de las reestructuraciones a las que ha estado sometido el Seguro
Social, carentes de impacto en el marco institucional que hemos dado en
denominar sistema de seguridad social. Las fallas, deficiencias y
debilidades observadas en el sistema que se pretendieron superar con
dichas medidas unificadoras se incrementaron considerablemente a tal
punto que, en la actualidad, el nmero de regmenes de jubilaciones y
pensiones en el sector pblico es desconocido e, igualmente, el nmero
de regmenes de salud. Ante esta situacin, la necesidad de encarar una
reforma de la seguridad social en Venezuela era y es inaplazable. Esta
necesidad es reforzada por factores internos y externos, ligados o no,
con el problema diagnosticado, el cual sirvi de excusa para que, movida
por intereses distintos al mejoramiento de la seguridad social, se
impulsara lo que en su momento se denominara reforma social,
concebida como parte importante de los programas de ajuste y equilibrio
macro-econmico impulsados por el liberalismo, acuados por los

organismos multilaterales de apoyo financiero, que en el pas

encontraron expresin concreta en el programa de ajuste (1989) y en la
nueva Ley Orgnica del Trabajo (1990).

II. Primer momento. 1989-1993.

El primer momento en el proceso de reforma de la seguridad social en
Venezuela coincide con las turbulencias polticas y sociales que
caracterizaron el segundo perodo de gobierno del seor Carlos Andrs
Prez. Es, tambin, este perodo, la puerta de entrada del pensamiento
neoliberal interesado en sustituir el papel interventor del Estado por la
fuerza dinmica del mercado. En conocimiento de una crisis econmica y
fiscal engendrada y madurada durante varios aos, el neoliberalismo
encuentra terreno frtil para hacer germinar sus tesis minimizadoras del
Estado. Es, as, como en los lineamientos para el desarrollo econmico y
social etiquetados como la Gran Venezuela y el Gran Viraje se
incorpora el tema de la reforma de la seguridad social, orientada a copiar
frmulas reformistas aplicadas en otros pases (Chile, 1981), en perfecta
armona con el programa de ajuste fiscal o equilibrio macro-econmico.
En Venezuela, los gobiernos, por lo general, tratan de justificar su
presencia salvadora, diagnosticando la gestin anterior con frases
lapidarias. En el marco de la crisis recesiva de la economa mundial de
los aos 70, el Presidente de la Repblica, Dr. Lus Herrera Campns, le
dice al pueblo venezolano que recibe una Venezuela hipotecada,
indicando con ello el peso del endeudamiento interno y externo generado
por el primer gobierno del seor Carlos Andrs Prez. Al Dr. Herrera
Campns, le sucede en el gobierno el Dr. Jaime Lusinchi. ste, en igual
manifestacin pblica, dice recibir una Venezuela en la carraplana.
Luego, regresa al poder el seor Carlos Andrs Prez, y, en acto de
moderacin poltica con su correligionario, expresa que recibe una
Venezuela con una situacin econmica y social excepcionalmente
difcil. Bajo tales condiciones diagnsticas las medidas remediadoras no
se hacen esperar. Estas medidas, no son otras, que la poltica de ajuste
y equilibrio fiscal, que inicia e impulsa, como hemos dicho, el seor
Carlos Andrs Prez, bajo el signo de una Accin de gobierno para una
Venezuela Moderna. En esta propuesta, primero electoral,
posteriormente, gubernamental, se enfatiza en la necesidad de un
gobierno de eficiencia social, lo que sirve de base para definir una

poltica social del Estado que se asienta sobre cuatro (4) pilares bsicos:
la coordinacin de las polticas econmicas y sociales; el gasto social
como inversin; la eficacia del gasto social; y, la participacin ciudadana.
Estos pilares tericos sustentan, tambin, curiosamente, sin mayores
modificaciones, la poltica social del gobierno actual del Presidente,
Comandante Hugo Rafael Chvez Fras. Bajo el esquema de la poltica
social expuesto, el gobierno nacional declara abierto el proceso de
reforma laboral y de la seguridad social con acciones a corto, mediano y
largo plazo. Entre las acciones de corto plazo, tenemos: la
transformacin del Ministerio del Trabajo en un Ministerio de Desarrollo
Social; la reestructuracin del Instituto Nacional de Cooperacin
Educativa (INCE), para convertirlo en una empresa mixta; y, la
reestructuracin y rescate del Instituto Venezolano de los Seguros
Sociales (IVSS), con miras a la instauracin de un efectivo Sistema
Nacional de Seguridad Social, mediante el mecanismo de la concertacin
entre el sector pblico, los empresarios y los trabajadores. Como
acciones a mediano y largo plazo, se asume, previa presentacin de una
carta de intencin al Fondo Monetario Internacional (FMI, 1989), los
compromisos siguientes: fortalecimiento del ahorro interno (excusa para
crear los fondos privados de pensiones); promocin de la entrada del
capital extranjero (mundializacin del capital); diversificacin de la
economa; y, la concertacin social (nueva denominacin del policlasismo
social). La aplicacin, total o parcial, de estas medidas dio frutos
inmediatamente. Dejando a un lado el hecho de mayor impacto poltico,
econmico y social, nacional e internacional, como lo fue la rebelin de
las masas populares, bautizada como caracazo , tenemos, en trminos
de resultados, lo siguiente: liberacin de precios que se hace acompaar
de un conjunto de programas sociales complementarios para paliar su
impacto en la economa familiar; eliminacin o reduccin de la poltica de
subsidios; elevacin o incremento de las tasas de inters; reduccin del
gasto pblico aplicado a lo social, particularmente, educacin y salud;
intervencin del IVSS por la gerencia petrolera; polticas de
concertacin en las reas de ocupacin (empleo), salario, costo de la
vida y seguridad social, a los fines de llevar a cabo la reforma laboral y
de la seguridad social, lo que se materializa con la promulgacin de la
nueva Ley Orgnica del Trabajo (LOT, 20/12/1990), especialmente, la
reforma de los artculos 37 y 39 de la Ley del Trabajo, lo que da lugar al
nacimiento de la institucin denominada prestacin de antigedad,
sustitutiva del auxilio de cesanta y de la indemnizacin de
antigedad, constitutivas de las prestaciones sociales laborales. El
nuevo artculo 128 de la LOT, abre la puerta a la reforma del viejo

rgimen de prestaciones sociales y a la institucionalidad en materia de

seguridad social, al establecer que: ... mediante Ley especial se
determinar el rgimen de creacin, funcionamiento y supervisin de los
Fondos de Prestaciones de Antigedad o de otros sistemas de ahorro y
previsin, que se desarrollen en ejecucin del sistema de seguridad
social integral. Varias propuestas de Ley especial en la direccin
indicada por la LOT fueron presentadas por distintos sectores laborales,
empresariales y personas a ttulo individual, pero los acontecimientos
que pusieron fin al gobierno del seor Carlos Andrs Prez (golpe de
Estado, enjuiciamiento, destitucin, transicin),
impidieron la
materializacin de la reforma laboral y de la seguridad social en el
quinquenio1988-1993, aun cuando se dieron los primeros pasos.

III. Segundo momento: 1994-1998.

En 1998 tuvo lugar la campaa electoral que llev a la jefatura del

gobierno nacional al poltico venezolano que capitaliz el golpe de
Estado de 1992, el Dr. Rafael Caldera Rodrguez. De todos los
candidatos presidenciales del momento, fue el Dr. Caldera el nico que
no emiti pronunciamiento pblico sobre temas relacionados con la
reforma laboral y de la seguridad social, a pesar que vena de presidir la
Comisin redactora de la nueva Ley Orgnica del Trabajo y la Comisin
de Reforma de la Constitucin de 1961; pero, como hemos advertido, en
la LOT ya se haban abierto los cauces para la reforma laboral y social.
En un discurso contrario al que vena imponindose sobre la materia, el
Dr. Caldera, ungido de nuevo Presidente de la Repblica, promete al pas
no arrodillarse ante el FMI, rechazar las polticas neoliberales del
gobierno anterior y firmar una carta de intencin; pero, ahora, con el
pueblo venezolano. En la prctica, el Presidente Caldera sucumbe a las
presiones internas y externas que hacen de la reforma laboral y de la
seguridad social el motivo fundamental de los programas de ajuste y
superacin de la crsis poltica, econmica y social, lo que lo lleva a un
actuar, en mi opinin, contrario a su discurso terico y a su doctrina
iuslaborista, concretando lo que sus antecesores no lograron ejecutar. El
pas se convierte en un laboratorio de propuestas encaminadas a llevar a
la prctica la reforma social sugerida o impuesta por los organismos
financieros multilaterales a condicin del suministro de ayuda financiera
para alcanzar el anhelado equilibrio fiscal y macro-econmico. Reunidas

las propuestas en referencia, el Dr. Caldera designa una Comisin

Presidencial de carcter tcnico, no representativa de intereses
sectarios, con la encomienda de evaluar las diferentes propuestas
relacionadas con la reforma del rgimen de prestaciones sociales y de la
seguridad social. Sera prolijo enumerar y analizar, una a una, las
propuestas recibidas por la Comisin, pero, salvo contadas excepciones,
la mayora se pronunciaba a favor de un cambio en el rgimen de
prestaciones sociales y de la eliminacin de los seguros sociales como
institucin garante de la seguridad social de los venezolanos. El cometido
de la Comisin, como se ha dicho, no era elaborar una nueva propuesta,
bien mediante fusin, reestructuracin, modificacin o adopcin de
alguna o algunas de las ya hechas, sino realizar un anlisis de ellas; sin
embargo, a la Comisin no le qued otro camino que elaborar dos (2)
propuestas. Una, contentiva de la modificacin del rgimen de
prestaciones sociales; otra, de la reforma de la seguridad social, incluida
la eliminacin del IVSS, precedida de la intervencin ms nefasta vivida
por esta institucin previsional. El informe final de esta Comisin
Presidencial (1995) qued en un limbo, indefinido, sin anlisis, sin
receptor, aparentemente; incluy un voto salvado de unos de sus
miembros quien, a la postre, se rebel como representante de
FEDECAMARAS, es decir, del sector empresarial. Este hecho y la
presin ejercida por los sectores mayormente interesados en materializar
la reforma laboral y social, oblig al Presidente de la Repblica a
constituir una Comisin, ahora, s, con carcter tripartito, es decir, de
representacin sectorial (Estado, empleadores privados y trabajadores).
Esta Comisin, con mandato expreso de proponer la reforma laboral y de
la seguridad social, presenta su Informe (1997) ante el Presidente de la
Repblica en acto solemne celebrado en el Palacio de Miraflores. El
Ejecutivo Nacional ordena de inmediato transformar la propuesta
contenida en el Informe de la Comisin en ante-proyectos de Ley para
ser remitidos al Congreso Nacional. Este Organismo, por su parte, al
recibir dichos ante-proyectos designa una Comisin Especial, encargada
de su estudio y anlisis, tarea que se realiza con prontitud extraordinaria
y escaso o casi nulo debate parlamentario y de opinin pblica lo que
permite sancionar y promulgar la Ley de Reforma Parcial de la Ley
Orgnica del Trabajo (19-06-1997), con la que se modifica
sustantivamente el viejo rgimen de prestaciones sociales y la Ley
Orgnica del Sistema de Seguridad Social Integral (LOSSSI, 31-121997), con la que se sella la reforma de la seguridad social.

El acortamiento del perodo de sesiones del Congreso Nacional como

consecuencia del proceso electoral del ao 1998, no permite al Cuerpo
Legislativo desarrollar la LOSSSI, tarea legislativa para la que se habilita
al Ejecutivo mediante Ley Especial (Ley Habilitante, 1997). El Ejecutivo,
en ejercicio de esta habilitacin, completa el desarrollo legislativo de la
reforma de la seguridad social, utilizando para ello la figura del Decreto
con Rango y Fuerza de Ley. Durante el ao 1998, el Ejecutivo dicta los
Decretos siguientes:
Decreto- Ley que regula el Subsistema de Salud, el cual incluye el
Rgimen de Prevencin y Riesgos en el Trabajo.
Decreto- Ley que regula el Subsistema de Pensiones.
Decreto- Ley que regula el Subsistema de Paro Forzoso y
Formacin Profesional.
Decreto- Ley que regula el Subsistema de Vivienda y Poltica
Habitacional.
Decreto- Ley que regula la liquidacin del Instituto Venezolano de
los Seguros Sociales (IVSS).

La reforma legal hecha, en trminos de orientacin ideo-poltica,

materializa las propuestas neoliberales de flexibilizar la relacin laboral y
hacer menos onerosa la nmina y, en lo que respecta a la seguridad
social, transferir buena parte de la carga financiera sobre los hombros de
los trabajadores, mercantilizar la previsin social, fortalecer el
individualismo, y empequeecer el Estado como oferente de
prestaciones sociales y garante del derecho a la seguridad social. En lo
que respecta al contenido protectivo, la LOSSSI establece como objeto
proteger a los habitantes de la Repblica, ante las contingencias de
enfermedades y accidentes, sean o no de trabajo, cesanta, desempleo,
maternidad, incapacidad temporal y parcial, invalidez, vejez, nupcialidad,
muerte, sobrevivencia y cualquier otro riesgo que pueda ser objeto de
previsin social, as como de las cargas derivadas de la vida familiar y las
necesidades de vivienda, recreacin, formacin profesional y cualquier
otro tipo de necesidad susceptible de ser prevista. Este campo de
aplicacin contingencial sumamente extenso, establece, tcitamente, una
clasificacin entre contingencias susceptibles de ser amparadas

mediante formas o modalidades de aseguramiento y necesidades

sociales no susceptibles de aseguramiento tal es caso de la vivienda, la
recreacin y la formacin profesional. El Estado se erige como el
responsable de la garanta del derecho constitucional a la seguridad
social, pero la gestin de proteccin social podr ser pblica, privada o
mixta, an cuando la seguridad social es calificada de servicio pblico de
afiliacin obligatoria, carcter contributivo y regido por los principios de
universalidad, solidaridad, integralidad, unidad, participacin, auto
financiamiento y eficiencia. En concordancia con las contingencias
amparadas se establece un conjunto de prestaciones: atencin a la
salud, prevencin y riesgos en el trabajo, pensiones, atencin por la
prdida involuntaria de empleo, indemnizaciones, subsidios y
asignaciones familiares, servicios de formacin, capacitacin e insercin
laboral, programas de vivienda, programas de descanso y recreacin
social y cualquier otra prestacin de similar naturaleza, reunido en cinco
(5) subsistemas: Pensiones, Salud, Paro Forzoso y Capacitacin
Profesional, Vivienda y Recreacin. La universalidad invocada como
principio se fractura porque el campo de aplicacin subjetivo se limita a la
poblacin afiliada con capacidad para contribuir al financiamiento de la
seguridad social, lo que reduce considerablemente la cobertura real del
Sistema hacindolo excluyente y no incluyente. Los Subsistemas de
Pensiones y de Salud son emblemticos en esta reforma, pues ellos
incorporan el signo de los tiempos antisolidarios e individualistas. El
monto de las pensiones ser el resultado de la capacidad individual de
ahorrar (capitalizacin individual) y la proteccin en cuanto a salud se
refiere, convierte a sta en una mercanca susceptible de obtener o
adquirir en el mercado (bien transable), bajo formas diversas de
aseguramiento. Abundando en detalles sobre estos dos Subsistemas,
tenemos que el Subsistema de Pensiones es nico, obligatorio,
contributivo, integrado por dos regmenes: capitalizacin individual y
solidaridad intergeneracional, participacin de acuerdo a los ingresos del
afiliado, mixto en su configuracin, fuentes de financiamiento y
administracin, garante de una pensin mnima vital (PMV) uniforme para
los afiliados contribuyentes que habiendo cotizado no acumulen lo
suficiente para obtenerla, cuanta o monto de pensin (capitalizacin
individual) indefinida, monto de cotizacin definido, administracin de
fondos de capitalizacin individual a cargo de empresas especializadas
de objeto nico (Administradoras de Fondos de Pensiones. AFP) y
creacin de un fondo de solidaridad intergeneracional. En lo que respecta
al Subsistema de Salud tenemos que l mismo es nico, obligatorio,
contributivo, integrado por dos regmenes: solidario y complementario,

libre escogencia de los entes administradores de los fondos y de los

prestadores de servicios de salud, separacin de la funcin
administrativa de la funcin de provisin de servicios de salud, creacin
de un fondo solidario de salud de carcter contributivo, creacin de un
fondo especial a la atencin de enfermedades de alto costo, riesgo y
largo plazo y creacin de fondos complementarios.
La Ley incluye, como era de esperar, un Rgimen de Transicin para los
regmenes de jubilaciones y pensiones y de salud que comprende:
elaboracin de un censo de los regmenes y sus beneficiarios,
prohibicin de incluir nuevos beneficiarios, tendencia a unificar las
pensiones y remisin a la Ley Especial de Pensiones y de Salud para
que estas regulen las modalidades de transicin y transformacin, a los
fines que el Sistema de Seguridad Social sea uniforme.
Con la promulgacin de todo este dispositivo legal, sin ninguna aplicacin
prctica, salvo el cambio de nombre del Ministerio del Trabajo en
Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social, la eliminacin de la Direccin
de Medicina del Trabajo del IVSS y otras dependencias del seguro social,
concluye el segundo momento del proceso de reforma de la seguridad
social.
IV.

Tercer Momento: 1999 hasta la actualidad.

En el proceso eleccionario presidencial de 1998 obtuvo el triunfo el

candidato Hugo Rafael Chvez Fras, militar lder del frustrado golpe de
Estado del ao 1992. Desde el inicio de la gestin gubernamental y, an,
antes, en la campaa electoral, el Teniente-Coronel Chvez Fras,
conden, por neoliberal, la reforma de la seguridad social (marco legal)
dejada por su antecesor. Ante tal hecho, era dable pensar que las leyes
sancionadas y promulgadas sobre seguridad social no seran aplicadas,
como en efecto ocurri, y se derogaran por otras de corte ideo-poltico
distinto. Un Congreso Nacional moribundo dota al Ejecutivo de una Ley
que lo autoriza a dictar medidas extraordinarias en materia econmica y
financiera (Ley Habilitante) que, al igual que en el pasado reciente,
incorpora el tema de la seguridad social. Por va de esta habilitacin,
igualmente, bajo la figura del Decreto con Rango y Fuerza de Ley, se
promulga el Decreto-Ley Orgnica de la Administracin Central (1999),
con la que se da inicio al tercer momento en el proceso de reforma de la
seguridad social en Venezuela ya que al establecer lo que pudiramos

llamar la redistribucin de competencias de los rganos ministeriales, el

Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, convertido en Ministerio de
Salud y Desarrollo Social, hoy, Ministerio de Salud, asume plenamente la
competencia en materia de salud bajo concepcin distinta a la conferida
a la misma materia en la LOSSSI (1997) y en la Ley Especial que regula
el Subsistema de Salud (1998). Esta Ley Orgnica de la Administracin
Central, como lo hemos sealado muchas veces, tendr sus efectos,
algunos negativos, al momento de sancionar la Ley Orgnica del Sistema
de Seguridad Social, pues al tratar de desarrollar aspectos relativos a la
participacin social en esta ltima Ley, la primera se convirti en camisa
de fuerza. En el mismo ao 1999, se reforma parcialmente la LOSSSI,
motivo por el que se defiere la entrada en vigencia y aplicacin de la
liquidacin del IVSS y de los Decretos que regulan los Subsistemas de
Salud, con algunas modalidades sustantivas; el de Pensiones; Paro
Forzoso y Formacin Profesional (cambia su titulo a Paro Forzoso y
Capacitacin Laboral); y, Vivienda y Poltica Habitacional. La
imposibilidad legislativa para derogar este andamiaje jurdico de la
seguridad social, lleva al extinto Congreso Nacional, posteriormente,
Asamblea Nacional, a diferir en cinco (5) oportunidades su entrada en
vigencia, hasta el 30-12-2002, cuando, al promulgarse la Ley Orgnica
del Sistema de Seguridad Social (LOSSS) queda, completamente,
derogado. Pero, antes de hacer algunos comentarios sobre la LOSSS, es
necesario hacer referencia a dos (2) hechos de singular importancia en
la dinmica socio-poltica reciente de nuestro pas, ligados con la
seguridad social. El primero de ellos, la convocatoria a la Asamblea
Nacional Constituyente, investida de poderes orginarios, con facultad
para dictar, va Carta Fundamental, las bases de un nuevo modelo
societario o, nuevo pacto social. El proceso constituyente coloc el tema
de los derechos humanos en el centro del debate, razn por la que la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (CRBV G.O.N
5.453 del 23/03/2000) puede considerarse vanguardista en esta materia,
como lo evidencia la manera en que se concibi el derecho a la
seguridad social, particularmente, en su artculo 86.
El derecho a la seguridad social en la CRBV presenta los caracteres
siguientes:

La seguridad social es un derecho humano fundamental.

Toda persona tiene derecho a la seguridad social, independientemente de su
capacidad econmica para contribuir a su financiamiento.

El Estado tiene la obligacin de garantizar la efectividad del derecho a la seguridad

social, mediante la creacin de un Sistema de Seguridad Social (SSS), regulado por
una Ley Orgnica Especial.
La seguridad social es un servicio pblico de carcter no lucrativo.
Los recursos de la seguridad social, as como sus rendimientos y excedentes, no
podrn ser aplicados a fines distintos a los de su cometido original: proteccin
social de la poblacin afiliada y fines sociales del Estado.
El Sistema de Seguridad Social debe amparar a las personas sujetas a su campo de
aplicacin ante las contingencias de: enfermedad o accidente cualquiera sea su
orgen, magnitud y costo; maternidad, paternidad; discapacidad total (invalidez);
discapacidad parcial; desempleo; vejez; muerte; riesgos laborales; viudedad; cargas
familiares; necesidades especiales; y, cualquier otra circunstancia susceptible de
previsin social.
El Sistema de Seguridad Social debe ser universal, integral, de financiamiento
solidario, unitario, eficiente, participativo y de contribuciones directas o indirectas.
Los remanentes netos de capital destinados a la salud, la educacin y la seguridad
social se acumularn a los fines de su distribucin y contribucin en esos servicios

El segundo hecho, derivacin del primero, es la instalacin de la

constituyente de la seguridad social. El ao 2000 en Venezuela fue un
ao de constituyentes, especie de foros o asambleas sectoriales para
sentar las bases sobre diversos aspectos contemplados en la
Constitucin. El derecho a la seguridad social no poda estar ausente de
esta discusin, motivo por el que el Presidente de la Repblica crea e
instala una Comisin Especial para la Seguridad Social (Comisin
Presidencial, agosto 2000) a cuya cabeza coloca al Vice-Presidente
Ejecutivo del momento, el Dr. Isaas Rodrguez. Esta Comisin trabaja
con prontitud y, en el ao 2001, presenta su Informe, contentivo de la
configuracin de un Sistema de Seguridad Social integrado por cuatro (4)
subsistemas, a saber: Subsistema de Pensiones; Subsistema de Salud;
Subsistema de Empleo y Desarrollo Laboral; y, Subsistema de Riesgo
Laborales. Este Informe, expresado en ante proyectos de Ley, no cont
con la aprobacin unnime de los miembros de la Comisin,
destacndose el voto salvado de Jos Ignacio Arrieta, eminente profesor
universitario y sacerdote jesuita. El contenido del Informe cont con la
aceptacin del Presidente de la Repblica, no as con la de su gabinete
sectorial social, quien lo calific, nada ms y nada menos, que de
inconstitucional,
calificacin
que
compartimos;
sin
embargo,
circunstancias polticas obligaron al Ejecutivo a remitir el Informe a la
Asamblea Nacional para su consideracin. En el momento que el
Ejecutivo remite a la Asamblea los ante-proyectos de Ley elaborados

por la Comisin Presidencial, la Asamblea dispona de un Proyecto de

Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social presentado por la fraccin
parlamentaria de la organizacin poltica Primero Justicia. Ambos
proyectos, ms los consignados por entidades gremiales (FAPUV,
Colegio de Mdicos Metropolitano), son sometidos a anlisis por parte de
la Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral, concluyendo,
dicha Comisin, que se requiere un cambio total en sus orientaciones por
no coincidir con los lineamientos establecidos en el texto constitucional,
motivo por el que se designa una Comisin Tcnica-Asesora con el
encargo de examinar los proyectos presentados y, de ser necesario,
elaborar un proyecto nuevo apegado a las disposiciones constitucionales
sobre la materia.
La Comisin Tcnica-Asesora prepar y present a consideracin de
la Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral un Proyecto de Ley
Orgnica del Sistema de Seguridad Social (ao 2001), el cual cont con
la aprobacin de dicha Comisin Permanente y de la Cmara Plena, en
primera discusin, con observaciones que obligaron a su revisin total.
El Sistema de Seguridad Social establecido en este Proyecto de Ley,
aprobado en primera discusin, se integr con cinco (5) Regmenes
Prestacionales: Salud; Dinerario; Empleo; Seguridad, Salud y Medio
Ambiente de Trabajo; y, Vivienda. El campo contingencial previsto y sus
correspondientes prestaciones fueron: a)
El derecho social a la salud
y la proteccin a la maternidad y ante las contingencias de enfermedad y
accidente originados con ocasin del trabajo o, de cualquier orgen;
b)
Prestaciones ante las contingencias de paternidad,
discapacidad (invalidez), enfermedades catastrficas, discapacidad
parcial, necesidades especiales, riesgos laborales, prdida de empleo,
desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la
vida familiar y cualquier otra circunstancia susceptible de previsin social.
Los Regmenes Prestacionales, denominacin tcnica que se
incorpora para identificar los componentes del Sistema de Seguridad
Social, dan cuenta de las caractersticas que tipifican dicho Sistema, a
manera de ejemplo, researemos, someramente, el Dinerario, el de
Salud y el Rgimen de Transicin.

El Rgimen Prestacional Dinerario: garantizar a las personas

contribuyentes y no contribuyentes, las prestaciones de corto, mediano y
largo plazo que correspondan; y, comprender:
pensiones de vejez,

de discapacidad parcial permanente, discapacidad total permanente,

gran discapacidad, viudedad y orfandad; indemnizaciones por prdida
involuntaria del empleo y por ausencia laboral debida a: enfermedades o
accidentes de origen comn o laboral, maternidad y paternidad; y,
subsidios para la vivienda de las personas de bajos ingresos y para una
parte de las cotizaciones al Rgimen Prestacional Dinerario en el caso de
los trabajadores cuentapropistas de bajos ingresos. Su financiamiento es
solidario. Establece dos (2) niveles de proteccin: un primer nivel bsico
de cobertura para aquellas personas que lleguen a la vejez sin proteccin
econmica personal, familiar o social en general y un segundo nivel de
aseguramiento colectivo obligatorio para las personas participantes en la
produccin de bienes y servicios durante su vida activa. La
administracin de estos dos niveles corresponde al Estado.
Independientemente y sin perjuicios de los dos niveles de proteccin
previstos, las personas podrn afiliarse voluntariamente a planes
complementarios de pensiones de vejez, administrados por el sector
privado, regulados por el Estado. El nivel bsico de cobertura ser
financiado con cargo al Fisco Nacional y los remanentes netos de capital
destinados a la seguridad social. El segundo nivel de aseguramiento
colectivo obligatorio, ser financiado con aportes y cotizaciones de los
empleadores y trabajadores y slo por el trabajador, si es cuentapropista,
con ayuda eventual del Estado, en los casos que lo amerite, mediante el
rgimen financiero de capitalizacin colectiva. El nivel bsico otorgar
una pensin, equivalente al salario mnimo urbano. El nivel de
aseguramiento colectivo otorgar una pensin definida cuya cuanta ser
igual a una suma bsica, ms una porcin adicional que estar en
relacin directa con el nmero de cotizaciones y el salario de referencia
del trabajador.

El Rgimen Prestacional de Salud se desarrollar mediante la creacin y

puesta en marcha del Sistema Pblico Nacional de Salud (SPNS). El
SPNS garantizar y gestionar el Rgimen Prestacional de Salud del
Sistema de Seguridad Social, y el componente de salud del Rgimen
Prestacional de Seguridad, Salud de los Trabajadores y Medio Ambiente
de Trabajo. Garantizar la proteccin a la salud para todas las personas,
dentro del territorio nacional, sin discriminacin alguna e integrar todas
las estructuras, rganos, programas y servicios que se sostengan total o
parcialmente con fuentes de recursos fiscales y parafiscales, organizado
dentro de un mismo rgimen de manera descentralizada,
intergubernamental, intersectorial y participativo en lo que respecta a la

direccin y ejecucin de la poltica de salud, bajo la rectora del ministerio

con competencia en salud. El SPNS integrar los recursos fiscales y
parafiscales representados por las cotizaciones obligatorias del Sistema
de Seguridad Social, los remanentes netos de capital y cualquier otra
fuente de financiamiento que determine la Ley.

El Rgimen de Transicin en jubilaciones y pensiones presenta los

caracteres siguientes: Para los pensionados y jubilados (poblacin
pasiva), antes de la entrada en vigencia de la Ley, se establece la
garanta plena, por parte del Estado, de los derechos adquiridos. La Ley
ordena la realizacin de un censo de los jubilados y pensionados del
sector pblico (contributivos y no contributivos). Para la poblacin activa,
se establece diferencia de trato entre la activa antes y despus de la
vigencia de la Ley. La poblacin activa para el momento de entrada en
vigencia de la Ley, requiere afiliacin al Rgimen Prestacional Dinerario;
cotizacin obligatoria; y, permanencia en el rgimen propio. La poblacin
activa, posterior a la entrada en vigencia de la Ley, amerita afiliacin
obligatoria al Rgimen Prestacional Dinerario; En cambio, a los activos,
antiguos, sometidos a regmenes jubilatorios y pensionales preexistentes,
por tanto, requeridos de garanta de los derechos en formacin o
expectativas de derecho por parte del Estado, se les somete a las
condiciones siguientes: La garanta de la jubilacin o pensin, se har
siempre que los beneficios adicionales a los establecidos en esta Ley,
sean financiados por el trabajador con ayuda eventual del Estado; el
rgimen de capitalizacin sea colectivo; que ninguna persona pueda
jubilarse antes de los 55 aos de edad y que se produzca la integracin
de los regmenes pblicos de jubilaciones y pensiones al nuevo Sistema,
teniendo en cuenta como condicin bsica: la supervisin progresiva y
bajo un procedimiento que determine la sostenibilidad actuarial. En
atencin a este criterio, si el rgimen es actuarialmente insostenible, se
produce la fusin al Rgimen Prestacional Dinerario (RPD); si el
Rgimen es actuarialmente sostenible, se debe determinar si otorga
pensiones iguales o menores a las contempladas en la Ley. En este
caso, se fusiona al Rgimen Prestacional Dinerario. Si existe Fondo (s),
los haberes quedan congelados, se destinan a complementar las
jubilaciones o pensiones que otorga el Rgimen propio, respecto a la
mayor cuanta que otorga el Rgimen previsto en la Ley; no pueden
continuar recibiendo cotizaciones y aportes; los haberes pasan a la
Tesorera de la Seguridad Social; cesan en sus funciones; y, el pago de
las jubilaciones y pensiones corre a cargo de la Tesorera de la Seguridad

Social; pero, si otorga pensiones superiores a las contempladas en la

Ley, pueden seguir funcionando con independencia del Rgimen
Prestacional Dinerario, bajo supervisin del Ministerio con competencia
en Seguridad Social, slo para garantizar los beneficios adicionales hasta
el nivel de la pensin establecido en el rgimen propio, pero no podrn
mejorarse las condiciones de exigibilidad y cuanta de las pensiones ni
crearse nuevos regmenes y, adems, deben cotizar al rgimen previsto
en la Ley.
El Rgimen de Transicin en Salud, planteaba que todas las instituciones
prestadoras de servicios pblicos de salud, se integrarn
progresivamente dentro de un lapso no mayor de diez aos, al Sistema
Pblico Nacional de Salud. Hasta tanto se integren los regmenes
especiales de salud, stos se registrarn en el Sistema Pblico Nacional
de Salud e indicarn el nivel de la red de atencin que sustituye,
concurre o complementa, la cobertura poblacional, el financiamiento y el
tipo de servicio predeterminado; as como las implicaciones financieras
para el Fisco. Las personas afiliadas a los servicios de salud antes
sealados, deben contribuir a su financiamiento con un porcentaje de su
salario, cuya cuanta es igual o superior a la que se fije para las personas
que coticen obligatoriamente al nuevo Sistema de Seguridad Social. La
contribucin a estos regmenes (especiales) no exime de la cotizacin al
Sistema de Seguridad Social y, se establece la prohibicin de crear
nuevos regmenes de salud para los trabajadores del sector pblico a
partir de la entrada en vigencia de la Ley.
Este Proyecto de LOSSS, rechazado, en la prctica, debido a las
observaciones hechas por los legisladores en la oportunidad de su
primera discusin, comienza una etapa de consulta muy limitada con
algunos sectores del pas. Sistematizadas las observaciones recibidas, la
Comisin Tcnica-Asesora elabora y discute ms de treinta (30)
versiones del Proyecto que ser sometido a segunda discusin de la
Asamblea. La versin final, manteniendo varias disposiciones de la
aprobada en primera discusin e incorporando otras, muy significativas,
recibe la aceptacin de la Comisin Permanente de Desarrollo Social
Integral, es presentada para su segunda discusin a la Cmara Plena,
recibiendo la sancin aprobatoria el 06/12/2002, en un ambiente poltico
totalmente polarizado, sumamente conflictuado, en el marco de la
convocatoria de un paro general indefinido que comprendi, inclusive, a
la primera y ms importante industria nacional: la petrolera. Este hecho
fue razn suficiente para que los legisladores adversos al gobierno
nacional se retiraran de la Asamblea Nacional cuando se discuta el

Proyecto de Ley. La ausencia de oposicin no fue bice para que los

legisladores oficialistas sancionaran la LOSSS vigente desde el
30/12/2002. Con la LOSSS se materializa lo que podemos denominar
una nueva concepcin de la reforma de la seguridad social en
Venezuela.
La LOSSS, crea o recrea un Sistema de Seguridad Social, cuyas
caractersticas y lineamientos son como sigue: en su campo de
aplicacin personal (mbito de aplicacin subjetivo) estn comprendidos
todos los venezolanos residenciados en el territorio de la Repblica y, los
extranjeros residenciados legalmente en dicho territorio, sin
discriminacin de ninguna naturaleza. En cuanto a las contingencias que
ampara y la forma como se prescribe su proteccin (mbito de aplicacin
objetivo), la Ley repite el cuadro contingencial establecido en el artculo
86 de la Constitucin y lo ordena en sistemas y regmenes
prestacionales: Sistema Prestacional de Salud, el cual tendr a su cargo
el Rgimen Prestacional de Salud; Sistema Prestacional de Previsin
Social, a cargo de los Regmenes Prestacionales siguientes: Servicios
Sociales al Adulto Mayor y Otras Categoras de Personas, Empleo,
Pensiones y Otras Asignaciones Econmicas, y Seguridad y Salud en el
Trabajo; y, el Sistema Prestacional de Vivienda y Hbitat, el cual tendr a
su cargo el Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat. El
financiamiento del Sistema de Seguridad Social tiene su orgen en
diversas fuentes: fiscales, cotizaciones, aportes, remanentes netos de
capital y otras; la obligatoriedad de la contribucin directa para algunas
categoras de personas, aquellas con capacidad econmica, no impide
que la cobertura del Sistema alcance a otras personas carentes de dicha
capacidad econmica para contribuir directamente. Una compleja
estructura organizativa y funcional, integrada por organismos y entes de
carcter pblico, con atribuciones rectoras, fiscalizadoras, supervisoras,
recaudatorias y de gestin, es la encargada de garantizar a las personas
el cumplimiento de los beneficios prometidos. Por ltimo, tenemos el
establecimiento de un conjunto de instituciones: Defensora del Derecho
de la Seguridad Social, Jurisdiccin Especial y Procedimientos
Administrativos Breves que, conjuntamente con las modalidades de
participacin ciudadana, crea condiciones ptimas para la defensa del
derecho a la seguridad social y el control social de la gestin general del
Sistema. La nueva institucionalidad del Sistema de Seguridad Social
comprende un conjunto de rganos, algunos creados y otros pendientes
de creacin o transformacin entre los que cabe citar los siguientes:

 Rectora del Sistema (rgano Rector, creacin pendiente).

Superintendencia del Sistema de Seguridad Social (creacin
pendiente).
Tesorera del Sistema de Seguridad Social (creacin pendiente).
Sistema de Informacin del Sistema de Seguridad Social (creacin
pendiente).
Banco Nacional de Vivienda y Hbitat (creado).
Sistema Pblico Nacional de Salud (parcialmente creado).
Instituto Nacional de Servicios Sociales (creado).
Instituto Nacional de Pensiones y Otras Asignaciones Econmicas
(creacin pendiente).
Instituto Nacional de Empleo (creacin pendiente).
Instituto Nacional de Previsin, Salud y Seguridad Laborales
(creado).
Instituto Nacional de Capacitacin y Recreacin de los Trabajadores
(creado).
Sistema Nacional de Vivienda y Hbitat (creado).
Fondos de los Regmenes Prestacionales (creacin pendiente).
Comisin Tcnica de Transicin de los Regmenes de Pensiones y
Jubilaciones Preexistentes (creado).
Defensora de la Seguridad Social (creacin pendiente).
Jurisdiccin Especial del Sistema de Seguridad Social (creacin
pendiente).
Estatuto Especial del Funcionario de la Seguridad Social (creacin
pendiente).

La LOSSS estableci varios lapsos para la puesta en marcha del

Sistema de Seguridad Social que transcurre sin que se cumpla el
propsito del mismo, tal es el caso de los cinco (5) aos para aplicar el
plan de implantacin.
La Asamblea Nacional, con el andar lento que le caracteriza, ha
cumplido, en cuanto a seguridad social se refiere, con la actividad
legislativa que a continuacin se seala:
Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS). Promulgada
el 30-12-2002 (G.O N 37.600), vigente y con aplicacin parcial.
Ley del Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat. Promulgada el
09/05/2005. Reimpresa el 08-06-05 (G.O N 38.204). Vigente.
Ley del Rgimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo.
Reforma de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo. Promulgada el 26-07-2005 (G.O. N 38.236)
Vigente.
Ley de Servicios Sociales. Regula el Rgimen Prestacional de
Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categoras de Personas.
Promulgada el 12/09/2005. (G.O. N 38.270). Vigente.
Ley de Empleo. Regula el Rgimen Prestacional de Empleo.
Promulgada el 27/09/2005 (G.O. 38.281). Vigente.
Ley de Salud. Regula el Rgimen Prestacional de Salud. Ley
aprobada en 1 Discusin. Se encuentra en 2 Discusin.
Ley de Pensiones. Regula el Rgimen Prestacional de Pensiones y
Otras Asignaciones Econmicas. Anteproyecto elaborado, pero sin
fecha prevista para el inicio de su discusin.
Por otra parte, en lo que corresponde a las acciones administrativas
del Ejecutivo Nacional, se acta, en ocasiones con apego a las
disposiciones legales y, en otras, con ausencia de ellas. Este actuar
ha permitido crear lo que puede ser las bases iniciales de la nueva
institucionalidad, a saber:
Creacin y puesta en marcha de la Comisin Tcnica de Transicin de los
Regmenes de Pensiones y Jubilaciones Preexistentes. Ministerio del Trabajo.

 Creacin y puesta en marcha, por etapas, del Sistema Pblico Nacional de Salud
(SPNS), bajo la rectora del Ministerio de Salud.

Misin Barrio Adentro (primer nivel de atencin).

Ambulatorios Populares y Clnicas Integrales (segundo nivel de
atencin).
Hospitales del Pueblo(tercer nivel de atencin).

Creacin del Ministerio de Vivienda y Hbitat, rgano rector del Rgimen

Prestacional de Vivienda y Hbitat. Integracin de todos los organismos
encargados del rea habitacional (CONAVI, BANAP, INAVI, etc).
Re-creacin y puesta en marcha del Instituto Nacional de Prevencin, Salud y
Seguridad Laborales (INPSASEL). Ministerio del Trabajo.
Creacin del Ministerio de Participacin Popular y Desarrollo Social.
Organismo rector del Rgimen Prestacional de Servicios Sociales. Creacin
del Instituto Nacional de Servicios Sociales.

El Sistema de Seguridad Social establecido en la LOSSS,

requiere para su implementacin definitiva y entrada en vigor de varios
factores que enumero de seguidas en atencin a su importancia, as:
1. Voluntad poltica y liderazgo, que se traduzca en creencia,
aceptacin e identificacin con su diseo.
2. Desarrollo legislativo pleno de manera armnica, coherente y no
contradictorio.
3. Establecimiento inmediato de toda su institucionalidad.
4. Mantenimiento y defensa de la nocin sistmica.

De estos cuatros (4) factores, el Sistema de Seguridad Social,

tiene falencias en 1,3 y 4. El factor nmero 2, ha sido parcialmente
alcanzado, como hemos visto, con la sancin y promulgacin de cuatro
(4) leyes que regulan sus respectivos regmenes prestacionales. Especial
mencin debo hacer al punto nmero 4, debido a que la nocin sistmica
tiende a desdibujarse en la medida que se avanza en la implantacin del
Sistema legalmente establecido.

El artculo 86 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de

Venezuela al consagrar la seguridad social como servicio pblico, al que
tiene derecho toda persona, estableci que el Estado tiene la
obligacin de asegurar la efectividad de este derecho, creando un
sistema de seguridad social , el cual ser regulado por una ley
orgnica especial. La ley especial ha sido promulgada y est vigente,
pero el Sistema de Seguridad Social no se implanta como lo ordena la
Ley.
La LOSSS, en estricto acatamiento de la disposicin
constitucional, cre el SSS y, lo define, en su artculo 5, as: A los fines
de esta Ley se entiende por Sistema de Seguridad Social el conjunto
integrado de sistemas y regmenes prestacionales entre s e
interdependientes, destinados a atender las contingencias objeto de la
proteccin de dicho Sistema. Los sistemas y regmenes prestacionales
a que hace referencia la LOSSS, encargados de brindar las prestaciones
prometidas a la poblacin con derecho, quedan regulados por leyes
especiales. Ms del 50% del desarrollo legislativo de la LOSSS est listo
y, aparentemente, en ejecucin; pero, la parte medular, sustantiva del
Sistema de Seguridad Social (salud y pensiones) est a la espera de
mejor suerte. Esta prctica legislativa y el accionar descoordinado del
Ejecutivo Nacional se han conjugado para atentar contra la concepcin
sistmica de la seguridad social. Lo que se quera superar, la solucin al
archipilago de instituciones oferentes de prestaciones de seguridad
social en Venezuela, lo estamos potenciando con creces. La idea inicial,
la que prevaleci en la mente de constituyentitas y legisladores
ordinarios fue la de juntar en un mosaico, denominado SSS, las piezas
sueltas (instituciones) del rompecabezas conocido como marco
institucional del bienestar social en Venezuela. Construido el mosaico,
ste se constituira en la base institucional, legal y programtica de la
poltica social del Estado venezolano, concebida como poltica pblica
estructural y de largo alcance. Lamentablemente, el camino recorrido ha

sido otro, completamente opuesto. La Asamblea Nacional ha legislado

sobre la materia muy lentamente, con escaso criterio tcnico y desapego
a las normas fundantes; y, por su parte, el Ejecutivo, sin importar la
existencia de normas, se ha ido por sus fueros. El resultado es como
sigue: ausencia de la institucionalidad fundamental del SSS y, leyes, total
y absolutamente desarticuladas y contradictorias, inclusive, susceptibles
de ser atacadas de inconstitucionalidad e ilegalidad. La falta de la
institucionalidad fundamental, en especial, la Rectora, ha determinado
que con la aprobacin de las leyes surja una institucionalidad con
vocacin autnoma e independiente, como ha ocurrido con el Ministerio
de Vivienda y Hbitat; el nuevo Ministerio de Participacin Popular y
Desarrollo Social, al que ha pasado casi toda la institucionalidad
asistencial del Estado, entre ella, el Instituto Nacional de Geriatra y
Gerontologa, que, transformado en Instituto Nacional de Servicios
Sociales, es el rgano gestor del Rgimen Prestacional de Servicios
Sociales al Adulto Mayor y Otras Categoras de Personas; y, lo que ya se
perfila en salud con la puesta en marcha del Sistema Pblico Nacional de
Salud y su Instituto Nacional de Atencin Mdica. Como se observa,
cada quien monta su tienda aparte. De nuevo, colocamos la carreta
delante de los caballos. De esta manera el SSS, antes de nacer, est
condenado a muerte.

Conclusiones.

Venezuela, sin duda alguna, en los ltimos tiempos se ha

convertido en un laboratorio de experimentacin social. Ejemplo de ello
es lo que ha venido ocurriendo desde hace 15 aos con la reforma de la
seguridad social. En 1997-1998, el pas presenci impvido una reforma
legal laborista y segurista que modific sustantivamente instituciones
importantes del Derecho del Trabajo y del Derecho de la Seguridad
Social. Como parte del proyecto poltico del actual gobierno, de
orientacin diametralmente opuesta al gobierno del Dr. Rafael Caldera,
las leyes de seguridad social de los aos 97-98 fueron derogadas por la
vigente LOSSS. Esta Ley tiene su base en el artculo 86 de la

Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Un anlisis de la

legislacin derogada revela una fuerte tendencia a la privatizacin del
esquema protectivo segurista, con nfasis en la responsabilidad
individual; por su parte, un anlisis de la LOSSS, nos advierte que hemos
recobrado el sentimiento solidario como base de la proteccin social,
pero con inclinacin estatizante absoluta.
Es decir, que en Venezuela, en materia de reforma de la seguridad
social, oscilamos entre el individualismo privatizante y el solidarismo
estatizante, sin puntos intermedios. Hasta ahora, en la materia tratada,
no hemos hecho ms que rounds de sombra, es decir, no se ha
avanzado un milmetro en la concrecin prctica, operativa, de lo
normado legislativamente; por consiguiente, no es evaluable ninguna de
las propuestas formales (legales) de reforma.
Venezuela, para bien o para mal, es otra. Ha surgido una gran
conciencia organizativa y participativa que modifica radicalmente el
esquema de los actores polticos, econmicos, laborales y sociales
tradicionales. El pensar y decidir en cuanto a seguridad social se refiere,
no puede concebirse como un coto cerrado, por ejemplo, del tripartismo o
de partidos polticos. Tal cosa sera un error. El tripartismo debe
ampliarse, por imperio de la realidad, en un multipartismo; igualmente, un
esquema reformista de la seguridad social de corte neoliberal, como el
impuesto en 1997; o, uno totalmente estatizante, como el que
impulsamos en el ao 2002, deben dejar espacio para una mixtura, con
predominio de la solidaridad y lugar para la responsabilidad individual,
adaptada a nuestra idiosincracia, caractersticas socio-econmicas y
capacidad de recursos financieros, del tipo de la propuesta hecha en la
Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral de la Asamblea
Nacional, conocida como proyecto aprobado en primera discusin,
desestimado por la Asamblea para dar paso a la LOSSS; pero,
infortunadamente, sin aplicacin prctica, razn por la que el pas no ha
logrado conocer y valorar sus bondades, vocacin universalista y
solidaria, lo que habra permitido constituirse en la base legal de una
poltica social del Estado, de carcter estructural y largo placista, con
amplias posibilidades para ordenar la institucionalidad social existente y
el gasto pblico social.
Los venezolanos, en los prximos das, debemos discutir con
seriedad y una gran dsis de realismo, la orientacin del proyecto social
en un contexto distinto al pendular entre solidaridad e individualismo; y,
pero, para ello se requiere que el Ejecutivo Nacional ponga cese a las

ejecutorias arbitrarias, improvisadas, alejadas de la norma jurdica y

desestructuradoras de la nocin sistmica de la seguridad social, como
las adoptadas el da dos (2) de febrero de 2006, en ocasin de celebrar
el sptimo aniversario de la conquista del poder (subsidio a las amas de
casa desocupadas y pensiones seguristas anticipadas).
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