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Las fortalezas y debilidades de los municipios, provincias y regiones para asumir las
nuevas polticas, especialmente en la fase democrtica; y
Aquellos aspectos que configuran el tercer esfuerzo que el pas est haciendo en
estos campos donde, hasta ahora, el discurso todava est superando a la prctica
de las polticas.
1. EL CONTEXTO DE LOS CAMBIOS
Desde 1990, instalada la democracia y habiendo entrado a funcionar el Estado de
Derecho y el libre juego de las instituciones, Chile ha continuado su proceso de
crecimiento econmico sustentado en el modelo anterior de apertura comercial y
financiera externa, de insercin en los mercados globalizados, ahora con la
presencia de un Estado que asume la transformacin productiva y la equidad social
como programa y donde los sectores empresariales han asumido un rol ms activo
en las relaciones econmicas internacionales e incluso y en el sistema poltico
vigente. Al mismo tiempo, el pas transita por una interesante apertura interna cuyo
eje central lo constituyen la descentralizacin, regionalizacin y municipalizacin de
sus territorios, que si bien tiende a conflictuarse en determinados mbitos con el
modelo de apertura externa, ha continuado desarrollndose por la fuerza de sus
contenidos democratizadores y los nuevos espacios y niveles de participacin que
impulsa y posiciona.
El modelo exportador, de incuestionables efectos selectivos y desequilibrantes en
los niveles subnacionales, coexiste con un sistema poltico que promociona desde
arriba un mayor protagonismo de las regiones y comunas, intentando descentralizar
las estructuras estatales y sociales.
El Estado, tal cual se conoca, empieza a cambiar su carcter fuertemente
centralizado y autoritario, y las regiones, provincias y comunas no slo son niveles y
formas que adquieren un Estado unitario que se est descentralizando sino que sus
propias organizaciones internas tienen y tendrn que adoptar, cada vez ms,
funciones y estructuras descentralizadas y pluralistas. No es slo el Estado el que
ha comenzado a pluralizarse y transferir competencias, atribuciones y recursos a
los niveles subnacionales sino que, tambin, son las regiones, provincias y
comunas las que estn siendo impelidas a legitimarse en sus espacios territoriales,
eligiendo a sus propias autoridades y buscando los mecanismos de participacin de
la sociedad en su gestin y toma de decisiones.
La democracia y el desarrollo centralizado comienzan a transitar hacia la
democracia participativa y el desarrollo descentralizado en medio de una laguna
cognitiva de grandes proporciones, donde los actores principales adolecen de una
cultura poltica y econmica descentralista e inclusive donde la historia juega a favor
"del peso de la noche".
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De aqu, es que surgen con fuerza las preguntas sobre las compatibilidades e
incompatibilidades entre el modelo econmico de mercado, concentrador de
prioridades y recursos, y el modelo poltico de transicin desde un Estado unitario
centralizado y autoritario a un Estado unitario descentralizado y democrtico. Las
respuestas a estas preguntas solamente se pueden encontrar en la construccin de
sntesis entre la apertura externa y globalizacin y la apertura interna y
descentralizacin, entre las oportunidades que ofrece la internacionalizacin y la
capacidad de recepcin y respuesta de regiones y comunas. En consecuencia, se
pretende entrar en el siglo XXI con gobiernos regionales y municipales activos, en
posesin de mayores recursos y competencias, que promuevan efectivamente
planes, programas y proyectos de desarrollo.
Que estimulen la creacin
tecnolgica y la innovacin, y que tengan capacidad de gobierno para corregir
aquellos efectos deformantes de las polticas de mercado y amplia apertura
externa.
Esta es una tarea que el pas tendr que afrontar en el futuro y que requiere de
liderazgos mltiples, nacionales y regionales, de una dinmica coordinacin,
complementariedad y cooperacin entre el gobierno central y los gobiernos y
niveles subnacionales.
1. 1
1. 4
La difcil prctica-terica
desarrollo.
La estructura de los gobiernos regionales se ha ido conformando por
aproximaciones sucesivas ya desde los aos '80 con los COREDES, las
modificaciones de 1991 introducidas al captulo decimotercero de la Constitucin
Poltica de 1980, referido al Gobierno y Administracin del Estado, la dictacin de la
Ley Orgnica Constitucional de Gobiernos Regionales de 1992, la eleccin de los
Consejeros Regionales de 1993 y la ley que fija las plantas de los Gobiernos
Regionales de mayo de 1995.
De algn modo, si bien sin la simultaneidad requerida y muchas veces cuestionada,
se va configurando un rgimen de gobierno y administracin subnacional que tiene
un nivel regional de cuasi-gobierno, presidido por un Intendente designado que
intenta asegurar la articulacin entre la desconcentracin y la descentralizacin, y
un Consejo Regional elegido indirectamente. Asimismo existen un nivel provincial,
que encuentra dificultades normativas y burocrticas para coordinar los servicios
pblicos y a los municipios elegidos por votacin popular, y un nivel municipal que
avanza en el proceso de descentralizacin poltico-institucional, cuya nueva reforma
acaba de ser aprobada por las cmaras legislativas ampliando sus facultades de
gestin.
En el ltimo nivel mencionado, pueden mostrarse ejemplos de administraciones
exitosas en algunas comunas de la Regin Metropolitana y del pas, tal cual ha
venido destacando la prensa, la radio y la televisin en los casos de Iquique,
Santiago, Las Condes, La Serena, Huechuraba, Rancagua, Temuco, Puerto Montt
y Punta Arenas. En estas administraciones exitosas se dan especiales nfasis a
las formas de programacin y gestin: en Iquique, son las acciones que se realizan
para concretar el desafo de los corredores transocenicos; en Santiago y las
Condes, se pone el acento en potenciar el manejo empresarial de la Alcalda y en la
concepcin del municipio-empresa con rentabilidad social; en La Serena y
Huechuraba, en grandes proyectos tursticos y propuestas de integracin social,
desarrollo de la comunidad y alianzas estratgicas con el sector privado; en
Rancagua y Temuco, en la conformacin de redes de desarrollo econmico-local y
en una activa accin vecinal, y en Puerto Montt y Punta Arenas, los nfasis se
ponen en la participacin comunitaria, en las convergencias pblico-privados y en
una mayor descentralizacin territorial.
Muestras de dinamismo semejante a los anteriores, encontramos en Intendencias
como las de Antofagasta, Coquimbo, del Libertador Bernardo O'Higgins,
Concepcin y Los Lagos.
La descentralizacin militar
La descentralizacin democrtica
Las regiones, provincias y comunas han ido adoptando, cada vez ms, funciones y
estructuras desconcentradas y descentralizadas, ganando en identidad y
organizacin, legitimando sus espacios territoriales y avanzando a una nueva
democracia territorial que debiera desembocar en activos mecanismos de consulta
y participacin ciudadana. Todo esto implica asumir crecientemente un proceso
global de modernizacin y reforma institucional que defina claramente la direccin
de todo el proceso; que dimensione con transparencia el diseo de la
descentralizacin, su flexibilidad y adaptabilidad a las diferentes realidades; que
cree una capacidad de innovacin, que valorice los recursos humanos y sus
proyecciones de perfeccionamiento y capacitacin en los marcos de una carrera
funcionaria tecno-poltica y establezca redes de informacin y comunicaciones
fluidas en y entre los diversos escenarios y niveles territoriales y de gestin.
Los caminos dimensionados, en que se articulan el desarrollo con la
descentralizacin, son instancias de los trnsitos de la regionalizacin al
regionalismo y al gobierno regional pleno, y de la municipalizacin al comunalismo y
autntico gobierno local. Se trata de profundizar y articular el proceso polticoadministrativo de delimitacin de regiones y comunas y asignacin de
competencias y recursos al proceso de bsqueda de su propia identidad, desarrollo
y gobierno por parte de los espacios territoriales, dentro de un sistema nacional
mayor.
En general, es viable sostener que la regionalizacin an no ha generado
regionalismo ni verdadero desarrollo regional y que el gobierno regional es un
cuasi-gobierno. Los municipios no se sienten parte de ese proceso y la
compartimentalizacin, e incluso segregacin, sustituyen a la integracin y
construccin democrtica y social de las regiones. Si bien hoy existen cuasigobiernos regionales, municipios alcaldizados, universidades que se dicen
regionales, diarios regionales desconcentrados, todava la economa y la sociedad
no reaccionan con la oportunidad y fuerza requerida para revertir el proceso.
Una buena sntesis del contexto en que se desarroll este primer momento del
perodo democrtico, se desprende del ltimo mensaje a la Nacin del Presidente
Aylwin.
En mayo de 1993, el Presidente Aylwin seal que el trnsito desde el largo
rgimen autoritario al funcionamiento normal de la convivencia democrtica ha
tenido lugar sin traumas ni quebrantos, pero no excento de problemas y
dificultades, sealando a la pobreza como el mayor de todos y a la
descentralizacin regional y comunal como una de las ms relevantes tareas de su
administracin.
Tanto en los mensajes anteriores como en ste, en los temas sobre
perfeccionamiento democrtico se ubicaba a la Descentralizacin Comunal y
Regional en primer lugar. Se reafirmaba su carcter estratgico, su insercin en un
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Los pasos que se han dado hasta el presente, estn completando el nuevo arreglo
constitucional chileno que, desde una perspectiva estratgica, es un serio intento
por caminar hacia un cambio efectivo en la forma de hacer gobierno, en las
relaciones intergubernamentales e interniveles, en la articulacin de las
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Sin duda que se abren nuevos y complejos escenarios y desde el nivel central
surgen temas como los de desarrollo productivo, de ataque frontal a la pobreza, la
proteccin del medio ambiente, y se acogen las inquietudes regionales y
municipales en torno a los financiamientos y gestin. Tambin surgen preguntas
acuciantes:
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b)
Como se sabe, "slo a partir de 1991, parte de las inversiones de los Ministerios de
Vivienda y Urbanismo, Obras Pblicas, Interior y otros, comenz a ser decidida por
instancias regionales, hasta llegar a que un 21 por ciento de la inversin pblica del
gobierno central se decida en regiones, para financiar proyectos identificados y
preparados por municipios e instituciones regionales".
De este modo, el Presidente propone que para acelerar y consolidar la
regionalizacin y la descentralizacin del pas es necesario invertir en las regiones y
por las regiones, cuestin que profundiza en su mensaje a la Nacin del 21 de
mayo de 1994, cuando asume el compromiso de llevar la inversin de decisin
regional hasta un 42 por ciento, antes del trmino de su mandato, a travs de un
mayor financiamiento del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, de la
identificacin de nuevas reas susceptibles de constituirse en inversiones
sectoriales de asignacin regional, de convenios de programacin de inversiones
entre las regiones y los ministerios, y de otros instrumentos especiales.
Esta decisin, no es slo darle un hilo conductor a las tareas de la descentralizacin
y tampoco puede ser tomada como la meta a cumplir con la fuerza voluntarista de
funcionarios condescendientes.
Esta decisin forma parte de un programa, explcito o implcito, que busca articular
la descentralizacin institucional, enfatizada por la administracin Aylwin, con la
descentralizacin fiscal y las polticas de desarrollo que impulsa el Presidente Frei.
En esta perspectiva, en el mismo mensaje, el Presidente Frei dise otros aspectos
de su programa para avanzar en la descentralizacin:
De la lectura de los aspectos sealados, se colige que el actual gobierno tiene ante
s el desafo de articular los ritmos y la direccionalidad de la descentralizacin
poltico-institucional con la descentralizacin fiscal. Incluso, se puede pensar, con
las licencias del caso, que debera darse una amplia convergencia entre lo polticoinstitucional, el conocimiento y la capacitacin de los recursos humanos y la
descentralizacin fiscal.
En el perodo del Presidente Frei Ruiz-Tagle, iniciado en marzo de 1994, el teln de
fondo son estos compromisos programticos para gobernar con la gente. La
ampliacin de la democracia, la descentralizacin territorial y poltica y la
participacin activa de la comunidad en las tareas del desarrollo deben articularse a
las metas de estabilidad macroeconmica, internacionalizacin de la economa,
crecimiento de la inversin y desarrollo productivo, desarrollo con equidad,
sustentabilidad y calidad ambiental.
En este contexto, se inscribe la reforma del Estado, la necesidad de contar con
territorios y actores regionales y locales activos y de modernizar la gestin pblica
en los niveles descentralizados, cuyas estaciones bsicas son la urgencia de
articular la descentralizacin institucional con la descentralizacin fiscal, el balance
entre atribuciones, funciones, instituciones y recursos, y la creacin de relaciones
intergubernamentales fluidas y participativas.
c)
Como se sabe, en 1996, el FNDR tuvo una participacin del 50.6 por ciento en el
total de la Inversin de Decisin Regional y un 11.2 por ciento en el total de la
Inversin Pblica, evidenciando un crecimiento real 1994-1996 del orden del 18.8
por ciento; en el caso de las ISAR, su participacin en el total de Inversin de
Decisin Regional fue del orden del 36.2 por ciento y de un 8.1 por ciento en el total
de la Inversin Pblica, con un crecimiento 1994-1996 de un 3.8 por ciento; las
IRAL tuvieron una participacin en la Inversin de Decisin Regional de un 9.1 por
ciento y de un 2.0 por ciento en el total de la Inversin Pblica, con un crecimiento
1994-1996 de un 44.3 por ciento (lo que incluye tambin la parte ISAR-FOSIS); y
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En este sentido, ya desde los aos '70 las municipalidades han adquirido un papel
singular en la vida cotidiana de los chilenos.
Son pocos los mbitos de la vida comunal en que estas corporaciones no tengan
participacin. La salud primaria, la educacin, la proteccin del medio ambiente, la
infraestructura de las ciudades, la mantencin de los caminos secundarios, la
atencin de los problemas sociales, la vialidad urbana y otras tan importantes como
stas son de su incumbencia.
Su estructura poltico-administrativa es de carcter dual, con un Alcalde y un
Concejo que son representativos del Ejecutivo y Legislativo municipal,
respectivamente. Se ha agregado un Consejo Econmico Social de carcter
consultivo y que expresa, de una u otra forma, la participacin de las
organizaciones ms importantes de la vida social local.
A las Municipalidades, por su cercana con la poblacin, se las identifica como la
institucin local donde existe o debiera existir una mayor participacin de la
comunidad en las tareas del gobierno y desarrollo comunal. Se ha llegado a
sostener que sin una activa vida local, se hara punto menos que imposible el
desarrollo del proceso de descentralizacin. Adems, las Municipalidades manejan
unos 1.500 millones de dlares anuales, equivalente al 2 por ciento del PGB y junto
con los Gobiernos Regionales alcanzan a los 3.500 millones de dlares, ms o
menos, un 5 por ciento del PGB. En las democracias modernas los municipios
manejan entre el 7 y 10 por ciento del PIB, segn declaraciones del Alcalde Ravinet
durante 1995 y que se basan en cifras entregadas por la IULA.
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Estas pueden ser atribuidas a "las zonas raras o difusas" que aparecen en el
ejercicio de las competencias, atribuciones y capacidades por los municipios,
provincias y regiones.
El modelo chileno se ha caracterizado por entregar ms funciones y atribuciones
que recursos.
En el ltimo Congreso de Municipalidades, de mayo de 1997, el Alcalde Duarte,
elegido Presidente de esa entidad, advirti que los dficits municipales eran
dramticos y que, en 1996, se elevaron a $22.000 millones de pesos, unos
quinientos millones de dlares, derivados de la descentralizacin por traspasos de
funciones sin el financiamiento necesario. Puntualiz que los servicios traspasados
de educacin y salud necesitaron el ao pasado $58.000 millones de pesos de
aporte de los presupuestos municipales para seguir funcionando.
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Qu existe en Chile:
Gobierno o Administracin Municipal?
Gobierno Regional o Cuasi-Gobierno Regional o Administracin
Regional semi-designada?.
3.4
Municipio y descentralizacin
3.6
municipal
4.2
4.3
4.4
4.5
4.5.1
4.5.2
4.5.3
4.5.4
4.5.5
35
4.5.6
5.
NOTAS FINALES
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