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Prof. Dra. Maria Lucia Pinto Leal
Orientadora
(Departamento de Servio Social da Universidade de Braslia)
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Luiz Fernando Viegas
Examinador Externo
(Tecnologista em Informaes Geogrficas e Estatsticas do IBGE)
______________________________
Maria Auxiliadora Csar
Examinadora Interna
(Coordenadora do Ncleo de Estudos Cubanos da Universidade de Braslia)
Agradecimentos
Agradeo Professora Doutora Maria Lucia Pinto Leal pelas orientaes tcnicas
cientficas durante a realizao deste trabalho e para a minha formao como
profissional de Servio Social.
Aos meus pais e avs que foram de extrema importncia para a minha construo
poltica marxista e militncia no mbito da luta contra as violaes de direitos. Ao
Professor Evilsio Salvador, Camila Potyara e aos examinadores da banca Luiz
Fernando Viegas e Maria Auxiliadora Csar.
Ao Coletivo Vamos Luta e as queridas companheiras Carolina Sampaio Vaz e Clara
Alencar. Em especial ao Grupo de Pesquisa VIOLES da Universidade de Braslia Fbio
Flix, Lorena Fernandes, Ester Cleane, Camila Incio e Thiago Carvalho.
Resumo
Este trabalho trata das violaes de direitos das crianas e adolescentes em situao de
rua na Rodoviria de Braslia sob a tica oramentria destinada a Poltica de
Assistncia Social para os programas de atendimento a esse segmento no enfrentamento
das violaes de direitos. Para respaldar o estudo foi analisada a trajetria da criana e
do adolescente em situao de rua, no contexto do processo migratrio do Distrito
Federal (DF) e traado um panorama histrico da Poltica Social para a infncia. O
mtodo utilizado foi o histrico-estrutural relacionando dialeticamente os processos
histricos dessas polticas e a Poltica de Assistncia Social frente aos indicadores de
violaes. Utilizou-se resultados de pesquisas desenvolvidas pelo VIOLES (Grupo de
Pesquisa sobre Trfico de Pessoas, Violncia e Explorao Sexual de Mulheres,
Crianas e Adolescentes) como referncias importantes ao longo do estudo. Como
resultado, constatou-se que h um descompasso entre a oferta de servios pblicos
frente s demandas sociais da criana e do adolescente e suas famlias.
Palavras-chave: Criana e Adolescente; Situao de Rua, Poltica de Assistncia
Social; Violao de Direitos.
Sumrio
1. Introduo
07
1.1 Objetivo
1.2 Objetivos
1.3 Hiptese
1.4 Metodologia
1.5 Procedimentos Metodolgicos
2. Captulo 1
09
15
28
40
6. Referncias Bibliogrficas
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Introduo
Este trabalho consiste na anlise das violaes de direito das crianas e adolescentes em
situao de rua1 na Rodoviria de Braslia sob a tica oramentria destinada a Poltica
de Assistncia Social para os programas de atendimento a esse segmento no
enfrentamento das violaes de direitos. Para dar suporte a anlise, utilizou-se
pesquisas2 que trabalham com a temtica estudada.
O interesse pelo tema surgiu atravs da participao das pesquisas realizadas pelo
Grupo VIOLES, durante dois anos, na rea da criana e do adolescente em situao de
rua. As pesquisas realizadas demonstram dificuldade para insero e continuao das
crianas e adolescentes como beneficirios das Polticas de Assistncia Social, uma vez
que, segundo os dados da pesquisa o poder pblico tem apresentado falta de interesse ao
executar baixos valores oramentrios na rea de assistncia para a criana e
adolescente de classes populares. As pesquisas de interveno no campo das violaes
de direitos demonstram que essa Poltica cria novos indicadores de violaes,
estigmatizando a populao em situao de rua, ao invs de emancipar e garantir seus
direitos.
1.1 Objetivo
O objetivo geral deste estudo analisar a Poltica de Assistncia Social no Distrito
Federal destinado ao enfrentamento das violaes de direitos da criana e adolescente
em situao de rua na Rodoviria de Braslia
Os objetivos especficos traar o processo histrico da Poltica Social no Brasil para a
criana e o adolescente e seus indicadores; examinar o nvel de articulao e integrao
da rede de proteo a infncia; fazer um paralelo entre o oramento destinado a Poltica
de Assistncia Social e as demandas sociais; construir os indicadores de violaes de
1
Pesquisas que serviram como referencias para este estudo: No olho da rua. Braslia, 1993; Experincias
de contagem de crianas e adolescentes em situao de rua no DF. Braslia, 1995; A Trajetria Social dos
Adolescentes em Situao de Explorao Sexual na Rodoviria e Setor Comercial Sul de Braslia.
Braslia, 2009-2010, Contagem de Crianas e Adolescentes em Situao de Rua na Rodoviria. Braslia,
2010 (VIOLES).
O ciclo vicioso da rua a forma que a populao de rua chama ao vicio que a rua proporciona.
num processo complexo entre as diferentes foras sociais atuantes e com relao a
diferentes vises de situaes a desvendar.
A Poltica Social um processo complexo e difcil de conceituar. Para este trabalho
considera-se necessrio apenas saber que a Poltica Social surge como resposta aos
conflitos sociais devido aos avanos da industrializao e a progressiva conquista
popular de direitos. Por isso, de todas as definies e suas controvrsias, o conceito da
Poltica Social aqui utilizado, refere-se a direitos sociais que se concretizem, e
necessidades humanas que so atendidas na perspectiva da cidadania ampliada
(PEREIRA, 2008). Nessa perspectiva ser analisada a Politica Social voltada para a
criana e o adolescente, com o foco na situao de rua, a partir da trajetoria histrica da
criana e do adolescente no Brasil.
A criana e o adolescente so sujeitos de direitos capazes de construir socialmente os
seus lugares emancipatrios numa sociedade desigual e opressiva tal qual se apresenta,
resguardando algumas experincias nas respostas contemporneas (relatrio final da
pesquisa A Trajetria Social dos Adolescentes em Situao de Explorao Sexual na
Rodoviria e Setor Comercial Sul de Braslia, 2010).
A criana e o adolescente fazem parte historicamente da construo social entre as
relaes sociais produzidas na contradio entre capital e trabalho (MARX, apud
LEAL, 2004), e qualquer anlise sobre sua condio de sujeito histrico tem que levar
em conta sua classe social e os impactos na vida social dos mesmos e de suas famlias.
A criana e o adolescente atualmente so tidos como seres moldveis e adaptveis a
qualquer tipo de conduta, posto que ainda no so considerados sujeitos. So diferentes
no somente pelos aspectos psicolgicos ou biolgicos, mas sobretudo, pelas condies
socialmente construdas pelo modelo de produo e reproduo do sistema capitalista
(LEAL, 2004).
A insero de crianas e adolescentes de classes populares, historicamente se deu no
mundo do trabalho explorado no inicio do capitalismo industrial, como respostas a sua
condio de classe, e como tal reproduzida ideologicamente como a nica alternativa
ascenso de sua condio de sujeito na sociedade. Nesse sentido no considera-se a
Poltica Social como funo exclusiva do capital para controle ou reproduo da fora
10
Ver Pereira, Potyara. Necessidades Humanas. Subsdio crtica dos mnimos sociais. So Paulo: Cortez,
2000.
12
De acordo com os dados das pesquisas do VIOLES as crianas e os adolescentes indicam como um
vcio a constante mobilidade entre a rua e a casa e que no conseguem permanecer novamente na casa da
famlia por se acostumarem com o que a rua lhes proporciona.
13
14
Protagonismo a participao das crianas e adolescentes como ator representando a realidade, foi
apelidado pelo movimento social da infncia em 1990. O problema que o termo ator subtrai a noo de
sujeito. No somos atores de direitos, somos sujeitos de direitos, cuja participao consciente que nos
faz valer uma conscincia em si e para si.
9
As Rodas consistiam num mecanismo cilndrico que permitia s mes abandonarem seus filhos e evitar
que os bebs fossem deixados nas ruas.
15
1854 que determinava o recolhimento de crianas que vagavam pelas ruas. Com a
Proclamao da Republica pelo Marechal Deodoro da Fonseca, no houve mudanas
nas relaes clientelistas e coronelistas que sustentavam o poder em troca de favores.
Assim, evidenciam-se os primeiros passos da assistncia pblica como uma espcie de
caridade oficial (RIZZINI, 1995).
Em 189110 promulgada a primeira lei para a assistncia infncia que determinava a
idade mnima de 12 anos para o trabalho e o decreto n 1.313 que no proibia o trabalho
de menores, mas limitava a idade e as horas de trabalho. Porm essa lei jamais foi
cumprida (BOSCHETTI, 2006). A partir da surgem diversas legislaes com o objetivo
de coibir o trabalho infantil e proteger as crianas que estivessem inseridas no mercado
de trabalho. Para os ideais da poca o trabalho era o nico instrumento capaz de tornar a
criana pobre em uma pessoa humana para a sociedade. As polticas para a infncia
nesse perodo eram caracterizadas pela represso, omisso e conservadorismo
decorrentes da viso liberal da burguesia industrial e dos coronis, que viam a
legislao social como um perigo, pois provocaria a mobilizao social e colocaria em
questo as formas de trabalho nas indstrias e no campo. Crianas e adolescentes
comeam a trabalhar nas indstrias e no trabalho informal (nas ruas) antes dos 10 anos.
Configura-se a desigualdade social e o trabalho infantil. Os filhos dos escravos eram
excludos das escolas e no havia vaga suficiente no ensino publico. As nicas opes
eram os internatos ou o uso da mo de obra infantil. Surgem institutos, reformatrios e
escolas correcionais atravs da poltica para recolher menores abandonados, com a
premissa de prevenir as desordens sociais e recuperar os desviantes. Em 1903, criada
a Colnia Correcional dos Dois Rios que deveria receber menores viciosos. O
objetivo era sanear a cidade e isolar os indesejveis e s em 1927, com o Cdigo de
Menores, a Colnia deixou de existir.
As crianas e adolescentes, mesmo com suas famlias (em situao de pobreza), ao
buscarem apoio do Estado, eram encaminhadas para instituies como se fossem rfs
10
Os principais autores da Constituio da Primeira Repblica foram Prudente de Morais e Rui Barbosa.
Constituio de 1981
16
como: abandonados, aqueles que no tinham casa e sem responsveis ou com famlias
consideradas imorais; os vadios eram considerados os rebeldes que viviam com os pais
ou tutor; os mendigos eram os que habitualmente pediam esmolas e; os libertinos eram
os que viviam da prostituio. O Cdigo representava um pacto social de explorao da
infncia dentro dos limites e das vises e perspectivas da poca (FALEIROS, 2001).
No sculo XX, surgem fatores sociais e polticos que contriburam decisivamente para o
declnio e derrocada da Repblica Velha. As camadas sociais urbanas, principalmente a
burguesia, passam a reivindicar participao nas decises governamentais. O Cdigo de
Menores promulgado em 1927, incorpora polticas higienistas, repressivas e
paternalistas. Regulamenta o trabalho da criana e do adolescente aps os 12 anos e, aos
menores de 14 anos que no cumpriram o primrio educacional, combinando-se
insero ao trabalho com educao. Em 1932, os industriais adquirem a modificao do
Cdigo de Menores (pois era interessante ter crianas trabalhando nas fbricas pelos
baixos salrios e habilidades, por terem mos pequenas) eliminando a proibio para o
trabalho antes dos 14 anos aos adolescentes que estivessem em locais de trabalho, onde
empregavam pessoas de uma s famlia. A Carta Magna de 1934 foi resultado concreto
de um perodo de intensas articulaes e da grande mobilizao social, como resposta
institucional, sistmica e conseqente ao pas para fazer frente ao perodo de represso e
restries graves nossa cidadania, vigentes durante o regime militar. a primeira
Constituio a mencionar a proteo do trabalho da criana e do adolescente, que dentre
as principais medidas, pode-se citar a proibio do trabalho aos menores de 14 anos.
Em 1940 o Estado cria o Departamento Nacional da Criana para coordenar as aes de
amparo as crianas e aos adolescentes desvalidos e infratores, instituindo o Servio de
Assistncia ao Menor (SAM), criado em 1941, por meio do Decreto-Lei n 3.799/41. O
Servio de Assistncia ao Menor era subordinado ao Ministrio da Justia, equivalente a
um Sistema Penitencirio para crianas e adolescentes, com a misso de amparar
socialmente os carentes, abandonados e infratores, na execuo de uma poltica de
carter corretivo, repressivo e assistencial em mbito nacional. O SAM utilizava
prticas correcionais e repressivas, atravs da institucionalizao em internatos
(reformatrios e casas de correo) Denuncia Rizzini (2004) que o SAM tornou-se
famoso no imaginrio popular como uma instituio para priso de menores
18
A Lei Estadual 1.534 de 27/11/1967 autorizou o Poder Executivo a instituir a Fundao Estadual do
Bem-Estar do Menor - FEBEM, vinculada Secretaria de Estado e Servio Social.
20
Termo usado para designar os problemas sociais da cidade. Era usado, tambm, doena da cidade.
21
Constituio Federal 1888 - Ttulo VIII - Da Ordem Social - Captulo VII - Da Famlia, da Criana, do
Adolescente e do Idoso.
22
14
Em novembro de 1989, reuniram-se na capital dos Estados Unidos funcionrios do governo dos EUA
e dos organismos financeiros internacionais especializados em assuntos latino-americanos. O objetivo do
encontro era proceder a uma avaliao das reformas econmicas empreendidas nos pases da regio.
Registrou-se amplo consenso sobre a excelncia das reformas iniciadas ou realizadas na regio, exceo
feita, at aquele momento, ao Brasil e Peru. Ratificou-se, portanto, a proposta neoliberal que o governo
norte-americano vinha insistentemente recomendando, por meio das referidas entidades, como condio
para conceder cooperao financeira externa, bilateral ou multilateral (BATISTA, 1994).
23
nos anos 1990, por serem potenciais parceiras do poder pblico, em decorrncia de sua
estruturao. Esta relao de parceria passou a ser estimulada, a partir do discurso
neoliberal que pressupe a retirada do Estado de uma srie de atividades. Assim, as
crianas e adolescentes so as que mais sentem o impacto da desresponsabilizao do
Estado com a entrada do terceiro setor que executa as aes estatais a favor do mercado.
Para os pobres foram criadas instituies de abrigamento, a profissionalizao
subalterna, a insero no mercado pelo trabalho infantil. O acesso dos pobres
educao no foi considerado um dever do Estado, mas uma obrigao dos pais. O
desenvolvimento da criana estava integrado ao projeto familiar, vida domstica,
esfera privada (FALEIROS, 2005). A interveno sobre as famlias pobres, promovida
pelo Estado, desautorizava os pais em seu papel parental. Os sistemas assistenciais
justificavam a institucionalizao de crianas, acusando os pais de serem incapazes de
cuidar dos filhos.
A Conveno dos Direitos da Criana, de 20 de novembro de 1989, (o Brasil foi o
primeiro pas a ter uma legislao federal construda a partir destas diretrizes) declara as
crianas e adolescentes como sujeitos de direitos. Cria-se a partir da e do artigo 227 e
228 da Constituio de 1988, o Estatuto da Criana e do Adolescente, de julho de 1990.
Anula o Cdigo de Menores de 1979 e a lei de criao da FUNABEM. O Estatuto da
Criana e do Adolescente surge da lei 8.069 de 1990 e dispe no artigo primeiro sobre a
proteo integral criana e ao adolescente. composto por 267 artigos divididos em
dois livros: o primeiro (parte geral) contm trs Ttulos, sendo que o segundo Ttulo
pertence aos direitos fundamentais; e o segundo livro (parte especial) contm sete
Ttulos. At a data deste trabalho foram publicadas sete edies completando os 20 anos
de Estatuto.
Em 1990 ocorre o processo de democratizao brasileiro. A lei n 8.069 de 1990
provocou a ampliao de servios para a infncia, estimulou a descentralizao das
polticas pblicas e aumentou a conscientizao da sociedade para a proteo integral
das crianas e adolescentes brasileiras. A proposta de incorporao do artigo segundo,
que atribui criana e ao adolescente os direitos fundamentais da pessoa humana
deveu-se intensa mobilizao da sociedade (FALEIROS, 1995). O Estatuto da Criana
24
uma
herana ruim,
estigmatizante,
25
16
Conforme especifica o artigo 103 do Estatuto da Criana e do Adolescente, considera-se ato infracional
a conduta descrita como crime ou contraveno penal, uma vez que se materializou, no Estatuto, o
princpio constitucional da inimputabilidade penal aos cidados brasileiros em idade inferior a 18 anos,
pressuposto de que s haver ato infracional se houver uma figura tpica penal, anteriormente prevista na
lei, no obstante que a responsabilidade pela conduta comea aos doze anos.
26
Condicionalidades
Pertence ao Bolsa Famlia; ou ter
participado do PETI/ ou estar
vinculado/ter sido inserido no servio de
(excepcionalmente 15)
Fonte: MDS
27
Na prtica, o Brasil vive as polticas higienistas do incio do sculo XIX, mas com
novos fatores de condicionalidades17 e privatizaes. A ao do Estado de remover
crianas e adolescentes das ruas muito presente, assim como, a poltica de
abrigamento. A rede de proteo que deveria promover, proteger e garantir os direitos
das crianas e adolescentes, que engloba Estado e Sociedade Civil fragmentada e
desarticulada. No compreende a criana e adolescente como sujeito de direitos; no
fortalece os vnculos familiares, o que ocasiona na desfiliao da criana; no inclui nas
polticas pblicas; e no acompanha os encaminhamentos das aes governamentais.
Assim, as crianas e adolescentes caem na rede do no crime organizado, no trfico de
drogas, na explorao sexual e no trabalho infantil.
Acentuam-se as mudanas nas relaes econmicas e de poder, no contexto da
globalizao que amplia o poder das organizaes privadas e fortalece o terceiro setor,
especificamente na rea das polticas para criana e adolescente em situao de rua, que
precariza as relaes de trabalho; aumenta as desigualdades sociais (classe, gnero,
etnia e orientao sexual) e o ndice de criminalidade; diminui a participao social e;
desresponsabiliza o Estado do cumprimento das polticas pblicas, delegando aes que
seriam prprias do poder pblico para o terceiro setor que, por sua vez, focaliza,
privatiza e relativiza as polticas sociais em favor do mercado. Ou seja, o mercado passa
a ser o eixo central das aes de interveno social. Muda-se o foco das polticas
assistenciais para os mais pobres, reduz o acesso universal substituindo por polticas
precrias e focalizadas, o que implica na privatizao e focalizao em detrimento dos
direitos sociais.
emergencial que as Polticas Sociais faam valer a Constituio, o ECA e a LOAS
como um Sistema de Garantia de Direitos, impulsionando a promoo e a proteo das
crianas e adolescentes nas diversas situaes de violao de direitos atravs da
identificao das reais demandas e especificao dessa populao.
17
As condicionalidades so normas que as pessoas devem cumprir para serem inseridas nas polticas
publicas.
28
29
18
30
31
FIXADA
INICIAL
EXECUTADA
AUTORIZADA EMPENHADO
VARIAO
VALOR
11.226.940
16.896.173
15.529.981
1.366.192
92%
444.000
684.000
684.000
100%
2.513.000
3.742.087
1.876.660
1.865.427
50%
2.250.000
0%
9.325.994
7.057.740
6.883.802
173.938
98%
1.073.919
4.171.849
3.403.666
768.183
82%
300.000
0%
27.133.853
32.551.849
28.378.109
4.173.740
87%
FIXADA
INICIAL
EXECUTADA
VARIAO
1.021.000
0%
551.000
441.000
183.702
257.298
42%
163.000
63.000
336
62.664
1%
130.000
30.000
30.000
0%
1.098.000
0%
100.000
100.000
100.000
0%
1.013.624
1.340.741
1.313.116
27.625
98%
4.076.624
1.974.741
1.497.154
477.587
76%
A partir desses dados relevante notar que o incentivo oramentrio para a poltica de
abrigamento maior que nos outros setores. No Distrito Federal as polticas so
33
19
Direito constitudo significa o direito em forma da lei e regulado pelos instrumentos como a
Constituio Federal e o ECA. O direito construdo h que considerar o aspecto de organizao e
participao da sociedade civil para fazer valer, na prtica, o direito dos cidados regulados por lei.
34
ESTIMADA
EXECUTADA
11.222.372.353
10.380.472.433
13.463.678.603
11.539.437.538
DESPESA TOTAL
FIXADA
EXECUTADA
11.765.057.477
10.100.987.668
14.502.479.366
11.704.310.845
35
Ao comparar os valores relativos aos programas e aes dos anos de 2008 e 2009 houve
uma queda de R$ 91.437.346, ou seja, uma diminuio de 6% do valor destinado
criana e ao adolescente. Enquanto houve crescimento de 1% na receita e na despesa
total. Os Conselhos de Defesa da Criana e do Adolescente, os Conselhos Tutelares e a
sociedade civil devem acompanhar os processos de elaborao, votao e execuo das
leis oramentrias, bem como participar das audincias pblicas, influenciando na
definio de prioridades para as polticas pblicas. Em 2008 a Lei n 4.086 cria o
relatrio do Oramento da Criana e do Adolescente, como instrumento de controle
social e fiscalizao do oramento pblico na rea da criana e do adolescente. Assim, o
OCA torna-se instrumento para priorizar a destinao de recursos a crianas e
adolescentes
Abaixo seguem os oramentos do primeiro semestre de 2010 do Oramento da Criana
e do Adolescente destinados aos Conselhos Tutelares do Distrito Federal, ao
Enfrentamento Violncia Sexual de Crianas e Adolescentes, a Convivncia Familiar
e Comunitria, a Sade Mental e a Erradicao do Trabalho Infantil no Distrito Federal:
36
37
Sade Mental
O valor destinado a ONG TRANSFORME que atende crianas e adolescentes em
situao de drogadio, apenas de R$ 250.00,00 para atender toda demanda.
38
Abrigo
Tendncia de interveno social
voltada para o modelo prisional e
repressivo que contrariam o ECA
no
que
se
refere
a
provisioriedade. No engaja a
famlia aumenta a ruptura.
Carter de tutela.
Medidas scio-educativas
Tendncia prisional repressiva e
ausncia de acompanhamento
permanente (CAJE, Liberdade
Assistida e Semi Liberdade).
Acompanhamento
falho das Redes
locais
Aes governamentais de
aproximao de rua (SEDEST)
Fragilidade no acompanhamento
das aes desenvolvidas e ausncia
de capacitao dos operadores do
direito. Ausncia de capacitao
dos operadores do direito e de
aproximao de rua permanente.
Ensino Educacional
Defasagem escolar das crianas e adolescentes de
rua um desafio para o Ensino Pblico, Escola de
Meninos e Meninas do Parque e o Ensino de
Jovens e Adultos (EJA). Falta de capacitao dos
profissionais com essa populao.
Servio de Sade
O servio de sade ofertado pela rede pblica no
atende as demandas da populao de rua.
Principalmente as demandas por sade mental,
drogadio e DST.
Formao Profissional
No esto inseridos no mercado de trabalho
formal devido a defasagem escolar, falta de
insero em polticas pblicas e educacionais, e
ausncia no acompanhamento escolar dos
adolescentes.
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Consideraes Finais
Aps concluir este estudo constataram-se as falhas na rede de proteo no DF
possibilitando confirmar a hiptese de que h um descompasso entre a oferta de
servios pblicos e os valores destinados ao oramento da Poltica de Assistncia Social
para a criana e o adolescente, principalmente em situao de violaes de direitos,
frente s demandas sociais deste segmento e suas famlias.
A Poltica de Assistncia Social frgil e repleta de lacunas que impossibilitam a
eliminao das violaes de direitos e precariza ainda mais a situao da infncia
possibilitando a permanecia da criana e do adolescente na rua. Pois, as polticas so
fatiadas e desarticuladas, no conseguem garantir a implementao do Estatuto da
Criana e do Adolescente, no alcanam de forma emancipatria os direitos e no
fortalecer seus laos familiares, por no inserirem as famlias nas polticas pblica.
40
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