Aula 03 PDF

CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS EPPGG-MPOG
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 03
Ol, pessoal!
Esta a Aula 03 de Polticas Pblicas para EPPGG-MPOG. Nela, veremos o seguinte contedo:
Aula 03 03/04:
10. Federalismo e descentralizao.
Os itens 5 e 11 no estavam previstos no cronograma da aula demonstrativa,

por confuso minha, que acabei no incluindo uma das aulas. Assim, vamos
v-los em uma aula extra, a sexta.
Boa Aula!
Sumrio
1.
2.
FEDERALISMO ...................................................................................................... 2
1.1.
ESTADO FEDERAL NO BRASIL ................................................................................... 7
1.2.
REPARTIO DE COMPETNCIAS .............................................................................. 13
RELAES INTERGOVERNAMENTAIS ................................................................. 22

2.1.
CENTRALIZAO X DESCENTRALIZAO .................................................................... 24
2.2.
FEDERALISMO E POLTICAS SOCIAIS......................................................................... 27
2.3.
TRANSFERNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS ................................................................. 30
2.4.
CONSRCIOS PBLICOS ....................................................................................... 33
3.
QUESTO DISSERTATIVA ................................................................................... 38
4.
PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 40
5.
QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 40
6.
5.1.
LISTA DAS QUESTES ......................................................................................... 67
5.2.
GABARITO ....................................................................................................... 76
LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 76
Prof. Rafael Encinas

l.
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1. Federalismo
O Estado Moderno e Contemporneo tem assumido, basicamente, duas formas: a forma federada, quando se conjugam vrios centros de poder autnomo, e a forma unitria, caracterizada por um poder central que conjuga o
poder poltico.
Segundo Paulo Bonavides:
Das formas de Estado, a forma unitria a mais simples, a mais lgica, a
mais homognea.
O modelo unitrio se caracteriza, politicamente, pela unidade do sistema jurdico, excluindo qualquer pluralidade normativa e, administrativamente, pela
centralizao da execuo das leis e da gesto dos servios. No Estado unitrio, poder constituinte e poder constitudo se exprimem por meio de instituies que representam slido conjunto, bloco nico.
Bonavides classifica os Estados unitrios em centralizados e descentralizados.
Podemos dizer que existem duas formas de centralizao: a poltica e a administrativa, que esto presentes no Estado unitrio centralizado. A centralizao
poltica se exprime pela unidade do sistema jurdico, comportando o pas um
s direito e uma s lei. A centralizao administrativa implica na unidade quanto execuo das leis e quanto gesto dos servios.
J o Estado unitrio descentralizado definido por alguns autores como uma
terceira forma de Estado, o Estado Regional. Contudo, a maioria dos autores
ainda considera o Estado Regional como um Estado unitrio, s que mais descentralizado.
No Estado unitrio s podemos falar em descentralizao administrativa, j
que se trata de faculdades derivadas, delegadas, oriundas do poder central,
que apenas transmite determinada parcela de poderes s coletividades territoriais, conservando, porm, intacta e permanente tutela sobre os quadros locais
de competncia. Por conseguinte, o trao definidor da descentralizao administrativa vem a ser a ausncia precisa de autonomia e independncia.
Etimologicamente, federao quer dizer pacto, aliana. O Estado Federal ,
portanto, uma aliana ou unio de Estados. Trata-se de um fenmeno moderno, que s aparece no sculo XVIII, no tendo sido conhecido na Antiguidade e
na Idade Mdia. O Estado Federal nasceu com a constituio dos Estados Unidos da Amrica, em 1787.
Vamos ver algumas definies de Estado Federal:

l.

O federalismo uma forma de organizao do Estado contemporneo que
nasceu do equilbrio dialtico entre a centralizao e a descentralizao
do poder poltico.
O Estado federal , pois, aquele que melhor corresponde necessidade de
manuteno da unidade na diversidade.
O sistema federal pode ser definido como uma forma de organizao do Estado nacional caracterizada pela dupla autonomia territorial do poder poltico, ou seja, na qual se distinguem duas esferas autnomas de poder:
uma central, que constitui o governo federal, e outra descentralizada, que
constitui os governos-membro, sendo que ambas tm poderes nicos e
concorrentes para governar sobre o mesmo territrio e as mesmas pessoas.
Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal.
Pode-se denominar Estado composto o que divisvel em partes internas
que merecem o nome de Estados e que so unidas entre si por um vnculo
de sociedade.
Segundo Georges Scelle o sistema federativo repousa sobre dois princpios

essenciais:
a lei da participao: os estados membros tomam parte da formao
da vontade estatal referida a toda ordem federativa.
a lei da autonomia: h competncia constitucional prpria e primria
para organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites
traados pela Constituio federal. No depende da Unio naquilo que
constitui a esfera de suas atribuies especficas. dotado de poder
constituinte
O poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas. Alm
do governo federal, existem governos estaduais dotados de autonomia poltica,
podendo fixar sua prpria orientao nos assuntos de seu interesse, desde que
no contrariem a Constituio Federal. Para assegurar a participao dos Estados no governo federal foi constitudo o poder legislativo bicameral, em que o
Senado o rgo de representao dos Estados, sendo praxe, embora haja
algumas excees, assegurar-se a todas as unidades federadas igual nmero
de representantes. Na outra casa o povo que est representado.
Podemos dizer que so trs os tipos de autonomia de que so dotadas as unidades federadas:
Auto-Organizao: refere-se ao poder de os entes federados elaborarem
suas prprias constituies e leis;

l.

Autogoverno: refere-se eleio dos governadores e dos Deputados
Estaduais, que governaro o estado sem nenhuma interveno da Unio.
Refere-se tambm a possibilidade de montarem seus prprios poderes.
Auto-Administrao: manifesta a capacidade de cada ente poltico para
prestar os servios e desempenhar as atividades a eles cometidas.
Toda federao deriva de uma situao federalista. Duas condies conformam
esse cenrio. A primeira a existncia de heterogeneidades que dividem uma
determinada nao, de cunho territorial (grande extenso e/ou enorme diversidade fsica), tnico, lingustico, scio-econmico (desigualdades regionais),
cultural e poltico (diferenas no processo de constituio das elites dentro de
um pas e/ou uma forte rivalidade entre elas). Qualquer pas federativo foi
assim institudo para dar conta de uma ou mais heterogeneidades. Se um pas
desse tipo no constituir uma estrutura federativa, dificilmente a unidade nacional manter a estabilidade social ou, no limite, a prpria nao corre risco de
fragmentao.
A segunda condio federalista a existncia de um discurso e de uma prtica
defensores da unidade na diversidade, resguardando a autonomia local, mas
procurando formas de manter a integridade territorial em um pas marcado por
heterogeneidades. A coexistncia dessas duas condies essencial para montar-se um pacto federativo.
Dalmo Dallari elenca as seguintes caractersticas fundamentais do Estado Federal:
1. A unio faz nascer um novo Estado e, consequentemente, aqueles que
aderiram federao perdem a condio de Estados:
No caso norte-americano, como no brasileiro e em vrios outros, foi dado o
nome de Estado a cada unidade federada, mas apenas como artifcio poltico, porquanto na verdade no so Estados, j que eles perdem sua soberania.
2. A base jurdica do Estado Federal uma Constituio, no um tratado:
Baseando-se a unio numa Constituio, todos os assuntos que possam interessar a qualquer dos componentes da federao devem ser conduzidos
de acordo com as normas constitucionais.
3. Na federao no existe direito de secesso:
Uma vez efetivada a adeso de um Estado este no pode mais se retirar
por meios legais. Em algumas Constituies expressa tal proibio, mas
ainda que no seja, ela implcita.
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4. S o Estado Federal tem soberania:
Os Estados que ingressam na federao perdem sua soberania no momento mesmo do ingresso, preservando, contudo, uma autonomia poltica limitada. Do ponto de vista do direito internacional, o Estado Federal aparece
como um Estado simples. A soberania reside na Unio e no nos Estadosmembros, que no fazem parte da ordem jurdica internacional. Da porque
o direito de representao ativa e passiva, a nacionalidade, o territrio, o
direito de guerra e paz, etc. matria da competncia da Unio.
Do ponto de vista, porm, do direito pblico interno, o Estado Federal aparece em seu aspecto complexo, uma unio de Estados, uma ordem jurdica
em que coexistem e cooperam dois poderes estatais: a Unio e os Estados.
5. No Estado Federal as atribuies da Unio e as das unidades federadas so
fixadas na Constituio, por meio de uma distribuio de competncias:
No existe hierarquia na organizao federal, porque a cada esfera de poder corresponde uma competncia determinada. No caso norte-americano
os Estados, que estavam organizando a federao, outorgaram certas
competncias Unio e reservaram para si todos os poderes residuais. Esta regra tem variado nas Constituies dos Estados Federais, havendo alguns que tornam expressa a competncia dos Estados e outorgam Unio
os poderes residuais, havendo casos, ainda, de atribuio de poderes expressos Unio e s unidades federadas.
No Brasil, para a Unio e os Municpios foram outorgadas competncias expressas, enquanto os Estados ficaram com a competncia residual, ou seja,
foram outorgadas todas as competncias que no lhes tenham sido expressamente vedadas na Constituio.
Modernamente, tornou-se comum a atribuio de competncias concorrentes, ou seja, outorga de competncias Unio e s unidades federadas para cuidarem do mesmo assunto, dando-se precedncia, apenas neste caso,
Unio.
A Constituio Federal, que fixa a competncia da Unio e dos Estados,
elaborada ou aprovada expressamente pelos estados e, portanto, a limitao que ela faz na competncia deles uma autolimitao.
6. A cada esfera de competncias se atribui renda prpria:
Este um ponto de grande importncia e que s recentemente comeou a
ser cuidadosamente tratado. Como a experincia demonstrou, dar-se competncia o mesmo que atribuir encargos. indispensvel, portanto, que
se assegure a quem tem os encargos uma fonte de rendas suficientes, pois

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do contrrio a autonomia poltica se torna apenas nominal, pois no pode
agir, e agir com independncia, quem no dispe de recursos prprios.
7. O poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas:
Existe um governo federal, do qual participam as unidades federadas e o
povo, e existem governos estaduais, dotados de autonomia poltica, podendo fixar sua prpria orientao nos assuntos de seu interesse, desde que
no contrariem a Constituio Federal. Para assegurar a participao dos
Estados no governo federal foi constitudo o poder legislativo bicameral. O
Senado o rgo de representao dos Estados, sendo praxe, embora haja
algumas excees, assegurar-se a todas as unidades igual nmero de representantes. Na outra Casa do poder legislativo o prprio povo quem se
faz representar.
8. Os cidados do Estado que adere federao adquirem a cidadania do
Estado Federal e perdem a anterior:
No h uma coexistncia de cidadanias, como no h tambm, em relao
aos direitos de cidadania, um tratamento diferenciado entre os que nasceram ou residam nas diferentes unidades da federao.
Dalmo Dallari afirma que o Estado Federal, com seu governo peculiar, demonstrou ser capaz de dificultar, ainda que no impedir, a acumulao de poder
num s rgo, dificultando por isso a formao de governos totalitrios. A par
disso, assegurou oportunidades mais amplas de participao no poder poltico,
pois aqueles que no obtiverem ou no desejarem a liderana federal podero
ter acesso aos poderes locais.
Os entes federativos tm instrumentos polticos para defender seus interesses
e direitos originrios. Um deles a existncia de cortes constitucionais, que
garantem a integridade contratual do pacto originrio, ou seja, da Constituio. No nosso caso o STF. Outro instrumento uma segunda casa legislativa
representante dos interesses regionais (geralmente o Senado). H ainda a
representao desproporcional dos entes menos populosos (e muitas vezes
mais pobres) na cmara baixa. Por fim, h o grande poder de limitar mudanas
na Constituio, criando um processo decisrio mais intrincado, que exige maiorias qualificadas e, em muitos casos, necessria a aprovao dos legislativos estaduais ou provinciais. E mais: alguns princpios bsicos da federao
no podem ser emendados em hiptese alguma, como caso das clusulas
ptreas.
Alm desses aspectos, a organizao federativa favorece a preservao de
caractersticas locais, reservando uma esfera de ao autnoma a cada unida-

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de federada. Por tudo isso, o Estado Federal passou a ser visto como sendo
mais favorvel defesa das liberdades do que o Estado centralizado.
Outra vantagem que ele se mostra mais democrtico, pois assegura maior
aproximao entre governantes e governados, uma vez que o povo tem sempre acesso mais fcil aos rgos do poder local e por meio deste influi sobre o
poder central.
Maria Hermnia Tavares de Almeida, afirma que o federalismo um sistema
baseado na distribuio territorial do poder e autoridade entre as instncias de
governo, constitucionalmente definida e assegurada, de tal forma que os governos nacional e subnacionais sejam independentes na sua esfera prpria de
ao. O Federalismo constitui um compromisso peculiar entre difuso e concentrao do poder poltico em virtude de algum modelo compartilhado de
nao e de graus socialmente desejados de integrao poltica e de equidade
social. Segundo a autora:
O Federalismo caracteriza-se, assim, pela no centralizao, isto , pela difuso dos poderes de governo entre muitos centros, cuja autoridade no resulta da delegao de um poder central, mas conferida por sufrgio
popular.
Os que so contra a organizao federativa entendem que o Estado Federal

inadequado para a poca atual, em que, para atender a solicitaes muito intensas, necessrio um governo forte. Outro aspecto que vem sendo ressaltado o da planificao. O Estado, que atua muito, deve agir racionalmente,
dentro de uma planificao global, para aproveitamento mais adequado e eficiente dos recursos sociais, econmicos e financeiros disponveis. O Estado Federal dificulta, e s vezes impede mesmo, a planificao, pois
constitucionalmente impossvel obrigar uma unidade federada a enquadrar-se
num plano elaborado pela Unio.
Paralelamente a isso, o Estado Federal, segundo se alega, provoca a disperso
dos recursos, uma vez que obriga a manuteno de mltiplos aparelhos burocrticos, sempre dispendiosos e desejando executar seus prprios planos. Argumenta-se ainda que a organizao federativa tende a favorecer a ocorrncia
de conflitos jurdicos e polticos, pela coexistncia de inmeras esferas autnomas, cujos limites nem sempre podem ser claramente fixados.
1.1. Estado Federal no Brasil

Nos EUA, o surgimento do Estado Federal est relacionado necessidade de
unio entre treze ex-colnias soberanas, que resultou num processo centrali-

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zador, ou seja, optaram pelo sistema federativo para criar uma nova unidade,
representado por um Poder central.
No Brasil, o movimento foi inverso: descentralizador. Segundo Dallari:
Partiu-se da existncia de uma unidade com poder centralizado e se distribuiu o poder poltico entre vrias unidades, sem eliminar o poder central.
Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdiviso administrativa
chamada Provncia, recebeu uma parcela de poder poltico e a afirmao
formal de sua individualidade, passando a denominar-se estado. Aqui, portanto, o movimento foi descentralizador.
A Constituio Federal de 1988, j no seu primeiro artigo, coloca que:

Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel
dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
Uma das grandes inovaes da Carta Magna foi a incluso dos municpios como entes federativos. Abrcio afirma que:
Pela primeira vez na histria, os municpios transformaram-se em entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico que os estados
e a Unio. No obstante essa autonomia, os governos locais respeitam uma
linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica a Lei Orgnica, por
exemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituio estadual , e so,
no mais das vezes, muito dependentes dos nveis superiores de governo no
que tange s questes polticas, financeiras e administrativas.
Olhando para nossa histria, veremos que a relao entre centralizao e descentralizao sempre foi uma gangorra, em que ambas se revezaram diversas
vezes no sistema federativo brasileiro. Segundo Abrcio:
A histria federativa brasileira foi marcada por srios desequilbrios entre os
nveis de governo. No perodo inicial, na Repblica Velha, predominou um
modelo centrfugo, com estados tendo ampla autonomia, pouca cooperao
entre si e um governo federal bastante fraco. Nos anos Vargas, o Estado
nacional fortaleceu-se, mas os governos estaduais, particularmente no Estado Novo, perderam a autonomia. O interregno 1946-1964 foi o primeiro
momento de maior equilbrio em nossa federao, tanto do ponto de vista
da relao entre as esferas de poder como da prtica democrtica. Mas o
golpe militar acabou com esse padro e por cerca de 20 anos manteve um
modelo unionista autoritrio, com grande centralizao poltica, administrativa e financeira.
Durante o regime militar, as relaes intergovernamentais do Estado brasileiro

eram, na prtica, muito mais prximas s formas que caracterizam um Estado
unitrio do que aquelas que caracterizam as federaes. Governadores e pre-

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feitos das capitais e de cerca de 150 cidades de mdio e grande porte foram
destitudos de base prpria de autonomia poltica: selecionados formalmente
por eleies indiretas e, de fato, por indicao da cpula militar, sua autoridade poltica no era derivada do voto popular. Alm disto, todos os governadores e prefeitos detinham escassa autonomia fiscal: a centralizao financeira
instituda pela reforma fiscal de meados dos anos 60 concentrou os principais
tributos nas mos do governo federal e, ainda que tenha ampliado o volume da
receita disponvel dos municpios, uma vez realizadas as transferncias, estas
estavam sujeitas a estritos controles do governo federal.
Foi um Estado dotado destas caractersticas que consolidou o Sistema Brasileiro de Proteo Social, at ento um conjunto disperso, fragmentado, com reduzidos ndices de cobertura e fragilmente financiado de iniciativas
governamentais na rea social. Esta forma de Estado moldou uma das principais caractersticas institucionais do Sistema brasileiro: sua centralizao financeira e administrativa.
Aps a redemocratizao, o Brasil caminhou na direo da descentralizao,
principalmente devido ao enfraquecimento do governo federal. Para Abrcio:
Dois fenmenos destacam-se nesse novo federalismo brasileiro, desenhado
na dcada de 1980 e com reflexos ao longo dos anos 1990. Primeiro, o estabelecimento de um amplo processo de descentralizao, tanto em termos
financeiros como polticos. Em segundo lugar, a criao de um modelo predatrio e no-cooperativo de relaes intergovernamentais, com predomnio
do componente estadualista.
Com a CF88, um novo federalismo nascia no Brasil. Foi estabelecido de um

amplo processo de descentralizao, tanto em termos financeiros como polticos. Em relao aos Municpios, as Leis Orgnicas esto sujeitas a uma dupla
vinculao: devem obedecer tanto a Constituio Federal quanto a Constituio Estadual. Alm disso, os Municpios no possuem representantes no Senado Federal, e os Prefeitos e as Cmaras Municipais, coletivamente, no detm
competncia para o oferecimento de proposta de emenda Constituio Federal.
Enfim, o regramento constitucional dos Municpios distingue-se em aspectos
relevantes do regramento constitucional da Unio, dos Estados e do Distrito
Federal. Essas diferenas de tratamento jurdico, entre outras consideraes,
fizeram com que, nos anos imediatamente subsequentes entrada em vigor
da Constituio Federal, muitos de nossos doutrinadores negassem aos Municpios a condio de verdadeiros entes federativos. Entretanto, apesar de posicionamentos desse teor, paulatinamente foi-se consolidando o entendimento
de que os Municpios so verdadeiros membros de nossa Federao, e que as
peculiaridades de seu tratamento constitucional de forma alguma os coloca em

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nvel hierrquico inferior ao dos demais entes federativos. O STF e o STJ j
emitiram pronunciamentos no sentido de que os Municpios so efetivamente
entes federados, gozando das trs capacidades da autonomia poltica: autoorganizao; autogoverno; e autoadministrao.
A descentralizao para os municpios est baseada na suposio de que
mais fcil o controle democrtico exercido pelos cidados quando as decises
so tomadas prximas a eles. na comunidade que nas pessoas tm a chance
de participar. Segundo Arretche:
J no nenhuma novidade afirmar que nas ltimas dcadas a gesto local
de polticas pblicas tem sido portadora de expectativas as mais positivas
com relao a resultados desejveis da ao do Estado. Democratizao do
processo decisrio; eficincia na gesto das polticas pblicas; controle social; qualidade da informao entre decisores, provedores e beneficirios esto no topo da lista dos resultados virtuosos da descentralizao, em
oposio aos vcios e problemas gerados pelas estruturas centralizadas institudas ao longo do sculo 20.
O princpio fundamental da diviso de competncias entre os entes federativos

o da predominncia do interesse. Neste, Unio caber as matrias de predominante interesse nacional, como manter relaes com Estados Estrangeiros
e participar de organizaes internacionais; os Estados ficaro responsveis
pelas matrias de predominante interesse regional, como instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes; restando aos Municpios as matrias de
predominante interesse municipal, como criar, organizar e suprimir distritos.
Outro aspecto da CF/88 foi a descentralizao financeira. Para que haja uma
verdadeira autonomia dos entes federados, preciso que eles tenham tambm
autonomia financeira. Podemos dizer que o Brasil se caracteriza por uma ampla descentralizao fiscal. Segundo Abrcio:
A nova autonomia dos governos subnacionais deriva em boa medida das
conquistas tributrias, iniciadas com a Emenda Passos Porto, em 1983, e
consolidadas na Constituio de 1988, o que faz do Brasil o pas em desenvolvimento com maior grau de descentralizao fiscal. Cabe ressaltar que os
municpios tiveram a maior elevao relativa na participao do bolo tributrio, apesar de grande parte deles depender muito dos recursos econmicos e administrativos das demais esferas de governo. O fato que os
constituintes reverteram a lgica centralizadora do modelo unionistaautoritrio e mesmo as recentes alteraes que beneficiaram a Unio no
modificaram a essncia descentralizadora das finanas pblicas brasileiras.
Todavia, depois da CF88, a participao dos estados e municpios tem diminudo, j que o governo federal tem adotado a estratgia de criar contribuies
sociais ao invs de impostos, isto porque parte da arrecadao com impostos
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deve ser transferida para estados e municpios, e essa obrigao no existe
para as contribuies.
Apesar de haver uma descentralizao financeira e poltica a partir da CF88, as
conquistas da descentralizao no apagam os problemas dos governos locais
brasileiros. Para Abrcio, cinco so as questes que colocam obstculos ao
bom desempenho dos municpios do pas:
A desigualdade de condies econmicas e administrativas;
O discurso do municipalismo autrquico;
A metropolizao acelerada;
Os resqucios ainda existentes tanto de uma cultura poltica como de
instituies que dificultam a accountability democrtica
O padro de relaes intergovernamentais.
Desde a fundao da federao, o Brasil historicamente marcado por fortes
desigualdades regionais, inclusive em comparao com outros pases. A disparidade de condies econmicas reforada, ademais, pela existncia de um
contingente enorme de municpios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos prprios.
Somado ao obstculo financeiro e administrativo, o bom andamento da descentralizao no Brasil foi prejudicado pelo municipalismo autrquico, viso
que prega que os governos locais poderiam sozinhos resolver todos os dilemas
de ao coletiva colocados s suas populaes. O municipalismo autrquico
incentiva, em primeiro lugar, a prefeiturizao, tornando os prefeitos atores
por excelncia do jogo local e intergovernamental. Cada um defende seu municpio como uma unidade legtima e separada das demais, o que uma miopia em relao aos problemas comuns em termos micro e macrorregionais.
Outro fenmeno que marcou o processo de descentralizao foi a intensa metropolizao do pas. No s houve um crescimento das reas metropolitanas,
em nmero de pessoas e de organizaes administrativas, como tambm os
problemas sociais cresceram gigantescamente nesses lugares. No entanto, a
estrutura financeira e poltico-jurdica instituda pela Constituio de 1988 no
favorece o equacionamento dessa questo. No que se refere ao primeiro aspecto, a opo dos constituintes foi por um sistema de repartio de rendas
intergovernamentais com vis fortemente antimetropolitano, favorecendo inclusive a multiplicao de pequenas cidades.
A quarta caracterstica da descentralizao a sobrevivncia de resqucios
culturais e polticos anti-republicanos no plano local. A despeito dos avanos
que ocorreram, que foram muitos sob uma perspectiva histrica, diversas muProf. Rafael Encinas
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nicipalidades do pas ainda so governadas sob o registro oligrquico, em oposio ao modo polirquico que fundamental para a combinao entre descentralizao e democracia.
No plano intergovernamental, no se constituiu uma coordenao capaz de
estimular a descentralizao ao longo da redemocratizao. Na relao dos
municpios com os estados, predominava a lgica de cooptao das elites locais, tpica do ultrapresidencialismo estadual. Adicionalmente, as unidades
estaduais ficaram, com a Constituio de 1988, em um quadro de indefinio
de suas competncias e da maneira como se relacionariam com os outros nveis de governo. Esse vazio institucional favoreceu uma posio flexvel dos
governos estaduais: quando as polticas tinham financiamento da Unio, eles
procuravam participar; caso contrrio, eximiam-se de atuar ou repassavam as
atribuies para os governos locais.
Vamos dar uma olhada em outras caractersticas de nossa federao. Vimos
que nos Estados Federais comum a presena do bicameralismo, sendo que o
Senado composto pelos representantes dos Estados e a Cmara pelos representantes do povo. Assim, no Senado cada Estado possui o mesmo nmero de
representantes no nosso caso so trs. J na Cmara dos Deputados, a representao se daria de forma proporcional ao tamanho da populao de cada
Estado. Assim, se o pas tem em torno de 180 milhes de habitantes e o nmero de deputados de 513, ento teramos um deputado para cada 350 mil
habitantes. Assim, como So Paulo tem quase 40 milhes de habitantes, teria
direito a 114 deputados; por outro lado se Roraima tem 395 mil habitantes,
teria direito a representao de apenas um deputado. No entanto, a CF/88
afirma que:
Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo,
eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no
Distrito Federal.
1 - O nmero total de Deputados, bem como a representao por Estado
e pelo Distrito Federal, ser estabelecido por lei complementar, proporcionalmente populao, procedendo-se aos ajustes necessrios, no ano anterior s eleies, para que nenhuma daquelas unidades da Federao tenha
menos de oito ou mais de setenta Deputados.
Dessa forma, So Paulo no pode ter mais que 70 deputados e Roraima no

pode ter menos que oito. Temos pelo menos oito Estados que esto representados com mais deputados do que a populao comportaria. Do outro lado,
alm de So Paulo, Minas Gerais tambm perde representao.
Outro aspecto de nosso federalismo que a forma federativa clusula ptrea. Segundo o art. 60 da CF:

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4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a
abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e peridico; III - a separao dos Poderes; IV - os direitos e garantias
individuais.
A expresso tendente a abolir significa dizer que no qualquer emenda que

disponha sobre as matrias protegidas como clusula ptrea que ser considerada inconstitucional. Estas matrias podero ser objeto de emenda Constituio, desde que essas emendas no sejam tendentes a abolir tais matrias.
Assim, o voto, os direitos e garantias individuais, a forma federativa podero
ser objeto de emenda Constituio, desde que a emenda no tenda abolio, ao enfraquecimento, supresso desses direitos gravados como clusula
ptrea.
Vamos dar mais uma olhada no art. 1 da CF/88:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel
dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
Quando ela fala em unio indissolvel, veda de forma expressa e terminativa

o direito secesso, ou seja, a possibilidade de um de nossos entes autnomos tentar se dissociar da Repblica Federativa do Brasil e constituir, por si s,
um Estado soberano, sendo qualquer tentativa nesse sentido flagrantemente
inconstitucional.
1.2. Repartio de Competncias

Segundo Jos Afonso da Silva,
Competncia a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade, rgo
ou agente do Poder Pblico para emitir decises. Competncias so as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes.
atravs de suas competncias que os entes podem exercer sua autonomia,

ou seja, sua capacidade de auto-organizao, autogoverno e autoadministrao. Podemos dizer que elas so a base da federao.
a Constituio Federal que define as competncias de cada ente. Aforma
federativa de Estado uma clusula ptrea, ou seja, no pode ser proposta
alterao na CF88 tendendo a abolir a federao. Porm, a repartio de competncias no clusula ptrea, ela pode ser alterada. Isto quer dizer que ela
poder ser alterada: competncias concorrentes podero ser repassadas a
Unio, competncias dos Estados podero ser repassadas aos municpios. O
que no pode ocorrer uma alterao nas competncias do ente que resulte

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na perda de sua autonomia, de uma de suas capacidades. Por exemplo, no se
pode retirar dos municpios o seu poder de tributar, que uma das garantias
de sua autonomia em relao aos outros entes.
O princpio fundamental da diviso de competncias entre os entes federativos
o da predominncia do interesse. Neste, Unio caber as matrias de
predominante interesse nacional, como manter relaes com Estados Estrangeiros e participar de organizaes internacionais; os Estados ficaro responsveis pelas matrias de predominante interesse regional, como instituir
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas
por agrupamentos de municpios limtrofes; restando aos Municpios as matrias de predominante interesse municipal.
Porm, nem sempre fcil identificar qual interesse predomina e tambm
importante considerar outros critrios. O federalismo fiscal pode ser definido
como o estabelecimento de que nvel de governo deve ser responsvel por
quais tributos e pelo provimento de quais bens pblicos. A ideia que essa
escolha leve em considerao a busca pela maior eficincia.
Quanto prestao de servios pblicos, muitos defendem o princpio da
subsidiariedade, segundo o qual a responsabilidade deve ficar com as unidades inferiores, os municpios, s havendo interveno federal quando essencial. A Unio atuaria principalmente nas reas de interesse de todo o pas, como
segurana nacional, transporte areo, controle da inflao, etc.
Entre os argumentos de defesa do federalismo so colocados trs princpios:
alocao eficiente dos recursos nacionais, aumento da participao poltica da
sociedade e proteo das liberdades bsicas e dos direitos individuais dos cidados. A alocao eficiente dos recursos seria obtida pela descentralizao da
produo dos bens e servios pblicos nos diferentes nveis de governo. A
existncia de vrias esferas de governo propicia uma maior participao poltica da sociedade, atravs da escolha dos seus representantes nos poderes legislativo e executivo locais. Num sistema em que o poder no centralizado,
h maior proteo s liberdades bsicas e aos direitos individuais dos cidados.
A repartio de competncias pode ser dividida em horizontal e vertical. Na
repartio horizontal, que a CF88 adota como regra geral, as competncias so
distribudas de forma que no haja subordinao ou ingerncia de um ente em
relao a outro. Os municpios podem legislar sobre os horrios de funcionamento do comrcio local sem obedecer a nenhuma disposio da Unio, fora o
horrio de funcionamento dos bancos, que estabelecido pela Unio.
J a repartio vertical se configura pela outorgada de uma competncia a
diversas entidades, com prevalncia de um deles sobre os demais. Neste caso,

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um ente estabelece as normas gerais e os demais entes as especficas, dentro
dos limites estabelecidos nas normas gerais.
Partindo do princpio da predominncia do interesse, a Constituio Federal
adotou a seguinte tcnica para partilhar as competncias entre os diferentes
entes federados:
Enumerou taxativamente a competncia da Unio a denominada
competncia enumerada expressa (arts. 21 e 22, principalmente);
Enumerou taxativamente a competncia dos Municpios a denominada
competncia enumerada expressa (art. 30, principalmente);
Outorgou ao Distrito Federal, em regra, as competncias dos Estados e
dos Municpios (art. 32, 1);
No enumerou expressamente as competncias dos Estados-membros,
reservando a estes as competncias que no lhe forem vedadas na
Constituio a denominada competncia remanescente, noenumerada ou residual (art. 25, 1);
Criou uma competncia administrativa comum a todos os entes
federados a chamada competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, em que todos os entes federados
podero atuar paralelamente, em situao de igualdade, sobre as
mesmas matrias (art. 23);
Criou uma hiptese de concorrncia legislativa vertical entre a Unio, os
Estados e o Distrito Federal a chamada competncia legislativa
concorrente (art. 24 da CF/88).
Podemos falar em competncias administrativas e legislativas. As competncias administrativas especificam o campo de atuao poltico-administrativa do
ente federado. So competncias para a atuao concreta. Por exemplo, a
Unio tem competncia para emisso de moeda, os estados para explorao
do gs canalizado e os municpios para a manuteno do ensino pr-escolar e
fundamental.
As competncias legislativas outorgam ao ente o poder para legislar, regular,
para estabelecer normas sobre a matria. Se outorgada a competncia legislativa Unio para o trato de determinada matria, outros entes podero atuar
no mbito dessa matria, mas somente a Unio poder legislar.
Competncias Exclusivas da Unio
O art. 21 traz as Competncias Exclusivas da Unio, que so competncias
administrativas. Como so exclusivas, a Unio no pode deleg-las. Todavia,

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isso no significa que ser a Unio, necessariamente, quem exercer tal competncia atravs dos rgos da administrao direta. Ela poder outorgar a
titularidade das competncias prescritas a uma entidade integrante de sua
administrao indireta, como uma autarquia. Poder, ainda, delegar a terceiros
no integrantes de sua administrao, por contrato ou ato unilateral. Contudo,
aqui s podero ser outorgadas matrias expressamente autorizadas na CF,
quando ela dispe que os servios podero tambm ser prestados por autorizao, concesso ou permisso. Vamos ver alguns exemplos:
Art. 21. Compete Unio:
XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre
a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais;(Redao dada pela Emenda Constitucional n 8, de
15/08/95:)
XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso:
a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;(Redao dada
pela Emenda Constitucional n 8, de 15/08/95:)
b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os
potenciais hidroenergticos;
Competncia Privativa da Unio

A Competncia Privativa da Unio est estabelecida no art. 22. Trata-se de
competncias legislativas privativas da Unio, ou seja, que podem ser delegadas para os demais entes da federao. Aqui temos competncias legislativas,
ou seja, o poder de editar normas. De forma alguma veda a atuao de estados e municpios nestas reas. Apenas determina que quem estabelecer as
normas ser a Unio. Um exemplo a desapropriao. Enquanto compete
Unio editar normas referentes interveno na propriedade privada, estados
e municpios podero efetuar desapropriaes por motivo de necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social, fora algumas excees, como o
caso da desapropriao para reforma agrria, que somente pode ser promovida pela Unio.
A delegao desta competncia deve seguir alguns requisitos:
Somente aos estados e ao distrito federal, no se admitindo a
transferncia de competncia para os municpios;
Dever ser efetivada por lei complementar federal;

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Dever contemplar todos os estados e o distrito federal, sob pena de
ofensa ao princpio do equilbrio federativo;
Somente poder autoriz-los a legislar sobre questes especficas, no
podendo a delegao conferir competncia para o tratamento pleno das
matrias.
Um exemplo de delegao de questo especfica o fato de a Unio ter autorizado os estados a estabelecerem o piso salarial das categorias de trabalhadores no organizados em sindicato. A Unio no poderia delegar a competncia
para legislar sobre todo o Direito do Trabalho.
Apesar de as competncias privativas serem delegveis, mesmo que haja
omisso por parte da Unio, os demais entes no podero editar leis para suprir esta omisso. Assim, se a Unio no determina que determinada conduta
criminosa, no podero os estados faz-lo.
importante destacar ainda que a doutrina ensina que as competncias legislativas privativas da Unio esto arroladas no art. 22 da Constituio em rol
terminante e taxativo. Significa dizer que, se uma matria no est ali elencada, no se insere seu regramento entre as competncias legislativas privativas
da Unio.
O inciso I muito importante. Ele traz quais os ramos do direito que esto sob
a competncia da Unio: Civil, Comercial, Penal, Processual, Eleitoral, Agrrio,
Martimo, Aeronutico, Espacial e Do Trabalho.
Segue um mnemnico para ajudar a guardar:
No Espao, Ele Civil Com Pena do Trabalho Agrrio e Processou a Marinha e
a Aeronutica.
Competncia Comum
O art. 23 estabelece as competncias comuns entre os trs nveis da federao. So competncias administrativas, que definem reas em que todos os
entes tm competncia para atuar. uma repartio de competncia do tipo
horizontal, pois no h sobreposio de qualquer ente. devido a esta atuao
paralela, conjunta, que a CF dispe que, no mbito da competncia comum, lei
complementar dever fixar normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o DF e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em mbito nacional.
Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao
entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006).

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Competncia Legislativa Concorrente
Enquanto a competncia comum configura uma repartio horizontal, a competncia concorrente configura uma repartio vertical, ou seja, apesar de
todos poderem legislar a respeito dos temas aqui enumerados, a Unio se sobrepe aos demais, j que de sua competncia a edio de normas gerais,
enquanto os demais entes s podem editar normas especficas que respeitem
as regras gerais da Unio.
1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitarse- a estabelecer normas gerais.
2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui
a competncia suplementar dos Estados.
No entanto, a Unio no poder legislar sobre aspectos especficos, j que

estar invadindo competncia dos outros entes. Ela s poder legislar em relao a aspectos especficos quando aplicados apenas espera federal.
Quando falamos em outros entes esto excludos os municpios, j que estes
no participam desta competncia concorrente. No entanto, os municpios podero suplementar s leis federais e estaduais editadas no uso da competncia
concorrente, no que couber para fim de atender s necessidades de interesse
locais.
3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a
competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.
Se a Unio for omissa e no legislar a respeito de alguma das matrias, os

estados e o DF podero exercer a competncia legislativa plena. Contudo, esta
competncia transitria, uma vez que, assim que a Unio edite norma tratando da matria, perdem eficcia as normas estaduais no que lhe for contrrio. IMPORTANTE: o que ocorre aqui suspenso de eficcia, e no revogao.
A diferena que, caso a norma da Unio venha a ser revogada, as leis estaduais voltam a ordem jurdica automaticamente. Se tivessem sido revogadas
isso no poderia ocorrer.
Pelo at aqui estudado, podemos notar que os Estados e o Distrito Federal
podem atuar de duas maneiras no mbito da competncia legislativa concorrente, ora complementando a lei federal de normas gerais, ora diante da inexistncia dessa legislao federal. Em face dessa peculiaridade, a doutrina
tradicional divide a competncia suplementar dos Estados e do Distrito Federal
em competncia complementar e competncia supletiva.

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Os Estados e o Distrito Federal exercem a competncia suplementar complementar quando editam normas especficas, aps a edio da lei de normas
gerais pela Unio (CF, art. 24, 2). Nessa hiptese, portanto, a atuao
complementar dos Estados e do Distrito Federal pressupe a prvia existncia
de lei federal de normas gerais. Os Estados e o Distrito Federal exercem a
competncia suplementar supletiva quando legislam diante da inrcia da Unio
em estabelecer as normas gerais sobre a matria (CF, art. 24, 3). Nessa
hiptese, portanto, a atuao supletiva dos Estados e do Distrito Federal pressupe a inrcia da Unio em editar as normas gerais.
J os municpios, apesar de poderem suplementar, no que couber as normas
federais e estaduais, jamais podero suprir a omisso da Unio ou dos Estados. Sua atuao depende da norma prvia federal e estadual.
Estas competncias no podero ser delegadas pela Unio. Pela omisso da
Unio j se permite que os Estados e o DF legislem. Os incisos I e II so importantes, pois trazem os ramos do Direito: Tributrio, Financeiro, Penitencirio, Econmico, Urbanstico e Oramento.
Mais mnemnicos:
A Economia Urbana est PeTriFicada.
TEU Pai Financiou o Oramento.
Os tributos do oramento financiam a urbanizao econmica dos presdios.
Competncia dos Estados-Membros

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que
adotarem, observados os princpios desta Constituio.
1 - So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio.
Aqui temos a chamada competncia remanescente ou residual. Os estados

tero competncia, tanto administrativa quanto legislativa, sobre tudo aquilo
que no foi enumerado na competncia dos outros entes. Segundo Alexandre
de Moraes, as competncias reservadas pela CF Unio e aos Municpios correspondem s limitaes implcitas competncia residual dos Estados. Em
prosseguimento, ensina o Professor que as limitaes explcitas, so "as normas de observncia obrigatria pelos Estados-membros na sua autoorganizao e normatizao prpria, consistentes, conforme j estudado, nos
princpios sensveis, estabelecidos e federais extensveis.
2 - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso, os
servios locais de gs canalizado, na forma da lei, vedada a edio de medida provisria para a sua regulamentao.

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3 - Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por
agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
Alm da competncia residual, ao longo do texto constitucional, encontramos

algumas poucas hipteses de competncia enumerada dos Estados. Duas delas
encontram-se no prprio art. 25 da CF, em seus 2 e 3. Nos termos do
primeiro desses dispositivos, compete aos Estados explorar diretamente, ou
mediante concesso, os servios locais de gs canalizado, na forma da lei,
vedada a edio de medida provisria para a sua regulamentao. Nos termos
do segundo, podero os Estados, mediante lei complementar, instituir regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios,
far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s
populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
O 4, do art. 18, da CF traz mais uma hiptese de competncia enumerada

dos Estados: criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios,
por lei estadual.
Competncia do Distrito Federal
Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua diviso em Municpios, reger-se-
por lei orgnica, votada em dois turnos com interstcio mnimo de dez dias,
e aprovada por dois teros da Cmara Legislativa, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio.
1 - Ao Distrito Federal so atribudas as competncias legislativas reservadas aos Estados e Municpios.
Aqui temos a competncia cumulativa do DF. Apesar de o dispositivo falar somente em competncias legislativas, devemos interpret-lo de modo a abranger tambm as competncias administrativas.
Todavia, algumas das competncias dos Estados no foram concedidas pela
Constituio ao Distrito Federal, uma vez que a organizao e manuteno do
Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do DF (CF, art.
21, XIII; art. 22, XVII), bem como da polcia civil, da polcia militar e do corpo
de bombeiros militar do DF (CF, art. 21, XIV) foram outorgadas pela CF Unio.

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Competncia dos Municpios
A competncia dos Municpios pode ser dividida em competncia legislativa e
competncia administrativa. A competncia legislativa corresponde competncia exclusiva para legislar sobre assuntos de interesse local (CF, art. 30, I)
e competncia suplementar, para suplementar a legislao federal ou estadual, no que couber (CF, art. 30, II). A competncia administrativa autoriza o
Municpio a atuar concretamente sobre os assuntos de interesse local, identificados a partir do princpio da predominncia do interesse, especialmente sobre
as matrias expressamente consignadas nos incisos I e III ao IX do art. 30 da
Constituio Federal.
No uso da competncia suplementar, podem os Municpios suprir as lacunas da
legislao federal e estadual, regulamentando as respectivas matrias para
ajustar a sua execuo s peculiaridades locais. Entretanto, no uso dessa competncia suplementar, no podero os Municpios contraditar a legislao federal e estadual existente, tampouco extrapolar a sua competncia para
disciplinar, apenas, assuntos de interesse local.
No h uma enumerao constitucional, expressa e taxativa, dos chamados
assuntos de interesse local, de competncia do ente municipal. Devero eles
ser identificados caso a caso, a partir da aplicao do princpio da predominncia do interesse. Segundo orientao do Supremo Tribunal Federal, entre os
assuntos de interesse local, de competncia dos Municpios, destacam-se:
A fixao de horrio para o funcionamento do comrcio local (lojas,
shopping centers e outros), bem assim de drogarias e farmcias e dos
plantes obrigatrios destas (STF, Smula no 645);
A fixao de regras relativas segurana em instituies bancrias locais
(portas eletrnicas, como detector de metais, travamento e retorno
automtico e vidros prova de balas);
A explorao do servio de funerria;
A disciplina sobre a explorao da atividade de estabelecimento
comercial, mediante a expedio de alvars ou licenas para
funcionamento.
Cabe ao Municpio estabelecer a poltica de desenvolvimento urbano, mediante
aprovao do chamado plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para as municipalidades com mais de vinte mil habitantes, com o fim de
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes (CF, art. 182).
Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de
seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei (CF, art. 144, 8).
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2. Relaes Intergovernamentais
Segundo Maria Hermnia Tavares de Almeida:
Por serem estruturas no-centralizadas, os sistemas federais contemporneos que, a exemplo dos estados unitrios, se caracterizam pela presena de significativo intervencionismo estatal moldam formas peculiares de
relaes intergovernamentais, constitutivamente competitivas e cooperativas, bem como modalidades de interao necessariamente baseadas na negociao entre esferas de governo. Assim, a existncia de competncias
concorrentes e de competncias comuns entre instncias governamentais
resulta seja da natureza no centralizada do federalismo, seja da onipresente interveno do Estado.
A autora afirma que a literatura sobre a temtica descreve que as relaes

intergovernamentais variam muito entre os diversos pases que adotaram o
Federalismo, bem como ao longo do tempo em um mesmo sistema federal. Ela
apresenta uma classificao com trs tipos de arranjos federativos.
1. O primeiro, chamado federalismo dual, espelha o modelo americano
originrio, no qual "os poderes do governo geral e dos estados, ainda
que existam e sejam exercidos nos mesmos limites territoriais,
constituem soberanias distintas e separadas, que atuam de forma
separada e independente, nas esferas que lhes so prprias".
Os dois outros resultam da transformao do arranjo dual, em consequncia
da tendncia expanso do mbito do governo federal, isto , de um processo
mais ou menos acentuado de centralizao.
2. O federalismo centralizado implica na transformao dos governos
estaduais e locais em agentes administrativos do governo federal. Este
possui um forte envolvimento nos assuntos das unidades subnacionais,
alm de primazia decisria e de recursos.
3. J o federalismo cooperativo comporta graus diversos de interveno do
poder federal e se caracteriza por formas de ao conjunta entre
instncias de governo, nas quais as unidades subnacionais guardam
significativa autonomia decisria e capacidade prpria de financiamento.
O fato que a soberania compartilhada s pode ser mantida ao longo do tempo caso estabelea-se uma relao de equilbrio entre a autonomia dos pactuantes e sua interdependncia.
A interdependncia federativa no pode ser alcanada pela mera ao impositiva e piramidal de um governo central, tal qual em um Estado unitrio, pois
uma federao supe uma estrutura sustentada por uma soberania comparti-

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lhada. claro que as esferas superiores de poder estabelecem relaes hierrquicas frente s demais, seja em termos legais, seja em virtude do auxlio e do
financiamento s outras unidades governamentais. O governo federal tem
prerrogativas especficas para manter o equilbrio federativo e os governos
intermedirios igualmente detm forte grau de autoridade sobre as instncias
locais. Mas a singularidade do modelo federal est na maior horizontalidade
entre os entes, devido aos direitos originrios dos pactuantes subnacionais e
sua capacidade poltica de proteger-se.
O compartilhamento de poder e deciso em uma federao, desde a sua inveno nos Estados Unidos, pressupe a existncia de controles mtuos entre
os nveis de governo trata-se dos checks and balances, ou feios e contrapesos. O objetivo desse mecanismo a fiscalizao recproca entre os entes federativos para que nenhum deles concentre indevidamente poder e,
desse modo, acabe com a autonomia dos demais. Assim sendo, a busca da
interdependncia em uma federao democrtica tem de ser feita conjuntamente com o controle mtuo.
Mas, alm da garantia da autoridade nacional sem retirar a autonomia local e
da necessidade de checks and balances entre os nveis de governo, um novo
aspecto torna mais complexo o funcionamento das federaes. que o desenvolvimento recente dos Estados Modernos levou ao crescimento do papel dos
governos centrais, especialmente no que se refere expanso das polticas
sociais. No caso dos sistemas federais, em que vigora uma soberania compartilhada, constituiu-se um processo negociado e extenso de shared decision
making, ou processo decisrio compartilhado, ou seja, de compartilhamento
de decises e responsabilidades. A interdependncia enfrenta aqui o problema
da coordenao das aes de nveis de governo autnomos, aspecto-chave
para entender a produo de polticas pblicas em uma estrutura federativa
contempornea.
Paul Pierson define o funcionamento das relaes intergovernamentais no federalismo da seguinte forma:
Mais do que um simples cabo de guerra, as relaes intergovernamentais
requerem uma complexa mistura de competio, cooperao e acomodao.
Da toda federao ter de combinar formas benignas de cooperao e competio. No caso da primeira, no se trata de impor formas de participao conjunta, mas de instaurar mecanismos de parceria que sejam aprovados pelos entes
federativos.
Ganham importncia as funes do Estado ligadas a integrao das unidades
federadas. preciso uma coordenao dos diversos entes e esferas envolvidos.
Segundo Abrcio:
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O governo federal tambm pode ter um papel coordenador e/ou indutor.
Por um lado, porque em vrios pases os governos subnacionais tm problemas financeiros e administrativos que dificultam a assuno de encargos.
Por outro, porque a Unio tem por vezes a capacidade de arbitrar conflitos
polticos e de jurisdio, alm de incentivar a atuao conjunta e articulada
entre os nveis de governo no terreno das polticas pblicas.
Por outro lado, as federaes requerem determinadas formas de competio

entre os nveis de governo. Primeiro, devido importncia dos controles mtuos como instrumento contra a dominao de um nvel de governo sobre os
demais. Alm disso, a competio federativa pode favorecer a busca pela inovao e pelo melhor desempenho das gestes locais, j que os eleitores podem
comparar o desempenho dos vrios governantes, uma das vantagens de ter-se
uma multiplicidade de governos.
Contudo, a competio pode trazer uma srie de problemas. O primeiro referese ao excesso de concorrncia, que afeta a solidariedade entre as partes.
Quanto mais heterogneo um pas, em termos socioculturais ou scioeconmicos, mais complicada a adoo nica e exclusiva da viso competitiva do federalismo. Outro problema a guerra fiscal, como vermos a seguir.
O desafio encontrar caminhos que permitam a melhor adequao entre competio e cooperao, procurando ressaltar seus aspectos positivos em detrimento dos negativos. Segundo Daniel Elazar:
Todo sistema federal, para ser bem sucedido, deve desenvolver um equilbrio adequado entre cooperao e competio e entre o governo central e
seus componentes.
2.1. Centralizao X Descentralizao

O federalismo fiscal pode ser definido como o estabelecimento de que nvel de
governo deve ser responsvel por quais tributos e pelo provimento de quais
bens pblicos. A ideia que essa escolha leve em considerao a busca pela
maior eficincia. Por exemplo, o Imposto de Renda mais facilmente gerenciado pelo governo federal porque os cidados podem ter fontes de renda em
diferentes regies, o que dificultaria a sua fiscalizao pelos estados. J o IPTU
est sob a responsabilidade dos municpios porque estes possuem um conhecimento melhor acerca do valor dos imveis. J o IPVA arrecadado pelos
estados porque, caso cada municpio estabelecesse sua alquota, as pessoas
poderiam registrar seus veculos em outras cidades. Isso inclusive ocorre entre
os estados, mas em menor escala.
Quanto prestao de servios pblicos, muitos defendem o princpio da subsidiariedade, segundo o qual a responsabilidade deve ficar com as unidades
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inferiores, os municpios, s havendo interveno federal quando essencial. A
Unio atuar principalmente nas reas de interesse de todo o pas, como segurana nacional, transporte areo, controle da inflao, etc.
So apresentadas as seguintes vantagens da descentralizao:
Melhor conhecimento da realidade local: em pases com vastas dimenses
e grandes heterogeneidades entre as regies, o gestor municipal conhece
melhor as necessidades de sua comunidade do que o gestor federal;
Facilidade do controle social: quando as decises so tomadas pela gesto
local, elas esto mais prximas das comunidades e as pessoas podem
fiscalizar mais de perto a utilizao dos recursos pblicos;
Maior relao entre os tributos pagos e os servios ofertados: quando o
gestor local arrecada os tributos e presta os servios, o cidado percebe
mais facilmente a relao entre o que paga e o que recebe. No caso das
transferncias intergovernamentais, isso fica prejudicado, pois o cidado
no tem o conhecimento da quantidade de recursos recebida;
Maior competitividade: entende-se que os eleitores votam com os ps,
ou seja, eles podem escolher viver na cidade que lhes oferea a melhor
relao entre tributos pagos e a cesta de servios oferecidos. Isso
incentiva a competio entre as cidades e a inovao nos servios
pblicos;
Melhores checks and balances: os governos descentralizados so mais
fortes para controlarem uns aos outros, evitando a sobreposio de uma
esfera de governo em relao s demais.
Porm a descentralizao tambm apresenta alguns problemas:
Perda de escala e eficincia: quando o servio pblico fica sob a
responsabilidade local, os custos da estrutura necessria para gerenci-lo
so maiores. Por exemplo, um hospital de alta complexidade precisa de
escala para justificar o investimento;
Agrava as desigualdades regionais: quando cada localidade responsvel
pela prestao dos servios, aquelas que so mais avanadas e possuem
uma melhor capacidade financeira e gerencial vo se sair melhor do que
as mais atrasadas, o que aumenta a desigualdade entre elas. A
centralizao permite que a renda seja redistribuda;
Guerra fiscal: com o objetivo de atrair empresas e investimentos, muitos
estados e municpios oferecem isenes de impostos, cesso de terrenos,

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financiamentos subsidiados, entre outras vantagens. Isso acaba piorando
a capacidade financeira do ente e, como consequncia, resulta numa
quantidade menor de servios pblicos;
Corrida ao fundo do poo (race to the bottom): essa guerra fiscal resulta
numa competio entre os entes para oferecer uma menor proteo
social. Aqueles municpios que oferecem mais servios acabam atraindo
populaes mais pobres, o que aumenta ainda mais a demanda e a
necessidade por recursos. Assim, o governo local precisa aumentar os
impostos, afastando as empresas;
Competio desregulativa (competitive deregulation): outra consequncia
a reduo da regulao pelos entes. Tambm com o intuito de atrair
investimentos eles reduzem as exigncias legais que aumentam os custos
das empresas, como as ambientais e trabalhistas;
Maior corrupo: muitos autores entendem que a corrupo maior na
gesto local. Primeiro porque h maior proximidade entre as pessoas e a
relao pessoal favorece o patrimonialismo. Segundo porque a burocracia
est mais sujeita a presses polticas e no to preparada e bem paga
quanto a do nvel federal;
Externalidades: quando a deciso sobre a tributao e a alocao de
servios est com o gestor local, ele pode desconsiderar algumas
externalidades, como:
-
Exportao de tributos: a localidade pode se financiar com tributos

pagos por outras regies. O ICMS cobrado, na maior parte, na origem
da mercadoria. Porm, quem paga o tributo o consumidor do bem.
Assim, o estado fixa a alquota de um tributo pago por outros entes;
Externalidades positivas: os gestores locais podem deixar de instituir

polticas que gerem benefcios para outras localidades. Por exemplo,
uma poltica de despoluio de um rio pode beneficiar cidades que
estejam na continuao do mesmo. Porm, o gestor no considera
esses benefcios no momento de decidir se implementa ou no a
poltica;
Comportamento carona (free rider): como o investimento de um

municpio em determinadas polticas pode tambm favorecer outras
cidades, estas podem optar por esperar que a outra faa os
investimentos, pegando carona nos benefcios. Um exemplo no Brasil
so os municpios que contratam vans e nibus para levar seus
cidados para se tratarem em hospitais de outros municpios.

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2.2. Federalismo e Polticas Sociais

Segundo Marta Arretche:
Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras. Na verdade, as
propostas para combinar descentralizao fiscal com descentralizao de
competncias foram estrategicamente derrotadas na ANC 1987-1988. Assim, qualquer ente federativo estava constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de sade, educao, assistncia social,
habitao e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo estava
constitucionalmente obrigado a implementar programas nessas reas. Decorre desse fato a avaliao de que a Constituio de 1988 descentralizou
receita, mas no encargos.
Competncia Concorrente X Comum

Estou chamando a ateno para a expresso competncia comum porque
h uma certa confuso nesse aspecto. As polticas sociais foram colocadas no
art. 23 da CF88, no rol das competncias comuns entre os trs entes. Porm,
a maioria dos autores se refere a elas como competncias concorrentes, e
isso est certo, pois assim que dito em finanas pblicas. Nessa mesma
prova de EPPGG de 2009 caiu a seguinte questo na disciplina de Economia:
1. (ESAF/EPPGG/2009)
Competncia
concorrente
simultaneamente pela Unio, Estados e Municpios.
aquela
exercida
A competncia concorrente somente da Unio, dos estados e do Distrito

Federal. Municpios no possuem competncia concorrente, como dispe a
prpria CF88:
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
Assim, essa questo estaria errada. Entretanto, uma questo de economia,
e no de direito constitucional, por isso ela esta certa, j que em economia
competncia concorrente aquela dividida pelos trs nveis da federao.
Ao privilegiar o modelo de competncias comuns para as polticas sociais, a

Constituio autoriza, mas no obriga, que os entes federativos implementem
programas em reas como a da sade, educao, habitao, assistncia social,
etc. Decorre disso a avaliao de que foi realizada a descentralizao fiscal,
provendo os municpios com uma quantidade maior de receitas, sem a correspondente descentralizao de encargos.

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Outro possvel problema do modelo de competncias concorrentes a possibilidade de que haja superposio de aes, gerando ineficincia. Tambm podem promover a falta de um denominador comum nas polticas nacionais,
distanciando os entes federados uns dos outros em termos sociais, culturais e
polticos. Alm disso, as desigualdades econmicas podem ser ampliadas ainda
mais, j que aquelas regies com maior capacidade financeira e gerencial podero alar um desenvolvimento ainda maior, enquanto regies mais atrasadas
tero maiores dificuldades de promover as polticas pblicas. Por isso os instrumentos de coordenao so muito importantes.
O governo federal no dispe dos mecanismos de alinhamento dos governos
locais de que dispunha sob o regime militar. Assim, no Estado federativo, tornam-se essenciais estratgias de induo capazes de obter a adeso dos governos locais. Ou, dito de outro modo, as dificuldades para que a Unio ou
um governo estadual delegue funes a um nvel de governo menos abrangente so maiores hoje do que sob o regime militar.
Em algumas reas da poltica social, h concentrao da autoridade no governo federal, que mantm os papeis de principal financiador, normatizador e
coordenador das relaes intergovernamentais. Centralizando o financiamento,
a Unio pode promover polticas redistributivas, reduzindo as desigualdades
econmicas. Como normatizadora, ela pode estabelecer as diretrizes bsicas a
serem seguidas pelos nveis subnacionais. Na coordenao, ela otimizaria a
aplicao de recursos evitando duplicidades nos esforos dos diversos entes.
O formato de gesto que concentra autoridade no governo federal apresenta
vantagens para a coordenao dos objetivos das polticas no territrio nacional, pois permite reduzir o risco de que os diferentes nveis de governo imponham conflitos entre programas e elevem os custos da implementao, riscos
estes cuja ocorrncia mais provvel em Estados Federativos.
o caso, por exemplo, das polticas de sade, habitao e saneamento, ainda
que com graus variados de distribuio daquela autoridade. Segundo Arretche:
Com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao de autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das
polticas, pois Unio cabe o papel de principal financiador, bem como de
normatizao e coordenao das relaes intergovernamentais.
Ocorre que a Constituio Federal de 1988 no alterou a estrutura institucional de gesto das polticas sociais herdada do regime militar. Mesmo as
medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos sucessivos presidentes posteriormente Constituio Federal de 1988 pouco ou nada alteraram esta estrutura prvia, que centralizada para as polticas de sade e
desenvolvimento urbano e descentralizada para a poltica de educao fundamental.

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H, entretanto, reas de poltica pblica definidas como sendo de competncia
comum, nas quais o governo federal no dispe de recursos institucionais para
coordenar a ao dos governos locais. o caso da poltica de educao fundamental. Esta de responsabilidade de Estados e Municpios, sendo que estas
duas redes agem de modo inteiramente independente. As desigualdades horizontal e vertical de capacidade de gasto da federao brasileira implicam desigualdades na carreira e salrios dos professores, na natureza e qualidade dos
servios educacionais, bem como no nvel de gasto por aluno.
No caso brasileiro, a responsabilidade pblica pela gesto de polticas sociais
passou a ser um dos elementos da barganha federativa. Dadas as dimenses
da pobreza brasileira e, portanto, da populao-alvo dos programas sociais, a
gesto de polticas sociais em nosso pas tende a ser simultaneamente cara e
inefetiva, na medida em que tende a consumir um elevado volume de recursos
e apresentar baixos nveis de proteo efetiva. Neste caso, nas situaes em
que os custos polticos e/ou financeiros da gesto de uma dada poltica forem
avaliados como muito elevados, a barganha federativa consiste em buscar
atribu-los ou imput-los a outro nvel de governo. Tais custos sero tanto
maiores quanto mais elevados forem os recursos exigidos pela engenharia
operacional de uma dada poltica e na medida direta da extenso legal do escopo de beneficirios.
No h nenhuma garantia intrnseca autonomia dos governos locais que os
torne responsveis, comprometidos com as necessidades dos cidados e determinados a administrar com eficincia. Em primeiro lugar, descentralizao e
autonomia da gesto local so termos muito genricos, dizem muito pouco
quanto natureza dos arranjos institucionais sob os quais a gesto local das
polticas pode ocorrer.
Em segundo lugar, a autonomia dos governos pode produzir resultados opostos aos esperados pelos defensores mais otimistas da descentralizao. Governos locais dotados de autonomia para contrair emprstimos e dependentes de
um sistema nacional de transferncias fiscais tendem a produzir dficits fiscais
sistemticos, contrariamente expectativa de que a descentralizao fiscal
produziria responsabilidade fiscal.
A autonomia local para a gesto de polticas cria oportunidades institucionais
para que os governantes implementem decises de acordo com suas prprias
preferncias, as quais no so necessariamente compatveis com o interesse
pblico e o bem-estar da populao. So as regras institucionais de uma poltica pblica isto , regras do processo decisrio, mecanismos de controle e
punio, arenas institucionalizadas de representao de interesses, etc. que
propiciam os incentivos ao comportamento dos governos locais.
Vamos ver agora alguns instrumentos de cooperao:

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2.3. Transferncias Intergovernamentais

Existem trs formas de transferncias de recursos pelo governo federal:
Transferncias Constitucionais;
Transferncias Legais;
Transferncias Voluntrias.
a)
Transferncias Constitucionais
As transferncias constitucionais envolvem recursos arrecadados por tributos

de competncia da Unio, mas que devem ser transferidos a estados e municpios por disposio da Constituio Federal de 1988.
O art. 159 trata das seguintes reparties tributrias:
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE)
Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide-Combustveis)
Imposto sobre Produtos Industrializados proporcional ao valor das
exportaes (IPI-Exportao).
J o 1 do art. 20 estabeleceu as compensaes financeiras, assegurando
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia
eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao.
Importante destacar o carter de redistribuio de renda do FPE e do FPM.
Do FPE: 85% dos recursos so transferidos aos estados das regies regio
Norte (25,37%), Nordeste (52,46%) e Centro-Oeste (7,17%) e 15% aos
Estados das Regies Sul (6,52%) e Sudeste (8,48%).
O FPM privilegia os municpios pequenos: 10% pertencem s capitais;
86,4% pertencem aos municpios do interior e o restante, 3,6%, constitui
o Fundo de Reserva para distribuio entre os Municpios do interior com
mais de 142.633 habitantes.

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b)
Transferncias Legais
J as transferncias legais so regulamentadas em leis especficas, que determinam a forma de habilitao, transferncia, aplicao de recursos e prestao
de contas. H duas formas de transferncia legal:
Transferncias Automticas: consistem no repasse de recursos financeiros
sem a utilizao de convnio, ajuste, acordo ou contrato, mediante o
depsito em conta corrente especfica, aberta em nome do beneficirio.
Essa forma de transferncia empregada na descentralizao de recursos
em determinados programas da rea de educao, no mbito do Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE).
Transferncias Fundo a Fundo: se caracterizam pelo repasse de recursos
por um fundo da esfera federal diretamente para fundos estaduais e
municipais, dispensando a celebrao de convnios. Os fundos que
operam essa modalidade transferncia so o Fundo Nacional de Sade
(FNS) e o Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS).
c)
Transferncias Voluntrias
As transferncias voluntrias realizadas pela Unio possuem um papel importante na coordenao das aes dentro do federalismo brasileiro. Enquanto as
transferncias legais e constitucionais devem ser feitas obrigatoriamente, as
voluntrias so de discricionariedade do gestor federal. Essas transferncias
so efetivadas, principalmente, por meio de convnios e contratos de repasse.
A finalidade desses instrumentos o alcance de objetivos comuns entre os
entes, por meio do repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imveis, etc. Os convnios so utilizados pela Administrao Pblica para se associar com outras entidades pblicas ou com
entidades privadas.
Trata-se de instrumentos diferentes do contrato administrativo normal, em que
os interesses so opostos e contraditrios. Por exemplo, a Administrao deseja que o particular lhe preste determinado servio da melhor forma possvel ao
menor custo, enquanto o particular quer executar o menor esforo possvel
com o maior retorno financeiro. J nos convnios, os interesses so recprocos,
so comuns. Por exemplo, a Unio deseja que determinada comunidade tenha
acesso a cursos de planejamento familiar, cursos esses que so oferecidos por
uma ONG.
No convnio, os partcipes tm competncias institucionais comuns e os resultados alcanados so desejados por ambos. Por isso ocorre uma mtua colaborao e os dois lados so chamados de partcipes, enquanto nos contratos so

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chamados de partes. Uma consequncia que nos convnios no existe uma
vinculao contratual, no se admite clusula de permanncia obrigatria.
Outra caracterstica importante que os recursos repassados no tm caracterstica de preo ou remunerao, que seriam pagos em troca de um determinado benefcio. Nos contratos, a Administrao paga em troca de um servio,
de uma obra ou de um bem, que passa a compor o patrimnio pblico. Por
outro lado, o dinheiro pago pelo governo ir ser incorporado ao patrimnio do
contratado, que pode fazer o que bem quiser com ele. Nos convnios, o valor
repassado fica vinculado ao objeto do convnio, ele deve ser aplicado em destinao especfica, tanto que a Lei n 8.666/1993 (Lei de Licitaes e Contratos) prev a devoluo dos valores remanescentes ao rgo repassador
quando da sua concluso.
Apesar de as transferncias voluntrias
Contrato de Adeso: aquele em que
serem instrumentos de cooperao
uma das partes impe a maioria ou a
entre entes governamentais, na prtitotalidade das clusulas, cabendo outra
ca, eles tm se mostrado mais como
apenas concordar ou no com elas, sem
um contrato de adeso, em que o
possibilidade de alter-las. Um exemplo
governo federal impe determinadas
so os contratos de carto de crdito.
diretrizes para que estados e municpios recebam os recursos. por meio dessas diretrizes que ele consegue direcionar as aes dos entes federativos para um determinado rumo.
Na cooperao federativa, o convnio tem sido utilizado justamente na concretizao das competncias comuns estabelecidas pela CF88. E, em funo do
papel de coordenador das aes, a Unio tem no convnio um instrumento de
induo dos estados e municpios para que eles sigam determinadas diretrizes
de poltica pblica.
Por exemplo, a Portaria n 117/2010 do Ministrio da Cultura estabelece como condio s transferncias voluntrias da Unio decorrentes de dotaes
oramentrias do Ministrio da Cultura a comprovao da existncia e do pleno
funcionamento de pelo menos uma biblioteca pblica instalada no mbito do
ente federado beneficirio. A Unio no pode obrigar os municpios a construrem bibliotecas, mas se eles no o fizerem, no podem receber recursos do
Ministrio da Cultura.
Por isso que os convnios, apesar de buscarem a cooperao mtua, se caracterizam como um contrato de adeso. A Unio estabelece as condies que
devem ser obedecidas pelos estados e municpios para que recebam os recursos federais e eles no conseguem discutir estas condies.
Os convnios no so utilizados apenas pela Unio, mas tambm entre os demais entes. A CF88 dispe sobre os convnios de cooperao no art. 241.

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Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos,
bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e
bens essenciais continuidade dos servios transferidos.
Este artigo fala em convnios de cooperao e consrcios pblicos. Assim, caso

dois ou mais municpios desejem se associar na gesto de determinado servio
pblico ou ampliar a cooperao em alguma rea de atuao podem se utilizar
algum desses dois instrumentos.
2.4. Consrcios Pblicos

Os consrcios pblicos so um instrumento importante na coordenao das
aes dos entes governamentais. J so vrias as experincias de consrcios
intermunicipais, em que municpios se renem em torno de objetivos comuns,
procurando formular, de forma conjunta, planos para enfrentamento de questes que ultrapassam a capacidade de resoluo de um municpio isolado.
A associao de municpios no algo recente no Brasil. A Constituio do
Estado de So Paulo de 1891 j previa que as municipalidades podero associar-se para a realizao de quaisquer melhoramentos, que julguem de comum
interesse. A Constituio de 1937 levou essa possibilidade para o nvel federal, afirmando que os municpios da mesma regio podem agrupar-se para a
instalao, explorao e administrao de servios pblicos comuns.
Como foi visto acima, a CF88 prev a possibilidade de instituio de consrcios
pblicos em seu art. 241, e a Lei n 11.107/2005 veio regular a instituio de
consrcios. Na mensagem presidencial que acompanhou o projeto de lei, o
governo enumerou os seguintes objetivos a serem alcanados com os consrcios pblicos:
A instituio de um mecanismo de coordenao federativa adequado s
diversas escalas de atuao territorial;
O fortalecimento do papel do ente pblico de agente planejador, regulador e fiscalizador de servios pblicos;
A possibilidade de incrementar a efetividade das polticas pblicas executadas em parceria por diferentes entes governamentais;
A necessidade de superar a insegurana jurdica dos atuais arranjos de
cooperao entre os entes pblicos brasileiros, resultando em maior previsibilidade e segurana jurdica nas polticas executadas pelo Estado.

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Pode-se perceber a importncia do consrcio pblico como um instrumento
jurdico que permitiria aos entes federados se associarem na prestao de servios pblicos ou atividades de interesse comum.
A associao pode ser tanto horizontal, entre entes de mesmo nvel, como um
consrcio entre municpios, quanto vertical, entre entes de nveis diferentes,
como um consrcio entre municpio, estado e Unio. Um ponto importante na
Lei n 11.107/2005 que a Unio somente participar de consrcios pblicos
em que tambm faam parte todos os Estados em cujos territrios estejam
situados os Municpios consorciados. Portanto, a Unio no pode se consorciar
com um municpio sem que o respectivo estado participe.
O Decreto n 6.017/2007 traz a definio de consrcio pblico:
Consrcio pblico: pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na forma da Lei n 11.107, de 2005, para estabelecer relaes de
cooperao federativa, inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao pblica, com personalidade jurdica de
direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa jurdica de direito
privado sem fins econmicos;
Como exemplos de reas em que pode haver tal cooperao, o mesmo Decreto
traz possveis objetivos na formao de um consrcio pblico. Trata-se de uma
relao meramente explicativa, sendo possvel a fixao de outros objetivos:
Objetivos dos Consrcios Pblicos
Gesto associada de servios pblicos;
Prestao de servios, inclusive de assistncia tcnica, a execuo de obras e o
fornecimento de bens administrao direta ou indireta dos entes consorciados;
Compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos,
inclusive de gesto, de manuteno, de informtica, de pessoal tcnico e de
procedimentos de licitao e de admisso de pessoal;
Produo de informaes ou de estudos tcnicos;
Instituio e o funcionamento de escolas de governo ou estabelecimentos
congneres;
Promoo do uso racional dos recursos naturais e a proteo do meio-ambiente;
Exerccio de funes no sistema de gerenciamento de recursos hdricos que lhe
tenham sido delegadas ou autorizadas;
Apoio e o fomento do intercmbio de experincias e de informaes entre os
entes consorciados;
Gesto e a proteo de patrimnio urbanstico, paisagstico ou turstico comum;

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Planejamento, a gesto e a administrao dos servios e recursos da previdncia
social dos servidores de qualquer dos entes da Federao que integram o
consrcio;
Fornecimento de assistncia tcnica,
desenvolvimento urbano, rural e agrrio;
extenso,
treinamento,
pesquisa
Aes e polticas de desenvolvimento urbano, socioeconmico local e regional;

Exerccio de competncias pertencentes aos entes da Federao nos termos de
autorizao ou delegao.
A Lei n 11.107/2005 dispe que o consrcio pblico constituir associao

pblica ou pessoa jurdica de direito privado. Essa uma novidade da Lei,
uma vez que antes se entendia que os consrcios no possuam personalidade
jurdica. Agora so possveis duas figuras jurdicas. Segundo a Lei:
Art. 6 O consrcio pblico adquirir personalidade jurdica:
I de direito pblico, no caso de constituir associao pblica, mediante a vigncia das leis de ratificao do protocolo de intenes;
II de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislao civil.
No caso de assumir o regime de direito pblico, o consrcio ter todas as prerrogativas e privilgios tpicos das pessoas jurdicas de direito pblico, tais como imunidade tributria, impenhorabilidade dos bens, juzo privativo, etc. J o
consrcio de direito privado no possuir essas mesmas vantagens, mas deve
se submeter s normas de direito pblico no que se refere realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal.
A Lei afirma que, quando de direito pblico, o consrcio integrar a administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados, constituindo uma
forma de autarquia plurifederativa. No h essa previso para o consrcio de
direito privado, mas entende-se que com eles ocorre o mesmo, pois todas os
entes criados pelo poder pblico para desempenhar funes administrativas do
Estado devem integrar a administrao direta ou indireta. Caso esse novo ente
possua personalidade jurdica prpria, como o caso dos consrcios, deve
integrar a administrao indireta.
A constituio do consrcio se d por meio de um contrato, mas antes os entes
devem subscrever um protocolo de intenes. Trata-se de um contrato preliminar que, depois de ratificado pelos entes, converte-se no contrato de consrcio pblico. Importante destacar que, conforme dispe o Decreto, o
protocolo deve dispor sobre o prazo de durao do contrato, mas admite-se a
fixao de prazo indeterminado.

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A prxima etapa na formao do consrcio a ratificao do protocolo de intenes, que a sua aprovao pelos entes participantes mediante lei. possvel que, mesmo sem a ratificao do protocolo por todos os entes, o contrato
do consrcio seja celebrado por uma parcela dos entes signatrios, desde que
isso esteja previsto no protocolo de intenes.
Caso um ente no tenha subscrito o protocolo de intenes, mas deseje ingressar posteriormente, isso tambm possvel, desde que haja alterao do
contrato de consrcio pblico.
O consrcio pblico pode ter quatro tipos de fontes de recursos:
o contrato de rateio
ser contratado pelos entes consorciados;
celebrar convnios com entes no consorciados.
arrecadar receitas advindas da gesto associada de servios pblicos;
O contrato de rateio o instrumento por meio do qual os entes consorciados
comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realizao das despesas do consrcio pblico. Ele deve ser formalizado a cada exerccio financeiro e
a sua durao ser igual ao prazo das dotaes que o suportam. Somente nos
casos de o contrato corresponder a projeto previsto no Plano Plurianual ou a
gesto associada de servios pblicos custeados por tarifas ou outros preos
pblicos que a sua durao poder ser superior ao exerccio.
Os entes consorciados podem contratar o consrcio para desempenhar servios
pblicos. Por exemplo, um consrcio na rea de informtica pode ser contratado pelos municpios para prestar servios de desenvolvimento de software.
importante destacar que essa contratao no precisa ser precedida de licitao, pois um caso de dispensa. Segundo a Lei n 11.107/2005:
1 Para o cumprimento de seus objetivos, o consrcio pblico poder:
I firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos do governo;
II nos termos do contrato de consrcio de direito pblico, promover desapropriaes e instituir servides nos termos de declarao de utilidade ou
necessidade pblica, ou interesse social, realizada pelo Poder Pblico; e
III ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao consorciados, dispensada a licitao.

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Alm do inciso III, que prev a contratao do consrcio com dispensa de licitao, pode-se observar no inciso I a possibilidade de celebrao de convnios
com outros entes, inclusive diretamente com a Unio, como afirma a Lei n
11.107/2005:
Art. 14. A Unio poder celebrar convnios com os consrcios pblicos, com
o objetivo de viabilizar a descentralizao e a prestao de polticas pblicas
em escalas adequadas.
Por fim, a outra forma de arrecadao de recursos por meio de receitas fruto
da gesto dos servios pblicos, como a cobrana de taxas e preos pblicos.
Por exemplo, um consrcio responsvel pelo saneamento dos municpios pode
cobrar pelo fornecimento da gua aos cidados. Segundo a Lei 11.107/2005:
2 Os consrcios pblicos podero emitir documentos de cobrana e exercer
atividades de arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela prestao de
servios ou pelo uso ou outorga de uso de bens pblicos por eles administrados
ou, mediante autorizao especfica, pelo ente da Federao consorciado.
Outro instrumento importante nos consrcios o contrato de programa. J

foi mencionado o contrato de consrcio pbico, que institui o consrcio, e o
contrato de rateio, que utilizado para a transferncia de recursos pelos entes
consorciados. O contrato de programa diferente desses dois, com objetivos
diferentes. Sua existncia, inclusive, independente do consrcio, pois pode
ser firmado entre entes no consorciados, como num convnio de cooperao.
Segundo a Lei:
Art. 13. Devero ser constitudas e reguladas por contrato de programa, como
condio de sua validade, as obrigaes que um ente da Federao constituir
para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico no mbito de
gesto associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos servios transferidos
Assim, todas as obrigaes que um ente tiver com outro na gesto associada
de servios pblicos devero ser descritas no contrato de programa.
Por exemplo, determinado municpio celebra convnio de cooperao com o
governo estadual para que a empresa estadual de saneamento seja responsvel pela prestao de servios pblicos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, que uma das competncias comuns previstas no art. 23
da CF88. Assim, ao invs dos dois entes prestarem o servio separadamente,
podem optar pela gesto associada.
Eles assinaro ento o contrato de programa, em que sero reguladas as obrigaes de um ente em relao ao outro e a transferncia de encargos, servios, pessoal ou bens necessrios continuidade dos servios transferidos.
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O contrato de programa pode ser celebrado tambm com entidades da administrao indireta dos entes federados conveniados ou consorciados. Importante destacar ainda que a lei veda a transferncia ao contratado das
competncias de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios por ele
prprio prestados.
O contrato de programa no seguir as regras da Lei n 8.666/1993, mas sim
a legislao de concesses e permisses de servios pblicos e, especialmente
no que se refere ao clculo de tarifas e de outros preos pblicos, de regulao dos servios a serem prestados, bem como dever prever procedimentos
que garantam a transparncia da gesto econmica e financeira de cada servio em relao a cada um de seus titulares.
3. Questo Dissertativa
A Constituio Federal de 1988 buscou implantar no Brasil um modelo federativo descentralizado, em que os municpios passariam a ter um papel
mais ativo na formulao e implementao de polticas sociais. Elabore
uma dissertao descrevendo como ficou estruturado este novo pacto federativo no que se refere s polticas sociais e que papel cabe a Unio
nessa nova estrutura.
Entre as maiores mudanas promovidas pela Constituio

Federal de 1988 est a descentralizao poltica para estados
e municpios. No entanto, apesar da maior autonomia conferida a estes, ainda existem reas nas polticas sociais com
concentrao da autoridade no governo federal, tendo mantido inalterada a estrutura institucional de gesto herdada do
regime militar.
Ao privilegiar o modelo de competncias concorrentes para
as polticas sociais, a Constituio autoriza, mas no obriga,
que os entes federativos implementem programas em reas
como a da sade, educao, habitao, assistncia social,
etc. Decorre disso a avaliao de que foi realizada a descentralizao fiscal, provendo os municpios com uma quantidade maior de receitas, sem a correspondente descentralizao
de encargos.
Outro possvel problema do modelo de competncias concorrentes a possibilidade de que haja superposio de aes,
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gerando ineficincia. Tambm podem promover a falta de um
denominador comum nas polticas nacionais, distanciando os
entes federados uns dos outros em termos sociais, culturais
e polticos. Alm disso, as desigualdades econmicas podem
ser ampliadas ainda mais, j que aquelas regies com maior
capacidade financeira e gerencial podero alar um desenvolvimento ainda maior, enquanto regies mais atrasadas tero maiores dificuldades de promover as polticas pblicas.
Estes problemas podem ser evitados com a atuao da Unio. Em algumas reas da poltica social, h concentrao da
autoridade no governo federal, que mantm os papis de
principal financiador, normatizador e coordenador das relaes intergovernamentais. Centralizando o financiamento, a
Unio pode promover polticas redistributivas, reduzindo as
desigualdades econmicas. Como normatizadora, ela pode
estabelecer as diretrizes bsicas a serem seguidas pelos nveis subnacionais. Na coordenao, ela otimizaria a aplicao
de recursos evitando duplicidades nos esforos dos diversos
entes.
Entretanto, preciso equilibrar esta concentrao de algumas funes no nvel federal com a autonomia dos demais
nveis de governo. A gesto local deve ser incentivada, pois
apresenta vantagens significativas para as polticas pblicas.
A maior delas a possibilidade de adequao das polticas
realidade particular de determinada regio, possibilitando
uma maior efetividade. Tambm ser mais fcil a promoo
da participao social, uma vez que as decises estaro mais
prximas da comunidade, que poder exercer o controle social por meio dos conselhos gestores e outros instrumentos.
Nenhum dos esforos da Unio ser realmente efetivo se no
houver a promoo de uma cultura poltica de participao
na sociedade. No h nenhuma garantia intrnseca autonomia dos governos locais que os torne responsveis, comprometidos com as necessidades dos cidados e
determinados a administrar com eficincia. Somente com
uma sociedade consciente de seus direitos e apta a cobrar
dos governantes aes no sentido de concretiz-los que as
polticas sociais podero estar condizentes com as necessidades do pas.

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4. Pontos Importantes da Aula

Segundo Georges Scelle o sistema federativo repousa sobre dois princpios
essenciais: a lei da participao os estados membros tomam parte da formao da vontade estatal referida a toda ordem federativa; a lei da autonomia
h competncia constitucional prpria e primria para organizar, estatuir e
gerir o seu ordenamento, dentro dos limites traados pela Constituio federal.
No depende da Unio naquilo que constitui a esfera de suas atribuies especficas. dotado de poder constituinte.
Mais do que um simples cabo de guerra, as relaes intergovernamentais
requerem uma complexa mistura de competio, cooperao e acomodao. Todo sistema federal, para ser bem sucedido, deve desenvolver um equilbrio adequado entre cooperao e competio e entre o governo central e
seus componentes.
O governo federal tem um papel coordenador e/ou indutor. Por um lado,
porque em vrios pases os governos subnacionais tm problemas financeiros
e administrativos que dificultam a assuno de encargos. Por outro, porque a
Unio tem por vezes a capacidade de arbitrar conflitos polticos e de jurisdio,
alm de incentivar a atuao conjunta e articulada entre os nveis de governo
no terreno das polticas pblicas.
Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras. Na verdade, as propostas para combinar descentralizao fiscal com descentralizao de
competncias foram estrategicamente derrotadas.
Com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao de
autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto
das polticas, pois Unio cabe o papel de principal financiador, bem como de
5. Questes Comentadas
1. (ESAF/CGU/2012) O Federalismo brasileiro surgido da Constituio de
1988 apresenta uma srie de caractersticas que o distingue do existente na
maioria das demais naes federativas. Indique qual das caractersticas
enunciadas a seguir est incorreta.
a) um federalismo economicamente assimtrico porque existe grande diferena de poder econmico entre seus entes federados.

l.
40

b) um federalismo caracterizado pela sobrerrepresentao poltica de alguns dos pequenos entes federados.
c) um federalismo que reproduz, em todos os seus entes federados, a diviso de poderes existente no governo central.
d) um federalismo que distribui competncias entre os diversos entes federados.
e) um federalismo que permite e regulamenta o aumento do nmero de
entes federados.
A letra A certa, h desigualdades tanto verticais quanto horizontais: as

primeiras ocorrem entre entes de mesmo nvel (entre municpios) e a segunda
entre nveis diferentes (municpios, estados e Unio).
A letra B certa. Na Cmara dos Deputados, a representao se daria de
forma proporcional ao tamanho da populao de cada Estado. Assim, se o pas
tem em torno de 180 milhes de habitantes e o nmero de deputados de
513, ento teramos um deputado para cada 350 mil habitantes. Assim, como
So Paulo tem quase 40 milhes de habitantes, teria direito a 114 deputados;
por outro lado se Roraima tem 395 mil habitantes, teria direito a representao de apenas um deputado. No entanto, segundo a CF88:
Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo,
eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no
Distrito Federal.
1 - O nmero total de Deputados, bem como a representao por Estado
e pelo Distrito Federal, ser estabelecido por lei complementar, proporcionalmente populao, procedendo-se aos ajustes necessrios, no ano anterior s eleies, para que nenhuma daquelas unidades da Federao tenha
menos de oito ou mais de setenta Deputados.
Dessa forma, So Paulo no pode ter mais que 70 deputados e Roraima no

pode ter menos que oito. Temos pelo menos oito Estados que esto representados com mais deputados do que a populao comportaria. Do outro lado,
alm de So Paulo, Minas Gerais tambm perde representao.
A letra C errada, no h nos municpios o Poder Judicirio.
A letra D certa, temos competncias nos trs nveis.
A letra E certa, mas pode ser questionada. Podem ser criados novos estados e municpios. Segundo a CF88:
3 - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou TerritProf. Rafael Encinas
l.
41

rios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada,
atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.
4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios,
far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s
populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
Em relao aos municpios, houve um perodo em que virou festa. Entre 199096 foram criados em torno de 1.170 municpios no pas. Neste ltimo ano foi
aprovada Emenda Constitucional com a nova redao do pargrafo quarto,
esta a de cima, que condicionou a criao dos municpios edio de lei complementar federal. Como o Projeto de Lei Complementar 416/2008 ainda no
foi votado, o processo fica suspenso.
Portanto, no caso dos municpios, no est regulamentada criao de novos
entes, o que invalida a letra E.
No parecer que manteve o gabarito, o examinador afirmou que:
No procedem os pedidos de impugnao da questo que, com diferentes
redaes, concordam no cerne no sentido de alegar que a opo e tambm estaria incorreta ao afirmar que o federalismo brasileiro um federalismo que permite e regulamenta o aumento do nmero de entes
federados. De acordo com os impugnantes, sob diversos argumentos, a
afirmao no se aplica no caso dos municpios. Nenhum impugnante, entretanto, contesta que se aplica a estados. Como a questo no faz meno
explcita a municpios, referindo-se apenas genericamente a entes federados e sendo os estados entes federados, o enunciado est correto.
Eles devem ganhar por questo no anulada, pois esta justificativa chega a ser
criminosa. Sim o enunciado fala em entes federativos, ou seja, est errada
quando generaliza, genericamente, tanto estados e municpios na expresso
entes federativos.
Gabarito: C.
2. (ESAF/APO-MPOG/2010) A problemtica do Federalismo e das relaes

entre esferas de governo tem chamado cada vez mais a ateno dos formuladores de polticas pblicas, particularmente no Brasil. De acordo com um
autor de destaque, que tem se dedicado ao assunto, Pierson (1995), o Federalismo e suas instituies estimulam diferentes dinmicas. Apresente, abaixo, o que no uma caracterstica ou dinmica associada ao Federalismo.

l.
42

a) O Federalismo gera, nas polticas pblicas, uma relao de autonomia e
interdependncia entre as esferas de governo, o que, por sua vez, estimula
uma alta coordenao das polticas, reduzindo a fragmentao e a competio entre as diferentes unidades da Federao e gerando uma harmonizao
dos interesses regionais e uma tendncia centrpeta.
b) O Federalismo influencia as preferncias polticas, as estratgias, e a ao
dos atores sociais.
c) O Federalismo e suas instituies estimulam a participao de importantes atores, institucionais, quais sejam, as prprias unidades da federao.
d) O Federalismo gera dilemas previsveis de formulao de polticas associadas com a tomada de deciso compartilhada.
e) O Federalismo caracteriza-se pela existncia de uma dupla soberania, a
qual, por ser uma caracterstica central de Estados federativos, acaba por
produzir, por sua vez, diversas consequncias para o sistema poltico e para
a produo de polticas pblicas como um todo no pas.
A letra A errada. A alternativa est certa ao afirmar que no federalismo h

autonomia e interdependncia. Contudo, a tendncia no centrpeta, ou seja,
de que h uma fora que se dirige para o centro, de descentralizao. At podemos falar em Federalismo Centrpeto, quando h maior fora da Unio, mas,
de forma geral, a tendncia justamente o contrrio, de descentralizao,
desestimulando a coordenao, aumentando a fragmentao e a competio e
aumentando as divergncias entre os interesses regionais.
A letra B certa, o federalismo influencia sim as preferncias polticas, estratgias e as aes dos atores sociais. uma realidade completamente diferente
do Estado Unitrio. A autonomia muda a disputa pelo poder nos entes descentralizados.
A letra C certa, pois o federalismo permite uma maior participao dos
entes locais nas decises, lhes confere maior autonomia.
A letra D certa. Realmente, o federalismo gera mais desafios no que se
refere coordenao dos diferentes entes, principalmente quando falamos em
competncias comuns.
A alternativa E foi dada como certa. No entanto, ela bastante polmica.
Para a maioria dos autores, o federalismo no se caracteriza pela dupla soberania. Segundo Dalmo Dallari, o primeiro terico a desenvolver o conceito de
soberania foi Jean Bodin, em 1576. Segundo o autor:

l.
43

Soberania o poder absoluto e perptuo de uma Repblica, palavra que se
usa tanto em relao aos particulares quanto em relao aos que manipulam todos os negcios de estado de uma repblica.
Segudo Dallari, uma das caractersticas fundamentais do Estado Federal que:

S o Estado Federal tem soberania. Os Estados que ingressarem na federao perdem sua soberania no momento mesmo do ingresso, preservando,
contudo, uma autonomia poltica limitada. Pelo prprio conceito de soberania se verifica ser impossvel a coexistncia de mais de uma soberania no
mesmo Estado, no tendo, portanto, qualquer consistncia a pretenso de
que as unidades federadas tenham soberania limitada ou parcial.
No entanto, a questo pedia para apontar o entendimento de um autor especfico, Pierson, e na viso dele h dupla cidadania.
Gabarito: A.
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar o fato de que a Constituio Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o municpio como ente federado, incorreto afirmar que:
a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa descentralizao de polticas pblicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relao vertical e horizontal entre os entes
federativos.
b) assuntos que at ento eram tratados apenas em nvel nacional, ou
mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municpios.
c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras, combinando descentralizao fiscal com descentralizao de competncias.
d) ao par da descentralizao, a ausncia de polticas de desenvolvimento
regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no pas.
e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam desobrigados de
investir, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida, de forma
desorganizada, pelos municpios.
Questo tirada de trs textos:

l.
44

Texto 01: Federalismo e relaes intergovernamentais: os consrcios
pblicos como instrumento de cooperao federativa, de Rosani
Evangelista da Cunha, disponvel em:
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view
&gid=2599
Texto 02: Federalismo e Polticas Pblicas: o impacto das relaes
intergovernamentais no Brasil, de Fernando Luiz Abrucio e Cibele
Franzese, disponvel em:
http://www.rn.gov.br/contentproducao/aplicacao/searh_escola/arquivos/
pdf/paper-federalismo-fernando-abrucio.pdf
Texto 03: Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de
coordenao e autonomia, de Marta Arretche. Disponvel em:
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_dow
nload&gid=2866
A letra A foi tirada do Texto 01:
A Constituio Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o municpio como ente federado. Esse processo
foi acompanhado por intensa descentralizao de polticas pblicas, pelo
fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relao vertical e horizontal entre os entes federativos.
A letra B do Texto 02:

A variedade de reas mencionadas demonstra a abrangncia que passou a
atingir a execuo de polticas pblicas pelas administraes municipais. Assuntos que antes eram tratados apenas em nvel nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municpios
brasileiros.
A letra C do Texto 03:

Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras. Na verdade, as
propostas para combinar descentralizao fiscal com descentralizao de
competncias foram estrategicamente derrotadas na ANC 1987-1988
(...).Decorre desse fato a avaliao de que a Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no encargos.
A letra D do Texto 01:

Ao mesmo tempo, a ausncia de polticas de desenvolvimento regional
acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no
pas. Diferentes experincias de consorciamento foram levadas a cabo por
municpios no pas e ainda hoje esse um instrumento de larga utilizao.

l.
45

A letra E do Texto 02:
Em um primeiro momento, o resultado dessa combinao entre previso
compartilhada de responsabilidades e descentralizao de recursos foi a
participao dos estados em polticas financiadas pela Unio, eximindo-se
da responsabilidade de investimento, considerando que estavam constitucionalmente desobrigados. O Governo Federal, de seu lado, sentindo a perda de recursos ocasionada pela descentralizao fiscal, procurou
transformar a descentralizao em um jogo de repasse de funes, intitulado poca de operao desmonte. Nesse contexto, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida de forma desorganizada pelos municpios,
muitas vezes com pouca cooperao junto s outras instncias federativas,
noutras, com um aumento da competio entre os prprios governos municipais. O fato que se construiu um padro autrquico de municipalismo.
Gabarito: C.
4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) No atual contexto, uma coordenao adequada de aes intergovernamentais implica reconhecer os seguintes pressupostos como verdadeiros, exceto:
a) a efetividade das polticas pblicas depende do entrosamento entre os
nveis de governo, uma vez que, para o sucesso de suas aes, os entes locais precisam de colaborao horizontal e vertical.
b) a existncia de recursos financeiros e de normas para a sua descentralizao, aliada a uma boa gesto financeira e a um controle formal, suficiente para a coordenao e a promoo do equilbrio nas relaes entre nveis
de governo.
c) no mais das vezes, a cooperao federativa frgil e h poucos incentivos institucionais a seu favor. Por conta disso, nas reas em que as relaes
intergovernamentais so mais azeitadas, as polticas geralmente so mais
bem-sucedidas, e vice-versa.
d) a autonomia dos entes federativos, aliada a um vasto rol de competncias
compartilhadas, possibilita que, frente a uma omisso do poder pblico, a
populao permanea sem uma ao governamental e no saiba de quem
cobrar: se do governo municipal, estadual ou federal.
e) instrumento de cooperao mais usado pelos entes federativos, os
convnios, por terem seus termos estabelecidos pela esfera de governo
superior, mais se assemelham a um contrato de adeso e menos a um
acordo negociado entre as partes.

l.
46

Questo tambm tirada de trs textos. O Texto 2 da questo anterior est aqui
de novo. Os outros dois so:
Texto 04: Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano
crtico e a renovao da agenda de reformas
http://www.scielo.br/pdf/rap/v41nspe/a05v41sp.pdf
Texto 05: Coordenao federativa como instrumento de promoo da
eficincia e efetividade na implementao de polticas pblicas, de
Sheila Maria Reis Ribeiro.
http://www.clad.org.ve/fulltext/0052609.pdf
A letra A foi tirada do Texto 04:
Ainda no campo da coordenao, a efetividade das polticas pblicas depende muito hoje do entrosamento entre os nveis de governo, uma vez que
os entes locais executam as aes, mas precisam de colaborao horizontal
e vertical para ter sucesso.
A letra B do Texto 05:

No Brasil, so escassos os registros de experincias de coordenao governamental e federativa bem sucedidas, em particular no que se refere percepo de mecanismos de coordenao como estratgias de gesto para
promoo da eficincia e efetividade das polticas pblicas. Em geral, predominam concepes de que fundos pblicos e outros mecanismos de
transferncia de recursos, com seu respectivo aparato legal, so instrumentos potenciais de coordenao governamental e de promoo do equilbrio
nas relaes entre nveis de governo.
A esse tipo de concepo parece corresponder uma certa viso unilateral de
que a existncia de recursos financeiros e de normas asseguram resultados
de uma poltica pblica, sem que sejam criadas condies para uma ao
coordenada, sem que sejam mobilizados recursos de natureza poltica e
tcnica visando institucionalizao de instncias para a construo de
consensos, e sem que seja necessrio um saber tcnico associado.
A letra C do Texto 05:

Porm, no mais das vezes, a cooperao federativa frgil e h poucos incentivos institucionais a seu favor. Nas reas em que as relaes intergovernamentais so mais azeitadas, as polticas geralmente so mais bemsucedidas, e vice-versa. O caso da sade faz parte do primeiro grupo e o da
segurana, do segundo (e fracassado) time. Esta questo, portanto, estratgica para se alcanar maior efetividade governamental.
A letra D do Texto 02:

l.
47

A autonomia dos entes federativos aliada, no caso brasileiro, a um vasto
rol de competncias compartilhadas, por determinao constitucional possibilita que Unio, Estado e Municpios se omitam diante de uma questo, a
populao permanea sem uma ao governamental e no saiba, efetivamente, de quem cobrar se do governo municipal, estadual e federal. Isto
, tem-se um processo no transparente e de responsabilizao difusa, que
possibilita que cada esfera de governo culpe a outra pelo problema, sem
que nenhuma ao efetiva seja tomada.
A letra E do Texto 05:

Outra forma possvel de cooperao intergovernamental so os convnios.
Os convnios tm como finalidade o alcance de objetivos institucionais comuns por meio de uma mtua colaborao entre os partcipes no caso em
questo, governos. Essa mtua colaborao pode assumir vrias formas,
como repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imveis, de know how, entre outros.
Todavia, observando esses acordos mais de perto, o que podemos verificar
que, no mais das vezes, os termos so definidos pela esfera de governo
superior, assemelhando-se mais a uma adeso por uma das partes, do que
de fato uma negociao. Apesar disso, esse o instrumento de cooperao
mais largamente utilizado pelos entes federativos, abrangendo praticamente
todas as reas de poltica pblica. Boa parte desses termos regulamenta repasses de verba de um nvel de governo para realizao de obras, eventos
ou programas pelo outro; outra parte, que no pactua recursos financeiros,
constitui na verdade uma forma de transferir a implementao de uma poltica, ou mesmo seu custeio, esfera de governo mais prxima da populao, normalmente os municpios.
Gabarito: B.
5. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Em um sistema federal existem nveis alternativos de governo por meio dos quais os servios pblicos so ofertados.
Assinale a nica opo falsa com relao ao Federalismo Fiscal.
a) Competncia concorrente aquela exercida simultaneamente pela Unio,
Estados e Municpios.
b) A partilha de uma ampla base tributria entre os componentes de uma
federao torna mais difcil a ocorrncia de frequentes mudanas na legislao.
c) A harmonizao tributria implica em perda de autonomia dos estados
federados nos processos de unies econmicas, mas vantajosa do ponto
de vista dos princpios tributrios.

l.
48

d) A centralizao dos recursos e do poder para administr-los afeta a capacidade do Estado de atuar com a finalidade de evitar a concentrao regional
da renda.
e) As decises de gastos das esferas subnacionais podem afetar a demanda
agregada da economia de uma forma que poderia prejudicar os objetivos de
estabilizao macroeconmica do governo central.
A letra A certa, j vimos ela na aula.

A letra B certa. Quando diferentes unidades da federao possuem competncia sobre determinado tributo, as mudanas na sua legislao so mais
complicadas.
A letra C certa. Harmonizar significar padronizar, usar uma legislao comum. Os estados perdem autonomia porque no poderiam mais legislar sobre
a questo.
A letra D errada. a descentralizao que afeta, pois o governo central
perde capacidade financeira.
A letra E certa. O aumento de gastos nas unidades subnacionais pode aumentar a demanda agregada da economia. Os gastos do governo aumentam a
demanda, gerando inflao.
Gabarito: D.
6. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Sobre a evoluo do federalismo no Brasil,

analise:
1. durante o regime militar, principalmente a partir da Constituio de 1967,
ocorreu um processo de centralizao do poder e dos recursos.
2. a crise econmica dos anos 1970/80 e os anseios de redemocratizao
contriburam para que a Constituio de 1988 e a legislao posterior revertessem a situao no sentido da descentralizao.
3. o chamado pacto federativo brasileiro, por no ter sido fruto de um projeto abrangente, e sim da composio de foras no Parlamento, se caracteriza pela existncia de distores e conflitos que deram origem necessidade
de uma reforma tributria e poltica.
4. uma especificidade da federao brasileira atual a importncia dos municpios como unidades federativas, ao lado dos estados.
a) todos so falsos.

l.
49

b) todos so verdadeiros.
c) apenas o 1 verdadeiro.
d) apenas o 2 verdadeiro.
e) apenas o 4 falso.
A primeira afirmao certa. A ditadura promoveu a centralizao poltica.

A segunda afirmao certa, pois a redemocratizao promove a descentralizao.
A terceira afirmao verdadeira. A CF88 foi formulada num perodo de fortalecimento dos governos estaduais, o que prejudicou as finanas da Unio, sendo necessrias reformas.
A quarta afirmao certa. Na prtica isso um pouco de exagero, mas, segundo a CF88, todos so entes da federao.
Gabarito: B.
7. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Sobre os modelos de gesto intergovernamental de polticas pblicas, associe a coluna A com a coluna B, assinalando
a opo que indica as relaes corretas.
Coluna A
A1 - Construo conjunta de instrumentos de planejamento, implementao
e avaliao e gesto a partir da negociao entre as partes.
A2 - Estabelecimento por governos locais de suas prprias bases para atuao a partir de funes delegadas normativamente.
A3 - Manuteno do controle pela esfera federal e emprego de normas e instrumentos padronizados de regulao e avaliao de resultados.
A4 - Estabelecimento de bases colaborativas e estratgicas, intensificando as
relaes de interdependncia entre as partes.
Coluna B
B1 - Modelo de cima para baixo (top-down)
B2 - Modelo de gesto de redes
B3 - Modelo de trocas mtuas
B4 - Modelo de jurisdio
a) A1-B3, A2-B4, A3-B1, A4-B2
b) A1-B3, A2-B2, A3-B4, A4-B1
l.
50

c) A1-B1, A2-B3, A3-B2, A4-B4
d) A1-B4, A2-B1, A3-B3, A4-B2
e) A1-B2, A2-B1, A3-B4, A4-B3
Agranoff e McGuire enumeraram quatro modelos empregados na gesto federativa:

De cima para baixo (top-down): representa a manuteno do
controle da esfera federal sobre as demais no estabelecimento das
relaes necessrias implementao e execuo de programas
intergovernamentais. Enfatiza o emprego de normas e instrumentos
padronizados desenhados unilateralmente, o monitoramento dos
resultados, o domnio das transferncias financeiras e sua regulao
centralizada;
Trocas mtuas: enfatiza a construo de instrumentos de gesto e
o alcance dos objetivos por meio de mtua dependncia entre os atores
envolvidos. A base da gesto consiste em processos de negociao a
partir dos vnculos intergovernamentais construdos pelo sistema
federativo, em detrimento da dominao completa da esfera federal.
Jurisdio: adota como princpio de gesto o estabelecimento, por
governos locais, de bases normativas, estratgias e vnculos
necessrios ao adequado cumprimento das funes que lhes foram
atribudas no processo de descentralizao. Para atingir seus objetivos,
os gestores locais selecionam e contatam os atores que detm os
recursos estratgicos para o desenvolvimento das atividades, programas
e projetos considerados essenciais. Embora esse modelo proporcione
maior grau de autonomia aos governos locais, as esferas federal e
regional ainda impem restries a sua ao, uma vez que ela se destina
a cumprir funes delegadas de cima.
Gesto em rede: a ao dos diversos atores relacionados gesto do
sistema intergovernamental se verifica num ambiente onde os atores ou
organizaes no tm o poder de determinar as estratgias dos demais.
Logo o princpio da gesto consiste em desenvolver vnculos
colaborativos intensificando as relaes de interdependncia. A
liderana colaborativa. Os atores no sistema federal dependem uns dos
outros porque precisam dos recursos alheios para atingir suas metas e
objetivos. A interdependncia significa que todos os atores se beneficiam
de alguma forma, em virtude de seu interesse comum numa atividade
l.
51

especfica, e que um problema particular s pode ser sanado se os atores
envolvidos buscarem sua soluo de forma estratgica e colaborativa.
Gabarito: A.
8. (ESAF/CGU/2008) Estados federativos so vistos como propensos a terem dificuldades com a coordenao dos objetivos das polticas, gerando superposio de competncias e competio entre os diferentes nveis de
governo. Considerando as caractersticas do pacto federativo e das relaes
intergovernamentais no Brasil, possvel afirmar que:
a) as desigualdades verticais e horizontais geradas entre as unidades federativas e entre os governos subnacionais pelo atual sistema de transferncias constitucionais estimulam a possibilidade de arranjos federativos em
que, ao conferir autonomia aos governos locais, os eleitores se tornam encarregados da tarefa de elevar o gasto social desses governos.
b) as garantias constitucionais do Estado federativo brasileiro autorizam,
mas no obrigam, os governos estaduais e municipais a estabelecer sua
prpria agenda e a implementar polticas pblicas, especialmente na rea
social.
c) estados e municpios contam com recursos garantidos, independentemente de lealdade poltica ou de adeso a polticas federais, porm condicionados ao seu esforo tributrio.
d) a desconcentrao da autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois somente restaram Unio os
papeis de financiador e de coordenador das relaes intergovernamentais.
e) para induzir a adeso dos governos locais sua agenda de polticas pblicas em geral, o governo federal efetuou reformas constitucionais que condicionavam as transferncias de recursos adoo do comportamento
considerado desejvel pelo governo federal.
Esta questo foi tirada do texto de Marta Arretche, que est na leitura sugerida. Segundo a autora, no nosso sistema tributrio, h desigualdades tanto no
aspecto vertical quanto horizontal.
No plano vertical, o atual sistema de transferncias fiscais permite que quase
todos os ganhos relativos sejam apropriados pelos municpios, uma vez que
seus resultados so neutros para os Estados. Em 2002, a receita disponvel
(arrecadao prpria + transferncias) da Unio foi de 60% do total das receitas, ao passo que os municpios se apropriaram de 15%, permanecendo os

l.
52

Estados no mesmo patamar que estavam anteriormente redistribuio. Alm
disso, este sistema favorece os municpios de pequeno porte. Estima-se ser de
91% a participao das receitas de transferncia nos municpios de menos de
5.000 habitantes. Em 22 Estados brasileiros, quanto menor a populao do
municpio, maior o seu ganho de receita derivado das transferncias constitucionais, vale dizer, maior a disponibilidade de recursos per capita com liberdade alocativa, uma vez realizadas as transferncias.
No plano horizontal, este sistema redistribui receita dos Estados mais desenvolvidos para os menos desenvolvidos. Entretanto, as regras que acabaram
por reger as transferncias constitucionais tm por consequncia recriar novas
desigualdades entre as Unidades da Federao. enorme a variao na receita
disponvel entre os municpios e Estados brasileiros. A razo entre a receita
mdia per capita dos municpios com mais de um milho de habitantes, na
Regio Sudeste, e dos municpios com menos de 20 mil habitantes, nas Regies Norte e Nordeste, pode ser de at 46 vezes. Uma vez realizadas as transferncias constitucionais, a receita disponvel per capita do Estado de Roraima
foi de duas vezes a de So Paulo, em 1997.
Segundo a autora:
Na prtica, estas desigualdades limitam definitivamente a possibilidade de
que se estabeleam constitucionalmente competncias exclusivas entre os
nveis de governo para as aes sociais. Limitam tambm a possibilidade de
arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais,
deixassem basicamente aos eleitores a tarefa de elevar o gasto social dos
governos locais.
Podemos ver que a letra A incorreta.

A letra B a resposta correta, tambm pode ser observada no texto da autora. Como vimos na aula, a autora afirma que:
Qualquer ente federativo est constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de sade, educao, assistncia social, habitao e
saneamento, por exemplo. Simetricamente, nenhum ente federativo est
constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas reas.
A letra C incorreta porque os recursos esto garantidos, independentemente do esforo tributrio. Segundo a autora:
O sistema brasileiro de repartio de receitas tributrias essencialmente
um sistema legal, pelo qual receitas tributrias sem vinculao de gasto
com exceo das obrigaes constitucionais de gasto em sade e educao
so garantidas aos governos subnacionais, notadamente aos municpios
de pequeno porte. Combinado a compromissos financeiros acumulados no

l.
53

passado, direitos assegurados em lei e vinculaes constitucionais do gasto
federal, este sistema produz alta rigidez do oramento federal.
A letra D incorreta e tambm foi tirada do texto da autora, segundo a qual:

Com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao de autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das
polticas, pois Unio cabe o papel de principal financiador, bem como de
Portanto, o erro est na desconcentrao da autoridade, quando na realidade

ainda h uma concentrao. Segundo a autora:
Ocorre que a Constituio Federal de 1988 no alterou a estrutura institucional de gesto das polticas sociais herdada do regime militar. Mesmo as
medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos sucessivos presidentes posteriormente Constituio Federal de 1988 pouco ou nada alteraram esta estrutura prvia, que centralizada para as polticas de sade e
desenvolvimento urbano e descentralizada para a poltica de educao fundamental.
A letra E incorreta. O governo federal realmente vem condicionando a

transferncia de recursos. Um exemplo est na criao dos conselhos gestores
de polticas pblicas. A legislao em vigor no Brasil preconiza, desde 1996,
que para o recebimento de recursos destinados s reas sociais, os municpios
devem criar seus conselhos gestores. Isto explica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu aps esta data.
No entanto, no foram precisas reformas constitucionais. Segundo, Arretche:
A edio de portarias ministeriais tem sido o principal instrumento de coordenao das aes nacionais em sade. Isto quer dizer que a principal arena de formulao da poltica nacional tem sido o prprio poder Executivo e,
marginalmente, o Congresso Nacional. O contedo destas portarias consiste, em grande medida, em condicionar as transferncias federais adeso
de Estados e municpios aos objetivos da poltica federal.
Gabarito: B.
9. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Os Estados federais apresentam, quanto

sua estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos
concretos:
( ) Diviso de poderes entre Unio e unidades federadas mantendo-se vnculos de coordenao e autonomia.

l.
54

( ) Preeminncia da Constituio Federal sobre o ordenamento jurdico das
unidades federadas, sendo as alteraes na primeira sujeitas a ratificao
pelas unidades federadas.
( ) Limitaes descentralizao a fim de preservar a unidade jurdica nacional.
( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e Organismos Internacionais, soberania de que no gozam as unidades federadas.
( ) Articulao entre unidade e pluralidade.
As afirmaes acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se so
verdadeiras (V) ou falsas (F) e assinale a opo correta.
a) V, V, V, V, V
b) F, F, F, F, F
c) V, F, V, V, V
d) V, V, F, F, V
e) V, F, F, F, V
A primeira afirmao verdadeira. Como vimos nas caractersticas apontadas

por Dallari, o poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas, no havendo hierarquia entre eles. Apesar de no haver soberania dos
Estados-membros, temos dois poderes na federao: o da Unio e o dos Estados.
A segunda afirmao falsa porque, apesar de realmente existir a preeminncia da Constituio Federal sobre as demais, alteraes nela no precisam ser
ratificadas pelos Estados-membros. Estes participam do Senado, votam as
emendas constitucionais por meio de seus representantes, mas isso no significa ratificar.
A terceira afirmao verdadeira. Apesar de as unidades da federao possurem autonomia, h limites para a descentralizao, como a inexistncia do
direito de secesso.
A quarta afirmao verdadeira, j que a O Estado Federado possui soberania
no direito internacional, mas os Estados-membros no possuem.
A quinta afirmao verdadeira. No Estado Federal temos a unidade, consubstanciada na integrao, na presena de soberania apenas na Unio como
vimos, na ordem internacional o Estado Federal visto como um Estado simples. Temos tambm a pluralidade, j que ele formado por diversos entes
dotados de autonomia.
l.
55

Gabarito: C.
10. (ESAF/APO-MPOG/2005) Com relao ao Federalismo Fiscal no correto afirmar que

a) um modelo ideal de responsabilidade fiscal entre diferentes nveis de governo atribuiria aos governos estaduais e municipais atividades alocativas,
enquanto atividades distributivas, bem como atividades alocativas de carter
nacional seriam executadas pelo governo federal.
b) a estabilidade e equilbrio financeiros so condies necessrias mas no
suficientes para que o propsito de eficincia na gesto dos recursos por
meio da descentralizao seja de fato alcanado.
c) a descentralizao e a integrao so os ingredientes necessrios instituio de formas eficientes de controle da sociedade sobre as aes do Estado.
d) a descentralizao favorece uma maior integrao social, atravs do envolvimento dos cidados na determinao dos rumos da sociedade.
e) as decises sobre um aumento de despesas ou sobre a distribuio
setorial dos gastos governamentais so tomadas no mesmo nvel das
decises relativas s medidas a serem utilizadas em um pas onde a
organizao federativa.
De acordo com a classificao tradicional de Musgrave, as atribuies clssicas

do Estado se enquadram em trs grandes categorias:
Promover ajustamento na alocao de recursos Funo Alocativa;
Promover ajustamento na distribuio da renda Funo Distributiva;
Manter a estabilidade econmica Funo Estabilizadora
A letra A est certa, pois a Unio tem maior facilidade para realizar uma melhor distribuio da renda.
A letra B certa. Segundo Fernando Rezende, no texto Federalismo Fiscal:
Novo Papel para Estados e Municpios, disponvel em:
http://info.worldbank.org/etools/docs/library/229985/Rezende%20Federalismo
%20Fiscal%20Novo.pdf
Estabilidade e equilbrio financeiros so condies necessrias mas no suficientes para que o propsito de aumentar a eficincia na gesto dos recur-

l.
56

sos por meio da descentralizao seja de fato alcanado. Para tanto, importa reforar os instrumentos que concorrem para integrar as aes pblicas,
e estas com as da iniciativa privada, nos espaos em que se concentram as
principais demandas populacionais.
A letra C certa. Segundo o mesmo autor:

Descentralizao e integrao so os ingredientes necessrios instituio
de formas eficientes de controle da sociedade sobre as aes do Estado. Esse quarto componente de um novo modelo de federalismo fiscal deve substituir a nfase na formalidade pelo foco nos resultados. Para que isso
acontea, necessrio aproximar governantes e governados, de modo a
tomar mais transparente a relao entre resultados e meios e criar condies mais efetivas para a responsabilizao dos gestores. A descentralizao permite que se faa um melhor controle e um melhor controle
indispensvel para o sucesso da descentralizao.
A letra D certa. Segundo Ruth Helena Dweck, no texto Federalismo Fiscal

Experincias Distintas: Estados Unidos e Brasil, disponvel em:
http://www.uff.br/econ/download/tds/UFF_TD182.pdf
Os defensores da descentralizao da oferta de bens e servios argumentam que ela favorece a maior integrao social, mediante o envolvimento
dos cidados na determinao dos rumos da comunidade; reduz os perigos
do cerceamento da liberdade individual plausvel em um poder centralizado,
permitindo maior diversidade na oferta de bens e servios.
Esse texto tambm fala bastante das funes alocativa, distributiva e estabilizadora.
A letra E foi dada como errada. Ela meio confusa. Pelo que entendi, afirma
que as decises que aumentam as despesas ou alocam os recursos so tomadas por quem tambm escolhe as medidas a serem usadas. Que medidas so
essas? Ficou meio vago. Eu entendo que a alternativa estaria certa, pois, na
descentralizao, o municpio escolhe se aumenta ou no despesas, em que
setores investir e quais medidas usar. Porm, em determinados casos ele est
limitado por regras federais, como as emendas constitucionais que estabeleceram percentuais mnimos a serem aplicados em sade e educao. Mas isso
no invalida a questo.
Aqui vocs podem ver como eles copiam as questes de textos, retirando de
seu contexto , o que acaba com todo o seu sentido. Segundo Fernando Rezende, no Livro Finanas Pblicas:
a implementao de polticas desse tipo no teria problemas no caso de um
estado unitrio, pois, as decises sobre aumento de despesas ou sobre
distribuio setorial dos gastos so tomadas no mesmo nvel das decises

l.
57

relativas s medidas a serem utilizadas. J nos estados federados a autonomia dos governos estaduais estabelece, em partes, uma dicotomia entre
as definies da poltica fiscal e a viso parcial dos problemas locais que influenciam as autoridades estaduais.
Gabarito: E.
11. (ESAF/CGU/2004) O Brasil um Estado organizado de forma Federativa; isto significa que as atribuies inerentes aos poderes executivo, legislativo e judicirio so divididas em duas esferas de atuao: a Federal (Unio)
e a Estadual. Em relao a essas esferas, incorreto afirmar que:
a) os estados tm total autonomia para formulao e aplicao de suas polticas independentemente do poder central.
b) aos estados e municpios so atribudas as aes de carter local.
c) a cpula dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio formam o
ncleo estratgico do Estado.
d) o critrio de diviso de poderes entre a Unio e os estados-membros ao
mesmo tempo funcional e territorial.
e) a Constituio da Unio e as leis federais determinam o escopo e alcance
das constituies dos estados federados.
A distribuio de competncias entre os entes da federao pode se dar com a
determinao das competncias da Unio, sendo que os Estados-membros
ficam com as residuais, ou ento o inverso. Contudo, sempre os Estadosmembros devem obedecer aos ditames da Constituio Federal, por isso eles
no tm TOTAL autonomia na formulao de suas polticas, o que faz da letra
A incorreta.
H uma supremacia jurdica do Estado Federal sobre os Estados-membros.
Isso fica patente nos preceitos da Constituio Federal que ordinariamente
impe limites aos ordenamentos polticos dos Estados-membros, pertinentes
forma de governo, s relaes entre os poderes, competncia legislativa,
soluo dos litgios na esfera judiciria, etc.
A letra B correta. Na realidade, geralmente coloca-se que aos municpios
so atribudas as aes de carter local e aos Estados as de carter regional.
Nesse ponto eu acho essa questo falha. Mas, como muitos falam, na ESAF o
que vale a mais errada, temos que seguir em frente. Os servios e as polticas de carter local so de competncia dos Estados e Municpios. Por exemplo, a competncia para legislar acerca do transporte coletivo dentro da cidade

l.
58

do Municpio. Quando esse transporte ocorre entre cidades, a competncia
do Estado. Por fim, a Unio legisla sobre o transporte interestadual.
Segundo o Plano Diretor:
NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor
que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. portanto o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos
Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder executivo,
ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores
diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas.
Portanto, a letra C correta, j que o ncleo estratgico corresponde cpula dos trs poderes.
A letra D correta, j que, por um lado a diviso de poderes territorial,
como no caso do transporte coletivo, em que, apesar do assunto ser o mesmo,
cada esfera fica responsvel por um aspecto territorial: nacional, estadual e
local. O mesmo ocorre com o meio-ambiente e outros assuntos. Por outro lado,
tambm funcional, porque alguns assuntos so tratados apenas pela Unio e
outros pelos Estados-membros.
A letra E correta, apesar de que precisou explicar melhor. J sabemos que
a Constituio Estadual deve obedecer Constituio Federal. Mas a alternativa fala que ela deve obedecer tambm legislao federal. Aqui ns temos
que colocar um grande DEPENDE. Quando comparamos legislao federal com
estadual ou municipal, no d para saber de antemo qual deve prevalecer.
Tudo vai depender da matria que est sendo tratada e de que esfera competente para tratar da matria.
No podemos falar em hierarquia entre normas oriundas de entes estatais
distintos, isto , no h relao hierrquica entre normas federais, estaduais e
municipais. Um possvel conflito entre tais normas tem que ser resolvido com
base na Constituio Federal, de acordo com a competncia outorgada a cada
ente federativo. Prevalecer, em cada caso, a norma do ente competente para
o trato da matria, de acordo com a repartio de competncia traada na CF.
Assim, num eventual conflito entre uma lei federal e uma lei municipal cuidando de assunto de interesse local (horrio de funcionamento de farmcia, por
exemplo), prevalecer a lei municipal, pois a competncia para o trato de assunto de interesse local pertence municipalidade.
Portanto, lei federal pode limitar o escopo do tratamento que a constituio
estadual ir dar a determinada matria, desde que a matria seja de competncia da Unio.
Gabarito: E.

l.
59

12. (ESAF/CGU/2004) A Constituio de 1988 inaugurou nova etapa do federalismo fiscal brasileiro. De acordo com as suas atuais caractersticas e
peculiaridades, identifique a opo no pertinente.
a) Enormes disparidades regionais.
b) Forte tradio municipalista.
c) Centralizao tributria.
d) Ampliao das transferncias intergovernamentais.
e) Reduo parcial da competncia tributria federal.
Questo tirada de Fernando Rezende, no texto Federalismo Fiscal no Brasil,

disponvel em:
http://info.worldbank.org/etools/docs/library/229994/Rezende%20Federalismo
%20Fiscal%20no%20Brasil.pdf
Segundo o autor, o federalismo fiscal no Brasil caracterizado por algumas
peculiaridades:
De incio convm destacar dois aspectos fundamentais: as enormes disparidades regionais e a forte tradio municipalista do pas. Como de hbito,
em regimes federativos cabe Unio envidar esforos para reduzir as disparidades regionais de desenvolvimento, e os instrumentos fiscais costumam desempenhar um importante papel a respeito. No Brasil, a marcante
presena do Estado na vida econmica contribuiu para dar ao sistema tributrio um papel de relevo na poltica de desenvolvimento regional, colocando
em conflito, com frequncia, as demandas por maior autonomia tributaria
dos estados mais desenvolvidos com as presses por aumento das transferncias compensatrias executadas pelos estados de menor grau de desenvolvimento.
Outro condicionamento importante e o que resulta da forte tradio municipalista. A fora dessa tradio esta hoje refletida no carter singular
assumido pela federao brasileira aps a promulgao da Constituio de
1988. Nela, os municpios foram reconhecidos como membros da federao,
em p de igualdade com os estados no que diz respeito a direitos e deveres
ditados pelo regime federativo. As principais consequncias desse fenmeno, do ponto de vista do federalismo fiscal, so o largo campo de competncia impositiva dos municpios e a instituio de transferncias
compensatrias federais semelhantes as que beneficiam os estados.
A reforma de 1988 reduziu parcialmente a competncia tributaria federal e ampliou ao mximo as transferncias intergovemamentais

l.
60

institudas 25 anos atrs, sem alterar, contudo, a fisionomia do sistema fiscal.
Com a CF88, nossa federao caracterizao pela descentralizao tributria. A

letra C a errada.
Gabarito: C.
13. (ESAF/APO-MPOG/2003) No que se refere ao pacto federativo e s relaes intergovernamentais, objeto de grande parte das discusses em torno
das reformas das duas ltimas dcadas no Brasil, so corretas todas as assertivas que se seguem, exceto:
a) O federalismo caracteriza-se pela difuso dos poderes de governo entre
muitos centros, nos quais a autoridade no resulta da delegao de um poder central, mas conferida por sufrgio popular.
b) Os sistemas federais moldam formas peculiares de relaes intergovernamentais, constitutivamente competitivas, e modalidades de interao necessariamente baseadas na negociao entre instncias de governo.
c) O federalismo centralizado comporta diversos graus de interveno do
poder federal nas unidades subnacionais e se caracteriza por formas de ao
conjunta entre instncias de governo, nas quais essas unidades guardam
significativa autonomia decisria e capacidade prpria de financiamento.
d) A maneira como so gerados, distribudos e apropriados, entre as esferas
de governo, os recursos fiscais e parafiscais define, em boa medida, as caractersticas prprias dos diferentes arranjos federativos.
e) As feies e a operao efetiva dos arranjos federativos so fortemente
condicionadas pelas caractersticas das instituies polticas, especialmente
os sistemas partidrios e eleitorais, a dinmica parlamentar e as organizaes de interesses.
Esta questo foi tirada de Maria Hermnia Tavares de Almeida, no texto Federalismo e Polticas Sociais, disponvel em:
http://www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_28/rbcs28_08.htm
A letra A correta. Segundo a autora:
O Federalismo caracteriza-se, assim, pela no centralizao, isto , pela difuso dos poderes de governo entre muitos centros, cuja autoridade no resulta da delegao de um poder central, mas conferida por sufrgio popular.

l.
61

Na descentralizao poltica as competncias so do prprio ente, originariamente suas, portanto no o poder central que as delega, mas sim o povo,
por meio de seus representantes.
A letra B correta. A autora afirma que:
Por serem estruturas no-centralizadas, os sistemas federais contemporneos que, a exemplo dos estados unitrios, se caracterizam pela presena de significativo intervencionismo estatal moldam formas peculiares de
relaes intergovernamentais, constitutivamente competitivas e cooperativas, bem como modalidades de interao necessariamente baseadas na negociao entre esferas de governo.
Portanto, as relaes no so apenas competitivas, mas tambm cooperativas.

Mas isso no quer dizer que a alternativa esteja incorreta, j que no errado
dizer que elas so competitivas.
A autora apresenta uma classificao com trs tipos de arranjos federativos: o
dual, o centralizado e o cooperativo. A letra C incorreta porque traz as caractersticas de um federalismo cooperativo, mas fala que ele centralizado.
As letra D e E tambm foram tiradas da autora, que afirma que:
O federalismo fiscal a espinha dorsal do sistema, em qualquer de suas
verses. A maneira como so gerados e distribudos entre as esferas de governo os recursos fiscais e parafiscais, define, em boa medida, as caractersticas prprias dos diferentes arranjos federativos. Todavia, suas feies e
sua operao efetiva so, tambm, fortemente condicionadas pelas caractersticas de instituies polticas, especialmente os sistemas partidrios e
eleitorais e as organizaes de interesses.
Assim, a letra D correta, pois os arranjos federativos que vimos acima vo

depender muito da descentralizao ou no dos recursos fiscais. Contudo, outros fatores tambm influenciam, como as caractersticas das instituies pblicas, especialmente os sistemas partidrios e eleitorais e as organizaes de
interesses, por isso que a letra E correta.
Gabarito: C.
14. (ESAF/APO-MPOG/2003) Uma das preocupaes importantes no desenho de sistemas tributrios em regimes federativos assegurar o necessrio
equilbrio entre a repartio de competncias impositivas e autonomia dos
entes federados. Aponte a opo falsa no tocante ao federalismo fiscal.
a) A federao refora a descentralizao e a descentralizao amplia os espaos da democracia.

l.
62

b) O governo central deve procurar equalizar ou amenizar as desigualdades
fiscais entre as jurisdies, por meio de transferncias intragovernamentais.
c) A descentralizao dos recursos e do poder para administr-los afeta a
capacidade de o Estado atuar com a finalidade de evitar a concentrao regional de renda.
d) A partilha de competncias tributrias um instrumento poderoso de incentivo cooperao.
e) A descentralizao de recursos aumenta as dificuldades de coordenao
de poltica fiscal, com riscos para o atingimento das metas de equilbrio
macroeconmico.
A letra A certa. A federao refora a descentralizao porque ela sempre

ser mais descentralizada que um Estado Unitrio. E a descentralizao fortalece a democracia pois permite uma participao maior das comunidades nas
decises.
A letra B errada apenas por causa do intragovernamentais, pois o certo
intergovernamentais. So entre governos, e no dentro de um governo.
A letra C certa. Quando maior a descentralizao, mais os estados e municpios atuam por si s, ampliando as desigualdades sociais entre as regies.
A letra D certa, com a partilha cria-se uma esfera de cooperao entre os
entes.
A letra E certa. Com estados e municpios legislando sobre tributos, menor
a coordenao entre eles, surgindo a guerra fiscal. O ICMS um exemplo clssico.
Gabarito: B.
15. (ESAF/SFC/2002) Por motivos geogrficos, culturais, histricos e polticos, vigorou no Brasil, durante muitas dcadas, um federalismo de direito,
mas no de fato. Esta situao vem sendo alterada gradativamente desde
1988, porm h diversos aspectos ainda no consolidados no pacto federativo brasileiro. Sobre a questo do federalismo no Brasil, marque a opo incorreta.
a) O pacto federativo brasileiro poderia ser beneficiado pela formao e fortalecimento de partidos regionais, capazes de introduzir maior transparncia
e competitividade no processo poltico, e de opor-se s tradicionais coalizes

l.
63

entre oligarquias decadentes e grupos corporativos que se beneficiam da
centralizao poltica e administrativa.
b) A dimenso continental do pas um elemento estrutural e cultural importante na definio das funes do Estado, exigindo o fortalecimento das
funes de integrao que do visibilidade, poder e influncia ao poder central, tambm chamado de Unio.
c) O Brasil o nico pas do mundo no qual o municpio foi constitucionalmente consagrado como entidade federativa, o que traz diversas implicaes prticas, ainda no resolvidas, quanto ao exerccio do princpio da
autonomia financeira e de autogoverno.
d) As relaes entre as diversas instncias devem pautar-se pelo princpio
da subsidiariedade, que determina que sempre que uma determinada funo
puder ser exercida pela instncia hierarquicamente inferior, no dever ser
assumida pela que lhe est acima.
e) Um dos aspectos mais delicados do debate sobre o pacto federativo no
Brasil o sistema de representao regional na Cmara dos Deputados, j
que a sub-representao penaliza os estados economicamente mais poderosos, enquanto a super-representao tende a privilegiar de maneira muito
desigual os estados de grandes espaos, populao rarefeita e baixo desenvolvimento econmico.
A defesa de partidos nacionais no Brasil teve bastante fora na dcada de
1930, com o Governo de Getlio Vargas. Centralizador e autoritrio, durante
os quinze anos seguintes a revoluo de 1930, Vargas praticou medidas para o
irreversvel esvaziamento do poder dos coroneis. O voto secreto e o voto feminino (inicialmente somente de funcionrias pblicas) foram dois dos instrumentos utilizados para isso.
Gilberto Amado, um dos pensadores dessa corrente na poca, e defendia a
organizao de partidos nacionais que reduzissem os efeitos do regionalismo.
Os verdadeiros partidos so aqueles que procuram organizar as diversas classes, corporaes e grupos e evitar o provincianismo. O partido nacional no
a soma das elites regionais, mas de uma representao poltica de interesses
sociais organizados.
Toda esta tese vale tambm para os dias de hoje. O pacto federativo brasileiro
poderia ser fortalecido pela formao de partidos nacionais, e no regionais. A
letra A incorreta porque so os partidos nacionais que enfraquecem as oligarquias regionais e so eles que podem proporcionar maior transparncia e
competitividade no processo poltico.

l.
64

A letra B fala que, devido s propores do pas, ganham importncia as
funes do Estado ligadas a integrao das unidades federadas. preciso uma
coordenao dos diversos entes e esferas envolvidos. Segundo Abrucio:
O governo federal tambm pode ter um papel coordenador e/ou indutor.
Por um lado, porque em vrios pases os governos subnacionais tm problemas financeiros e administrativos que dificultam a assuno de encargos.
Por outro, porque a Unio tem por vezes a capacidade de arbitrar conflitos
polticos e de jurisdio, alm de incentivar a atuao conjunta e articulada
entre os nveis de governo no terreno das polticas pblicas.
Portanto, na maioria das vezes a Unio atuar como um elemento integrador.

A letra B correta.
A letra C correta, pois, apesar de haver o entendimento de que os municpios so entes federativos dotados dos trs tipos de autonomia, gera-se muitas
implicaes prticas no resolvidas devido s discusses acerca de seu regramento jurdico.
O principio da Subsidiariedade tem suas origens mais remotas no pensamento
aristotlico, que apresentava uma sociedade composta por diversos grupos
com tarefas especficas, realizando suas prprias necessidades. Para Aristteles, "a famlia empreende as atividades da vida cotidiana, a cidade realiza ocupaes mais amplas".
Em primeiro lugar, tem-se que a subsidiariedade aponta no sentido da valorizao da liberdade individual, no nos moldes imperantes na poca do Liberalismo, mas uma liberdade responsvel e condicionada pelo bem comum. Temse que os indivduos (e as sociedades menores), por sua iniciativa e indstria,
devem buscar a realizao de seus fins e do bem comum, devendo agir com
liberdade, desde que no prejudiquem o bem geral e os demais.
Nesse contexto, o Estado deve respeitar os indivduos e as sociedades intermedirias no exerccio dos seus direitos, no cumprimento dos seus deveres e
obrigaes, sem suplant-los ou fazer as suas vezes, a menos que isso se faa
necessrio por circunstncias excepcionais. Visa-se com isso ao desenvolvimento das potencialidades e do exerccio efetivo da liberdade, com a assuno
das correspondentes responsabilidades, por parte das sociedades menores e
dos indivduos. Incumbe ao Estado criar condies para que o indivduo, pessoalmente, alcance a realizao de seus fins.
Outra ideia inerente ao princpio da subsidiariedade a de repartio de competncias. Prega certa hierarquia em relao atuao humana, partindo das
esferas menores - indivduo -, passando pelas sociedades intermedirias at
chegar ao Estado. A cada grau de organizao devem ser atribudas as competncias que ele pode melhor exercer.

l.
65

Assim, a letra D correta, j que o princpio da subsidiariedade defende que,
sempre que possvel, as funes devem ser desempenhadas pelas instncias
inferiores.
Vimos que a CF88 limita ao mximo de 70 deputados por unidade da federao, e o mnimo de 08. Isto causa distores na proporcionalidade. A letra E
correta.
Gabarito: A.
16. (ESAF/SFC/2000) Em relao ao federalismo e descentralizao poltica, no se pode afirmar que:

a) O que realmente caracteriza o Estado federal o princpio constitucional
que lhe impe o respeito s competncias das unidades federativas.
b) Na descentralizao administrativa tem-se um fenmeno de derivao
dos poderes administrativos do aparelho poltico-administrativo do Estado.
c) No federalismo, a determinao do nvel de autonomia constitucional das
instncias subnacionais de competncia legislativa estadual.
d) O federalismo baseia-se nos princpios da autonomia das partes e da participao no todo.
e) Ao Estado unitrio permitido mudar o ordenamento precedente,
mediante o prprio rgo legislativo, via lei ordinria ou constitucional.
Vimos que a Constituio Federal estabelece as competncias tanto da Unio

quanto das unidades federadas. Assim, uma das caractersticas do Estado Federal o respeito da Unio autonomia dos Estados-membros. Tanto que a
possibilidade de interveno da Unio nos Estados limitada a casos especficos. A letra A correta.
A Descentralizao Administrativa ocorre quando as atribuies que os entes
descentralizados exercem s tm valor jurdico que lhes empresta o ente central. Segundo Roversi e Monaco:
A descentralizao poltica distingue-se da administrativa no apenas pelo
tipo diferente de aes exercidas, mas tambm pelo ttulo que caracteriza
seu fundamento. A descentralizao poltica expressa uma ideia de direito
autnomo, enquanto na descentralizao administrativa especfica temos
um fenmeno de derivao dos poderes administrativos que, por sua vez,
derivam do aparelho do Estado, isto , do Estado-pessoa.

l.
66

Quando a letra B fala em derivao, podemos fugir um pouco da nossa matria e invadir a de Portugus. No estudo da formao das palavras, a derivao
a formao de uma palavra a partir de outra. Um exemplo a palavra tringulo, que significa trs ngulos. Aqui na nossa matria, o significado de derivao o mesmo, ou seja, a descentralizao administrativa ocorre com a
transferncia de poderes. O ente descentralizado recebe seus poderes de outro, coisa que no acontece na descentralizao poltica, em que os poderes
so do prprio ente descentralizado. A letra B correta.
A letra C incorreta porque a Constituio Federal, e no as estaduais, que
estabelece o nvel de autonomia constitucional das instncias subnacionais.
A letra D correta. Vimos que Georges Scelle afirma que o sistema federativo repousa sobre dois princpios essenciais:
a lei da participao: os estados membros tomam parte da formao da
vontade estatal referida a toda ordem federativa.
a lei da autonomia: h competncia constitucional prpria e primria
para organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites
traados pela Constituio federal. No depende da Unio naquilo que
constitui a esfera de suas atribuies especficas. dotado de poder
constituinte
A letra E correta. O Estado Unitrio pode alterar seu ordenamento jurdico.
O Estado Federal tambm pode, inclusive com seu prprio rgo legislativo, ou
seja, o Congresso Nacional. S no pode alterar as Constituies Estaduais.
Os Estados-membros, dispondo do poder constituinte, decorrente de sua condio mesma de Estado, podem livremente erigir um ordenamento constitucional autnomo e alter-lo livremente, desde que a criao originria da ordem
constitucional e sua eventual reforma subsequente se faam com inteira obedincia s disposies da Constituio Federal.
Gabarito: C.
5.1. Lista das Questes

1. (ESAF/CGU/2012) O Federalismo brasileiro surgido da Constituio de
1988 apresenta uma srie de caractersticas que o distingue do existente na
maioria das demais naes federativas. Indique qual das caractersticas enunciadas a seguir est incorreta.
a) um federalismo economicamente assimtrico porque existe grande diferena de poder econmico entre seus entes federados.

l.
67

b) um federalismo caracterizado pela sobrerrepresentao poltica de alguns
dos pequenos entes federados.
c) um federalismo que reproduz, em todos os seus entes federados, a diviso
de poderes existente no governo central.
d) um federalismo que distribui competncias entre os diversos entes federados.
e) um federalismo que permite e regulamenta o aumento do nmero de entes federados.
2. (ESAF/APO-MPOG/2010) A problemtica do Federalismo e das relaes

entre esferas de governo tem chamado cada vez mais a ateno dos
formuladores de polticas pblicas, particularmente no Brasil. De acordo com
um autor de destaque, que tem se dedicado ao assunto, Pierson (1995), o
Federalismo e suas instituies estimulam diferentes dinmicas. Apresente,
abaixo, o que no uma caracterstica ou dinmica associada ao Federalismo.
a) O Federalismo gera, nas polticas pblicas, uma relao de autonomia e
interdependncia entre as esferas de governo, o que, por sua vez, estimula
uma alta coordenao das polticas, reduzindo a fragmentao e a competio
entre as diferentes unidades da Federao e gerando uma harmonizao dos
interesses regionais e uma tendncia centrpeta.
b) O Federalismo influencia as preferncias polticas, as estratgias, e a ao
dos atores sociais.
c) O Federalismo e suas instituies estimulam a participao de importantes
atores, institucionais, quais sejam, as prprias unidades da federao.
d) O Federalismo gera dilemas previsveis de formulao de polticas associadas com a tomada de deciso compartilhada.
e) O Federalismo caracteriza-se pela existncia de uma dupla soberania, a
qual, por ser uma caracterstica central de Estados federativos, acaba por produzir, por sua vez, diversas consequncias para o sistema poltico e para a
produo de polticas pblicas como um todo no pas.
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar o fato de que a Constituio Federal

de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo
o municpio como ente federado, incorreto afirmar que:
a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa descentralizao de polticas pblicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos
pouco coordenados de relao vertical e horizontal entre os entes federativos.

l.
68

b) assuntos que at ento eram tratados apenas em nvel nacional, ou mesmo
estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municpios.
c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras, combinando descentralizao fiscal com descentralizao de competncias.
d) ao par da descentralizao, a ausncia de polticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente
no pas.
e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam desobrigados de
investir, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida, de forma desorganizada, pelos municpios.
4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) No atual contexto, uma coordenao adequada

de aes intergovernamentais implica reconhecer os seguintes pressupostos
como verdadeiros, exceto:
a) a efetividade das polticas pblicas depende do entrosamento entre os nveis
de governo, uma vez que, para o sucesso de suas aes, os entes locais precisam de colaborao horizontal e vertical.
b) a existncia de recursos financeiros e de normas para a sua descentralizao, aliada a uma boa gesto financeira e a um controle formal, suficiente
para a coordenao e a promoo do equilbrio nas relaes entre nveis de
governo.
c) no mais das vezes, a cooperao federativa frgil e h poucos incentivos
institucionais a seu favor. Por conta disso, nas reas em que as relaes intergovernamentais so mais azeitadas, as polticas geralmente so mais bemsucedidas, e vice-versa.
d) a autonomia dos entes federativos, aliada a um vasto rol de competncias
compartilhadas, possibilita que, frente a uma omisso do poder pblico, a populao permanea sem uma ao governamental e no saiba de quem cobrar: se do governo municipal, estadual ou federal.
e) instrumento de cooperao mais usado pelos entes federativos, os convnios, por terem seus termos estabelecidos pela esfera de governo superior,
mais se assemelham a um contrato de adeso e menos a um acordo negociado
entre as partes.
5. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Em um sistema federal existem nveis

alternativos de governo por meio dos quais os servios pblicos so ofertados.
Assinale a nica opo falsa com relao ao Federalismo Fiscal.
l.
69

a) Competncia concorrente aquela exercida simultaneamente pela Unio,
Estados e Municpios.
b) A partilha de uma ampla base tributria entre os componentes de uma federao torna mais difcil a ocorrncia de frequentes mudanas na legislao.
c) A harmonizao tributria implica em perda de autonomia dos estados federados nos processos de unies econmicas, mas vantajosa do ponto de vista
dos princpios tributrios.
d) A centralizao dos recursos e do poder para administr-los afeta a capacidade do Estado de atuar com a finalidade de evitar a concentrao regional da
renda.
e) As decises de gastos das esferas subnacionais podem afetar a demanda
agregada da economia de uma forma que poderia prejudicar os objetivos de
estabilizao macroeconmica do governo central.
6. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Sobre a evoluo do federalismo no Brasil,

analise:
1. durante o regime militar, principalmente a partir da Constituio de 1967,
ocorreu um processo de centralizao do poder e dos recursos.
2. a crise econmica dos anos 1970/80 e os anseios de redemocratizao contriburam para que a Constituio de 1988 e a legislao posterior revertessem
a situao no sentido da descentralizao.
3. o chamado pacto federativo brasileiro, por no ter sido fruto de um projeto abrangente, e sim da composio de foras no Parlamento, se caracteriza
pela existncia de distores e conflitos que deram origem necessidade de
uma reforma tributria e poltica.
4. uma especificidade da federao brasileira atual a importncia dos municpios como unidades federativas, ao lado dos estados.
a) todos so falsos.
b) todos so verdadeiros.
c) apenas o 1 verdadeiro.
d) apenas o 2 verdadeiro.
e) apenas o 4 falso.
7. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008)
Sobre
os
modelos
de
gesto
intergovernamental de polticas pblicas, associe a coluna A com a coluna B,
assinalando a opo que indica as relaes corretas.

l.
70

Coluna A
A1 - Construo conjunta de instrumentos de planejamento, implementao e
avaliao e gesto a partir da negociao entre as partes.
A2 - Estabelecimento por governos locais de suas prprias bases para atuao
a partir de funes delegadas normativamente.
A3 - Manuteno do controle pela esfera federal e emprego de normas e instrumentos padronizados de regulao e avaliao de resultados.
A4 - Estabelecimento de bases colaborativas e estratgicas, intensificando as
relaes de interdependncia entre as partes.
Coluna B
B1 - Modelo de cima para baixo (top-down)
B2 - Modelo de gesto de redes
B3 - Modelo de trocas mtuas
B4 - Modelo de jurisdio
a) A1-B3, A2-B4, A3-B1, A4-B2
b) A1-B3, A2-B2, A3-B4, A4-B1
c) A1-B1, A2-B3, A3-B2, A4-B4
d) A1-B4, A2-B1, A3-B3, A4-B2
e) A1-B2, A2-B1, A3-B4, A4-B3
8. (ESAF/CGU/2008) Estados federativos so vistos como propensos a terem

dificuldades com a coordenao dos objetivos das polticas, gerando
superposio de competncias e competio entre os diferentes nveis de
governo. Considerando as caractersticas do pacto federativo e das relaes
intergovernamentais no Brasil, possvel afirmar que:
a) as desigualdades verticais e horizontais geradas entre as unidades federativas e entre os governos subnacionais pelo atual sistema de transferncias
constitucionais estimulam a possibilidade de arranjos federativos em que, ao
conferir autonomia aos governos locais, os eleitores se tornam encarregados
da tarefa de elevar o gasto social desses governos.
b) as garantias constitucionais do Estado federativo brasileiro autorizam, mas
no obrigam, os governos estaduais e municipais a estabelecer sua prpria
agenda e a implementar polticas pblicas, especialmente na rea social.

l.
71

c) estados e municpios contam com recursos garantidos, independentemente
de lealdade poltica ou de adeso a polticas federais, porm condicionados ao
seu esforo tributrio.
d) a desconcentrao da autoridade no governo federal caracteriza as relaes
federativas na gesto das polticas, pois somente restaram Unio os papeis
de financiador e de coordenador das relaes intergovernamentais.
e) para induzir a adeso dos governos locais sua agenda de polticas pblicas
em geral, o governo federal efetuou reformas constitucionais que condicionavam as transferncias de recursos adoo do comportamento considerado
desejvel pelo governo federal.
9. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Os Estados federais apresentam, quanto sua

estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos
concretos:
( ) Diviso de poderes entre Unio e unidades federadas mantendo-se vnculos
de coordenao e autonomia.
( ) Preeminncia da Constituio Federal sobre o ordenamento jurdico das
unidades federadas, sendo as alteraes na primeira sujeitas a ratificao pelas unidades federadas.
( ) Limitaes descentralizao a fim de preservar a unidade jurdica nacional.
( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e Organismos Internacionais, soberania de que no gozam as unidades federadas.
( ) Articulao entre unidade e pluralidade.
As afirmaes acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se so
verdadeiras (V) ou falsas (F) e assinale a opo correta.
a) V, V, V, V, V
b) F, F, F, F, F
c) V, F, V, V, V
d) V, V, F, F, V
e) V, F, F, F, V
10. (ESAF/APO-MPOG/2005) Com relao ao Federalismo Fiscal no correto

afirmar que
a) um modelo ideal de responsabilidade fiscal entre diferentes nveis de governo atribuiria aos governos estaduais e municipais atividades alocativas, enProf. Rafael Encinas
l.
72

quanto atividades distributivas, bem como atividades alocativas de carter
nacional seriam executadas pelo governo federal.
b) a estabilidade e equilbrio financeiros so condies necessrias mas no
suficientes para que o propsito de eficincia na gesto dos recursos por meio
da descentralizao seja de fato alcanado.
c) a descentralizao e a integrao so os ingredientes necessrios instituio de formas eficientes de controle da sociedade sobre as aes do Estado.
d) a descentralizao favorece uma maior integrao social, atravs do envolvimento dos cidados na determinao dos rumos da sociedade.
e) as decises sobre um aumento de despesas ou sobre a distribuio setorial
dos gastos governamentais so tomadas no mesmo nvel das decises relativas s medidas a serem utilizadas em um pas onde a organizao federativa.
11. (ESAF/CGU/2004) O Brasil um Estado organizado de forma Federativa;

isto significa que as atribuies inerentes aos poderes executivo, legislativo e
judicirio so divididas em duas esferas de atuao: a Federal (Unio) e a
Estadual. Em relao a essas esferas, incorreto afirmar que:
a) os estados tm total autonomia para formulao e aplicao de suas polticas independentemente do poder central.
b) aos estados e municpios so atribudas as aes de carter local.
c) a cpula dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio formam o ncleo estratgico do Estado.
d) o critrio de diviso de poderes entre a Unio e os estados-membros ao
mesmo tempo funcional e territorial.
e) a Constituio da Unio e as leis federais determinam o escopo e alcance
das constituies dos estados federados.
12. (ESAF/CGU/2004) A Constituio de 1988 inaugurou nova etapa do

federalismo fiscal brasileiro. De acordo com as suas atuais caractersticas e
peculiaridades, identifique a opo no pertinente.
a) Enormes disparidades regionais.
b) Forte tradio municipalista.
c) Centralizao tributria.
d) Ampliao das transferncias intergovernamentais.

l.
73

e) Reduo parcial da competncia tributria federal.
13. (ESAF/APO-MPOG/2003) No que se refere ao pacto federativo e s relaes

intergovernamentais, objeto de grande parte das discusses em torno das
reformas das duas ltimas dcadas no Brasil, so corretas todas as assertivas
que se seguem, exceto:
a) O federalismo caracteriza-se pela difuso dos poderes de governo entre
muitos centros, nos quais a autoridade no resulta da delegao de um poder
central, mas conferida por sufrgio popular.
b) Os sistemas federais moldam formas peculiares de relaes intergovernamentais, constitutivamente competitivas, e modalidades de interao necessariamente baseadas na negociao entre instncias de governo.
c) O federalismo centralizado comporta diversos graus de interveno do poder
federal nas unidades subnacionais e se caracteriza por formas de ao conjunta entre instncias de governo, nas quais essas unidades guardam significativa
autonomia decisria e capacidade prpria de financiamento.
d) A maneira como so gerados, distribudos e apropriados, entre as esferas
de governo, os recursos fiscais e parafiscais define, em boa medida, as caractersticas prprias dos diferentes arranjos federativos.
e) As feies e a operao efetiva dos arranjos federativos so fortemente
condicionadas pelas caractersticas das instituies polticas, especialmente os
sistemas partidrios e eleitorais, a dinmica parlamentar e as organizaes de
interesses.
14. (ESAF/APO-MPOG/2003) Uma das preocupaes importantes no desenho

de sistemas tributrios em regimes federativos assegurar o necessrio
equilbrio entre a repartio de competncias impositivas e autonomia dos
entes federados. Aponte a opo falsa no tocante ao federalismo fiscal.
a) A federao refora a descentralizao e a descentralizao amplia os espaos da democracia.
b) O governo central deve procurar equalizar ou amenizar as desigualdades
fiscais entre as jurisdies, por meio de transferncias intragovernamentais.
c) A descentralizao dos recursos e do poder para administr-los afeta a capacidade de o Estado atuar com a finalidade de evitar a concentrao regional
de renda.
d) A partilha de competncias tributrias um instrumento poderoso de incentivo cooperao.

l.
74

e) A descentralizao de recursos aumenta as dificuldades de coordenao de
poltica fiscal, com riscos para o atingimento das metas de equilbrio macroeconmico.
15. (ESAF/SFC/2002) Por motivos geogrficos, culturais, histricos e polticos,

vigorou no Brasil, durante muitas dcadas, um federalismo de direito, mas no
de fato. Esta situao vem sendo alterada gradativamente desde 1988, porm
h diversos aspectos ainda no consolidados no pacto federativo brasileiro.
Sobre a questo do federalismo no Brasil, marque a opo incorreta.
a) O pacto federativo brasileiro poderia ser beneficiado pela formao e fortalecimento de partidos regionais, capazes de introduzir maior transparncia e
competitividade no processo poltico, e de opor-se s tradicionais coalizes
entre oligarquias decadentes e grupos corporativos que se beneficiam da centralizao poltica e administrativa.
b) A dimenso continental do pas um elemento estrutural e cultural importante na definio das funes do Estado, exigindo o fortalecimento das funes de integrao que do visibilidade, poder e influncia ao poder central,
tambm chamado de Unio.
c) O Brasil o nico pas do mundo no qual o municpio foi constitucionalmente
consagrado como entidade federativa, o que traz diversas implicaes prticas, ainda no resolvidas, quanto ao exerccio do princpio da autonomia financeira e de autogoverno.
d) As relaes entre as diversas instncias devem pautar-se pelo princpio da
subsidiariedade, que determina que sempre que uma determinada funo puder ser exercida pela instncia hierarquicamente inferior, no dever ser assumida pela que lhe est acima.
e) Um dos aspectos mais delicados do debate sobre o pacto federativo no Brasil o sistema de representao regional na Cmara dos Deputados, j que a
sub-representao penaliza os estados economicamente mais poderosos, enquanto a super-representao tende a privilegiar de maneira muito desigual os
estados de grandes espaos, populao rarefeita e baixo desenvolvimento econmico.
16. (ESAF/SFC/2000) Em relao ao federalismo e descentralizao poltica,

no se pode afirmar que:
a) O que realmente caracteriza o Estado federal o princpio constitucional que
lhe impe o respeito s competncias das unidades federativas.

l.
75

b) Na descentralizao administrativa tem-se um fenmeno de derivao dos
poderes administrativos do aparelho poltico-administrativo do Estado.
c) No federalismo, a determinao do nvel de autonomia constitucional das
instncias subnacionais de competncia legislativa estadual.
d) O federalismo baseia-se nos princpios da autonomia das partes e da participao no todo.
e) Ao Estado unitrio permitido mudar o ordenamento precedente, mediante
o prprio rgo legislativo, via lei ordinria ou constitucional.
5.2. Gabarito
1. C
5. D
9. C
13. C
2. A
6. B
10. E
14. B
3. C
7. A
11. E
15. A
4. B
8. B
12. C
16. C
6. Leitura Sugerida
Federalismo e Polticas Pblicas: o impacto das relaes intergovernamentais
no Brasil, de Fernando Luiz Abrucio e Cibele Franzese, disponvel em:
http://www.rn.gov.br/contentproducao/aplicacao/searh_escola/arquivos/pdf/p
aper-federalismo-fernando-abrucio.pdf
ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. Federalismo e Polticas Socais. Disponvel em:
http://www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_28/rbcs28_08.htm
Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia, de Marta Arretche. Disponvel em:
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download
&gid=2866

l.
76

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PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

10. Federalismo e descentralizao.

Os itens 5 e 11 no estavam previstos no cronograma da aula demonstrativa,

ESTADO FEDERAL NO BRASIL ................................................................................... 7

REPARTIO DE COMPETNCIAS .............................................................................. 13

RELAES INTERGOVERNAMENTAIS ................................................................. 22

CENTRALIZAO X DESCENTRALIZAO .................................................................... 24

FEDERALISMO E POLTICAS SOCIAIS......................................................................... 27

TRANSFERNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS ................................................................. 30

CONSRCIOS PBLICOS ....................................................................................... 33

QUESTO DISSERTATIVA ................................................................................... 38

PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 40

QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 40

LISTA DAS QUESTES ......................................................................................... 67

LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 76

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Segundo Georges Scelle o sistema federativo repousa sobre dois princpios

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Os que so contra a organizao federativa entendem que o Estado Federal

1.1. Estado Federal no Brasil

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A Constituio Federal de 1988, j no seu primeiro artigo, coloca que:

Durante o regime militar, as relaes intergovernamentais do Estado brasileiro

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Com a CF88, um novo federalismo nascia no Brasil. Foi estabelecido de um

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O princpio fundamental da diviso de competncias entre os entes federativos

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Dessa forma, So Paulo no pode ter mais que 70 deputados e Roraima no

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A expresso tendente a abolir significa dizer que no qualquer emenda que

Quando ela fala em unio indissolvel, veda de forma expressa e terminativa

1.2. Repartio de Competncias

atravs de suas competncias que os entes podem exercer sua autonomia,

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Competncia Privativa da Unio

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No entanto, a Unio no poder legislar sobre aspectos especficos, j que

Se a Unio for omissa e no legislar a respeito de alguma das matrias, os

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