Derecho y ambiente: debates tericos sobre institucionalidad ambiental.

Mtra. Johanna Cilano Pelaez

A modo de Introduccin: aproximaciones a una definicin de Derecho Ambiental
Los vnculos entre derecho y ambiente tienen sus races en una multiplicidad de motivos,
de orden cientfico, filosfico, tico, poltico, energtico, econmico- productivo derivado
de la amplia, compleja y permanente interaccin de la sociedad con la naturaleza. Si se
trata de ubicar algunas posturas al respecto Nava (2012) se refiere a Odum, quien
encuentra las races del vnculo derecho y ambiente en la idea de una administracin del
ecosistema y de una planeacin integral, es decir, una especie de control de los seres
humanos sobre asuntos vitales del ambiente () y para la implementacin de tal
administracin del ecosistema se requera de procedimientos legales, econmicos,
polticos, cuya interpretacin o manifestacin sera posible siempre y cuando existiera una
mejor base cientfica ()(Nava, 2012:250).
Desde las ciencias sociales Nava (2012) rescata dos posiciones particularmente, una
desde el propio derecho ambiental; y otra basada en una aproximacin sociolgica al
derecho ambiental.
Desde el derecho ambiental, Ramn Martn Mateo expresa que debido a la interaccin
que existe entre la sociedad y su entorno natural, donde el actuar del ser humano
interviene en los mecanismos de preservacin de los ecosistemas () es necesaria la
introduccin de correcciones en los comportamientos sociales para evitar resultados no
deseables () y es el derecho, en su dimensin normativa, el que dar respuesta a lo
que resulte de esta interaccin sociedad ambiente () respuesta determinada por las
conclusiones a que se llegue desde mbitos cientficos (y los propios de las ciencias de la
naturaleza) (Nava, 2012: 251-252).
Desde una aproximacin sociolgica al derecho ambiental, Antonio Azuela (2006)
resalta que el vnculo entre ambiente y derecho, o el cruce entre el campo ambiental y el
campo jurdico como tambin le denomina, se explica a travs de la juridificacin de la
cuestin ambiental () bajo este concepto, el autor intenta explicar el proceso social
por el cual las expectativas normativas que se forman en el campo ambiental (que
debemos hacer) se convierten en enunciados jurdicos para ser incorporados al horizonte
cultural de los actores que participan en dicho campo.1

1 Ver Visionarios y pragmticos. Una aproximacin sociolgica al derecho ambiental

de Antonio Azuela, editado en Mxico, por IISociales UNAM- Fontamara, en 2006.

As, el vinculo o cruce entre ambiente y derecho supone la existencia de ciertas

expectativas (intereses y percepciones) que entran en el campo de lo ambiental y de ah
se transforman en demandas; estas a su vez, se introducen en el campo jur dico y se
transforman en enunciados jurdicos (normas) (Nava, 2012:253); aunque resalta la
necesidad de mostrar especial atencin a los procesos legislativos y a cmo se
implementan esas normas.
El Derecho Ambiental (DA) se erige como una rama del Derecho que conlleva una
visin distinta, ms integradora, ms tica, ms dialctica sobre el lugar, el papel y el
contenido de la norma jurdica. Va esencialmente dirigido a la conservacin del hombre y
de todas las dems criaturas que lo acompaan, comprendidas o no comprendidas,
simpticas o antipticas, tiles o intiles, bellas o feas, buenas o malas,

segn los

conceptos que aquel ha elaborado partiendo del lugar que ha ido ocupando como especie
(Viamontes et all, 2007: 63).
Representa intereses de naturaleza colectiva o supraindividuales, por lo que todos los
institutos clsicos del derecho deben aplicar modificaciones en la concepcin del derecho
en general, al estar el derecho clsico, de base liberal decimonnica, pensado para
proteger

derechos

subjetivos,

intereses

individuales,

exclusivos,

excluyentes,

diferenciados, propios, y directos (Cafferata, 2008: 55).

El cambio en la lgica jurdica clsica y la mutacin axiolgica que la temtica ambiental
implica respecto del derecho en general, se expresa en los principios que lo rigen, que
cuestionan las bases slidas de la teora jurdica, como sucede con el principio
precautorio (Cafferata,2008, 2010).
Segn la doctrina jurdica existen tres principios bsicos del DA (Viamontes et all, 2007).
El primer principio rector es La conservacin de la diversidad biolgica por su valor per
se, que genera a su vez, entre otros, tres principios derivados: el derecho del hombre y la
mujer a disfrutar de un ambiente sano (que incluye los derechos a la informacin
ambiental adecuada; a la educacin ambiental ptima; y el derecho a exigir a las
instituciones del Estado, y por tanto el deber de este, de tomar todas las medidas
necesarias que le garanticen el pleno goce de su derecho a un ambiente sano); el
principio precautorio2, que establece que ante un grave peligro al medio ambiente, la falta
de certeza cientfica sobre el mismo, no es motivo suficiente para eludir la toma de
medidas que lo eviten; y el principio de desarrollo sostenible.
2 El principio precautorio es un cambio de la lgica jurdica clsica pues parte de la base de la
incerteza, duda, o incertidumbre ()Y este no es ms ni menos que el ejercicio activo de la
duda, como lo denomina la Ley de Biodiversidad de Costa Rica in dubio pro-naturaleza o en
caso de duda a favor del medio ambiente (Cafferata, 2008: 50).

Un segundo principio rector es el anlisis sistmico al momento de abordar la

conservacin de la diversidad biolgica y el ambiente, que parte de considerar que la
conservacin no puede ser abordada de forma fragmentada, sin tener en cuenta las
complejas y muchas veces imperceptibles interacciones que se dan en la naturaleza.
El tercer principio rector es la responsabilidad de toda persona natural o jurdica en la
prevencin y/o reparacin del dao ambiental o el que contamina paga; y que tiene tres
momentos en los que puede materializarse: durante la concepcin de la inversin en la
que el titular debe asumir todos los gastos que contribuyan a evitar o mitigar el dao;
durante la ejecucin de la obra; y cuando las medidas no sean efectivas, incluso no por
una actitud dolosa o negligente del titular (Viamontes et all, 2007: 69-70).
El DA tiene una doble naturaleza, una parte normativa que lo designa como conjunto de
normas, principios, doctrinas y prcticas jurdicas que tienen por objeto la regulacin del
ambiente; y una parte cientfica, la del conjunto de conocimientos que tienen por objeto de
estudio no solo las normas ambientales, sino otros factores relacionados con el ambiente,
y que se encuentran indisolublemente unidas. A su vez, el conjunto de normas jurdicas
del DA est compuesto de dos grandes segmentos: el internacional (diversos
instrumentos internacionales de soft y hard law); y el nacional (constitucin y legislacin
ambiental) (Nava, 2012: 254-256).
No existe consenso entre los ius- ambientalistas respecto a la fecha exacta en la que
haban de aparecer las primeras disposiciones e instrumentos internacionales de derecho
ambientales, aunque se sugiere que la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio
Humano, en Estocolmo 1972 marca la gnesis del Derecho Ambiental Internacional (DAI)
(Nava, 2012:257).
Para Philippe Sands3 (Nava, 2012) los antecedentes del DAI pueden ubicarse en la
segunda mitad del siglo XIX, a travs del proceso de enverdecimiento del derecho
internacional, el cual divide en 4 etapas:
La primera etapa comienza con la celebracin de acuerdos bilaterales en materia
pesquera y termina con la creacin de las organizaciones internacionales en 1945; la
segunda se inicia con la creacin de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y
culmina con la celebracin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio
Humano en Estocolmo, en 1972; la tercera: abarca 20 aos, de Estocolmo 1972 a la
celebracin de la Conferencia de Medio Ambiente y Desarrollo, o Cumbre de la Tierra en
Ro de Janeiro en el ao 1992; y la cuarta etapa se ubica desde la conferencia de Ro
3 Sans; Philippe Principles of environmental law, 2da ed., Cambridge, Cambridge University
Press, 2003.

hasta los inicios del siglo XXI, donde incluye la celebracin de la Conferencia Ro + 10 en
Johannesburgo en 2002 (Nava, 2012: 257-258).
Otra sugerente clasificacin sobre la existencia de una pre historia del DAI la ofrece
Viamontes (2007) cuando cita Jos Juste Ruiz sealando la existencia de cuatro etapas:
La era del utilitarismo ambiental, ubicada desde principios del siglo XX hasta la Primera
Guerra Mundial; y cuya orientacin esencial estaba dirigida a la proteccin de aquellos
elementos del ecosistema que tenan utilidad para la produccin y el consumo, o que
presentaban valor econmico por ser objeto de utilizacin comercial. En segundo lugar, la
era de la naturaleza virgen, desde los inicios de los aos 30 hasta la Segunda Guerra
Mundial; y que proyecta sus intervenciones sobre los espacios naturales y las riquezas
biolgicas de los territorios vrgenes sometidos a la colonizacin. En tercer orden la etapa
de inicio de la preocupacin ambiental, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta
mediados de la dcada de los 60. En cuarto lugar la era ecolgica, que se inicia al final de
la dcada de los 60, y principios de los 70, marcada por la conciencia sobre la crisis
ecolgica y los movimientos verdes, as como la proliferacin de las principales
convenciones y reuniones sobre el tema (Viamontes et all, 2007).
El cuerpo normativo del DAI est integrado por instrumentos y normas jurdicas soft law
(derecho flexible, blando o suave) y por instrumentos y normas jurdicas de hard law
(derecho rgido, fuerte, duro). El carcter soft se manifiesta de tres maneras: son
instrumentos que se distinguen por no tener per se fuerza jurdica vinculante (no son
obligatorios); son normas que tienen el carcter soft por su contenido poltico,
programtico, declarativo o de buena voluntad; y son normas que apenas estn en
proceso de gestacin, aun sin consolidarse, sin que hayan entrado en vigor (Nava, 2012:
259- 260).
El carcter soft de las normas del DAI trae como consecuencia que sean identificables
principios bsicos ambientales que los estados han aceptado observar; que estos
principios, normas o instrumentos, sirvan de gua para el comportamiento de los Estados;
y adems se constituyen, aunque no en todos los casos, en antecedentes del hard law
que habra de emerger de manera posterior (Nava, 2012: 260).
Por su parte, el carcter hard se manifiesta a travs de instrumentos o disposiciones
que tienen el rigor jurdico propio de una norma obligatoria () y se identifica
principalmente con los tratados internacionales, que son instrumentos que se distinguen
por su fuerza jurdica vinculante (Nava, 2012:262).
El DAI es calificado como taller de experimentacin jurdica, debido a la calidad y
cantidad de normas en las que se traduce, y de los sujetos e instituciones que participan

en su produccin (Olarte, 2005:433). Ese mismo carcter innovador y experimental lo

hace enfrentase con obstculos estructurales para su debida aplicacin y cumplimiento,
como son la existencia de normas blandas, la penumbra interpretativa que rodea sus
disposiciones, el carcter de derecho hecho a la carrera y los costos socio econmicos de
su ejecucin (Olarte, 2005: 245).
Las innovaciones del DAI son en primer lugar la profusin legislativa que lo caracteriza,
pues ante los gritos de alarma de la comunidad cientfica, la presin de los movimientos
socio ambientales, y la dimensin trasnacional que alcanzan los problemas ambientales,
los estados asumen una especie de conciencia de cooperacin internacional sin fronteras,
que en el marco multilateral se traduce en una actividad reglamentaria sin par, al comp s
de las catstrofes ecolgicas4 (Olarte, 2005:435). En este sentido, en el Plan de Accin
de la Cumbre Mundial de Johannesburgo (2002) las partes manifestaron su reticencia a la
proliferacin de normas, dndole mayor importancia a la discusin y solucin de los
puntos conflictivos como lo son la responsabilidad, el cumplimiento y la aplicabilidad de
las disposiciones jurdicas (Olarte, 2005: 437).
Una segunda innovacin se da en materia de las fuentes del DAI. La juventud y el vigor
del ordenamiento internacional del medio ambiente cuestiona de cerca la teora clsica de
las fuentes del derecho internacional, que reposa en la interpretacin rgida del art. 38 del
Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, y que establece como fuentes del derecho
internacional a los tratados, las costumbre, y los principios generales del derecho. Sin
embargo, el DAI evidencia un uso continuo del denominado derecho blando o soft law 5, el
cual no est contemplado por la teora clsica como fuente del derecho internacional
(Olarte, 2005: 438).
Otra innovacin destacable es la participacin de actores no estatales en su formacin
del DAI6, esto debido a que las preocupaciones y las responsabilidades ambientales
pasan del escenario intergubernamental a un contexto trasnacional XXX (actores
econmicos privados/ ong, las quienes colaboran activamente en el mantenimiento del
desarrollo sostenible; y se instituyen como grupos de presin promoviendo la inclusin de
los valores ecolgicos en las normas jurdicas) (Olarte, 2005: 439).
4 En tal sentido la misma autora apunta que existen alrededor de 500 tratados multilaterales
en materia ambiental, de los cuales 300 son posteriores a 1972 (Olarte, 2005:437).

5 Ante la inexistencia del valor jurdico obligatorio en la mayora de las normas del DAI, los
interesados se esfuerzan por someter a las partes a una presin continua, haciendo uso de
mtodos institucionales de supervisin y de incentivo, as como de una negociacin continua y
permanente (Olarte, 2005:438-439).

El DAI tambin ha tenido que crear y hacer uso de nuevos instrumentos que doten a los
diferentes actores de poder para controlar la ejecucin de las disposiciones, as aparece
la coercin sustentada en herramientas econmicas, como lo establecido en el principio
16 de la Declaracin de Ro; Agenda 21; o el Protocolo de Kyoto 1997; especficamente
en el caso de la Unin Europea las eco certificaciones) (Olarte, 2005: 440- 441).
En DAI tambin ha resultado innovador en la creacin de instituciones. La cantidad y
diversidad de instituciones competentes en materia de medio ambiente, tanto en el plano
regional como internacional, continua la misma tendencia multiplicadora e innovadora del
derecho que lo regula, trayendo ventajas y desventajas. Entre sus dificultades prcticas
esta el hacer la gobernabilidad internacional se torna pesada y compleja por la
participacin de numerosos actores y la proliferacin de recomendaciones y
pronunciamientos de los organismos de la ONU; adems la presencia de tantas
organizaciones desestimula a los estados, puesto que estos, al hacer anlisis de sus
capacidades, encuentran a veces demasiado onerosa su participacin y compromiso
(Olarte, 2005).
En relacin a su dimensin nacional o domstica, hay que sealar que es tambin la
Conferencia de Estocolmo de 1972 la sealada como punto de partida. Esta conferencia
no solo trae como consecuencia la internacionalizacin de los temas ambientales, y la
creacin del organismo internacional ms importante en materia ambiental, el Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) con sede en Nairobi, sino
tambin trae aparejada la creacin de un sinnmero de entes pblicos al ms alto nivel
burocrtico para los temas ambientales (ministerios, secretarias, etc.), junto a una copiosa
legislacin ambiental a la largo y ancho del planeta, o sea la creacin de la
institucionalidad ambiental en la mayora de los pases (Nava, 2012).
La legislacin ambiental nacional o domstica se ha insertado en dos grandes bloques:
por un lado en los textos constitucionales; y por otro en la legislacin, dividida en 3 partes
o tipos (leyes o cdigos marco o integrales; leyes o cdigos, incluso reglamentos, que
regulen un sector especfico como agua, atmsfera, biodiversidad, etc.; y las leyes por
materias relacionadas con el ambiente (normas que no son ambientales, que se
encuentran en leyes no ambientales, pero con evidente repercusin en el ordenamiento
jurdico ambiental) (Nava, 2012: 262). Otra clasificacin es la aportada por Raul Braes
(2001) que las divide en: legislacin propiamente ambiental; legislacin sectorial de
relevancia ambiental y legislacin comn de relevancia ambiental 7.
7 En El desarrollo del derecho ambiental latinoamericano y su aplicacin, PNUMA
Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe, 2001.

Hitos en la regulacin ambiental: Conferencia de Estocolmo- Ro 1992 y Agenda 21Obligaciones de los Estados.
Conferencia de Estocolmo 1972.
La Declaracin de Estocolmo, documento nacido en la Conferencia 8 del mismo nombre,
celebrada en esta ciudad sueca entre los das 5 y 16 de junio de 1972, consta de un
Prembulo, seis prrafos exponentes de sus fundamentos, y veintisis Principios que se
consideran la gnesis del Derecho Ambiental. Esta declaracin constituye la primera
aproximacin al tema en la arena internacional; adems, identifica los derroteros por los
cuales debe transitar el estudio de la problemtica ambiental y los puntos focales en que
debe trabajar el Derecho en el anlisis y solucin de los problemas que se le presentan al
hombre (Viamontes et all, 2007).
La tendencia antropocntrica que marca el documento queda en evidencia en los
Principios 2, 3, 5, 7, 13 y 17 de la Conferencia de Estocolmo, donde la protecci n y la
preservacin se centran en los recursos naturales,

o sea, en aquellas partes de la

naturaleza o de la diversidad biolgica aprovechable por el hombre, partiendo del nivel de

desarrollo alcanzado. Por otro lado, solo en el Principio 4, se aprecia un tenue
reconocimiento a la proteccin de la flora y la fauna silvestres per se.
Aunque la lectura aislada del Principio 9, referido al desarrollo acelerado 9, puede
preocupar, por el papel que la voracidad de desarrollo de los pases del llamado Primer
Mundo tienen en la situacin ambiental de hoy; para su justa comprensin, es necesario
vincularlo con los Principios 2, 3, 4

y 5

10

que

perfilan los marcos en que debe

8 La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Humano, ttulo que recibi la
conferencia de Estocolmo, fue convocada por la Organizacin de las Naciones Unidas,
y constituye la primera reunin internacional organizada por la ONU sobre cuestiones
ambientales internacionales y representa un punto de inflexin en la denominada
poltica internacional del medio ambiente (Baylis, 2005). La conferencia fue abierta y
estuvo dirigida por el entonces primer ministro sueco Olof Palme, y el Secretario
General de la ONU Kurt Waldheim. Cont con la presencia de 113 pases, 19
organismos internacionales y ms de 400 organizaciones intergubernamentales y no
gubernamentales (Brailovsky, 2009).
9 Declaracin de Estocolmo Principio 9 Las deficiencias del medio originadas por las
condiciones de subdesarrollo y los desastres naturales plantean graves problemas, y la mejor
manera de subsanarlas es el desarrollo acelerado mediante la transferencia de cantidades
considerables de asistencia financiera y tecnolgica que complemente los esfuerzos internos
de los pases en desarrollo y la ayuda oportuna que pueda requerirse. Fernndez Rubio, ngel.
"Derecho Ambiental Internacional." Declaracin de Estocolmo. Volumen. I Ediciones AFR. Pg.
22

expresarse este desarrollo acelerado, que luego sera mejor enunciado por el Informe
Brundtland, con el concepto de Desarrollo Sostenible (Viamontes et all, 2007).
La Declaracin reconoci

como un requisito para disfrutar de una vida digna, el

derecho a un medio de calidad,

donde el hombre pueda ejercer sus derechos a la

libertad, a la igualdad y al disfrute de condiciones de vida adecuadas (Principio 1);

expres el vinculo insoslayable entre desarrollo socio- econmico y la existencia de un
ambiente

de

vida

trabajo favorable (Principio 8); apunt al subdesarrollo como

generador de problemas ambientales (Principio 9); reconoci que es necesario para el

ordenamiento del medio, en los pases en desarrollo, alcanzar una estabilidad de los
precios y la obtencin de ingresos adecuados a sus productos bsicos (Principio 10);
adems hizo un llamado para que la polticas ambientales estn encaminadas a
aumentar el potencial de crecimiento actual o futuro en los pases en desarrollo"
(Principio 11) (Viamontes et all, 2007) (Andrnico, 1995).
En su Principio 21 establece el derecho soberano de los Estados de explotar sus
propios recursos, en aplicacin de su propia poltica ambiental; as como la obligacin de
asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdiccin o bajo su
control no perjudiquen el medio de otros estados o de zonas situadas fuera de toda
jurisdiccin nacional (Andrnico, 1995).
En su enunciado de motivos nmero 7 la Declaracin asigna a las administraciones
locales y nacionales, dentro de sus respectivas jurisdicciones, la mayor parte de la carga
en cuanto al establecimiento de normas y la aplicacin de medidas en gran escala sobre
el medio (). Tambin establece que las polticas ambientales de todos los estados
deberan estar encaminadas a aumentar el potencial de crecimiento actual o futuro de los
pases en desarrollo y no deberan menoscabar ese potencial no obstaculizar el logro de
mejores condiciones de vida para todos; y los Estados y las organizaciones
10 Declaracin de Estocolmo, Principio 2 Los recursos naturales de la tierra, incluidos el aire,
el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los
ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras
mediante una cuidadosa planificacin u ordenacin , segn convenga Principio 3 Debe
mantenerse y, siempre que sea posible, restaurarse o mejorase la capacidad de la Tierra para
producir recurso vitales renovables. Principio 4 El hombre tiene la responsabilidad especial de
preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y la fauna silvestre y su hbitat,
que se encuentra actualmente en grave peligro por una combinacin de factores adversos. En
consecuencia, al planificar el desarrollo econmico debe atribuirse importancia a la
conservacin de la naturaleza, incluida la flora y la fauna silvestres. Principio 5 Los recursos
no renovables de la Tierra deben emplearse de forma que se evite el peligro de su futuro
agotamiento y se asegure que toda la humanidad comparte los beneficios de tal empleo.
Fernndez Rubio, ngel."Derecho Ambiental Internacional."Declaracin de Estocolmo. Volumen.
I Ediciones AFR. 1995 Pg. 21

internacionales deberan tomar las disposiciones pertinentes con miras a llegar a un

acuerdo para hacer frente a las consecuencias econmicas que pudieran resultar, en los
planos nacional e internacional, de la aplicacin de medidas ambientales (Principio 11).
(Andrnico, 1995).
La declaracin reconoci la necesidad de los Estados de adoptar un enfoque integrado y
coordinado de la planificacin de su desarrollo de modo que quede asegurada su
compatibilidad con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en beneficio de
su poblacin (Principio 13); pues solo esta planificacin racional constituye

un

instrumento indispensable para conciliar las diferencias que puedan surgir entre las
exigencias del desarrollo y la necesidad de proteger y mejorar el medio (Principio 14).
Declaracin de Nairobi. 1982.
Con el objetivo de evaluar y analizar los progresos de la instrumentacin de los
pronunciamientos y compromisos asumidos durante Estocolmo, el Consejo de
Gobernadores del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) se
reun en Nairobi, Kenya, del

10 al 18 de mayo de 1982, 10 aos despus de la

Conferencia de Estocolmo.
Producto de esa reunin aparece la Declaracin de Nairobi, que reconoce el papel
desempeado por la Conferencia de Estocolmo, al haber contribuido a un aumento de la
"comprensin de la fragilidad del medio ambiente humano y sus problemas (...) haber
aumentado en forma considerable la educacin, la difusin de las informaciones y la
capacitacin; reconoce que a partir de ella, en casi todos los pases se han promulgado
legislaciones ambientales y muchos de ellos han incorporado en sus constituciones
disposiciones encaminadas a proteger el medio ambiente; y adems apunta la
proliferacin de acuerdos multilaterales, y de organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales relacionadas con el ambiente. 11
La Declaracin de Nairobi observ el cumplimiento parcial del Plan de Accin asumido
por los estados en Estocolmo, aunque reconoce que no se produjeron los resultados
esperados. Expres que "(...) el Plan de Accin slo se ha cumplido parcialmente y sus
resultados no pueden considerarse satisfactorios a causa, sobre todo, de la inadecuada
previsin y comprensin de los beneficios a largo plazo de la proteccin ambiental, de la
inadecuada coordinacin de enfoques y esfuerzos, de la falta de disponibilidad de
recursos y de la inequitativa distribucin de stos. ()" (Fernndez Legr, 2009).

11 Fernndez Rubio, ngel. "Derecho Ambiental Internacional". V. I Editorial AFR, 1995.

La Declaracin de Nairobi fue un momento significativo en la profundizacin del

pensamiento ambientalista en el mundo. En ella se reconoci la necesidad de la gestin y
la evaluacin ambientales; la interaccin intima y compleja entre medio ambiente,
desarrollo, poblacin y recursos; el grave peligro para el medio ambiente de la pobreza y
el consumo dispendioso; la necesaria atmsfera de paz y seguridad y por consiguiente la
eliminacin del derroche de recursos intelectuales y naturales que implica la produccin
de armamentos, as como del apartheid, la segregacin racial y todas las formas de
discriminacin; las deficiencias ambientales generadas por las condiciones de
subdesarrollo; la adecuada planificacin de todas las actividades que influyan sobre el
medio ambiente; la importancia de la educacin, la informacin y la capacitacin
ambiental; e insisti en la necesidad de promover el desarrollo progresivo del Derecho
Ambiental (Viamontes et all, 2007).
La Carta Mundial de la Naturaleza. 1982.
El 28 de mayo de 1982, fue aprobada por Resolucin No. 3707 de la Asamblea General
de las Naciones Unidas, La Carta Mundial de la Naturaleza, en la que se reconoce la
necesidad de la planificacin ambiental, de la informacin que debe tener la ciudadana
sobre las estrategias, la evaluacin y dems actividades que surtan efectos sobre la
naturaleza, con el objetivo de que pueda participar efectivamente en el proceso de
consulta y toma de decisiones, y se ratific el carcter soberano de los estados en la
regulacin de estos aspectos conforme a su legislacin nacional Viamontes, 2007)
(Legr, 2009).
Se pueden destacar tres ideas centrales en los pronunciamientos de La Carta Mundial
de la Naturaleza: el hombre como parte de la naturaleza, elemento de ella como cualquier
otro y tan interdependiente de los dems como ellos de l, o sea el carcter sistmico de
la naturaleza y la necesidad de reconocerlo para la solucin de los problemas relativos a
su conservacin; el hombre como resultado de la evolucin de la vida en el planeta, vista
como la integracin de todos los procesos fsicos, qumicos y biolgicos ocurridos a lo
largo de millones de aos; y por ltimo el derecho que tienen todas las formas de vida a
ser respetadas en su dignidad, de reconocerles su derecho a la existencia, por encima de
cualquier otra consideracin (Viamontes et all, 2007).
El discurso iusfilosfico sobre el comportamiento del hombre con el resto de las especies
transit desde Estocolmo hasta la Carta Mundial de la Naturaleza con un progresivo
enfoque integrador del proceso conservacionista, entendido

ste no como la

contemplacin pasiva de la naturaleza, sino como la interaccin dinmica de todos sus

componentes, de manera tal que todos se desarrollen conforme a las leyes naturales sin
que su desarrollo o evolucin menoscabe la viabilidad de otros (Legra, 2009) (Viamontes,
2007).
Informe Nuestro Futuro Comn- 1987
La Resolucin No. 38/ 19 de diciembre 1983 de la Asamblea General de las Naciones
Unidas estableci la creacin de una Comisin especial para elaborar un informe sobre el
medio ambiente y la problemtica mundial hasta el ao 2000. Producto de est, en junio
de 1987, el Consejo de Administracin del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) present ante la Asamblea General de la ONU el Informe de la
Comisin Mundial sobre Medio Ambiente 12, con el titulo de Nuestro Futuro Comn, o
tambin conocido como Informe Brundtland13 (Viamontes et all, 2007) (Legr, 2009).
El Informe Brundtland se traz como objetivos crear una estrategia medio ambiental a
largo plazo a fin de alcanzar un desarrollo sostenible para el ao 2000; reconocer que la
preocupacin por el medio ambiente se podra traducir en una mayor cooperacin
internacional; examinar las causas a travs de las cuales la comunidad internacional
puede tratar ms eficazmente los problemas relacionados con el medio ambiente y
ayudar a definir las percepciones compartidas sobre las cuestiones medio ambientales;
as como elaborar un programa de accin y establecer los objetivos a los que aspira la
comunidad internacional14.
El informe exhorta a los gobiernos a asegurar que sus agencias y divisiones act en con
responsabilidad en el sentido de apoyar un desarrollo que sea sostenible econmica y
ecolgicamente; y

a que fortalezcan las funciones de sus entidades encargadas del

control ambiental. Realiza un llamado a la accin, y a cambios en las actitudes humanas

12 Tres fueron los mandatos u objetivos impuestos a la Comisin:1.Examinar los temas crticos
de desarrollo y medio ambiente y formular
propuestas realistas al respecto.
2.Proponer nuevas formas de cooperacin internacional capaces de influir en la
formulacin de las polticas sobre temas de desarrollo y medio ambiente con el
fin de obtener los cambios requeridos.
3.Promover los niveles de comprensin y compromiso de individuos,
organizaciones,
empresas,
institutos
y
(http://www.oarsoaldea.net/agenda21/files/Nuestro%20futuro%20comun.pdf)

gobiernos.

13 Consta de Tres Partes (Preocupaciones comunes, Tareas comunes y Esfuerzos comunes.

Doce Captulos (Futuro Amenazado, Hacia el Desarrollo Duradero, Papel de la Economa
Internacional, Poblacin y Recursos Humanos, Seguridad Alimentara, Especies y Ecosistemas,
Energa, la Industria, Desafo Humano, Admitir los Espacios Comunes.)

14 Tomado Informe Brundtland en

http://www.un.org/depts/dhl/spanish/resguids/specenvsp.htm, enero 2012.

que reclama la situacin ambiental del planeta, cambios que dependen de vastas
campaas de educacin, debate, y participacin pblica15.
Uno de los elementos ms analizados del Informe Brundtland es el concepto de
desarrollo sostenible. La Comisin plante que la humanidad tena la capacidad para
lograr un "desarrollo sostenible" al que defini como aquel que garantiza las necesidades
del presente sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para
satisfacer sus propias necesidades. Tambin apunt la necesidad de no olvidar tres
elementos fundamentales:
Primero: Que esta posibilidad sea igual en calidad para todos los hombres y mujeres, sin
discriminacin de ningn tipo.
Segundo: Que esta posibilidad sea igual y real, en trminos de su materializacin, para
las generaciones que estn por venir, en el sentido de que puedan disfrutar conforme al
nivel de desarrollo

socio-econmico que alcancen de la diversidad biolgica, con la

misma calidad con que hoy se disfruta por los ms desarrollados. No por ello es casual
que el Informe aclare que el desarrollo sostenible es un proceso y no un estado de
armona fijo. Las generaciones futuras

vivirn en condiciones objetivas y subjetivas

distintas a las actuales, con necesidades por ende diferentes, y podrn satisfacerlas, en la
medida en que hoy la generacin de sus padres lo tenga en cuenta.
Tercero: Que esta posibilidad no ponga en peligro o dae la calidad de vida de todas las
otras especies, independientemente de gustos, escalas de valores e intereses
cualesquiera

que

estos

sean.

(Viamontes

et

all,

2007)

(http://www.oarsoaldea.net/agenda21/files/Nuestro%20futuro%20comun.pdf).

Cumbre de la Tierra. 1992.

A partir del Informe de Nuestro Futuro Comn comienza un proceso de anlisis de la
situacin ambiental y los problemas del desarrollo que culmin con la convocatoria a la
Conferencia de Medio Ambiente y Desarrollo. A partir de sus conclusiones, se inici un
movimiento en pos del "ecodesarrollo", inspirado en la idea de conciliar el desarrollo
econmico de los pueblos con la salvaguarda de los valores ambientales (Viamontes et
all, 2007).

15 Tomado de http://www.oarsoaldea.net/agenda21/files/Nuestro%20futuro
%20comun.pdf, enero 2012.

As, el 22 de diciembre de 1989, la Asamblea General de las Naciones Unidas adopt la

Resolucin 49/22816 , que dio inicio al proceso para la celebracin de la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo para el ao 1992. La
Conferencia se celebr durante los das 1 al 15 de junio 1992, y reuni a representantes
de 176 Estados, de ellos 114 Jefes de Estado y de Gobierno, ms de 1 200
organizaciones

intergubernamentales,

Organizaciones No Gubernamentales17.

una

participacin

sin

precedentes

de

Los Estados participantes en la Conferencia

tenan intereses divergentes que se manifestaron en su clasificacin en tres grupos:

a) Los pases en desarrollo - Grupo de los 77 (137 Estados), que funcionaron mediante
una accin organizada y una estrategia bien planificada. Su protagonismo qued
principalmente en manos de los pases asiticos (India y Malasia), con un bajo perfil de
los pases de Africa y Amrica Latina.
b) Grupo de pases desarrollados, donde los miembros de la Comunidad Europea
tuvieron un importante protagonismo, defendiendo posiciones progresistas desde el punto
de vista ambiental. Los EE.UU. mantuvieron una posicin distante e intransigente, con
una imagen de prepotencia y poco solidaria, mientras que Japn mantuvo un perfil bajo.
c) Grupo de los pases en transicin (PET), constituido por los pases de los Estados
surgidos del desmantelamiento de los pases socialistas de Europa del Este y centro de
Europa, los que mantuvieron una actitud contemplativa, sin intervencin decisiva en los
debates (Viamontes et all, 2007).
Siguiendo a Jos Juste Ruiz (1999), los resultados de la Conferencia de Ro pueden ser
evaluados a travs de la caracterizacin de los documentos a los que dio origen: 2
Declaraciones de principios (Declaracin de Ro y Declaracin sobre los bosques); 2
Convenios internacionales (Diversidad Biolgica y Cambio Climtico); y un programa de
accin para llevar a cabo todos los proyectos anteriores (Agenda 21). Todos estos
instrumentos estn ordenados a un mismo objetivo final, el logro del desarrollo sostenible
mediante la coordinacin de las exigencias del desarrollo econmico y de los imperativos
de proteccin del medio ambiente. Adems pueden calificarse como evolutivos, en el
sentido de que constituyen un marco jurdico general que tendr que ser desarrollado y
aplicado progresivamente a lo largo de los prximos aos.

16 AG. Res. 44/228 de 22 dic., de 1989. Doc. A44/746/Add. 7

17 Datos en http://www.cinu.org.mx/temas/des_sost/conf.htm, consultado en enero,
2012.

La Declaracin de Ro sobre el medio ambiente y el desarrollo es una Declaracin de

contenido poltico-jurdico, que contiene 27 principios que tratan de establecer los criterios
relacionados con principales problemas globales del medio ambiente. Entre sus
elementos ms destacados est la idea del desarrollo sostenible (Principios 1 y 4); la
vinculacin de la nocin de desarrollo sostenible a las necesidades de las generaciones
futuras (Principio 3, exigencia de la equidad intergeneracional); la idea de la solidaridad
mundial, (Principio 7); la tarea esencial de erradicar la pobreza (Principio 5); la atencin
especial que debe recibir la situacin y necesidades especiales de los pases en
desarrollo; la promocin de la participacin de los ciudadanos en los problemas del medio
ambiente y desarrollo (Principio 10); el principio precautorio (Principio 15); el principio de
quien contamina paga (Principio 16); la aportacin de las mujeres, los jvenes, los
pueblos indgenas

y los pueblos sometidos a opresin, dominacin y ocupacin

(Principios 20, 21, 22 y 23); la consecucin de una paz ecolgica (pax ecolgica)
subrayando que la guerra es por definicin enemiga del desarrollo sostenible (Principios
24 y 27); que la paz, el desarrollo y la proteccin

del medio ambiente son

interdependientes e inseparables (Principio 25); y la obligacin de resolver todas las

diferencias sobre el medio ambiente por medios pacficos (Principio 26) (Andrnico, 1995)
(Viamontes et al, 2007).
La declaracin tambin seala que, en vista de que han contribuido en distinta medida
a la degradacin del medio ambiente mundial, los Estados tienen responsabilidades
comunes pero diferenciadas () Los pases desarrollados reconocen la responsabilidad
que les cabe en la bsqueda internacional del desarrollo sostenible, en vista de las
presiones que sus sociedades ejercen sobre el medio ambiente mundial y de las
tecnologas y recursos financieros de que disponen (Principio 7). Adems se
comprometen a reducir y eliminar las modalidades de produccin y consumo insostenibles
y fomentar polticas demogrficas apropiadas () (Proncipio 8).
En el Principio 9 los Estados asumen el compromiso de cooperar en el fortalecimiento de
su propia capacidad para lograr el desarrollo sostenible, aumentando el saber cient fico, e
intensificando el desarrollo, la adaptacin, la difusin y la transferencia de tecnologas,
entres estas, tecnologas nuevas e innovadoras. Adems, los

Estados debern

promulgar leyes eficaces sobre medio ambiente, donde las normas, los objetivos de
ordenacin y las prioridades ambientales debern reflejar el contexto ambiental y de
desarrollo al que se aplican, pues la aplicacin de normas inadecuadas representa un

costo social y econmico injustificado para otros pases, en particular los pases en
desarrollo (Principio 11).18
Segn la Declaracin los Estados debern desarrollar la legislacin nacional relativa a
la responsabilidad y la indemnizacin respecto de las vctimas de la contaminacin y otros
daos ambientales () debern cooperar en la elaboracin de leyes internacionales
sobre responsabilidad e indemnizacin por los efectos adversos de los daos
ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdiccin, o bajo su
control, en zonas situadas fuera de su jurisdiccin (Principio 13); as como cooperar
efectivamente para desalentar o evitar la reubicacin y la transferencia a otros Estados de
cualesquiera actividades y sustancias que causen degradacin ambiental grave o se
consideren nocivas para la salud humana Principio 14).
De importancia trascendental resulta el Principio 17, que establece que se deber
emprender una evaluacin de impacto ambiental, en la calidad de instrumento nacional,
respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un
impacto negativo considerable en el medio ambiente y que est sujeta a la decisin de
una autoridad nacional competente19.
Por su parte, el Convenio marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico20,
resulta particularmente blando e impreciso, pues durante la negociacin result imposible
establecer en el texto objetivos cuantificados o un calendario preciso de reducciones de
las emisiones en la atmsfera de los gases susceptibles de producir efectos nocivos
sobre la misma21. Como su nombre seala se trata de un acuerdo marco, que establece
la obligacin de cooperar a escala internacional para estabilizar las emisiones
atmosfricas de sustancias que contribuyan al efecto invernadero y al calentamiento
global (Viamontes et all, 2007).
En el caso de la Convencin sobre Diversidad Biolgica,22 su articulado resulta un poco
ms efectivo, con una

serie de principios como la afirmacin de que la diversidad

biolgica constituye un inters comn de la humanidad; la consideracin de que los

18 Texto de la Declaracin de Ro en http://www.cinu.org.mx/temas/des_sost/conf.htm
consultado en enero, 2012.
19 Texto de la Declaracin de Ro en http://www.cinu.org.mx/temas/des_sost/conf.htm
consultado en enero, 2012.
20 Convencin sobre Cambio Climtico, G.E. 96-01749, Junio 1996. Suiza. UNEP/IUG.
21 Particularmente por la presin de los Estados Unidos.
22 Fernndez-Rubio Legr, A.: Derecho Ambiental Internacional, 1995 pp. 106-134.

componentes de la diversidad biolgica son un recurso sometido a la soberana del

Estado territorial; el condicionamiento del acceso a los recursos biolgicos de un pas al
previo consentimiento de su gobierno; la necesidad de realizar transferencia de tecnologa
a los pases en desarrollo. Al igual que el anterior, resulta con convenio marco, que
necesita ulteriores pasos para su desarrollo en instrumentos normativos y su
implementacin.
El Programa o Agenda 21 23 es un extenso documento de ms de 800 pginas que
constituye un plan de accin para los aos posteriores, con vista al logro del desarrollo
sostenible durante el siglo XXI. Se trata de un estudio completo y bien elaborado, dividido
en cuatro secciones en los que se analizan: las dimensiones sociales y econmicas del
problema ambiental; la conservacin y gestin de los recursos para el desarrollo; el
fortalecimiento del papel de los principales grupos y los medios para asegurar la
aplicacin del plan. En cada uno de sus cuarenta captulos se trazan con relativa
precisin los objetivos, las actividades y los medios necesarios para alcanzar un
desarrollo sostenible (Viamontes et all, 2007) (Brailovsky, 2009).
Otras iniciativas de la Conferencia de Ro y que produjeron documentos legales o
instrumentos de poltica ambiental fueron: (1) La promesa de celebracin de un Convenio
sobre la desertificacin24, que fue adoptado en Pars el 17 de Junio de 1994 y entr en
vigor el 26 de diciembre de 1996. (2) El Acuerdo de la Conferencia de Ro para convocar
para el ao 1993 una Conferencia sobre las pesqueras de especies transzonales y
altamente migratorias (inters de Canad y la CEE), la Conferencia se desarroll en los
aos siguientes, culminando sus trabajos con la adopcin del Acuerdo sobre la Aplicacin
de las Disposiciones de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, relativos
a la conservacin y ordenacin de las poblaciones de peces tranzonales y las
poblaciones altamente migratorias de 4 de agosto de 1995 (Viamontes et all, 2007).

En

materia institucional, puede sealarse la creacin de la Comisin sobre Desarrollo

Sostenible (CDS)25, en cumplimiento de la decisin de la Conferencia de Ro,y fue
establecida a solicitud de la Asamblea General (AG. Res. 47/91 de 22/12/92 Arreglos

23 A/CONF. 151/26. Volmenes I al IV, 13 de agosto 1992.

24 Cumbre para la Tierra, CNUMAD, Naciones Unidas, DPI/SD/1576, OCTUBRE 1994,
Nueva York
25 ECOSOC Res. 1993/207 de 12/2/93. Establecimiento de la Comisin sobre el
Desarrollo Sostenible. Res. 1993/215 de 17/2/93. Arreglos de procedimiento para la
Comisin de Desarrollo Sostenible.

institucionales suplementarios de la CNUMAD, como comisin orgnica del Consejo

Econmico y Social (ECOSOC) el 12 de febrero de 1993.
Conformada por 53 Estados, elegidos con arreglo a un criterio geogrfico y de
representacin equitativa, su objeto principal es lograr la coordinacin e integracin de
los programas para el desarrollo sostenible, elaborados por los diversos organismos de la
ONU, as como revisar los informes nacionales sobre el estado del medio ambiente, que
debern ser presentados peridicamente por los Estados miembros de la Organizacin.
Respecto a los aspectos financieros, quizs uno de los temas de mayor debate durante la
conferencia, el paquete final adoptado se compuso de tres elementos esenciales: (1)
los pases desarrollados reafirmaron su voluntad de hacer efectivo el compromiso poltico
de contribuir al desarrollo sostenible con el 0.7% del PIB, aunque hubo distinciones en el
calendario en que este aporte deba hacerse efectivo; (2) se establecieron una serie de
medidas financieras, tanto de carcter multilateral como unilateral, para contribuir a los
objetivos del desarrollo sostenible, donde se puede sealar la decisin de reconstituir las
instituciones onusianas de ayuda al desarrollo, as como la de reformar el Fondo Global
para el Medio Ambiente (GEF) 26, instrumento financiero establecido en 1991 como un
proyecto piloto para problemas ambientales de ndole global; (3) se consideraron una
serie de medidas financieras innovadoras como 27: la posible condonacin de la deuda; la
potenciacin de la inversin privada para fines ambientales; la generalizacin d tcnicas
como la del intercambio de deuda por naturaleza (Debt for nature swaps); y la posibilidad
de introducir incentivos y gravmenes fiscales. Aunque vistas en perspectivas, ninguna de
estas iniciativas prosper formalmente (Juste Ruiz, 1995).
Cumbre de Desarrollo Sostenible. 2002.
Entre el 26 de agosto y el 4 de septiembre de 2002 se desarrolla en Johannesburgo la
Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible, dando cumplimiento a la Resolucin 199 del 55
Periodo de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas. El objetivo de la
reunin era evaluar lo alcanzando en materia de desarrollo sostenible en los ltimos diez
aos, a partir de la Cumbre de la Tierra de 1992 y el proceso de Implementacin de la
Agenda 21.
Despus de 10 aos, en esta reunin los pases desarrollados trataron de cuestionar el
alcance y contenido del principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas,
26 La dotacin inicial del GEF era de unos 800 millones de dlares de los EE.UU.
27 Programa 21, obra citada, Cap. 33, especialmente el prrafo 33.16

con el objetivo de minimizar su responsabilidad en la crisis ambiental; no apoyaron la

inclusin de expresiones que marcaran la necesidad de la asistencia tcnica y la
transferencia de tecnologa sobre bases preferenciales, ni el reconocimiento a la
necesidad de nuevos recursos financieros para los pases en desarrollo28.
Es de destacar el papel jugado por los pases sub desarrollados o del Tercer Mundo,
representado por el Grupo de los 77 y China, quienes consiguen que el plan de Acci n y
la declaracin Poltica fueran aprobados.
La Declaracin Poltica, conocida tambin como Declaracin de Johannesburgo sobre
el Desarrollo Sostenible29, parte de establecer un nexo entre Estocolmo, Ri y
Johannesburgo; adems identifica los retos que estn ante la humanidad y confirma el
compromiso de los pases para el desarrollo sostenible y pone nfasis -este es uno de los
elementos ms valiosos- en la importancia del multilateralismo.30
La Cumbre de Desarrollo Sostenible no tuvo los resultados de la Cumbre de Ri,
comparada con esta fue ms bien decepcionante, aunque vale sealar como un saldo
positivo, que no se haya retrocedido en lo logrado hasta ese momento; que no se
sepultara el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, y que el
desarrollo sostenible haya prevalecido (Viamonetes et all, 2007).
Modelos para la construccin de la Institucionalidad ambiental.
La cuestin ambiental ha representado un reto para los Estados. Desde las primeras reu
niones internacionales y los pronunciamientos sobre la materia, estos quedaron en el cent
ro de la problemtica, y fueron dotados de una serie de responsabilidades y obligaciones
que han redundado en la creacin de nuevos marcos institucionales, formas de organizaci
n y sistemas normativos que permitan la supervivencia del planeta.
A los Estados le ha sido asignado un papel protagnico en la gestin y proteccin del m
edio ambiente; en la creacin de sistemas idneos, eficientes y eficaces; en la adopcin y
aplicacin de medidas que permitan la toma de decisiones oportunas y cientficamente fun
28 Garca Fernndez, Jorge Mario y Orlando Rey Santos Foros de negociacin e
instrumentos jurdicos internacionales en materia de medio ambiente y desarrollo
sostenible. Publicacin Acuario. Centro Flix Valera. La Habana. 2005 Pg. 109
29 Integrada por seis sesiones que son: 1.Desde nuestros orgenes al futuro; 2. De Estocolmo a
Ri y a Johannesburgo; 3. El reto que enfrentamos; 4.Nuestros compromisos con el desarrollo
sostenible; 5. El futuro del multilateralismo; 6. Hagmoslo.

30 Garca Fernndez, Jorge Mario y Orlando Rey Santos Foros de negociacin e

instrumentos jurdicos internacionales en materia de medio ambiente y desarrollo
sostenible. Publicacin Acuario. Centro Flix Valera. La Habana. 2005 Pg. 111

dadas; en la toma de medidas para la utilizacin y aprovechamiento adecuado de sus rec

ursos naturales; entre otras (Viamontes, 2007) (Declaracin de Estocolmo, 1972).
Cada Estado en particular, segn sus condiciones histricas, su rgimen poltico, y sus
condiciones socio- econmicas, ha adoptado diferentes sistemas para organizar su institu
cionalidad ambiental. En ello tambin influye la voluntad poltica, la estructura y organizaci
n estatal, el sistema jurdico, as como las tradiciones y costumbres de dichos pueblos.
La aplicacin de la poltica ambiental de cada pas necesita un ordenamiento jurdicoque considere las particularidades del Derecho Ambiental- y una estructura administrativa
y organizativa- institucionalidad ambiental- que permita su instrumentalizacin, as como
la realizacin adecuada de los procesos de gestin ambiental (Braes, 2000)(Viamontes,
2007).
Segn Becerra y Espinoza (2002) el fundamento legal e institucional formaliza la poltica
y la gestin ambiental hacia dentro de los pases, a travs de la consagracin constitucion
al, la creacin de normatividad ambiental, la asignacin de funciones ambientales a divers
as agencias pblicas, la creacin de procedimientos ambientales en sectores pblicos, la
adhesin a tratados multilaterales, y la creacin de sistemas de gestin ambiental a cargo
de autoridades con responsabilidades ambientales explcitas.
La organizacin institucional del ambiente presenta ciertas caractersticas especiales
que determinan la necesidad de establecer un tipo de estructura jurdico administrativa
tambin especial. Es necesario incorporar nuevas concepciones en la distribucin de
competencias y funciones que garanticen la armona entre las funciones asignadas y un
entendimiento particular de la unidad de gestin que requiere el ambiente (Braes,
2000:109) (Viamontes, 2007).
Como Harper (1996:379) ha sealado, una atencin adecuada a la problemtica
ambiental, en un contexto determinado, requiere una variedad de tipos y niveles
institucionales, los cuales deben evolucionar con el tiempo. As, mientras las instituciones
permanezcan activas y en operacin deben adaptarse para satisfacer nuevas exigencias
generadas dentro de s mismas, tomando en consideracin las demandas de nuevos
miembros y los cambios constantes ocurridos dentro de la agenda poltica internacional,
nacional o local (Lascurain, 2006:44).
Siguiendo al Dr. Ral Braes (2000) se puede afirmar que cualquiera sea el modelo
institucional que se adopte para organizar la institucionalidad ambiental, este ha de
conjugar tres principios fundamentales: la centralizacin y descentralizacin; la
sectorializacin y la trans-sectorializacin; y la participacin ciudadana.

La centralizacin y la descentralizacin constituyen dos puntos esenciales para una

concepcin de la institucionalidad ambiental que pretenda lograr efectividad. Permite
comprender la necesidad de coordinar la macro visin holstica de la problemtica
ambiental a nivel nacional necesaria en toda poltica ambiental, con el hecho de que solo
en el mbito local esta adquiere su materializacin de formas diversas y particulares,
debido a la especificidad de los ecosistemas, y las condiciones especficas de cada
territorio.
El desarrollo de la institucionalidad ambiental produjo en sus orgenes sistemas
altamente centralizados, con funciones casi exclusivamente asignadas al orden federal o
central en los pases. Sin embargo, y aunque de manera no sistemtica, a travs de los
aos, y como respuesta a los graves problemas derivados de la alta centralizaci n de
funciones ambientales y a la baja efectividad a nivel local en cuanto al diseo de polticas,
se incorporaron de procesos de descentralizacin en los que las autoridades locales han
asumido responsabilidades directas de gestin ambiental (Becerra y Espinoza, 2002).
As, es necesaria la presencia de instituciones centrales, con facultades, autoridad y
competencias bien delimitadas; y a la vez, deben conferirse prerrogativas suficientes a las
instituciones locales, en correspondencia con los sistemas de divisin polticoadministrativas territorial, para que puedan adoptar las decisiones que correspondan,
dentro de las lneas y directrices de la poltica ambiental, para su adecuacin a la
problemtica ambiental especfica de cada localidad (Viamontes, 2007).
Inclinar la balanza hacia uno de los extremos trae consecuencias perjudiciales. La
acentuada centralizacin desconoce la existencia de particularidades especficas que
requieren de soluciones propias, ignorando aspectos geogrficos, naturales, ambientales,
pero tambin aquellos relacionados con los actores presentes en cada uno de estos
contextos

las

condiciones

polticas

locales.

Por

otro

lado,

una

marcada

descentralizacin lleva a desconocer los lineamientos, estrategias y directrices de

carcter general, que con una visin global de la problemtica ambiental nacional, y con
avales e investigaciones cientficas conlleva una adecuada poltica ambiental (Braes,
2000) (Viamontes et all, 2006).
El segundo principio, el de sectorializacin y trans- sectorializacin refiere el hecho de q
ue las estructuras de administracin pblica de los estados han sido tradicionalmente sect
orializadas, estableciendo reas de competencia segn los campos econmicos, polticos,
culturales, de investigacin, entre otros.

La sectorializacin de la cuestin ambiental constituye un rasgo destacable del

desarrollo de la institucionalidad ambiental en Latinoamrica. El tema ambiental ha
crecido, de manera general, como un sector autnomo, sin lograr insertarse de
manera dinmica en los diversos sectores productivos de la economa para tener una
visin integradora que resulte ms eficaz y eficiente. El reconocimiento de las
caractersticas de la cuestin ambiental impone superar

esta situacin a partir del

reconocimiento de la naturaleza transversal del tema ambiental, y del diseo de diversas

estrategias que incorporan la dimensin ambiental en la concepcin y los procesos de
formulacin de las polticas sectoriales, o mejoran la coordinacin entre las agencias
ambientales principales y las diversas entidades de los sectores pblico, privado y la
sociedad civil (OECD, 2001; BID,1998; Becerra y Espinoza, 2002).
En el caso de la poltica ambiental, y sus procesos de gestin e instrumentalizacin, nec
esitan contar con estructuras, mecanismos y mtodos que permitan la accin integrada de
toda la institucionalidad estatal, y no quedar constreida a la accin independiente de cad
a una de las estructuras. O sea, no puede quedar constreida o enmarcada como sector o
sub- sector, con riesgo de adquirir un carcter secundario, frente a los elementos productiv
os, de servicios o comerciales de la estructura estatal.
Debe imponerse una visin trans-sectorial en la organizacin de la institucionalidad amb
iental, como condicin indispensable para un diseo adecuado de la poltica ambiental, y c
omo garanta de su eficacia. La trans-sectorializacin no tiene un modelo nico. Elevar su
peso especfico, sin la mesura suficiente de intervinculacin con la accin sectorial de las i
nstituciones estatales puede conllevar a la aparicin de macro estructuras, sobrecargadas
de funciones, que pueden provocar un efecto contrario al deseado al impedir, por la amplit
ud del radio de accin, dedicar la gestin estatal con la intensidad necesaria a cada uno d
e los componentes particulares del ambiente (Viamontes, 2007).
En el caso del tercer principio, la participacin ciudadana, se hace referencia a la nece
sidad de incorporar en los diseos institucionales y en el ordenamiento ambiental de los p
ases, vas y mecanismos necesarios para el flujo de la opinin ciudadana a los procesos
de toma de decisiones en materia ambiental. Adems de considerar la existencia de proce
sos administrativos y jurisdiccionales que permitan el ejercicio de los derechos relacionad
os con el ambiente, como elementos coadyuvantes a la participacin.
Segn Becerra y Espinoza (2002) la participacin ciudadana adecuadamente
incorporada en la definicin, ejecucin y control de la poltica pblica contribuye a que
sta sea ms eficaz y eficiente (Fiorino, 1995; Banco Mundial, 1998). Para la cuestin
ambiental la participacin tiene matices particulares. La participacin permite integrar al

proceso decisorio: la diversidad cultural y en particular las tradiciones de los pueblos; los
derechos y deberes diferenciados de los sectores sociales y la disposicin de la
ciudadana para ejercerlos. Juega tambin un papel crucial como medio para incrementar
la conciencia ambiental de los ciudadanos y educarlos sobre las relaciones entre medio
ambiente y desarrollo, crear legitimidad y transparencia en las decisiones en materia
ambiental que con frecuencia revisten gran complejidad, establecer redes integradas en
torno al medio ambiente e incentivar al sector privado para que se involucre en la solucin
de los problemas ambientales (Espinoza et al., 1998).
Como se coment antes, cada pas al comenzar a incorporar la cuestin ambiental a
su institucionalidad, fue adecuando la estructura y organizacin de la institucionalidad
ambiental a sus caractersticas y condiciones particulares. As, aparentemente, existe una
variedad infinita de soluciones de diseo de la estructura jurdico- administrativa que
conforma la institucionalidad ambiental en un pas determinado.
A pesar de eso, autores como Braes (2000) identifican la existencia de tres modelos
bsicos de la institucionalidad ambiental o marco institucional del ambiente, que al
combinarse conforman un cuarto modelo.
Estos modelos son: 1) el reforzamiento de una estructura jurdico- administrativa
preexistente; 2) la creacin de una estructura jurdico- administrativa especial; 3) la
creacin de una instancia de coordinacin de la gestin ambiental; y 4) la combinacin de
algunos elementos de los diversos modelos (Braes, 2000:110-111) (Viamontes, 2007).
El primer modelo corresponde, de manera general, a las primeras etapas de insercin d
e la cuestin ambiental en las polticas estatales; y a aquellos pases en que la problemti
ca aun no adquiere identidad propia. En esos casos, se le asigna a un organismo estatal
previamente existente- fundamentalmente con esfera de accin relacionada con la gestin
y manejo de recursos naturales, o la calidad de vida- una nueva rea de competencia, la a
mbiental, vista de forma global y sistmica.
El segundo modelo responde a la decisin que toma un Estado de crear un nuevo orga
nismo o institucin- generalmente ministerio o secretaria- y cuya esfera de competencia e
specializada es el ambiente. Sin embargo, dentro de este propio modelo existen diferente
s variantes, que van desde la creacin de super ministerios ambiente hasta el de asigna
rle una facultad coordinadora y potestad decisoria especiales en asuntos del ambiente.
El tercer modelo tiene como diferencia el no requerir la creacin de un nuevo ministerio
o institucin en la estructura estatal, sino que funciona a partir de la asignacin de las func
iones relacionadas con el medio ambiente a una institucin preexistente u obedecer a la c
onstitucin de comisiones

El cuarto modelo o tipo resulta de la adopcin de estructuras que combinan rasgos de lo

s modelos anteriores, y que dan origen a una variedad infinita de sistemas institucionales.
En otra sugerente clasificacin, Becerra y Espinoza (2002) reconocen que en Amrica
Latina y el Caribe se distinguen dos modelos de organizacin de la institucionalidad
ambiental: el modelo del ministerio y el modelo de la comisin.
Segn estos autores el modelo del ministerio concentra en una entidad la
responsabilidad de formular y dirigir la poltica nacional ambiental, esta institucin tambin
se constituye en la mxima autoridad ambiental. Aunque tienen funciones de ejecucin de
las polticas ambientales, la tendencia se inclina a verlo ms como entidades orientadas a
la actividad de coordinacin y promocin a nivel nacional de las polticas ambientales que
formulan. Aunque denominan al modelo como de ministerio, dentro de l se consideran
tambin otras entidades de denominacin y rango poltico diferente como institutos,
departamentos administrativos, entre otros (Becerra y Espinoza, 2002:63-80).
Pueden distinguirse dentro de este modelo dos variantes principales: una que
concentra en una entidad especializada la responsabilidad de formular y dirigir la poltica
nacional ambiental; y otra donde las agencias principales del medio ambiente forman
parte de un ministerio con competencias sobre varios sectores. Segn un estudio de
Amrica Latina del ao 2002 ejemplos de la primera variante son Brasil, Colombia,
Ecuador, Mxico, Trinidad y Tobago, y Venezuela; en el caso de la segunda variante
encontramos los casos de Belice, Costa Rica, Jamaica, Cuba y Uruguay (Becerra y
Espinoza, 2002: 65-67).
Gabaldn (2000) reconoce que, aunque pases como Brasil y Mxico fueron primeros
en la creacin de ministerios o entidades similares en respuesta a los acuerdos de la
Conferencia de Estocolmo en 1972, fue Venezuela, en el ao 1976, el pas
latinoamericano que dio una mayor jerarqua a su nueva agencia ambiental con la
creacin del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARNA)
que buscaba consolidar en un solo despacho otros entes pblicos vinculados a la gestin
ambiental y que dependan de los Ministerios de Sanidad y Asistencia Social, Agricultura y
Cra y Minas e Hidrocarburos.
Aunque desde los aos setenta, la mayora de los pases de latinoamericanos
adoptaron el modelo de las agencias principales del medio ambiente como parte de algn
ministerio, estos se fueron transformando posteriormente en este ltimo tipo de entidad,
sobre todo con posterioridad a la Conferencia de Ro y los compromisos asumidos con la
Agenda 21. Es necesario precisar que aunque estas instituciones centrales an tienen un

estatus y una influencia menor en comparacin con la de los ministerios sectoriales, en

particular los del sector econmico y de infraestructura, el hecho de ganar mayor jerarqua
poltica no es despreciable y ha creado oportunidades para que la poltica ambiental
adquiera un mayor peso (Becerra y Espinoza, 2002; Viamontes, 2007).
El segundo modelo, el modelo de la comisin, supone la inexistencia de una autoridad
ambiental como tal, sino la existencia de una figura coordinadora cuya misin es lograr
que cada institucin del Gobierno y del Estado introduzca la variable ambiental en las
polticas, normas y acciones de su competencia. Su principio orientador destaca que
cada uno de los actores de la sociedad debe asumir la responsabilidad de desarrollar sus
actividades en una forma que sea ambientalmente sostenible (Becerra y Espinoza, 2002).
Otros autores, como Silvia Jaquenod (1989:125) (BUSCAR TEXTO- USBI VERACRUZ),
ofrecen toda una gama de modelos del marco institucional basada en siete tipos b sicos,
dentro de los cuales a su vez se diferencian sub-estructuras, que se traducen en un variad
o universo para la organizacin estatal ambiental.
Competencias o facultades de la institucionalidad ambiental
Uno de los temas que presenta mayor complejidad es las diferentes competencias y
facultades existentes en las instituciones ambientales en cada pas; a lo que se suma la
dismil aproximacin y adecuacin de los principios de organizacin de la institucionalidad
ambiental- coordinacin intersectorial, la descentralizacin y la participacin- que cada
Estado realiza (Becerra y Espinoza, 2002). Ambos elementos constituyen parte de los
factores que pueden explicar el diverso grado de xito de las polticas ambientales y los
modelos de organizacin de la institucionalidad ambiental.
Siguiendo el estudio de Amrica Latina de Becerra y Espinoza (2002) una primera
funcin otorgada est relacionada con las funciones propias de la agenda de
contaminacin (expedicin de regulaciones sobre la calidad ambiental, licenciamiento de
actividades potencialmente contaminadoras, control de la contaminacin del aire, las
aguas, los suelos) como las referentes a la administracin y conservacin de uno o ms
de los denominados recursos naturales renovables (bosques, aguas, pesca, etc.).
Tambin existen instituciones ambientales principales que combinan un amplio rango de
competencias y funciones ubicadas en las agendas marrn (contaminacin), azul (aguas)
y verde (fauna silvestre, bosques, etc.).
Hay que sealar que la diversidad de competencias y funciones otorgadas a los
distintos componentes de la institucionalidad ambiental genera gran nmero de conflictos.
Un ejemplo de estos conflictos con los relacionados con las entidades que asumen la

responsabilidad por la administracin de la totalidad o parte de los recursos naturales

renovables crticos, en particular la flora y fauna silvestres, cuando estos se ha mantenido
en entidades cuya vocacin prioritaria es el aprovechamiento. Esto ha generado
enfrentamientos abiertos entre las autoridades ambientales y los ministerios sectoriales
(ej. los de agricultura y pesca) as como con los servicios forestales (Becerra y Espinoza,
2002) (Acselrad, 2003).
De manera general ponemos decir que las funciones asumidas por las instituciones
ambientales son las siguientes: formular o recomendar al Gobierno nacional la poltica
nacional e internacional sobre medio ambiente; preparar los planes, programas y
proyectos para poner en marcha esas polticas; definir los criterios ambientales a ser
incorporados en la formulacin de las polticas sectoriales emanadas de otras agencias
sectoriales; definir conjuntamente con otras agencias pblicas algunas polticas de
relevancia para el medio ambiente (ej. poblacin, ciertas medidas sobre comercio exterior,
educacin ambiental); regular y establecer los estndares de calidad ambiental; definir las
regulaciones y normas para el acceso, uso y aprovechamiento de los recursos naturales
renovables y del medio ambiente; y establecer las reglas y criterios de ordenamiento
ambiental del uso del territorio (Becerra y Espinoza, 2002).
Siguiendo a estos autores, la institucin ambiental principal puede contar con el
mandato para ejercer una o ms de las siguientes funciones: de coordinacin, de control,
policivas, de administracin de los recursos naturales renovables y del medio ambiente,
de ejecucin de las polticas y programas, y de promocin de la participacin ciudadana.
Tambin asumen competencias referentes a la informacin, investigacin y educacin
ambiental. (Becerra y Espinoza, 2002).
Un elemento a considerar es que la competencia sobre recursos espec ficos

se

encuentra en algunos casos en otra agencia diferente a la ambiental, como ocurre con la
pesca o agricultura; o pueden verse atomizadas en diferentes agencias, incluyendo la
ambiental, como los casos del agua y del suelo en un amplio nmero de pases. Esta
situacin genera importantes conflictos y complejos problemas de coordinacin (Becerra
y Espinoza, 2002; Viamontes et all, 2006).
Estos problemas de coordinacin, surgidos por la divisin de algunas competencias y
funciones ambientales en diversas instituciones en particular las atinentes a la fijacin
de polticas y normas, el ejercicio de la autoridad ambiental y la administracin de los
recursos naturales renovables han sido afrontados a travs de diversas estrategias:
una primera forma ha sido el fortalecimiento de las instituciones centrales o principales
con el objetivo de reducir la atomizacin de las competencias y funciones ambientales en

diferentes agencias y concentrar en la entidad principal ambiental una parte sustancial de

ellas (Ej. Brasil, Colombia, Mxico, Jamaica, y Trinidad y Tobago) (Becerra y Espinoza,
2002).
El amplio nmero de competencias y funciones que se les adjudica a las instituciones
ambientales principales, en la inmensa mayora de los casos desbordan sus capacidades,
y crean dificultades para la fijacin de prioridades y el establecimiento de acciones
seguimiento y verificacin de cumplimiento. La asignacin de funciones deseables pero
no factibles de cumplir, por no estar acompaadas de los recursos econmicos
requeridos o de procesos efectivos y permanentes de fortalecimiento de las capacidades
de gestin, condena a las entidades ambientales a que diferentes sectores de la
ciudadana las califiquen como ineficaces y cuestionen su validez y pertinencia (Becerra
y Espinoza, 2002).
De acuerdo a la literatura y a estudios realizados por el Banco Interamericano de
Desarrollo no es posible afirmar que uno de los dos modelos institucionales- el ministerial
o el de comisin (Becerra y Espinoza, 2002)- sea distintivamente eficaz como propulsor
de la integracin y coordinacin entre los sectores de la institucionalidad estatal, o al
interior del conjunto de agencias o entidades que conforman la institucionalidad ambiental.
Dentro de la institucionalidad ambiental es importante reconocer la existencia de un
conjunto de estructuras, que integran en su seno a una diversidad de actores
(estatales/empresariales/sociales) con fines muy diversos y que de acuerdo a
investigaciones en Amrica Latina van desde el seguimiento a acuerdo internacionales
hasta la gestin local de territorios. Como se ha sealado la estructura, denominacin, y
funcionamiento de estos adquiere una variedad difcilmente tipificable, aunque podemos
mencionar algunos de cuya existencia de ha dado cuenta en investigaciones sobre el
tema en Latinoamrica (Becerra y Espinoza, 2002).
Un ejemplo estas ltimas son los consejos de desarrollo sostenible y las comisiones
nacionales sobre convenios globales, que tienen por objetivo poner en marcha en el
mbito nacional los acuerdos multilaterales y, muy en particular, los correspondientes a la
Conferencia de Ro de 1992, aunque tambin estn relacionados con el seguimiento al
cambio climtico, la biodiversidad, y la desertificacin y la sequia. En ellos generalmente
se congregan representantes de los diferentes sectores de actividad, pblicos y privados.
En general, se les reconoce poca influencia en la definicin de las polticas macro y
sectoriales; y su existencia parece obedecer ms a una respuesta formal de los pases a
los compromisos internacionales o a recomendaciones de agencias, ONG internacionales,

o gobiernos de pases desarrollados como el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD), el Consejo de la Tierra, etc. (Becerra y Espinoza, 2002).
Algunos pases de modelo institucional ministerial cuentan con consejos nacionales
ambientales- diferentes de las comisiones nacionales ambientales del modelo de
comisin- encargados de adoptar polticas y normas, o presentar recomendaciones sobre
las mismas a los gobiernos nacionales. Su tamao y composicin varan en cada caso,
pero mantienen como propsito principal propender a la coordinacin intersectorial, y
cuentan con la representacin de actores estatales, no gubernamentales, de sectores
productivos, y de una gran variedad de organizaciones sociales (Becerra y Espinoza,
2002).
Otra prctica comn es la creacin de comits, comisiones o grupos intersectoriales de
naturaleza tcnica, con el objeto de que realicen recomendaciones y acuerden polticas y
normas; enfrenten problemticas ambientales especificas; traten asuntos atinentes a la
evaluacin del impacto ambiental o al otorgamiento de licencias o permisos; enfrenten las
emergencias ambientales (inundaciones, incendios forestales, derrames de hidrocarburos
y sustancias peligrosas, etc.); y actividades encaminadas a la prevencin de riesgos
como desastres de origen ambiental. Este tipo de comisin puede conformarse a nivel
nacional, subnacional o local; pueden ser permanentes o temporales; y pueden tener una
integracin exclusivamente pblica o mixta con la participacin de diversos sectores de la
sociedad civil y de la produccin, e incluso representantes de organismos internacionales
(Becerra y Espinoza, 2002).
A modo de conclusin
Los ltimos 30 aos han sido testigos del desarrollo de una normativa ambiental cada da
ms extensa, diversificada y compleja, que presenta las caractersticas particulares que
confieren al conjunto una fisonoma jurdica peculiar, a saber: funcionalidad, y
multidimensionalidad. Estas caractersticas del Derecho Ambiental resultan de la propia
realidad indivisible del fenmeno del que se ocupa, el entorno global o medio humano,
que constituye un mbito multifactico en el que confluyen elementos, valores e intereses
de signo diferente. Sus normas y disposiciones responden a exigencias de signo poltico y
tico, que le dotan de una marcada dimensin axiolgica (justicia, solidaridad, derechos
humanos, derechos a la vida y a la salud, etc.).
El breve recorrido por los documentos fundamentales que conforman el acervo jurdicoaxiolgico del Derecho Ambiental Internacional, y buena parte de la inspiracin de las

legislaciones nacionales, nos muestran los grados de compromiso y reflexin sobre el

ambiente que han generado los cambios constantes y la evolucin acelerada de la
normatividad ambiental y aquellas de impacto ambiental
Un aspecto de singular importancia es la construccin de la institucionalidad ambiental en
los diferentes pases, donde hay que sealar su dependencia a las exigencias de la
economa, que condicionan poderosamente la voluntad poltica de los Estados. El DA est
profundamente penetrado por los imperativos y contradicciones que dominan a las
relaciones econmicas y a los problemas del desarrollo. Elemento que se refleja en su
normativa y en su implementacin, y que merece un anlisis aparte debido a la
complejidad de dicho fenmeno.
La crisis ambiental ha generado situaciones de tensin y conflicto que sugieren cambios y
transformaciones trascendentes en el marco normativo, institucional, y de polticas
pblicas (Narvaez y Narvaez, 2012). Elemento que ha ido permeando un cambio de lgica
jurdica y mutacin axiolgica que ha tenido las expresiones jurdicas ms recientes en el
constitucionalismo andino con el reconocimiento de los derechos de la naturaleza, y que
implican cambios en el aparato institucional y los procedimientos de acceso a la justicia
que aun estn en procesos de conformacin.
Un factor que queda solo abordado, y que merece abordaje independiente es la relacin
derecho- ambiente y ciudadana, como el elemento primordial de desarrollo de practicas
sustentables y de convivencia armoniosa con la naturaleza. De parte de los actores que
podemos agrupar dentro del movimiento ambiental, ha existido una enorme injerencia
para que los estados promulguen normas ambientales mas acordes a las exigencias
ecolgicas, culturales, es decir, correspondientes a la sostenibilidad y desarrollo humano.
Al fin, cualquier propuesta jurdico-poltica en materia socio- ambiental debe impulsar una
transformacin civilizatoria que privilegie el saber ambiental, que habita en los intersticios
sociales, en la periferia del poder y la ciencia convencional. Elemento que las
legislaciones contemporneas y los aparatos institucionales de nuestros estados no
parecen preparados para asumir, desde sus lgicas tradicionales.

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