Dunas Móveis

Dunas mveis: reas de Preservao Permanente?
Mnica Virna Aguiar Pinheiro, Marcelo Martins Moura-F, Eduardo Marcelo Negreiros Freitas, Anatarino Torres Costa,
Aline Carla Sousa Aguiar, Enio Tarsom Paiva Sombra
DUNAS MVEIS: REAS DE PRESERVAO PERMANENTE?

Dunes mobile: Permanent Preservation Areas?
Mnica Virna Aguiar Pinheiro
Doutoranda em Cincias Marinhas Tropicais
Universidade Federal do Cear, Fortaleza, Cear, Brasil
monivirna@yahoo.com.br
Marcelo Martins Moura-F
mourafe.marcelo@yahoo.com.br
Eduardo Marcelo Negreiros Freitas
eduardomnfreitas@hotmail.com
Anatarino Torres Costa
anatarino@yahoo.com.br
Aline Carla Sousa Aguiar
alineaguiar07@gmail.com
Enio Tarsom Paiva Sombra
eniotarsom@gmail.com
Artigo recebido em 27/02/2013 e aceito para publicao em 27/06/2013
RESUMO:
O Artigo trata sobre a pertinncia das Dunas Mveis enquanto reas de preservao permanente (APP),
apesar dessa condio no estar inserida na Lei Federal n 12.651/2012, recentemente promulgada e que
trata do Novo Cdigo Florestal. Embora se tratar de ambiente de importncia natural, geolgica, geogrfica, biolgica, ecolgica e paisagstica, dentre outros aspectos, atualmente se observa uma lacuna legal
no Estado do Cear que trate de forma especfica e clara da proteo dessa significativa feio natural
presente em diversos setores do litoral cearense. So apresentados e discutidos os principais diplomas
sobre esse tema na legislao ambiental brasileira. Metodologicamente foi realizada uma detalhada anlise
dos diplomas legais, alm do levantamento bibliogrfico acerca de anlises sobre essa discusso, alm
da caracterizao ambiental das dunas mveis. O artigo apresenta como principais objetivos, a apresentao e anlise dos meios legais para que essa condio de inseguridade legal seja revertida. Como
principais resultados o artigo apresentada os meios legais, bem como a ampla justificativa cientfica e
tcnica embasada na importncia ambiental das dunas, para que as mesmas possam estar inseridas no
contexto do Meio Ambiente legalmente protegido, sob a pena de vermos a ocupao e descaracterizao
desse patrimnio natural irremediavelmente estabelecidos.
Palavras-Chave: Dunas Mveis, reas de Preservao Permanente, Legislao Ambiental, Meio Ambiente, Estado do Cear.
Soc. & Nat., Uberlndia, 25 (3): 595-607, set/dez/2013
595

ABSTRACT:
The article deals with the relevance of the Dunes Mobile as permanent preservation areas (APP), despite this condition not be inserted in the Federal Law N. 12.651/2012, recently enacted and that is the
New Forest Code. Despite its importance natural, geological, geographical, biological, ecological and
landscape, among other things, now we can see a loophole in the state of Cear that addresses a specific
and clear protection of this significant natural feature present in many sectors of Cear. Are presented
and discussed key pieces on this theme in Brazilian environmental legislation. Methodologically were
made a detailed analysis of the legislation on the subject, besides the literature concerning the analysis of
this discussion, in addition to environmental characterization of the dunes. The paper presents the main
objectives, the presentation and analysis of legal means for this condition of insecurity cool is reversed.
As the article main results presented legal means as well as ample justification grounded in scientific and
technical environmental importance of the dunes, so that they can be placed in context of the Environment
legally protected under the penalty of seeing the occupation and this mischaracterization natural heritage
irrevocably established.
Key Words: Dunes Mobile, Permanent Preservation Areas, Environmental Law, Environment, State of Ceara.
INTRODUO
O litoral brasileiro abrange diversos ecossistemas e dentre estes, encontram-se os campos de dunas
mveis, os quais podem ser verificados nas mais diversas formas, extenses e caracterizaes espaciais. O
ambiente de dunas pode ser encontrado desde o litoral
do Estado do Rio Grande do Sul (regio sul do pas) ao
Estado do Amazonas (regio norte brasileira). Contudo,
mesmo ocorrendo em quase todo o litoral brasileiro, seu
predomnio se d de forma mais enftica ao longo da
zona litornea do nordeste brasileiro, com as maiores
exposies ocorrendo entre os Estados do Rio Grande
do Norte e do Maranho, passando, por conseguinte, no
contexto territorial do Estado do Cear.
Os corpos dunares ao se formarem, ganham
contornos distintos, os quais se definem atravs de diferenciaes estreitamente relacionadas direo do vento
dominante, conformao da superfcie percorrida pelos
sedimentos desde sua disponibilizao, ao dos ventos
596
na faixa de praia e localizao dessas dunas dentro do

segmento costeiro (PINHEIRO, 2009).
As grandes famlias de formas dunares caracterizam-se quanto sua morfologia em: dunas mveis,
dunas semifixas, dunas fixas, os eolianitos (ou dunas
cimentadas) e as formas de deflao. Especificamente,
as dunas mveis caracterizam-se por um transporte
permanente dos gros de areia, resultando em uma
permanente migrao das formas dunares.
As dunas mveis so formadas a partir da acumulao de sedimentos, sobremaneira gros de areia,
os quais so removidos da face de praia e depositados
costa adentro por conta da ao dos agentes elicos
(ventos predominantes). Alm disso, vale informar
que as dunas mveis caracterizam-se pela ausncia
de vegetao ou pela fixao de um revestimento
pioneiro (Figuras 01 e 02), o qual detm ou atenua os
efeitos da dinmica elica, responsvel pela migrao
(PINHEIRO, 2009; MOURA-F, 2008).

Figura 1. Dunas Mveis verificadas no Parque Nacional de Jericoacoara, Municpio de

Jijoca de Jericoacoara, litoral oeste do Estado do Cear
Foto: Marcelo Martins (agosto de 2009).
Por sua vez, as dunas chamadas semi-fixas

caracterizam-se pela semi-mobilidade, ou seja, no
so totalmente mveis e nem totalmente fixas. Sua
caracterstica principal possuir partes de sua estrutura
coberta pela vegetao, demonstrando que h aporte
mais ou menos equilibrado com a sada de sedimentos,
de forma a haver mobilidade (dos sedimentos), mas
no migrao (mudana espacial) do corpo dunar.
Isto , o saldo entre entrada (input) e sada (output) de
sedimentos praticamente zero (PINHEIRO, 2009).
597

Figura 2. Dunas Mveis na Praia da Baleia, Municpio de Itapipoca, litoral oeste do Estado do Cear
Foto: Marcelo Martins (agosto de 2009).
Segundo Pinheiro (2009), em relao morfologia das dunas, por fim, no tocante s dunas fixas,
essas feies so caracterizadas pela imobilidade atual
dos sedimentos que as compem, a partir da colonizao por vegetao costeira, a qual, por sua vez, pode
alcanar at um porte arbreo.
De maneira geral, pode-se dizer que todas as dunas
costeiras estabilizadas atualmente indicam terem tido algum
tipo de mobilidade no passado, provavelmente sob regime
climtico diferente do atual (TSOAR; ARENS, 2003).
Ainda de acordo com Pinheiro (2009), as dunas,
sejam elas mveis ou fixas, se comportam como ambientes propcios ao acmulo de guas pluviais, alimentando
um dos principais aqferos dentro do ambiente de zona
costeira, corroborando sua importncia hidro-geolgica.
Essa caracterstica torna-se ainda mais relevante
ao considerarmos ambientes com tendncia semi-aridez
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(como zonas costeiras) ou em franco quadro climtico

de semi-aridez, como o caso do Nordeste brasileiro, de
constituio litolgica essencialmente cristalina, portanto, pobre quanto disponibilidade de guas superficiais
(decorrente dos elevados ndices de evaporao e evapotranspirao) e subterrneas (derivada das caractersticas
cristalinas do substrato geolgico presentes na maior
parte do territrio cearense) (PINHEIRO, 2009).
Os campos de dunas tm ainda uma importncia
fundamental no equilbrio das zonas costeiras, ao fornecer
sedimentos para rios e/ou praias, alimentando assim, direta
ou indiretamente, a deriva litornea presente ao longo da
costa cearense, direcionada, grosso modo, no sentido:
leste-oeste, que por sua vez, alimenta de sedimentos as
praias. Assim, em seu processo de migrao ao longo da
costa, as dunas controlam e regulam o balano sedimentar
de todo o ambiente costeiro (PINHEIRO, 2009).

Por serem formaes de acmulos de sedimentos, as dunas tornam-se imprescindveis na

manuteno direta das faixas de praias, atravs do
fornecimento contnuo de gros, diminuindo, assim,
a possibilidade de eroso destas. Em alguns locais,
as dunas se deslocam em direo plancies fluviais
que, a partir desse aporte das dunas e por meio de
suas correntes, transportam estes sedimentos at as
regies praianas, como acontece no rio Pacoti, no
trecho prximo a sua foz.
Conforme citado acima, as dunas so depsitos de sedimentos arenosos em constante movimento
e, por conseguinte, no permitem o desenvolvimento
de processos de pedognese, ou seja, de formao de
solos, por isso comumente so relacionadas ausncia
de vegetao. Vale lembrar que o desenvolvimento
pedolgico condio bsica para a instalao e
desenvolvimento da flora, sobretudo, de maior porte.
Contudo, existe um determinado grupo de plantas
que apresenta uma baixa exigncia nutricional para
sobreviver e consegue habitar estes locais. Este grupo
denominado de plantas pioneiras psamfilas.
Conceitualmente, plantas psamfilas so
aquelas que sobrevivem, preferencialmente em ambientes arenosos. O termo pioneiro refere-se mais
precisamente sucesso ecolgica, visto que este o
primeiro grupo de plantas a surgir no ambiente praial,
devido a sua baixa exigncia nutricional. As plantas
pioneiras, por sua vez, fornecem matria orgnica ao
seu substrato e este comea a se transformar em solo,
atendendo as necessidades nutricionais de outras plantas mais exigentes no processo de fixao das dunas.
Por outro lado, a fauna deste ambiente de dunas
moveis rara e pouco diversificada, sobretudo quando
situada mais longe de algum tipo de fonte de gua (curso
dgua natural riacho, crrego, rio; lagoa etc.). representada principalmente por crustceos do grupo dos
decpodes (siris) e alguns aneldeos poliquetas. Dentre
os vertebrados, tem-se pequenos rpteis (lagartos).
Alm desses relevantes aspectos supracitados,
o ambiente de dunas compe, por vezes, cenrios de
beleza singulares, utilizados muitas vezes pelas prefeituras municipais, como a principal porta de entrada
para o turismo de estados como o Cear.
A presso sobre o meio ambiente e, principalmente, a ocupao de reas costeiras incitou a ao
de mecanismos legais, a fim de proteger e organizar

a ocupao da zona costeira dentre elas as reas de
dunas que cobrem grandes pores da costa brasileira,
incluindo o Estado do Cear.
Apesar dessa importncia, as restries legais
para sua ocupao apresentam hiatos ao longo das
ltimas dcadas, sobremaneira, em mbito federal.
Exemplo atual disso o fato das dunas mveis no
estarem contempladas como reas de preservao
permanente (APPs) na recentemente promulgada (e
ainda bastante discutida) (BRASIL, 2012a).
De antemo, conforme aponta Catelani e Batista
(2007), vale frisar que as reas de Preservao Permanente (APPs) foram criadas para proteger o ambiente
natural, o que significa que no so reas apropriadas
para alterao de uso da terra. O regime de proteo das
APP bastante rgido: a regra a intocabilidade, admitida
excepcionalmente a supresso da vegetao apenas nos
casos de utilidade pblica ou interesse social legalmente
previstos (ARAJO, 2002).
O CDIGO FLORESTAL DE 1934
Na tentativa de ordenar os diversos interesses
envolvidos na utilizao das terras, o Estado brasileiro
vem regulamentando o uso e ocupao do solo por
meio de promulgao de leis, decretos e resolues,
desde a dcada de 1930 (MARCHIORO et al, 2010).
No ano de 1934, em meio forte expanso
cafeeira ocorrente no Brasil, surgiu o primeiro Cdigo
Florestal. Principalmente no Sudeste, empurradas e suprimidas pelas frentes de plantaes, as florestas ficavam cada vez mais distantes das cidades, dificultando
e encarecendo, por conseguinte, o transporte de lenha.
Desta forma, a legislao visava impedir os efeitos
sociais e polticos negativos causados pelo aumento
do preo, ou pior, pela falta da lenha, garantindo, dessa
forma, a popularidade do novo regime, instaurado com
a Revoluo de 1930 (BRASIL, 2012b).
Desta forma, foi o governo Getlio Vargas
que, em 1934, criou o Cdigo Florestal, junto com os
cdigos de gua, Minas, Caa e Pesca e a primeira
Conferncia Brasileira de Proteo Natureza, todos
eles, formando uma tentativa do Estado de ordenar o
uso dos recursos naturais em um pas que passava por
mudanas importantes (BRASIL, 2012b).
599

A soluo do Cdigo Florestal de 1934 (Decreto n 23.793/1934) foi obrigar os proprietrios de

terras a manterem 25% da rea de seus imveis com
a cobertura de mata original. Era a chamada quarta
parte. Porm, no havia qualquer orientao sobre
em qual parte das terras (margens dos rios ou outras)
a floresta deveria ser preservada, o que sabemos, faz
toda a diferena no tocante preservao ambiental.
A lei at incentivava a retirada total das matas
nativas desde que pelo menos os 25% de reserva de lenha fossem replantados. Nesse sentido, no importava
a espcie e nem a variedade de rvores, mas apenas a
garantia de produo de madeira para lenha e carvo.
Segundo Brasil (2012b), apesar disso, a lei
de 1934 tambm demonstrava vis de preservao
ambiental, ao criar a figura das florestas protetoras,
para garantir a qualidade ambiental de rios e lagos e
a estabilidade de reas de risco (encostas ngremes e
dunas). Mais tarde, esse conceito deu origem s reas
de preservao permanente (APPs), tambm localizadas em imveis rurais.
Vale informar que essa lei tratava as dunas em
seu art 4, da seguinte forma: Art. 4 Sero consideradas florestas protectoras as que, por sua localizao,
servirem conjuncta ou separadamente para qualquer
dos fins seguintes: (...) c) fixar dunas.
Como pode se verificar, a lei tratava da vegetao que recobre e fixa as dunas, incluindo a, somente
as dunas fixas.
nente (art. 2 e 3). Alm disso, essa lei tambm definiu as

reas de preservao permanente (APPs) que deveriam
ser obrigatoriamente mantidas, no campo ou nas cidades.
As APPs, ou reas de preservao permanente,
foram definidas em margens de cursos dgua, lagos,
lagoas e reservatrios artificiais, topos de morros e
encostas com declividade elevada, cobertas ou no
por vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade
geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e
flora, e de proteger o solo e assegurar o bem estar da
populao humana (BRASIL, 1965). So consideradas
reas mais sensveis e sofrem riscos de eroso do solo,
enchentes e deslizamentos.
Assim como na sua lei antecessora, a lei federal n 4.771 de 1965 no apresenta as dunas mveis
como APPs. Em seu art. 2, que diz: Consideram-se
de preservao permanente, pelo s efeito desta Lei,
as florestas e demais formas de vegetao natural situadas: (...) f) nas restingas, como fixadoras de dunas
ou estabilizadoras de mangues.
Essa excluso fica clara no art. 3 da referida
lei, que diz: Consideram-se ainda, de preservao
permanentes, quando assim declaradas por ato do Poder Pblico, as florestas e demais formas de vegetao
natural destinadas: (...) b) a fixar as dunas.
Nesse sentido, as dunas mveis enquanto
APPs s se verificam no contexto da legislao brasileira atravs das Resolues do CONAMA.
O CDIGO FLORESTAL DO SCULO XX: A

LEI N 4.771/1965.
AS RESOLUES CONAMA
Com o advento dos novos combustveis e fontes

de energia, como as hidreltricas, a lenha foi deixando
progressivamente de ter importncia econmica. Inversamente, crescia a conscincia do papel do meio ambiente e
das florestas. Assim, em 1960, o Legislativo se mobilizou
para alterar a lei de 1934, e a funo das florestas em
terrenos privados (BRASIL 2012c).
Em 15 de setembro de 1965, o ento presidente
Humberto de Alencar Castelo Branco, cearense de Fortaleza, sancionava a Lei Federal n 4.771 (BRASIL, 1965).
O novo Cdigo Florestal estabelecia 50% de reserva
legal na Amaznia e 20% no restante do pas (art. 16)
e definia a localizao das reas de preservao permaSoc. & Nat., Uberlndia, 25 (3): 595-607, set/dez/2013
600
O Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA o rgo consultivo e deliberativo do Sistema

Nacional do Meio Ambiente SISNAMA e foi institudo
pela Lei n 6.938/81 (BRASIL, 1981), que dispe sobre
a Poltica Nacional do Meio Ambiente, regulamentada
pelo Decreto 99.274/90 (MMA, 2012a).
O Conselho um colegiado representativo
de cinco setores, a saber: rgos federais, estaduais e
municipais, setor empresarial e sociedade civil, o qual
rene-se ordinariamente a cada 03 meses no Distrito
Federal, podendo realizar Reunies Extraordinrias
fora do Distrito Federal, sempre que convocada pelo
seu Presidente, por iniciativa prpria ou a requerimento de pelo menos 2/3 dos seus membros.

Em 2002, mais precisamente em 20 de maro,

o CONAMA publica a Resoluo CONAMA n 303
(MMA, 2012b), que dispe sobre parmetros, definies
e limites de reas de Preservao Permanente, trazendo
de forma pioneira, as dunas mveis enquanto APPs.
Exemplos dessa ateno e interesse so apresentados nos
considerandos acrescentados posteriormente pela Resoluo CONAMA n 341/2003 (MMA, 2012c), que dizem:
Considerando a funo fundamental das dunas na dinmica da zona costeira, no controle
dos processos erosivos e na formao e recarga de aqferos; (considerando acrescentado
pela Resoluo n 341/03);
(...)
Considerando a excepcional beleza cnica e
paisagstica das dunas, e a importncia da
manuteno dos seus atributos para o turismo
sustentvel; (considerando acrescentado pela
Resoluo n 341/2003);
(...)
Essa resoluo traz ainda em seu art. 1, que diz:
Art. 1 Constitui objeto da presente Resoluo
o estabelecimento de parmetros, defi nies
e limites referentes s reas de Preservao
Permanente.
X - duna: unidade geomorfolgica de constituio predominante arenosa, com aparncia
de cmoro ou colina, produzida pela ao dos
ventos, situada no litoral ou no interior do
continente, podendo estar recoberta, ou no,
por vegetao; Grifo nosso.
Por fim, estabelecendo as dunas mveis enquanto APPs, tem-se o art. 3 da referida resoluo,
que diz: Constitui rea de Preservao Permanente
a rea situada: (...) XI - em duna.
Com o estabelecimento das reas de dunas
mveis como reas de preservao permanente, esse
ambiente estaria legalmente protegido do uso e ocupao, pois, como afirma (ARAJO, 2002), o regime
de proteo das APPs bastante rgido: a regra a da
intocabilidade, admitida excepcionalmente apenas
nos casos de utilidade pblica ou interesse social
legalmente previstos.
A RELAO ENTRE A LEI FEDERAL E A RESOLUO CONAMA

Desde ento, o Novo (at ento) Cdigo Florestal (Lei n 4.771/1965 BRASIL, 1965) em regime
de complementaridade com a Resoluo CONAMA n
303/2002 determinavam o licenciamento sobre as APPs,
entendendo as dunas mveis tambm como APPs.
Corroborando essa relao, o CONAMA
editou, posteriormente, outra importante Resoluo
versando sobre as dunas mveis, que foi a Resoluo
CONAMA n 341/2003 (BRASIL, 2012c), que dispe
sobre critrios para a caracterizao de atividades ou
empreendimentos tursticos sustentveis como de
interesse social para fins de ocupao de dunas originalmente desprovidas de vegetao, na Zona Costeira.
Apesar de abrir precedente por meio de diretrizes, condies e procedimentos para ocupao das
dunas mveis, ou dunas originalmente desprovidas
de vegetao, a referida resoluo mantinha as dunas
mveis enquanto reas de preservao permanente e
assim, a restrio ao uso e ocupao desse ambiente.
Ainda se tratando das regulamentaes via
CONAMA, importante salientar que a Resoluo CONAMA n 369/2006 (MMA, 2012d), conforme entendimento de diversos especialistas nessa seara do direito
ambiental, derrogou a Resoluo CONAMA n 341/2003
(MMA, 2012c), no tocante ao uso e ocupao de dunas.
As consequncias deste fato atingiram, inclusive, os
empreendimentos com licenciamentos j concludos
poca da entrada em vigor da Resoluo n 369/2006.
Nesse sentido, de acordo com o artigo 2 da
mencionada resoluo, vedado que o rgo ambiental competente autorize a interveno ou supresso de
vegetao em APP no caso de atividades de pesquisa
e extrao de substncias minerais, quando se tratar
das dunas, assim definidas no art. 3, XI, da Resoluo
CONAMA n 369/2006 (MMA, 2012d).
A TUTELA CONSTITUCIONAL DO MEIO
AMBIENTE E O POSSVEL E IMPORTANTE
PAPEL DA MUNICIPALIDADE
At o incio dos anos oitenta pode-se dizer que
no havia uma legislao de proteo do Meio Ambiente no Brasil. O que havia, at ento, eram escassas
601

regulamentaes com ordenamentos relativos gua e

florestas, no entanto, mais com o objetivo de proteo
econmica do que a especfica proteo ambiental. S
para se ter idia da escassez de legislao, as Constituies anteriores de 1988 no aplicavam regras
especficas sobre o Meio Ambiente (GOMES, 2008).
Uma ressalva citada por Gomes (2008), no entanto, sobre a Constituio Federal de 1946, a nica
que fez meno sobre o direito ambiental ao estabelecer que a competncia legislar sobre a proteo da
gua, das florestas, da caa e pesca competia Unio.
A Constituio Federal Brasileira de 1988
(BRASIL, 1988), alm de consagrar a preservao
ambiental, definiu as competncias dos entes federativos, de forma que descentralizou a proteo do
meio ambiente. A Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal passaram a ter ampla competncia para
legislarem em matria ambiental.
A Constituio, em seu artigo 225, fixou os
princpios gerais em relao ao Meio Ambiente e
estabeleceu, no terceiro pargrafo, que nas condutas
e nas atividades lesivas ao Meio Ambiente, os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, ficariam sujeitos
s sanes penais e administrativas e, alm disso,
independentemente da obrigao de reparar o dano
causado (GOMES, 2008).
A idia, segundo Gomes (2008), era estabelecer uma nova forma de agir e pensar e, consequentemente, educar. Na Constituio Federal de 1988,
o direito a um meio ambiente sadio foi consagrado
como um direito fundamental do homem, uma vez
que o Meio Ambiente considerado como um bem
de uso comum do povo e, assim, essencial para a
qualidade de vida.
A Constituio Federal tambm estabeleceu
medidas e providncias cabveis tanto Unio como
aos Estados e municpios e que se destinam a assegurar a efetividade do Meio Ambiente equilibrado,
presentes nos incisos de I a VIII do art. 225. A insero
de um captulo tratando, especificamente, das questes ambientais na Constituio Federal reflexo, j
neste tempo, de uma conscincia de preservao, em
decorrncia dos problemas ambientais emergentes e
das presses populares que se iniciaram a partir da
dcada de 1970, com a organizao da sociedade civil
brasileira (GOMES, 2008).
602
Por outro lado, coforme se extrai da leitura do

art. 24 da nossa Carta Magna, a competncia para criao de leis ambientais no nosso ordenamento jurdico
concorrente, assim chamada aquela competncia na
qual a Unio edita normas gerais, enquanto os estados-membros e o Distrito Federal suplementam essas
normas. Apesar do citado artigo no fazer meno
a competncia legislativa dos Municpios, essa vem
garantida no artigo 30, I e II da CF/88, o qual aduz
que compete aos Municpios legislar sobre assuntos
de interesse local, bem como suplementar a legislao
federal e estadual no que couber.
Aos estados-membros foi dada ainda a competncia de legislar plenamente para atender as suas particularidades quando a Unio no editar norma geral.
Aps a Constituio Federal de 1988, verifica-se que os Municpios adquiriram uma especial importncia na nossa Federao, sendo entes autnomos.
Dessa forma, podem e devem agir em prol da proteo
do meio ambiente, sendo, pois, a atuao de tais entes,
fundamental para a proteo do patrimnio ambiental
local. A Resoluo CONAMA n 237/1997 (MMA,
2012e) corrobora coma nfase da importncia municipal no tocante legislatura ambiental. Nesse sentido,
podem e devem legislar em caso de omisso de lei
federal e quando houver interesse local.
Destaque-se que, ainda que havendo normas
federais ou estaduais sobre o mesmo assunto, a legislao
municipal pode ser aplicada quando for mais protecionista em favor do meio ambiente. Conforme a Lei da Poltica
Nacional do Meio Ambiente (Lei federal n 6.938, de 31
de agosto de 1981 BRASIL, 1981).
Destarte, a utilizao de tal competncia municipal pode ser extremamente importante para o caso
em tela, uma vez que tais entes federativos podem e
na presente questo, faz-se necessrio, em face da
importncia local dos campos de dunas existentes
em seus limites territoriais, que legislem mais restritamente, ou seja, de forma mais protecionista mesmo
diante de legislao em mbitos federal e estadual que,
porventura, no inclua as dunas mveis como APPs.

O NOVO CDIGO FLORESTAL DO SCULO

XXI E SUAS ALTERAES
Apesar de ser uma lei importante para a sociedade, houve uma imensa presso de parte do setor
agropecurio para a modificao da lei n 4.771/1965.
A razo da insatisfao que, aps muitas dcadas de
esquecimento, ela comeou a ser aplicada de forma
mais efetiva.
Em 1998, a Lei de Crimes Ambientais trouxe
penas mais duras para quem desobedecesse a legislao
ambiental. A fiscalizao no campo aumentou e o Ministrio Pblico passou a agir com mais vigor em suas denncias. Segundo Souza et al. (2012), o Brasil vive uma
nova realidade jurdica, na qual os atos administrativos
envolvidos com a questo ambiental so constantemente
levados ao controle do Poder Judicirio.
At o momento da sua promulgao, cerca
de 36 projetos de lei tentaram derrubar o Cdigo
Florestal. Todavia, apesar das presses e das inmeras
discusses, em maio de 2012, foi sancionada a Lei
federal n 12.651/2012, que dispe sobre a proteo
da vegetao nativa; altera as Leis nos 6.938, de 31 de
agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996,
e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis
nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14
de abril de 1989, e a Medida Provisria n 2.166- 67,
de 24 de agosto de 2001; e d outras providncias.
Em seu art. 4, que traz a relao de reas
de preservao permanente, o novo cdigo florestal,
assim como os cdigos florestais que o antecederam,
no cita as dunas mveis. A partir disso, algumas
questes podem ser lanadas, tais como:
Se a Resoluo CONAMA n 303/2022 era
vlida para tratar de forma conjunta com a Lei n
4.771/1965, por que no seria vlido agora? Por que
no 1 caso, a lei era anterior edio da resoluo?
Ou isso no procederia?
Se a nova lei federal n 12.651/2012 no
expressa a revogao da resoluo CONAMA n
303-2002, tampouco as disposies em contrrio,
como geralmente ocorre com uma lei, a Resoluo
CONAMA n 303-2002 no seria vlida?
Em meio essas questes, em outubro de
2012, foi sancionada a lei n 12.727 (BRASIL, 2012d),
que dispe sobre alteraes no atual cdigo florestal,
dentre as quais, acerca do art. 4 e das reas de preservao permanente.

Todavia, as alteraes se do no tocante redao do art. 4, sem maiores alteraes, enfim, com a
permanncia da ausncia das dunas mveis enquanto
reas de preservao permanente.
O ENTENDIMENTO CONSTITUCIONAL E
LEGAL SOBRE O TEMA
O ordenamento jurdico brasileiro divide as
normas em regras e princpios. Estes so considerados
como mandamentos de otimizao, j que servem de
embasamento para a criao das normas jurdicas.
As regras estabelecem os parmetros e possuem aspecto objetivo. A disposio expressa permite
que os aplicadores da lei faam a subsuno da regra
ao caso concreto e estabeleam a validade daquela
relao. Assim, as normas jurdicas possuem validade,
vigncia e eficcia.
A dinmica das relaes jurdicas impe
as mudanas legislativas, o que torna necessria a
constante atualizao das leis. Dessa forma, a Lei de
Introduo s normas do Direito Brasileiro (Decreto-lei 4.657/1942) esclarece em seu artigo 2 que a lei
ter vigor at que outra a modifique ou revogue.
Segundo o pargrafo primeiro do referido
dispositivo: A lei posterior revoga a anterior quando
expressamente o declare, quando seja com ela incompatvel ou quando regule inteiramente a matria de
que tratava a lei anterior. Ademais, na elaborao de
qualquer lei, o legislador deve seguir os ditames da
Lei Complementar n 95, de 26 de fevereiro de 1998.
Segundo Bobbio (2003), uma norma vlida
quando so realizadas trs operaes:
1) averiguar se a autoridade de quem ela
emanou tinha o poder legtimo para emanar
normas jurdicas, isto , normas vinculantes
naquele determinado ordenamento jurdico
(esta investigao conduz inevitavelmente a
remontar at a norma fundamental, que o
fundamento de validade de todas as normas
de um determinado sistema);
2) averiguar se no foi ab-rogada, j que uma
norma pode ter sido vlida, no sentido de que
603

foi emanada de um poder autorizado para isto,

mas no quer dizer que ainda o seja, o que
acontece quando uma outra norma sucessiva
no tempo a tenha expressamente ab-rogado
ou tenha regulado a mesma matria;
3) averiguar se no incompatvel com outras
normas do sistema (o que tambm se chama
ab-rogao implcita), particularmente com
uma norma hierarquicamente superior (uma
lei constitucional superior a uma lei ordinria
em uma Constituio rgida) ou com uma norma posterior, visto que em todo ordenamento
jurdico vigora o princpio de que duas normas
incompatveis no podem ser ambas vlidas.
No se pode esquecer dos critrios utilizados
quando ocorrem antinomias aparentes. Para a soluo
dos conflitos existem os critrios cronolgico, hierrquico e da especialidade.
O critrio cronolgico estabelece que uma
norma posterior prevalece sobre a norma anterior.
Por sua vez, o critrio hierrquico dispe que a norma
hierarquicamente superior prevalece sobre a inferior.
Por fim, o critrio da especialidade estabelece que a
norma especial predomina sobre a geral.
O surgimento da Lei 12.651/2012 trouxe vrias controvrsias quanto ao aspecto de validade de
outras normas jurdicas.
Apesar de o novo Cdigo Florestal ter expressamente asseverado no artigo 83 que se revogam as
Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754,
de 14 de abril de 1989, e suas alteraes posteriores,
e a Medida Provisria no 2.166-67, de 24 de agosto
de 2001, percebe-se que alguns assuntos no foram
abordados de maneira ideal na nova lei, o que motivar
diversos questionamentos.
Para exemplificar, citam-se com mais nfase as
dunas mveis, as quais possuam regulamentao expressa, na Resoluo CONAMA n 303/2002, como reas de
preservao permanente, conforme apresentamos acima.
A referida resoluo regulamentava o art. 2 da
Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965. Como a lei
foi revogada expressamente, por conseguinte, a resoluo perde sua validade, eis que a norma que serviu
de parmetro para sua criao j no mais vigora no
ordenamento jurdico.
604
Destaque-se que existem questionamentos

sobre o papel do CONAMA na edio de resolues
que extrapolam o poder regulamentar estipulado.
Para exemplificar, cita-se Machado (2011):
Na Resoluo CONAMA n 302/2002 foi
estatuda rea marginal ao redor do reservatrio artificial, com diversas medidas (art.3);
assim como na Resoluo n 303/2002 foram
estabelecidos os entornos dos lagos e lagoas
naturais, veredas e de alguns outros elementos
geomorfolgicos, sendo que no Cdigo Florestal no consta a indicao dessas medidas.
O CONAMA agiu de boa-f, mas nestas partes em que foram ultrapassados os limites
indicados em lei as resolues no tm fora
obrigatria.
()
O CONAMA tem funo social e ambiental
indispensvel. Mas esse Conselho no tem
funo legislativa, e nenhuma lei poderia
conceder-lhe essa funo. Estamos diante
de uma patologia jurdica, que precisa ser
sanada, pois caso contrrio o mal poderia
alastrar-se e teramos o Conselho Monetrio
Nacional criando impostos e o Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria
definindo os crimes. fundamental a proteo
das APPS, mas dentro do Estado de Direito.
Apesar desse posicionamento, o CONAMA
vem cumprindo seu mister com o objetivo de evitar
que algumas reas sejam devastadas, em que pese no
existir lei especfica.
No se pode esquecer de que existe o Projeto
de Lei n 1.197/2003, que considera todas as dunas
como espaos territoriais especialmente protegidos,
contudo se encontra estagnado desde 15 de junho de
2004, quando o relator proferiu parecer favorvel. O
referido ato legislativo faz meno ao antigo Cdigo
Florestal. Como este foi revogado, o projeto deve ser
retificado ou deve surgir novo projeto de lei condicionado Lei 12.651/2012.

Segundo o artigo 24, inciso VI, da Constituio Federal, existe competncia concorrente da
Unio, dos Estados e do Distrito Federal para legislar
sobre florestas, conservao da natureza, proteo ao
meio ambiente, dentre outros. A Unio estabelece as
diretrizes gerais, existindo a competncia suplementar
dos Estados. O pargrafo terceiro do referido artigo
dispe que os Estados exercero a competncia plena
caso no exista lei federal sobre as normas gerais.
Com o novo Cdigo Florestal o legislador
perdeu grande oportunidade de traar normas gerais
sobre as dunas. Apesar disso, Estados como Bahia, Rio
de Janeiro, Esprito Santo, Maranho e Sergipe consideram as dunas como reas de preservao permanente
em suas respectivas constituies. Percebe-se que os
referidos Estados exerceram a competncia plena e
regulamentaram a preservao das dunas.
Enfim, como o novo Cdigo Florestal revogou
expressamente a Lei n 4771/1965, por conseguinte,
pode-se considerar que ocorreu a revogao tcita da
Resoluo CONAMA n 303/2002, no podendo esta
norma prevalecer, pois hierarquicamente inferior
lei, apesar de no contrari-la. Ademais, para alguns
doutrinadores, a Resoluo n 303/2002 do CONAMA no possui fora obrigatria, motivo pelo qual
a validade e a eficcia da referida regra continuam
sendo questionadas.
CONCLUSES: DUNAS MVEIS, REAS DE
PRESERVAO PERMANENTE DE FATO E
DE DIREITO
Entendendo que a Lei n 12.651/2012, que
institui o Novo Cdigo Florestal, revogou tacitamente
a Resoluo CONAMA n 303/2002 e, por conseguinte, retirou as dunas mveis da relao de APPs, como
soluo, caberia ao CONAMA editar nova resoluo
para regulamentar o artigo 4 da Lei 12651/2012.
Outra alternativa que poderia ser adotada seria
a promulgao de lei estadual, ou mesmo, municipal,
incluindo as dunas mveis como APPs. Isso seria
possvel, tendo em vista que a Lei n 6.936/1981, que
dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente,
em seu art. 4, pargrafo II, afirma que, a Poltica
Nacional do Meio Ambiente visar: definio de
reas prioritrias de ao governamental relativa
qualidade e ao equilbrio ecolgico, atendendo aos

interesses da Unio, dos Estados, do Distrito Federal,
dos Territrios e dos Municpios.
Ademais, considerando as prprias caractersticas de reas de preservao permanente, apresentadas no art. 3 da Lei 12.651/2012 que diz:
(...) II - rea de Preservao Permanente - APP:
rea protegida, coberta ou no por vegetao
nativa, com a funo ambiental de preservar os
recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade
geolgica e a biodiversidade, facilitar o fluxo
gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas.
As dunas mveis enquadram-se claramente
como reas de preservao permanente de fato, devendo, portanto, receberem a proteo adequada.
Diante disso, espera-se uma rpida atuao
do CONAMA na edio de nova resoluo, sob pena
de surgirem muitos questionamentos acerca das regras que esto sem regulamentao, no se podendo
esquecer, entretanto, do ato jurdico perfeito e do
direito adquirido.
Outrossim, considerando que a Constituio
do Estado do Cear no dispe sobre as dunas como
reas de preservao permanente, deve-se buscar
uma rpida mobilizao para a alterao da norma
indicada, pois, enquanto isso, esta lacuna legal associada fiscalizao ineficiente do rgo ambiental
competente, ao longo dos anos vem resultando na
extino e descaracterizao morfolgica das dunas,
importantes feies para o equilbrio ambiental, ao
longo do litoral cearense. A continuidade deste quadro
pode resultar mais ainda na diminuio das reas de
campo de dunas mveis e em mudanas de dinmica
natural destes relevos em nossa regio, bem como, na
zona costeira e litornea como um todo.
Assim, vale ainda ressaltar a importncia da
preservao das reas de dunas mveis como forma de
equilbrio da natureza (rea de recarga de aqfero, dinmica sedimentar da zona costeira, alm de seus aspectos
estticos que atraem o segmento turstico). por essa razo
se faz necessrio uma poltica de uso adequado para essas
reas a fim de preserv-la com uso sustentvel com base
em leis e diretrizes slidas e coerentes.
605

AGRADECIMENTOS
O artigo resulta de pesquisa financiada pela
Fundao Cearense de Apoio ao Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico FUNCAP, Cear, Brasil.
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Dunas mveis: reas de Preservao Permanente?

DUNAS MVEIS: REAS DE PRESERVAO PERMANENTE?

Soc. & Nat., Uberlndia, 25 (3): 595-607, set/dez/2013

Dunas mveis: reas de Preservao Permanente?

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Foto: Marcelo Martins (agosto de 2009).

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Soc. & Nat., Uberlndia, 25 (3): 595-607, set/dez/2013

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Foto: Marcelo Martins (agosto de 2009).

(como zonas costeiras) ou em franco quadro climtico

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O CDIGO FLORESTAL DO SCULO XX: A

Com o advento dos novos combustveis e fontes

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Em 2002, mais precisamente em 20 de maro,

A RELAO ENTRE A LEI FEDERAL E A RESOLUO CONAMA

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regulamentaes com ordenamentos relativos gua e

Por outro lado, coforme se extrai da leitura do

Dunas mveis: reas de Preservao Permanente?

O NOVO CDIGO FLORESTAL DO SCULO

dentre as quais, acerca do art. 4 e das reas de preservao permanente.

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foi emanada de um poder autorizado para isto,

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