EL LIDERAZGO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN LOS DISTRITOS DE LIMA

METROPOLITANA: UNA MIRADA DESDE LAS COMISARAS1

Deici Dvila Altamirano
El trmino seguridad ciudadana es utilizado en el pas a partir del Gobierno
Transicin del ao 2001. As como el pas transit desde un gobierno autoritario a
gobierno democrtico, desde un punto de vista poltico-institucional, el concepto
seguridad vir desde un aspecto de proteccin de los intereses del Estado a
nfasis en la proteccin de las personas.

de
un
de
un

Durante la dcada pasada se desarticularon los soportes democrticos de las

instituciones pblicas del pas. En el aspecto de la seguridad interna, la Polica
Nacional fue subordinada a los lineamientos militares y al poder poltico. En ese
sentido, era necesario recuperar la nocin de seguridad democrtica.
El Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC), creado en el ao 2003, fue la
culminacin de un esfuerzo iniciado durante la transicin con el proyecto de la
Reforma y Modernizacin Policial. La finalidad del sistema fue considerar el tema de la
seguridad desde un punto de vista local, multisectorial y participativo.
Para que lo local, multisectorial y participativo sean una posibilidad, se crean los
Comits de Seguridad Ciudadana Regionales, Provinciales y Distritales (Ley N 27933,
ley del SINASEC), espacios cuyo objetivo es articular los esfuerzos de cada institucin
local para disear y ejecutar las polticas de seguridad ciudadana en cada mbito
territorial.
En el presente artculo nos interesa discutir sobre lo que significa el liderazgo local de
la seguridad ciudadana en los distritos de Lima Metropolitana 2. Un reciente estudio
publicado por la Defensora del Pueblo (Informe Defensorial N 132) enfatiza la

gestin local de la seguridad ciudadana, pero

enfocando
el
trmino
local
desde
un
aspecto
principalmente municipal.
Sin embargo, tomando en cuenta algunas experiencias
latinoamericanas que han apostado por el modelo local de
seguridad ciudadana3, podemos afirmar que el xito
alcanzado requiri del compromiso de la autoridad local en
alianza con la polica.
importancia de la

En la experiencia de Bogot, por ejemplo, el gobierno

municipal se encarg de articular los esfuerzos, de aportar
1

Agradecemos las entrevistas concedidas por el MININTER durante el mes de abril del 2008. En
especial agradecemos a los siguientes comisarios: Cdte. Alfredo Flores Lpez (Independencia),
Cdte. Tefilo Mario Cahuana (Sol de Oro), Cdte. Jos Llerena Yupanqui (San Martn de Porres),
Cdte. Daniel Llaury Linares (El Agustino), Cdte. Amador Bacalla Guadalupe (Villa El Salvador),
Cdte. Pedro Muante G. (La Victoria), Cdte. Hctor Pita Cataln (Zrate), Cdte. Jorge Zambrano
Alberca (El Rmac), Cdte. Jos Vsquez Tarrillo (Santa Anita) y Cdte. Mximo Snchez Padilla (San
Juan de Miraflores).
2
Al estar ms cerca de la gestin gubernamental, estos distritos tienen mayores posibilidades de
que sus demandas sean respondidas. Si encontramos una serie de falencias en los comits
distritales limeos, imaginmonos la situacin en los dems distritos del Per.
3
Gino Costa: La ventana rota y otras formas de luchar contra el crimen. Tres estrategias, dos
soluciones, un camino. Lima, IDL / OSI, 2007.

financieramente para el fortalecimiento de la polica, el

sistema de justicia y las polticas de prevencin de la
violencia. Es decir, lo local no signific un trabajo desde lo
nicamente municipal, sino que encontr respaldo en el
gobierno nacional, quien dirigi el proceso con una serie de
reformas4.
En el Per ha quedado trunco el proceso de reforma
policial. Las comisaras que, en algn momento, Gino Costa
calificara como el pilar de cualquier estrategia de
seguridad ciudadana5, estn prcticamente abandonadas.
Nadie repara en sus capacidades para enfrentar los
problemas de seguridad local en el corto plazo, a pesar de
que son considerados los referentes directos de la
seguridad para cualquier ciudadano.
Lo local es multisectorial no solo municipal. Con esta
premisa como lineamiento principal, presentamos algunos
puntos de discusin generados a travs de las entrevistas
realizadas a 10 comisarios de los distritos de Los Olivos,
Independencia, San Martn de Porres, El Agustino, Villa El
Salvador, San Juan de Miraflores, La Victoria, El Rmac,
Santa Anita y San Juan de Lurigancho. Tambin recogemos
los dilemas de la relacin que se establece entre la Polica
y el Gobierno Local en el mbito de la seguridad ciudadana.
I
Un primer aspecto que surgi de las entrevistas es
respecto a la concepcin sobre seguridad ciudadana que
maneja el SINASEC.
Para el SINASEC, la seguridad ciudadana se concibe como
la accin integrada de los miembros del sistema (Ley N
27933, ley del SINASEC). Es decir, seguridad solo puede
existir si los miembros del SINASEC asumen cada uno su
rol. Visto as, la nocin de seguridad ciudadana legitima la
existencia institucional del SINASEC.
Sin embargo, la idea de seguridad ciudadana debe ir ms
all del mero cumplimiento de objetivos institucionales,
4

Para el especialista Gino Costa, Bogot debera ser el modelo de seguridad ciudadana a seguir
en Amrica Latina. En: Costa 2007: 72 81.
5
Gino Costa: Siete medidas urgentes para enfrentar la inseguridad. En: Manejo y gestin de la
seguridad. De la reforma al inmovilismo, varios, Lima, IDL, 2004.

debe ser una situacin, una realidad, cuya caracterstica

fundamental sea el respeto de los derechos sociales,
econmicos y culturales de los peruanos.
Asimismo, nos interesa plantear la paradoja que
caracteriza al sistema de seguridad ciudadana de nuestro
pas. El SINASEC fue creado para que la conduccin poltica
de las estrategias de seguridad ciudadana dependiera de
las autoridades municipales6; sin embargo, este sistema
aparentemente depende directamente del Ministerio del
Interior, en consecuencia, se encuentra fuertemente
determinado por la institucin policial.
En un artculo anterior7, 6 Secretarios Tcnicos de Lima
Metropolitana coincidieron al sealar que el CONASEC no
haba logrado convocar y comprometer a instituciones
pblicas como justicia, educacin y salud en las estrategias
de seguridad ciudadana. Al contrario, manifestaron que esa
desarticulacin influye en la forma como se viene
trabajando la seguridad ciudadana en los distritos.
Para los comisarios este es un aspecto que el gobierno
debera resolver. Pues la imagen de la institucin policial se
ve afectada al ser culpada de todas las falencias que giran
en torno al SINASEC8.
Es tarea del Estado velar para que la institucin policial
mejore. Cuando hay problemas, todos culpan a la polica,
pero
las
autoridades
polticas
no
asumen
sus
responsabilidades, indica el comandante Mximo Snchez
Padilla, comisario de San Juan de Miraflores.
Un segundo aspecto que surgi, durante las entrevistas, es
el referido al liderazgo de la autoridad elegida (el alcalde)
en la seguridad ciudadana. Segn la Defensora del Pueblo
es necesario consolidar este liderazgo en la seguridad;
pero, como ya sealamos anteriormente, las experiencias
exitosas en Amrica Latina, nos invitan a reflexionar sobre
6

Costa, 2004, p. 288.

Desafos a la seguridad ciudadana en seis CODISEC de Lima Metropolitana. Publicado el 20 de
diciembre del 2007. http://www.seguridadidl.org.pe/informes/desafios_seguridad.doc
8
Para Elisabeth Acha, la Polica no es responsable de crear el orden social, pues, dicho orden, se
define fuera de los mbitos policiales, es decir, en las situaciones econmicas, sociales,
educativas, etc. En: tica y hbitos en la cultura de la Polica Nacional. En: Patios interiores de
la vida policial: tica, cultura civil y reorganizacin de la Polica Nacional. Lima: Fondo Editorial
del Congreso del Per, 2002. p.44.
7

una estrategia en la cual el gobierno local tenga un rol

poltico, un rol articulador, con una slida presencia de la
polica en la dinmica de la seguridad. Sin embargo,
ninguna apuesta es posible sin el respaldo del gobierno
nacional.
Otro elemento que resalt en las entrevistas es la
percepcin que tienen los comisarios sobre los alcaldes.
Para los entrevistados los municipios no estn en la
capacidad de liderar la seguridad ciudadana en los
distritos. De los 10 entrevistados, solo la mitad consider
que sera ideal que el gobierno local sea el que lidere la
seguridad ciudadana, pero, a la vez, manifestaban que no
estaban preparados. La seguridad ciudadana, en manos de
los municipios sealan - es utilizada para encubrir
expectativas polticas. Y, es ms, critican el afn de los
alcaldes por querer convertirse en un polica ms o
imponer los temas a tratar en las pocas ocasiones que han
sido convocados a sesiones de CODISEC9.
La seguridad ciudadana la debe liderar el alcalde, pero
todava le falta, pues las elecciones continuas de alcaldes
debilitan las acciones de seguridad ciudadana, no hay
continuidad, comenta el comandante Jos Llerena, de la
Comisara de San Martn de Porres.
El comandante Daniel Llaury Linares, de El Agustino,
seala: El municipio s debe liderar, pues es elegido
democrticamente por el pueblo. Pero mientras el
presidente del CODISEC desconozca el tema no podr
liderar el CODISEC. Las normas estn claras, el problema es
que no se cumplen.
Un tercer y ltimo aspecto tratado fue sobre la
implementacin de los Comits Distritales de Seguridad
Ciudadana. Al ser evaluado este tema, todos los comisarios
consideraron que no funcionan. En primer lugar - y en eso
todos los comisarios fueron enfticos - porque el quehacer
en seguridad ciudadana es desconocido por la mayora de
miembros del CODISEC. Si bien es cierto, el CONASEC viene
realizando una serie de talleres de capacitacin, estos no
9

Para los comisarios, los Alcaldes han traducido presidir el CODISEC en asumir el CODISEC.

se dirigen a los miembros institucionales, es decir,

miembros del CODISEC, sino solo a las juntas vecinales.
Los comisarios sealan que son tratados por los alcaldes
como meros informantes de los problemas de inseguridad y
que no se orienta a las otras instituciones para que
produzcan informacin que permita atender las demandas
de la seguridad ciudadana.
El comisario de El Agustino, comandante Daniel Llaury,
demand que el CONASEC capacite a las autoridades
locales, pero que tambin instruya a los representantes de
los sectores, como Educacin y Salud, sobre su papel en la
elaboracin de una estrategia de seguridad ciudadana.
Los entrevistados critican que el Secretario Tcnico sea
elegido por el Alcalde y no por los miembros del CODISEC.
Para ellos, la poco democrtica eleccin deriva, en muchos
casos, en situaciones de corrupcin como el uso de los
recursos para implementar el servicio de serenazgo,
dejndose de lado del tema de la prevencin (tema que
directamente le compete al municipio).
El CODISEC necesita que sus integrantes fortalezcan su
vocacin de servicio, que cumplan fielmente sus funciones.
El Secretario Tcnico no debera ser elegido por el Alcalde.
Debe ser un ciudadano preparado en temas de prevencin
y elegido democrticamente por todos los miembros del
CODISEC,
indic
el
comandante
Amador
Bacalla
Guadalupe, de Villa El Salvador.
El comandante Hctor Pita Cataln, de la Comisara de
Zarate, fue ms all. A las autoridades del CODISEC no les
interesa
la
seguridad
ciudadana,
todas
las
responsabilidades se lo dejan a la polica. Las reuniones del
CODISEC son para salvar el momento. Es necesario trabajar
en una serie de sanciones administrativas para aquellos
que incumplan la ley, dijo el comandante Pita.
Sobre este punto, el comandante Mximo Snchez Padilla,
de SJM, indic: Los alcaldes al verse como presidentes del
CODISEC no notan que sta es una institucin colegiada. Se

cuenta con serenazgo, pero poco preparado. Adems, no

se nota la presencia del
CONASEC, no respalda las
acciones del CODISEC, no se ve su regulacin.
Respecto al trabajo de las comisaras, qu rol juegan en
este nuevo liderazgo local de la seguridad ciudadana? En el
Informe de la Defensora del Pueblo se enfatiza en la
necesidad de dotar a las comisaras de mayor capacidad
logstica y racionalizar su personal policial para que
prioricen las labores de seguridad ciudadana. Sin embargo,
existe un vaco frente al tema de cmo mejorar su trabajo
en y para el CODISEC.
Las comisaras son reconocidas, por la ciudadana, como la
representacin local del Estado, cuyo deber es otorgar
seguridad. Frente a la labor que vienen asumiendo los
CODISEC (del cual muchos desconocen su existencia), las
comisaras siguen afrontando el reto de trabajar por la
seguridad ciudadana. En este contexto, es necesario
afianzar la capacidad de las comisaras para que se
convierta en el aliado directo del CODISEC.
En la polica existe una debilidad logstica tremenda,
adems
de
personal
que
no
es
capacitado
permanentemente. Considero que cada comisara debera
contar con sus propios recursos, segn sus necesidades,
dijo el comandante Alfredo Flores Lpez, de Independencia.
La distritalizacin nos ha debilitado mucho, pues no
contamos con la logstica necesaria para atender a los
vecinos, agrega el comandante Jos Llerena Yupanqui, del
distrito de San Martn de Porres.
II
Conclusiones
1. Consideramos que las polticas de seguridad ciudadana
requieren cimentarse en alianzas y no en liderazgos, pues
esta nocin sugiere la privatizacin de funciones y
atribuciones. Un aspecto fundamental es trabajar la

seguridad ciudadana fortaleciendo el tema de lo

multisectorial, incentivando el inters de todas las
instancias que forman parte de los comits de seguridad.
2.
Trabajar
la
institucionalidad
del
CODISEC
es
fundamental, pero esta tarea es de largo plazo y requiere,
sobre todo, el compromiso del gobierno. En el corto plazo
creemos que se debe fortalecer a la polica, porque el
trabajo que vienen haciendo las comisaras es importante
(principalmente a travs de las oficinas de participacin
ciudadana) para, primero, identificar lo que se considera
inseguridad en los espacios locales y luego, determinar las
medidas que se pueden llevar a cabo. No es slo la
experiencia de la polica la que rescatamos, sino la
identificacin de los ciudadanos ante la presencia policial.
3. Por ltimo, es necesario la puesta en marcha de medidas
para la elaboracin y aplicacin de estrategias viables de
seguridad. El gobierno debe mostrar su inters por estos
cambios y no limitar su forma de ver la seguridad de una
manera correctiva y violenta. Sin el apoyo del gobierno
nacional,
la
seguridad
ciudadana
seguir
siendo
considerada uno de los principales problemas que aquejan
a los peruanos.
SEGURIDAD CIUDADANA
Resea Histrica
Resea Histrica
ORIGEN: El Termino Seguridad Ciudadana, ha sido muy extrao en la doctrina
cristiana y legislacin poltica, hasta la ltima Constitucin Poltica del ao 1999.
Esta expresin de Seguridad Ciudadana es originaria de Espaa. Donde existen
normas y leyes como la Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
que tiene por objetivo la proteccin, prevencin, garanta que se tenga que dar a los
ciudadanos para que puedan intervenir libremente, y con las garantas
correspondientes a fin de tener una tranquilidad, paz y seguridad tanto de los
bienes, como de las personas que representa la vida en la comunidad.
En este Pas la polica tiene a su cargo la seguridad pblica y la seguridad
ciudadana es parte de ella, donde tiene la responsabilidad, el control de diversos
problemas sociales.
EN EL PER: La Seguridad del pas est a cargo de las diferentes Fuerzas
Armadas como PNP, Ejrcito Peruano, Aviacin; Marina de Guerra y Mercante.
En la Capital del Per, Lima debido al enorme crecimiento poblacin, donde la
delincuencia, prostitucin, accidentes de trnsito, secuestros, violaciones, etc. Se

crea los llamado hoy en da cuerpo de serenazgo, teniendo as los diferentes

distritos como Lince, Miraflores, Ate Vitarte, entre otros.
En Cajamarca por primera vez se crea el Cuerpo de Serenazgo, en el gobierno del
Sr. Francisco Arroyo Cobin en el ao de 1992, que luego de un periodo qued
desactivado por el referndum del pueblo, ms tarde en el gobierno del Sr. Luis
Guerrero Figueroa al ver el crecimiento violencia, robos, violaciones, prostitucin,
pandillaje, entre otros nace el Cuerpo de Seguridad Ciudadana que lo integraron
con algunos efectivos de la Polica Municipal.
Posteriormente se sigue manteniendo ste cuerpo en el periodo del General en
retiro Jorge Hoyos Rubio, donde se increment con mayor fuerza la delincuencia, la
violencia, el pandillaje, etc. a consecuencia del Penal de Huacariz y Minera
Yanacocha, siendo contrarrestado con 14 efectivos y 03 Unidades Mviles.
Logrando combatir a un 65% de estas lacras sociales, logrando tener el respeto y la
confianza del Pueblo de Cajamarca.
En la actualidad de conformidad con la ley 27933 el Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana en su artculo 9 Facultades Especiales el CONASEC tiene la facultad
de formar grupos de trabajo o invitar a sus sesiones al Director General de la Polica
Nacional, a representantes de otras entidades pblicas, privadas y medios de
comunicacin, especialistas en seguridad ciudadana y participacin ciudadana as
como a coordinadores generales de juntas vecinales otras personas de la
comunidad organizada que estime pertinente.
Es preocupacin de la actual gestin edil, brindar a todos los vecinos el servicio de
seguridad ciudadana - serenazgo, en su afn de mantener una ciudad ordenada,
tranquila y saludable, erradicando las lacras sociales; como el pandillaje, la
prostitucin clandestina y la delincuencia comn en general, para esto cuenta con el
personal debidamente capacitado y con equipos sofisticados en cada unidad mvil,
en el turno diurno y nocturno, poniendo nuestra lnea telefnica el 36 1711 a su
disposicin.

MISIN
Velar por el fiel cumplimiento de los acuerdos, ordenanzas, delitos, decretos,
resoluciones Municipales.
De igual forma asegurar la tranquilidad ciudadana y la paz social en coordinacin
con las siguientes Instituciones: Ministerio Pblico y prevencin del delito, Polica
Nacional del Per, Prefectura, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura, ITINCI,
DESA, Ejrcito Peruano, Subprefectura, Compaa de Bomberos, Defensa Civil,
Juntas Vecinales, Empresa radial y televisiva.
Para contrarrestar toda clase de lacras sociales con la finalidad de tener una ciudad
tranquila y saludable.
JUSTIFICACIN DE SEGURIDAD CIUDADANA
En nuestra ciudad de Cajamarca es de mucha importancia la presencia de
Seguridad Ciudadana, somos testigos que hoy en da se ha incrementado una serie
de problemas sociales como el pandillaje juvenil, la prostitucin clandestina la
drogadiccin, asaltos, violaciones, violencia familiar, gresca callejera, esto es a
consecuencia de la falta de trabajo.
NOTA: Para el cumplimiento de estos Operativos que se Programa por la Jefatura
de Serenazgo. Se coordina conjuntamente con las siguientes Instituciones, para dar

cumplimiento:
1.

Ministerio Pblico

2.

Sub Prefectura

3.

MINSA

4.

SENASA

5.

DESA

6.

Defensa Civil

7.

ITINCE

8.

Compaa de Bomberos

9.

PNP
10. Recursos Naturales Saneamiento Ambiental
11. Desarrollo Social
12. DEMUNA
13. Bromatologa MPC
14. Polica Nacional
15. Serenazgo

La Divisin de Organizacin y Capacitacin de Juntas Vecinales, es el rgano

encargado de planear, dirigir, asesorar, ejecutar en coordinacin con los
promotores de las Oficinas de Participacin Ciudadana en las Comisaras a
nivel nacional, las acciones orientadas a lograr la participacin activa y
organizada de la poblacin, as como de las organizaciones e instituciones
publicas y privadas para lograr su apoyo en materia de Seguridad Ciudadana.

Coordina, promueve, orienta y difunde las polticas y estrategias del comando

PNP en materia de seguridad ciudadana, a efecto que el personal policial que
integren los comits Regionales, Provinciales y Distritales de Seguridad
Ciudadana, ejerzan las funciones y atribuciones asignadas dentro del marco
doctrinario del Orden Interno, Orden Publico y Seguridad Ciudadana.

FUNCIONES

FUNCIONES
Asesorar al Comando DIRPASEC-PNP en los aspectos
relacionados a la participacin activa y organizada de la
poblacin, y de las organizaciones e instituciones
pblicas y privadas para lograr que apoyen la labor
policial en Seguridad Ciudadana.
Planear, dirigir y ejecutar las polticas del Comando
DIRPASEC-PNP en los aspectos de participacin de la
comunidad para la seguridad ciudadana.
Dirigir, evaluar, supervisar y coordinar el trabajo
especializado de las Oficinas de Participacin Ciudadana
de las Regiones, Jefaturas Provinciales, Jefaturas
Distritales y Comisaras PNP a nivel nacional.
Ejecutar los planes y programas de accin que se
relacionen al mbito de la participacin organizada de la
comunidad en materia de seguridad ciudadana.
Formular Apreciaciones de Situacin en materia de
participacin y seguridad ciudadana a nivel local, regional
y nacional.
Asesorar y coordinar acciones y tareas de participacin
de la comunidad en seguridad ciudadana, entre las
Unidades y Sub-Unidades comprometidas de la PNP,
SINACOOP, Club de Menores, Coordinadores e
integrantes de Juntas Vecinales de Seguridad Ciudadana.
Dictar disposiciones de su competencia y supervisar su
cumplimiento con conocimiento y aprobacin del Director
de Participacin y Seguridad Ciudadana.
Planear, orientar, coordinar y ejecutar acciones de
capacitacin dirigidos al pblico interno y externo,
participando en las actividades acadmicas que se
programen para el efecto.

Realiza las funciones de asesoramiento, coordinacin,

promocin, orientacin y difusin, con el apoyo de las
Unidades Policiales, que tengan que ver con Seguridad
Ciudadana.

La Escuela de Participacin y Seguridad Ciudadana de conformidad al Cuadro

de Asignacin de Personal, potencializa su esfuerzo funcional al rea de
educacin e Instruccin de la Direccin de Participacin y Seguridad
Ciudadana, tiene por misin planear, dirigir, promover, asesorar y ejecutar
actividades de instruccin en materia especializada de Familia y de la
participacin de la comunidad para la seguridad ciudadana, dentro del marco
de las polticas del Comando DIRPASEC-PNP, contribuyendo con promover la
participacin activa y organizada de la comunidad en apoyo de la PNP en su
esfuerzo por mejorar los niveles de orden y seguridad ciudadana.

FUNCIONES

La Divisin de Programas Especiales es el rgano encargado de planear,

dirigir, coordinar y asesorar acciones de acercamiento con la familia,
adolescentes y jvenes de conducta violenta con la finalidad de lograr el

Asesorar al Comando DIRPASEC-PNP en aspectos

relacionados a la instruccin en materia de Participacin
de la Comunidad en Seguridad Ciudadana, concordantes
con la misin y objetivos de la Direccin.
Investigacin psicosocial en aspectos relacionados con la