Rev. Venez. de Econ. y Ciencias Sociales, 2008, vol. 14, n 2 (may.-ago.), pp.

167-184

DE LA DESCENTR ALIZACIN A LA
NUEVA GEOMETRA DEL PODER
Catalina Banko

Introduccin
A comienzos de los aos 80 se inici en Venezuela una profunda discusin
en torno a la redefinicin de la estructura del poder pblico, mediante la descentralizacin como estrategia para afianzar la participacin popular en la toma de decisiones a nivel de los estados y municipios. El objetivo consista en
propiciar, desde una perspectiva democrtica, la redistribucin poltica y administrativa de los poderes pblicos en sus respectivos mbitos territoriales. Se
trataba de una respuesta ante la ineficiencia de los organismos del Estado y el
progresivo deterioro de las condiciones econmicas y sociales de la poblacin.
Asimismo, se crea que la ampliacin de los canales democrticos poda convertirse en una va de relegitimacin de las instituciones pblicas. Las primeras
experiencias en esta materia se concretaron con las elecciones directas de
gobernadores y alcaldes que fueron celebradas en diciembre de 1989. Sin
embargo, la prctica de la descentralizacin no pareci satisfacer las expectativas que se haban alimentado con relacin a sus repercusiones en la sociedad. A pesar del escaso tiempo transcurrido desde el inicio de su aplicacin,
muchos de los extravos que haban caracterizado el modelo centralista se
reprodujeron en las estructuras descentralizadas de la administracin estadal y
municipal.
El siglo XX se cerr en medio de una profunda crisis que era expresin del
rpido proceso de desgaste de los mecanismos con los que se pretendi insuflar nuevos aires al debilitado sistema poltico. En este contexto, muchos venezolanos depositaron sus esperanzas en la candidatura de Hugo Chvez,
figura carismtica y desligada de los grupos polticos tradicionales, quien logr
triunfar mayoritariamente en las elecciones de diciembre de 1998. Un ao
despus se estaba aprobando una nueva Constitucin que consagr la descentralizacin como uno de los ejes de la poltica nacional fundada en el ejercicio de la democracia participativa. Sin embargo, en corto tiempo se hizo cada
vez ms ostensible el retorno a las viejas prcticas del centralismo, al tiempo
que se robusteca el personalismo encarnado en la figura del primer mandatario. Despus de proclamar la necesidad de acelerar la marcha hacia el socialismo del Siglo XXI, el propio Presidente de la Repblica propuso a mediados
de 2007 una serie de reformas constitucionales que fueron aprobadas por la
Asamblea Nacional, para luego ser sometidas a votacin en un referendo popular. Dicho proyecto comprenda la transformacin de aspectos esenciales

168

Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales

del modelo poltico democrtico y apuntaba a la consolidacin de un rgimen

altamente centralizado en torno a la voluntad del Presidente de la Repblica.
A travs del presente trabajo se intenta ofrecer una interpretacin de la dinmica poltica actual, partiendo del proceso de descentralizacin iniciado
hace dos dcadas, para luego examinar la evolucin de esta experiencia hasta
llegar a las acciones emprendidas durante la actual gestin presidencial, los
pasos dirigidos a la re-centralizacin del poder y el intento de reforma de la
Constitucin para implantar el socialismo del siglo XXI, que implicaba una
propuesta de reorganizacin territorial de acuerdo con las pautas de la nueva
geometra del poder.
El centralismo en crisis
Uno de los rasgos ms sobresalientes de la sociedad venezolana contempornea est representado por el papel determinante adquirido por el Estado
gracias a la explotacin del petrleo, convertida en la fuente primordial de los
ingresos fiscales. La redistribucin de la renta proveniente de la industria de
hidrocarburos y la gestin del gasto pblico alimentaron la conformacin de un
Estado todopoderoso que, en trminos polticos, se expres en la conformacin de un sistema centralista que adquiri diversos rasgos y matices a lo largo de la primera mitad del siglo XX.
La Constitucin de 1961 no introdujo modificaciones en cuanto a las atribuciones que el Ejecutivo nacional tena para designar a los gobernadores de los
estados. Por tratarse de un tema acerca del cual no exista acuerdo entre las
distintas fuerzas polticas, se prefiri dejar abierta la puerta para que el propio
Poder Legislativo se encargara en el futuro de proclamar la eleccin directa de
dichas autoridades y modificar el sistema de distribucin de los poderes pblicos. Precisamente, el artculo 137 previ que el Congreso, mediante el voto de
las dos terceras partes de los miembros de ambas cmaras (diputados y senadores), pudiera atribuir a los estados o a los municipios determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralizacin administrativa.
No haban pasado siquiera dos dcadas de la vigencia de esta Constitucin, cuando se comenzaron a exteriorizar signos de deterioro en la vida institucional conjuntamente con la crisis econmica que aflor a fines de los aos
70. Se intent aplicar por entonces, aunque en forma desarticulada, las primeras medidas orientadas al desmontaje de algunas piezas del andamiaje estatal, propuesta que estaba inspirada en los principios de la corriente que propiciaba una mayor apertura hacia el mercado.
Sin embargo, estos esfuerzos no tuvieron resultados positivos. La profundizacin de los desequilibrios econmicos condujo a la grave crisis cambiaria de

De la descentralizacin a la nueva geometra del

169

1983, que marc el fin de la estabilidad monetaria en Venezuela, al tiempo que

se incrementaban las tasas de pobreza y desempleo. El problema bsico resida en que el Estado se haba convertido en un aparato ineficiente, cargado de
trabas burocrticas y tendiente al despilfarro, factores que haban contribuido
al agotamiento de buena parte de los recursos destinados a programas econmicos y sociales, a lo que se una la manipulacin partidaria para conquistar
espacios clientelares, factores que debilitaron an ms el ya precario sistema
poltico vigente.
En este marco, las instituciones sufrieron un franco proceso de deterioro que
envolvi a los partidos polticos y, por supuesto, enturbi la credibilidad de los
principales actores de la vida poltica. Era indispensable entonces relegitimar las
instituciones pblicas mediante la ampliacin de los mecanismos democrticos.
En este complejo escenario de crisis econmica y poltica se extendi la preocupacin por avanzar hacia la descentralizacin y aplicar criterios de racionalidad
para la asignacin de los recursos econmicos (Cordiplan, 1981).
Con el fin de discutir los mecanismos ms idneos para introducir tales
cambios, fue creada la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado
(Copre), por decreto del 17 de diciembre de 1984, bajo la consideracin de
que la sociedad venezolana estaba exigiendo la adopcin de medidas que
aseguraran el establecimiento de un Estado moderno, esencialmente democrtico y eficiente, en el cual la participacin ciudadana se pudiera constituir en
un elemento efectivo en la toma de decisiones de los poderes pblicos.
A pesar de la heterognea composicin de la Copre, integrada por polticos, empresarios, miembros de las Fuerzas Armadas, sindicalistas, acadmicos e intelectuales, se logr elaborar con relativa rapidez un proyecto de reforma del Estado como base para disear una estrategia de descentralizacin,
labor que sin embargo choc con la resistencia de algunos dirigentes polticos
y estructuras partidarias que no aceptaban perder sus tradicionales posiciones
de poder1.
De las discusiones de la Copre surgi el proyecto de Reforma Integral del
Estado que comprenda cambios sustanciales, siendo el ms destacado el
establecimiento de la eleccin directa, popular y secreta de los gobernadores y
alcaldes. La descentralizacin era considerada como una de las principales
2
estrategias orientadas a la modernizacin del Estado . Con relacin a este
1

Acerca del origen y labores efectuadas por la Copre, se puede consultar: Lpez y
Gmez (1988), trabajo que form parte de un proyecto auspiciado por el Cendes. Asimismo se encuentra abundante informacin en Blanco, 1988.
2
Aunque parezca paradjico, la iniciativa de conformacin de la Copre naci durante la
gestin presidencial de Jaime Lusinchi (1984-1989), quien lleg a extremos tales como
designar a los propios secretarios generales del partido de gobierno, Accin Democrtica, para ocupar los cargos de gobernadores de los veinte estados.

170

Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales

ltimo punto, Carlos Blanco (1988, 246-247) seala que la descentralizacin

operaba como un mecanismo cuyo propsito era redistribuir las instancias de
decisin, evaluacin y control de procesos, mientras que los niveles superiores del sector pblico podan disponer de mayores recursos para la direccin
estratgica de la sociedad en el marco de una nueva relacin del Estado con
los ciudadanos.
La reforma debatida en el seno de la Copre se concret finalmente en 1988
al ser dictada la Ley sobre Eleccin y Remocin de los gobernadores de estado. Este importante avance en materia poltica tuvo lugar y ello no fue casual en circunstancias en que se estaba manifestando con crudeza el colapso de la economa rentista petrolera. Los desequilibrios econmicos, que
haban aflorado desde finales de la dcada anterior, se profundizaron de manera acelerada, especialmente entre 1986 y 1988, a consecuencia de la desenfrenada expansin del gasto fiscal que desat altos niveles inflacionarios, la
cada de las reservas internacionales y la extraordinaria elevacin del dficit
fiscal.
Por un lado, desde el punto de vista econmico era necesario disminuir la
intervencin estatal y restituir al mercado su papel como mecanismo fundamental para la asignacin de los recursos y fortalecer al sector privado como
agente dinmico de la economa. Por otro lado, el Estado central deba desprenderse de buena parte de sus responsabilidades mediante la redistribucin
de los poderes pblicos en el marco de la descentralizacin. En otras palabras, se estaba visualizando el proceso a partir de una ptica que privilegiaba
la liberalizacin tanto de la gestin econmica y social como de la estructura
poltico-administrativa, tendencia que era interpretada desde una perspectiva
de democratizacin de la sociedad.
Precisamente, como ya lo indicamos, no fue casual que en el contexto de
una profunda crisis econmica y social se buscaran con afn alternativas frente al descrdito de las instituciones pblicas. El camino que se decidi transitar
fue el que ya se haba abierto con la ley de eleccin de gobernadores.
El proceso de descentralizacin en marcha
El 3 de diciembre de 1989 se celebraron las primeras elecciones directas
de gobernadores y alcaldes y el 20 de ese mismo mes fue promulgada la Ley
Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias
del Poder Pblico. La misma estableca los lineamientos fundamentales para
promover la descentralizacin administrativa, delimitar competencias entre el
Poder Nacional y los estados y determinar las funciones de los gobernadores
en su condicin de agentes del Ejecutivo Nacional. Asimismo, se estipulaban
las fuentes de ingresos de los estados, la coordinacin de los planes anuales
de inversin y la transferencia de la prestacin de servicios hacia las entidades
subnacionales (Congreso, 1989).

De la descentralizacin a la nueva geometra del

171

De acuerdo con lo previsto en el artculo 190 de la Constitucin vigente

desde 1961, el Presidente de la Repblica tena la atribucin de reunir en convencin a todos o algunos de los gobernadores para la mejor coordinacin de
los planes y labores de la administracin pblica. En cambio, la ley de 1989
proclam la institucionalizacin de la Convencin de Gobernadores que habra
de reunirse, al menos una vez al ao, para concertar y evaluar el Plan Coordinado de Inversiones de cada estado, adems de considerar otras materias a
sugerencia tanto del Presidente como de los gobernadores (Congreso, 1989).
Este nuevo papel de la Convencin de Gobernadores permiti reforzar el proceso de descentralizacin mediante la coordinacin ms efectiva de los poderes pblicos, con el objetivo de optimizar la eficiencia en la administracin pblica.
Adems de la eleccin por votacin universal, secreta y directa de alcaldes
y gobernadores se pretenda ampliar la participacin y el fortalecimiento de la
representacin de las comunidades estadales o municipales como va para
una mayor responsabilidad y compromiso de la poblacin hacia el Estado y
sistema poltico (Lpez y Gmez, 1989, 75).
La puesta en marcha de tales reformas coincidi con una difcil etapa en la
vida poltica nacional, especialmente durante la fase inicial del segundo perodo presidencial de Carlos Andrs Prez, en medio de fuertes reacciones a la
aplicacin del programa de ajuste macroeconmico. En un clima poblado de
tensiones se efectu la primera eleccin directa de las autoridades de 20 gobernaciones y 285 alcaldas, lo que posibilit que el mapa poltico del pas
adquiriera diversidad de colores, a diferencia de la etapa anterior en que los
gobernadores de los estados solan tener la misma adscripcin poltica del
mandatario nacional de turno. En este lento proceso de articulacin de las
nuevas relaciones polticas y administrativas, surgieron liderazgos provinciales
que alcanzaran un perfil ms definido en la dcada siguiente (Mascareo,
2000).
Por el momento, los conflictos parecieron atenuarse y el escenario poltico
adquiri aires de mayor liberalidad. Sin embargo, debemos subrayar que la
descentralizacin fue promovida desde arriba como una manera de encauzar
el malestar que estaba subyacente en la sociedad venezolana. No obstante,
este hecho no invalida la trascendencia de las iniciativas adoptadas por la
Copre y puestas en prctica desde 1989, ya que debemos calibrar tales reformas como un paso fundamental en la modernizacin del aparato del Estado y
de la redistribucin de los poderes pblicos.
Mientras se encaminaban esfuerzos para garantizar el xito de las polticas
regionales, se evidenciaba que los cambios institucionales no lograban atenuar los efectos de la crisis econmica y social. Graves deficiencias en las
polticas sociales y servicios pblicos indicaban la incapacidad de los sucesivos gobiernos para utilizar el ingreso petrolero como instrumento del desarro-

172

Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales

llo. Indudablemente que, desde el Caracazo en 1989 y los dos intentos de

golpe de Estado, propiciados por sectores de la fuerza militar en 1992, se fue
intensificando la deslegitimacin del poder pblico que lleg a su punto culminante con la separacin de Carlos Andrs Prez del cargo presidencial en
1993 3.
Durante la breve gestin de Ramn J. Velsquez, quien reemplaz a Carlos Andrs Prez, se dio nuevo impulso a la descentralizacin como una va
para reducir las tensiones polticas y sociales. En 1993 fueron creados el Ministerio de Estado para la Descentralizacin y el Consejo Territorial de Gobierno, mecanismo permanente de relacin entre el poder nacional y los poderes
que residan en estados y alcaldas. Como culminacin de este conjunto de
reformas, se estableci el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin
(Fides) con autonoma financiera, funcional y de gestin para apoyar administrativa y financieramente el proceso de descentralizacin, atendiendo a criterios de eficiencia, compensacin interterritorial y desarrollo regional (Casanova, 1996, 12). En la fase inicial de la gestin descentralizada no fue fcil para
gobernaciones y alcaldas emprender proyectos de servicios, debido a la inadecuada distribucin de los recursos financieros y a la insignificante percepcin de ingresos propios por parte de dichas entidades poltico-administrativas.
Entretanto, la situacin econmica continu afrontando serios desequilibrios. A pesar de los programas de ajuste estructural que desde 1989 se haban implementado en Venezuela, el Estado continu siendo el principal motor
de la economa y relativamente escasas fueron las reas que pasaron a manos del sector privado. La crisis financiera de 1994 y la cada de los precios
del petrleo contribuyeron a agravar los desajustes econmicos con la consiguiente reduccin de la capacidad del Estado para dinamizar la economa
mediante el gasto pblico.
Para evaluar la experiencia en materia de descentralizacin y reflexionar
sobre sus alcances y limitaciones, se organiz en 1997, por iniciativa de la
Asociacin Gerencia y Gestin Local, una ctedra que cont con la participacin de reconocidos especialistas en el tema. Para Carlos Mascareo (1998,
X- XI), coordinador del evento, la idea de vivir descentralizadamente no haba
llegado a ser un elemento dominante en la conciencia de las elites como s lo
fue el esquema centralista. Por esta misma razn, comenzaron a circular opiniones adversas a la descentralizacin argumentando los peligros de la desintegracin y la anarqua resultantes de dicho sistema poltico.

Como consecuencia de una acusacin de malversacin de fondos pblicos, el presidente Carlos Andrs Prez fue separado de su cargo en 1993 por decisin de la Corte
Suprema de Justicia, siendo sucedido por Ramn J. Velsquez, quien complet el
perodo presidencial hasta febrero de 1994.

De la descentralizacin a la nueva geometra del

173

Diego Bautista Urbaneja (1998, 43-47) observaba con inquietud la difusin

de ideas contrarias a la descentralizacin en las que se argumentaba que, al
multiplicarse los centros de poder regional, podran proliferar los mismos problemas que deba confrontar el Estado central, en cuanto a una excesiva burocratizacin y a las abultadas nminas de los niveles descentralizados. Al
mismo tiempo, Urbaneja alegaba que el sistema poltico venezolano tuvo capacidad de resistir la profunda crisis de 1992 y los dos golpes de Estado gracias a que la descentralizacin actu como un mecanismo de amortiguacin
al multiplicarse los puntos de referencia del descontento.
En el marco de la mencionada ctedra, Ramn J. Velsquez (1998, 36) seal que todava no se haba consolidado una mentalidad identificada con los
principios de la descentralizacin: No tenemos cultura poltica democrtica, la
estamos haciendo, la estamos fabricando con una sobrecarga de caudillismo,
afirm con preocupacin el ex Presidente.
En estos comentarios se observa cierto pesimismo con relacin a las repercusiones de la descentralizacin, cuyos signos de deterioro se haban
hecho visibles en un lapso tan breve. Pareca que el nuevo aparato institucional haba envejecido rpidamente, al reproducir los antiguos vicios de la administracin centralizada. Por otra parte, la falta de credibilidad en los partidos
polticos, asociados ahora al funcionamiento de gobernaciones y alcaldas,
profundiz la crisis institucional. En medio del vaco de liderazgos se fortaleci
la imagen de Hugo Rafael Chvez Fras, perteneciente a las filas militares y
protagonista de la intentona golpista de febrero de 1992. Junto a las expectativas que afloraron ante una figura nueva, no vinculada con los partidos polticos
tradicionales, resurgi en el imaginario colectivo el ideal del hombre fuerte,
enraizado en cierta forma en la tradicin centralista venezolana, en capacidad
de restaurar la confianza y encaminar a la nacin en la direccin del desarrollo
econmico.
La Constitucin de 1999 y el Estado Federal Descentralizado
En la contienda electoral de 1998, en medio del debilitamiento de los partidos polticos y del desgaste de sus principales protagonistas, se fortaleci
rpidamente la candidatura de Hugo Chvez Fras. Fuerte adhesin concit su
candidatura a la presidencia, resultando electo por amplia mayora. Diversas
eran las expectativas de quienes se pronunciaron por dicho candidato: desde
el anhelo de lograr una mayor democratizacin hasta la aspiracin de combatir
la corrupcin mediante un gobierno enrgico y encarrilar as el extraviado rumbo de la nacin.
La convocatoria a una Asamblea Constituyente para reformar la Carta
Magna, vigente desde 1961, obtuvo tambin amplio apoyo. En el nuevo cdigo
constitucional, aprobado en diciembre de 1999, se admiti la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica y se extendi a seis aos el perodo de su

174

Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales

mandato, puntos que fueron objeto de duras crticas por parte de los sectores
opositores. En cuanto a la descentralizacin, qued consagrada en el artculo
158 la autonoma de los estados y la eleccin universal, secreta y directa de
los gobernadores y de los integrantes de los consejos legislativos, as como
tambin de alcaldes y miembros de los concejos municipales. La descentralizacin, proclamada como poltica nacional, estara destinada a profundizar
la democracia, acercando el poder a la poblacin y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales.
En el artculo 185 se estableci un rgano de carcter intergubernamental:
el Consejo Federal de Gobierno, presidido por el Vicepresidente de la Repblica e integrado por los ministros, los gobernadores, un alcalde por cada estado
y por representantes de la sociedad organizada. Sin embargo, hasta el momento no se ha prestado atencin a dicho Consejo, a pesar de su relevancia
ya que del mismo depende el Fondo de Compensacin Interterritorial, destinado al financiamiento de inversiones pblicas para promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperacin y complementacin de las polticas e
iniciativas de desarrollo de las distintas entidades pblicas territoriales, segn
lo indica la Constitucin de 1999. Asimismo, se aprob la existencia de un
sistema unicameral de la Asamblea Nacional, quedando as eliminado el Senado, que hasta la fecha haba estado integrado por dos representantes de
cada estado y otros dos por el Distrito Federal. En opinin de Carlos Mascareo (2005) desapareca as la representacin territorial equitativa y se iban
acentuando las tendencias centralistas.
Aun cuando la descentralizacin estaba consagrada en el texto constitucional desde 1999, en el curso de la dinmica poltica se fueron desvirtuando
algunos de los avances asentados en la Carta Magna. Progresivamente, se
fue perfilando una tendencia cada vez ms personalista en la conduccin del
proceso poltico, que era expresin de la gran popularidad y de los atributos
carismticos del Presidente. De sus propias decisiones devena la legitimacin
de muchas medidas que eran adoptadas sin consultar a las instancias competentes, comprometiendo as el funcionamiento equilibrado de las instituciones.
De esta manera, se fueron borrando las fronteras entre los poderes pblicos
en tanto se concentraban cada vez ms atribuciones en manos del primer
magistrado.
En este contexto, la descentralizacin comenz a sufrir los efectos de tales
desfavorables condiciones, ya que se lleg incluso a la amenaza de retener y
reducir las asignaciones otorgadas a alcaldas y gobernaciones. Paralelamente, se fue construyendo un sistema de concentracin de recursos destinados a
programas sociales, como fueron los casos del Fondo nico Social y Plan
Bolvar 2000 (Mascareo, 2005), organizados al margen de las instituciones
formales preexistentes. A partir del ao 2000 se inici un prolongado ciclo de
altos ingresos por el incremento de los precios del petrleo, situacin que favo-

De la descentralizacin a la nueva geometra del

175

reci la expansin del gasto pblico destinado, segn la informacin oficial,

hacia multiplicidad de programas sociales.
En el Plan Nacional de Desarrollo Regional 2001-2007 se plante que la
descentralizacin poltico-administrativa vigente careca de una clara estrategia nacional, ya que se haba sustentado en mecanismos de financiamiento
que se distribuan en funcin de la poblacin y del desarrollo econmico de
ciertas regiones, contribuyendo as a reforzar las tendencias concentradoras
ya existentes, aun cuando no se precisaron cules seran los instrumentos
ms adecuados para corregir tales deficiencias.
La ocupacin del territorio, segn el Plan 2001-2007, se ejecutara mediante una estrategia de descentralizacin desconcentrada, singular combinacin
de conceptos en la que no qued definida con nitidez la direccin de la regionalizacin. Sin embargo, se precis con claridad el establecimiento de ejes de
desconcentracin, localizados en occidente, oriente y Orinoco-Apure, conformando regiones programa con recursos provenientes del Ministerio de Planificacin y Desarrollo (2001-2007, 9). En dicho plan se aprecia el retorno a la
concepcin centralizadora de los aos 70 por medio de la reactivacin de los
organismos regionales de desarrollo de viejo cuo: Corpocentro, Corpovargas,
Fudeco, Corpollanos, Corpozulia y Corpoandes, que estaran adscritos al Ministerio de Planificacin y Desarrollo.
La tendencia centralizadora se puede visualizar tambin en el plano financiero a travs de la baja en la participacin de los ingresos de los estados y
municipios en el presupuesto nacional, que fue de 29% en 1998, descendi a
21% en 2004, a 19% en 2005 y 17% al ao siguiente, representando, como lo
destaca Carlos Mascareo (2007), un claro proceso de re-centralizacin mediante el manejo y control de los recursos financieros por parte del gobierno
nacional, el cual dispona de extraordinarios ingresos fiscales gracias al elevado precio del petrleo en el mercado mundial, factor que contribuy a fortalecer el poder del mandatario presidencial.
La nueva geometra del poder
A partir de 1999, el gobierno presidido por Hugo Chvez fue conquistando
progresivamente mltiples espacios polticos. En las elecciones regionales de
2004, el sector oficialista obtuvo un resonante triunfo en 20 de las 22 gobernaciones. En el mbito legislativo, desde que la oposicin se abstuvo de participar en las elecciones de 2005, por alegar falta de garantas de un proceso
electoral transparente, la Asamblea Nacional qued totalmente controlada por
el chavismo, influjo que se fue extendiendo hacia el Poder Judicial y otros organismos pblicos.
Tras las elecciones de diciembre de 2006 y el ascenso nuevamente de
Hugo Chvez a la primera magistratura, el panorama poltico se torn an ms

176

Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales

conflictivo, al proclamarse la construccin del socialismo del siglo XXI como la

tarea prioritaria de esa gestin presidencial. Con la finalidad de acelerar la
marcha hacia el socialismo, Hugo Chvez anunci la puesta en accin de cinco motores constituyentes. El primero estaba relacionado con la Ley Habilitante, aprobada por la Asamblea Nacional, que permita al Ejecutivo legislar
por su cuenta en diversidad de materias que hubieran sido de la natural competencia del Poder Legislativo. El segundo motor estaba dirigido hacia la reforma de la Constitucin con miras a sentar las bases del modelo socialista,
proyecto que sera presentado a mediados de 2007. El tercer motor, denominado Moral y Luces, se refera a la difusin de los valores socialistas a travs
de la educacin. Modificaciones radicales en la distribucin de los poderes
pblicos en el espacio nacional conformaron el cuarto motor, tambin denominado la nueva geometra del poder, que llevaba implcita una revisin del
ordenamiento poltico-territorial del pas. Por ltimo, el quinto motor constituyente estaba representado por los consejos comunales que eran instancias
de participacin, articulacin e integracin entre las diversas organizaciones
comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al
pueblo organizado ejercer directamente la gestin de las polticas pblicas y
proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las
comunidades en la construccin de una sociedad de equidad y justicia social.
Estos consejos, por su pequea dimensin, tendran mayores posibilidades de
activar los procesos de participacin y organizacin comunitaria que, en principio, estaran integrados por un promedio de 200 a 400 familias en las reas
urbanas (Asamblea Nacional, 2006).
Se introdujo as un elemento que habra de modificar la estructura del sistema poltico, en la medida en que la accin de los consejos comunales podra
ocasionar ciertas alteraciones en el funcionamiento de alcaldas y gobernaciones. La orientacin, coordinacin y evaluacin del desarrollo de dichos consejos quedaba a cargo de la Comisin Nacional Presidencial del Poder Popular.
En otras palabras, los consejos comunales representaran un mecanismo de
relacin directa entre el caudillo y el pueblo.
La promocin de los consejos comunales podra interpretarse, a partir de
una lectura superficial de la ley, como el intento de profundizar los mecanismos democrticos, en tanto la poblacin estara interviniendo activamente en
la toma de decisiones. Se trata sin embargo de una percepcin tan slo aparente ya que la complejidad de nuestras sociedades y las diversas ocupaciones de sus miembros dificultan la autntica participacin de los mismos en
labores que tradicionalmente han sido asumidas por especialistas en determinadas reas. Por otra parte, los consejos comunales no podran actuar con
autonoma en la toma de decisiones por su dependencia en diversas materias,
especialmente la financiera, de la Comisin Presidencial del Poder Popular.
Mientras se estaba dando impulso a los cinco motores constituyentes, se
hicieron algunos anuncios en cuanto al problema territorial. De acuerdo con lo

De la descentralizacin a la nueva geometra del

177

expresado por Manuel Briceo Mndez, a cargo de la presidencia de la subcomisin de Ordenamiento Territorial de la Asamblea Nacional, el modelo socialista exiga la incorporacin de profundos cambios con el propsito de estructurar un espacio geogrfico socialista basado en una nueva institucionalidad. Es evidente que el proyecto socialista slo sera viable en el contexto de
un sistema poltico altamente centralizado, en el que gobernadores y alcaldes
perderan autonoma en sus acciones, o bien podran desaparecer en el proceso de construccin de la nueva geometra del poder (Briceo, 2006).
A mediados de 2007 la estrategia gubernamental se defini con mayor
precisin con la puesta en marcha del segundo motor de la revolucin dirigido
a la reforma de la Constitucin. La propuesta fue formulada por el propio Presidente de la Repblica y aprobada por la Asamblea Nacional, para luego ser
sometida a votacin en un referendo popular. Dicho proyecto comprenda tpicos de diversa ndole, referidos especialmente a la ampliacin de las facultades presidenciales y la consiguiente concentracin de poder en manos del
Ejecutivo nacional, segn podremos apreciar a travs del examen de algunos
artculos constitucionales que fueron objeto de consulta popular:
En el artculo 11 se incluy el concepto de la nueva geometra del poder
en sustitucin de la nocin de divisin poltica aplicada anteriormente. De
esta manera, la distribucin del territorio en estados y municipios pasara a
formar parte de una estructura de tipo piramidal, con la figura presidencial
ubicada en su vrtice. Desde este punto estratgico sera posible crear o eliminar entidades polticas, modificar la delimitacin de las jurisdicciones de
estados y municipios y, en fin, controlar el conjunto de relaciones polticas que
habran de entrelazarse desde la base de la pirmide hacia arriba, dentro de
un orden vertical subordinado al mximo caudillo. En el mismo artculo 11 se
otorg al Presidente la atribucin de decretar Regiones Estratgicas de Defensa, a fin de garantizar la soberana, la seguridad y defensa en cualquier
parte del territorio y espacios geogrficos de la Repblica. Igualmente, poda
nombrar autoridades especiales para enfrentar situaciones de contingencia,
ambigua calificacin que podra dar lugar a arbitrarias interpretaciones.
Los alcances de la nueva geometra del poder estaban expuestos de manera ms amplia en el artculo 16 de la reforma, por el cual quedaban prcticamente extinguidos los principios de la descentralizacin polticoadministrativa consagrados en la Constitucin de 1999. Dicho artculo especificaba que las comunas eran las clulas sociales del territorio y estaran conformadas por las comunidades, cada una de las cuales constituir el ncleo
territorial bsico e indivisible del Estado Socialista venezolano. A partir de la
comunidad y la comuna habra de construirse el Poder Popular como expresin de la democracia directa. Cuando en la totalidad del permetro de una
ciudad, unidad poltica primaria de la organizacin territorial nacional, se hubieran establecido las comunas y el autogobierno comunal, el Presidente de la
Repblica, en Consejo de Ministros, podra conferirle la categora de Ciudad

178

Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales

Comunal. En esta nueva estructura se evidencia que las competencias de los

municipios quedaran bastante restringidas, al tiempo que su jurisdiccin adquira contornos imprecisos.
Segn el mismo artculo 16, con previo acuerdo de la mayora de los integrantes de la Asamblea Nacional, el primer mandatario podra decretar la
creacin de regiones martimas, territorios federales, municipios federales,
distritos insulares, provincias federales, ciudades federales y distritos funcionales. Las autoridades de estas nuevas entidades polticas seran nombradas
por quien ejerciera la Presidencia de la Repblica. Los distritos funcionales
podran estar conformados por uno o ms municipios o lotes territoriales de
stos, sin perjuicio del estado al cual pertenezcan, clusula que amenazaba
la autonoma e integridad de los municipios. A su vez, las provincias federales
se constituirn pudiendo agregar indistintamente estados y municipios, erigindose en una especie de entidad supraestadal sometida al dictado de la
mxima autoridad nacional.
Los cambios antes propuestos, orientados a reforzar de manera extraordinaria el poder central, se fundamentaban en una reorganizacin del Poder
Pblico, asentada en el artculo 136, que abarcaba dos dimensiones: territorial
y funcional. En la primera, el Poder Pblico se distribua en la siguiente forma:
Poder Popular, Poder Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional. Con relacin
a sus funciones se estructuraba en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano
y Electoral, puntos que no sufrieron modificaciones con relacin a lo establecido en el ao 1999. Segn lo expuesto en dicho artculo, el pueblo es el depositario de la soberana y la ejerce directamente a travs del Poder Popular.
ste no nace del sufragio ni de eleccin alguna, sino de la condicin de los
grupos humanos organizados como base de la poblacin. El Poder Popular
estaba representado por las comunidades, las comunas y el autogobierno de
las ciudades a travs de los consejos comunales, adems de otros consejos
que aglutinaban a la poblacin de acuerdo a su adscripcin laboral, condicin
de gnero, edad y situacin de discapacidad. Como lo manifestamos previamente, esta aparente democratizacin se convirti en un factor que favoreca
la concentracin, ya que estas pequeas agrupaciones estaban directamente
controladas desde el poder central. Segn rezaba el artculo 138, esa forma de
participacin popular era considerada protagnica y conducente a la construccin de la democracia socialista, enunciado que eliminaba toda referencia
a la descentralizacin como poltica nacional orientada a profundizar la democracia, tal como se haba precisado en el texto de la Carta Magna vigente.
Aun cuando subsistan los estados y municipios, la creacin de otras entidades polticas que podran funcionar paralelamente, unas veces, o superpuestas, en otras circunstancias, pero siempre dirigidas desde la autoridad
central, significaba la reestructuracin completa del sistema basado en la eleccin directa y popular de alcaldes y gobernadores.

De la descentralizacin a la nueva geometra del

179

Tal como se seal anteriormente, el Consejo Federal de Gobierno, creado

en 1999, estaba encargado de la planificacin y coordinacin de polticas para
el desarrollo del proceso de descentralizacin y transferencia de competencias
del Poder Nacional a los estados y municipios, estando presidido por el Vicepresidente de la Repblica. En la propuesta de reforma, aquel organismo fue
sustituido por el Consejo Nacional de Gobierno, de carcter no permanente,
cuyo objetivo consista en evaluar los diversos proyectos comunales, locales,
estadales y provinciales para articularlos con el Plan de Desarrollo Integral de
la Nacin. De tales funciones se desprende claramente el carcter centralista
del nuevo organigrama institucional, a lo que se sumaba que la responsabilidad de convocar y presidir dicho consejo corresponda al primer magistrado de
la Repblica.
El artculo 230 extenda el perodo presidencial de seis a siete aos y admita la reeleccin, no ya por una vez como lo estipulaba el Cdigo de 1999, sino
de manera indefinida, quedando as en entredicho el principio de alternabilidad. A las atribuciones presidenciales se agregaba ahora la ordenacin y
gestin del territorio y rgimen territorial del Distrito Federal, los estados, los
municipios, dependencias federales y dems entidades regionales. Asimismo,
podra crear o suprimir las provincias, territorios y ciudades federales, distritos
funcionales, municipios federales, regiones martimas, distritos insulares y
regiones estratgicas de defensa. Tambin estara habilitado para designar y
remover las autoridades de las entidades antes mencionadas. Con relacin a
la Fuerza Armada, ahora denominada Bolivariana, el primer mandatario se
converta en la suprema autoridad jerrquica en todos sus cuerpos, componentes y unidades.
En materia econmica se incorpor a las ya dilatadas facultades presidenciales la administracin de la Hacienda pblica nacional y de las reservas internacionales, adems de intervenir en la poltica monetaria, en coordinacin
con el Banco Central de Venezuela, que anteriormente haba disfrutado de un
amplio margen de autonoma. En la propuesta de reformas, el Presidente estaba autorizado para formular y dirigir la ejecucin del Plan de Desarrollo Integral de la Nacin, antes denominado Plan Nacional de Desarrollo. Es bueno
destacar que la diferencia en ese aspecto no era tan slo nominal, ya que
segn el Cdigo de 1999 se exiga la previa aprobacin de la Asamblea Nacional, requisito este ltimo que fue eliminado en la propuesta de 2007. Otra
preocupante atribucin resida en el artculo 236, por el cual se facultaba al
Presidente para ejercer la iniciativa constitucional y constituyente.
Es importante hacer referencia al artculo 338 en el cual se asignaba al
Presidente la responsabilidad de decretar el estado de alerta cuando se presumiera la posibilidad cierta e inminente calificacin que alentaba un alto
grado de discrecionalidad de que poda ocurrir una situacin capaz de generar catstrofes, calamidades pblicas u otros acontecimientos similares. No se
incorporaron modificaciones en cuanto a las declaraciones del estado de

180

Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales

emergencia, de conmocin interior o exterior y emergencia econmica que ya

estaban contempladas en el texto de 1999. Sin embargo, se omiti un aspecto
crucial en este tipo de situaciones excepcionales: el lmite de tiempo. Por tanto, tales decretos podran seguir en vigencia mientras se mantuvieran en pie
las causas que los motivaron, hecho que por supuesto dejaba espacio a la
arbitrariedad.
Dada la magnitud y alcance de los cambios proyectados, que implicaban la
alteracin de principios fundamentales de la Carta Magna, tanto miembros de
la oposicin como algunos integrantes del chavismo estimaron que una reforma de esa naturaleza no poda ser el resultado de la iniciativa presidencial,
sino que deba ser debatida por los miembros de un Congreso Constituyente
convocado con tal propsito. Finalmente, en medio de un clima cargado de
tensiones e incertidumbres, el 2 de diciembre de 2007 se celebr el referendo
popular en el que la mayora de los votantes opt por rechazar la propuesta de
reformas de la Constitucin. Ello no ha impedido, sin embargo, que persistiera
la amenaza de futuros cambios, incluso al margen de los preceptos constitucionales, y se robustecieran las tendencias hacia la concentracin del poder
que, a travs de distintas vas y procedimientos, se ha puesto en prctica a lo
largo de nueve aos de gobierno.
Conclusiones
La descentralizacin se inici en Venezuela como una respuesta a la prdida de legitimidad de las instituciones pblicas en el marco de una profunda
crisis poltica, econmica y social. Por tanto, no era tarea sencilla restituir la
credibilidad en el sistema poltico que haba mostrado su ineficacia en la administracin de los recursos para lograr el bienestar de la sociedad. Si bien es
cierto que con la eleccin directa de alcaldes y gobernadores emergieron nuevos liderazgos regionales, slo en algunos casos aqullos representaban
agrupaciones polticas que no haban estado comprometidas anteriormente en
el ejercicio del poder.
La descentralizacin, indudable avance en materia poltica, parti de una
propuesta construida desde arriba, razn por la cual no lleg a constituirse en
un valor fundamental de la cultura poltica de la poblacin, y menos an en
medio del descrdito de los partidos que haban gobernado el pas durante
varias dcadas. De ese escepticismo fue renaciendo el ideal del hombre fuerte, capaz de poner en movimiento el desgastado andamiaje del Estado. En
este marco, la concentracin de poder fue visualizada como un elemento necesario para garantizar la marcha eficiente de las instituciones pblicas.
La propia Constitucin de 1999 admiti la extensin del perodo de gobierno y la reeleccin inmediata del primer mandatario, lo que permiti asegurar
una prolongada permanencia en el cargo y las consiguientes ventajas para
dominar los poderes pblicos y las reas estratgicas en lo poltico. Mientras

De la descentralizacin a la nueva geometra del

181

el discurso a favor de una democracia participativa y social, al principio, y

transformaciones revolucionarias, ms tarde, conquistaba la adhesin de vastos sectores de la poblacin, la oposicin iba perdiendo con rapidez sus espacios polticos y se desgastaba en intiles paros y acciones de calle. Al mismo
tiempo, el partido de gobierno, unificado bajo un solo mando, pas a controlar
la mayora de las gobernaciones y la Asamblea Nacional. Junto a todos estos
elementos debemos subrayar el importante papel que jugaron los numerosos
programas sociales administrados por el Estado.
En el marco de esta escalada centralizadora, la creacin de los consejos
comunales se convirti en un instrumento idneo para garantizar el apoyo de
la poblacin, cuyo aparente protagonismo estara mediatizado por la subordinacin a una autoridad suprema. Casi de inmediato se pretendi acelerar el
trnsito hacia el socialismo del siglo XXI mediante la propuesta de reformas
constitucionales que implicaban una alteracin absoluta del modelo poltico
vigente, pasando a conferir al Presidente de la Repblica un conjunto de atribuciones para implantar a su voluntad una total reorganizacin territorial acorde con la nueva geometra del poder. De ese modo, la distribucin poltica en
estados y municipios, con autoridades de eleccin popular, quedaba sustituida
por una estructura piramidal: en la cspide el mximo gobernante y en la base
los consejos comunales. En los niveles intermedios se ubicaran las nuevas
entidades ungidas por el favor presidencial en detrimento de la autonoma de
los antiguos municipios y estados. Segn esta reforma, el municipio estara
sujeto a constantes presiones ejercidas desde las instancias superiores. No
hubieran corrido con mejor suerte las gobernaciones que podran tambin
perder su autonoma dentro de esta organizacin de carcter vertical.
Si bien el proyecto fue rechazado en diciembre de 2007, es probable que
se hagan intentos de imponer tales cambios por otras vas para apresurar la
marcha hacia el socialismo. Un ejemplo de ello se encuentra en la politizacin
creciente a la que ha sido sometida la Fuerza Armada y su compromiso, al
menos de acuerdo a los discursos pronunciados por los ministros de Defensa,
con el modelo socialista impulsado por el Presidente de la Repblica, aun
cuando la Constitucin establece que se trata de una institucin esencialmente
profesional y sin militancia poltica alguna.
Es posible que el mapa poltico a nivel regional sufra alteraciones a partir
de las prximas elecciones de noviembre de 2008, ya que los partidos de oposicin pueden obtener la mayora de los votos en buen nmero de gobernaciones y alcaldas gracias a la notoria prdida de popularidad de Hugo Chvez, despus de haber presentado su proyecto de reformas constitucionales y,
ms an, tras el rechazo expresado en el referendo de 2007. Sin embargo,
frente a la alternativa de triunfo de la oposicin en las elecciones regionales,
reina actualmente honda incertidumbre, porque el propio mandatario ha advertido que una circunstancia de tal naturaleza habra de significar el inicio de una

182

Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales

confrontacin interna, afirmacin que deja abiertas mltiples interrogantes con

respecto al futuro del sistema democrtico venezolano.
Bibliografa
Alvarado Ros, Alfredo D. (2001): El Fondo Intergubernamental para la descentralizacin 1995-2000, Caracas, Fides.
Asamblea Nacional (2006): Ley de consejos comunales, Caracas.
Blanco, Carlos (1988): Polticas pblicas y reformas del Estado en La democracia frente al reto del Estado eficiente, Buenos Aires, Grupo Editorial Latinoamericano.
______ (1990): Venezuela, de la reforma administrativa a la reforma integral
del Estado en Documentos Clad, Caracas, vol. 7, n. 2.
Briceo Mndez, Manuel (2006): Desarrollo, ambiente y ordenacin del territorio, Caracas, Asamblea Nacional.
Casanova, Roberto (1996): Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin: contexto, procesos y organizacin, Caracas, ILDIS.
Congreso de la Repblica (1989): Ley orgnica de descentralizacin, delimitacin y transferencia de competencias del Poder Pblico, Caracas.
Consejo Nacional Electoral (2007): Proyecto de reforma constitucional, Caracas.
Cordiplan (1981): El proceso de desarrollo regional en Venezuela, trabajo
presentado en la IV Asamblea Anual de la Asociacin Latinoamericana de
Corporaciones Regionales de Desarrollo, Cuman.
De la Cruz, Rafael (1998): Descentralizacin en perspectiva, Caracas, Ediciones IESA.
De Mattos, Carlos (1989): La descentralizacin. Una nueva panacea para
enfrentar el subdesarrollo regional?, Santiago de Chile, Ilpes.
Estaba, Rosa (1991): La descentralizacin no se detiene en Estado y Reforma, Caracas, n. 4.
______ (1999): La descentralizacin y la ordenacin del territorio en Venezuela en Scripta Nova, Revista electrnica de Geografa y Ciencias Sociales,
Barcelona (Espaa), n. 54.
Gmez Calcao, Luis (1997): Ciudadana, poltica social y sociedad civil en
Amrica Latina en Cuadernos del Cendes, Caracas, ao 14, n. 36.
Jungemann, Beate (1996): Desarrollo regional y descentralizacin en Amrica
Latina en el marco del ajuste: una relacin con muchas interrogantes en
Cuadernos del Cendes, Caracas, ao 13, n 32.
Lpez Maya, Margarita y Luis Gmez Calcao (1988): Los actores polticos
ante la reforma del Estado, Caracas, Cendes.
______ (1989): Venezuela: centralizacin descentralizacin del Estado, Caracas,
Cendes.
Mascareo, Carlos (Coord.) (1998): Presentacin en Descentralizacin, gobierno
y democracia, Caracas, Cendes.

De la descentralizacin a la nueva geometra del

183

_______ (Coord.) (2000): Balance de la descentralizacin en Venezuela: logros,

limitaciones y perspectivas, Nueva Sociedad-PNUD, Caracas.
_______ (2004): Consenso poltico para descentralizar el federalismo centralizado
venezolano en Politeia, Caracas, n. 32-33.
_______ (2005): Venezuela: de la descentralizacin a la re-centralizacin del
poder en Venezuela: visin plural, Caracas, Cendes.
_______ (2007): El federalismo venezolano re-centralizado, Conferencia presentada en la Universidad de Carabobo, Valencia.
Ministerio de Planificacin y Desarrollo (2001): Plan Nacional de Desarrollo
Regional 2001-2007, Caracas.
Repblica Bolivariana de Venezuela (1999): Constitucin, Caracas.
Silva Michelena, Hctor (2002): Rumbos y contrastes del Plan 2001-2007 en
Nueva Economa, Caracas, Ao XI, n. 17.
Urbaneja, Diego Bautista (1998): Sistema poltico y descentralizacin en Venezuela en Descentralizacin, gobierno y democracia, Caracas, Cendes.
Velsquez, Ramn J. (1998): Venezuela, el federalismo y la descentralizacin en
Descentralizacin, gobierno y democracia, Caracas, Cendes.