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Direitos de Autor 2009 pela Open Society Initiative for Southern Africa. Todos direitos reservados.
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informao ou transmitida de qualquer forma, ou por quaisquer meios, sem a prvia autorizao do autor.
Publicado pela: Open Society Initiative for Southern Africa.
ISBN: 978-920355-19-7
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AfriMAP
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5 Andar, Cambridge House
100 Cambridge Grove
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Open Society Initiative for Southern Africa
1 President Place,
Hood Avenue
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Johanesburgo
frica do Sul
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Capa, esboo e impresso pela: Compress, frica do Sul
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ndice
Introduo
I:
Os desafios da democratizao
II:
III: Eleies
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1 Lusa Dias Diogo, Experincia e Desafios da Boa Governao em Moambique, in Cssio Rolim, Antnio S. Franco, Bruce
Bolnick e Per-Ake Andersson (eds.) A Economia Moambicana Contempornea, Ensaios, Gabinete de Estudos, Ministrio do Plano
e Finanas, 2002, Moambique, p.5.
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Introduo
Provavelmente o maior desafio que Moambique enfrenta em estabelecer um governo democrtico
e estvel o crescente domnio exercido por somente um partido poltico no seu sistema poltico.
Portanto, to importante quanto a garantia de eleies livres e justas, a luta pela manuteno e
aprofundamento da democracia interna no seio deste partido dominante, a FRELIMO, a Frente
de Libertao de Moambique, que liderou o pas na luta pela independncia de Portugal. Esta
tarefa, ademais, deve ser colocada em contexto, pois Moambique enfrenta tambm altos nveis
de pobreza, em circunstncias nas quais a poltica nacional corre o risco de tornar-se em territrio
de elites polticas e econmicas, sem maiores relaes com o povo moambicano. Em resumo,
estas so algumas das principais concluses de um extenso relatrio acerca do sistema poltico
moambicano intitulado Moambique: Democracia e Participao Poltica, produzido pela Africa
Governance Monitoring and Advocacy Project (AfriMAP), um projecto da rede de fundaes em
frica da Open Society Institute, inclundo a Open Society Initiative for Southern Africa (OSISA).
No contexto de uma economia bastante dependente da ajuda-externa, o governo moambicano
e seus parceiros de desenvolvimento deveriam buscar garantir que, para alm de regras claras para
eleies e instituies democrticas, conforme os padres existentes ao nvel da frica e da frica
Austral, tambm a governao interna do partido no poder seja democrtica e transparente. A
FRELIMO tem uma longa histria de luta pelo progresso e libertao de Moambique, possundo
uma forte cultura organizacional: o partido deve ancorar-se nesta tradio para garantir que seu
prprio predomnio poltico no prejudique o desenvolvimento democrtico de longo-prazo do
pas.
O relatrio principal, do qual este documento de discusso o resultado, foi o producto final
de dois anos de uma pesquisa estruturada em torno de questionrios e entrevistas com oficiais do
governo, polticos, representantes da sociedade civil, acadmicos, cidados em geral e doadores.
O relatrio o segundo de uma srie de trabalhos sobre Moambique a serem produzidos pela
AfriMAP. O primeiro relatrio, intitulado Moambique: o Sector da Justia e o Estado de Direito,
foi publicado em 2006. A AfriMAP est tambm a produzir relatrios acerca da frica do Sul,
Malawi, Gana, Senegal, Benin, Qunia e a Repblica Democrtica do Congo. A ideia por detrs
dos trabalhos elaborados pela AfriMAP monitorar o respeito pelos governos africanos dos
padres internacionais e africanos relacionados aos direitos humanos e boa governao, inclundo
o cumprimento dos compromissos assumidos nas constituies nacionais.
O presente documento de discusso busca sintetizar as informaes e argumentos do relatrio
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I. Os desafios da democratizao
Ao longo dos anos, Moambique tem enfrentado srias dificuldades no estabelecimento de
um governo estvel e democrtico no pas. O pas conquistou sua independncia somente em
1975, quinze anos depois da maioria dos pases africanos, tendo o poder colonial deixado poucos
recursos para trs. Na sequncia, o pas foi quase imediatamente envolvido numa sangrenta
guerra civil, em grande parte financiada pelos regimes brancos minoritrios da Rodsia e, depois,
frica do Sul.
Desde o final dos anos 1980s, quando as principais foras polticas do pas deram incio a
negociaes para a assinatura de um acordo de paz, e quando iniciou-se um processo de transio
em direco ao estabelecimento de uma democracia de cariz liberal e uma economia de mercado
no pas, Moambique tem passado por um srie de mudanas polticas e econmicas de relevo.
Os processos de reconciliao e reconstruo nacional, assim como a transio democrtica,
tm trazido consigo imensos desafios, os quais, contudo, no tm impedido o pas de obter
considervel sucesso em vrias reas, num esforo que tem sido corretamente elogiado nacional e
internacionalmente: trs eleies gerais e trs eleies autrquicas foram realizadas sem maiores
conflictos e com poucos (embora houve alguns) incidentes mais srios que ameaassem a sua
legitimidade. Mesmo quando se considera o facto de que os partidos polticos de oposio, alguns
analistas de imprensa e acadmicos levantaram srias dvidas acerca da justeza e transparncia
de alguns dos aspectos destas eleies, elas foram reconhecidas por observadores nacionais e
internacionais como, no geral, livres e justas. Ademais, o desempenho econmico do pas tem
sido impressionante, com taxas de crescimento do PIB atingindo, em mdia, 7% ao ano na ltima
dcada, e com os nves de pobreza apesar de ainda altos- tendo sido reduzidos de 69% em
1996-7 para 54% da populao do pas em 2003.
Grandes desafios, contudo, ainda existem. A pobreza continua a afectar a maioria da
populao e os nves de desiguldade tm crescido. No cenrio poltico, a falta de confiana entre as
duas foras polticas anteriormente em guerra, a FRELIMO e a RENAMO (Resistncia Nacional
Moambicana), continua bastante alta. Entretanto, a FRELIMO tem aumentado o seu domnio
da arena poltica: nos prximos anos, o multipartidarismo corre o risco de tornar-se em pouco
mais que a coexistncia entre um partido dominante e vrios outros partidos menores e com
pouca fora poltica, a democracia no pas tornando-se bastante vulnervel ao grau de democracia
no seio da FRELIMO. Ainda, se importantes arranjos polticos para a participao popular foram
estabelecidos, inclundo passos para a uma maior descentralizao do governo aos nveis locais,
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III: Eleies
As eleies representam o cerne do processo de participao poltica democrtica. Embora
Moambique no tenha presenciado os casos de extrema violncia e fraude que tm afectado
certos pases africanos, seus processos eleitorais tm, contudo, sido marcados por acusaes de
fraude, alto nvel de desconfiana entre os partidos polticos e alguns incidentes graves, o que
sinaliza para a fragilidade das instituies democrticas no pas. Dentre os incidentes mais srios,
em 2000, dezenas de simpatizantes da RENAMO morreram asfixiados em uma cela da polcia
em Montepuez, provncia de Cabo Delgado, na sequncia de demonstraes de protesto contra
os resultados das eleies de 1999 e da violncia que se seguiu. Em 2005, aps manifestaes a
alegar a existncia de fraude na eleio intercalar para a autarquia de Mocmboa da Praia, tambm
em Cabo Delgado, o clima poltico deteriorou-se ao ponto de provocar violncia entre diferentes
comunidades, tendo o conflicto resultado na morte de oito pessoas, dezenas de feridos, e a
destruio de vrias casas. At data, nas trs eleies gerais, presidenciais e legislativas (1994,
1999, 2004), organizadas por Moambique, em todas elas a RENAMO (1994) ou a RENAMOUE(1999-2004), como principal coligao eleitoral de oposio, consideraram ter havido fraude
e recusaram-sese a aceitar os resultados. O primeiro processo de eleies autrquicas (1998) foi
boicotado por quase todos os partidos da oposio (tendo registrado, ainda, uma taxa de absteno
de 85%); os demais processos eleitorais locais (2003 e 2008) contaram com a participao da
oposio, a qual, contudo, contestou fortermente o processo eleitoral de 2008.
De acordo com a legislao eleitoral vigente, o Presidente da Repblica eleito por sufrgio
universal e directo num crculo eleitoral nico ao nvel nacional, em eleio de cunho maioritrio,
ao passo que os deputados da Assembleia da Repblica so eleitos num sistema de representao
proporcional assente em crculos eleitorais correspondentes atual diviso territorial do pas
em provncias (aos 10 crculos eleitorais formados pelas provncias se soma a cidade de Maputo,
resultando em 11 crculos eleitorais), sendo a cada crculo eleitoral atribudo um nmero de
assentos parlamentares proporcional ao nmero de eleitores recenseados. Os eleitores votam
em uma lista fechada proposta e ordenada pelos partidos polticos. At as reformas introduzidas
em 2006, uma clusula de barreira na legislao eleitoral proibia a entrada no parlamento de
partidos que no tivessem obtido, no mnimo, 5% do total de votos nacionais.
Em termos de interao entre os parlamentares e o eleitorado, o actual sistema eleitoral
parece conduzir a resultados pouco satisfatrios, uma vez que muitos cidados apontam o
facto de no haver praticamente contacto algum com os deputados. Nos pases em que vigora a
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escolha eleitoral via lista fechada, como Moambique, a fidelidade e coeso partidria tendem a
ser maiores e o sistema as incentiva, no havendo fortes incentivos a um maior contacto entre os
parlamentares e seu eleitorado.
Embora ainda no tenham sido estabelecidos padres internacionais ou africanos a favorecer
um sistema eleitoral em relao a outros, h um considervel nmero de obras acadmicas, assim
como um importante estudo comparativo do International Institute for Democracy and Electoral
Assistance (IDEA International), a sugerir sistemas que podem favorecer um ligao mais prxima
entre os parlamentares e os seus eleitores. Na actual situao da democracia moambicana,
parece-nos que os legisladores deveriam considerar seriamente a possibilidade de transio para
um sistema proporcional de lista aberta, na qual os eleitores podem escolher dentre os candidatos
selecionados pelo partido, ao invs de votar em uma lista completa e fechada anteriormente
definida pelo partido. Tal reforma poderia promover uma nova dinmica no ambiente poltico do
pas e merece ser discutida pelos partidos polticos e cidados moambicanos. Eventuais reformas
devero ser formuladas com cuidado, e suas chances de sucesso so maiores se sua formulao
for participativa e responder aos anseios da populao.
At sua recente alterao (2006), a composio da Comisso Nacional de Eleies (CNE) foi
amplamente criticada, assim como tem sido a gesto dos processos eleitorais pelo Secretariado
Tcnico de Administrao Eleitoral (STAE). Em particular, a CNE era composta exclusivamente
por representantes dos partidos polticos, sem a presena de representantes das organizaes da
sociedade civil ou sequer de especialistas em administrao eleitoral. Durante o ltimo processo
de reviso da legislao eleitoral em 2006, a Assembleia da Repblica tomou em considerao
algumas dessas crticas e, entre outras modificaes, estabeleceu novos critrios para a composio
da Comisso Nacional de Eleies. Para os prximos processos eleitorais, portanto, a CNE passar
a contar com treze membros, sendo cinco indicados pelos partidos ou coligaes com assento na
Assembleia da Repblica de acordo com a sua representatividade parlamentar, e os oito restantes
a serem escolhidos pelos cinco representantes parlamentares entre os nomes propostos por
organizaes da sociedade civil. O presidente da CNE ser, ento, eleito pelos integrantes da
Comisso dentre as personalidades propostas pela sociedade civil.
A partidarizao dos rgos eleitorais que existiu por alguns anos correspondia ao clima de
desconfiana entre as duas grandes foras polticas do pas, e foi um dos mecanismos utilizados
para lidar com o problema: a ideia era de que, uma vez parte destas instituies, os partidos
polticos no mais teriam razo para desconfiar da lisura de suas actividades. Contudo, no s
foi a ideia ineficaz, pois alegaes de fraude eleitoral continuaram a ser levantadas pela oposio,
mas tambm a transparncia e o profissionalismo dos orgos eleitorais foi prejudicado. O novo
modelo de constituio da CNE no elimina por completo a representao partidria no interior
da Comisso, mas pode contribuir para atenu-la consideravelmente. Ao final, a gesto eficaz
dos processos eleitorais depender da capacidade deste mtodo seletivo de garantir a escolha
de cidados competentes e comprometidos com a transparncia e independncia do processo
eleitoral.
A Constituio de 2004 remete lei ordinria a definio do funcionamento, organizao,
composio e competncias da CNE. Em vista das dificuldades que se tm verificado no processo
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ainda mais o papel e relevncia destes partidos definio dos rumos do pas. Ao final, a
democracia moambicana ficar bastante dependente das decises e do nvel de democracia
interna na FRELIMO.
Em relao estruturao dos dois principais partidos do pas, a FRELIMO est bastante
melhor organizada que a RENAMO, tendo beneficiado-se do controlo que exerceu sobre o Estado
durante o perodo monopartidrio, no qual seu desenvolvimento confundiu-se com a expanso
do aparelho estatal. No perodo, o partido consolidou a sua presena em grande parte do territrio
nacional, acompanhando em paralelo a organizao do Estado. Com as reformas polticas e a
introduo do multipartidarismo na dcada de 90, a estrutura organizativa da FRELIMO foi
sendo adaptada no sentido de uma maior distino entre os seus rgos e o Estado. No entanto,
o partido continua at hoje a beneficiar-se de sua estreita ligao com os rgos estatais e do facto
de jamais ter deixado de governar nacionalmente; no so raros os casos em que a FRELIMO tem
feito uso dos recursos do Estado para fins partidrios.
A democracia interna tem vindo a desenvolver-se no seio da FRELIMO, nomeadamente
no processo de escolha de candidatos para as eleies. Assim, para as legislativas, a seleco dos
candidatos comea ao nvel da provncia antes de chegar Comisso Poltica, que deve confirmar
a lista, tendo tambm a prerrogativa de sugerir 10% dos nomes das listas submetidas pelos rgos
provinciais. Esta prerrogativa no deixa de ser conflituosa no seio do partido, uma vez que reduz o
poder de deciso das bases sobre as suas escolhas dos seus potenciais representantes. Para alm
disso, a FRELIMO fixa quotas para a representao de jovens, mulheres e antigos combatentes
(respectivamente 20%, 40% e 10%), tendo se comprometido a equilibrar a participao de
homens e mulheres nas suas listas de candidatos.
Por seu lado, a RENAMO continua a manter a influncia do modelo militar, que se reflecte
numa organizao extremamente centralizada, com o poder muito concentrado na figura do
presidente. Em verdade, tenses entre a bancada parlamentar e o presidente do partido, Afonso
Dhlakama, tm sido constantes, e so ilustrativas da fragilidade organizacional da RENAMO.
Os princpios de democracia interna so tambm invocados pela RENAMO e, pelo menos
parcialmente, aplicados na escolha dos candidatos s eleies, mesmo se sua prtica parea ser
aproximativa. Para as eleies legislativas de 2004, a escolha dos candidatos comeou ao nvel
das delegaes provinciais, tendo sido depois as listas provinciais submetidas Comisso Poltica
para deciso. O Presidente da RENAMO dispunha da prerrogativa de indicar 30 candidatos e de
os colocar em posio de maior probabilidade de serem eleitos.
No tocante aos processos democrticos no interior dos partidos polticos, o governo deve
introduzir e a sociedade civil deve lutar por legislao a ser adoptada pela Assembleia da
Repblica que estabelea regras acerca da democracia interna dos partidos, inclundo em relao
seleo dos candidatos.
Outra questo importante relacionada poltica partidria vincula-se ao financiamento. O
financiamento dos partidos polticos regulado pelo disposto no Acordo Geral de Paz, na Lei
dos Partidos Polticos (Lei no. 7/91) e na legislao eleitoral em vigor, a qual tambm comporta
disposies sobre financiamento poltico dirigidas especialmente ao financiamento da campanha
eleitoral. Em princpio, a legislao estabelece que os partidos polticos podem angariar fundos de
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fontes privadas, assim como podem lhes ser concedidos recursos do Estado no caso de obterem
assento parlamentar. O montante a que os partidos tm direito proporcional ao nmero de
mandatos de cada um. De acordo com o Oramento de Estado de 2009, as verbas constantes
da rubrica Partidos Polticos somavam mais de 200 milhes de meticais (aproximadamente 8
milhes de dlares).
A prestao de contas acerca do financiamento poltico, embora seja uma obrigao legal,
no respeitada pelos partidos, a no ser no que concerne s primeiras tranches atribudas pela
CNE, pois essa a condio para se ter acesso s tranches subsequentes. O financiamento por via
parlamentar no tem sido justificado por nenhum dos partidos beneficirios, e nenhum respeita a
obrigao de publicao das suas contas anuais. As regras acerca das auditorias e transparncia dos
fundos recebidos pelos partidos polticos devem ser reforadas e implementadas. Em particular: a
fiscalizao das finanas dos partidos polticos de superior relevncia, e deve a Inspeco Geral
das Finanas levar a efeito as auditorias s contas dos partidos; a Comisso Nacional de Eleies
(CNE) deve assegurar que todos os partidos polticos informem e justifiquem o uso das verbas
pblicas que lhes so atribudas durante a campanha eleitoral e publiquem os relatrios das
auditorias s suas contas, informando ao Ministrio Pblica acerca de irregularidades para que
este decida as medidas a serem tomadas.
No obstante o facto de terem uma penetrao eleitoral que revela concentraes geogrficas
distintas (a FRELIMO, com hegemonia nas trs provncias do Sul e em algumas zonas de Tete,
Niassa e Cabo Delgado, e a RENAMO com hegemonia principalmente em zonas das provncias
de Manica, Sofala, Zambzia e Nampula), tais diferenas regionais no conduziram a diferenas
de cunho tnico na formao dos partidos. Em seus quadros, ambos os partidos tm buscado
integrar membros das diversas regies e etnias do pas.
A Assembleia da Repblica (AR), apesar de ser das poucas instituies nacionais a inclurem
as duas principais foras polticas do pas, no tem sido o palco dos mais importantes debates
em Moambique. Para alm da histrica ascendncia que o poder executivo tem exercido sobre
os demais poderes e das dificuldades de dilogo entre a FRELIMO e a RENAMO, a verdade
que o trabalho dos deputados tambm bastante dificultado pela carncia de recursos
humanos e materiais. Os benefcios e vantagens do deputado no incluem nenhum subsdio
para a contratao de assistncia administrativa ou tcnica no mbito do seu mandato, e existe
somente um pequeno corpo de assistentes parlamentares que apiam o trabalho das comisses
e um gabinete tcnico, cuja misso principal seria oferecer consultoria tcnica s bancadas e aos
deputados. O aprimoramento da capacidade tcnica da Assembleia da Repblica crucial para
que esta possa participar mais ativamente dos debates legislativos.
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nacional (52% dos trabalhadores), sendo que as organizaes estabelecidas na cidade recebiam
cerca de 52% dos fundos destinados ao sector. A macrocefalia e a centralizao do pas so,
pois, visveis tambm na distribuio dos recursos materiais e humanos entre organizaes da
sociedade civil; nestas condies, pode-se admitir que o seu papel em muitas reas fora da capital,
especialmente nas zonas rurais, onde se concentra grande parcela da populao, necessariamente
limitado, principalmente pela falta de recursos humanos e materiais. Nestas circunstncias,
esforos devem ser orientados para a obteno de uma distribuio de recursos mais equitativa
s diversas provncias do pas, buscando desconcentrar-se e descentralizar-se a alocao e gesto
de recursos e reforar a capacidade operacional das organizaes da sociedade civil, com especial
nfase em organizaes a funcionar em reas rurais e em provncias remotas.
As organizaes da sociedade civil tambm enfrentam problemas na sua organizao e
governao interna. Em geral, sua base social restrita, congregando, por vezes, no mais que
seus membros fundadores, isto , 10 a 15 pessoas. Ademais, suas lideranas tendem a no aplicar
internamente aquilo que exigem externamente, apegando-se ao poder, no prestando contas
internas e no envolvendo seus membros na elaborao de projetos. No caso, as organizaes
da sociedade civil deveriam desenvolver cdigos de conduta para a sua governao interna, autoregulando suas actividades e demonstrando ao governo que elas so capazes de operar de maneira
responsvel sem o controlo governamental.
Por fim, em termos de interveno social e participao poltica das organizaes da sociedade
civil, muitos analistas so da opinio que, embora tenham sido dados passos significativos desde
a transio democrtica, ainda existem lacunas na sua interveno e participao. De facto, a
sociedade civil precisa de atingir um maior protagonismo nas discusses com o Governo e com
seus financiadores, o que tem sido dificultado pelos limitados recursos financeiros e a ausncia
de coordenao.
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tinha pouca participao interna. A situao actual um tanto melhor, mas h ainda muitos
desafios. As organizaes da sociedade civil moambicana tm conseguido participar mais
activamente, por exemplo, nas reunies anuais de consulta entre o Governo e seus parceiros
de cooperao (Reunies de Reviso Conjunta, Joint Review Meetings). Tambm, a implementao
dos Observatrios do Desenvolvimento oferceu uma nova oportunidade participao das
organizaes da sociedade civil em questes de ajuda-externa e desenvolvimento.
Contudo, a questo mais preocupante nesta rea a quase inexistncia de ligao entre as
discusses travadas pelo Governo e seus parceiros de desenvolvimento, de um lado, e os debates
levados cabo na Assembleia da Repblica, de outro. O baixo envolvimento de parlamentares
e da Assembleia da Repblica nas discusses referentes ao apoio externo representam um srio
dfice democrtico, principalmente quando se tem em conta que mais da metade do Oramento
do Estado provm do apoio externo. O envolvimento da sociedade civil certamente representa um
avano em termos de participao, mas no se deve descurar da importncia do envolvimento da
Assembleia da Repblica em qualquer debate de importncia nacional, uma vez que ela alberga
os representantes eleitos pelos moambicanos para discutirem os assuntos de interesse do pas.
Curiosamente, o Memorando de Entendimento no contexto dos PAPs menciona, entre seus
principais objectivos, (...)reforar a responsabilidade do Governo perante Assembleia da Repblica
e o povo(...), mas silente em relao aos mecanismos de interaco entre a Assembleia e as
discusses em torno do apoio ao Oramento do Estado. O prprio Memorando no foi sequer
levado discusso no Parlamento.
Por fim, se verdade que a maior coordenao dos parceiros de desenvolvimento traz
consigo ganhos em termos de custos de transaco e previsibilidade no desembolso do apoio,
ela traz tambm, em termos polticos, vrias dificuldades. Vrias organizaes da sociedade
civil sentem que uma maior coordenao dos doadores volta da ajuda oramental ao Governo
moambicano pode prejudicar o desenvolvimento de estruturas democrticas ao invs de reforlas, uma vez que o apoio programtico e ao oramento podem levar o governo a preocupar-se
mais com a chamada external accountability, relegando para um plano secundrio, ou mesmo
irrelevncia, a prestao de contas aos seus parceiros domsticos e eleitores.
Em termos de poltica governamental, imperioso que o governo produza uma nota
estratgica mais clara e contundente a indicar as modalidades de ajuda preferidas e a escala e
velocidade de transio entre a situao actual e a desejada pelo Governo; impe-se, tambm, que
tal documento seja explcito acerca das actividades que se pretende implementar nos prximos
anos para a reduo da dependncia do pas em relao ajuda externa. Desde h anos o Governo
tem estado a elaborar uma Poltica de Cooperao Internacional, e espera-se que esta venha a ser
divulgada ainda em 2009. Este documento deve ser explcito acerca das actividades que o governo
pretende implementar nos prximos anos para reduzir a dependncia do pas em relao ajuda
externa. Mais importante, as discusses acerca do documento devem envolver a Assembleia
da Repblica, assim como deve o documento circular para comentrios das organizaes da
sociedade civil.
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