Administracin y Desarrollo

de Personal Pblico

Adriana Hernndez Puente

Coordinadora

imi
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PUBLICA

Administraci
n y Desarrollo
de Personal
Pblico

Administraci
n y Desarrollo
de Personal
Pblico

Adriana Hernndez Puente

Coordinadora

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.

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ADOUI
S.

21101)

/x

FECHA

"

PROCED.-------------

PftECIQ $.
Participaron en la elaboracin de esta obra:
Jorge Domnguez Pastrana Ramiro Alvarez
Retana Adriana Hernndez Puente Norma
Ruiz Velzquez Juan Carlos Cruz Moreno

Portada: Reproduccin autorizada

por la Fundacin Oiga y Rufino Tamayo, A.C.
"Hombre en la ventana", 1980.

ISBN: 968-6403-27-2
Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C. Km. 14.5
Carretera libre Mxico-Toluca, Colonia Palo Alto. 05110 Cuajimalpa,
Mxico, D. F.
Impreso y hecho en Mxico

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.

Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

Seccin

CONSEJO DIRECTIVO

COORDINADORES

Adolfo Lugo Verduzco

Presidente
Natividad Gonzlez Pars
Vicepresidente
Luis Aguilar Villanueva Carlos
Almada Lpez Sergio Garca
Ramrez Arturo Nez Jimnez
Mariano Palacios Alcocer Gustavo
Petricioli Iturbide Fernando
Solana Morales Jorge Tamayo
Lpez-Portillo Mara Elena
Vzquez Nava Consejeros
Antonio Snchez Gochicoa
Tesorero
Relaciones
Internacionales Lucila

Leal de Araujo
Centro de Estudios de Administracin
Estatal y Municipal Roberto Avalos
Aguilar
Consultora y Alta Direccin J. Alejandro
Jaidar Cerecedo
Investigacin y Documentacin
Adriana Hernndez Puente
Desarrollo y Formacin Permanente
Vctor H. Alarcn Limn
Administracin, Finanzas

y Difusin

Vicente Hernndez Verduzco

Nstor Fernndez Vertti

Secretario Ejecutivo

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.

MIEMBROS FUNDADORES

Antonio Carrillo Flores

Gilberto Loyo Rafael
Mancera Ortiz Ricardo
Torres Gaytn Ral
Salinas Lozano Enrique
Caamao Daniel
Escalante Ral Ortz
Mena Rafael Urrutia
Milln Jos Attolini
Alfredo Navarrete
Francisco Apodaca

Mario Cordera Pastor Gabino

Fraga Magaa Jorge Gaxiola
Jos Iturriaga Antonio Martnez
Bez Lorenzo Mayoral Pardo
Alfonso Noriega Manuel
Palavacini Jess Rdrguez y
Rodrguez Andrs Serra Rojas
Catalina Sierra Casass
Gustavo R. Velasco Alvaro
Rodrguez Reyes

CONSEJO DE HONOR

Gabino Fraga Magaa

Gustavo Martnez Cabaas
Andrs Caso Lombardo Luis
Garca Crdenas Ignacio
Pichardo Pagaza Ral
Salinas Lozano

Indic
e
Presentacin
Prlogo.

11
13

Captulo I
El hombre y el trabajo en los procesos de cambio . . . .

17

1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6

El trabajo como fuente de riqueza........................................

Antecedentes histricos de las relaciones de trabajo24
Desarrollo de la administracin de personal en el siglo XX. .
El proceso de cambio social..............................
Cambios recientes en el contexto mundial.
Cambios recientes en el contexto nacional.
1.7 La modernizacin en Mxico..............................
'1.8 El cambio en la Administracin Pblica Mexicana.
Captulo 11
La administracin y el factor humano

1.7 Factor humano. ...................

1.8 Equipos de trabajo...............
1.9 Comunicacin laboral.
1.10 Motivacin
.
1.11 Direccin y liderazgo.
1.12 Manejo de conflictos. .
1.13 Cambio planeado y desarrollo organizacional.
1.14 Calidad de vida en el trabajo.

23
31
34
36
41
44
47

53
59
60
65
71
74
80
.

Captulo 111
Sistema de administracin y desarrollo de personal.................

1.15 El enfoque sistmico integral de las instituciones pblicas.

103

1.16 El sistema de administracin de personal. ................................. 109

3.2.1 Naturaleza..............................................................................
109

86
90
97

14

1.17
1.18
1.19
1.20

Antecedentes.
Conceptualizacin...........................
O bje ti vos, mbitos y operacin.
Aspectos tcnicos, humanos y jurdicos de la administracin
de personal.
3.3 Los enfoques burocrtico o participativo del proceso administrativo.
.. 3.4 Antecedentes recientes de la administracin de personal pblico
en Mxico. .
* 3.4.1 Servicio civil de carrera............................................................................
" 3.4.2 Reformas en los procesos administrativos y en las unidades de
i
administracin de personal.................................
4
3.4.3 Relaciones laborales y seguridad social. .
.3.4.4 Capacitacin.........................................................
f3.4.5 El e vaci n de la calidad y la productividad. .
*3.5 La unidad de administracin de personal.

110
111
116
117
119
122
123
124
126
127
127
128

Captulo IV
La legislacin laboral mexicana

. . . .

1.21
1.22
1.23
1.24
1.25
1.26
1.27

Antecedentes de la relacin laboral.

Principios.
Naturaleza...
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Ley Federal del Trabajo......
4.7.1 Relaciones individuales de trabajo.
J4.7.2 Relaciones colectivas de trabajo. .
1.28 Sindicatos. .....
1.29 Huelgas. .. .........
1.30 Condiciones generales de trabajo yderechos yobligaciones
de trabajadores y patrones.
1.31 Riesgos de trabajo....
1.32 Trabajos especiales.....
1.33 Prescripcin. ......
1.34 Autoridades laborales, representacin yprocedimiento.

1.35 Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

1.36 Ley del Seguro Social.....
1.37 El rgimen obligatorio....
1.38 El rgimen voluntario.
1.39 Ley del Instituto de Seguridad yServicios Sociales de los
1.40

Trabajadores del Estado......

Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. .

133
139
143
145
147
152
153
153
154
156
157
158
160
163
164
170
170
172
179
179
182
184
189

15

Captulo V
Planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo 193
5.1 Planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo.
1.41 Aspectos normativos y polticas generales. . .
1.42 Planeacin y organizacin de personal....................
208
209
213
,5.2 Estructura ocupacional.
*5.2.1 Objetivos del anlisis y valuacin de puestos ..
^5.2.2 Anlisis de puestos...............................
5.2.3 Valuacin de puestos. .
222
223
225
229

1gg
200
201

206

5.2.4 Catlogo de puestos y tabuladores. 220

5.2.4.1 Clasificacin de puestos. . .. 221

5.2.4.2 Tabuladores .
5.3 Sistemas de informacin en recursos humanos.
1.43 Inventario de recursos humanos.
1.44 Indices estadsticos bsicos.....
Captulo
VI
Empleo

233

239
241
243
245
246
249
250
256
257

6.1 Las funciones de empleo.

r 6.2 Reclutamiento...
6.3 Seleccin. . . 6.3.1 Anlisis yvaluacin de
puestos.
,6.4 Contratacin....
Induccin . ,6.6 Movimientos de
personal. . - "6.7 Evaluacin del
desempeo.
- 6.7.1 Problemas de la evaluacin del desempeo.
"6.7.2 Mtodos para la fijacin de estndares____________ 258
262
265
267
"6.7.3 Etapas de la evaluacin del desempeo. " 260 6.7.4 Responsables de la evaluacin
del desempeo. 26J -6.7.5 Mtodos de calificacin. . . ..6.7.6 Problemas tcnicos de la
calificacin
Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles.
6.8 Higiene y seguridad..... 269
277
Captulo VII

16

283
285
287
293
294
297
Administracin de sueldos y salarios.

1.45 Definicin y objetivos. ......

1.46 Marco jurdico...
1.47 Prestaciones, servicios y estmulos.
1.48 Manual de Sueldos y Prestaciones del Gobierno Federal.
1.49 Sistemas de pago.
7.5.1 Nmina...................................................................................

1.50
1.51

Descuentos y retenciones
Implicaciones fiscales. .

298
300
301
304
304
7.6
Presup
uesto
de
servici
os
person
ales.
301

1
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5
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c

18

edentes. . .
1.55
El presupuesto
por programas. 304
1.56
Clasificacin por
objeto del gasto. 306
7.6.3 Administracin del
presupuesto. 311
Captulo VIII
Capacitacin y
personal . 315
323
331
323
332
326
333
328
336

desarrollo

de

33
'8.1 |mportancia de la capacitacin laboral. 321
-8.2 El proceso integral de
capacitacin.
8.2.1 Adiestramiento..
8.2.2 Capacitacin .
.8.2.3 Desarrollo. . .
. 8.3 Ambitos de la capacitacin.
331

, 8.3.1 Objetivo...................................
1.57 Clases

1
.
5
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o.....................................................
Captul
o IX
El
postemple
o..........................................................
345

1.59 C
once
pto
de
post
empl
eo..
351

1.60 I
ncap
acid
ad e
inval
idez.
..
352

1.61 C

esanta en edad avanzada.

353
1.62 Vejez. . . .
354
.

354
9.5 Jubilacin.
Captulo X
Sistemas de organizacin
personal pblico. 359
368
373
375

del

385
391
,10.1 Principios organizativos del
personal pblico. 3g5
10.2 Servicio civil de carera........................
1.63 Sistema evolucionado de
botn. .
1.64 Servicio civil limitado o
incipiente.
Conclusiones. . .................................................
Glosario. . ............................................................
Bibliografa . . .........................................
..............................................................
_ 40^

Presentaci
n
E

l libro de texto Administracin y Desarrollo de Personal Pblico forma parte de un esfuerzo

dellNAP tendiente a apoyar los programas docentes del propio Instituto; en su realizacin,
se reuni a un equipo multidisciplinario de profesionistas relacionados con la investigacin, la
docencia y el manejo de personal.
En esta era de transformaciones mundiales --econmicas, polticas y culturales--el factor
humano es el principal elemento de desarrollo, por lo que hemos considerado de gran
importancia contar con un documento que aporte los conocimientos fundamentales para la
administracin y direccin de personal.
En este sentido, debe sealarse que la materia muestra un fuerte rezago respecto a las
exigencias de los cambios actuales, sobre todo, en el enfoque con que se aborda la
administracin de los re cursos hu man os, como comnmente se le denomina. Esta
terminologa implica en s una conceptualizacin diferente, pues hablarde fact or hu man o
significa: revalorizar lo que representa el trabajo para el ser humano como especie, as como la
magnitud de su impacto en los procesos de cambio; reconocer la insustituible creatividad y
participacin de quienes desarrollan una labor para el incremento de la eficacia y la
productividad general; e identificar el papel que deben desempear las organizaciones en la
conduccin de los procesos sociales, grupales y personales.
Acorde con lo anterior, la Administracin Pblica deber re acti var la iniciativa e
inventiva de su personal, transformando sus aptitudes y actitudes, de manera que sean
capaces de responder a las demandas nacionales y a las provenientes del entorno mundial.
Para ello, los administradores de las unidades de personal, y en general, los directivos y
mandos medios, tendrn que adquirir los conocimientos y herramientas que les permitan
conducir adecuadamente al personal de cada dependencia o entidad pblica hacia un
incremento y coordinacin de esfuerzos constante, que den por resultado el mejoramiento
permanente de la calidad de productos y servicios que preste la'Administracin Pblica, ya sea
dentro o fuera del pas.

De este modo, el INAP pone a disposicin de los interesados y estudiosos de la

materia el libro de texto Administracin y Desarrollo de Personal Pblico,
seguro de que el lector encontrar en l la exposicin de los contenidos esenciales
del tema.

I nsti tuto Ne ci one l de Ad m n strac n P bl i ce , A . e .

Prlog
o
D

esde su fundacin, el Instituto Nacional de Administracin Pblica tiene entre una de sus
principales actividades la docencia, dirigida particularmente a enriquecer la
profesionalizacin de servidores pblicos en diversas reas administrativas, relacionadas con
conocimientos cientficos y tcnicos especializados. En este sentido, el INAP ofrece mltiples
especializaciones, diplomados, cursos y talleres, entre los que se encuentra la Especializacin
en Administracin y Desarrollo de Personal. As, con la inquietud de ofrecer un apoyo didctico
a la misma, surgi la idea de elaborar un libro de texto sobre dicha materia. Inicialmente se
concibi como principal destinatario del libro al alumno de la Especializacin, sin embargo,
dado el carcter general y elemental de sus contenidos, viene a ser tambin un documento de
consulta obligada para estudiantes de licenciatura y para las personas que deseen lograr una
completa aproximacin al tema.
De este modo, la Coordinacin de Investigacin y Documentacin emprendi la
realizacin de un documento que contuviera los conocimientos bsicos y de mayor actualidad
en torno a la administracin de personal, pero orientado de manera particular a la direccin y
manejo de personal pblico. Para ello se reuni a un grupo de administradores pblicos
especializados en la direccin de personal a travs de la investigacin, la docencia y el trabajo
diario, as como psiclogos y pedagogos que asesoraron tanto el enfoque integral deseado,
como la exposicin clara y explcita de los contenidos.
Los profesionistas que de distintas formas colaboraron directamente en la elaboracin del
libro de texto Administracin y Desarrollo de Personal Pblico, ya sea en el diseo del contenido
y su articulacin didctica, en la redaccin de los borradores iniciales, en la revisin, correccin
y actualizacin de los mismos, en la realizacin del material grfico y en la supervisin del
proceso editorial, son: Jorge Lpez Espejel, Jorge Domnguez Pastrana, Ramiro Alvarez Retana,
Roco Ordoana Ripoll, Ana Rosa Parrilla, Adriana Hernndez Puente, Norma Ruiz Velzquezy
Juan Carlos Cruz Moreno. Adicionalmente, los documentos fueron enriquecidos y comentados
por funcionarios pblicos, pertenecientes a diversas dependencias federales, as como por
algunos

profesores delINAP que participan en la Especializacin. Particularmente, expresamos nuestro

agradecimiento al Lic. Carlos Sierra Olivares, quien en forma constante brind su atencin al
documento, as como por sus comentarios en torno al servicio civil de carrera en Mxico.
Tomando como base la estructura de la Especializacin, el equipo de trabajo estableci
un orden temtico que condujera coherentemente al lector a travs de: la contextualizacin
actual de la materia; la exposicin del enfoque humanista integral que sirve de base a todo el
documento; la presentacin del sistema de administracin de personal; el desarrollo especfico
de cada uno de los subsistemas que lo componen; y finalmente, el tratamiento particular del
servicio civil de carrera, visto como un sistema de organizacin de personal pblico alternativo
y deseable para nuestra Administracin Pblica.
De este modo, el libro de texto Administracin y Desarrollo de Personal Pblico se
estructur en diez captulos, cuyo orden no corresponde idnticamente al de los mdulos que
conforman la Especializacin; stos son:
El captulo uno tiene como objetivo proporcionar al lector una visin global de los
sucesos histricos que envuelven la administracin del personal pblico, as como el efecto de
los cambios mundiales y nacionales recientes y las exigencias que de ellos se derivan respecto
a la productividad y la calidad de los servicios que ofrece el Estado.
En el segundo, se pretende sentar la importancia del factor humano al interior de las
organizaciones e instituciones pblicas y de los procesos psico-sociales que establecen los
seres humanos entre s, puesto que stos influyen significativamente en la actitud y el
desempeo del personal.
Objetivo del captulo tres es ofrecer una visin integral del sistema de administracin de
personal, a fin de ubicarcomo parte de ste los temas desarrollados en captulos posteriores y
reconocer las instancias administrativas a travs de las cuales se realiza el manejo y control
de personal.
El captulo cuatro cumple con la finalidad de resumir el marco jurdico general aplicable
a las relaciones laborales, especficamente a las existentes entre el Estado y sus trabajadores,
aludiendo a las leyes reglamentarias relativas y a las diversas situaciones y aspectos bajo
regulacin.
En el quinto, se presentan los elementos que conforman la planeacin y organizacin de
la fuerza de trabajo, as como los principios y los diversos mtodos e instrumentos empleados
para ello.
En el captulo seis se aborda lo relativo al empleo propiamente desarrollado y los
diversos momentos que lo integran -reclutamiento, seleccin, contratacin, induccin,
evaluacin, etc.-, los procedimientos de control que ellos implican y los criterios
recomendables para su mejor realizacin.
El captulo sptimo trata lo referente a las remuneraciones, salarios, sueldos, honorarios,
sistemas, procedimientos y partidas manejadas para la oportuna realizacin de dicha funcin
organizacional.
En el octavo se expone en trminos generales una visin tradicional respecto a la
capacitacin y su diferenciacin con el adiestramiento y el desarrollo, as como las
disposiciones fundamentales derivadas del enfoque sistmico de capacitacin manejado por
las instancias encargadas de la materia en la actualidad.
El captulo nueve brinda una breve descripcin del post-empleo, como escenario ltimo
de toda relacin laboral, aludiendo a los aspectos relevantes que en ello intervienen y las
diversas situaciones que lo generan.
El captulo dcimo ofrece una apreciacin general del servicio civil de carrera tanto en
trminos modelsticos, como comparativos, tomando como referencia los casos de Inglaterra,
Francia y Estados Unidos y los aspectos que en Mxico se observan en torno a l.
Cada captulo presenta en su inici el temario especfico, los objetivos que persigue y
los trminos clave particulares, es decir, los conceptos o categoras que se consideran
fundamentales para el manejo del tema, los cuales han sido explicados en el desarrollo de los
captulos o bien, definidos en el glosario general del texto.
Desafortunadamente, no es posible afirmar que la ciencia administrativa ha tenido un
gran avance en los ltimos aos en lo referente a personal. Sin embargo, este libro tuvo desde
su inicio como finalidad primordial recopilar la informacin terico-prctica sustantiva, que

diera al lector una visin integral de la administracin de personal

informacin especfica relevante e imprescindible.

y al mismo tiempo, la

Abordar exhaustivamente en un solo documento cada uno de los temas que comprende
la administracin de personal habra sido imposible, por lo que en ningn momento se hizo
pensando en agotar sus contenidos, ni sustituir las actividades propias del aula o los
conocimientos especializados de cada profesor. Tampoco debe ser considerado un documento
terico, que revise todas las definiciones o corrientes de pensamiento existentes respecto al
tema, ni detalladamente especfico, que destaque los aspectos concernientes a cada uno de
sus componentes.
El libro de texto, como tal, pretende ser un recurso didctico que enriquezca la
comunicacin entre el educando y el educador, diversifique sus puntos de vista, de anlisis y
discusin, represente para el alumno un material de consulta til y expedita, y le facilite el
acceso a la informacin necesaria.
Lic. Adriana Hernndez Puente

Captulo I

El hombre y el trabajo
en los procesos de
cambio

Temario
1.65

El trabajo como fuente de riqueza.

1.66

Antecedentes histricos de las relaciones de

trabajo.
1.67

Desarrollo de la administracin de personal en el

siglo XX
1.68

El proceso de cambio social.

1.69

Cambios recientes en el contexto mundial.

1.70

Cambios recientes en el contexto nacional.

1.71

La modernizacin en Mxico.

1.72

El cambio en la Administracin Pblica mexicana.

Objetivos
especficos
- Comprender ia funcin del trabajo en la evolucin y conformacin de las
sociedades modernas.

- Resaltar el contenido del trabajo como fuente de la riqueza social.

Conocer en trminos generales el desarrollo de la administracin del factor humano.

- Comprender la necesidad e importancia del proceso de cambio histrico.

- Conocer a grandes rasgos los cambios recientes en el contexto mundial, sus
efectos en el nacional y las condiciones generales de la economa, I poltica
y la sociedad del Mxico actual.

- Obtener una nocin general del proceso de modernizacin nacional y del rol
de la Administracin Pblica dentro de l.

- Comprender la importancia vital del elemento humano dentro de! proceso de

cambio y administracin.

Trminos-clave

Revolucin tecnolgica

Regionalizacin

Globalizacin Psicologa

Modernizacin

industrial Crculos de

Cambio

calidad

Crisis estructural

Administracin cientfica

Presentaci
n
E

n este captulo se realizar una revisin general sobre la importancia que el trabajo
representa para las sociedades modernas y para el desarrollo de las organizaciones, como
producto de la dinmica sociohistrica.

Por otra parte, en el estudio del proceso referente a la administracin de personal se

considerarn las condiciones econmicas, polticas y sociales a las que ste habr de dirigirse,
puesto que son las situaciones histricas especficas que rodean al trabajador las que habrn
de determinar las cualidades que de l se requieren.

Por lo anterior, se ofrece un amplio panorama de los cambios recientes a nivel nacional e
internacional, a fin de conocer la funcin, requerimientos y posibilidades de desempeo de la
Administracin Pblica frente a las circunstancias internas y externas. De este modo, se
pretende tambin que la administracin de personal sea debidamente enmarcada por estos
contextos y que se comprenda la relevancia del personal en los procesos de desarrollo
presentes.

En estos tiempos de aceleradas transformaciones, cuando la actuacin del hombre a

travs del trabajo resulta un factor estratgico de crecimiento y desarrollo, paradjicamente,
es necesario recuperar una apreciacin del pasado en torno al trabajo humano, que otorgue a
ste su sentido original como fuente primaria de inventiva, creatividad y por ende,
productividad.

34

1.1 EL TRABAJO
RIQUEZA

COMO

FUENTE

DE

El trabajo es la fuente de toda riqueza, constituye la condicin bsica y fundamental de toda la

vida humana, a tal punto, que el trabajo ha creado al propio hombre.'
Contrario a como es visto hoy, principalmente por las culturas occidentales, el trabajo es
mucho ms que un medio de subsistencia: es la actividad a travs de la cual el hombre se
desprendi de su mundo primario, meramente instintivo, para acceder al razonamiento, a la
determinacin de su voluntad y con ello, al establecimiento de fines y metas. De este modo, el
hombre se independiz de la naturaleza y emprendi la transformacin de su entorno. El
trabajo es el origen y el vehculo de la productividad, de la creatividad y de la libertad
humanas.
A partir del momento en que el hombre rebas su reproduccin natural mecnica e
instintiva y comenz su reproduccin social, su creacin de tecnologa y cultura, de
instrumentos y smbolos, sustituy en cierto modo su dependencia y sujecin a las fuerzas
naturales que lo dominaban, por la nica fuerza capaz de invertir esta relacin y a la que
queda sujeto desde entonces por ser la fuente de su desarrollo y transformacin: el trabajo,
puesto que es el medio para poner en marcha e incentivar su creatividad.
La actividad vital humana, libre y consciente, cualitativamente distinta a la actividad
vital animal, necesaria e instintiva, es precisamente lo que caracteriza al hombre como tal. 2 El
ani mal tambin realiza una actividad, tambin tiene un desgaste, pero slo es fsico e
involuntario, obligado por la coaccin de las fuerzas naturales.
El ser h uma no tiene la capacidad de trabajar libremente, ms all de la coaccin de la
naturaleza; sta ya no lo limita, ni domina, gracias a su trabajo; lo nico que puede dominarlo
y subyugarlo es el propio hombre.
Esto es as porque al producir, crear y elaborar un mundo nuevo, social, material e ideal,
el hombre se ve a s mismo en su obra, ve el producto de su actividad. Y esto es vlido tanto
para la humanidad en su conjunto, como para cada uno de sus miembros en lo particular, por
ello, "el trabajo del individuo constituye una de las claves del curso de su vida, as como de su
ser y de su identidad sociales.:"

1.1

Engels, Federico. E l p a p e l d e l t r a b a j o e n l a t r a n s f o r m a c i n d e l m o n o e n h o m b r e . Ediciones Quinto Sol.

Mxico, 1984: 7.
Marx, Carlos. M a n u s c r i t o s e c o n m i c o fi l o s fi c o s d e 1844. Ediciones de Cultura Popular. Mxico, 1976: 75.
Everett C. Hughes, Men and Their Work, citado en Strauss, George y Leonard Sayles. P e r s o n a l : l o s p r o b l e m a s
h u m a n o s d e l a d i r e c c i n . Herrero Hermanos. Mxico, 1974:35.

1.2
1.3

El concepto del trabajo como una fuerza de desarrollo intrnseca al ser humano, como el
propio fin del hombre, ha sido entendido y cuidado por muchos pueblos y culturas. Sin
embargo, debido al desarrollo tecnolgico, econmico y social posterior a
la Revolucin Industrial del siglo XVIII, el trabajo se ha convertido en una serie de operaciones
rutinarias y repetitivas, ha dejado de ser fuente y ejercicio de la creacin humana. En la
actualidad, el trabajo no es ya una finalidad, sino una carga obligada y desagradable porque
ha dejado de tener sentido para el propio trabajador, porque su origen, sus causas, sus
procedimientos, sus mecanismos y sus objetivos tienen poco, o nada que ver con l, con sus
intereses, con sus inquietudes y con sus potencialidades personales.
Nuevamente, el trabajo del hombre se ha reducido a una necesidad, a un medio de
subsistencia como lo era en su condicin animal. En este sentido, el problema de la civilizacin
moderna radica en cmo volver otra vez el trabajo un fin para el individuo que lo realiza,
precisamente porque en l se realiza.
As pues, una vida humana sana y natural, no instintiva, requiere de las retribuciones
psicolgicas, econmicas y sociales que se derivan del trabajo. El comportamiento de un
individuo que no tiene la posibilidad de trabajar en aquello que le posibilita obtener dichas
recompensas, seguramente se ver marcado por la insatisfaccin y la monotona, lo que

35

repercutir no slo en la institucin donde labora, sino en todos los mbitos de su vida social.

1.2 ANTECEDENTES HISTORICOS

La humanidad siempre ha requerido organizar su trabajo para lograr objetivos que no habra
alcanzado individualmente, ya sea sobre necesidades bsicas naturales, emocionales, de
seguridad, o de carcter artstico e intelectual.
Histricamente, el trabajo se ha enfocado a aspectos de sobrevivencia individual, a
esfuerzos comunitarios y a la creacin de un excedente productivo. La riqueza, producto del
trabajo, llega inclusive a rebasar las necesidades bsicas de una comunidad, lo que posibilita
una reduccin de las cargas laborales para la sociedad.
En este sentido, trabajar, producir, acumular y distribuir implica organizar gente,
medios, recursos y decisiones, actividades presentes desde la formacin de las primeras
sociedades.
Desde este punto de vista, la administracin de personal puede considerarse tan
antigua como la propia humanidad, ya que en todos los pueblos se ha encontrado inmersa en
actividades econmicas, militares, religiosas, polticas, etc. Desde sumerios

DE LAS RELACIONES DE TRABAJO

y egipcios, la historia ha reportado datos muy antiguos de sistemas de control, organizacin de
mandos, planeacin, etc.
La organizacin de las actividades sociales se ha basado en la divisin del trabajo, en la
distribucin especfica defunciones y tareas, con base en la estructura general de produccin,
intercambio y comunicacin. En muchas culturas, la divisin del trabajo se ha relacionado con
la edad, el sexo, la posicin socioeconmica y la posesin de los recursos, como la tierra, la
maquinaria, la tecnologa y el conocimiento, que en la sociedad capitalista se ha constituido en
un factor determinante.
En la poca del esclavismo, los seres humanos eran tratados como parte de las
propiedades del amo, como cualquier producto comercial o de guerra. El amo era dueo de la
vida y obra del esclavo, sin tener en cuenta su autonoma y dignidad individual.
La esclavitud estaba reconocida como una institucin en las sociedades antiguas, donde
representaba un factor constante en la vida social y econmica. El trabajo de los esclavos se
constituy en el pilar de muchas civilizaciones, que por siglos, fue una faena continua y
hereditaria.
Durante el feudalismo en Europa, el sistema de relacin laboral cambi y apareci la
figura social del siervo, quien prestaba sus servicios al seor feudal a cambio de su proteccin
y del disfrute de parcelas de sus tierras. El siervo estaba adscrito a la tierra, era parte de ella,
prcticamente perteneca a ella; cuando sta cambiaba de dueo, el siervo trabajaba para el
nuevo seor feudal.
A finales de la Edad Media aparecieron en Europa los gremios, asociaciones o
corporaciones laborales, como una consecuencia del desarrollo tecnolgico, del crecimiento de
la economa familiar, de la formacin de villas, ciudades y burgos y del auge del comercio.
Tambin cambiaron las formas de produccin. En el sistema artesanal el trabajo era
individual; generalmente, el producto era elaborado desde su inicio hasta su fin por una sola
persona, quien imprima en l su "sello" y poda apreciar inmediatamente el sentido de su
trabajo. En cambio, al interior de los primeros talleres se formalizaron las especialidades, lo
que fragment la produccin en una serie de operaciones repetitivas, ocasionando al

36

trabajador una actitud negativa en la percepcin del producto y de su propia participacin en

los procesos-productivos. Para el trabajador, dej de ser evidente en lo inmediato el uso de su
producto, la utilidad y el sentido de su trabajo, ya que se prescindi de su destreza artesanal.
La especializacin tambin fue base de la jerarquizacin. De acuerdo a las
especialidades se jerarquizaron los puestos, dando origen a un sistema de mritos y ascensos
por destreza y antigedad. La falta de recursos de muchos aprendices impidi que pudieran
tener un taller propio, lo que los oblig a trabajar como asalariados.
Posteriormente, ellos comenzaron a formar gremios a fin de darse ayuda mutua. Esto
constituy el primer antecedente de los sindicatos contemporneos.
En ese momento, la transmisin de conocimientos y habilidades adquiri un nuevo
modelo: del esquema de relaciones padre-hijo, se pas a otro ms amplio, aprendiz-oficialmaestro; aparecieron entonces las primeras universidades formales, a fin de difundir el
conocimiento y la experiencia fuera del mbito familiar. A lo largo del desarrollo del hombre, el
conocimiento ha sido el motor de la transformacin de sus formas de vida, pero es hasta ia
sociedad capitalista cuando el conocimiento se convierte en insumo imprescindible del
funcionamiento general del sistema social.
Poco a poco, se fueron agregando nuevos componentes al proceso de mecanizacin: el
acceso a mejores fondos de inversin, materias primas abundantes, nuevos sistemas de
transporte, fuentes adicionales de energa y la explotacin del trabajo humano como eje del
sistema.
Por su parte, los grupos de artesanos de un mismo oficio buscaban mediante su unin la
defensa de sus intereses comunes, la regulacin del empleo y el adiestramiento de los
aprendices dentro de cada oficio. Estas asociaciones precedieron a las organizaciones
patronales actuales.
La filosofa social del siglo XVIII exalt el individualismo y la libertad humana. El
liberalismo tuvo como mxima expresin la Revolucin Francesa, movimiento que afect
directamente las relaciones laborales al liberar la fuerza de trabajo sujeta por la clase
terrateniente, convirtindola en una mercanca supeditada a la ley de la oferta y la demanda,
generando una etapa de "libre competencia" en y por el trabajo.
Sin embargo, el liberalismo abri tambin la mayor posibilidad de explotacin en el
trabajo no slo de hombres, incluso de nios y mujeres, bajo condiciones de suma
insalubridad. El sistema fabril de produccin estimul la profusin de empleos montonos que
no siempre exigan fuerza fsica y tampoco demandaban capacidad de raciocinio y creatividad.
As, en vez de que la mquina se convirtiera en extensin del poder creador del hombre,
fueron los hombres, las mujeres y los nios quienes se volvieron apndices del potencial
productor de la mquina."
Adems de ello, la Revolucin Industrial propici el liberalismo econornco, manifiesto en
las relaciones de trabajo a travs de constantes abusos hacia los trabajadores. Esto gener
importantes movimientos sociales que generalmente eran reprimidos porque atentaban contra
las "leyes naturales del mercado".
4 Knauth, Lothar., e t . a l . , L a f o r m a c i n d e l m u n d o m o d e r n o . Volumen 1. CEMPAE. Mxico1977.

La vida para los trabajadores no especializados era precaria, ya que les faltaban
habilidades especiales para negociar mejores condiciones laborales yeran fcilmente
remplazables. Sin embargo, esta situacin gener en la clase obrera nortos de pensamiento y
accin muy particulares, que a lo largo del siglo XIX se transformaron en sentimiento y
conciencia de clase.

De este proceso surgi el proletariado moderno como una clase social desposeda, que
slo cuenta con su propia fuerza de trabajo como medio de subsistencia y reproduccin social.
Hombres y mujeres carentes de propiedad, cuya vida transcurre al ritmo de los engranes de
una mquina.
Inglaterra ha sido identificada como la cuna del movimiento obrero debido a su
importancia como escenario de la lucha sindical. Las precarias condiciones de trabajo. los

37

bajos salarios y la exclusin de la actividad poltica debida a que el voto slo era derecho de los
propietarios motivaron a los obreros a ejercer acciones concretas-Muestra de lo anterior son la
llamada guerra cartista, en la cual los obreros demandaban participar en el parlamento, la
formacin del cooperativismo y del "tradeunionismo".
En Francia, los levantamientos llevados a cabo por el movimiento obrero alcanzaron una
algidez inusitada. En 1834, los trabajadores de la seda de Lyon se manifestaron abiertamiente
contra el rgimen; para 1834, fueron asesinados miles de trabajadores de la industria textil
como un escarmiento a la desobedencia Civil.
En general, el movimiento obrero ha luchado por la obtencin de libertades sindicales,
negociacin y contratacin colectiva, derecho de huelga y un derecho individual al trabajo
como forma de promover la justicia social.
Los problemas del proletariado se constituyeron en la razn de ser de la naciente
corriente de pensamiento: el socialismo. A pesar de la existencia de una gran diversidad de
enfoques y autores (Babeuf, Saint-Simon, Fourier, Owen, Marx. Engels, Bakunin, etc.) la lnea
bsica del socialismo se mantuvo: el rechazo a la propiedad privada de los medios de
produccin.
De acuerdo con lo anterior, todas aquellas cosas que se emplean para multiplicar la
riqueza: fbricas, tierra, capital, comercios, etc. deberan ser propiedad social y no privada.
Sin embargo, fue la distinta visin de la historia y los medios a emplear lo que diferenciara a
los distintos enfoques socialistas.
La publicacin del Manifiesto del Partido Comunista, de Carlos Marx y Federico
Engels, marc un parteaguas en la evolucin del movimiento obrero. A partir de ese momento,
el socialismo cientfico, interpretacin de la historia como una lucha de clases que
paulatinamente devendra en la destruccin del capitalismo, a travs de la revolucin del
proletariado, se consolid como la praxis de una gran parte del movimiento obrero.
En El Capital, Marx hace un anlisis sobre el funcionamiento del capitalismo y seala
que sus contradicciones internas lo condenan a su desaparicin y al surgimiento del
socialismo. Es importante reconocer que, a diferencia de los utopistas, Marx no elabora "un
diseo fantasioso para el futuro", sino busca en las posibilidades que ofrece la historia."
Es posible afirmar que durante la segunda mitad del siglo XIX, la clase obrera comenz a
consolidarse a partir de aceptar la idea de que la organizacin, tanto a nivel nacional como
internacional, era la nica forma de lograr mejores condiciones y reducir la explotacin laboral.
Por iniciativa de diversas organizaciones laborales, en el ao de 1864 se fund en
Londres la Asociacin Internacional de Trabajadores, conocida tambien como Primera
Internacional. A pesar de su desaparicin en 1872, logr impulsar y apresurar el sindicalismo y
el uso de la huelga como medio de lucha en Francia, Blgica, Espaa e Italia.
A fines de 1880, se promulgaron leyes para establecer salarios y condiciones mnimas de
seguridad e higiene en el trabajo; tambin se lograron alcanzar derechos de indemnizacin por
lesiones y accidentes de trabajo.
Con el fortalecimiento de la produccin en serie, se revolucion la tecnologa de la
maquinaria y equipo, lo que paulatinamente gener un excedente de bienes y conocimientos
que repercuti en salarios ms elevados y jornadas de trabajo ms breves.
La Revolucin Industrial cambi tanto los mecanismos y procedimientos de trabajo,
como las relaciones humanas de trabajo: a medida que la tecnologa se hizo ms compleja, los
individuos se hicieron ms dependientes unos de otros y los problemas laborales, ms difciles
de entender y dirimir.
En los ltimos 150 aos, la humanidad ha experimentado una revolucin dramtica no
slo en las cosas que hacemos, sino en la manera como las hacemos. Anteriormente los
cambios eran ms espaciados, su celeridad era mucho menor. La conducta y el
comportamiento se regan bsicamente por la tradicin. El siglo XIX ha sido el primer testigo
de los efectos de una de las transformaciones ms importantes de la historia, pues la

38

Revolucin Industrial no lo fue slo en aspectos tcnicos, lo fue tambin en aspectos humanos.
5 Knauth, L.

oe. Cito

Un artesano hacia una obra completa de principio a fin, a partir de la Revolucin

Industrial, la especializacin del trabajo se convirti en una necesidad. El jornalero necesitaba
poco ms que sus manos y su herramienta propia para desarrollar su trabajo. El trabajo
industrial requiere mltiples instrumentos, lneas de montaje, maquinaria especfica, diversos
insumas y con todo ello, compaeros, jefes o colaboradores, clientes o surtidores, esto es,
muchos ms contactos humanos. A partir de entonces, las organizaciones de trabajo se han
hecho cada vez ms grandes y complejas, y los jefes, cada vez ms extraos y remotos.

Dentro del proceso laboral, la revolucin tecnolgica trastoc la divisin tradicional del
trabajo, acentundola mediante un detallado esquema de especializacin. Ello ha originado
importantes beneficios para la sociedad, pero tambin ha representado una desventaja por lo
que respecta a su alto costo humano: una estricta divisin del trabajo, la dependencia de
reglas, procedimientos y jerarquas, y tareas rutinarias bajo lneas de control por produccin,
como parte de una rgida estructura funcional, que genera frecuentemente condiciones poco
favorables para un trabajo creativo y satisfactorio.
En nuestro pas, las relaciones laborales han tenido una influencia directa del tipo de
relaciones sociales y etapas histricas por las que la humanidad ha transcurrido hasta hoy.
Durante la poca prehispnica, el trabajo se consideraba valioso en s mismo, porque era
precisamente la actividad que daba la categora de ser humano a quien lo practicaba. Haba
una clara diferenciacin del trabajo entre hombres y mujeres, as como en su organizacin,
dependiendo de su carcter: agrcola, comercial, de inters pblico, religioso, militar, artstico
y de oficios diversos.
En la poca de la Colonia cambi drsticamente la situacin. La nueva economa se bas
en la produccin agrcola, ganadera y minera, para lo que se mantena a los indios
prcticamente en calidad de esclavos, a pesar de que las Leyes de Indias los protegan de la
explotacin por parte de los encomenderos y hacan referencia a un salario mnimo.
Por otra parte, del comercio y de las actividades administrativas se ocupaban los
espaoles. Encomenderos, mayordomos y religiosos asuman el rol directivo de la sociedad,
con una clara discriminacin econmica, racial y cultural a favor de la Corona de Espaa.

39

Cuadro 1.1

DEL TRABAJO ARTESANAL A l TRABAJO INDUSTRIAL

40

Artesanal

industrial

41

jiProduccin individual por unidad.

Produccin en serie, incluso de las partes.

saja especializacin del trabajo.

Alta especializacin del trabaio.

Uso manual de pocas herramientas y ma-. Procesamiento de materiales e insumas y

feriales,
luso de mltiple maquinaria y lneas de
montaje.____________________
Trabajo personal e independiente-

Autonoma

en pi diseo,
Marcada

Dependencia de diversos colaboradores,

j
efes
y
subalternos,
clientes
abastecedores._____________
elab-o-ra-c-io-'n-y-te-rI dependencia de reglas, -p--r-o-c-e_i

y
u

42

minacin del Product9.

idimientos y jerarquas.

43

Organizacin simple del lugar de trabajJo o Organizacin compleja de las fbricas e

jaller. _________________________________________industrias^ ____________________________________
[Vinculacin estrecha entre aprendiz yApreciacin extraa y remota del traJmaestro.
bajador, del jefe superior, gerente, director
o administrador.

44

Control mnimo sohre J aprendiz.

Estricto control sohre -e-lp^rsop

45

a1
ITrabajo creativo y satisfactorio.

]Trabajo repetitivo. rutin.ario e insatis-factoro.

Con la Conquista se introdujeron en Mxico los conceptos y las relaciones de trabajo

europeos, as como la esclavitud, cuya prohibicin se dio hasta 1810, con l movimiento de
Independencia. Especficamente en la Constitucin de Apatzingn, y teniendo como
antecedente las Cortes de Cdiz (1813), se menciona que cada persona poda dedicarse al
trabajo que estimara conveniente, sin ms restriccin que las buenas costumbres.
El siglo XIX transcurri con menores modificaciones en los tipos de relacin laboral que
en sus fundamentos, es decir, en las formas de produccin y de propiedad. Cabe mencionar
que durante el Imperio de Maximiliano se orornulq la Ley de Trabajo del Imperio, la cual
presentaba una clara tendencia a la p oteccin de los trabajadores.
Durante el porfiriato, la fuerza de trabajo se encontraba atada al campo, bajo injustas y
psimas condiciones de vida. Al mismo tiempo, se daba un fuerte impulso al proceso de
capitalizacin del pas: se apoy la industria textil y manufacturera; se inaugur el primer
ferrocarril, que sera un importante medio de transporte para ampliar el mercado y otros tipos
de intercambio; adems, se dieron grandes oportunidades a extranjeros para atraer sus
inversiones. Sin embargo, este nuevo patrn de crecimiento choc con la tradicional
estructura agraria.
Las condiciones sociales de vida para la gran mayora de la poblacin, cuyo
componente rural alcanzaba un 85%, eran tan difciles, y la necesidad de liberar la mano de
obra para abastecer a la naciente industria tan grande, que esta contradiccin histrica tuvo
como producto la Revolucin Mexicana de 1910.
Tras el movimiento armado y con la promulgacin de la Constitucin de 1917, en su
artculo 123 quedaron establecidas las bases jurdicas de la relacin entre el sector patronal y
el obrero, es decir, la posicin del Estado ante la lucha de las clases econmicas, adems de
la forma de relacin que l mismo habra de asumir hacia los trabajadores y servidores
pblicos.
A partir de los gobiernos posrevolucionaras se delinearon dos estilos de accin respecto
a la situacin laboral: por un lado, el esquema corporativista oficial y, por otro, una fraccin
combativa del sector obrero, con algunos lderes marcadamente radicales Tanto la amplia
legislacin laboral mexicana, como las estructuras organizativas que para su tratamiento han
sido creadas por parte del Estado, son objeto de los captulos posteriores.

1.3 DESARROLLO DE LA ADMINISTRACION

DE PERSONAL EN EL SIGLO XX
El surgimiento de nuevas empresas y una nueva forma de vida en el trabajo, como producto
de la Revolucin Industrial, hicieron manifiesta la necesidad de una administracin de
personal tal y como se conoce hoy en da.
6 La administracin cientfica implica un estudio cuidadoso de todos los factores que intervienen en el trabajo e incluye la motivacin
de los trabajadores y la satisfaccin en el empleo. Dessler, Gary. A d m i n i s t r a c i n
Hispanoamericana. Mxico, 1991: 787.

de

personal.

Prentice-Hall

A principios del siglo XX Frederick Taylor, padre de la administracin cientca," apunt

sobre el inters de las personas en el trabajo desde una ptica diferente a la tradicional; sus
estudios basados en la recoleccin y anlisis de datos lo condujeron a mejorar el
reconocimiento y la productividad de los trabajadores. En su libro L os principios de la
administracin cientfica, seal que "as como existe la mejor mquina para un trabajo,
tambin hay mejores maneras para que las personas realicen sus tareas".7 Taylor, bajo un

46

enfoque objetivo y sistemtico, consider la eficacia tcnica como su gran meta dentro del
ambiente laboral, sin embargo, los problemas humanos constituan un obstculo para sta.
No obstante, una nueva ciencia -la psicologa- comenz a aplicarse a la administracin
de personal, bsicamente en las reas de seleccin, capacitacin y motivacin de los
trabajadores.
Tras la Primera Guerra Mundial se increment el inters por las condiciones humanas en
el trabajo y se hizo una serie de replanteamientos sobre ellas. Precisamente en la poca de la
posguerra, fueron fundadas la Asociacin Nacional de Personal y la Asociacin Americana de
Direccin en los Estados Unidos de Norteamrica.
En la dcada de los veintes, surgi la Escuela de las Relaciones Humanas con Elton
Mayo y E. J. Roethlisberger, quienes introdujeron en la Universidad de Harvard el anlisis del
comportamiento en el trabajo, aplicando conocimientos sociolgicos en sus estudios de la
Western Electric Co., en su planta de Hawthorne,"
Estos autores llegaron a la conclusin de que la organizacin es un sistema social y el
trabajador es, sin duda, el elemento ms importante dentro del mismo. El trabajador no es
una simple herramienta, sino una personalidad compleja que acta en una situacin de grupo
laboral.
El movimiento de Relaciones Humanas se enfoc bsicamente al anlisis del estado de
nimo de los trabajadores y su participacin y comunicacin con la organizacin.
De tal forma, para Mayo, los problemas de los seres humanos se convirtieron no en un
obstculo, como lo eran para Taylor, sino en un nuevo campo de estudio. Taylor increment la
productividad racionalizndola, mientras que Mayo lo hizo humanizndola, esto es,
rescatando el sentido humano de la relaciones sociales entabladas en el mbito laboral.

1.4

George Claude, S. H i s t o r i a d e l p e n s a m i e n t o a d m i n i s t r a t i v o . Prentice-Hall Hispanoamericana. Mxico,

1992: 84-92.

1.5

Davis, Kates. E l c o m p o r t a m i e n t o h u m a n o e n e l t r a b a j o . Mc Graw-Hill. Mxico, 1983: 7-9.

La dcada de los cincuentas representa para la Escuela de Relaciones Humanas un

momento de auge, ya que se presentaron una serie de modificaciones favorables a los
trabajadores en la legislacin laboral y una comprensin precisa del rostro humano de las
organizaciones. Durante este perodo de posguerra, una nueva gama de fuerzas sociales
originaron presiones crecientes para establecer un mejor clima al interior de las
organizaciones de trabajo.
Los sindicatos adquirieron mayor fuerza y representatividad laboral, ejerciendo presin
para exigir un ambiente ms adecuado, ms humano. Los grupos minoritarios por su parte,
pugnaron tambin por condiciones favorables para sus miembros y combatieron la
discriminacin. Los trabajadores en general adquirieron una mejor educacin y demandaron
ms calidad humana en las organizaciones. En aspectos como planes de retiro y seguros para
accidentes laborales, se incrementaron las exigencias sociales.
Por otro lado, el tamao de las organizaciones e instituciones laborales, su
especializacin y su complejidad, crecieren a la luz del avance tecnolgico, social y
demogrfico, aumentando con ello tanto la problemtica bajo estudio, como los interesados
en ella.
A travs de la investigacin terico-prctica, el trmino relaciones humanas se fue
enriqueciendo gradualmente hasta el establecimiento de una nueva denominacin para su
campo de estudio: el Comportamiento Organizacional.
En este momento, las denominadas ciencias del comportamiento fueron aplicadas a la
administracin de personal con la idea de incrementar la eficiencia de los empleados a travs
de la interaccin con el medio ambiente de trabajo.
En los aos sesentas, esto se complement con el surgimiento de una nueva
apreciacin sobre las organizaciones laborales, enfocada al Sistema total. La organizacin de
trabajo se defini como un complejo sistema humano, con cultura y valores propios, que
influyen directamente en la productividad y la motivacin, y que permiten a los individuos
alcanzar satisfaccin y reconocimiento al interior.

47

A partir de los enfoques sistmicos organizacionales se han desarrollado mltiples

aplicaciones en las instituciones laborales. Algunas de ellas son muy trascendentes por el
impacto que han tenido en el ambiente empresarial a nivel mundial, como las aportaciones
del Japn sobre Servicio al Cliente y Calidad Total, que no slo abarcan a la organizacin en si
misma, sino a su medio ambiente, sus proveedores, los servicios de posventa, aplicaciones
estadisticas, el anlisis de mercados, etc.
Estas experiencias han sido englobadas en Estados Unidos con la denominacin de
Teora Z, que ahora se agrupan en un movimiento ms general de calidad, incorporado en
nuestro pais incluso al nivel del Acuerdo Nacional para la Elevacin de la Calidad y la
Productividad (1992).
Algunos autores han emprendido diversos movimientos, como los de Mejora Continuay
Excelencia, que buscan incrementar la competitividad de sus organizaciones y su capacidad
innovadora frente a un ambiente cada vez ms cambiante y complejo.
A travs de la formacin de Crculos de Calidad se pretende contribuir a la prosperidad
de la organizacin, el respeto a los individuos, el incremento de la calidad en el proceso y los
productos del trabajo y el desarrollo del potencial humano para lograr su completa
autosatisfaccin.
Los Crculos de Calidad son pequeos grupos que surgen de manera espontnea y
voluntaria para resolver problemas en el trabajo, basndose en la realidad concreta de la
organizacin. Su importancia radica en que plantean una serie de acciones que pueden
derivar en mejoras directas e inmediatas sobre la forma de trabajar tanto individual como
colectivamente. Una vez que se han desarrollado, es difcil que los trabajadores los
abandonen ya que brindan la oportunidad de lograr el crecimiento personal, de un
desempeo satisfactorio y de alcanzar cierto reconocimiento.
Actualmente hay una variedad de lneas de trabajo que se estn formando en las
organizaciones, a fin de adaptarse de una manera ptima a la velocidad de los cambios
impuestos por la modernizacin. Entre stas se encuentran las tcnicas de automatizacin de
procesos, derivadas de la bsqueda de mejores tecnologas; una gran variedad de opciones
organizativas, como son los grupos matriciales, grupos de tarea, grupos de proyecto, y
mltiples innovaciones en el manejo de informacin directiva y la toma de decisiones, todo
ello instrumentado para darles mayor flexibilidad a las estructuras organizacionales.
El punto de inters de las organizaciones de trabajo ha pasado desde un reducido
enfoque orientado a la produccin, hasta poner el nfasis en los sistemas organizacio-nales y
especialmente, en el desarrollo y planeacin de personal. Cada vez es ms evidente que el
valor agregado de las organizaciones radica en su personal y en su capacidad de visualizarse,
de descubrirse a s mismas, como complejos sistemas que pueden dirigir su crecimiento
mediante cambios planeados, que conjugan el desarrollo de su personal con el de la
institucin, como parte de una planeacin estratgica.

1.4 EL PROCESO DE CAMBIO SOCIAL

El cambio es lo ms sobresaliente del mundo actual, puesto que se presenta en todos los
aspectos de la vida social e individual y con una dinmica que, hoy ms que nunca, rebasa la
capacidad de percepcin y anlisis de aquellos quienes estn inmersos en
l.
La intensidad y rapidez de los cambios tecnolgicos ocurridos en las ltimas dcadas
han elevado las condiciones de vida de los pueblos y al mismo tiempo, la posibilidad real de
autodestruccin.
El ritmo acelerado de los cambios y a crisis de valores culturales obligan al ser humano
a buscar nuevos significados y vas de accin para aquellos factores que determinan su
existencia, principalmente, el sentidodel trabajo y de las relaciones humanas.

48

Esta situacin se genera debido a que no existen valores, relaciones o conceptos

estticos. Algunas variaciones, por la ley natural de la evolucin, son aceptadas sin mayor
cuestionamiento ni valoracin crtica; otras, por el contrario, son consideradas objeto de
discusin y anlisis, para luego ser modificadas deliberadamente a travs de estrategias de
cambio planeado o, en caso extremo, para ser reemplazadas violentamente.
La investigacin y el desarrollo de las ciencias bajo un enfoque humanista propone una
alternativa distinta a la violencia para la asimilacin del cambio. En el campo de la
administracin, la incorporacin de las ciencias del comportamiento se orienta a mejorar la
calidad de vida de las personas, transformando estructuras, sistemas, actitudes, conceptos y
valores involucrados en el trabajo.
El cambio planeado es la adaptacin, refuncionalizacin, actualizacin o modernizacin
de un sistema u organismo, frente a determinantes externas, como son las nuevas
tecnologas, mercados, demandas, interrelaciones, fuerzas, etc., que se generan en el medio
ambiente.
Las instituciones sociales son las encargadas de planear y dirigir el cambio, porque a
travs suyo los individuos adquieren las pautas de conducta social que les son requeridas. No
obstante, las propias instituciones pueden ser demasiado vulnerables a las modificaciones, y
no resistir la velocidad y la calidad impuestas. Existen numerosas transformaciones en los
valores y conceptos sociales que escapan a los directivos institucionales, stas parecen
sorprenderlos, sus reacciones ante ellas por lo general slo surgen en un momento de crisis y
en ocasiones, demasiado tarde.
Lo anterior se debe a que los directivos no poseen una mentalidad de cambio, esto es,
el convencimiento de la necesidad de actualizarse permanentemente y contar con la
capacidad tcnica, imaginacin y dinamismo requeridos, para realizar eficazmente los
procesos a su cargo.
La tradicin del pensamiento occidental hace creer que podemos dividir a nuestra
sociedad en elementos funcionales, estudiarlos separadamente y establecer criterios para
mejorar cada uno sin preocuparse del resto de! sistema. Hoy por el contrario, es necesario
comprender un sistema en su conjunto, antes de intentar mejorar sus partes o subsistemas,
ya que la interaccin de stos es cada da ms estrecha.
9 Acle Tomasini. P l a n e a c n e s t r a t g i c a y c o n t r o l t o t a l d e c a l i d a d . Mxico, 1990: 44.

En Mxico se tiene la expertencia'' que enfatiza la diferencia entre resolver causas y

atender efectos en la planeacn, a modo de poder proyectar el futuro positivamente.
Un programa de modernizacin nacional integra a gobierno y sectores sociales a travs de
diversos planes a corto y mediano plazo, que deben ser evaluados. Este cambio necesita
establecer objetivos, tiempos, mecanismos y agentes que lo llevarn a cabo; stos necesitan
descubrir los vnculos entre los miembros de la comunidad y sus representantes, a fin de
crear alianzas y eliminar obstculos.
Por tal motivo, las instituciones necesitan incluir en su sistema integral de
administracin un proceso que regule la dinmica de sus transformaciones internas para dar
respuesta a las demandas de modernizacin y contar con agentes de cambio con
conocimientos, habilidades y actitudes para el diseo y manejo adecuado de la planificacin
del cambio.
Las nuevas circunstancias sociales de Mxico demandan un esfuerzo deliberado de sus
instituciones para que, en primer lugar, sus productos y servicios respondan efectivamente a
las necesidades de los usuarios y se eleve la productividad de la organizacin y, en segundo
lugar, pero con igual nfasis, para que se establezca un clima que facilite la calidad de vida y
el desarrollo de su personal.
De ah nace la inevitable necesidad de modernizar los sistemas de administracin y
desarrollo de personal hacia el interior del aparato gubernamental mexicano, para que stos
sean flexibles, giles, operativos, y contribuyan a hacer realidad los planteamientos de
desarrollo nacional.

49

1.5 CAMBIOS RECIENTES

EN EL CONTEXTO
MUNDIAL
Las profundas transformaciones que en aos recientes ha sufrido la economa mundial, en la
En 1971, con el rompimiento del acuerdo de Bretton-Woods, en el que se haba
establecido desde 1944 el patrn de cambio oro-dlar, termin por deteriorarse el sistema
monetario de posguerra e iniciarse un no-sistema de patrn papel, que posteriormente se
traducira en un fuerte desorden monetario y en inflacin a escala mundial. Esto fue
nicamente el inicio de los vertiginosos cambios que sacudiran la

estructura de la sociedad moderna. Posteriormente, la crisis petrolera acelerara el caos

monetario y la inflacin a niveles nunca antes registrados.
La estrecha interrelacin e interaccin de diferentes sujetos en la escena mundial hizo
pensar a los analistas en la inexistencia de sistemas sociales cerrados. Muestra de esto la
constituy una serie de acontecimientos que, a pesar de tener un nivel local, difundieron sus
efectos por todo el orbe, hasta convertirse en problemas de carcter mundial.
Ejemplo de lo anterior fueron en los aos setenta: la carrera armamentista y guerra fra
entre oriente y occidente, la explosin de las tasas de natalidad principalmente en los pases
subdesarrollados y los consecuentes problemas de desnutricin y hambruna, los cambios en el
patrn de los asentamientos humanos, que implicaron la multiplicacin de la poblacin de
reas urbanas, el temor al agotamiento de los recursos naturales y la energa, y el acelerado
avance cientfico-tecnolgico.
La crisis petrolera implic una desestabilizacin en la balanza de pagos, en el
crecimiento y en el empleo, factores que generaron en la dcada de los ochenta una serie de
conflictos sociales y polticos, as como fuertes turbulencias en los mercados financieros y el
riesgo de una crisis acompaada de estancamiento e hiperinflacin.
En el transcurso de los aos ochenta, los cambios se sucedieron con mayor velocidad e
imprevisibilidad que antes: la bipolaridad de posguerra se quebrant frente a los esfuerzos de
los Estados Unidos por recuperar la hegemona militar a travs de la Iniciativa de Defensa
Estratgica ("Guerra de Galaxias") y por la obsolescencia del aparato productivo sovitico que
dej de ser competitivo ante la mayor productividad, eficiencia y calidad de las industrias de
otros pases.
De tal forma, la economa internacional se ha caracterizado por su inestabilidad,
manifiesta por un lado, en las crisis de las economas industriales ypor otro, en el repunte de
las economas basadas en la tecnologa informtica.
En este sentido, presenciamos un cambio en el poder econmico de las naciones,
distinguindose una creciente multipolaridad. La consolidacin de la Comunidad Eco-

tendencia
a
la.gtoballzactn

regtonanzactn econorru'ca
-

revolucin tecnolgica

Lo anterior ha significado una mayor politizacin de las relaciones econmicas en

general, que al exterior, parece apuntar hacia un proceso de redistribucin y al mismo tiempo
Las recientes transformaciones polticas y democrticas han dado lugar a nuevas
tendencias en el sistema internacional, caracterizadas por un alto grado de flexibilidad y
agilidad en las relaciones econmicas y un mayor pluralismo en comparacin con el sistema
bipolar de la posguerra. Ello implica cambios en los flujos econmicos y nuevas estrategias en
la poltica de Estados Unidos hacia Amrica Latina, situacin que nos coloca al inicio de una
nueva era en la historia de las relaciones internacionales.
Como parte de los procesos de transformacin se encuentran: los acuerdos en materia
nuclear entre las grandes potencias; los avances en la resolucin de los conflictos regionales
en Amrica Latina; la disolucin de la anteriormente llamada URSS y los cambios en Europa

del Este.
La cada de los regmenes del llamado "socialismo real" ha provocado cambios tan
profundos que han implicado una reestructuracin del orden internacional. Esto demuestra la
internacionalizacin de la economa mundial y la disminucin de la importancia de las
naciones como unidades econmicas autonmas e independientes. Ante esto, el concepto de
"desarrollo econmico nacional" se convirti en mero invento o en un sueo de los
cincuentas."
En este sentido, un factor clave que nos explica el derrumbe del "socialismo real" es la
obsolescencia de sus aparatos productivos, agravada por su dificultad para insertarse en los
procesos de revolucin y cambio tecnolgico.
11 Ponce, Dolores y Alonso, Antonio. M x i c o h a c i a e l a o 2 0 1 O : p o l t i c a i n t e r n a . Limusa Noriega, Centro de Estudios
Prospectivos, Fundacin Javier Barros Sierra. Mxico, 1989:60-62.

Los procesos productivos se organizan cada vez ms en funcin de estrategias globales

para su distribucin geogrfica y su financiamiento. Este proceso involucra tanto a naciones
como a grandes corporaciones internacionales, siendo estas ltimas

52

los actores fundamentales en la movilizacin de capitales, tecnologas, insumos y mercancas.

Esta tendencia a la globalizacin, generada por la creciente rnultinacio-nalizacin
empresarial, constituye uno de os rasgos estructurales ms significativos de la actual
economa mundia!.
La configuracin del sistema econmico mundial globalizado, en el Tercer Mundo se
reduce a aislados enclaves modernos, al margen de una inmensa masa poblacional ajena a los
procesos econmicos mundiales, cuyas repercusiones superan la esfera de las actividades
productivas y comerciales, ya que la globalizacin expresa la existencia de diversos fenmenos
supranacionales que estn cambiando la manera de producir, pensar y coexistir.
La regionalizacin econmica parece contrastar con el proceso de globalizacin, pero
no es sino un intento de regular la actividad econmica. La paradoja consiste en presenciar la
apertura de mercados y la integracin de economas nacionales en espacios geo-econmicos
ms amplios, al mismo tiempo que nuevas prcticas proteccionistas frente a otros mercados
competitivos, en trminos financieros, comerciales y
productivos.
La tendencia general apunta hacia una disminucin de la importancia de las naciones
como unidades econmicas autnomas o independientes, reforzando la idea de integrar
bloques econmicos. Ello ha concentrado crecientemente la dinmica expansiva en el norte.
Las economas industrializadas privilegian la articulacin entre ellas y el establecimiento de un
sistema de regulacin coordinado, al cual deben sujetarse los pases en desarrollo al insertarse
en la economa mundial.
La revolucin tecnolgica, iniciada en los aos setentas, surgi como una necesidad
de proporcionar a los aparatos productivos de los pases industrializados mayor competitividad
y eficiencia, entrando de este modo en un acelerado proceso de ajustes industriales.
Efectivamente, los avances en el conocimiento cientfico y la nueva dinmica de la
industria y el comercio mundiales crearon condiciones ms favorables para sostener el
crecimiento de las principales economas bajo un esquema de produccin compartida, en el
cual los pases menos desarrollados han tenido que abrir sus economas hacia el comercio
exterior, a la inversin extranjera y a la tecnologa.
El desarrollo tecnolgico en el manejo del conocimiento origin una redefinicin de la
divisin internacional del trabajo, cambiando los patrones de insercin en la economa
mundial, as como los procesos de produccin y de comercializacin, subordinndolos al
control electrnico de la produccin de informacin, lo que se ha manifestado en el
surgimiento de la robtica, la binica, la agrnica, la telemtica, etc.

53

Las estructuras ocupacionales tambin se han visto seriamente impactadas por estos
procesos, incrementando la competencia por el trabajo y el desempleo. Donde se tiene el
capital para adquirirlas, las nuevas tecnologas -"inteligentes"- han remplazado el uso del
trabajo humano; el conocimiento est dando paso acelerado a la sustitucin de los factores de
produccin tradicionales: materias primas y mano de obra.
En este contexto, la fuerza de trabajo, ya sea en las normas de tiempo, intensidad, valor
monetario, patrn de consumo, o demanda del mercado laboral, tender a sufrir fuertes
alteraciones.
Debido a la automatizacin, el contenido tcnico de muchos trabajos ha aumentado
.considerablemente, lo que implica una mayor demanda de trabajadores especializados y
cierta libertad por parte de ellos para elegir la tecnologa y el modo de ejecutar sus tareas. Es
decir, una mayor habilidad del trabajador hace ms difcil a su jefe indicarle cmo efectuar su
trabajo, por loque slo debe requerirle los resultados deseados.
Por otra parte, la creciente espec'atizacin ha generado en los trabajadores una menor
lealtad hacia la organizacin, ya que stos se consideran como profesionistas capaces de
manejar sus propias carreras. Ello conduce a las organizaciones a poner mayor atencin en los
intereses personales y profesionales y en la satisfaccin de los individuos en el trabajo.
De acuerdo con Ackoff, actualmente un problema crucial es la forma de "humanizar las
organizaciones e instituciones; cmo disearlas de manera que sirvan mejor a los propsitos
de sus miembros a la vez que sigan percibiendo efectivamente sus propios propsitos." En
consecuencia, se puede afirmar que el cambio en el trabajo debe implicar profundas
modificaciones tanto deforma, como de fondo y funcionamiento.
Portanto, la creciente automatizacin y modernizacin de los sistemas productivos no
puede implantarse en forma pasiva, dadas las profundas modificaciones que ello traera sobre
la distribucin del ingreso, los mercados y las relaciones de trabajo.
En este sentido, las ventajas comparativas determinadas por la dotacin y abundancia
de recursos han dejado de ser estticas; ahora son dinmicas, se crean, incentivan y
consolidan deliberadamente, para poder sobrevivir en un contexto de alta competencia
mundial, ofreciendo mejor calidad y costos ms bajos.
El control alcanzado en la economa mundial por los pases ricos les ha permitido
dedicarse cada vez menos a actividades industriales, concentrndose en el desarrollo de
tecnologas de punta y en actividades terciarias, que son de-un alto componente
administrativo. Sin embargo, la tendencia a la terciarizacin de la economianose da
nicamente en las sociedades automatizadas, tambin; SfiBpreseffiaW 10
:

los pases

54

perifricos debido al crecimiento urbano, demogrfico y comercial, aunque en menor grado.

El acercamiento comercial e Ideoloqico no garantiza una homogeneizacin internacional.
Las grandes desigualdades histricas entre pases, hoy concentradas en el conflicto Norte-Sur,
constituyen el reto de conciliacin entre economa de mercado y justicia social.
La incorporacin activa y deliberada de cada nacin al flujo de intercambios mundiales
y a zonas econmicas autorreguladas, obliga a una revisin terica e histrica de los
conceptos clsicos de desarrollo, Estado, mercado interno y por ende, soberana. La soberana
econmica queda condicionada para la conduccin del desarrollo nacional fundamentalmente
por la existencia de: polticas generales y reas estratgicas no negociables, actores
nacionales capaces de conducir el proceso econmico y polticas y mecanismos que
fortalezcan la identidad entre Nacin y Estado.
Para algunas naciones, la adaptacin a estas nuevas circunstancias puede ser ms o
menos difcil, dependiendo del grado de madurez logrado en la relacin Estado-Sociedad,
que incluye desde luego el orden Poltica-Administracin-Sociedad.

1.6 CAMBIOS RECIENTES EN

EL CONTEXTO NACIONAL
Mxico enfrent en la dcada pasada diversas dificultades de crecimiento que tienen como
teln de fondo una crisis ms profunda que las de productividad y deuda externa: la crisis de
una forma de desarrollo basado en un Estado acumulador, propietario, regulador, paternalista
yproteccionista.
Para 1982, diversas situaciones evidenciaban los lmites de este patrn de crecimiento:
un mercado interno con elevados ndices de inflacin debidos a las altas tasas de inters
internacional, una abultada deuda externa, una poltica econmica excesivamente interventora
y una fuerte concentracin del ingreso. En el orden social, la relacin administracinadministrados se caracterizaba por una serie de irregularidades e inefi-ciencias.
En el sistema poltico se vieron seriamente afectados los niveles de legitimidad y
credibilidad, al igual que la hegemona basada en formas de representacin corporativas,
haciendo del reclamo democrtico una exigencia ciudadana cada vez ms ampla y
generalizada, pues a pesar del crecimiento econmico experimentado en dcadas

55

anteriores, a principios de los aos ochenta las condiciones de vi da de las mayoras y las
cuestiones bsicas de eficiencia productiva permanecan an sin solucin.
Durante la administracin de 1982 a 1988, a fin de abatir el dficit presupuestal, generar
un excedente de ahorro interno para compensar los pagos al exterior y e le var los ingresos del
Estado, ste redujo su participacin econmica en mltiples reas, modificando el nmero de
servidores pblicos, la calidad de los servicios sociales, las inversiones, los subsidios, y
privatizando acti vi d ade s y empresas pblicas. Esta fue la prctica de la poltica econmica
de estabilizacin y ajuste durante los aos ochenta.
Todo ello supuso una serie de cambios en el marco regulatorio y en las finanzas a nivel
nacional e internacional. La prctica de liberalizacin ha abierto nuevos mercados y fomentado
nuevos flujos de inversin, por lo que se ha constituido en una de las estrategias centrales del
Estado para abatir la inflacin y modernizar la planta producti va.
La apertura econmica de Mxico hacia el exterior dej de ser un problema ideolgico
para ser una condicin impuesta por la Revolucin Tecnolgica, el proceso de globalizacin y la
formacin de bloques geoeconmicos.

La profunda crisis y la austeridad de la poltica econmica propuesta por el FMI, aunado

a un realismo econmico y cuantitativo, implicaron un cierre en cualquier tipo de actividad
gestora del Estado ocasionando con ello, una separacin entre ste y los sectores medios y las
clases populares, que se reflej en el aumento del desempleo, subempleo y las actividades
informales; en la reduccin de sus ingresos y salarios; en la disminucin y encarecimiento de
los servicios en materia de salud, educacin, alimentacin y vivienda y, en general, en un
alejamiento de las oportunidades de mejora econmica y social. A estos deterioros debe
agregarse el incremento en la demanda futura de servicios pblicos, producto de las
modificaciones en la estructura demogrfica.
En la actualidad, como resultado de la reprivatizacin de la banca, la modernizacin
fiscal, la renegociacin de la deuda, la recuperacin relativa del equilibrio de las cuentas
externas y la desincorporacin de empresas pblicas, el Estado ha podido cambiar de una
En la actualidad, como resultado de la reprivatizacin de la banca, la modernizacin fiscal, la renegociacin de la deuda, la recuperacin relativa del equilibrio de

poltica de austeridad econmica, a otra de gasto estratgico. Sin embargo, esta relativa
recuperacin no ha incidido significativamente sobre los niveles de vida de la poblacin.
Este conjunto de procesos repercuti bsicamente en modificaciones en dos terrenos
importantes: el econmico, donde se plantea la rehabilitacin del mercado, considerado como
el medio ms racional para armonizar los comportamientos y para distribuir los recursos; y el
poltico, que enfatiza la necesidad de ampliar la democracia, entendida como una mayor y
mejor participacin social en la toma de decisiones, a travs de una ciudadana cada vez ms
conocedora de sus derechos y obligaciones.
La poltica de reduccin de la demanda interna iniciada en 1982, principalmente en
gasto social, cre un ambiente de descontento latente en la sociedad civil, que pas a ser
manifiesto a partir de los sismos de 1985, los cuales permitieron a la poblacin descubrir su
capacidad de organizacin, independientemente de las instituciones corporativas.
La tradicional poltica de masas perdi vigencia ante una demanda social que tiene que
ver ms con problemas concretos en la vida de grupos e individuos (ecologa, pobreza,
violencia, democracia, etc.), que exige respuestas adecuadas a las condiciones particulares del
demandante.
Son mltiples los motivos que han cuestionado lo que el Estado hace y debe hacer. La
importancia alcanzada por las tesis neoliberales influy decisivamente en la conformacin de
una nueva clase poltica, a tal grado que se constituy en la punta de lanza de las nuevas

56

relaciones del Estado con los grandes capitales nacionales y extranjeros.

Por consiguiente, la recomposicin poltica y econmica en Mxico ha implicado una
diferenciacin econmica y estructural de polticos y empresarios, adems de cambios a nivel
ideolgico que han modificado la posicin y la mentalidad de estos grupos con respecto al
papel que tradicionalmente vena jugando el Estado y las polticas pblicas en su esquema de
operacin.
Si a partirde los gobiernos posrevolucionarios el Estado jug un papel protagnico, hoy
tal tendencia se revierte a favor de un proyecto de desarrollo basado en la reduccin del gasto
pblico y de la intervencin estatal. En sntesis, todos estos factores y cambios que estn
transformando las estructuras econmicas, polticas y sociales de nuestro pas, sustentan los
procesos de desincorporacin, desregulacin, simplificacin administrativa y reforma poltica
de la Reforma del Estado en Mxico.

1.7 LA MODERNIZACION EN MEXICO

La modernizacin es un proceso de cambio social que sirve de eje a evoluciones presentes y
futuras; es un imperativo del desarrollo que debe traducirse en estrategias de avance, en
acciones encaminadas a abatir problemas nacionales, tales como los bajos niveles productivos,
las discrepancias polticas y la desigualdad social, cuestiones que demandan una respuesta
impostergable.
Mxico debe adaptarse a un mundo que cambia vertiginosamente porque no puede
quedar excluido de l. En este sentido, modernizacin significa readecuacin de estructuras y
comportamientos, pblicos y privados, en todas las actividades del pas.
Como requisito del actual proceso de globalizacin, se piensa en una integracin activa,
deliberada y coherente con la economa internacional, que propiciara un nivel de igualdad
bsico en las relaciones de intercambio. Para ello, se han comenzado a establecer opciones de
insercin con visin estratgica: con Estados Unidos y Canad para la conformacin de un
bloque norteamericano, con algunos pases de Latinoamrica para posteriormente conformar
un bloque americano y con la Cuenca del Pacfico.
Acorde con estas exigencias ycon los cambios en las formas de haceryproducir
generadas por la revolucin tecnolgica, se busca responder al reto externo de la
modernizacin de la planta productiva, lo que implica "concentrar el potencial creativo de la
poblacin, abrir nuevas posibilidades a las empresas dentro de un entorno cada vez ms
competitivo y sentar las bases para la consecucin de niveles ms altos de vida mediante el
incremento sostenido de los niveles de calidad y proouctvdad.?"
Cabe aclarar que el "concepto de productividad trasciende a la mera relacin operativa
entre producto e insumos y se plantea como un cambio cualitativo que permita a nuestra
sociedad -en todos sus niveles- hacer ms y mejor las cosas, utilizar ms racionalmente los
recursos disponibles, participar ms activamente en la innovacin y los avances tecnolgicos,
abrir cauces a toda la poblacin para una ms activa y creativa participacin en la actividad
econmica y en los frutos generados en la misma.,,13
El reto bsico de la modernizacin radica en alcanzar eficiencia y equidad; en combatir
la desigualdad extrema elevando la productividad; en controlar el crecimiento

1.73

Secretaradel Trabajoy Previsin Social. Acuerdo Nacional Para la Elevacin de la Productividad y la Calidad.

Mxico, 1992: 7.

1.74

Secretarade Trabajoy Previsin Social. Programa Nacional de Capacitacin y Productividad 1990-1994.

Mxico,
1990: 3.

desmesurado de los centros de poblacin urbana y en conciliar la escasez de recursos y

servicios con las necesidades de la ciudadana, a fin de evitar situaciones recurrentes y agudas
de ingobernabilidad econmica, poltica y social.
Un Estado que surge como el conductor, promotor y articulador de diversas actividades,
precisamente a travs de la movilizacin y colaboracin ciudadana, entraa un nuevo sentido
de responsabilidad social, una nueva cultura poltico-administrativa, con instituciones
renovadas, cuyas oportunidades de participacin y adaptacin sean mayores. Al interior del

57

Estado, debe crearse e infundirse una cultura deservicio, basada en el

convencimiento de esta funcin por parte de administradores y servidores pblicos.

profundo

La modernizacin se orienta a dar respuesta a los rezagos sociales producto del decenio
de la crisis, y a atender las nacientes y previsibles demandas propias de las tendencias
demogrficas de la poblacin; "elevar los niveles de bienestar es una gran tarea que slo
puede lograrse con la recuperacin econmica estable y con las comunidades mismas,
mediante la participacin sin demora de la sociedad."!"
Elevar la eficiencia de las acciones del Estado significa, como se seala en el Programa
Nacional de Modernizacin de la Empresa Pblica, reestructurar el sector paraestatal, esto es:

Lograr su modernizacin a travs del redimensionamiento de su magnitud,

estructura y funcionamiento, as como de su entorno normativo y operativo.

Consolidar a los rganos de gobierno como instancias de decisin gil y eficiente,

mediante el incremento de la profesionalizacin de sus integrantes y el
otorgamiento de la autoridad, responsabilidad y disponibilidad de tiempo
suficiente para el desempeo adecuado de su funcin.

Promover mayor autonoma de gestin de las entidades paraestatales.

Lograr que stas cumplan, en las mejores condiciones de rendimiento y

aprovechamiento ptimo de los recursos, con los objetivos para los que fueron
creadas, ya sean stos preponderantemente econmicos o de servicios
institucionales.
Establecerla concertacin como principio bsico para manteneradecuadas
relaciones al interior y al exterior de las entidades."

1.75
1.76

Salinas De Gortari, Carlos. I V I n f o r m e d e G o b i e r n o . Mxico, 1992.

Secretara de la Contralorla General de la Federacin. P r o g r a m a N a c i o n a l d e M o d e r n i z a c i n de l a Empresa

P b l i c a 1 9 9 0 - 1 9 9 4 : 13 y 14.

Se pretende remover las lneas rgidas que obstruyen la participacin de la sociedad

porque en ella se conjugan grupos e individuos, combinando la concertacin social con el
ejercicio de la autoridad mediante intervenciones ms comprometidas y constantes en todas
las actividades sociales, grupales y conjuntas.
Este proceso implica tambin eliminar trabas a la iniciativa y creatividad de cada
trabajador mexicano. As, como parte de la modernizacin se da fundamental importancia al
factor humano, sin descuidar aspectos de capacitacin, ambiente laboral, motivacin,
estmulos y recompensas, remuneraciones y el bienestar general del personal.
En este sentido, la administracin de personal cobra gran importancia dado que a
trav s de ella es posible beneficiar simultneamente al trabajador y a la empresa donde
presta sus servicios, beneficio que a la ve z, se traduce en favor del desarrollo nacional. "Se
trata de aprovechar cabalmente el potencial productivo de los mexicanos para la e le vaci n
de sus propias condiciones de vi da, lo que a su ve z contribuir hacia su realizacin social y
personal.':"
Todo ello requiere nuevas formas en el manejo y direccin de personal, en la asignacin
de funciones, en la fijacin de metas y en la seleccin de estrategias para su consecusin. Este
conjunto de conocimientos y habilidades deben ser adquiridos mediante programas ntegros
de capacitacin en materia de personal, como parte de la necesidad de impulsar el desarrollo
del trabajo humano, aspecto central de la poltica nacional de crecimiento.
La actitud de cambio, el incremento sostenido de la productividad, el logro de la calidad,
las tareas de capacitacin, la resignificacin del trabajo humano son todas actividades que no
slo involucran, tambin responsabilizan, tanto a trabajadores, como a empresarios,
directores, administradores, gerentes o funcionarios, esto es, "a todos los sujetos y
organizaciones que intervienen en la acti vi d ad econmica y social y, como tales, constituyen
una responsabilidad colectiva.?"

58

En este contexto de cambio y ante el reto de reforzar y diversificar los sistemas

institucionales, la Administracin Pblica jugar un papel muy importante. "De su capacidad de
adaptacin a la nueva dinmica, de su capacidad para generar n ue vas formas de
funcionamiento y de interlocucin con la sociedad, depender en gran medida, el
aprovechamiento de este proceso como palanca de superacin gil de obstculos
estructurales. De su estancamiento, de su pasividad y de su tradicin, depender que un
proceso como el actual se traduzca, una ve z ms, en atraso y profundizacin de las
contradicciones y desequilibrios del desarroo.?"
16 Secretara del Trabajo y Previsin Social. O p . C i t . : 3 .

uop. en: 5.

18 Cabrero Mendoza. Enrique. E v o l u c i n y C a m b i o e n l a A d m i n i s t r a c i n P b l i c a . D e l A d m i n i s t r a d o r al Gerente

P b l i c o . I N A P. Mxico, 1991:5.

Si se considera que la potencialidad de cambio de la Administracin Pblica se encuentra

en los miembros que la componen, puesto que se trata de "un factor decisivo -yen ocasiones
limitante- en los esfuerzos orientados hacia el cambio estructural, la modernizacin y la mayor
productlvldad,''" habr que dar prioridad a su transformacin, bajo un esquema de doble flujo,
con el que no slo se responda a las presiones de la sociedad, sino que tambin provenga de
una verdadera toma de conciencia sobre la importancia que adquiere el elemento humano.
Aunado a la creacin de esta mentalidad, es necesario establecer polticas y programas de
desarrollo integral del personal existente en el sector pblico, para su real utilizacin en la
prctica.

1.8 EL CAMBIO EN LA ADMINISTRACION

PUBLICA MEXICANA
Estos cambios en la sociedad y economa mundiales generan profundas transformaciones al
interior de cada Estado-Nacin y por ende, de su Administracin Pblica, a fin de elevar
sustancialmente su capacidad de gestin. Hoy ms que nunca, se requiere no slo un Estado
eficiente, sino eficaz.
Tradicionalmente se identifica a la Administracin Pblica como un conjunto de
relaciones funcionales y arreglos formales, llamados a optimizar a travs del organigrama,
procedimientos, manuales, etc., las tareas que le son encomendadas. Dicha visin resulta muy
estrecha y parcial frente a una realidad ms compleja, donde el servidor pblico se encuentra
en un mundo de actores diferenciados, con intereses y objetivos ajenos, en ocasiones incluso
en conflicto, buscando los recursos necesarios para realizar su tarea.
En este poceso de cambio no se trata slo de restringir las funciones de la
Administracin Pblica o de cortar los brazos no funcionales, sino de transformar las actitudes,
las instituciones y los estilos de administrar lo pblico. Ello implica transformar la relacin
tradicional existente entre Estado y sociedad; no ms, pero tampoco menos.
Los escenarios proyectables del futuro demandan una Administracin Pblica basada en
modelos totalmente diferentes a los tradicionales, cuya flexibilidad y perspectiva
organizacional les permita anticiparse y adaptarse de inmediato a un contexto profundamente
cambiante y complejo.
La gestin estatal deber generar y desarrollar los mecanismos adecuados para
administrar la complejidad social; incorporar elementos de la nueva dinmica, es decir,
19 Secretara del Trabajo y Previsin Social. Programa Nacional de Capacitacin y Productividad

1990-1994. Mxico, 1990: 4.

un perfil ms orientado a la negociacin e interlocucin con grupos e instituciones sociales,

con capacidad para inducir y conducir polticas pblicas que consideren la participacin de
agentes no estatales y, de este modo, lograr una mayor articulacin con sus necesidades y la
actividad real del sector pblico, as como el aprovechamiento pleno de las potencialidades.
En opinin de Bernardo Kliksberg,20 en este proceso de cambio es preciso con ve rti r el
aparato de Estado en "La Administracin Pblica para la Democracia", ello implica:

59

1.77 Que el aparato estatal tenga un claro compromiso nacional, orientado

vi gorosa me nte hacia el afianzamiento de la autodeterminacin y la plena
soberana nacional, lo que le exige, como principal decisor, la profesionali-zacin
y formacin de sus funcionarios a partir de cuadros val ora ti vos, no neutros,
sino vinculados a la consecucin de la democracia y la autodeterminacin.

1.78 Que la Administracin Pblica sea capaz de responder a una verdadera

democracia; para ello debe canalizar mayores esfuerzos para dar representatividad y participacin a los diversos grupos sociales en el diseo de la
instrumentacin de polticas pblicas, bajo esquemas no ve dosos, posibilitando
hacia su interior la reproduccin permanente del proceso democrtico.

e) Que el funcionamiento de la Administracin Pblica sea ms transparente, sobre

todo en sus mecanismos internos de toma de decisiones, seleccin de
alternativas o cursos de accin, lo que fortalecera el juego democrtico.

d) Que se establezcan las bases para una Administracin Pblica fundada en modelos
abiertos, basados en la participacin de los servidores pblicos a todos los
niveles. Ello contribuira positivamente a involucrar al personal en la solucin de
los problemas, generando diferentes grados de creatividad, innovacin,
compromiso y responsabilidad. Por lo anterior, es urgente romper con el
predominio de modelos burocrticos autoritarios, como estilos organizacionales
de Administracin Pblica.
Sin concebirlos como una panacea para los problemas del sector pblico, cabe pensar en
algunas aportaciones de la teora gerencial moderna, tiles para el administrador pblico
ubicado en puestos directivos, como el propiciar relaciones interpersonales ms estrechas y
manejar de manera fluida la informacin en la toma de decisiones, lo que involucra a una
amplia red de interlocutores de dentro y fuera de la
20 Kliksberg, Bernardo. C m o trsnstotmeral E s t a d o ?
1990.

M s a l l d e m i t o s y d o g m a s . Fondo de

Cultura Econmica. Mxico,

60

organizacin. Frente a esta actividad, orientada a obtener informacin ''fresca'' y "real" para la
definicin de la agenda de trabajo, las funciones clsicas del proceso administrativo
(planeacin, organizacin, presupuestacin, etc.) aparecen como un elemento secundario.
Los rgidos modelos administrativos y gerenciales inhiben la participacin de todos los
involucrados e interesados en el quehacer pblico de servidores y de usuarios. Al interior de
las instituciones pblicas, crear una "ideologa organizacional" que identifique y cohesione a su
personal, estimula comportamientos innovadores mediante el compromiso, la motivacin y el
surgimiento de expectativas.
La posibilidad de que el trabajar aporte ideas tiles porque est mejor informado sobre lo
que concierne a sus tareas, porque tiene ms inters en ellas y porque tiene una
mejorcomunicacin con sus superiores, enriquece el trabajo e incentiva la eficiencia de la
institucin.
El manejo fluido y confiable de informacin es un factor muy importante en la toma de
decisiones porque indica con hechos reales, pasados y presentes, lo que conviene y lo que no
conviene hacer frente a determinada problemtica, no con fines punitivos o persecutorios, sino
con el propsito de aprender de la experiencia, tanto de sus aciertos como errores. Escuchar
los conocimientos de todos los participantes y relacionados con la materia, tiene por objeto
integrarlos y as dar a la toma de decisiones un mejor sustento.
Un esquema como este, de flexibilidad organizacional, implica transformar correlaciones
de poder, juegos de intereses, pautas culturales, resistencias al cambio, niveles tecnolgicos,
personalismos y susceptibilidades obstaculizantes. Implica tambin una configuracin
organizacional distante a una divisin del trabajo tradicional. La tendencia es hacia la
organizacin por equipos, en la que hay rotacin de tareas y una toma de decisiones basada
no en un "protagonista" o "lder" institucional, sino en un trabajo de anlisis situacional,
especfico, realizado necesariamente en equipo.
Por lo que respecta al comportamiento del administrador pblico al exterior de la
institucin, bajo este concepto de flexibilidad se pretende formar un funcionario con los
conocimientos tcnicos necesarios pero sobre todo, con sensibilidad frente a los diversos
actores polticos y sectores sociales, ligado de tal forma a las realidades nacionales, que cree
condiciones favorables a la participacin ciudadana, articule y movilice las potencialidades de
la sociedad civil.21
En este punto, es de suma importancia recalcar que la democracia no slo es compatible
con la eficiencia estatal, sino que es la nica posibilidad real de alcanzarla.
21 Kliksberg, Bernardo. "Haciaun nuevoparadigma en gestin pblica." En:Redimensionamientoy modernizacin de la
administracin pblicaen Amrica L a t i n a . INAP. Mxico. 1990:180-181.

61

En cambio, autocracia s equivale a ineficiencia. Un modelo gerencial moderno es incompatible

con las caractersticas fundamentales de un modelo autoritario.
Por lo tanto, se trata en general de un profundo cambio de razonamiento, de pasar de un
mundo administrativo marcado por tradiciones de control y reglamentacin, acorde a la
sociedad industrial, a un mundo administrativo interesado en la flexibilidad de los sistemas
humanos, en el comportamiento de agentes internos y externos, funcionarios y usuarios,
acorde a la sociedad de servicios."
Recuperar la creatividad e inventiva de los sistemas administrativos, especialmente de
sus cuadros directivos, implica priorizar la inversin intelectual en conocimientos en la
formacin de personal. El cambio necesario en la Administracin Pblica no es tanto de
estructuras y funciones, como de actitudes e identidades, que una vez instaladas en la
mentalidad de jefes y colaboradores, reflejen sus efectos en el funcionamiento del aparato
pblico.
El cambio dentro de la Administracin Pblica enfrenta entre otros, dos obstculos a
corto plazo:

1.79

una falta de conviccin respecto a su necesidad e impostergabilidad y

1.80

la inercia de tradiciones, vicios de comportamiento y pasividad.

El problema que de entrada debe salvar cualquier intento de cambio organizacional es

cmo evitar que resulte amenazante para los miembros de la institucin; cmo impedir que
tanto en los niveles directivos, como medios y operativos, el cambio sea visto como un peligro,
cuando se trata de una estrategia de actualizacin y refunciona-lizacin necesaria, porque de
ella obtendrn beneficio todos, subalternos, jefes, directivos, instituciones y naciones.
Por tanto, resulta urgente partir de una nueva cultura administrativa, una nueva
concepcin, percepcin y vivencia, del quehacer pblico, en la que se practiquen como nuevos
valores fundamentales y pautas de accin:

1.81 La vocacin de servicio,

1.82 La transparencia en la informacin,
1.83 La fluidez en la comunicacin y
1.84 La planeacin estratgica.
22 Cabrero, Enrique. O p . cit.: 3 9 .

62
En este proceso, el propio servidor, funcionario, administrador, gerente o
directivo pblico es el elemento propulsor, porque l tiene el mando y los medios, y
porque a l interesa ms que a cualquier otro actor social, resarcir el grado de
eficiencia del aparato pblico como el principal prestador de servicios a la sociedad,
lo que significa tambin resarcir la justificacin y legitimacin de su propia
existencia.

Bibliografa
complementaria
Cabrero Mendoza, Enrique. Evol uci n y C ambi o e n l a Ad mi ni straci n P bl i ca.
De l A dmi ni str ador a! Ge re nte Pbl i co. INAP. Mxico, 1991.
George Claude, S. Hi stori a del pe nsa mie n to ad mi ni stra ti vo. Prentice-Hall
Hispanoamericana. Mxico, 1992.
Larran, F. Y Belowsky, M. El Se ctor Pbl i co y l a C ri si s e n Am ri ca L ati na.
Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1990.
Kliksberg, Bernardo. C mo transf ormar al Est ado? Ms al l de Mi tos
Dog mas. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1990.

McGregor, D. El aspe cto h uma no de l as e mpre sas. Diana. Mxico, 1981.

Me mori a de l Se mi nari o Inte rnaci o nal Re di me nsi o nami e nt o y
Mode rni z aci n de l aAd mi -ni str aci n P bl i ca e n Am ri ca L ati na.
INAP. Mxico, 1990.

Captulo

11

La
administracin
y
el
factor
humano

2.2

Equipos de trabajo.

1.85 Comunicacin laboral.

1.86 motivacin.
1.87 Direccin y liderazgo.
1.88 Manejo de conflictos.
1.89
2.3
2A

Cambio planeado y desarrollo organizacional.

Calidad de vida en el trabajo.

BSISIIISsSIM
^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^

Objetivos
especficos
- Conocer tos elementos bsicos del comportamiento de las personas y su
implicacin en la direccin del factor humano.

- Revisar los factores psicosociales que intervienen en la formacin de un equipo

de trabajo.

- Identificar la importancia del desarrollo personal y su relacin en cuanto a ser un

verdadero lder.

- Sealar la importancia del desarrollo de una cultura organizacional a travs de un

cambio planeado, que contribuya a mejorar la calidad de vida de las personas.

Trminos clave

Factor humano

Organizacin laboral

Equipos de trabajo

Organizacin informal

Motivacin Procesos

Satisfaccin

sociales Cambio

Desarrollo organizacional

planeado Lder

Conflicto'

Autoestima

Comunicacin

i t .< .T.- ^ L .

Presentaci
n
E

l propsito fundamental de este captulo es proporcionar una serie de conceptos bsicos

relacionados con la direccin del factor humano. Algunos autores consideran esta compleja
actividad un arte, "EI arte de dirigir a otros", que no slo buscar hacer grandes cosas con los
hombres, sino hacer grandes hombres. Esto requiere conocimientos tericos, creatividad e
imaginacin, as como la utilizacin de estrategias de direccin adecuadas, que permitan
desarrollar y optimizar los talentos potenciales de los colaboradores, su capacidad de iniciativa
y autodireccin, aspectos todos que contribuyen a generar una sana autoestima y una mejora
en la calidad de vida personal e institucional. La satisfaccin en el empleo forma parte
relevante de la satisfaccin en la vida, lo que garantiza un mejor desempeo de la actividad
realizada por parte del ser
humano.
Al hablar del factor humano, no podemos dejar de pensar en el fenmeno del cambio,
entendido como algo inevitable que transforma una situacin en otra con caractersticas
distintas. En las instituciones, el cambio se presenta con una doble connotacin: como un
hecho natural que afecta su funcionamiento, producido por las variables del entorno social; o
como la respuesta derivada de una decisin intencional, para adaptarse a las transformaciones
del medio ambiente con un propsito de actualizacin.Las instituciones necesitan cierta
estabilidad para lograr sus objetivos, sin embargo, en el presente su adaptabilidad est a dura
prueba frente al impulso acelerado de los cambios sociales, polticos, tecnolgicos y
financieros, as como al ritmo de las transformaciones culturales.
1 Uppit, R.;Watson, Jeanne; Westley Bruce. El cambio planificado. Amorrortu. Buenos Aires, 1970.

Ante la posibilidad de evolucin hacia una mejor calidad de vida y al ejercicio cabal de la
libertad y la dignidad humanas, surge como una alternativa la planificacin del cambio, es
decir, un esfuerzo conciente para lograr en las instituciones la transformacin

71
progresiva de conceptos, estructuras, sistemas de operacin y valores. Esto es el
desarrollo de la cultura organizacional.
La filosofa de la cultura organizacional se basa en la necesidad que tienen las
personas de encontrar un sentido en el trabajo que desempean o por lo menos,
tener una "intencin' por la cual hacen lo que hacen. La gente que trabaja sin
intencin se limita a hacer los movimientos indicados, no se responsabiliza
totalmente y encontrar constantes motivos de queja. En conclusin, se debe tener
una misin y valores claramente identificados, es decir, una filosofa o mstica para el
trabajo que contribuya a encontrar un sentido a la labor realizada que no sea
meramente el econmico y a lograr los objetivos institucionales con mayor
satisfaccin.

72

2.1 FACTOR HUMANO

La historia de la administracin ha promovido diferentes enfoques a fin de que las
organizaciones sean cada vez ms productivas. En esta trayectoria se han enfatizado aspectos
como la sistematizacin del trabajo, el estudio de tiempos y movimientos y la administracin
por objetivos. Sin embargo, parece ser cada da ms clara la relevancia del papel que
desempea el factor humano en las instituciones laborales, no slo para el adecuado logro de
sus metas organizacionales, sino como el elemento motor e innovador de la institucin. Se ha
descubierto que, al complementarse mutuamente las necesidades del trabajador con las
necesidades de la organizacin, se construye un modelo de crecimiento personal, grupal y
organizacional.
Bajo el enfoque organizacional, centrado en el factor humano, se integra una manera
diferente de concebir el trabajo: ste deja de ser una carga o "mal necesario" para la obtencin
de dinero y se relacionan a l aspectos como la motivacin, la satisfaccin, el clima laboral y el
enriquecimiento de tareas.
El propio concepto de factor humano adquiere un significado distinto: se define como el
potencial humano o capacidades que podran desarrollarse teniendo una motivacin
adecuada y la oportunidad de realizar un trabajo interesante, estimulante y productivo,
dentro de estructuras organizaciona-les ms flexibles y condiciones de trabajo ms
acordes a las necesidades humanas. En este sentido, el trabajo se vuelve algo ms
interno, ms propio

Tambin surgen ideas que sustituyen viejos supuestos como: "el hombre es malo", "las
personas no cambian", "el individuo debe ser utilizado en forma mecnica", etc., por otras
como: el hombre es una persona, no un objeto; es un ser racional que responde a las
circunstancias, inmerso en un proceso de formacin social.
La administracin de personal y las polticas adoptadas a la luz de este enfoque tambin
adquieren un nuevo significado, desde el reclutamiento y la seleccin del personal, su
organizacin, los sistemas de remuneracin, la capacitacin y el desarrollo, hasta la
terminacin de la relacin laboral. El trabajador asume un papel prioritario en la institucin,
como la pieza clave de un proceso de mejora que permite alcanzar niveles adecuados de
eficacia, eficiencia y productividad.
Asimismo, se ha promovido un cambio de terminologa que se ajusta de una mejor
manera a esta nueva filosofa en la administracin de personal: trminos como "elemento
humano" o "recurso humano- han sido cambiados por el de factor humano, ya que las palabras
"elemento" o "recurso" pueden implicar una concepcin mecanicistay utilitaria de las personas,
cuando lo que se pretende es recuperar, como en otras pocas y culturas se tuvo, una visin
integral del ser humano como copartcipe en el logro de metas laborales y en el desarrollo de
la organizacin a travs de un trabajo de ptima calidad.
Desde la perspectiva econmica, ha surgido tambin otro concepto importante al
considerar al personal una parte integral de la institucin que requiere atencin especial para
que sta optimice su funcionamiento: el de capital humano. En este sentido, la capacitacin y
el desarrollo del personal son los insumas bsicos para su formacin.
Esta clase de inversin puede darse por parte de la organizacin y de la persona, basada
en una actitud activa de aprendizaje y una bsqueda de mejora en el trabajo. Con esta
perspectiva, la educacin y el desarrollo de personal no se ven como una inquietud
lantrpica, sino como un factor de extraordinario impacto sobre el mejoramiento integral de
las organizaciones, de las personas y por lo tanto, del pas.
Hasta hace pocos aos, se crea que el desarrollo econmico poda ser alentado llevando
simplemente bienes de capital a un pas, empresa u organizacin, pero hoy es claro que la
presencia de capital econmico no implica desarrollo. Cada vez resulta ms evidente que son
los seres humanos que integran las organizaciones, quienes necesitan saber cmo aprovechar
esos recursos de la mejor manera posible, porque son precisamente ellos quienes le dan

73

sentido al trabajo. Lo mismo puede decirse de los manuales de procedimientos y los

organigramas: es importante que una institucin cuente con ellos, pero por s solos no
garantizan el cumplimiento de los objetivos. Son las personas que trabajan en la organizacin
quienes hacen la diferencia, siempre y cuando estn motivadas e identificadas con su misin,
fin o razn.

2.2 EQUIPOS DE TRABAJO

El ser humano es por naturaleza un ente social, cuyos vnculos con el mundo se establecen a
travs de grupos (familia, escuela, amigos, trabajo, etc.), por medio de los cuales logra
satisfacer gran parte de sus necesidades de sobreviviencia y desarrollo.
El grupo es algo ms que un simple conjunto de personas, es una formacin social
organizada, compuesta casi siempre por un nmero reducido de individuos estrechamente
relacionados entre s, que cuenta con metas y necesidades comunes. En l se desarrollan
caractersticas estables difciles de cambiar porque se convierten en arraigadas costumbres, se
crean fuertes lazos de identidad y se generan sentimientos mutuos. En el funcionamiento de
este sistema, la comunicacin y la definicin de roles o papeles sociales asignados a los
integrantes del grupo, forman parte de sus caractersticas.
La administracin determina a travs de su estructura orgnica dnde trabajarn sus
empleados y qu oportunidades tendrn de contactarse entre s. Paralelamente, las personas
interactan y establecen una estructura informal que responde a la organizacin interna de sus
grupos y no necesariamente a la descripcin institucional de sus puestos.
La organizacin informal es una red de relaciones sociales interpersonales que surge
espontneamente del contacto cotidiano, no es establecida por autoridad formal alguna. En
este plano, los grupos pueden ejercer sobre sus miembros un control mucho ms firme que el
sistema de administracin formal, por lo que ste tiene que trabajar a travs de los grupos
para lograr sus objetivos.
El poder y las jerarquas dentro de la organizacin informal estn dados por sus
miembros, atraviesan las instancias institucionales y no siguen las cadenas de mando formal.
En muchas ocasiones el jefe (rol formal) y el lder (rol informal) del grupo son una misma
persona, pero puede suceder tambin que sean dos personas quienes asuman estos roles y no
una sola.
El grupo se forma no slo por las necesidades de trabajo, sino por la bsqueda de
compaerismo, identificacin, comprensin, ayuda y como una gua sobre las conductas
aceptadas. Para la administracin formal, los empleados pueden ser nicamente una ficha o
una matrcula; para sus compaeros, el empleado es un individuo, una persona con quien
comparten experiencias laborales, aprenden nuevas tareas, a quien ayudan en sus problemas
y protegen contra presiones externas.
Algunos investigadores como Argyris, Etzioni, Porter, Kast y Rosensweig han estudiado de
una manera muy profunda la integracin entre los individuos y las organizaciones de trabajo;
la pregunta central planteada por ellos es de qu manera pueden armonizarse

los diferentes intereses del individuo con los de la organizacin para

generar
una
relacin
mutuamente
positiva,
cooperativa
y
satisfactoria?
En teora, es factible pensar que una persona puede realizarse individualmente
contribuyendo a la superacin y productividad de su grupo, y que ste, a su vez, sea un
equipo eficiente de trabajo que coadyuve al logro de los objetivos de la organizacin.

La

integracin de equipos de trabajo requiere un esfuerzo deliberado y sostenido de la

institucin.
El origen etimolgico de la palabra equipo proviene del escandinavo "skip", que significa
barco y del francs "quipage", vocablo que designa la tripulacin, en el sentido de un

74

conjunto de personas muy bien organizado para la navegacin.

Un equipo de trabajo es 11 una entidad social altamente organizada yorien-tada hacia la
consecucin de una tarea comn. Lo compone un nmero reducido de personas que
adoptan e intercambian roles y funciones con flexibilidad, de acuerdo con un
procedimiento, y que disponen de habilidades para manejar su proceso socioafectivo en
un clima de respeto y confianza 11.
Un equipo de trabajo, a diferencia de un grupo, implica:

- un esfuerzo sostenido y propositivo para realizar en forma efectiva su tarea, mejorar y

controlar el funcionamiento del proceso para llevarla a cabo;

- la satisfaccin de necesidades yobjetivos personales en forma abierta yclara, cada

persona y el equipo en su conjunto pueden experimentar el xito y el logro de sus
metas;

- el desarrollo de habilidades para favorecer su proceso socioafectivo: de comunicacin,

de liderazgo, manejo de conflictos, colaboracin-competencia, motivacin, etc.
2 Rodrguez Combeller, Carlos. E l nuevo escenario. ITESO. Mxico, 1993:253.

Entre los elementos ms importantes de un equipo de trabajo se encuentran los

siguientes:

- la clasificacin del objetivo comn y de las tareas que llevarn a cabo sus miembros
para alcanzarlo;

- el compromiso para lograr juntos el objetivo a travs de normas operativas comunes,

lmites y disciplina;

- una organizacin que les permita intercambiar roles y funciones de manera flexible,
tanto para la realizacin de la tarea como para la conservacin del clima social del
grupo;

- la integracin de esfuerzos, es decir, el aprovechamiento de los criterios comunes y

los divergentes, buscando su coincidencia y analizando los pros y los contras de
ambos, de tal forma que los resultados del equipo superen los que se pueden alcanzar
individualmente;

- la confrontacin positiva del conflicto tomando en cuenta la situacin que lo rodea, a

fin de encontrar la mejor solucin para los miembros en desacuerdo y para la
institucin;

- el respeto y la comprensin de los sentimientos personales, manejando sus causas y

efectos en forma racional;

- el fomento de vnculos interpersonales, como producto tanto de los contactos

formales que tienen que ver con la tarea del grupo como de los informales, que
surgen en un clima de confianza, lealtad y respeto.
Dos escritores que pusieron nfasis en la importancia de los equipos en las
organizaciones de trabajo son Douglas McGregory Rensis Likert.1
2

Para McGregor, las caractersticas de los equipos efectivos de trabajo son:

- la atmsfera, un clima de trabajo participativo,

- el enfoque a la tarea comprendida y aceptada por todos los miembros y
- el compromiso y una actitud abierta.

75

Esto implica escuchar todas las ideas y propuestas de los miembros, no restringir los
desacuerdos, sino analizarlos para encontrarla solucin que ms convenga al grupo. En l, la
crtica es frecuente y franca porque tiene un fin constructivo y est orientada a remover
obstculos; por ello, las decisiones deben ser tomadas por consenso. En relacin con el
liderazgo, por ejemplo, lo importante no es quin tiene el poder y el control por s mismos, sino
quin sabe cmo llevar mejor a cabo el trabajo.

En los equipos efectivos de trabajo estn establecidas tas metas y objetivos a lograr, hay
identificacin con las tareas a realizar y compromiso con los resultados. Las metas deben
ser claras, difundidas y factibles, tanto para ser ejecutadas como evaluadas. El acuerdo y la
aceptacin por todos los miembros en la asignacin de roles y delimitacin de
responsabilidades se da a travs de un esquema de coordinacin y complementariedad; de
hecho, estos equipos no requieren sistemas de control externos, puesto que para lograr sus
metas tienen actitudes de autodisciplina y una constante retroali3 OyerG.,William. Fonnacin de Equipos. Fondo Educativo Interamericano. Puerto Rico, 1981: 12-17.

La integracin de los equipos de trabajo constituye un proceso planeado, en el cual se

han identificado las siguientes fases:

76

Cuadro 2.1

FASES DE INTEGRACION DE LOS EQUIPOS DE TRABAJO

77

COMPOSICIO
N DEL EQUIPO

ANALISIS DE
LA SITUACION
DEL EQUIPO

78

EVALUACION
SEGUIMIENT
O

EJECUCION DE
LAS ACCIONES
PARA MEJORAR
EL DESEMPEO

PLANEACION
DELAS
MEJORAS EN
EL DESEMPEO

79

1.6

Composicin del equipo. Radica en explicar por qu se eligen a determinadas personas

para integrar el equipo y con qu propsito.

1.7

Anlisis de la situacin del equipo. En este momento se determinan los cambios que es
necesario hacer para mejorary se sugieren maneras de llevarlos a cabo. Si ya existan
como grupo, es importante analizar la efectividad de su proceso de trabajo e
interaccin, identificar las reas en que pueden mejorar, as como las oportunidades y
obstculos del entorno. Si es de nueva creacin, habrn de descubrirse sus
potencialidades y limitaciones internas y respecto al medio ambiente.

e) Planeacin de las mejoras en el desempeo. Se analizan las alternativas de mejora, se

jerarquizan, se elige la ms adecuada y se determinan las acciones a realizar.

1.8

Ejecucin de las acciones para mejorar el desempeo. Se pone en prctica el plan de

mejoras y se miden los resultados.

1.9

Evaluacin

y seguimiento. Se analizan tanto los resultados como el proceso adoptado; se

nuevas reas de oportunidad y su respectivo plan y se presentan ante las

identifican
autoridades para recibir retroalimentacin.

El liderazgo requiere ayudaral grupo a vincular sus propios objetivos con la misin y visin
de la organizacin y del rea. Para el funcionamiento de los equipos de trabajo es de suma
importancia considerar los procesos sociales de interaccin de sus integrantes. Se puede contar
con la mejor estructura orgnica y una tarea claramente . definida, pero si no existe la
interaccin humana adecuada es imposible alcanzar el ptimo cumplimiento de las metas
organizacionales.

80

Entre los principales procesosde interaccin humanadestacan los que a continuacin se

describen.
2.2.1 Comunicacin laboral.
Nunca a lo largo de la historia se haba habladotanto de la comunicacin como en
nuestros das. Vivimos rodeados de mediosque nos abruman: cine, televisin, prensa, revistas,
satlites, pero a pesarde esta redde sistemas, se ha descubiertoque el hombre nunca antes se
haba sentido tan slo e ncornunlcado,
La comunicacin es el sistema a travs del cual se entrelazan los miembros de un
conjunto; mediante ella se transmite toda la informacin que sirve de base para la actuacin
de los individuos. Sin embargo, comunicares masque brindar informacin, es una actividad por
medio de la cual una persona transmite a otras pensamientos, emociones, conceptos e ideas,
de maneraque el otro lo perciba lo ms parecido posible a lo que se quiere decir.
El ser humano est constantemente comunicndose, primero, con l mismo a travs de
su pensamiento, a fin de traducirlos estmulos que lo rodean en conceptos y darles un
significado. El pensamiento es una forma de autolenguaje, de ah las diferencias
interpersonales que hacen a cada ser humano nico e irrepetible. Cada persona acta y se
comporta de una forma determinada, en funcin de cmo percibe al mundo, de cmo se lo
"platica" a s misma.
Sin embargo, las palabras estn cargadas de un valor emocional que no se puede
eliminar en ningn caso. Ya Antoine de Sto Exupry deca, en su libro El Principito: "las
palabras suelen ser fuente de mal entendimiento". La forma como cada quien percibe las
palabras utilizadas por otros no necesariamente corresponde al significado deseado,
generalmente se asocia a otro, errneo.
Por ello, resulta de gran importancia aceptarque existen diferencias individuales y
desarrollar las habilidades de comunicacin necesarias para establecer relaciones
interpersonales. Los seres humanos no nacemos con la sagacidad para comunicarnos, sta se
plantea como una necesidad imperiosa y todos somos responsables de trabajar en ella. Ms
adelante, cuando se toque el tema de liderazgo, se tratar de explicar an ms el compromiso
que adquiere el lder para propiciarun ambiente adecuado y facilitar el proceso de
comunicacin con sus colaboradores.
El proceso de la comunicacin se presenta de la siguiente manera:
Emisor. Es la persona que enva el mensaje, a travs del lenguaje verbal o de otro tipo
(gestos, posturas, smbolos, acciones, etc.).

81

- Mensaje. Es la manifestacin de los pensamientos, ideas, emociones u opiniones del

emisor, sujetas a la interpretacin del receptor; en ella influyen el medio ambiente,
los prejuicios culturales y los valores.

- Canal. Es el medio que se utiliza para la expresin del mensaje.

- Receptor. Es la persona que recibe el mensaje, lo que implica no slo o rl o a travs
de los significados y cdigos literales, sino hacer un esfuerzo por escuc harl o, por
comprender el contenido que el emisor est enviando.

- Verificacin. Es el elemento que completa el proceso de la comunicacin, sin el cual,

sta se limita a una mera emisin de informacin. As, el receptor se convierte en
emisor y viceversa, para tratar a su vez de manifestar al emisor cmo fue
comprendido el mensaje e iniciar as un proceso bilateral de comunicacin.
Cuadro 2.2

LA COMUNICACION fORMAL EN EL TRABAJO

RETROALIMENTACION

yi
EMISOR

82

MENSAJE

OPORTUNO EXACTO CLARO UTIL CONGRUENTE

NATURALIDAD RESPETO
ATENCION INTERES CONFIANZA

CREDIBILIDA
D
EN LA
AUTORIDAD

RECEPTOR

CONOCIMIENTO MOTIVACION
PARTICIPACION CREATIVIDAD EFICIENCIA

83

Cuadro 2.3

ESQUEMAS DE COMUNICACION

84

ESTRELLA

CIRCULO

85

BE

\/
e

^4

El
esquema
implica:

de

estrella

- Una

estructura democrtica de
comunicacin, donde todos participan en la toma de decisiones.

1
\

E D El esquema del
crculo implica:

- Una estructura de comunicacin

autcrata, donde las decisiones son
tomadas de forma unilateral por el
lder.

- Cada

persona
puede
enviar
mensajes a cualquiera de los colaboradores que se encuentran a su
lado.

- Una posicin de mando definida.

- Una comunicacin bilateral entre el
lder y los miembros del grupo, pero

No se propicia que un miembro del

grupo est sobre los dems como
lder.

poca o nula comunicacin con los

dems.

86

En una organizacin laboral, la comunicacin no se da tan slo respecto a la informacin

tcnica para desarrollar un trabajo, tambin se relaciona con diversas ideas, valores y
actitudes que rebasan lo concerniente a la tarea asignada. La actitud y gran parte de los
conocimientos que un empleado manifiesta en su trabajo son producto de los procesos de
comunicacin existentes alrededor de l.
El logro de los objetivos institucionales y de conductas especficas depende del grado de
entendimiento establecido entre el personal y el jefe inmediato. Esta relacin se reproduce a lo
largo de toda la cadena jerrquica de la organizacin. Por lo anterior, es necesario verifi car
que el mensaje emitido (orden o instruccin) haya sido entendido claramente. Esta medida de
prevencin ayuda a evitar el desempeo de tareas mal interpretadas, a comprobar que el
trabajador comprendi efectivamente lo que se espera de l y an ms, a expresar su punto de
vista en torno a la orden recibida, lo que enriquece el trabajo y retroalimenta al jefe sobre la
pertinencia de sus instrucciones. No obstante, representa tambin un riesgo para la motivacin
del trabajador, cuando ste nota que su opinin es tomada con indiferencia, ligereza o poca
atencin por parte de su superior. Otra cuestin de cuidado es la dualidad de mensajes, pues
crea serios problemas de credibilidad que, en ltima instancia, obstruyen los fines de la
institucin.
La comunicacin dentro de la organizacin laboral enfrenta problemas similares a los de
otros mbitos sociales (veracidad, claridad, precisin, interpretacin, prejuicios, oportunidad,
etc.), pero sta se dificulta adems por la estructura jerrquica. Esta, por lo general establece
canales de comunicacin verticales, con numerosos intermediarios, lo que propicia ms
fcilmente la distorsin del mensaje inicial. Las dos formas ms utilizadas como se estructuran
los esquemas de comunicacin en las instituciones son las que se observan en el cuadro 2.3 de
la pgina anterior.
Es importante destacar que la estructura de los patrones de comunicacin puede influir
sobre la manera como las personas sienten y actan en trminos de independencia, seguridad
y responsabilidad. Esta misma estructura tambin influye sobre la eficacia operativa en
trminos de rapidez, precisin y capacidad de adaptacin. Estos modelos no son mutuamente
excluyentes, dentro de una institucin se requiere la incorporacin de ambos, dependiendo de
cul es el ms adecuado para cada situacin.
Por otra parte, en la organizacin laboral existe un "natural" sistema de filtracin de la
informacin en todas direcciones: entre las distintas jerarquas y entre los colaboradores de un
mismo nivel. Tambin es comn que la informacin se aproveche con un sentido competitivo,
en beneficio propio o que carezca de veracidad. Por ello, se requiere establecer vas de
comunicacin que capten las necesidades de expresin de todos los colaboradores y al mismo
tiempo, hagan llegar la informacin directa y veraz a travs de buzones, pizarrones de avisos,
boletines, etc.
La informacin debe estar al alcance de quien la requiera y en constante retroalimentacin, a travs de mensajes oportunos, claros y fluidos. Si en una institucin no se
desarrollan las estructuras o canales de comunicacin adecuados se crea un vaco de
informacin que tiende a llenarse distorsionndola y dando lugar al rumor. Mientras ms
efectivas son las vas de comunicacin formal, menos se recurre a las informales. El modelo de
comunicacin ideal implica la convergencia de ambas en la identificacin del personal con la
misin de la organizacin.
El manejo fluido de informacin es necesario no nicamente para que el trabajador
cuente con los datos indispensables para desarrollar su trabajo, sino para realizarlo con mayor
sentido y empeo. Esto es, si se comunica al empleado el para qu de lo que se le pide, el
motivo y la importancia de su labor:

87

al saber su objetivo puede proponer mejores vas para llegar a l; no slo acata
una instruccin, sino que la enriquece, y

al conocer su importancia, se siente motivado, "invitado" a participar activamente en el desarrollo del trabajo grupal, lo que estimula su creatividad.

La informacin dada al personal, sea oral o escrita, debe ser: oportuna, exacta, til

clara.

1.90

Oportunidad. El mensaje enviado al trabajador debe drsele en el momento que lo

requiere, antes de iniciar su trabajo, no una vez realizado, y cuando va a concentrar su
atencin en la instruccin dada, no cuando est a punto de salir a comer o retrasado
para llegar a una cita, por ejemplo.

1.91

Exactitud. Esto significa que la informacin debe ser precisa, veraz y completa. Los
datos vagos, incompletos o inciertos conllevan un trabajo de deficiente calidad.

e) Utilidad. El llamar y pedir la atencin del personal para darle a conocer algo irrelevante,
repetitivo o innecesario, propicia posteriormente su desinters porque el trabajador no
encuentra en los comunicados recibidos utilidad alguna para su desempeo. Esto
implica tambin brevedad, pues el transmitir informacin innecesaria significa prdida
de tiempo, tanto del emisor como del receptor.
d) Claridad. El entendimiento de la informacin depende de su claridad, esto es, del
ordenamiento previo de ideas y de la utilizacin precisa del vocabulario. Tanto las ideas
desordenadas, como el lenguaje ambiguo o rebuscado, causan confusin en la
informacin.
Una de las principales habilidades de comunicacin a desarrollar dentro de la institucin,
en todos los niveles, es la retroalimentacin. Esta representa el grado en que las personas
dentro del marco de la institucin estn dispuestas a compartir informacin sobre su
comportamiento, as como su determinacin a ser abiertos y sinceros tanto para dar, como
para recibir retroalimentacin.
En Mxico, la cultura no favorece que se genere en el seno de las organizaciones la
habilidad para brindar y recibir retroalimentacin. Esta, en la mayora de los casos, es
rechazada porque se confunde con eval u aci n, o por la imposibilidad de expresar
sentimientos personales sin que stos sean cuestionados.
Muchas veces los directivos, a la vez que no se han ganado la confianza de sus
colaboradores, se preguntan por qu no expresan sus puntos de vista, con lo que se establece
un crculo vicioso difcil de romper, propiciando la formacin de reas ciegas. En cambio, la
retroalimentacin abre canales de comunicacin sincera y efectiva, lo que alimenta y mejora
las relaciones de un grupo. La retroalimentacin debe ser entendida como una excelente
oportunidad de desarrollo, por lo que hay que estar abierto a recibirla sin sentirse devaluado,
insultado, agredido o rechazado.
A continuacin se presentan algunas habilidades de retroalimentacin, tanto para la
persona que la brinda, como para quien la recibe.
Cuadro 2.4

CAPACIDAD PARA DAR Y RECIBIR RETROALIMENTACION

88

2.Describir la conducta, no evaluarla.

3.Ser especfico y concreto.

4.

5.

Dirigirla a comportamientos que puedan ser modificados.

Seroportuno y no dar mensajes contradictorios.

89

En resumen, la comunicacin es la base de todos los procesos sociales presentes al

interior de la institucin, formales e informales.
2.2.2 Motivacin.

Quien dispone de un porqu vivir, es capaz

de soportar cualquier cmo
Nietzsche.

Una pregunta que se han hecho numerosos tericos de las organizaciones de trabajo se
relaciona con la motivacin: si bien la diferencia significativa entre una organizacin y otra es
su gente, qu es lo que hace que esa gente sea diferente y realice mejor su trabajo?,
porqu un empleado trabaja con entusiasmo, utilizando al mximo sus capacidades,
mientras que otro, igualmente dotado, con el mismo sueldo, prestaciones y nivel
organizacional adopta una conducta aptica y hostil ante su trabajo?
La motivacin se refiere al upara qu" de la conducta humana; en trminos generales,
puede definirse como el "motor que conduce al individuo a la accin", mediante aquellos
factores capaces de provocar, dirigiry mantener el comportamiento hacia la satisfaccin de
una necestdad,"

Por otra parte, la satisfaccin tiene que ver con el resultado que proporciona el cubrir o
no las causas que impulsaron la accin.
La motivacin es una fuerza interna estrechamente relacionada con la autoestima y
puesto que no es posible controlar las fuerzas internas de los dems, en sentido estricto, no se
puede motivara nadie. Sin embargo, s es factible proporcionar estmulos o incentivos
adecuados, que respondan a las necesidades e intereses de los integrantes del grupo de
trabajo.
La autoestima es la suma de la confianza y el respeto hacia uno mismo, es sentirse capaz
y valioso; es la opinin que tenemos de qu tan aptos somos para responder a las
diferentes situaciones de la vida (eficiencia).
El desarrollo de la autoestima es una experiencia personal imprescindible para el ser
humano; es un proceso al que el lder debe prestar atencin, contribuyendo a que

4 Arturo, Ral. Programa de capacitacin sobre motivacin y liderazgo. Tesis para obtener el grado de maestra. UIA.
Mxico, 1979.

90

sus colaboradores reciban una retroalimentacin objetiva que les permita clarificar sus
recursos y limitaciones (reas de oportunidad) ante las diferentes situaciones de trabajo, as
como propiciar un clima donde se reconozca el valor o la importancia de la colaboracin
individual y grupal. Los momentos para expresar reconocimiento siempre deben ser
aprovechados, aunque sea slo por el esfuerzo y el intento.
Los factores motivacionales parten de impulsos, metas o recompensas y pueden ser
intrnsecos, como el sentimiento de satisfaccin y realizacin personal, o extrnsecos, como la
obtencin de beneficios y gratificaciones.
La fijacin de metas surge de diversas necesidades; sobre la jerarqua de stas,
Abraham Maslow seala que tienen una prioridad especfica, y a medida que se satisfacen las
necesidades bsicas, las personas tratan de llegar a niveles ms elevados, aun cuando no se
ha satisfecho del todo un nivel primario para abordar otro superior.
Las necesidades humanas pueden jerarquizarse en cinco niveles:

1.92 Fisiolgico: relacionadas con la sobrevivencia.

1.93 Seguridad: Confianza de tener cubierto el mnimo indispensable, la proteccin
fsica, psicolgica y social.
e) Pertenencia: relacionadas con ser parte integrante de un grupo, generando
sentimientos de identidad social.

1.94 Estimacin: Sentimiento de ser valioso y reconocido como tal.

1.95 Autorrealizacin: desarrollo pleno de todo aquello para lo que se tiene capacidad.
La motivacin en ambientes laborales constituye un tema clave para las organizaciones
de nuestro tiempo y para la planeacin estratgica del factor humano, ya que representa una
alta probabilidad de emprender, desarrollar y dar buen trmino a una accin especfica.
Existen varios autores que han estudiado los aspectos que intervienen en ella; las
investigaciones de Vctor Vroom sobre la Teora de las expectativas sealan que la conducta es
resultado del grado de atraccin que despierta cualquier meta.
Por otro lado, David McClellands ha postulado que las personas se encuentran motivadas
por cuatro factores, de los cuales uno ser el dominante en la conducta:
5 Davis, Kates. El comportamiento humano en eltrabajo. McGraw-Hill. Mxico, 1983: 30.

Realizacin. Impulso por obtener un trabajo de calidad.

- Logro. Impulso por vencer desafos, avanzar y crecer.

- Afiliacin. Deseo de relacionarse con las personas.
- Poder. Deseo de influir en personas y situaciones.
En relacin a la satisfaccin laboral, Herzberg propone la teora de los factores higinicos
y los motivacionales: los primeros son extrnsecos y se relacionan con lo que est fue ra, con
el contexto del empleo, polticas de la institucin, salario, estilos de supervisin; los segundos
son intrnsecos y tienen que ver con el contenido del trabajo y las oportunidades de logro,
reconocimiento, desarrollo profesional y crecimiento personal.
Los grupos de trabajo se parecen a los individuos en que, si bien son nicos, tambin
comparten necesidades comunes, las cuales se clasifican en tres reas:
la de cumplir la tarea comn,

91

la de mantenerse como unidad social (conservacin del equipo) y

la suma de las necesidades individuales de sus miembros.

Estas reas de necesidades influyen entre s para mejorar o para empeorar, por ejemplo:
si un grupo falla en su tarea, esto producir insatisfaccin en sus miembros y propiciar
desintegracin; si falta unidad y relaciones armnicas en el grupo, esto afectar el rendimiento
en el trabajo y las necesidades individuales, y una persona que se siente frustada en su
ambiente de trabajo no dar su mxima contribucin ni a la tarea comn ni a la vida del
grupo. Estas interrelaciones se muestran en el siguiente
6 Adair, John. Cmo motivar. Legis. Colombia, 1992: 8.

modelo,"

La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) seala la suficiencia de medios, insumas

e instrumentos, relaciones humanas armnicas, supervisin adecuada, paga justa, seguridad y
comodidad, realizacin personal, contenido del trabajo y perspectivas de desarrollo como
factores asociados con la satisfaccin en el trabajo.

2.2.3 Direccin

y liderazgo.

Durante mucho tiempo, la teora de la administracin se ha caracterizado por la

bsqueda de normas universales y a pesar de que se conocen elementos comunes a las
organizaciones, stos no proporcionan principios que por s mismos puedan asegurar el xito.
Sin embargo, la institucin exitosa tiene un importante atributo que la diferencia de las que no
lo son: un liderazgo dinmico y eficaz, es decir, personas dispuestas a asumir lo que implica
actuar como un lder.
Las organizaciones modernas de trabajo establecen toda una estructura especializada
de funciones, responsabilidades, mandos y atribuciones por reas. Cada titular o jefe debe
reunir las habilidades necesarias para dirigir el equipo a su cargo y cumplir con los objetivos
especficos asignados. Esto requiere tener tacto y suficiente sensibilidad para comprender a
los dems, detectar sus expectativas y capacidades y con base en ellas, dar a cada miembro
del equipo un trato adecuado yoportuno.
La administracin es una clase especial de liderazgo en donde lo ms importante es el
logro de las metas de la organizacin. El liderazgo tiene cinco connotaciones distintivas que
son: sentido de direccin, trabajo de equipo, inspiracin, ejemplo y aceptacin por parte de los
dems. El administrador tambin tiene sus propias caractersticas, cree en los sistemas y los
aplica, otorga nfasis a la planeacin, controla y da seguimiento a las tareas. Pero ambos
tienen puntos dbiles: la gerencia puede ser mecanicista y exagerar los controles, mientras
que el liderazgo no implica necesariamente habilidades organizacionales o administrativas.

Administrar es prosa; el liderazgo, poesa.

En cierto modo, el liderazgo es como la belleza: difcil de definir pero fcil de reconocer,
si uno lo ve.
7 Adair, John. L d e r e s , n o j e f e s . Legis. Colombia, 1990: 109.

Ya sea que coincida o no con la propia autoridad formal, corresponde al lder o jefe

92

fomentar un ambiente de trabajo sano y agradable, propicio para el buen desarrollo laboral,
personal, grupal e institucional. Cuando la autoridad institucional no satisface las demandas
emotivas de sus subalternos, surge un lder informal que los apoya, aconseja y resuelve de
algn modo sus problemas. La madurez es un requisito tambin para el jefe, pues de sta
depende el manejo racional o irracional del poder.

La persona elegida como lder puede serlo por sus rasgos personales, carcter,
preparacin, habilidades, edad o antigedad y/o por su estilo de mando, atencin y
oportunidad que presta a los dems. El liderazgo no se basa en una posesin pasiva de dones,
sino en una relacin activa de trabajo, en la que el lder demuestra permanentemente su
habilidad, su acierto y su compaerismo hacia los dems.
El lder es una persona que sabe expresarse en forma completa, se conoce a s mismo,
sabe cules son sus capacidades y sus debilidades, cmo desplegar esas cualidades y cmo
compensar las fallas. Tambin sabe lo que quiere, por qu lo quiere y cmo comunicarlo a
otros a fin de obtener su cooperacin y su apoyo. Finalmente, sabe cmo alcanzar sus metas."
De acuerdo con George R. Terry, nel liderazgo es la actividad que consiste
en influir sobre las personas para que voluntariamente se aboquen al logro
de objetivos de grupoll.9 Robert Irving R. Weschlery Fred Mossorickdefinen
el liderazgo como llel hecho de ejercer una influencia interpersonal en una
situacin y dirigirla, a travs de un proceso de comunicacin, a la obtencin
de una meta o metas especializadas7
ll

.io

Hasta ahora, los estudios acerca del liderazgo se concentraron en dos conceptos
tericos:

1.10
1.11

Bennis, Warren. C m o l l e g a r a s e r l f d e r e s . Norma. 1989.

Hersey, Paul y Blanchard, Kenneth. E s t i l o e fi c a z d e d i r i g i r. IDH. Mxico, 1977: 132.

lOlbid.
11/bid.

El comportamiento hacia la tarea, esto es, el grado en que un lder tiene la

capacidad de organizar

definir los papeles de los miembros de su grupo y

explicar las actividades que cada uno debe realizar, cundo, cmo y dnde. Este
comportamiento se caracteriza por el empeo en establecer patrones de
organizacin bien definidos, canales de comuniccin yformas para conseguir la
realizacin de los trabajos; y

El comportamiento de relacin, es decir, el grado en que el lder est capacitado

para mantener relaciones personales con los miembros de su grupo y entre ellos,
abriendo canales de comunicacin y proporcionando apoyo emocional y
comportamientos que faciliten el trabaio."

Bsicamente, ei lder como tal tiene tres ocupaciones centrales:

- dirigir las actividades y caractersticas del grupo a la
realizacin de tareas institucionales,
- mantener la estabilidad y armona entre los miembros del
grupo y
- lograr la satisfaccin personal de cada uno de ellos.
La direccin o estilo de mando depende de la concepcin que se tiene del trabajador e
influye profundamente en su rendimiento, porque n en el modo de pedir, est el dar", Con base
en ello se han establecido las siguientes teoras gerenciales:

1.96

Teora X de McGregor. Tiene como supuesto la idea de que el trabajador rehuye los
esfuerzos y las responsabilidades crecientes; tiene pocas ambiciones y poca iniciativa;

93

busca un alto grado de seguridad; siente rechazo por su trabajo y se rige por la
competencia. Por lo tanto, el jefe acta ante l con desconfianza y rigidez, mediante
fuertes controles basados en el castigo.

1.97

Teora Y de McGregor. Supone que el trabajador desempea sus tareas con gusto,
responsable y voluntariamente; obtiene satisfaccin de su trabajo, disfruta del
sentimiento de pertenencia y contribucin; se rige por un sentido de colaboracin y es
capaz de autodirigirse y controlar sus tareas personalmente. Ante ello, el jefe estimula
la participacin y creatividad del trabajador, explica la razn y utilidad de sus
peticiones y delega en l la vigilancia de sus actividades.

1.98

Teora Z de Ouchi. Parte de que el trabajador ofrece y pretende ms que el agrado de

sus labores; busca un constante proceso de realizacin individual y un alto nivel en la
calidad de vida personal y colectiva en relacin al contexto social y cultural que lo
engloba, se rige por la razn y sus metas son cambiantes. As, el jefe responde
tambin con dinamismo respecto a las responsabilidades, a las recompensas y al
planteamiento de retos grupales que impliquen la interdependencia y la
intercooperacin, adems de involucrar al personal en la toma de decisiones.

O. Teora de Argyris. Plantea que la organizacin de trabajo estimula o inhibe el grado de

madurez del trabajador; si le da confianza, oportunidades y paso a su creatividad, lo
anima a adquirir mayor responsabilidad, a correr riesgos y a ofrecer ms alternativas
en su desempeo; si slo demanda de l obediencia y acatamiento de rdenes,
obstruye el desarrollo de sus potencialidades, genera frustracin y con ello,
ineficiencia.
E. Teora de Likert. Existen cuatro sistemas de direccin que van desde el tipo autoritario hasta
el participativo, pasando por el autoritario-persuasivo y el consultivo. El participativo
pone nfasis en los mtodos grupales de supervisin y en las relaciones de apoyo; el
jefe integra un grupo de trabajo eficiente con sus subordinados, los informa y motiva,
fija con ellos objetivos y toman decisiones conjuntas.
No obstante, el estilo de mando depende tambin del contexto sociopoltico. En Mxico
durante dcadas prevaleci una cultura tradicionalista, al mismo tiempo paternalista y
autoritaria, que propiciaba actitudes de inmadurez an presentes en algunos trabajadores:
falta de iniciativa, de inters y de reflexin sobre las rdenes recibidas y el trabajo realizado.
En estos casos, el trabajador permite que se le d un trato infantil, que se le ordene paso a
paso su deber para que l tan slo obedezca. As, los colaboradores muchas veces resultan
ms un estorbo que una ayuda para el jefe, pues ste sufre una prdida de tiempo y energa
al dar constantemente instrucciones y ser l quien resuelve problemas elementales a los
subalternos y no a la inversa.
El jefe es quien debe desarrollar el clima psicolgico que haga "surgir lo mejor" de cada
individuo y lo aliente a subordinar sus intereses personales por el bien del grupo; debe motivar
a sus colaboradores para que conozcan, entiendan y consideren las actitudes y la conducta de
los otros, creando un ambiente en el cual puedan comunicarse todos de una manera
constructiva, amistosa y creativa."
Sin embargo, debe considerarse que cada integrante de un equipo de trabajo es un ente
distinto a los dems, con diferentes aptitudes, actitudes, conocimientos, intereses y
personalidad. En este sentido, la habilidad del lder radica en aprovechar y maximizar cada
una de estas caractersticas y adecuar la que ms convenga a una tarea especfica. Por
ejemplo, si un trabajador es bastante activo y participativo, no se le encomiendan las tareas
repetitivas y meticulosas, stas se dejan para el que es
12 Chruden, Herbert J. y Sherrnan, Arthur W. Administracin de personal. D e s a r r o l l o d e l o s r e c u r s o s humanos. SouthWestem Publishing Co.Grupo Editoriallberoamerica. Mxico, 1984: 228.

tranquilo y cuidadoso.

94

Los retos del lder respecto al trabajador son:

- Percibir sus potencialidades personales y mantener ocupada su

energa.
- Asignar tareas significativas para cada trabajador.
- Obtener de l un compromiso voluntario.
- Darle sentido de responsabilidad.
- Incrementar su iniciativa, metas, retos y ambiciones.
- Desalentar la indiferencia, la autocomplacencia y la pasividad.
- Transmitirle entusiasmo, vigor y dinamismo.
- Detectar sus expectativas para evitar que sienta insatisfaccin y

frustracin.
- Controlar conflictos y manejar la tensin.

Es importante resaltar la diferencia que existe entre el estilo de liderazgo y las

caractersticas personales que tiene un lder.
Cuadro 2.5

Es el patrn de conducta que una persona Es el autoconocimiento delJder, la. forma.

exhibe cuando trata de influir sobre las como se percibe, a travs de un proceso
actividades de otros, ya sea con un com- continuo que requiere un esfuerzo
portamiento hacia la tarea o hacia la rea- permanente para lograr gobernarse a s
cn.____________________________________________mismo: diri ir a otros.________________________

El liderazgo es un proceso dinmico, que vara en funcin de: cambios en los lderes, en
los seguidores y en las circunstancias. F. Blanchard en su teora sobre el liderazgo
situacional seala que ste presenta un comportamiento flexible entre los estilos de
mando, convirtindose en un juego inteligente de adultos, entre la demanda

95
de disciplina, orden e imposicin, o la de inventiva, creatividad
dependiendo de la situacin especfica.

participacin,

El lder adopta una actitud autoritaria, participativa o permisiva, dependiendo

de:

el tiempo que se tiene para realizar una tarea,

el contenido concreto de sta,

el tipo de personal con que se cuenta,

el ambiente interno de la organizacin,

la armona del equipo y

las condicionantes externas del contexto social.

Un lder debe intervenir a tiempo y saber "retirarse' cuando su orientacin es

innecesaria; por ejemplo, si la estructura de tareas es bastante clara para llevarlas a
cabo, la asesora del lder y la repeticin de instrucciones est de ms y puede
resultar chocante, puede incluso generar algn conflicto, velado o latente.
En resumen, el liderazgo deseable es aquel estilo de autoridad consistente y
coherente que permite la participacin grupal en la toma de decisiones; hace
coincidir en una sola persona a la autoridad formal y al lder informal, y origina
autocontrol y autodireccin en cada colaborador en un sistema de responsabilidad
compartida.

"El hombre sabio que desea dirigir bien, mira primero en su

interior y busca las palabras adecuadas para expresar sus ms
caras aspiraciones, los sonidos que brotan de su corazn."
Co
nf
uc
io.

sc
Cuadro 2.6

LIDERAZGO

97

ESTILO DE

MANDO

PARTICIPATIVO
PERMISIVO
AUTORITARIO

GRADO DE
MADUREZ DEL
PERSONAL

J
LIDERAZ
GO

COOPERATIVO
INDIFERENTE
COMPETITIVO
EN EXCESO

OBJETIVOS:
DIRIGIR EL GRUPO ALA
REALIZACION DE ACTIVIDADES
INSTITUCIONALES
1.100
MANTENER LA ESTABILIDAD Y
ARMONIA ENTRE LOS MIEMBROS DEL
GRUPO
1.101
LOGRAR LA SATISFACCION DE
CADA UNO DE ELLOS
1.99

FACTORES
SITUACIONA
LES

99

PRESION DEL
TIEMPO

CONTENIDO
CONCRETO
DE LA TAREA

TIPO DE
PERSONA
L

- - -1- - AMBIENTE
LABORAL

=1

CONDICIONES
EXTERNAS

2.2.4 Manejo de conflictos.

En toda organizacin, a pesar de la planeacin y la comunicacin, surgen siempre
divergencias, malentendidos o enfrentamientos, porque en ella interactan personas con
distintos intereses.
El conflicto generado entre la organizacin y un individuo debido a una situacin de
injusticia econmica, organizacional u operativa, ocasiona una baja en la moral del empleado y
afecta su productividad. Por ello, conciliar los fines de la institucin con los fines personales y
grupales es la primera providencia contra la generacin de conflictos. Sin embargo, stos
pueden surgirentre individuos con un carcter interpersonal, lo cual constituir el temacentral
de este apartado.

101

El conflicto es un choque de intereses, valores, acciones y direcciones; es inevitable entre

los seres humanos porque surge de la dificultad que se tiene para aceptar las diferencias
individuales: como producto de una cultura orientada a resaltar lo individual, aprendemos
que lo diferente es igual a equivocado. Dentro de una organizacin, se define como el
resultado de los desacuerdos surgidos entre los integrantes de un grupo sobre cuestiones
sustanciales como la estructura, las polticas y las prcticas organizaciona-les, y de
diferencias eminentemente emocionales existentes entre seres interdependientes.
En trminos de Carlos Rodrguez, el conflicto puede significar violencia, destruccin,
barbarie, prdida del control e irracionalidad; o alternativamente, puede connotar aventura,
novedad, crecimiento y creacin."
Como se mencion en el apartado de comunicacin al hablarsobre el autolenguaje, cada
persona percibe los estmulos que lo rodean y les da su propio significado, esto quiere decir
que una misma realidad es experimentada de distintas maneras por diferentes personas. Por
ejemplo: un puo levantado, para una persona puede representar una amenaza, para otra una
llamada a la solidaridad y para otra un ademn de xito. Por ello, nadie puede asegurar que
suforma personal de apreciar una situacin es la misma para todos. De la manera como cada
persona aprehende un acto, lo descifra y le otorga un significado, apropiado o inapropiado,
dependern sus emociones, su reaccin y la forma como va a actuar ante ese conflicto.
Para comprender por qu nos enojamos es necesario identificar la creencia, el prejuicio,
la valoracin o el significado que para uno tiene determinado suceso. Esto no cambia la
realidad, pero contribuye a entender los sentimientos y analizar la situacin para comprobar si
la interpretacin que se tiene de ella es objetiva, o si se puede adoptar otro enfoque que
facilite resolver las diferencias individuales de una manera productiva y conservar la energa
para enfrentar los conflictos de forma creativa. En este sentido, la comunicacin es un medio
de negociacin, con una actitud abierta y flexible, para buscar entre las partes alternativas de
solucin.
El conflicto afecta a la organizacin porque genera un malestar o una emocin negativa
en el personal: frustracin, mal humor, agresin (sutil o directa), evasin (distraccin,
ausentismo), aislamiento (falta de cooperacin o comunicacin), etc, loque deteriora su
desempeo y la relacin con sus compaeros, En lo anterior radica la importancia de
manejar el conflicto en forma adecuada, podra decirse aprove ch arl o; en cambio,
desconocerlo Ytratar de aparentar una falsa armona resulta contraproducente porque el
personal no da salida a sus inquietudes y siente que se les resta importancia a sus problemas.
13RodrguezCombeller, C. O p . C i t . : 2 6 8 .

102
Las divergencias en el trabajo no tienen que ser necesariamente conflictivas, tratadas con madurez pueden ser incluso provechosas.___________________________
Manejar el problema tan abiertamente como sea necesario, manifestar la
situacin desagradable y establecer una buena comunicacin entre los involucrados
en el problema, son los primeros indicios de madurez. En este proceso se conoce a
los dems y a uno mismo, se da una autoconcientizacin de la que pueden derivarse
correcciones de hbitos, actitudes e incluso valores personales.
La estabilidad emocional y el grado de madurez del grupo de trabajo estn
estrechamente ligados con la organizacin colectiva para la realizacin de tareas.
Bsicamente, existen dos esquemas de trabajo grupal:

1.102 el que parte de la competencia, de la rivalidad, de la individualidad y la

fragmentacin del trabajo,

1.103 el que parte de la cooperacin, de la ayuda espontnea y recproca, y de la

coordinacin del trabajo.
En cierta medida la competencia estimula el desarrollo, pero en extremo
genera situaciones desfavorables para el trabajo en equipo.
La colaboracin no excluye el desarrollo y el progreso individual: lo basa en la
actuacin grupal, en el trabajo conjunto, logrando a la vez una mayor valorizacin
colectiva y personal.
El contar con un personal colaborador o competidor depende de los objetivos
que se persiguen: si stos son compartidos y permiten establecer metas comunes
que proporcionen satisfaccin colectiva, el esquema de trabajo se basar en la
cooperacin; en caso contrario, en la competencia. A continuacin se enlistan los
efectos de la competencia y la colaboracin sobre el trabajo en equipo.

103

Cuadro 2.7

COMPETENCIA Y COLABORACION EN EL TRABAJO

l a comoetencia
-- Daa la cohesin del equipo de trabajo.
Tiene por mvil el beneficio y la
satisfaccin personal.
Mantiene la informacin bajo secreto y
misterio, como una posesin de uso
personal.
Propicia el sorprender a los otros, no
prevenirlos.
-- Rechaza las explicaciones y el
intercambio de ideas y opiniones.
-- Enfatiza las jerarquas.

l a colaboracin
Fortalece la integracin del equipo de
trabajo.
Tiene por mvil el logro y la satisfaccin
colectivos.
-- Enriquece la comunicacin y con ella, la
armona y la coordinacin.
Estimula la confianza y el compromiso.
Alienta la participacin y la creatividad.
-- Propicia la sensibilidad hacia los
problemas de los dems y la armona.

En el esquema bajo el que normalmente se conciben los conflictos una de las partes
triunfa y la otra es derrotada, porque un punto de vista tuvo ms fuerza que el otro. En este
modelo no se suma, ms bien se resta, dando origen a una competencia en la que hay un
ganador y los dems pierden, puesto que el comportamiento de las personas se orienta como a
continuacin se indica:
14 De Bono, Edward. Conflictos,

cmo resolverlos de la mejor m a n e r a .

Plaza&Janes, 1986: 30.

- Cada parte se vuelve ms rgida.

- Ninguna de las partes hace el mnimo esfuerzo por desarrollar una idea diferente a las
que estn en discusin.

- La creatividad de cada parte no est dirigida a mejorar su idea, sino a asegurarse del
fracaso de la otra.

- Se invierte una cantidad de tiempo y energa, que puede prolongarse indefinidamente.

- Al final gana la idea ms fuerte, que no necesariamente es la mejor."
De Bono propone un cambio de pensamiento que se acerca ms a un modelo de
colaboracin. Este radica en alejarnos de lo conocido cuando no ha funcionado y buscar
alternativas diferentes para percibir las situaciones en conflicto de otra manera. Para ello
propone utilizar un lenguaje exploratorio de tipo socrtico: qu? cmo? cundo? dnde?
por qu? para qu? El hacer estas preguntas facilita que las dos partes se escuchen, en un
proceso de apertura mutua cuyas implicaciones son:

- La idea existente no es atacada y puede volver a utilizarse ms tarde sin haber sufrido
descrdito o dao alguno.

- Ambas partes se comprometen desde un principio a llevar a cabo una exploracin y

diseo creativos.

- La totalidad del tiempo se utiliza en forma positiva y creativa.

- Cuando no hay necesidad de demostrar los defectos se puede empezar a cambiar una
idea que es buena en s misma.

- La idea es diseada y evaluada conjuntamente.

- Se evitan posiciones de propiedad: tu idea contra la ma.

104

Ms que pensar en teoras, tcnicas o enfoques diferentes, de lo que se est hablando es

de adoptar una nueva filosofa alrededor de la interaccin humana, sobre todo cuando sta
debe conducir al logro de los objetivos institucionales y de la satisfaccin personal. El modelo
de competencia no es errneo, pero normalmente se utiliza como el nico en las instituciones.
A continuacin se presentan cinco paradigmas o patrones de interaccin humana:
GANO-GANAS Esta es una manera de pensar que constantemente procura el beneficio mutuo;
las partes se sienten bien con la decisin tomada y se comprometen con el plan de accin. Este
modelo est basado en la idea de que "hay mucho para todos' y que el xito de una persona no
se logra excluyendo el de otras.
15 Debe hacerse una distincin entre ser competente para realizar un trabajo y competir conira los dems.

GANO-PIERDES Este modelo parte de la creencia generalizada de que la vida es un gran juego
en el que algunos pierden y otros ganan, y es el que ms se inculca a las personas desde el
nacimiento en la familia, en la escuela, en el trabajo, con los amigos, etc. Adems, el amor, el
reconocimiento, la aceptacin, estn condicionados por la comparacin con alguien distinto: "si
soy mejor que mi hermano, mis padres me querrn ms". Sin embargo, muchas situaciones de
la vida no significan competencia, pues los resultados dependen de la cooperacin con otros,
como sucede en el seno familiar y en los equipos de trbalo."

105
PIERDO-GANAS Este paradigma, tambin frecuente, lleva a las personas a actuar
buscando popularidad y aceptacin de los dems, o bien, implica una baja
autoestima que deteriora la relacin con terceros. Muchas personas estn
programadas para actuar bajo este esquema:
"Adelante, impnme lo que quieras"
"Soy un perdedor, siempre lo he sido"
"Soy un conciliador y har cualquier cosa para conservar la paz".

PIERDO-PIERDES Esta combinacin se presenta con mayor frecuencia cuando

inter-actan dos personas del tipo GANO - PIERDES.
GANO Este modelo no implica necesariamente que algn otro pierda, por lo que
resulta adecuado cuando no hay un sentido de confrontacin o competencia. La
persona con mentalidad "gano" piensa en trminos de asegurar sus propios fines,
permitiendo que los dems logren los de ellos.
GANO-GANAS O NO HAY TRATO Esto significa que si no se puede encontrar una
solucin que beneficie a ambas partes, se consiente en discutir de comn acuerdo a
fin de que nadie pierda.
Ninguno de estos modelos o paradigmas es mejor que otro, depende de la
situacin. Este criterio situacional, como en el liderazgo, implica un anlisis personal
para determinar cul es el modelo de interaccin que con ms frecuencia se utiliza

y as generar un cambio de actitud flexible, que permita percibir las

circunstancias y resolverlo de manera ms creativa y productiva.
ante un conflicto

106

Cuadro 2.8

CONSECUENCIAS DEL CONFLICTO

Positivas

Negattvas

Debilitar a los miembros de un grupo.

Producir una renovacin de las energas
requeridas para la realizacin de la tarea. Volver rgido el sistema social en l que
actan.
Propiciar el enriquecimiento de los in Llevara .losindividuos a grandes distorsiones
dividuosa travs de puntos de vista
de la realidad.
diferentes.
Clarificar la posicin de las personas ante Eliminar a los miembros, que tengan
menos recursos para el entre? namiento.
el grupo, invitndolas a expresar sus
Minar la. confianza.
puntos de vista.
Concientizara los individuos sobre su
propia identidad y sus problemasin-ternos.

2.3 CAMBIO PLANEADO

Y DESARROLLO ORGANIZACIONAL
La participacin del ser humano en el proceso de cambio cultural de las organizaciones, a
travs de su desarrollo individual y como integrante de un equipo de trabajo, empez a cobrar
importancia a partir de la segunda mitad del siglo XX. Entre 1955 y 1970 comenzaron a surgir
rpidas transformaciones en el mercado mundial que orillaron a las empresas de vanguardia a
enriquecer sus tcnicas administrativas con los hallazgos derivados de las ciencias del
comportamiento y de la teora general de sistemas.
Desde esta perspectiva, la organizacin apareca como un sistema abierto, basado en la
planificacin de su propio desarrollo y en el factor humano, a fin de responder a los
crecientes retos del cambio. As, se detect el papel crucial de la participacin de los
individuos a travs de sus propios grupos de trabajo, Y8 que al propiciarla se

incrementaba su compromiso hacia la institucin, hacia su grupo y con

ellos mismos; por el contrario, al no tomarlos en cuenta, las resistencias
al cambio se intensificaban.
Tambin se hizo patente que, al no integrar deliberadamente
equipos de trabajo, capaces de vincularlos esfuerzos de sus miembros a
la satisfaccin de sus necesidades y objetivos, del grupoy de la
institucin, se vea afectada tanto su calidad de vida, como la efectividad
de sus aportaciones a la empresa.
Las vicisitudes actuales han exigido al hombre respuestas
inmediatas y continuas, primordialmente en su postura y actitud ante
laviday antesutrabajo. Lasorganizaciones tambin han estado inmersas
en esta transicin: nuevos mercados, sofisticadas tecno-logasy mayor
competencia han condicionado otraforma de empresa. Ahora requieren
adoptar actitudes que se anticipen al cambio para prevenir problemas
futuros, enfrentarlo, no esperara que llegue para reaccionar ante l. La
relevancia de las organizaciones de servicios y la atencin al cliente ha
sido otrofactora considerar en este momento histrico.

La dinmica presente y futura de toda organizacin estfincada en

107

los hombres y mujeres que la integran: su capital ms valioso es el

humano. Por esta razn, el rea de personal cobra cada vez ms
importancia, ya que del adecuado desarrollo del potencial humano
depender la eficacia, eficiencia y productividad de toda la organizacin.
Por ello, los administradores y gerentes requieren encontrar nuevas
formas en el manejo de personal y de tecnologas crecientemente
complejas, con un alto sentido de lealtad, autonoma, pertenencia y
motivacin.
En los ltimos aos, los administradores han comprendido que no es
suficiente realizar esfuerzos fragmentados para resolver problemas
singulares en una parte de la organizacin. Es preciso establecer
estrategias a largoplazo y de mayoralcance, de tal modo que coordinen
el mejoramiento del clima organizacional, las formas de trabajo, las
relaciones interpersonales y los sistemas de comunicacin e informacin,
congruentemente con los requerimientos previsibles para aos futuros.
Tambin sedebeconsi-derar que las necesidades sociales de aceptacin,
pertenencia y reconocimiento se encuentran entre las motivaciones ms
poderosas del hombre y esto repercute directamente en las
organizaciones laborales.
Entre las sociotecnologasque as surgieron se encuentra el
Desarrollo Organi-zaeional (0.0.), el cual considera a la iflstitucin como
un sistema abierto que, para responder a.ios cambios generados tanto
en su interiorcomo en el exterior, requiere realizarcon oportunidad:
un.esfuerzo planificado de toda la organizacin y administrado
desde la alta gerencia para incrementar su efectividad y bienestar,
por medio de intervenciones planificadas en los procesos sociales, en las que se
aplican los conocimientos de las ciencias de la conducta."

- una compleja estrategia educativa cuya finalidad es cambiar las creencias, actitudes,
valores y estructura de la organizacin, de tal forma que pueda adaptarse mejor a
nuevas tecnologas, mercados y retos, as como al ritmo vertiginoso del cambio
rnsrno."

- un proceso que se plantee perfeccionar el funcionamiento de las organizaciones desde

el interior de los grupos que la constituyen, que exige ser puesto en prctica mediante
un sistema de accin recproca y estrategias normativas y reeducativas, basadas en
datos y experiencias orientadas al logro de objetivos concretos institucionales y
personales.
La estrategia general de una intervencin de 0.0. implica cuatro pasos fundamentales:

1.104
1.105
1.106
1.107

Diagnstico.
Planeacin.
Ejecucin.
Evaluacin y retroalimentacin al sistema.

Las transformaciones que se buscan estn ligadas directamente con algunas necesidades
que la organizacin intenta satisfacer. Con una perspectiva multidiscipli-naria, el 0.0. busca
nuevos modelos organizativos que sean eficaces y promuevan la satisfaccin y el desarrollo de
los individuos dentro de sus centros de trabajo; persigue una adecuada armona de todos los
elementos estructuras, tecnologas y procesos sociales, tomando como base su interaccin
dinmica.
Todas las definiciones de 0.0. hacen hincapi en el factor humano, particularmente en el

108

trabajo que realiza, por lo que puede definirse como una estrategia educativa adoptada
para lograr un cambio planeado en la organizacin, que toma la variable persona como
punto de partida. El 0.0. es un proceso que se plantea perfeccionar el funcionamiento de las
organizaciones desde el interior de los grupos que la constituyen.

1.12

Beckhard, Richard. D e s a r r o l l o o r g a n i z a c i o n a l : e s t r a t e g i a s y m o d e l o s . Fondo Educativo Interamericano. Mxico,

1973: 10-13.

1.13

Bennis, Warren. D e s a r r o l l o o r g a n i z a c i o n a l : s u n a t u r a l e z a , s u s orgenes

y perspectivas.

Fondo Educativo

Interamericano. Mxico, 1981: 2.

La planeacin de un programa o intervencin especfica de O. O. se estructura en

funcin de cada organizacin, de sus metas, de su situacin actual y de su entorno, se realiza
su ejecucin y seguimiento, para finalmente cerrar este ciclo con su evaluacin y
retroalimentacin. Cada ciclo renueva su informacin, elementos y mecanismos, por lo que la
organizacin puede someterse a un mejoramiento constante como parte de su desarrollo.

Desde el inicio de los aos cincuentas, los japoneses, cuyo promotor inicial fue Deming,
iniciaron su camino hacia la calidad integrando a su cultura laboral las enseanzas en este
campo y en las ciencias de la conducta de los grandes maestros norteamericanos y europeos.
Los Crculos de Control de Calidad constituyeron otra relevante sociotecnologa que
surgi en el Japn al inicio de los aos sesentas como un recurso para difundir las tcnicas de
control estadstico del proceso, el cual se volvi fundamental para propiciar la participacin de
los trabajadores y no slo para controlar la calidad del trabajo, analizar y resolver problemas,
sino tambin para prevenir que stos ocurrieran. Como producto agregado y una valiosa
contribucin a la cultura de la organizacin, surgi la mejorade la calidad de vida en el trabajo,
propiciando el desarrollo individual y grupal.
Entre 1970 Y 1980, la "Belle Epoque" de la administracin, alcanzaron una gran difusin
mundial el 0.0., los Crculos de Calidad y la Administracin por Objetivos, aunque algunas
veces fueron aplicadas en el mundo occidental como modas, no siempre de manera
consistente e integral.
El Movimiento hacia la Calidad, iniciado por algunos pases europeos y los Estados
Unidos, alcanz un gran auge en el Japn, lo que empez a darle un papel sumamente
destacado en el mercado mundial. Cuando los Estados Unidos se percataron de ello, iniciaron el
estudio del Milagro Japons; al analizar sus sistemas de produccin, administracin, tecnologa,
capacitacin ydesarrollo de recursos humanos, advirtieron que no tenan ningn secreto
tecnolgico especial y luego descubrieron que los japoneses haban emprendido un proceso de
cambio integral hacia la productividad que, entre otros factores, comprenda los siguientes:

1.108 La preocupacin por las necesidades y expectativas del cliente, puesto que era l quien
realizara la compra. El concepto moderno de la calidad implica satisfacer estos deseos
en forma oportuna, confiable, al menor costo posible y con un valor agregado: el
servicio, dado que ste es un elemento competitivo fundamental; adems, el pblico
est mejor informado por los medios masivos de comunicacin
ms

y el cliente es cada vez

exigente.

1.109 Un nuevo paradigma (concepto) de s mismos, de ser un productor de "chatarra" por ser
uno de calidad, con lo cual empiezan a exigir a los dems se responsabilicen por la
parte de calidad que les corresponde, como proveedores externos o nternos.

1.110 Para lograr lo anterior, tuvieron que hacer ms eficientes y eficaces todos sus

procesos de produccin

servicios,

as como desarrollar al personal.

1.111

El empresario japons comunica a todos los integrantes de la empresa su visin,

mstica y filosofa, el orgullo de producir con calidad y la necesidad de su participacin
ordenada y racional en el trabajo (muchas empresas occidentales olvidaron este
elemento.)

1.112

Cuidan el desarrollo de la cultura en su empresa y la calidad integral, lo que incluye la

calidad de vida con un sentido humanista.

109

De 1980 a la fecha, el movimiento de la calidad comenz a cobrar auge y se hicieron

esfuerzos por integrar las sociotecnologas al desarrollo de la cultura de la empresa. En este
movimiento se estn tratando de capitalizar los diferentes enfoques de los sistemas abiertos, la
planeacin estratgica, el desarrollo organizacional y la calidad de vida, la administracin por
obj e ti vos, la competitividad, la diferenciacin de productos y servicios de las empresas, la
calidad total y las respuestas a innovaciones.
El nfasis en el aseguramiento de la calidad a travs de los procesos productivos y de
servicio integra la participacin acti va de sus responsables, as como el mejoramiento de los
individuos y grupos mediante el trabajo en equipo y los aspectos sociales que favorecen la
calidad de vida de los miembros de una organizacin: el liderazgo, la motivacin, la
comunicacin, el manejo de conflictos, etc.
La cultura organizacional es orientada por la alta direccin con base en el
establecimiento de una visin, una misin y val ore s que son comunicados y puestos en
prctica a tra v s de un liderazgo enfocado hacia la calidad. Este pr omue ve la participacin
de todos hacia un proceso de mejora continua, cl ave para la motivacin e integracin de
esfuerzos, donde cada quien ofrece su colaboracin, sabe lo que tiene que hacer, sabe cmo
hacerlo y de esta forma, enriquece su vida.

2 . 4 CALIDAD DE VIDA EN EL TRABAJO

J.M. Juran, uno de los principales lderes del movimiento actual hacia la calidad, ha encontrado
que la gran mayora de la gente considera que sta es valiosa y necesaria en cualquier mbito
-personal, familiar, institucional o social-tanto al proporcionarla, como al recibirla."
18 Juran, J.M. Jurany el liderazgo para la calidad. Un manual para directivos. Madrid, 1990.

En las organizaciones de trabajo, el problema de la calidad muchas ve ce s no radica en

que las personas no se sientan motivadas para desearla, sino en cmo superar los diferentes
obstculos que impiden alcanzarla y mantenerla, as como en crear las condiciones que
promuevan la participacin de los trabajadores en sus reas de accin, como parte de un
proceso de mejora continua de los diversos sistemas administrativos, de produccin, de
servicio y de interaccin social.

Una de las premisas ms importantes del movimiento actual hacia la calidad, surgida de
diversas investigaciones y experiencias, ha sido plasmada por Harrington de una manera muy
clara:
"La nica forma en que los beneficios del mejoramiento pueden fijarse en las fibras de una
compaa es por medio de un cambio en los sistemas (procesos) que controlan sus
operaciones. No son los empleados quienes causan la mayor parte de los errores; slo son
peones involuntarios que funcionan en torno a un mundo controlado por sistemas obsoletos
y engorrosos. Tampoco son los administradores quienes causan los errores: su nica falla
consiste en permitir que la compaa opere con procedimientos que han dejado de
adaptarse a las necesidades del presente... Pero al emprender la tarea de eliminar todos
esos errores debemos cuidarnos de no atacar a las personas: ellas no son el problema. Lo
que debemos atacar y reestructurar son los sistemas operativos que gobiernan y controlan
el desempeo de la empresa. Ya despus tendremos que poner en vigor procedimientos que
nosaseguren que esos sistemas crticos se actualicen
pe^dicamenl^^s^acaen"^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^
El movimiento hacia la calidad tiene un objetivo bsico: satisfacer las necesidades

110

expectativas del cllente", lo cual implicacumplir:

1.14
1.15

Harrington^ J. Cmommmentarla calidad/productividad en Su empresa. Me Graw Hitl. Mxico, 1988.

Crosby, p ' La caJidai

cuesta, lo

m<

cuesta. GECSA. Mxico, 1989 La idea de Crosby es que la calidad no es un lujo, no

que s cuesta es ia falta de calWa<i-

1.113 Con los requisitos, tanto de los productos como de los servicios, determinados con base
en un conocimiento de las necesidades

1.114 Con

productividad,

mediante

el

y expectativas del cliente.

mximo

aprovechamiento

de

los

recursos,

estableciendo una ptima relacin entre los insumos y productos, a fin de que su precio
sea competitivo. Al considerar la calidad integral de un producto o servicio y ejercer
control en cada uno de sus procesos, se evitan fallas, desperdicios y repeticiones
nnecesarlas."

1.115 Con confiabilidad, la cual surge como consecuencia de asegurar la calidad, de "hacer
las cosas bien desde un principio",

1.116 Con oportunidad, a fin de proporcionar los productos y servicios en el tiempo requerido

y estipulado, y 5.

Con servicio agregado, de forma que se superen las expectativas

del cliente.

As, la mejora de procesos requiere la participacin de los trabajadores y habilitarlos para

que:

- Sepan lo que tienen que hacer y cmo hacerlo, es decir, tengan objetivos claros,
metas cuantificables y medios para alcanzarlas.

- Participen activamente en el control y mejora de sus propios procesos, utilizando tanto

su capacidad de pensamiento lgico como creativo y con una retroali-mentacin
objetiva y oportuna sobre sus resultados.

- Desarrollen destrezas para analizar, resolver y prevenir problemas, as como para

trabajaren equipo y mejorar sus interacciones sociales dentro de ste, lo cual les
permite ser ms eficaces.

- Se identifiquen como "clientes" del proceso anterior al suyo y como "proveedores" del
que les sigue, procurando mejorar sus interacciones con el personal de otras

reas."

El cambio hacia la calidad y la mejora continua de los procesos constituye un reto para el
ser humano de tipo cultural, es decir, a nivel individual y social; en alguna medida, representa
una crisis que slo puede ser superada si se aprovecha como una oportunidad de aprendizaje y
desarrollo, a travs de conductas motivadas. En caso de elegir una actitud opuesta, el
resultado puede significar un retroceso que conduce a la desesperanza, la depresin, la
agresin abierta o enmascarada, la pasividad y otros comportamientos producidos por
frustraciones no superadas.
En este sentido, el principal reto es para la alta direccin, la cual debe involucrarse y
comprometerse de manera total con la institucin, difundir esta actitud a los otros dirigentes y
con su ayuda, a los dems compaeros y colaboradores. Para ello, el lder tendr que estar
dispuesto a revisar las estructuras de su pensamiento y enfrentar los cambios con mayor
flexibilidad. Las habilidades de liderazgo personal, de aquel que se ejerce para conducir el
propio proceso de mejora, as como del liderazgo enfocado a los colaboradores, resultan
fundamentales para orientar, apoyar y estimular al personal a participar activamente en el
proceso de cambio.
21 En este enfoque se consideran clientesy proveedores no slo a los externos, tambin a los internos, pues el proceso
integral es conceptualizado como una cadena de proveedores y clientes en la que todos, de alguna manera,
desempean ambos papeles.

111

La consolidacin del cambio cultural hacia la calidad requiere ser incluido en la

planeacin integral de la institucin, para lo cual es necesario:

- tener una clara visin del futuro deseado de la institucin, que oriente y estimule a la
accin;

- hacer un diagnstico integral de la organizacin, de sus recursos y limitaciones

internas, as como de las oportunidades y obstculos del entorno;

- definirsu misin y valores, a fin de encauzar sus objetivos, estrategias y polticas,

y
- encaminar todos estos elementos tanto a la satisfaccin de las necesidades y
expectativas de los clientes externos, como de todos los integrantes de la
organizacin.
Los elementos anteriormente mencionados tienen un valor motivacional y cohe-sionador
muy importante que facilita, entre otros factores:

- La identificacin de los propios objetivos con los de la organizacin.

- La clarificacin y puesta en marcha de una misin y valores compartidos, que incentiva
la accin, permiten la propia ubicacin en el proceso de mejora y dan un sentido de
trascendencia a las personas.

- La asimilacin de los principios que promueven la calidad integral dentro de la

organizacin y su aplicacin en la vida personal, en la familia yen otros mbitos
sociales.

- La orientacin de las acciones de capacitacin y desarrollo al beneficio de los

individuos, los grupos y la institucin.
- La integracin de las acciones aisladas en la administracin del personal a los procesos
de mejora continua.

- El mejoramiento de los procesos de comunicacin a todos los niveles, y su

enriquecimiento mediante reconocimientos oportunos ypersonalizados.
- La solucin de conflictos (los cuales surgen con o sin cambio, pero con ste se
agudizan) y la bsqueda de la mejor salida para todos los involucrados.

- El fortalecimiento de la autoestima, al tener una conciencia ms clara de la propia

capacidad y valor individual, y poder mejorar en forma sostenida la eficacia de
pensamiento y accin, tanto en los procesos operativos como en los sociales.
Para las instituciones es importante contar con una manera de pensar, es decir, con una
filosofa organizacional de calidad, formada a partir de una decisin: la de preguntarse seria Y
profundamente cul es la naturaleza y el papel de la institucin en

112

su entorno social, y si sus productos o servicios realmente satisfacen necesidades, en vez de

crearlas.
Pensando en las transformaciones por venir, entre las que se vislumbra una revolucin
organizacional que provocar cambios profundos en la operacin y direccin de las
instituciones, la sola modificacin de los organigramas y procedimientos no ser suficiente.
Las organizaciones requerirn un nivel tan alto de especializacin y coordinacin, que debern
semejarse al funcionamiento de una orquesta filarmnica. Los eventos que se vislumbran al
acercarnos al tercer milenio exigirn de las instituciones:

- Servicios o productos de alta calidad.

- Una planeacin sistemtica del futuro; estratgica, financiera y operativa a corto y
mediano plazo; flexible y conocida por las distintas reas de trabajo.

- Una organizacin por procesos de trabajo bsico y no por funciones.

- Informacin rpida y significativa.
- Lderes capaces de proponer una visin y misin de la organizacin con la cual las
personas se sientan comprometidas, incrementar el orgullo por hacer cada vez un
mejor trabajo y crear climas laborales que fomenten la participacin.

- Equipos de alto desempeo, para lo que se habrn de transformar los sistemas en

polticas que premien el trabajo en equipo, as como inducir la capacitacin de las
personas para funcionar en l.

- La procuracin del equilibrio ecolgico, a travs de un profundo convencimiento de

que no es vlido construir o producir por la va de la destruccin y la contaminacin.

- Mantener su capacidad de mejora continua y el surgimiento de ideas innovadoras y

- Un rostro humano, es decir, que sean justas, respetuosas de la dignidad y el valor
intrnseco de las personas; que la productividad y la satisfaccin laboral vayan de la
mano, a fin de consolidar una cultura de calidad. Una organizacin responsable, con
estas caractersticas, se reconoce de y para la sociedad en la cual est inmersa.

113

"El pasado no es mejor que el

presente. La perfeccin no est
atrs de nosotros sino adelante,
no es un paraso abandonado sino
un
territorio
que
debemos
colonizar."

Bibliografa
complementaria

Slake, R. Y Mouton, J. El Mo de l o de C ua dro O rga ni zaci o nal GRI D. Fondo Educativo

Interamericano. Mxico, 1973.

French, Wendell y Sell, Cecil H. Ci e nci as de l a cond ucta p ara e l de sarrol l o

or gani z aci o nal . Cmo perfeccionar las empresas. Diana. Mxico, 1979.

Ishikawa, K. Q u e s el control tot al de cal i da d? Norma. Mxico, 1986.

Kobayashi, Sh. A dmi ni str aci n cre ati va. Tcnica. Mxico, 1984.

McGregor, D. El aspe cto h uma no de l as e mpre sas. Diana. Mxico, 1981.

Ogliastri, E. Ge re nci a j apone sa y c rcul os de parti ci p aci n. Norma. Mxico, 1988.

Ouchi, W. Te or a Z . Sitesa. Addison-Wesley Iberoamericana. Mxico, 1986.

Partin, J. Pe rspe cti vas del De sarrol l o Org ani z aci onal . Fondo Educativo Interamericano.
Mxico, 1977.
22 Paz. Octavio. Citado porRodrguez Combeller. / b i d .

Sachse, Matthias. "Estrategias de personal y de liderazgo" en Pl ane aci n e strat gi ca en

e mpre sas p bl i cas. Trillas-ITAM. Mxico, 1990.

Captulo

111

Sistema de
administracin y
desarrollo de personal
Temario
1.117 El enfoque sistmico integral de las instituciones pblicas.
1.118 El sistema de administracin de personal.
1.119
1.120
1.121
1.122
1.123

Naturaleza.
Antecedentes.
Conceptualizacin.
Objetivos, mbitos y operacin.
Aspectos tcnicos, humanos y jurdicos de la administracin de personal.

1.124 Los enfoques burocrtico o participativo del proceso administrativo.

1.125 Antecedentes recientes de la administracin de personal pblico en Mxico.
1.126 Servicio civil de carrera.
1.127 Reformas en los procesos administrativos y en las unidades de
administracin de personal.
1.128 Relaciones laborales y seguridad social.
1.129 Capacitacin.
1.130 Elevacin de la calidad y la productividad.
3.5

La unidad de administracin de personal.

Objetivo
s

Presentaci
n
L

as ltimas dcadas de este siglo han presentado una serie de acontecimientos agitados,
discontinuos, irregulares y de difcil prediccin, que han encarnado el inicio de una gran ola
de cambio, cuyo impacto afectar la estructuracin de la sociedad actual, sustituyndola
por nuevasformas de vida. Diversos autores han calificado este momento como la era de la
turbulencia.
En este cuadro las organizaciones, para poder adaptarse y transformarse a los ritmos y
tiempos que marca este proceso, requieren ser comprendidas como sistemas abiertos en
estrecha interrelacin con su medio ambiente, con otras organizaciones y consigo mismas.
De tal forma, el enfoque sistmico de las instituciones pblicas no solamente permite
analizar el intercambio de informacin entre la organizacin y su medio, sino resaltar las
relaciones existentes entre los diferentes elementos o subsistemas que la conforman.
En este captulo se analizar el sistema de administracin de personal, su importancia,
naturaleza, objetivos, mbitos y operacin, enfatizando al elemento humano como el
componente bsico de la organizacin.
Por otra parte, se estudiarn los aspectos jurdicos, tcnicos y humanos de la
administracin de personal y a partir de este ltimo, los enfoques burocrtico y partici-pativo
en la direccin del factor humano.
Para concluir, se describir la evolucin de la administracin de personal pblico en
Mxico, as como la ubicacin jerrquica de la unidad administrativa en esta materia.

122

3.1 EL ENFOQUE SISTEMICO INTEGRAL

DE LAS INSTITUCIONES PUBLICAS
En las sociedades modernas, cuya sobresaliente caracterstica es el dinamismo y el vertiginoso
proceso de cambio que ocurre en su estructura, se han desarrollado y perfeccionado
gradualmente instrumentos terico-metodolgicos que permiten a los investigadores sociales
tratar de explicar aquellos fenmenos productos de la complejidad social.
Iniciada en la ciencias naturales.' la teora general de sistemas ha representado un nuevo
paradigma en la investigacin cientfica, es decir, un cambio en los marcos tericoconceptuales y metodolgicos aceptados por los investigadores. Este consiste en una serie de
postulados que explican el comportamiento de cualquier clase de sistema, de tal forma que es
posible hacer predicciones sobre su futuro." Entre sus principales axiomas se encuentran:

1.16

Con los trabajos sobre sistemas y organismos biolgicos presentados por L. Von Berthalanffy, quien despus establecera las

bases generales de la teora.

1.17

Duhalt Krauss, Miguel. "La administracin de personal en el sector pblico" en L a A d m i n i s t r a c i n P b l i c a F e d e r a l .

FCPyS-UNAM. Mxico, 1972: 99.

1.131 Principio de integracin. Establece que el sistema es una totalidad integrada,

compuesta por elementos interrelacionados, interactuantes e interdepen-dientes,
por lo que si uno de ellos cambia, repercute en todo el resto del conjunto.

1.132 Principios de subordinacin y dependencia. Entre el todo y las partes existe una
relacin de mayor a menor. La naturaleza, funcin, conducta y objetivo de las
partes dependen y derivan de los objetivos y propsitos que justifican la existencia
del todo.

1.133 Principio de unidad. El sistema, a pesar de su complejidad, se comporta como

una unidad.

1.134 Principio de estabilidad. Los sistemas tienden a un estado de equilibrio constante

denominado homeostasis; a pesar de que las partes cambien, el sistema buscar
recuperar su identidad y su unidad.

1.135 Principio de la organizacin. La organizacin entre los diversos elementos del

sistema define caractersticas y un comportamiento diferente al que pudiera
existir si slo hubiera un conglomerado no organizado de partes. "El todo es ms
que la suma de las partes".

6. Principio de jerarqua. Existe una relacin jerrquica entre los sistemas, debido a que
los elementos que conforman un sistema constituyen a su vez un sistema en s
mismos, denominado subsistema. Un sistema tambin puede formar parte de un
sistema mayor llamado suprasistema.
De lo anterior se induce que un sistema se constituye a partir de un conjunto de
elementos integrados e interdependientes, los cuales al estar organizados y relacionados entre
sforman un todo unitarioy estable, que justifica su existencia a partir de un objetivo definido, al
cual encamina su funcin,"
Adems, el enfoque sistmico aplicado a los diferentes fenmenos sociales implica la
formacin y consolidacin de un marco terico comn; su comprensin como cuestiones
dinmicas, es decir, sujetas a los cambios que se presentan en el ambiente; y la utilizacin de
la clberntca," que se define como la ''teora del control y la comunicacin en los animales y
en las mquinas", as como en la sociedad.
Cuadro 3.1

123

EL MODELO CIBERNETICO BASICO

124

INSUMOS

PRODUCTOS

125

RETROALIMENTACION
1.18
Ibid.: 94

1.19

Definida originalmente por Norbert Wiener en 1948.

MEDIO AMBIENTE

126

Para el estudio de los procesos dinmicos de los sistemas administrativos, organizaciones

e instituciones, el enfoque de sistemas ha resultado ser uno de los mtodos analticos ms
adecuados, dado que:

ubica a las organizaciones como subsistemas de un sistema social en constante

cambio, con el cual tienen comunicacin, y

permite analizar el interior de la organizacin, al dividirla en subsistemas que

cumplen determinadas funciones y que una ve z integradas, ayudan al logro de
los objetivos del todo.

Las organizaciones se consideran como sistemas probabilsticos debido a que en la

prediccin de su funcionamiento existe incertidumbre. Sin embargo, a partir del desarrollo de
procedimientos y mtodos estadsticos, un aparato burocrtico y sus reglamentos tienden a
convertirse en sistemas determinsticos, esto es, de los cuales puede predecirse su
comportamiento con objetividad.
En este sentido, el estudio de todo tipo de sistema administrativo a nivel macro o micro
es usado como un medio para "resolver con xito los problemas que obstaculizan la capacidad
de la Administracin Pblica para cumplir sus objetivos dentro de una realidad en constante
transformacin."
Las organizaciones son sistemas abiertos, puesto que reciben influjos, insumas o
estmulos del ambiente social en el que se encuentran inmersas, por medio de vas especficas
denominadas entradas; por otra parte, envan respuestas, reacciones, resultados o productos
a este medio, empleando para ello salidas determinadas.
Este intercambio o comunicacin determina y condiciona el comportamiento de la
organizacin. A su interior, sta se da entre los subsistemas que la componen; "entre mayor
sea la informacin pertinente que posea, menor ser la incertidumbre"."
Un sistema que rompe su comunicacin con el exterior tiene asegurada la muerte, de ah
la importancia de la retroalimentacin constante, a fin de adecuar a l sus productos y
mantener su supervivencia. La retroalimentacin permite evaluar los efectos en el medio
ambiente de los productos, esto es, conocer la satisfaccin o insatisfaccin de necesidades y
diagnosticar las nuevas condiciones. Toda esta informacin servir de insumo para un nuevo
proceso en la organizacin.
El medio ambiente al que se dirigen los productos finales de los procesos internos de la
organizacin, es el sistema social donde sta se ubica; en l podemos hallar:

1.20
1.21

Carrillo Castro, Alejandro. La Reforma Administrativa en M x i c o . Porra. Mxico, 1988: 30.

Arias Galicia, Fernando. Administracin de Recursos Humanos. Trillas. Mxico, 1975: 18.

a) Usuarios o clientela de los productos o servicios que brinda la organizacin.

b)

La estructura de produccin que determina los costos de la materia prima que se

consume en los procesos de transformacin.

e)

Grupos de inters y poblacin en general.

d)

Otras unidades de gobierno.

Entre los insumos del exterior, es decir, entre los estmulos y demandas del medio social
dirigidos a la organizacin, podemos encontrar:

1.136 Fundamentos legales y polticos de las demandas sociales.

1.137 Personal para operar los procesos en la organizacin.

127

1.138 Recursos financieros materiales y tcnicos.

1.139 Oposicin, apata o apoyo a la gestin.
Una demanda externa puede adoptar "la forma de una rutinaria solicitud de servicios (como
una inscripcin a un hospital o de ingreso a una universidad estatal); as mismo, puede
llegar a presentarse como una inconformidad o una impugnacin en sus posibles y variadas
manifestaciones sociales (incluyendo una protesta multitudinaria, con su secuencia de
pancartas y desrdenes urbanos)".
Las demandas sociales pueden ser de diversa ndole: servicios pblicos y bienes de
consumo, honestidad en la gestin, legalidad y respeto a los derechos humanos.
Los procesos de conversin consisten en la transformacin de insumas a productos en la
organizacin. Los insumos internos que intervienen en stos comprenden:

1.140 Estructuras formales al interior de la organizacin, esto es, los elementos que la
constituyen, por lo que bajo el enfoque sistmico se analizarn como subsistemas.

1.141 Procedimientos empleados en la toma de decisiones.

e)

Actitudes y aptitudes del personal.

7 Carrillo Castro. O p . t: 3 6 .

Los productos de la organizacin son bienes tangibles, servicios, informacin o normas

que regulan el comportamiento social, su naturaleza es diferente en razn de las necesidades
sociales a las que se destinen, las cuales pueden ser de orden material, informativo o
simblico. En caso de que los productos no satisfagan las necesidades puede generarse
descontento en el medio ambiente social, lo que implica nuevas demandas o una mayor
intensidad de las primeras.

Cuadro 3.2

EL ENFOQUE SISTEMATICO INTEGRAL

DE LAS INSTITUCIONES PUBLICAS
-

USUARIOS Y CLIENTELA
ESTRUCTURA DE LA PRODUCCION
GRUPOS DE INTERES y
POBLACION EN GENERAL

- FUNDAMENTOS
-

LEGALES Y
POLITICOS DE LAS
DEMANDAS
PERSONAL
RECURSOS
FINANCIEROS,
MATERIALES Y
TECNICOS
OPOSICION, APATIA O
APOYO A LA GESTION

MEDIO AMBENTE

128

El punto de vista que aborda el enfoque sistmicoen las instituciones pblicas hacia su
interior, consiste en identificarlas relaciones del sistema y sus subsistemas, es decir, analizar
las estructuras formales al interior de la organizacin. Como mnimo, es posible identificar tres
subsistemas:

1.142

De regulacin y control. Seencargade la definicin de polticas, funciones y

acciones para la organizacin. Considera tambin los estratos donde se lleva a
cabo la toma de decisiones y las estructuras formales e informales de
comunicacin y control, tanto interno como externo.

1.143

Sustantivo o de conversin. Se integra por las reas encargadas de llevar a cabo

las funciones sustantivas, las que dan la razn de existir a la organizacin, que
realizan la transformacin de insumosa productosfinales para el medio ambiente,
como es el difundir informacin, elaborar un producto, prestar un servicio o dictar
una reglamentacin.

c.

Adjetivo, de apoyo administrativo o de mantenimiento. Sirve de apoyo

a las funciones sustantivas, por lo cual tiene encomendadoel abastecimiento
adecuado, suficiente y oportuno de los recursos necesarios y la administracin y
desarrollo de personal. Es importante resaltar que la administracin de personal se
constituye como un subsistema del sistema adjetivo.

Cuadro 3.3

EL ENFOQUE SISTEMICO INTERNO

DE LAS INSTITUCIONES PUBLICAS
SISTEMA

INSTITU
CION
PUBLICA

130

SUBS1S1EMAS

131

REGULACION
y CONTROL

SUSTANTIVO
DE

* DEFINICION

ADJETIVO O DE
APOYO
ADMINISTRATIV
O
FUNCIONES

DE

POLITICAS,
FUNCIONES Y
ACCIONES

TOMA DE DECISIONES
ESTRUCTURA
DE
COMUNICACION y
CONTROL

DIFUSION DE
INFORMACION
ELABORACION DE UN
PRODUCTO
PRESTACION DE UN
SERVICIO
DICTAMINACION DE LA
NORMA

ABASTECIMIENTO DE RECURSOS
UATERIALES,
FINANCIEROSY TECNICOS
ADMINISTRACION y
DESARROLLO DE PERSONAL

132

3.2 EL SISTEMA DE ADMINISTRACION y

DESARROLLO DE PERSONAL
3.2.1 Naturaleza.
En todo momento de la vida cotidiana, el hombre se encuentra rodeado de
organizaciones sociales; desde su nacimiento hasta su muerte stas le acompaan y
determinan profundamente su existencia. "Nuestra sociedad es una sociedad organiza-ciona\.
Nacemos dentro de organizaciones, somos educados por ellas y la mayor parte de nosotros
consumimos buena parte de la vida trabajando para organizaciones. Empleamos gran parte de
nuestro tiempo libre gastando, jugando y rezando en organizaciones. La mayora de nosotros
morir dentro de una organizacin, y cuando llegue el da del entierro la organizacin ms
grande de todas, el Estado, deber otorgar su permiso ocial."
Las organizaciones son creaciones humanas que se generan para satisfacer necesidades
tanto materiales, como espirituales: cuentan con un fin determinado y para lograrlo, requieren
una adecuada coordinacin de las acciones humanas.
La combinacin de personas y de recursos (directores, tcnicos, operarios, maquinaria,
materia prima, expedientes, dinero, etc.) constituye un cuerpo colectivo que permite satisfacer
las necesidades sociales de manera mucho ms eficaz que un individuo aislado, o que
agrupaciones humanas ms pequeas y naturales, como son la familia, un grupo de amigos,
una comunidad, etc.
Las organizaciones se han constituido en pilares de las civilizaciones modernas y sus
efectos se extienden a toda la sociedad. El nivel de vida, el nivel cultural y la vida democrtica
de una nacin dependen de un ptimo funcionamiento de sus organizaciones.
El componente bsico de toda organizacin es el elemento humano, por lo que es
necesario que exista racionalidad en su utilizacin, para que puedan cumplirse los fines
preestablecidos; ste, a diferencia de los recursos materiales, financieros y tcnicos, no es
propiedad de la organizacin.
Cuando un individuo se integra a una organizacin laboral, esto es, vende su fuerza de
trabajo para agregar a sus relaciones personales reconocimiento, estima y pertenencia, debe
existir voluntad de su parte. En este sentido, el individuo pone a disposicin de la organizacin
sus conocimientos, habilidades, experiencia, imaginacin y creatividad, cualidades que se
manifiestan a travs de su comportamiento en el trabajo.

a Etzioni, Amitai. Organizaciones m o d e r n a s .

UTEHA. Mxico, 1979: 1.

La naturaleza de los sistemas de administracin de personal es necesariamente

organizacional, por lo tanto, el diseo y construccin de modelos y esquemas de
administracin de personal debe ser lo ms racional posible, para reducir al mnimo los efectos
indeseables y alcanzar un alto grado de satisfaccin en la produccin de bienes o en la
prestacin de servicios.

3.2.2 Antecedentes.
Los sistemas de administracin de personal en las organizaciones son producto del
desarrollo que stas han presentado para adaptarse a la evolucin social. Chruden asegura
que "La evolucin de la Administracin de recursos humanos hasta su estado actual, ha sido
influenciada por cambios ambientales que han ocurrido tanto dentro como fuera de la

133

organizacin".
Las organizaciones han existido desde tiempos remotos (Egipto, Mesopotamia, China,
Grecia)." sin embargo, "la sociedad moderna tiene ms organizaciones que satisfacen mayor
variedad de necesidades sociales y personales, que incluyen mayor proporcin de sus
ciudadanos y afectan a un segmento ms amplio de sus vidas."!'
Los sistemas de administracin de personal tienen sus races modernas a finales de la
Edad Media, en la etapa preindustrial. Esta se caracteriz por el nacimiento, organizacin y
desarrollo de gremios para defender los intereses de los artesanos, adems de regular el
empleo, encargarse del adiestramiento para aprendices de cada oficio y establecer un sistema
de ascenso por mrito y exmenes, que permita a los jvenes aprendices llegar a ser
maestros.
En los inicios de la etapa industrial, la utilizacin de maquinaria en las fbricas provoc la
reduccin de costos de produccin, por lo que el viejo sistema artesanal fue sustituido
paulatinamente. El clima de liberalismo y competencia foment la explotacin de los
trabajadores y su empobrecimiento fsico y mental. La fuerza de trabajo era considerada como
una mercanca sujeta a las leyes del mercado. Al interior de las fbricas los capataces se
encargaban de la distribucin de tareas, del reclutamiento de los trabajadores y de obligarlos a
trabajar.

1.22

Chruden, H. el. al. A d m i n i s t r a c i n d e p e r s o n a l . Organizacin, contratacin y remuneracin del trabajo. Scott,

Foresman and Co. E.U.A., 1983: 17.

1.23

Construccin de templos, caminos, canales de irrigacin, conquistas y expediciones, etc. Y ms sobresaliente an, la
ejemplar seleccin y el entrenamiento de funcionarios en la China Antigua.

1.24

Etzioni, A. Op. cit.: 2.

El cambio social que acompa a la industrializacin propici el crecimiento de las

ciudades y la diversificacin de mercados, de tal forma que las cosas que se deberan hacer y
la manera de hacerlas fueron cambiando continuamente.
Por otra parte, los sindicatos y uniones de trabajadores demandaron mejoras en las
relaciones laborales, jornadas menores y mayores sueldos. Tambin el Estado, la organizacin
ms grande de todas, dej de jugar un papel pasivo frente a los conflictos y demandas que
amenazaban con romper el orden social, por lo cual requiri trabajadores ms capaces y
eficientes que le permitieran cumplir sus nuevas funciones y atribuciones.
Todos estos factores se conjugaron para formar los modernos sistemas de
administracin de personal, como lo ha propuesto Martnez Silva: "el rpido cambio
tecnolgico y la gran especializacin del trabajo derivados de la revolucin industrial, as como
el fortalecimiento del movimiento laboral y la instauracin del servicio civil en la
administracin pblica, determinaron que el problema del manejo de personal en las
organizaciones, cada vez ms complejas, se convirtiera en tema de reflexin y, finalmente, en
campo del conocimiento centrco-tcnlco.':"
En conclusin, el establecimiento de sistemas de administracin de personal en las
organizaciones no es una moda o algo meramente casual," sino que representa una evolucin
histrica derivada de la necesidad de responder a los requerimientos y complejidad de una
sociedad en cambio.

3.2.3 Conceptualizacin.
En la abundante literatura que existe sobre organizaciones y administracin,
regularmente se estudia el factor humano. Sin embargo, existen tantas definiciones de
administracin de personal, como corrientes de pensamiento hay en la materia. No obstante,
la diversidad de enfoques permite obtener un concepto integral y no una definicin parcial de
la administracin de personal.
Esto es comprensible si se considera que otras disciplinas contribuyeron a su formacin y

134

desarrollo hasta que la administracin de personal se convirti en una especialidad con un

campo de estudio

1.25

especico." Los aportes ms importantes de otras reas fueron:

Martnez Silva, Mario. "Los sistemas de personal en la administracin pblica" en L a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a

f e d e r a i . 36.

1.26

La aplicacin tecnicista de la administracin de

1.27

Arias Galicia, F. A d m i n i s t r a c i n d e R e c u r s o s H u m a n o s : 2 9 .

d h

...

personal derivo precisamente en su es urnaruzacmn, efecto que

ahora se trata de revertir mediante un enfoque sistmloo integral.

A. La ingeniera industrial, con FrederickTaylor como principal autor, quien hizo nfasis en
la eficiencia y en la productividad. La fuerza de trabajo fue vista por Taylor como objeto de
aprovechamiento sistemtico y racional. La llamada "administracin cientfica" aport al
estudio de la administracin de personal:

135

- Los sistemas de incentivos.

- La valuacin de tareas.
- Los departamentos de seleccin.
- El estudio de tiempos y movimientos.
- El adiestramiento de los trabajadores.
1.144 La psicologa industrial, que tuvo en Hugo Mnsterberg a uno de sus pioneros y
principales exponentes, busc adaptar e integrar al individuo a la organizacin y al mismo
tiempo, satisfacer sus necesidades psicolgicas. Entre sus principales aportaciones se
encuentran:
- La seleccin de personal.
- El entrenamiento y la capacitacin.
- La orientacin profesional.
- Los textos y pruebas psicolgicas.
- Los conceptos y modelos de actitudes y motivacin.
- La reduccin del conflicto.
1.145 La sociologa industrial, representada por Elton Mayo, demostr con los estudios
de Hawthorne que el medio ambiente social tiene tanta incidencia en la productividad, como la
tiene el medio ambiente fsico. Esta disciplina se bas en el estudio de las relaciones sociales y
laborales bajo el supuesto de que el hombre es un ser social. Sus aportaciones son:
- El estudio de grupos formales e informales dentro de la organizacin.
- La integracin de equipos de trabajo a partir de tcnicas sociomtricas.
- El anlisis de autoridad, burocracia, movilidad, etc.
En sntesis, un concepto integral de administracin de personal debe comprender dos
aspectos fundamentales:

a)

el elemento humano es fundamental para el funcionamiento y desarrollo de

cualquier organizacin, y

136

b) cualquier administracin es, a fin de cuentas, administracin de personal, "ya que

el elemento humano es quien, en primera y ltima instancia, maneja todos los
recursos existentes dentro de la propia administracin.?"
Al respecto se ha sealado que:
"La administracin de recursos humanos es el proceso administrativo aplicado al
acrecentamiento y conservacin del esfuerzo, las experiencias, la salud, los
conocimientos, las habilidades, etc., de los miembros de la organizacin en
beneficio del individuo, de la propia organizacin y del pais en general ".i6
"Las grandes tareas de la administracin de personal son las de encontrar y
conservar hombres y mujeres idneos, y ayudar a la creacin y mantenimiento de
condiciones de trabajo bajo las cuales puedan dar el mximo de sus
potencialidades".17
"Se refiere principalmente al reclutamiento de empleados para la organizacin
(incluyendo las promociones y transferencias de un cargo a otro), con la
separacin de los empleados de la organizacin por medio del retiro, el despido o
la renuncia; con el adiestramiento de los empleados, sus sueldos y jornadas y su
salud, seguridad y bienestar"."
"La administracin de personal esencialmente tiene como finalidad asignar
racionalmente los recursos humanos, mantener e incrementar el nivel de las
habilidades que los mismos deben poseer conforme a la estructura orgnica y
tcnica de las organizaciones y sustentar en ellas cierto patrn de comportamiento, congruente con las operaciones que stas realizan para lograr sus
objetivos".i9

1.28

YaezCampero.S.y Yaez, V. L a s r e m u n e r a c i o n e s a l o s s e r v i d o r e s p b l i c o s e n M x i c o . FCPyS-UNAM.

Mxico, 1986: 28.
1.29 Arias Galicia. O p . c i t . : 2 7 .
1.30 Leonard D. White, citado por MuozAmato, Pedro. I n t r o d u c c i n a l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a . FCE. Mxico,
1978: 14.
18 H. Simon en MuozAmato. O p . c i t . : 1 4 .
19MartinezSilva. O p . c i t : 3 7 .
20 MuozAmato. Ibid.Tomo 11: 11.

''toda la administracin .pblica y privada es administracin de personal por

cuanto las cuestiones administrativas en ltima referencia se pueden y se deben
reducir siempre a sus elementos humanos"."

137

De las definiciones anteriores se derivan como caractersticas de la administracin de

personal que:

1.146 Tiene una gran amplitud, ya que comienza desde la bsqueda de empleados
idneos para la organizacin, hasta que stos la abandonan, y en ocasiones se
prolonga hasta los sistemas de retiro y post-empleo.

1.147 Debe buscar el mximo aprovechamiento de las capacidades intelectuales y

fsicas de los individuos para alcanzar los fines y las metas de la organizacin
con eficiencia y eficacia.
e) Se encarga tambin del bienestar del empleado en la organizacin, de formarle
aptitud y crearle actitud, adems de mantener y acrecentar las cualidades y
desarrollar todas las potencialidades de los trabajadores.
d) Utiliza el proceso administrativo deforma racional, de tal manera que "busca hacer
del trabajo algo ms humano, justo y eficiente, mediante el cual el individuo
encuentre su desarrollo y realizacin inteqral"."
En consecuencia, la administracin de personal involucra a todas aquellas personas
que dentro de la organizacin tengan atribuciones directivas. A pesar de que exista una
unidad de administracin de personal dentro de la organizacin, en un sentido ms amplio, el
manejo y desarrollo de los recursos humanos recae en todas las jefaturas.
Mario Martnez Silva propuso un sistema de administracin de personal que cubre el
ingreso, permanencia y salida del individuo de la organizacin; ste se compone de los
siguientes

A.

elementos."

Regulador del sistema. Se refiere al elemento normativo

orienta las acciones efectuadas en relacin al personal, incluye:

del

sistema

que

- Objetivos, planes, programas y presupuestos, que definen la asignacin de

personal y los recursos destinados a ellos.

- Estructura orgnica y tcnica, que ordena al personal en distintos puestos,

establece los conocimientos y habilidades para desempearlos y determina
la seleccin, remuneracin, evaluacin, capacitacin y reclasificacin.

1.31
1.32

Arias Galicia. O p . cit 2 6 .

Martnez Silva. Op. cit.: 45-

B.

Entrada del sistema (input). Son los individuos que pasan del medio ambiente
a la organizacin. Las funciones de entrada son: el reclutamiento, la seleccin,

la contratacin y la induccin al puesto, basadas en polticas de personal y

especficamente, en el anlisis de puestos, a partir de los cuales se satisfacen las
necesidades de la organizacin en materia de personal.

1.148 El procesador del sistema (caja negra). Comprende las funciones a travs de las
cuales se conservan, mejoran y perfeccionan las cualidades del personal que labora
en la organizacin; stas son:

- Remuneraciones, prestaciones, condiciones de trabajo, higiene y

seguridad, que dan satisfaccin bsica para que el individuo desempee su
labor.

- Motivacin, que se emplea para que el individuo d su mejor esfuerzo.

- Evaluacin del desempeo, diseada para controlar y corregir el comportamiento del personal.

- Capacitacin, desarrollo y promocin, que ayudan al aprovechamiento

138

de las potencialidades de los individuos dentro de la organizacin.

1.149 Salida del sistema (output). Implica la satisfaccin de las expectativas personales
de los individuos, as como de los objetivos y metas de la organizacin, ya
Cuadro 3.4

EL SISTEMA DE ADMINISTRACION DE PERSONAL

139

REGULADOR
SISTEMA

SALIDAS

DEL

PROCESADOR DEL SISTEMA

1.

SATISFACCION BASleA
SUELDOS Y SALARIOS
BENEFICIOS Y
PRESTACIONES HIGIENE Y
SEGURIDAD

SELECCION

MOTIVACION
CONTROL:

CONTRATACIO
N

RECLUTAMIENTO
INDUCCION

SATISFACCIO
N DE LAS
EXPECTATIVA
S
PERSONALES

EVALUACION

OESEMPEO

DESARROLLO:
CAPACITACION
PROMOCION

DEL

2.

SATISFACCIO
N DE LOS
OBJETIVOS Y
METAS DE LA
0ROJIZACI0
N

140

ESTRUCTURA ORGANICA Y TECNICA

141

que "el personal debe tener dentro del organismo un mnimo de expe cta ti vas
satisfechas, a fin de que permanezca dentro del mismo hasta su jubilacin y no exista
desercin por e xpe ctati vas no satisfechas"."
3.2.4 Objetivos, mbitos

y operacin.

Puede considerarse que toda administracin es administracin de personal porque la eficiencia

de cualquier accin, mtodo o procedimiento, independientemente de su correcta planeacin,
organizacin y direccin, queda en manos del personal que lo va a ejecutar. Es intil contar con
eficientes sistemas si el personal no cumple ptimamente su funcin, ya sea por aptitud o por
actitud.
En consecuencia, la administracin de personal tiene como obj e ti vo proporcionar un
conjunto sistemtico de tcnicas e instrumentos que permiten a la organizacin contar con
personal competente: "la eficiencia con la cual puede ser operada cualquier organizacin
depende... de la forma en que su personal puede ser admnstrado"."
No obstante, la administracin de personal no slo tiene como obj e ti vo optimizar el
trabajo humano, sino satisfacer las metas personales y organizacionales. En este sentido, para
Flippo la administracin de personal pretende "estudiar y desarrollar las formas como los seres
humanos pueden ser efectivamente integrados a las diversas organizaciones que requiere la
sociedad,,25
El enfoque sistmico aplicado al estudio de la Administracin Pblica ha permitido
diferenciar distintos mbitos administrativos mediante el principio de la jerarquizacin de
sistemas." De esta forma podemos distinguir dos puntos de vi sta: uno macroadmi-nistrativo y
otro microadministrativo.
El mbito macroadministrativo comprende la visin del conjunto de dependencias y
entidades de la Administracin Pblica federal en lo que respecta a su estructura,
procedimientos y coordinacin.
El mbito microadministrativo se refiere a cada dependencia o entidad en forma
particular, es decir, vi sta como un todo del que se analizan estructura, procedimientos y
coordinacin, para aumentar su eficiencia.
Al interior de las entidades y dependencias podemos encontrar subsistemas que les
permiten alcanzar sus objetivos. Estos subsistemas se constituyen en sistemas de

1.150
1.151

Ibid.:48.

Yez Campero, S. O p . cit.:

31-32. 25lbid.
26 Los sistemas se relacionan en forma jerrquica. Un sistema puede dividirse en sistemas ms pequeos.

subsistemas, que a su vez pueden dividirse para formar nuevos subsistemas.

142

1.152 informacin, recursos materiales, personal, finanzas, apoyo tcnico, etc. En este
marco, los sistemas de administracin
macroadministrativo de personal, en sus
carrera, sistema evolucionado de botn y
cuales sern tratados en el ltimo captulo

de personal pueden ser:El sistema

formas de sistema de servicio civil de
sistema de servicio civil incipiente, los
de este libro.

1.153 Los sistemas microadministrativos de personal, que comprenden a las unidades

y departamentos especializados en personal, y realizan actividades de asesora,
consejo, registro, informacin, investigacin, planeacin, control y apoyo en esta
materia.
Para llevar a cabo la operacin del sistema de administracin de personal se requiere la
existencia de elementos normativos (objetivos, polticas, reglamentos) que sirvan de gua para
accionar el sistema, as como de elementos fsicos (equipo y materiales) que sirvan de apoyo a
los esfuerzos humanos en la ejecucin del proceso.

3.2.5 Aspectos tcnicos, humanos y jurdicos de la administracin de personal.

Si se considera a la administracin de personal con un enfoque integral, cuya accin comienza
desde la bsqueda de empleados para la organizacin, hasta su retiro y jubilacin, que no se
circunscribe slo a la unidad de personal, sino que afecta a toda la administracin, entonces
deben ser distinguidos los diversos aspectos que la conforman como disciplina, bsicos para su
estudio y que se presentan a continuacin.
A. Si la administracin de personal busca obtener el mximo aprovechamiento de las
capacidades fsicas e intelectuales de los individuos para alcanzar los objetivos de la
organizacin, entonces debe considerar los aspectos tcnicos, entendidos como la
aplicacin racional de mtodos y procedimientos cientficos. Estos son:
a)

La planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo.

27 DuhaltKrauss, M.Op.cit.: 128 y 152.

- polticas de personal.
- estructura ocupacional.
- anlisis y valuacin de puestos.
- catlogo de puestos y tabuladores.
- sistemas de organizacin de personal.
b)

Las funciones del empleo.

- reclutamiento.
- seleccin.
- induccin.
- seguridad e higiene laboral.
e)

La administracin de sueldos y salarios.

prestaciones.

sistemas de pago, promocin

evaluacin del desempeo.

y escalafn.

143

1.154 La capacitacin.
1.155 El post-empleo.
B. Si la administracin de personal procura el bienestar del empleado en la organizacin,
formarle aptitud y actitud, y desarrollar sus cualidades
referirse entonces a los aspectos humanos:

potencialidades, debe

1.156 Procesos psicosociales.

-

comunicacin.

motivacin.

liderazgo.

colaboracin

manejo de conflictos.

y competencia.

1.157 Equipos de trabajo.

e)

Seguridad e higiene laboral. d)

Capacitacin.
C. Si todo acto administrativo debe basarse en una disposicin legal, entonces la
administracin de personal debe tener un marco que la sustente y |a. rija, conformado
por los siguientes aspectos jurdicos:

1.158 Reglamentacin de derechos y obligaciones entre el Estado y sus trabajadores.

-

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.

Ley Federa! del Trabajo.

Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

Ley delISSSTE.

Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.

1.159 Normatividad especfica para cada funcin.

3.3 LOS ENFOQUES BUROCRATICO O

PARTICIPATIVO DEL PROCESO
ADMINISTRATIVO
La autoridad, entendida como el ejercicio legtimo del poder, es decir, la capacidad de dar
rdenes sostenidas en val ore s aceptados por los subordinados, es una caracterstica bsica
de cualquier organizacin, ya que sta define el rumbo de las acciones a seguir, organiza los
recursos en funcin de ellas y toma medidas corre cti vas en caso de de sv os en su
comportamiento.
La existencia de una estructura orgnica con funciones oficiales ligadas por reglas,
esferas especficas de competencia y un principio de jerarqua, es necesaria para el

144

funcionamiento de la

autoroao," la cual se expresa en la toma de declslones."

Frente a los cambios en el contexto, la estructura de la organizacin es adaptable, se

modifica de acuerdo a las necesidades y requerimientos que le plantea el medio ambiente. En
este sentido, la distribucin de la autoridad cambia para responder a las nue vas condiciones.
Por lo tanto, la centralizacn o descentralizacin de la toma de decisiones recorre una
variacin gradual, como si fuera de caliente a fro.

1.160
1.161

Etzioni, A. O p . c i t . : 9 0 - 9 7

La toma de decisiones (decision making) se considera como la seleccin de una alternativa o curso de accin entre otros, a
partir de un anlisis comparativo de sus ventajas y desventajas, lo que nos lleva a elegir el ptimo.

Adems de los cambios en el medio ambiente, existen otros factores que determinan el
grado de centralizacin-descentralizacin en la toma de decisiones que presenta una
orqanizacinr" stos son:

1.162 Los costos (regularmente, las decisiones que implican ms inversin o gasto se
mantienen en la alta direccin).

1.163 El tamao de las organizaciones.

e) La historia y antecedentes de la organizacin.

d)

La actitud y personalidad de los individuos.

Las cualidades centralizacin-descentralizacin reflejan en gran medida el estilo de la

administracin. Al respecto, pueden identificarse dos enfoques:

1.164 El enfoque burocrtico, relacionado con la Teora X o tradicional de McGregor, tambin

llamado por Likert sistema autoritario explotativo, el cual tiene como caracterstica la
centralizacin en la toma de decisiones.
El enfoque burocrtico hace enfsis en la jerarqua y en la autoridad que se desprende
de sta, de tal forma que "la cadena de rdenes desciende directamente del ejecutivo
principal a los ejecutivos subalternos. Desciende de ellos a sus gerentes subordinados
sin que sea necesario que ninguno consulte o sea atendido por nadie ms que su
superior inmediato".
En este esquema existe poca delegacin y la mayor parte de las decisiones se toman
en los niveles superiores. Este enfoque es caracterstico de organizaciones tales como:
la Iglesia, el ejrcito, las universidades y las administraciones privadas y pblicas.

1.165 El enfoque participativo, relacionado con la Teora Y de Mc Gregor, tambin

denominado por Likert sistema participativo y por Miles, de recursos humanos, tiene en
la descentralizacin de la toma de decisiones su principal caracterstica.
Este enfoque ha surgido como una crtica al enfoque burocrtico, argumentando que la
rigidez del "feudograma" crea nsulas de poder que a largo plazo debilitan a toda la
organizacin. Como indica Acle Tomasini: "al restringir en una empresa la toma de
decisiones y la participacin en ellas a slo unas cuantas personas,

1.166
1.167

Koontz, Harold. I n t r o d u c c i n a l a a d m i n i s t r a c i n m o d e r n a : Editoriallnteramericana. Mxico, 1983:420-424,

Ibid.: 428.

suponiendo que con esta acumulacin de poder existir un mejor control, se terminar

145

paradjicamente por perderlo"

.32

Las organizaciones modernas presentan una gran complejidad, necesitan ser flexibles
para responder a los constantes cambios a los que se enfrentan, para lo que requieren
una visin ms amplia y multidisciplinaria de los problemas. Concretar planes y
programas inevitablemente precisa la participacin, el apoyo y la organizacin de
muchos individuos.
Como se mencion, la administracin de personal no slo busca el mximo
aprovechamiento de la energa humana, tambin busca acrecentar sus cualidades y
desarrollar sus potencialidades. En consecuencia, no se puede minimizar a los
subordinados, considerndolos como mquinas o instrumentos que ejecutan rdenes
de forma irreflexiva.
Pensar que la poca autonoma y la obediencia ciega de los empleados refleja un
efectivo ejercicio de la autoridad es un error, pues tarde o temprano se generarn en
ellos reacciones de oposicin al acatamiento de rdenes, que se manifestarn activa o
pasivamente.
La oposicin activa del empleado normalmente culmina con su transferencia o salida
de la organizacin, con lo que el jefe pensar que tiene ya el dominio de la situacin.
Sin embargo, la oposicin pasiva es ms peligrosa para la organizacin, debido a que
genera una resistencia callada y sutil que complica y dificulta hasta las cosas ms
simples.
Si hay oposicin pasiva, "el accionar de la empresa ser lentoy nunca podr
arrancarse
del
subordinado
un
esfuerzo
ms
all
del
mnimo
necesario
para que desarrolle sus funciones y, lo que es peor, en muchos casos
obstruir veladamente aquellc que se busque realizar". 33 _________________________________________
Bajo estas circunstancias, el enfoque participativo surge como una alternativa para la
administracin, pues se basa en una autoridad moral, no en aquella derivada del principio de
jerarqua. Ello implica que el personal reconozca al jefe como lder y, a su vez, que ste tenga
la confianza para delegar en el resto del equipo funciones, responsabilidades y capacidad de
decisin.
El enfoque participativo de la administracin implica:
a) Un constante intercambio de informacin entre las diversas reas de operacin, de tal
forma que cada administrador titular conozca la problern32Acle Tomasini, Alfredo. P l a n e a c i n e s t r a t g i c a y c o n t r o l t o t a l d e c a l i d a d . Grijalbo. Mxico, 1990:58. 3 3
Ibid.:59.

tica de las otras reas. Esto surge como una respuesta frente a la hiperespecializacin del personal operativo y la consecuente estrechez en su visin del
trabajo, la organizacin y la sociedad.
b) La integracin de equipos de trabajo en los que se da ms importancia a las
relaciones solidarias que a las relaciones jerrquicas entre sus integrantes.
e ) El enriquecimiento del trabajo en equipo, a travs de una mayor diversidad de
ideas y opiniones.

1.168 Un nfasis en la autoridad moral y no en la autoridad jerrquica.

1.169 La participacin de quienes llevan a cabo los contenidos de planes y programas
desde la elaboracin de los mismos, con lo que se alcanzar una mayor
coherencia entre los medios y los fines.

146

1.170 Una mejora en el funcionamiento y adaptacin de los sistemas y procedimientos

de la organizacin, dado que el personal operativo participa con ideas y
sugerencias para su modernizacin e innovacin.
Es importante sealar que estos dos modelos son hipotticos, por lo tanto, el estilo de
administracin en la realidad puede presentar caractersticas de ambos en grados diversos.

3.4 ANTECEDENTES RECIENTES DE LA

ADMINISTRACION DE PERSONAL
PUBLICO EN MEXICO
La administracin de personal pblico en Mxico ha presentado tendencias hacia la
profesionalizacin del servicio pblico, el bienestar de los empleados y la mayor eficiencia en
el trabajo, todas dirigidas a responder a la creciente complejidad de las demandas sociales.
As, se ha hecho nfasis en el fortalecimiento de ciertos aspectos como son:

- Servicio civil de carrera.

- Reforma en los procesos administrativos y en las unidades de administracin de
personal.

- Relaciones laborales y seguridad social.

- Capacitacin.
- Elevacin de la calidad y la productividad.

3.4.1 Servicio civil de carrera.

En la Constitucin de 1917 no existen antecedentes sobre el establecimiento de un
sistema de servicio civil de carrera en Mxico, a pesar de los intentos por regular esta situacin
durante el siglo pasado; fue hasta 1929, que Amilcar Zentilla elabor un proyecto de Lej del
Servicio Civil Pira ej Poder Legislativo.
La Ley Federal del Trabajo de 1931 determin en su artculo 20. que las relaciones entre
el Estado y sus trabajadores estaran regidas por las leyes del servicio civil que se expidieran.
Poco despus, en 1934, se llev a cabo un acuerdo sobre la organizacin y funcionamiento del
servicio civil, que tuvo vigencia nicamente ocho meses.
En 1938, mediante un decreto presidencial, se formul el Estatuto de los Trabajadores al
Servicio de los Poderes de la Unin, que tena por finalidad reglamentar el servicio pblico y la
relacin entre el Estado y los trabajadores federales, distinguiendo a stos en dos categoras:
de base y de confianza.
Este decreto fue derogado, y en 1941 se estableci el Nuevo Estatuto de los
Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin, que incluy una ampliacin general de los
empleados de confianza y regul el sistema de ascensos.
Para 1975, bajo el marco de la reforma administrativa, se acord establecer normas y
mecanismos encargados de mantener la regularidad, seguridad y estabilidad en el trabajo para
los servidores pblicos.
En 1980 se cre la Direccin General de Administracin de Personal Federal, dependiente
de la Secretara de Programacin y Presupuesto, con el propsito de dar congruencia y
uniformidad a la poltica global en materia de administracin de personal. No obstante, hasta
982, bajo la fuerte presin social que demandaba eficiencia y honestidad en la gestin

147

pblica, se consolid la idea de establecer un slido servicio civil de carrera,')

El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, en los lineamientos para asegurarla eficiencia,
honradez y control en la ejecucin del gasto pblico, propuso explcitamente la instauracin
del servicio civil de carrera como una medida necesaria para el desarrollo y la superacin de
los administradores pblicos.
Para tal efecto, en 1983, se reestructur la Direccin General de Administracin del
Personal Federal, convertindose en la Direccin General del servicio Civil, dependiente de la
Subsecretara de Control Presupuestal de la Secretara de Programacin y Presupuesto.
La creacin de la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil, en 1983, defini y
fortaleci los alcances y las metas del servicio civil de carrera en Mxico, ya que su misin
fue servir como un instrumento de coordinacin y asesora del Ejecutivo al respecto.
El servicio civil de carrera se conceptualiz como un sistema coordinado de administracin y
desarrollo de recursos humanos, que tena como finalidad promo-^ ver una vocacin de
servicio en los empleados pblicos, a travs de la motivacin y los estmulos necesarios. Lo
anterior implicaba transparencia y una mayor eficiencia en el funcionamiento de la burocracia.

3.4.2 Reformas en los procesos administrativos y en las unidades de administracin de

personal.
La implantacin de modelos y sistemas administrativos y organizacionales ms
eficientes es producto del inters por contar con un aparato pblico ms racional, que
atienda las cada da ms complejas necesidades sociales.
En 1943, se form la Comisin Intersecretarial encargada del mejoramiento de la
Administracin Pblica. Entre sus objetivos se encontraba incrementar la eficiencia del
personal pblico. Sin embargo, sus logros fueron modestos.
La motivacin y el reconocimiento del trabajo de los servidores pblicos origin en
1963 la expedicin de la Ley de Premios, Estmulos y Recompensas Civiles. No obstante,
mejorar la eficiencia en el funcionamiento de la Administracin Pblica era una empresa
que requera la formulacin de una estrategia global, por lo que para 1965 comenzaron los
trabajos de la Comisin de Administracin Pblica.
Dicha Comisin retom la problemtica del personal pblico, para lo cual se cre el
Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Administracin de Personal, en 1967. En sus
informes se mencion la necesidad de:

1.171

Depurar

y actualizar el sistema de administracin de personal pblico.

1.172

Establecer una poltica general de personal.

e) Considerar a la administracin de personal como un proceso integral. Lo

anterior corresponda a la situacin originada por:

Falta de uniformidad estructural y jerrquica en las unidades responsables de la

administracin de personal.

Diversidad de criterios en las Condiciones Generales de Trabajo.

Catlogos de puestos inoperantes.

Sistemas de escalafn anticuados.

Durante el sexenio 1971-1976, como producto del Programa de Reforma Administrativa

148

del Poder Ejecutivo Federal, el Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Personal cambi su
denominacin por la de Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Recursos Humanos.
El Programa de Reforma Administrativa 1971-1976 tena como propsito lograr una
reestructuracin del sistema de administracin de recursos humanos, a travs de la
implantacin de sistemas de planeacin, empleo, capacitacin y desarrollo de personal,
administracin de sueldos y salarios, relaciones laborales e informacin para la toma de
decisiones.
Sin embargo, en 1971, se lleg a la conclusin de que era necesario un rgano normativo
central encargado de la administracin de personal, que dictara una poltica global para todas
las dependencias y entidades. Tambin se diagnostic baja productividad y un catlogo de
empleos confuso.
Las acciones de reforma en materia de personal pblico fueron garantizadas en cuanto a
congruencia y viabilidad por el trabajo en equipo realizado por la Comisin de Recursos
Humanos, los Comits Tcnicos Consultivos de unidades de recursos humanos y de
capacitacin, y el grupo de Oficiales Mayores. Producto de este trabajo fue la integracin de los
horarios coordinados, las vacaciones escalonadas para el sector pblico y el diseo de
mecanismos de reubicacin y reasignacin de personal, con el objetivo de proteger la
estabilidad laboral y la experiencia, esto entre 1976 y 1977.
Es importante sealar que en 1974, la Comisin de Recursos Humanos llev a cabo el
Censo de Recursos Humanos del Sector Pblico Federal, con la finalidad de conocer
cuantitativa y cualitativamente la composicin del personal pblico. El programa de Reforma
Administrativa 1976-1982 tena como uno de sus objetivos el establecimiento de un sistema
de administracin y desarrollo de personal que garantizara los derechos laborales y permitiera
un desempeo honesto y eficiente del trabajo. Bajo este marco se formul el Programa
General para Mejorar la Administracin y Desarrollo de Personal al Servicio del Estado 19771979.
En el perodo 1976-1982 se realiz un proceso de readscripcin

y regularizacin del

personal, as como un estudio y racionalizacin de los sistemas de escalafn. Por otra parte, se
reestructur la Comisin de Recursos Humanos, lo que permiti ms participacin a la
Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE).
En 1982, con el propsito de instrumentar el servicio civil de carrera en Mxico, fue
necesario sustituir el viejo Catlogo de Empleos de la Federacin y elaborar el Catlogo
General de Puestos del Gobierno Federal, adems de establecer nuevos tabuladores de sueldos
que vincularan las funciones desempeadas por los trabajadores con las remuneraciones
reclbldas." En suma, se pens en un sistema escalafonario funcional e intercomunicado.

3.4.3 Relaciones laborales y seguridad social.

La influencia de la Revolucin Mexicana y su contenido social propici el desarrollo de
sistemas de seguridad social y de una amplia legislacin dirigida a proteger a los trabajadores.
En 1925, con la promulgacin de la Ley de Pensiones Civiles de Retiro y la creacin de la
Direccin de Pensiones Civiles, se pretendi brindar seguridad a los empleados pblicos. Esta
dependencia es considerada como antecesora del ISSSTE.
En 1936, con el objetivo de reunir a todos los sindicatos de empleados pblicos bajo una
sola organizacin, se llev a cabo la asamblea constitutiva de la Federacin de Sindicatos de
Trabajadores al Servicio del Estado.
En la dcada de los cuarentas se dio auge al desarrollo de los sistemas de seguridad
social. En 1943 se promulg la Ley del Seguro Social y se constituy el Instituto Mexicano del

149

Seguro Social (IMSS). En 1947 se reform la Ley de Pensiones Civiles de Retiro, la cual extendi
la magnitud de las prestaciones, mejor el funcionamiento de las existentes y busc incorporar
al rgimen de seguridad social un nmero mayor de trabajadores.
En 1959, la antigua Direccin de Pensiones Civiles se convirti en el Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), tal reestructuracin
permiti el incremento de los derechos y servicios que reciban los empleados pblicos. En
1962 se promulg la Ley deIISSSTE.
Por lo que respecta a las relaciones entre los trabajadores y el Estado, en octubre de
1960, se incorpor bajo una enmienda el Apartado B al artculo 123 de la Carta Magna, lo que
elev a rango constitucional los derechos de los empleados pblicos. A partir de esta reforma
se promulg, en 1963, la Ley Federal de los Trabajadores al

34 En acuerdo presidencial se reestructuraron los sueldos base presupuestales consignados en el Catlogo de Empleos
de la Federacin.

Servicio del Estado, reglamentaria del mismo. Este hecho ampli la regulacin de la relacin
entre el Estado y sus trabajadores.
En 1972, en acuerdo presidencial se estableci la semana laboral de cinco das, bajo la
idea de que ms tiempo de reposo permitira un mayor rendimiento en el trabajo.
En ese mismo ao se dict un decreto para constituir el Instituto del Fondo Nacional de
la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) y dos aos despus se decret la constitucin
del Fondo de Fomento y Garanta para el Consumo de los Trabajadores (FONACOT). Estas
instituciones ampliaron significativamente el sistema de seguridad social al considerar
aspectos tales como vivienda y consumo.

3.4.4 Capacitacin.
Con el objeto de contar con un personal ms eficiente y con una fuerte vocacin de
servicio, la Administracin Pblica mexicana ha buscado desarrollar la capacitacin en el
trabajo. De tal forma, entre 1971 y 1973 se acord promover la capacitacin administrativa y
profesional de los trabajadores al servicio del Estado.
Como producto de estos acuerdos se estableci el Centro de Nacional de Capacitacin
Administrativa delISSSTE, el cual proporcionaba formacin cultural yadminis-trativa a los
empleados pblicos y coordinaba las acciones de las diferentes dependencias y entidades en
materia de adiestramiento y capacitacin.
En 1982, con la idea de establecer un servicio civil de carrera, se marc como objetivo
fomentar la vocacin de servicio del personal pblico, a travs de la motivacin que permitiera
elevar la eficiencia del trabajo pblico. La capacitacin se promocion para el personal federal,
estatal y municipal. La capacitacin actual de personal pblico es materia del captulo VIII.

3.4.5 Elevacin de la calidad

y la productividad.

A partir de 1982 se comenz un proceso de racionalizacin-de las estructuras

administrativas, con el objeto de reducir el tamao del Estado.
Estas acciones provocaron un despido y liquidacin de empleados, la cancelacin y
congelamiento de las plazas desocupadas y el establecimiento de los programas de retiro
voluntario.
Es importante sealar que se piensa en una administracin ms gil y ms eficaz, que

150

cumpla satisfactoriamente con sus cometidos. Sin embargo, no slo se trata de la cantidad de
acciones realizadas, sino de la calidad de las mismas. Por lo tanto, se instituy el Acuerdo
Nacional para la Elevacin de la Calidad y la Productividad en 1992, a travs del cual se espera
una mejora continua y excelencia, adems de un incremento de la competitividad y capacidad
innovadora.

3.5 LA UNIDAD DE ADMINI8TRACION DE

PERSONAL
El desarrollo eficiente de las funciones de la unidad de administracin de personal, cualquiera
que sea su denominacin, Direccin, Subdireccin, Gerencia, Departamento, Oficina, Area,
etc., depende en el sector pblico de una serie de variantes entre las que se cuentan: la propia
estructura orgnica, los mtodos y procedimientos establecidos, la distribucin adecuada de
funciones, el grado de desconcentracin geogrfica necesaria, el uso de equipo
tecnolgicamente avanzado en la dependencia o entidad y algunas otras condicionantes
susceptibles de establecerse o mejorarse mediante la decisin del propio titular, de su
capacidad, de su profesionalismo y de sus conocimientos.
Sin embargo, existen dos cuestiones no sujetas a la decisin del titular del rea de
personal que condicionan de manera determinante el funcionamiento, eficacia, resultados y el
papel de la administracin de personal dentro de la institucin:

1.173 el nivel del rea de administracin de personal dentro de la organizacin y

1.174 el grado de concentracin de los procesos fundamentales en la propia rea.
Estas cuestiones evidencian la importancia que se otorga al personal, el respeto por la
propia funcin y la seriedad e intencin de los titulares de las dependencias de tender hacia el
establecimiento de un verdadero servicio civil de carrera.
En los inicios de las estructuras burocrticas centrales, adems de aglutinar en principio
activididades dismbolas, sus dimensiones eran tan reducidas que no se poda encontrar en
ellas una divisin adecuada o precisa de funciones, y mucho menos distinguir las sustantivas
de las adjetivas. Con el correr del tiempo, adems de irse especializando y dividiendo las
estructuras en funcin de la materia por regular, surgi la divisin entre la llamada rea
tcnica (subsecretara) y la administrativa (oficiala mayor), vlida hasta hoy.
Al rea administrativa se integraban una serie de actividades que por ser de apoyo, se
encomendaban a los niveles inmediatos al titular del rea administrativa. As, existan las
direcciones generales de administracin, encargadas de todo aquello que se consideraba
necesario o auxiliar para las actividades sustantivas, como los procesos de manejo y control
presupuestal, adquisiciones, almacenes, personal, correspondencia y archivo, intendencia, etc.
Poco a poco estas direcciones se fueron dividiendo en tantas unidades especficas como
lo demandaba el volumen, complejidad y especialidad correspondiente, surgiendo entonces
oficinas, departamentos o direcciones para cada una de las funciones que lo requeran,
predominando para su establecimiento muy diferentes criterios y no precisamente la
importancia del proceso dentro del funcionamiento de la dependencia. Por lo anterior, an en
fechas recientes, podan encontrarse unidades de personal dentro de las direcciones de
administracin, cuando ya las unidades responsables de adquisiciones o presupuesto haban
obtenido su autonoma.
Por ello, se requiere que a las direcciones encargadas de la administracin de personal
en el sector central se les otorgue el nivel inmediato inferior al de oficial mayor, es decir, un
equivalente al nivel de director general, dadas las siguientes razones:

151

a)

La posibilidad de tener contacto con el titular y concientizarlo, directamente o a

travs de un conducto inmediato, de la importancia de la administracin de
personal.

b La necesaria autoridad dentro de la jerarqua interna, para que sus linea-mientos y

determinaciones sean acatados.
e ) La perspectiva de tener constante contacto con los niveles similares de la
organizacin (direcciones) a los que debe atender y servir.

d) El establecimiento de un conducto importante para el tratamiento de los problemas

laborales con los sindicatos y con otras instituciones o dependencias de la
Administracin Pblica.
El problema ms importante al que se enfrenta la unidad o rea de administracin de
personal en la organizacin, sobre todo del sector pblico, es el grado de concentracin que le
es delegado para realizar los procesos importantes de su responsabilidad o competencia. En la
medida en que ste se diluya, diversifique o disminuya y las dems reas lo invadan y realicen
funciones exclusivas del administrador de personal, se est cancelando la posibilidad de
profesionalizar a los servidores pblicos mediante el establecimiento de un servicio civil de
carrera, adems de minimizar esta funcin. Permitir que los procesos referentes al personal de
una dependencia se manejen con liberalidad es sumamente perjudlclal para el funcionamiento
eficiente de la misma.
Los grados de concentracin funcional sobre la administracin de personal pblico que
se dan en el contexto nacional son dos y se denominarn: concentrado y semicon-centrado.

1.175

Concentrado. En este sistema las funciones de reclutamiento, seleccin y

nombramiento, como las definitorias iniciales de una sana administracin de personal,
las realiza nica y exclusivamente la unidad o rea de personal, con las excepciones
necesarias para la coexistencia interna con el fenmeno de la desconcentracin
funcional. Esto significa que slo se permitir a un rea desconcentrada y
suficientemente alejada que requiera personal, yexclusiva-mente por esa razn, que
pueda reclutarlo, seleccionarlo y contratarlo.
En este tipo de sistema funcionan eficientemente los procesos de reclutamiento
preventivo, las bolsas de trabajo y la preseleccin, que mucho ayudan a la sustitucin
o cobertura oportuna de vacantes y a la continuidad de los procesos productivos, a
menos que para evitar lo anterior se cuente con un volumen mayor de personal
contratado o con sistemas de personal "extra" a quienes se les convoca diariamente
para cubrir las vacantes, sin ninguna seguridad de laborar y sin proporcionarles por ello
ninguna compensacin.

1.176

Semiconcentrado. Este sistema lamentablemente prolifera en el sector centralizado y

ha originado la desnaturalizacin de la administracin de personal como disciplina que
debera merecer el mximo respeto de los titulares. En l las funciones de
reclutamiento, seleccin y contratacin de personal las realiza cualquier director, de
cualquier especialidad y en ocasiones, de niveles inferiores, remitiendo con
posterioridad al candidato elegido al rea de personal, para que sta simplemente
realice los trmites de su formal ingreso a la dependencia y llene los requisitos
documentales o de otra naturaleza necesarios para el establecimiento de su relacin
laboral.
Lo anterior no es sino una de las caractersticas que an le quedan a la Administracin
Pblica mexicana del sistema evolucionado de botn (vase captulo X), puesto que le
da a los niveles de cierta importancia efes de departamento, subdirecciones o
direcciones) la posibilidad de decidir quin ingresa, es decir, de ejercer la facultad de
integrar su "equipo" con subordinados a los que premia con una posicin pblica, sin

152

someterlos a los procesos de seleccin en los que imparcialmente tendran que

evidenciar la posesin de las cualidades necesarias para ello.
Parece paradjico que, por un lado, se intenten limitar algunas conductas dentro de la
Administracin Pblica, prohibiendo el nombramiento de familiares o estableciendo
penas para actividades tipificadas como trfico de influencia y, al mismo tiempo, no se
respete la funcin del administrador de personal, ni se le emplee adecuadamente, de
tal modo que se logre avanzar en la profesionaliza-cin de la funcin pblica.
Si las funciones de reclutamiento, seleccin y contratacin o nombramiento se
concentraran en el rea de personal de cada dependencia y se estableciera una

153
estructura que sistemticamente las desarrollara, se evitaran los problemas
de nepotismo e "influyentismo" que con otras medidas se pretende combatir,
independientemente de que con posteridad cada servidor pblico sea
dirigido, capacitado y controlado por el rea de su adscripcin. Si adems se
permitiera promover la ocupacin de vacantes mediante la publicacin de
boletines, solicitando candidatos en todo el sector centralizado, a quienes se
sometiera a examen, se lograra un gran avance para el establecimiento en
el pas de un verdadero servicio civil de carrerra.

Bibliografa
complementaria
Acle Tomasini, Alfredo. Pl a ne aci n estr at gi ca y contr ol total de cali d ad.
Grijalbo. Mxico,1990.
Beer, Stanfford. C i be rn ti ca y admi ni straci n. CECSA. Mxico, 1970.
Beer, Stanfford. Di se an do l a li be rta d. FCE. Mxico, 1979.
Churchman, West. El e nfoq ue de si ste mas. Limusa. Mxico.
Etzioni, Amitai. O rga ni zaci o ne s m ode rnas. UTEHA. Mxico, 1979.
Martnez Silva, Mario. "Los sistemas de personal en la Administracin Pblica" en L a
Ad mi ni straci n P bl i ca Fe de ral. UNAM. Mxico, 1972.

Captulo I V

La legislacin laboral
mexi cana
Temario

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7

Antecedentes de la relacin laboral.

Principios.
Naturaleza.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
Ley Federal del Trabajo.
4.7.1 Relaciones individuales de trabajo.
4.7.2 Relaciones colectivas de trabajo.
4.7.3 Sindicatos.
4.7.4 Huelgas.
4.7.5 Condiciones generales de trabajo y derechos y
obligaciones
de trabajadores y patrones.
4.7.6 Riesgos de trabajo.
4.7.7 Trabajos especiales.
4.7.8 Prescripcin.
4.7.9 Autoridades laborales, representacin y
procedimiento.
4.8 Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
4.9 Ley del Seguro Social.
4.9.1 El rgimen obligatorio.
4.9.2 El rgimen voluntario.
4.10 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado.
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos.
||B

Objetiv
os
- Proporcionar los conocimientos bsicos sobre el marco
jurdico general de la relacin laboral.
- Distinguir sus caractersticas
principios que lo rigen.

fundamentales

los

- Especificar y analizar los ordenamientos jurdicos

aplicables a la relacin laboral entre el Estado y los
servidores pblicos y evidenciar sus diferencias con el
que rige al sector privado.
- Analizar los ordenamientos legales complementarios.
- Apoyar el desempeo apegado
administradores pblicos.

Trminos clave

Derecho

de

los

Acto Unin o nombramiento

Contrato de trabajo

Huelga

Contrato ley

Inembargabilidad

Retencin Lista de

Participacin de utilidades

raya Prestaciones

Rescisin

Suspensin

Retencin

Reglamento

Supervlnientes
Tribunal Federal de
Conciliacin trajo

Interior de Trabajo

Presentaci
n
L

a importancia de la funcin pblica y su eficiente desempeo requieren del conoci miento de

las disposiciones aplicables al factor humano o personal integrante de la organizacin
estatal. Para ello, en el presente captulo habrn de precisarse aquellos ordenamientos legales,
generales o particulares, de modo que le permitan al administrador de personal analizarlos,
interpretarlos y aplicarlos adecuadamente, a fin de otorgarle seguridad jurdica al actuar y
evitar que caiga en condiciones de ilegalidad o abuso de poder. Debe recordarse que el llamado
"principio de legalidad", aplicable al sector pblico, implica que el Estado --o sus
representantes- slo puede hacer aquello que le est expresamente permitido en las leyes, es
decir, que necesariamente debe existir una norma jurdica que lo faculte.
En el caso nacional, la normatividad jurdica que regula las relaciones laborales deriva de
un marco general, parte de ste se aplica al sector privado y a algunas entidades auxiliares del
Ejecutivo (Apartado A); para el sector centralizado y para las dems entidades paraestatales
existe una legislacin especfica (Apartado B) y, por ltimo, existen algunas otras leyes que
colateralmente deben conocerse por su influencia en la relacin laboral.
La metodologa empleada para el anlisis en este captulo se basa en el orden jerrquico
de la legislacin nacional, tomando en cuenta su importancia, profundidad y pertinencia con
relacin a los diferentes aspectos de la administracin de personal pblico, por lo que comienza
con la Constitucin Poltica y finaliza con la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Pblicos.
Sin pretender que los servidores pblicos encargados de coordinar o dirigir los esfuerzos
del personal al servicio del Estado, o de quienes especficamente tienen como actividad
fundamental la administracin de personal pblico, se conviertan en especialistas en materia
jurdico-laboral, la presentacin de este tema se hace en la extensin, contenido y profundidad
adecuadas, a fin de respetar las funciones que en defensa de los intereses del Estado deban
hacerquienes manejen profesionalmente la especialidad jurdica.

162

4.1 ANTECEDENTES DE LA RELACION LABORAL

El reconocimiento de que las relaciones obrero-patronales originan derechos y obligaciones
susceptibles de conformar un rea especfica de anlisis, una especialidad dentro de la ciencia
jurdica, o una disciplina con alto grado de autonoma dada su distinta filosofa y principios,
surge en una sociedad a partir del momento en que este fenmeno es regulado de manera
formal y sistemtica.
Desde pocas remotas y en distintas civilizaciones se encuentran sealamientos sobre
aspectos laborales como la regulacin de salarios, gratificaciones, jornales de obreros,
marineros, pastores, honorarios de mdicos y matemticos, etc., contenidos en el Cdigo
Hamurabi, vigente alrededor del ao 2000 a.C. en Babilonia. Estas disposiciones, como las que
posteriormente aparecen en Grecia y en Roma sobre todo, o incluso en la Biblia, son
antecedentes importantes del actual derecho laboral.
Inicialmente, la relacin entre quienes prestan un servicio y quienes lo reciben slo es de
inters para los propios participantes, por lo que su regulacin original se circunscribi al
mbito del derecho civil o rea a la que correspondan estas conductas. Cuando en la Edad
Media surgieron los gremios como asociaciones artesanales y por tanto, la necesidad de
reglamentar su funcionamiento y participacin dentro de la sociedad, dio inicio el proceso que
independizara la regulacin de la relacin laboral.
Sin embargo, el ms importante de los sucesos histricos que originan en forma directa
el reconocimiento de la relacin obrero-patronal, de la que se derivan consecuencias jurdicas
particulares, es la industrializacin. La introduccin de maquinaria y de nuevos sistemas de
produccin origin, por un lado, grandes capitales capaces de soportar las inversiones
necesarias y por otro, el concepto de "intereses" de grupo o de unin, que al entrar en juego
rebasaron al derecho civil. Este dej de ser el sistema jurdico al cual acudir para dirimir las
controversias laborales, teniendo entonces que crear otras figuras legales adecuadas y que
son el origen del derecho laboral o del trabajo.
Cuando este anlisis se realiza en un contexto determinado, como el de Mxico, se
encuentran algunos vestigios normativos que pueden considerarse antecedentes de la
regulacin del fenmeno laboral. Sin embargo, al igual que en los inicios de otras civilizaciones,
la existencia de la esclavitud anula cualquier reconocimiento formal de una relacin originada
con motivo del trabajo.
Es hasta la poca de la Colonia cuando, ms por consideraciones de tipo humanitario que
social, aparecen en algunas "Leyes de Indias" disposiciones protectoras hacia quienes
prestaban servicios, relacionadas con el salario, la jornada, el sexo y la edad (proteccin a
mujeres y nios).
Despus de 1810 sigui un largo perodo en el que, como pas recientemente
independizado, Mxico se vi condicionado por esta circunstancia y por las ideas vigentes en
ese tiempo respecto a la participacin del Estado en la vi da de los particulares, pues la vi da
social era an fuertemente regulada por la Iglesia.
Posteriormente, al imponerse el individualismo y el liberalismo poltico, el Estado debi
propiciar el desarrollo de las personas, sin mayor limitacin que la libertad de los dems,
facilitando los medios que permitieran a cada quien aprovechar los beneficios del libre juego de
los factores de la produccin.
Cuando a mediados del siglo XIX se public el Manifiesto Comunista, dio inici la
sensibilizacin de la sociedad internacional en relacin al trabajo. Durante los aos siguientes
se consolidaron algunos principios en diferentes ordenamientos jurdicos, que influyeron

163

tambin en la conciencia nacional, en la que poco a poco se fue consolidando un espritu de

proteccin y defensa de los trabajadores.
En Mxico, en el Congreso Constituyente que sesion en 1856, para un ao despus
promulgarla Constitucin del 57, hubieron e moti vas intervenciones, entre las que destacaron
las de Ignacio Ramrez e Ignacio Vallarta, quienes propusieron consignar en ella la proteccin al
salario y la jornada laboral, adems de una disposicin ms ava nz ada, referida a la
participacin de los trabajadores en las utilidades de las empresas. Sin embargo, stas
fracasaron en su intento de ser consignadas en dicha Constitucin.
En contra de lo que probablemente indicara el sentido comn, fue durante el Imperio de
Maximiliano de Habsburgo cuando se promulg el "Estatuto Provisional del Imperio" y la "Ley
del Trabajo del Imperio". Este primer antecedente legislativo daba al trabajador la libertad de
separarse de su trabajo; regulaba el pago en efe cti vo del salario; prohiba las crceles
pri va das y los castigos corporales a los trabajadores; e impona sanciones pecuniarias por la
violacin de las normas laborales, entre otras medidas.
A pesar de estas avan za das ideas sobre el trato a los asalariados, sigui persistiendo
en el pas un clima social de explotacin. Este lleg a su lmite con el gobierno de Porfirio Daz.
El sistema social opresivo y dictatorial tuvo como consecuencia el estallido de la Revolucin
Mexicana de 1910.
A partir de ese momento, inspirado en las reivindicaciones sociales de Emiliano Zapata
bajo cierta equiparacin entre el obrero asalariado y el pen o campesino explotado, comenz
a gestarse un movimiento que, sin el postulado de ''Tierra y Libertad", persegua obj e ti vos
similares de justicia hacia los trabajadores.
En 1914 surgieron en Aguascalientes postulados que establecan la reduccin de la
jornada de trabajo a nue ve horas, el descanso semanal y la prohibicin de la

164
reduccin de salario. Por otra parte, en San Luis Potos y Tabasco se publicaron
disposiciones sobre salario mnimo y jornadas de ocho horas de trabajo.
En el mes de octubre de ese mismo ao, expedida por Cndido Aguilar, surgi
la primera "Ley del Trabajo del Estado" en Veracruz, reivindicando el levantamiento
de los obreros de Ro Blanco. En los dos aos posteriores, tanto en Yucatn como en
Coahuila, fueron publicadas "Leyes de Trabajo" por los gobernadores Salvador
Alvarado y Gustavo Espinosa Mireles, respectivamente.
Lo anterior repercuti favorablemente en la institucionalizacin inicial de la
relacin laboral. Al publicarse la convocatoria para el Congreso Constituyente en
septiembre de 1916, prevalecan las tesis fundamentales sobre el derecho del
trabajo, que se vieron plasmadas el 23 de enero de 1917, fecha en que se aprob la
inclusin del artculo 123 en la Constitucin de 1917.
Por primera vez a nivel de la Ley Fundamental, la relacin laboral es reconocida
de manera autnoma, bajo una regulacin distinta al derecho civil, contenida en el
documento base de toda la pirmide jurdica de un Estado.
El original artculo 123 constitucional facult a los Estados miembros de la
Federacin a expedir leyes sobre el trabajo, fij la duracin mxima de una jornada
en ocho horas, estableci los das de descanso obligatorio, protegi a mujeres y
menores de trabajos insalubres y determin los lineamientos para la fijacin de los
salarios mnimos, las condiciones de pago y el tiempo extraordinario.
Por lo que toca a los patrones, se les impuso la obligacin de proporclonar
habitacin, educacin y enfermera, y se les responsabiliz de posibles accidentes y
enfermedades profesionales, as como del pago de indemnizaciones. Para los trabajadores, dicho artculo reconoci la posibilidad de coalicin y la licitud de la huelga para
obtenerel equilibrio entre los factores de la produccin y sobretodo, sent
disposiciones dirigidas ms a la sociedad que a los individuos, como la de nulificar
cualquier renuncia de derechos que pudiera darse en una relacin laboral,
generalmente aceptada por los asalariados en ese momento histrico, debido al
excedente de mano de obra.
Cuadro 4.1

ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA LEGISLACION

LABORAL MEXICANA

Leyes de Indias duran- Protegen a prestadores de servicios respecto a salarios y

te la Colonia_____________lomadas as como a mu'eres nios._________________________________
Congreso

Constitu- ente de 1856____________

165
Ignacio
Ignacio

Ramrez
e proponen
la
participacin
Vallarta de los trabajadores en las utilidades de las em resas________________

Ley del Trabajo del Im- Regula el pago en efectivo del salario.
perio de Maximiliano Reconoce el derecho de separacin del trabajo.
de Habsbur o
Prohibecasti os cor orales el encarcelamiento laboral.
Postulados de

Proscriben las reducciones al salario, la semana de trabajo

calientes de

continua ja 'ornada de ms de nueve horas.

Disposiciones de- San Establecen el salario mnimo y jornadas laborales de 8 horas.

Luis Potos y Tabasco
de 1914___________________
Ley del Trabajo del es- Primera Ley del Trabajo, expedida porel gobernador Cndido
tado de Veracruz, 1914 Aguilar, pretendiendo reinvindicar el levantamiento de los
obreros de Ro Blanco.______________________________________________
Leyes de Trabajo de Expedidas por los gobernadores SalvadorAlvaradoy Gustavo
Yucatn y Coahuila, Espinoza Mireles, respectivamente.
1914-1916________________
Artculo 123 Constitu- Nulifica toda renuncia de derechos laborales. Faculta a los
cional de 1917
estados para expedir leyes sobre el trabajo. Reconoce la
regulacin de la relacin laboral autnoma del derecho civil.
Determina la fijacin de salarios, condiciones de paqoy
tiempos.
Fija en 8 horas la duracin mxima de la jornada laboral.
Establece das de descanso obligatorios. Reconoce los
derechos de asociacin y huelga. Responsabiliza al patrn de
la seguridad y salud del trabajador.
Prote e a muieres nios.____________________________________________

4.2
PRINCIPIO
S
Del original artculo 123 constitucional se desprenden principios tan importantes
que an son vigentes, los cuales a travs del tiempo se han ido fortaleciendo y
complementando con otros, lo que ha consolidado definitivamente al derecho
laboral como una de las ramas jurdicas ms relevantes del desarrollo social. Del
artculo inicial destacan los principios que a continuacin se presentan.

166

1.177 Sustitucin de la voluntad de las partes por la voluntad de la ley.

El significado de lo anterior fue innovador en ese momento porque: a) modific
radicalmente las tesis hasta entonces sostenidas por el derecho civil; b) prohibi
determinadas conductas que quedaban al arbitrio de los particulares yc) oblig a los
contratantes a respetar situaciones jurdicas que el Estado consideraba positivas
para la paz social.

1.178 Reconocimiento y proteccin de los "derechos de grupo".

Esto es, de otros valores distintos a los individuales, lo que propici la inclusin
de figuras jurdicas como: cooperativas para la construccin de casas, seguros de
desempleo o invalidez, constitucin y proteccin del patrimonio familiar, etc.

1.179 Regulacin de fenmenos econmico-sociales por parte del Estado.

Con ello se pretendi sentar un equilibrio o armona legtima entre los derechos
del trabajo y los del capital. Este es el mayor de los beneficios y el ms importante
de los postulados que pudo obtener en ese momento la clase trabajadora. Toda
interpretacin posterior a esta materia ha tenido que hacerse considerando esta
perspectiva necesariamente.
A la fecha de hoy, adems de los principios anteriores, se incluyen en dicho
artculo los siguientes:

1.180 Federalizacin de la legislacin laboral.

En un sistema poltico de composicin federal, las facultades legislativas se las
reservan normalmente las entidades federativas que lo integran, a fin de que cada
una de ellas determine cmo actuar sobre qu materia. En el original artculo 123 as
se consignaba, sin embargo, el atribuir al Congreso de la Unin esa facultad debe
entenderse como el otorgamiento de una mayor importancia a la relacin laboral en
el proceso legislativo.

5. Reconocimiento de los mritos, respeto y calidad que deben darse en la relacin

laboral.
Esto significa exigir en la relacin de trabajo que se establece entre los
contratantes, pero sobre todo a quien recibe los servicios, que se respete la libertad y
dignidad de quien los presta, as como que su trabajo le sea retribuido en condiciones
que le aseguren un decoroso nivel de vida para l y su familia. Adems, prohibe toda
conducta discriminatoria, sea por motivo de raza, sexo, edad, religin, doctrina
poltica, o condicin social.

Originado por el desarrollo histrico y las condiciones sociales de Mxico, el

derecho del trabajo ha incluido como principios subyacentes:

a) La inclinacin a proteger la fuerza del trabajo, es decir, una velada preferencia

hacia los derechos del trabajador por parte de las autoridades al momento de
interpretarlas leyes laborales; otras veces est explcita en la propia
legislacin, por ejemplo, al subsanar las diferencias en la demanda laboral
presentada por el trabajador, pues no se le exige formalidad alguna en sus
escritos, se acepta su palabra como prueba de la existencia de la relacin
laboral y se les confiere personalidad a los menores, entre otras situaciones.

b) La supletoriedad de la aplicacin de la ley, esto es, la facultad que tienen las

autoridades para aplicar disposiciones que regulen casos semejantes, en caso
de no existir precepto expreso, y sobre todo, la obligacin de las autoridades
de hacer prevalecer la interpretacin de la ley ms favorable al trabajador, en
caso de existir dudas.

Cuadro 4.2

PRINCIPIOS JURIDICOS DEL ARTICULO 123 CONSTITUCIONAL

CONNOTACION
Sustituir la voluntad de las partesModifica las tesis antes sostenidas por el derecho civil.
Prohibe conductas que eran del arbitrio de los particulares.
por la voluntad de la Ley.
Obliga a contratantes a respetar situaciones jurdicas ara
la az social.
Identificacin y proteccin
"derechos de grupo".

de Incluye cooperativas para la construccin de casas y

seguros de desempleo o invalidez. Constituye y protege el
patrimonio familiar. Reconoce valores distintos a los
individuales.

Participacin del Estado en la Propone buscar equilibrio o armona legtima entre los
regulacin de fenmenos eco-derechos del trabajo y los del capital.
nmicosociales.
Federalizacin
laboral.

de

la

legislacinOtorga importancia a esta materia en el proceso le

islativo.

Reconocimiento de los mritos, Exige respeto a la libertad y dignidad de quien presta un

respeto y calidad en la relacinservicio, as como una retribucin decorosa. Prohibe toda
laboral.
clase de discriminacin.

4.3 NATURALEZA
Hasta 1917, la divisin tradicional entre Derecho Privado y Derecho Pblico era suficiente para
contener toda problemtica jurdica, porque anteriormente slo se haba regulado la conducta
del Estado y de los individuos.
La opresin de grandes e importantes grupos sociales y su consecuente levantamiento
armado originaron la inclusin de los artculos 27 y 123 en la Constitucin de 1917, los cuales
reivindican, respectivamente, las demandas de campesinos y obreros, ejemplo que, cabe
sealar, recogi Alemania en su Constitucin de Weimar de 1919.
A partir de ese momento surgi en la ciencia jurdica una nueva teora y categora que
por sus caractersticas, contenido y filosofa, se distingui de la tradicional ambivalencia
pblico-privado, partiendo fundamentalmente de las siguientes premisas:

1. Su objeto es el grupo y los derechos del mismo como tal.

2.

La relacin jurdica del grupo, ya sea con individuos o con el Estado, tiene normas
ajenas a la voluntad personal de los individuos.

3. El Estado debe intervenir en ella necesariamente y dejar su papel de simple

observador.

Con tales antecedentes, la problemtica histrica origin otra clasificacin del derecho,
debido a sus caractersticas distintas, denominada derecho social, de cuya naturaleza
participa el derecho laboral.

Cuadro

4.3

NORMATIVIDAD JURIDICA BASICA DE LA RELACION LABORAL ENTRE

EL ESTADO Y SUS SERVIDORES

Administracin
Pblica
Centralizada

Administraci
n Pblica
Federal

Administracin
Pblica
Paraestatal

* A estas entidades se les aplica esta normatividad por:

Apartado B del arto 123 Constitucional.

Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado.
Legislacin complementaria: Ley del
ISSSTELey Federal de Responsabildades de los
Servidores Pblicos. Normatividad del Servicio
Civil de Carrera
Entidades a las que se les aplicael bloque
normativo de la Administracin Pblica
Centralizada.
Entidades a las que se les
aplica:* Apartado A del arto 123 Constitucional. Ley
Federal del Trabajo.Lev del IMSS.

Razones histricas o polticas (PEMEX, IMSS, CFE, etc.).

Ser empresas que adoptan la forma de sociedad mercantil, especialmete de Sociedades Annimas.

Disposicin de la Fraccin VIII del Art. 30. Constitucional: el personal acadmico y administrativo de
" las universidades y las dems instituciones de educacin superior a las que la ley otorgue autonoma ... se normarn por el
apartado A del artculo 123 de esta Constitucin, en los trminos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del
Trabajo...",

flexible, en virtud de existir un documento que la contiene y de estar consignado en su artculo

135 el procedimiento que permite reformarla o hacerle adiciones. Este proceso se inicia con la
discusin y aceptacin de stas en el seno del Congreso de la Unin, y culmina con su
aprobacin posterior en la mayora de las legislaturas o congresos locales de las entidades
federativas.
La Constitucin est conformada por dos grandes apartados conceptuales:

1.181 Parte dogmtica. Esta denominacin se le da al contenido de sus primeros veintinueve

artculos, en los que se sealan los principios fundamentales que, como "dogmas", debe
respetar el Estado en relacin con los individuos, y que traducidos al lenguaje jurdico nacional
se denominan garantas individuales.
Independientemente del momento histrico en que aparecieron en nuestra Constitucin
las garantas individuales y de la importancia del rango que se les dio, es conve ni e nte
observar que los constituyentes no se concretaron a reconocer los derechos de los ciudadanos,
lo hicieron en general para individuos y personas, incluidos los extranjeros, por ejemplo, a
quienes protege de la esclavitud en su artculo 20.

1.182 Parte orgnica. El segundo de los grandes captulos que contiene la Constitucin,
calificado como orgnico, se refiere a la estructura de poder, a la distribucin de competencias
y funciones, y a su ejercicio.
Adicionalmente existen algunos artculos que no tienen una clasificacin especfica,
como los que se refieren a la responsabilidadde los servidores pblicos, los principios de
eficacia y honradez administrativa y la separacin Iglesia-Estado, aspectos todos que han
requerido un tratamiento constitucional y algunas reformas.
Dentro de la parte dogmtica de la Constitucin y como fundamento filosfico-po-ltico
de la relacin laboral, existen dos artculos que es conve ni e nte mencionar: el artculo 20,
que prohibe la esclavitud, precisamente para dejar como nica condicin de subordinacin
reconocida aquella que se establezca con motivo de la relacin laboral; y el artculo 50, que
consigna la libertad de toda persona para dedicarse a la profesin, industria, comercio o
trabajo lcito que le acomode; determina adems que nadie puede ser privado del producto de
su trabajo, sino por resolucin judicial; que nadie puede ser obligado a prestar trabajos
personales sin la justa retribucin y sin su pleno consentimiento (salvo el trabajo impuesto en
el artculo 123); que slo las funciones electorales y censales tendrn carcter de servicio
obligatorio y gratuito y, por ltimo, que el contrato de trabajo slo obligar a prestar el servicio
convenido por el tiempo que fije la ley, sin exceder de un ao en perjuicio del trabajador.
Adems de estos sealamientos, existen en algunos otros artculos constitucionales
referencias variadas sobre las relaciones laborales, por ejemplo: el artculo 32 menciona que
los mexicanos sern preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias para todos los
empleos, cargos o comisiones del gobierno y que slo los mexicanos podrn desempear
algunas posiciones como las de capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecnicos y en
general, de todo el personal que tripule cualquier embarcacin o aeronave amparada con la
bandera o insignia mexicana, as como los cargos de capitn o comandante de puerto,
aeropuerto, o agente aduanal en la Repblica Mexicana.
La referencia a ciertas limitaciones para otros cargos pblicos como los de
representacin popular (diputados, senadores, gobernadores y presidente de la Repblica),
secretarios de despacho, o ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, cuyo
desempeo se limita nicamente a ciudadanos mexicanos por nacimiento, pueden ser
considerados reguladores marginales de la relacin laboral, pero de importancia. Lo mismo
pasa con la prohibicin de desempear dos cargos federales de eleccin populary con el
derecho de todo servidor pblico a recibir una remuneracin adecuada e irrenunciable, fijada

anual y equitativamente en el presupuesto de egresos de dependencias y entidades, por el

desempeo de su cargo o comisin.

Artculo 123 constitucional

Apartado A
La regulacin esencial de la relacin laboral se encuentra en el artculo 123 de la Constitucin,
cuya premisa fundamental es: ''Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente
til". Los apartados en que se divide este artculo regulan, con similitudes y divergencias,
relaciones de trabajo entre diferentes sujetos. El contenido actual del Apartado A es el que se
resume en el siguiente cuadro:
Cuadro 4.4

APARTADO A DEL ARTICULO 123 CONSTITUCIONAL

RIGE PARA OBREROS, JORN DOS, DOMESTICOS,
ARTESANOS Y EN GENERAL, TODO CONTRATODET AJO

Jomada

Duracin
Tipo

Descansos

Ib-

Salarios

Semanal
Vacacional
Embarazo
Lactancia

8, 7 Y 6 horas o 3 horas diarias, 3 das

consecutivos
Diurno, nocturno, extraordinario y para ma
ores de 14 aos menores de 18
Un da como mnimo
Seis das para el primer ao de trabajo
Doce semanas
Dos descansos de media hora por jornada

Mnimo General
Mnimo Profesional
Igualdad en su percepcin
Inembargables
En efectivo (liquidez)
Lugares de pago establecidos (no cantinas, ni tiendas) Prioridad d e
osobrecual uierotrocrdito encasode uiebra
Por porcentaies

Participacin de
Utilidades
Por excepciones
Patrones
Derechos

Obligaciones

Coligarse o asociarse
Interrum irla roduccin (parse
Responzabilizarse de accidentes y
enfermedades profesionales Pagar
indemnizacin en caso de despido injustificado
o daos
Proporcionar habitacin, escuela, enfermera y
capacitacin Atender la seguridad e higiene
Prescindir del salario como multa Rechazar
renuncias de derechos Impedir el consumo
obligado de mercancas

RIGE PAF DOME

POBREROS, JORNALEROS, EMPLEADOS,

Derechos de los ESTICaS, ARTESANOS y EN GENERAL, , TODO
Trabajadores
CONTRATO DE TRABAJO

Autoridades

Sindicarse o coligarse Suspender las labores (huelga)

Juntas de conciliacin y arbitraje

Constitucin del
Patrimonio
Familiar
Competencias

Utilidad pblica de la Ley del Seguro Social

Utilidad social de cooperativas para la construccin de casas

Local
Federal

Aplicacin de las leyes del trabajo en sus res

ectivas 'urisdicciones
Industrias: Textil, Elctrica, Cinematogrfica,
Hulera, Azucarera, Minera, Metalrgica, de
Hidrocarburos,
Petroqumica,
Cementera,
Calera, Automotriz, Qumica, de Celulosa y
Papel, de Aceites y Grasas Vegetales, de
Alimentos y Bebidas Envasadas, Ferrocarrilera,
Maderera, Bsica, Vidriera, Tabacalera y
Servicios de Banca Crdito
Empresas
Pblicas:
Centralizadas
o
Descentralizadas; Concesionarias; las que
acten en zonas federales, en ms de un
estado, con ms de un contrato colectivo, o en
materia de educacin, ca acitacin, se uridad e
hi iene.

Como complemento necesario a este artculo surgieron en su momento diferentes leyes

por parte de las legislaturas de los estados para reglamentario; aunque se cumpli con los
objetivos fundamentales al considerar los requerimientos particulares de cada estado, el
tratamiento a los problemas de los trabajadores se hizo dismbolo y en algunos casos,
irresoluble. Ello origin la tesis de la necesaria federalizacin del derecho laboral, el cambio del
postulado inicial del artculo 123 constitucional, as como la Ley Federal del Trabajo (LFT) de
1931.
En virtud de que en el artculo 20. de la LFT se indic que las relaciones laborales entre
el Estado y sus servidores seran reguladas por leyes del servicio civil, en 1934 y 1938 se
expidieron respectivamente, el "Acuerdo sobre Organizacin y Funcionamiento del Servicio
Civil" y el "Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio de los
Poderes de la Unin". Este ltimo ordenamiento fue sustituido por otro similar, en abril de
1941, al que se considera el antecedente inmediato del Apartado B del artculo 123
constitucional y posteriormente, de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado
(LFTSE).
Apartado B
En gran medida, este Apartado contiene disposiciones similares a las del Apartado A respecto
a jornadas, descansos, salarios y derechos de los trabajadores en general. Rige para los
Poderes de la Unin, el gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores. Las disposiciones que
se adicionan por regular un tipo de relacin laboral distinto se resumen en el siguiente cuadro:

APARTADO B DEL ARTICULO 123 CONSTITUCIONAL

Fijacin de salarios limitada por los presupuestos de egresos.

Derecho de ascenso regulado por un sistema escalafonario.
Obligacin del Estado de organizar escuelas de Administracin Pblica.
Despido de los trabajadores nicamente por causas imputables a ellos.
Derecho de huelga en caso de violacin general y sistemtica de los
derechos laborales.
Derecho de jubilacin.
Obligacin del Estado de establecer centros vacacionales y tiendas

econmicas.
Creacin de un Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje.
Respeto a las leyes aplicables a militares, marinos, cuerpos de
seguridad pblica y personal del servicio exterior.
Proteccin a empleados de confianza en salarios y beneficios sociales.
Sujecin del personal del sistema bancario a este apartado.

En relacin al ltimo punto, a la fecha an no existe precisin sobre la situacin jurdica

de los trabajadores bancarios, puesto que este tipo de instituciones se han reprivatizado y al
dejar de serentidades auxiliares del Ejecutivo sus relaciones laborales quedan comprendidas
en el Apartado A del artculo 123 constitucional.
Antes de hacer el anlisis de los dos ordenamientos aplicables a la Administracin
Pblica -Ley Federal del Trabajo y Ley Federal de los Trabajadores al Servicio de-I Estado-es
necesario, aun brevemente, observarlas disposiciones relacionadas con la materia laboral en
las leyes que regulan su estructura y funciones: la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal y la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

4.5 LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION

PUBLICA FEDERAL
Promulgada el 29 de diciembre de 1976, en sustitucin de la Ley de Secretaras y
Departamentos de Estado del 24 de diciembre de 1958, esta disposicin normativa tiene como
objetivo fundamental actualizar y dar unidad conceptual al aparato gubernamental,
conteniendo en un solo documento las dos esferas mediante las cuales acta el Ejecutivo
Federal: la centralizada, directamente subordinada a l, y la paraestatal, definida como auxiliar
para el cumplimiento de sus atribuciones.
Este cuerpo normativo satisface la finalidad de toda ley orgnica, le da una estructura
racional al sistema, hace una divisin precisa y formal de las funciones de cada componente
del sector centralizado y por ltimo, seala el mtodo de direccin y coordinacin del sector
paraestatal. Los artculos de nuestro inters son el 20, 48 Y49. En relacin al sector paraestatal
no se precisa ningn lineamiento relativo a la problemtica laboral, por lo que habr de
remitirse al anlisis de la ley aplicable especfica a este sector.
Cuadro 4.5

LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL

174

ARTICULO 20

ARTICULOS 48 Y 49

175

Unica disposicin expresamente referida Agrupan a las entidades por sectores y a la

poblemtica laboral. subsectores.
Faculta a las secretaras de Estado y de- Las sujetan a una secretara coordinadora
partamentosadministrativosparaestable-o
"cabeza
desector";
responsable
de
la
cer
sus
correspondientes
servicios
de
programacin,
presupuestacln,
operaapoyo, entre ellos el personal, bajo la le- cin, evaluacin, y part;cipacinenlos
gislacin respectiva.
rganos.de gobierno.
Crean dependencias o secretaras
"globalizadoras"paradarcongl"Uencia al
________________________________________________Sistema Nacional.______________________________

4.6 LEY FEDERAL DE LAS

ENTIDADES PARAESTATALES
Inicialmente encargada de regular la organizacin, funcionamiento y control de las entidades
paraestatales, excepta de su aplicacin aquellas que tienen legislacin propia, como
Universidades, PROFECO, IMSS, ISSSTE, INFONAVIT, etc., y distingue las reas estratgicas y
prioritarias. Regula tambin la intervencin de las secretaras coordinadoras, la integracin de
los rganos de gobierno de las entidades, su constitucin, organizacin y funcionamiento, con
la amplitud y precisin necesarias para su adecuado desarrollo, complementndose este
ordenamiento legal con la posterior expedicin del Reglamento Federal de la Entidades
Paraestatales.
Respecto a las relaciones entre titulares y trabajadores, dicha Ley se circunscribe a
expresar que en las leyes de creacin de las entidades se determinar el rgimen laboral a
que stas se sujetarn, esto es, cul de los dos apartados del artculo 123 constitucional ser
el que regule sus relaciones laborales. En este sentido, debe mencionarse que an no se ha
establecido un criterio para ubicar qu entidades quedarn bajo qu apartado constitucional.
Lo que ha prevalecido es una posicin de respeto hacia las relaciones laborales existentes
hasta el momento de surgir el Apartado B, pues los trabajadores de algunas entidades que
podran sujetarse a ste (PEMEX, CFE, IMSS,) han permanecido bajo el rgimen del Apartado

A.
Hechos los sealamientos sobre el artculo 123 constitucional, base filosfica de la
relacin laboral, y sobre las leyes que regulan las dos esferas de la Administracin Pblica,
corresponde ahora analizar de manera particular los ordenamientos aplicables a entidades y
dependencias. Por su importancia y orden de aparicin se iniciar con la Ley Federal del
Trabajo, para continuar con la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y hacer
despus algunos sealamientos sobre las Leyes del IMSS, del ISSSTE y de Responsabilidades
de los Servidores Pblicos.
EI14 de enero de 1914, en el estado de Veracruz, inici su vigencia la primera Ley del Trabajo,
como un compendio especfico de disposiciones jurdicas alrededor de este fenmeno.
Posteriormente surgi la Ley Federal del Trabajo, el 18 de agosto de 1931, abrogada a su vez
por la actual, del 122

7
9
27

de mayo de 1970.

La LFT vigente consta de 16 ttulos divididos en aproximadamente 85 captulos, que

habrn de discriminarse y ordenarse para efectos de anlisis, a fin de conseguir dos

176

4.7 LEY FEDERAL DEL TRABAJO

objetivos: uno, evidenciar lo relevante y dos, hacerlo accesible a quienes no pretenden
especializarse en la materia. Por ello, el estudio de su contenido se presentar con un orden
distinto al de la Ley, involucrando en cada caso lo importante del tema, as como aquello que
le sea pertinente bajo un manejo conjunto.
4.7.1 Relaciones individuales de trabajo.
Son aquellas que se establecen entre una persona fsica o moral que recibe un servicio
(patrn) y una persona fsica que lo presta de manera subordinada (trabajador) mediante el
pago de un salario. Por servicio o trabajo se entiende toda actividad humana intelectual o
material.
A partir del momento en que se acuerdan sus trminos, se establece entre ambas partes
una relacin laboral, independientemente de la existencia de un documento o contrato en el
que se hagan constar. Si ste existe, deber contener todo lo que identifique y precise las
condiciones bajo las que se preste el servicio; si no existe, se imputa al patrn su ausencia, sin
privar al trabajador de sus derechos, ni limitarlos por cualquier condicin distinta a las
sealadas en la ley y sin validar cualquier posible renuncia de derechos del trabajador. Cuando
el patrn utiliza intermediarios para contratar no se desliga de sus obligaciones, al igual que
cuando lo representen sus empleados de confianza o quienes desempeen funciones de
direccin, inspeccin, vigilancia o fiscalizacin de las labores de carcter general. La
sustitucin de patrn no afecta las relaciones de trabajo, durante los seis meses siguientes a
ella, tanto el patrn sustituto como el sustituido son solidariamente responsables.
Las relaciones laborales se pueden establecer con trabajadores mayores de 14 aos y
los contratos se pueden celebrar para obra determinada, tiempo determinado o
indeterminado, entendindose esta ltima condicin como regla general para los patrones,
pues para los trabajadores la obligacin mxima se limita a un ao.

Las relaciones de trabajo se pueden suspender, rescindir y terminar,

sin responsabilidad para ambos en caso de:
- Enfermedad contagiosa del trabajador.
- Incapacidad temporal ocasionada por accidente o enfermedad
no profesional.
- Prisin preventiva seguida de sentencia absolutoria.
- Arresto del trabajador.
- Desempeo de un cargo pblico obligatorio o de representante
ante las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, entre otros.
Son causas de rescisin sin responsabilidad para el patrn:
- El engao del trabajador sobre su capacidad, aptitudes o facultades,

pero slo dentro de los 30 das iniciales de servicio.

- Faltas de probidad u honradez, violencia, amagos, injurias, malos

tratos hacia el patrn, sus familiares, o compaeros, siempre que en

este ltimo caso se altere la disciplina.
- Perjuicios graves o materiales ocasionados por el trabajador, sin

dolo, pero negligentemente.

- Actos inmorales, que comprometan la seguridad, o que revelen

informacin confidencial.

177

- Falta del trabajador a sus labores,

asistencia en estado de
embriaguez, sentencia a prisin que le impida cumplir con ellas, o
cualquier otra causa

Sin embargo, si la causa de rescisin no es procedente, el trabajador

puede demandar su reinstalacin, o una indemnizacin de tres meses de
salario ms los salarios no pagados hasta el momento en que se finiquite la
relacin laboral.
El trabajador puede rescindir la relacin sin responsabilidad:
- Cuando el patrn lo engae respecto a las condiciones del trabajo,

dentro de los 30 das siguientes a su ingreso.

- Por faltas de probidad y honradez, violencia, amenazas, injurias, etc.
- Cuando se reduce su salario o no se le entrega en las fechas o

lugares convenidos.
- Cuando existen peligros graves para su salud, su seguridad, o la de
sufamilia.

En estos casos, el trabajador tiene derecho a una ndemn^dn de tres

mejses ms sus salarios cados y otras cantidades, en funcin del
tipo de con^o que
Son causas determinacin de la relacin laboral:
- El mutuo consentimiento.
- La muerte del trabajador.
- La terminacin de la obra o tiempo.
- La incapacidad fsica o mental _~ trabajador.
4.7.2 Relaciones colectivas de trabajo.

1.183 Contrato colectivo. Este tipo de relacin se establece entre uno o varios patrones, o
sindicatos de patrones, y uno o varios sindicatos de trabajadores, mediante la celebracin de
un convenio denominado contrato colectivo de trabajo.
El contrato colectivo s deber celebrarse por escrito, puesto que en l deben constar
los datos de los firmantes, jornadas, descansos, vacaciones, salarios y todas las condiciones
de la relacin laboral, incluyendo la clusula de exclusin o facultad del sindicato para solicitar
al patrn que separe al trabajador que renuncia o es expulsado del propio sindicato. Para sus
efectos, el contrato deber depositarse ante las autoridades laborales correspondientes.
El contrato colectivo rige generalmente durante dos aos; su revisin debe solicitarse
por lo menos con sesenta das de anticipacin a su vencimiento. Los salarios que contiene
sern revisables anualmente. Sin embargo, cuando existan causas que lo justifiquen,
cualquiera de los firmantes, patrn o sindicato, puede solicitarla modificacin de las
condiciones de trabajo, por ejemplo, si las circunstancias econmicas o el desequilibrio entre
el capital y el trabajo lo demandan.

1.184 Contrato Ley. Como una variante de las relaciones colectivas y con el objeto de darle
una mayor seguridad a los trabajadores, existe en la Ley Federal del Trabajo la figura jurdica
del contrato ley, que significa elevar sus disposiciones a la categora de obligatorias para
proteger a un mayor nmero de trabajadores. Es similar al contrato colectivo, e igualmente
revisable en su contenido y en relacin con los salarios.
La existencia en una zona econmica, en una entidad federativa, o en todo el territorio
nacional, de industrias o actividades similares reguladas de distinta manera por los contratos
colectivos de cada una de ellas, origin la celebracin de un convenio colectivo que se
convierte en contrato ley al ser sancionado por el Estado, siempre que lo soliciten los
sindicatos que agrupen a las dos terceras partes de los trabajadores de ellas.

178

Una vez discutido y aceptado por trabajadores y patrones ante la autoridad federal
(Secretara del Trabajo) o estatal (gobernador), este documento deber publicarse en el Diario
Oficial correspondiente. Los trabajadores y patrones podrn en todo momento solicitar a la
Junta correspondiente la modificacin de las condiciones de trabajo contenidas en el contrato
ley, cuando las circunstancias econmicas o el aumento del costo de la vida lo requieran.

1.185 Reglamento Interior de Trabajo. Para complementar la adecuada organizacin, control y

desarrollo del trabajo, puede firmarse adems un Reglamento Interior de Trabajo, que tambin
deber depositarse ante las autoridades laborales y contenerlas disposiciones obligatorias
para trabajadores y patrones, como horarios de trabajo, reglas de uso, mantenimiento y
limpieza, das y lugares de pago, permisos y licencias, medidas disciplinarias y todo aquello
que se requiera para regular y hacer ms seguro el desarrollo del trabajo.

Al igual que las relaciones laborales individuales, las colectivas tambin

pueden suspenderse; sus causas son:

- Fuerza mayor, caso fortuito, incapacidad fsica o mental, o muerte del patrn que
necesariamente origine la suspensin.

- Falta de materia prima no imputable al patrn.

- Exceso de produccin.
- Incosteabilidad temporal y notoria de la produccin, falta de fondos, o incapacidad
para obtenerlos

- Falta de suministro de fondos por parte del Estado, cuando ste sea su contratante.
En cada caso la ley contiene las reglas a seguir, sobre todo para la reanudacin de los
trabajos, as como para las diferentes intervenciones de las Juntas.
La terminacin de las relaciones laborales colectivas se da por las causas similares a las
de suspensin que originen precisa y necesariamente la terminacin, as como por la
declaracin iegal de quiebra. Cuando la terminacin de la relacin laboral no sea total, se
tomar en cuenta el escalafn para reajustar a los trabajadores de menor antigedad.

4.7.3 Sindicatos.
Alrededor de este concepto existen en la ley algunos sealamientos importantes entre los que
destacan:

La libertad de coalicin de los trabajadores.

La libertad de los trabajadores, en lo individual, de pertenecer o no a un

sindicato.

El reconocimiento del sindicato como coalicin permanente para casos de

huelga.

La finalidad de los sindicatos: estudio, mejoramiento y defensa de sus intereses.

- Los sindicatos pueden ser gremiales, de empresa, industriales, nacionales o de

oficios varios. A pesar de que la ley permite la existencia de asociaciones
patronales, el trmino sindicato generalmente slo se ha utilizado en relacin
con las asociaciones de trabajadores.
Si bien no requieren de autorizacin previa para conformarse, los sindicatos deben
obtener su registro en la Secretara del Trabajo y Previsin Social o en las Juntas Locales de
Conciliacin y Arbitraje. Pueden integrarse con tres patrones o veinte trabajadores, pero

179

quedan excluidos entre stos los trabajadores de confianza. Los trabajadores de 14 aos
pueden formar parte de los sindicatos, pero slo podrn ser dirigentes si tienen ms de 16.
Los sindicatos emitirn sus estatutos, en los que consten todas sus caractersticas
(denominacin, domicilio, objeto, duracin, etc.), su funcionamiento (asambleas), representatividad y facultades de sus dirigentes. Gozarn de personalidad jurdica con
capacidad para adquirir bienes muebles e inmuebles y federarse o confederarse.
Los sindicatos tienen el derecho a exigir al patrn que emplee a sus afiliados, que firme
el contrato colectivo correspondiente y en caso de negativa, a ejercer en su contra el derecho
de huelga. Cuando en una empresa hay varios sindicatos, existen diferentes reglas para la
firma con ellos del contrato colectivo.

4.7.4 Huelgas.
Como complemento material a los sealamientos hechos sobre las causas de suspensin y de
terminacin de la relacin laboral, es necesario analizar el concepto de huelga, que si bien
implica una suspensin temporal y material de trabajo, de ninguna manera interrumpe la
relacin laboral, a la que precisamente se pretende proteger con esta medida y salvaguardar
su sana permanencia.
Si las relaciones laborales se desarrollaran de manera armnica, responsable y
equitativa, esto es, si no surgieran conflictos entre el capital y el trabajo, si se diera el pleno
respeto de sus derechos y el reparto de utilidades o la revisin anual de salario, no se
justificara la creacin de una figura jurdica tan drstica como lo es la huelga, para defender a
los trabajadores.
La huelga, como la suspensin temporal del trabajo llevada a cabo por una coalicin de
trabajadores, por un sindicato, se encuentra perfectamente regulada por la ley. Su anlisis
jurdico puede dividirse en los siguientes apartados: objeto, procedimiento, calificacin y
terminacin.

1.186 Objeto. La ley enuncia los siguientes:

1.187 Conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la produccin.
1.188 Obtener del patrn o patrones la celebracin del contrato colectivo o contrato
ley, su revisin al trmino de su vigencia o la revisin salarial anual.
e) Exigir el cumplimiento del contrato colectivo o contrato ley, cuando sufran
violaciones o el respeto al reparto de utilidades.

d)

Apoyar una huelga que tenga por objeto alguno de los anteriores.

Salvo este ltimo objeto, cuyo inters slo se explica desde el punto de vista de la
amplia proteccin que el Estado da a la clase trabajadora, lo que origin inclusive que se la
calificara como sobreproteccin, las dems finalidades son perfectamente explicables y
justificables.

1.189 Procedimiento. Se inicia con la presentacin ante la Junta, autoridad laboral o poltica,
de un pliego de peticiones por escrito en el que se indique la intencin y la fecha de inicio de
la huelga, si stas no son atendidas.
El documento se presentar por duplicado a efecto de que la autoridad laboral, dentro
de las 48 horas siguientes, lo haga llegar al patrn cuando menos con seis das de anticipacin
a lafecha de suspensin de labores, 10en el caso de servicios pblicos. El patrn deber
contestar por escrito dentro de las 48 horas siguientes.
La Junta de Conciliacin citar a una audiencia de conciliacin para tratar de avenir a las
partes; en caso negativo, dentro del perodo denominado de prehuelga, es decir, hasta antes
de que sta estalle, procurar evitarla y prorrogar la fecha de suspensin de las labores, a

180

peticin de las partes e inclusive con autorizacin de ellas. En ese lapso, la Junta citar a las
partes para determinar el nmero indispensable de trabajadores que debern seguir
laborando a fin de evitar perjuicios graves a la seguridad, conservacin de locales,
maquinaria, equipo, o a la reanudacin de los trabajos; en caso de negativa de los
trabajadores huelguistas, el patrn ser autorizado para contratar otros.
La ley reconoce algunas situaciones de hecho y en consecuencia las regula; por
ejemplo, dispone que los buques, aeronaves y transportes debern conducirse a su destino,
as como que los servicios hospitalarios debern seguirse prestando hasta que los pacientes
puedan ser trasladados a otros establecimientos.

1.190 Clasificacin. Con el objeto de evitar la prolongacin de movimientos de huelga no

ajustados a las disposiciones legales, verificar su legitimidad, o intervenir cuando se

181

presenten causas supervenientes a su estallamiento, la autoridad laboral puede declararla

ilcita o inexistente, a peticin de patrones, trabajadores o terceros interesados.
La declaracin de inexistencia de huelga tiene que solicitarse dentro de las 72 horas de
suspendidas las labores, y slo procede cuando:

El objeto de a huelga no est ajustado a la ley.

La suspensin de labores no sea realizada por la mayora de los trabajadores, es decir,
el 50% ms uno.
La mayora de los huelguistas ejecuten actos violentos contra personas o propiedades.
En caso de guerra, si se da en establecimientos o servicios que dependan del
gobierno.

La Junta citar a una audiencia para estos efectos, recibir las pruebas, ordenar en su
caso el recuento y dentro de las 24 horas siguientes resolver sobre la procedencia de la
declaracin de inexistencia. Si procede la inexistencia:

1.191 Fijar un plazo a los trabajadores para reanudar sus labores, bajo advertencia de
dar por terminada su relacin laboral en caso de desobediencia y

1.192 Declarar que el patrn no tiene responsabilidad alguna, autorizndolo a

contratar a otros trabajadores si los huelguistas no regresan.
O. Terminacin. Cuando ambas partes llegan a un acuerdo, el patrn acepta las peticiones y
cubrir a los trabajadores los salarios cados, o cuando se dicta una resolucin arbitral de
alguna persona o comisin elegida por las partes o por las Juntas de Conciliacin, la huelga
termina.

4.7.5 Condiciones generales de trabajo y derechos y obligaciones de trabajadores

y patrones.

La violacin de los derechos o de las condiciones generales de trabajo son precisamente las
causas que originan la mayora de los movimientos de huelga. En la ley se sealan los
derechos que deben respetar los patrones, as como las conductas que les estn prohibidas.

Entre las obligaciones de los patrones destacan:

-

Pagar salarios e indemnizaciones.

Proporcionar tiles, instrumentos y materiales.
Informar al sindicato sobre los puestos vacantes.
Proporcionar capacitacin y adiestramiento.
Cumplir con las disposiciones de seguridad e higiene.
Permitir la inspeccin y vigilancia de las autoridades de trabajo.
Fomentar actividades deportivas y culturales.
Hacer deducciones sindicales y legales, as como las aportaciones
de seguridad social que le correspondan.

Queda prohibido ai patrn:

- Discriminar a los trabajadores en virtud de su sexo o edad.
- Establecer tiendas de colectas o aceptar gratificaciones de los

trabajadores a cambio del trabajo.

- Intervenir en asuntos sindicales.
- Hacer propaganda religiosa.
- Portar armas o presentarse en estado de ebriedad.
A su vez, los trabajadores tambin tienen restricciones y obligaciones,
entre ellas deben mencionarse las siguientes.
Obligaciones de los trabajadores:

182

- Desempear sus servicios bajo la direccin del patrn, a cuya

autoridad estar subordinado.

- Ejecutar el trabajo con intensidad, cuidadoy esmero.
- Comunicarle al patrn las causas de sus enfermedades contagiosas

y someterse a los exmenes mdicos.

- Restituir los materials no usados y cuidar los equipos, tiles e
instrumentos de trabajo.
- Observar buena conducta durante el trabajo.
- Guardar los secretos tcnicos, comerciales o administrativos que
puedan originar perjuicios a la empresa.
Las prohibiciones sobresalientes para los trabajadores son:

- Presentarse en estado de embriaguez.

- Faltar a su trabajo sin causa justificada o sin permiso.
- Ejecutar actos que pongan en peligro su seguridad, la de sus

compa eros o de la empresa.

- Portar armas.
- Suspender las labores sin autorizacin.
- Hacer cualquier clase de propaganda.

En la relacin de trabajo se deben respetar adems las condiciones mnimas o mximas

que la Ley del Trabajo seala y que se refieren a:

La duracin de la jornada, 8, 71/2 7 horas, si es diurna, mixta o nocturna.

La posibilidad de distribuir las horas de la jornada para descansar ms de un da

a la semana, pero sin rebasar las ocho horas diarias.

El descanso de media hora durante una jornada continua.

El llamado tiempo extraordinario, que no debe rebasar de tres horas diarias, ni de

tres veces a la semana, cuyo pago ser doble, o triple si se ampla a ms de 9
horas.

El descanso mnimo de un da a la semana, que de preferencia ser el domingo, o

el pago de una prima del 25%, si este da se trabaja, o de un pago triple si se
trabaja el da de descanso semanal.

Los das de descanso obligatorio.

Las vacaciones de seis das durante el primer ao y mayores perodos conforme

a la antigedad.

El pago de una prima vacacional del 25% cuando menos, y su disfrute

obligatorio.

El pago de un salario a partir de un mnimo o un mnimo profesional, en efectivo

y en un plazo no mayor de ocho o quince das, en su lugar de trabajo y en da
laborable, dentro de su jornada o inmediatamente despus de su terminacin.

- El pago de un aguinaldo anual equivalente al menos a quince das de salario.

4.7.6 Riesgos de trabajo.

Durante la relacin laboral o con motivo de ella, el trabajador est expuesto a sufrir algn
riesgo que la ley tipifica y del que deriva una serie de responsabilidades, tanto para el patrn

183

como para las instituciones creadas para atenderlos.

Los riesgos de trabajo se definen como los accidentes o enfermedades a que estn
expuestos los trabajadores en el ejercicio o con motivo de su trabajo. Los accidentes de trabajo
se entienden como las lesiones o perturbaciones funcionales, o la muerte, ocurridos
repentinamente; y las enfermedades de trabajo, como los estados patolgicos producidos por
una accin continuada. Ambos, accidentes y enfermedades, pueden causarlos siguientes
grados de incapacidad: temporal, permanente parcial, permanente total y muerte.
Cuadro 4.6

RIESGOS DE TRABAJO

ACCIDENTES o ENFERMEDADES A QUE ESTAN EXPUESTOS LOS TRABAJADORES EN EL EJERCICIO O CON MOTIVO DE SU TRABAJO

GRADOS DE INCAPACIDAD
TEMPORAL PERMANENTE PARCIAL
PERMANENTE TOTAL MUERTE
RIESGOS DE TRABAJO

La incapacidad temporal puede ser parcial o total y slo requiere la intervencin de las
instituciones protectoras de salud. En los dems casos de incapacidad, su clasificacin
depende de la prdida o disminucin de facultades que origine, grado en relacin al que el
patrn est obligado a indemnizar al trabajador con porcentajes salariales previstos en la Ley,
que llegan a dos aos (730 das de salario) en caso de muerte, ms dos meses de salario para
gastos funerales, o hasta tres aos (1095 das de salario) por la incapacidad total permanente.
Los accidentes sufridos por torpeza, negligencia, imprudencia, descuido del trabajador o
de un tercero, no liberan al patrn de asumir las consecuencias de los riesgos, a menos que el
trabajador se encuentre en estado de ebriedad o narcotizado, que l se lo haya ocasionado
intencionalmente, o que sea resultado de una ria o intento de suicidio.

Con motivo de riesgos de trabajo se tiene derecho a:

Asistencia mdica y quirrgica.

Rehabilitacin.
Hospitalizacin.
Medicamentos.
Prtesis.___________________________________________________

Estas funciones generalmente las realizan las instituciones de seguridad social, que
subrogan al patrn en sus obligaciones mediante el cobro de la aportacin econmica que las
leyes respectivas sealan.

184

Para evitar procesos laborales y de acuerdo a la experiencia obtenida en relacin a

estados patolgicos producidos por la reiteracin de conductas, la Ley contiene una tabla de
enfermedades que sin mayor trmite se consideran como profesionales.
Adicionalmente a esta responsabilidad, la Ley seala dos obligaciones ms: una que
tiene que ver con las medidas de atencin mdica mrrediata, a travs de enfermeras o
instalaciones apropiadas para ello, y otra de carcter preventivo, participando y organizando
Comisiones Mixtas de Seguridad e Higiene.

4.7.7 Trabajos especiales.

Para todo este apartado de trabajos especiales son aplicables los principios jurdicos
siguientes:

1.193

Cuando existe norma especfica y norma general prevalece la primera, deducindose que, si adems de las normas contenidas en la Ley existen algunas otras acordadas
en los contratos, no contrarias, sino complementarias de aqullas, ser a stas y a sus
contenidos a los que deba sujetarse la relacin laboral.

1.194 Si la Ley no seala para alguno de los captulos especiales medidas, interpretaciones o aplicaciones excepcionales, no es posible deducirlas, mucho menos si fueran en
perjuicio de los trabajadores. "Donde la ley no distingue no se debe distinguir".
Sin apartarse de los lineamientos y principios que de manera general seala la
Constitucin, se hace necesaria la regulacin especial de aquellas actividades que requieren
de tratamientos particulares o de protecciones adicionales. Como trabajos especiales existen
en la Ley 16 captulos de los que se destacar lo ms importante.
Por principio, debe mencionarse respecto a mujeres y menores, que no pueden realizar
trabajos insalubres o peligrosos, o que pongan en peligro un embarazo; durante ste, se debe
proteger a las mujeres con medidas tendientes a preservar su producto. En el caso de los
menores, debe protegerse adems de su integridad fsica, excluyndolos de trabajos
superiores a sus fuerzas, submarinos, subterrneos, etc., su salud mental, cuidando que no
afecten su moralidad, en cantinas por ejemplo; o bien, hacindoles ms agradable el clima
laboral, con jornadas menores, descansos diarios de una hora, mayores vacaciones, facilidades
para sus estudios, etc.

1.195 Trabajadores de confianza. Disfrutarn de condiciones proporcionadas de acuerdo a su

naturaleza e importancia, sin ser nunca inferiores a las de los dems. No pueden formar parte
de los sindicatos y slo se les puede rescindir la relacin laboral si existe motivo razonable de
la prdida de confianza.
La mayora de las particularidades de este tipo de trabajo y de los dems en los que sea
necesaria la firma de un contrato colectivo se encuentran consignadas precisamente en esos
documentos. Los sealamientos que hace la Ley se deben considerar como principios
especficos para cada relacin, pero pueden ser aplicados por similitud a otras relaciones
laborales. En este caso se precisa qu cargos se consideran de representacin patronal.

1.196 Trabajadores de los buques.

- No se consideran trabajadores a los polizontes o a quienes viajan para repatriarse.
- Las condiciones de trabajo constarn por escrito.
- Si se trabaja en sus das de descanso semanal se les cubrir salario doble.

185

- Pueden pagarse salarios distintos para trabajo igual si se presta en buques de distinta
categora.

- Se puede pagar el salario en moneda extranjera.

- Las vacaciones se disfrutarn en tierra y los perodos van en aumento (12 das el
primer ao).

- Se les debe proporcionar alojamiento y alimentacin a bordo, o en tierra cuando no

puedan permanecer a bordo, as como tratamiento mdico.

1.197 Trabajo de las tripulaciones aeronuticas.

- Se precisan los cargos considerados de representacin patronal.
- El tiempo de vuelo efectivo no debe exceder de 90 horas mensuales.
- No se podr interrumpir un servicio de vuelo durante su trayecto por vencimiento de
la jornada.

- Se disfrutarn vacaciones crecientes (30 das el primer ao).

- Se puede violar el principio de salario igual para trabajo igual, si los equipos o las rutas
son distintas, o como concepto de prima de antigedad.

- Deben someter el personal a requisitos adicionales sobre evaluacin de su capacidad,

programas de adiestramiento,
correspondientes.

vigencia

de

licencias

de

las

autoridades

1.198 Trabajo ferrocarrilero. En relacin con este tipo de trabajadores se remite a los
contratos colectivos la regulacin fundamental, sealando la Ley slo algunas cuestiones,
como la dificultad de separara quienes ya estn prximos a jubilarse y la excepcin del
principio de "a trabajo igual, salario igual".

1.199 Trabajo de autotransportes.

- Se establecen otros sistemas de fijacin de salarios: viaje, da, boletos vendidos,
circuito, kilmetros recorridos, pero siempre excediendo el mnimo.

- Se aumenta el salario de los das de descanso en un 16.66%.

- Entre las causas de rescisin destaca la disminucin importante y reiterada del
volumen de ingresos, lo que podra equiparse a la incosteabilidad en la explotacin.

186

187

1.200 Trabajo de maniobras de servicio pblico en zonas bajo jurisdiccin federal. Este tipo
de actividades son las de carga, descarga, estiba, desestiba, alijo, chequeo, atraque, amarre,
acarreo, almacenaje y transbordo de carga y equipaje en buques, puertos y estaciones de
ferrocarril. Sobre ellos slo cabe aadir que:

- La fijacin del salario puede ser por unidad de tiempo, obra o peso de los bultos.
- El salario se pagar directamente al trabajador.
- El trabajo debe prestarse personalmente.
1.201 Trabajadores del campo. Se consideran trabajadores de planta a los que tengan tres
meses o ms al servicio de un patrn. Si quien cultiva es arrendatario, ste y el arrendador son
solidariamente responsables de las obligaciones para con los trabajadores. Las condiciones de
trabajo se deben pactar por escrito y entre ellas destacan:

- Proporcionar habitacin adecuada y un terreno para la cra de animales de corral.

- Proporcionar servicios mdicos y medicamentos.
- Permitir la caza y la pesca para usos propios.
- Permitir la celebracin de fiestas regionales.
- Fomentar la alfabetizacin.
1.202 Agentes de comercio y otros semejantes. Para considerar trabajadores a quienes
desempean funciones de agentes de ventas, seguros, vendedores, viajantes, propagandistas o
impulsores de venta, se requiere que su actividad sea permanente. Se puede fijar un salario,
una comisin, o una prima sobre el valor de la mercanca vendida, prima que no podr retenerse
si se deja sin efecto la operacin que le sirvi de base.
i) Deportistas profesionales. Quienes se dedican a esta actividad pueden contratarse
por tiempo (determinado, indeterminado, o temporada), o para uno o varios eventos o
funciones; si no se estipula, es considerado por tiempo indeterminado. El salario se
estipular en funcin de ello. Adems:

- Los deportistas no podrn ser transferidos a otra empresa o club sin su

consentimiento y se les deber cubrir cuando menos el 25% de la prima de
transferencia.

- Adems que se pueden percibir salarios distintos por funciones similares, en virtud de
la categora de los eventos, tambin puede suceder que esto ocurra por la del propio
deportista.

- No se tiene derecho a prima vacacional.

- La prdida de facultades es causal de rescisin.
j) Trabajo de actores y msicos. Estas actividades son contratadas siempre por tiempo, evento,
funcin o actuacin, cuyo pago se establece de acuerdo con la categora del actor o ejecutante.
Es necesario precisar que en este tipo de trabajo la subordinacin existe en relacin con el
horario, lugar y espectculo o actuacin contratada, no con el contenido del mismo. A quienes
trabajan en el extranjero se les deber anticipar un 25% del salario cuando menos, y
garantizarles el pasaje de ida y vuelta.
k) Trabajo a domicilio. En esta variable, el trabajo se lleva a cabo sin la vigilancia o direccin
inmediata del patrn con quien se establece la relacin laboral, en virtud del trabajo sobre los

188

materiales que ste proporciona o vende, para recibir posteriormente un producto elaborado.
En este tipo de trabajo es factible que exista simultaneidad de patrones, quienes deben
inscribirse en un registro que lleva la Secretara del Trabajo, adems de depositar una copia del
contrato, que en este caso debe constar por escrito y llevar un registro de los trabajadores que
le sirvan.
Los salarios mnimos se consideran profesionales y se determinan tomando en cuenta el
contexto econmico, el tiempo promedio de elaboracin, los salarios similares y los precios
corrientes en el mercado de este tipo de servicios.
Los trabajadores tienen derecho a que se les pague el salario del da de descanso
obligatorio y del perodo vacacional, as como a demandar su reinstalacin o indemnizacin
cuando no exista causa justificada para no seguir recibiendo trabajo.

1.203 Trabajadores domsticos. Para considerarse en esta categora, es necesario que los
servicios de asistencia, aseo y dems se presten en el hogar de las personas o familia, y no en
establecimientos pblicos, incluyendo casas de huspedes, de asistencia o internados.
Los alimentos y la habitacin representan el 50% de lo que estos trabajadores perciban
en efectivo. Los patrones debern guardarles consideracin y respeto, cooperar para su
instruccin, proporcionarles asistencia mdica y en su caso, pagar los gastos del sepelio.

1.204 Trabajadores en hoteles, bares y otros establecimientos anlogos. Ladistincin

fundamental entre stos y los trabajadores domsticos es precisamente que, aunque los
servicios son similares, se prestan en lugares pblicos.
Las propinas de los trabajadores son parte del salario, en la que el patrn no tiene
participacin. Adems, estos trabajadores tienen derecho a que se les proporcione
alimentacin.
m) Industria familiar. Esta se integra con el trabajo de los cnyuges, ascendientes,
descendientes y pupilos, a menos que participen otras personas, en cuyo caso sern
considerados trabajadores al servicio de un patrn. No se aplican a esta industria los
lineamientos laborales, salvo las disposiciones sobre higiene y seguridad.
n) Trabajo de mdicos residentes en perodo de adiestramiento en una especialidad. Los
profesionales titulados que ingresen a realizar una especialidad en alguna unidad mdica,
realizarn sus estudios y prcticas por el tiempo y con los requisitos que sealen las
disposiciones acadmicas respectivas. En los contratos se consignarn las prestaciones
necesarias para cumplir con la residencia, as como sus obligaciones, entre
las que resaltan:

- Cumplir con las etapas de instruccin.

- Acatar las rdenes sobre adiestramiento.
- Asistir a conferencias, sesiones clnicas y dems actividades del programa de estudios.
- Permanecer en la unidad mdica.
- Someterse y aprobar los exmenes.
La relacin laboral se establece exclusivamente por tiempo determinado, no menor de un
ao ni mayor del perodo de especializacin, sin que se pueda prorrogar obligatoriamente por

189

persistir la materia laboral.

Trabajo en las universidadese instituciones de educacin superiorautnomas por ley. El

objetivo de equilibrar al capital con el trabajo sufre en este caso una variante, sobre todo si se
piensa que el origen de este captulo especial se debe a la regulacin de las labores
administrativas Y acadmicas de las instituciones educativas oficiales, donde no hay un cobro
elevado de cuotas que cubra los gastos de enseanza e incluso permita obtener una ganancia,
como en las universidades particulares. Por ello, en este caso se habla de conseguir "el
equilibrio y la justicia social" en las relaciones de trabajo, y se tienen las siguientes
disposiciones:

- Adems de los contratos por jornada o tiempo completo y medio tiempo, se permite la
contratacin por hora-clase.

- La sindicacin debe distinguirse o ser especializada, a menos que se conjunten los

trabajadores acadmicos y administrativos en un solo sindicato de institucin.

- Si existen diferentes categoras, para el personal acadmico no procede la clusula de

exclusin, ni el principio de "a trabajo igual, salario igual".

- El aviso de huelga se tiene que dar con diez das de anticipacin, como en el caso de
servicios pblicos.

1.205 Prescripcin.
Con el objeto de que ambas partes de la relacin laboral cuenten con la seguridad y proteccin
jurdica que la LFT les da como fuente de sus derechos y obligaciones, existe un captulo que
obliga a ejercer sus derechos en un tiempo determinado para no perderlos.
Por regla general, las acciones de trabajo prescriben en un ao a partir del da siguiente a
la fecha en que la obligacin sea exigible. Sin embargo, hay acciones que prescriben en un mes,
como las de disciplinar a los trabajadores, o las de stos para separarse del trabajo; las acciones
de quienes sean separados del trabajo prescriben en dos meses; y las acciones para reclamar el
pago de indemnizaciones por riesgos, o para los beneficiarios del trabajador en caso de muerte,
prescriben en dos aos.
La prescripcin se interrumpe por la presentacin de alguna promocin ante la autoridad
laboral, o por el reconocimiento del derecho de aquella persona contra quien prescribe.

1.206 Autoridades laborales, representacin y procedimiento.

Los ltimos seis ttulos de la LFT se refieren a las autoridades laborales, sus funciones,
competencias, integracin de las colegiadas, procedimientos y dems cuestiones
eminentemente jurisdiccionales.
Por su importancia, se seala en primer lugar a la Secretara del Trabajo y Previsin Social
como la dependencia a la que corresponde toda materia laboral, ya la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, que interviene como autoridad en materia de reparto de utilidades. La funcin
de inspeccin del trabajo la desempea la STyPS mediante una Direccin General creada para
estos efectos.
La Procuradura de la Defensa del Trabajo es tambin importante por ser la que asesora,
representa y defiende los intereses del trabajador y de sus sindicatos, as como el Servicio
Nacional de Empleo, Capacitacin y Adiestramiento, que estudia y promueve la generacin de
empleos, la colocacin de trabajadores, y organiza y supervisa su capacitacin.

190

Las autoridades ante quienes se dirimen los conflictos obrero-patronales son las Juntas
Federales y Locales de Conciliacin y Arbitraje. Las Juntas Local y Federal se integran con un
representante del Gobierno, uno de los patrones y otro de los trabajadores; funcionan en pleno o
en juntas especiales por rama de industria o actividad. Las Juntas son presididas por el
representante gubernamental, que en el caso de la Federal ser nombrado por el titular del
Ejecutivo Federal. Adems del Presidente de la Junta y de las Juntas Especiales, habrn
Secretarios Generales, Secretarios Auxiliares, Actuarios y dems personal administrativo. Las
Juntas Locales funcionarn en cada entidad federativa yen el Distrito Federal, y conocern de los
conflictos que no sean de la competencia de la Junta Federal.
En relacin a los conflictos y a los procesos o procedimientos para solventarlos, la LFT
seala de manera particular, especfica y precisa, cmo desarrollar cada una de sus etapas, la
participacin de las autoridades, de los representantes, apoderados y del demandante y
demandado.
El proceso se inicia con un escrito o demanda en la que se precisen las peticiones y se
identifique a la persona en contra de quien se interpone, o al menos su domicilio.
En las audiencias se requiere la presencia fsica de las partes o de sus representantes o
apoderados; stas sern pblicas, a menos que las Juntas decidan lo contrario; su realizacin
ser en das y horas hbiles.
En la audiencia de conciliacin, o en la audiencia inmediata e inicial tras la demanda, las
partes debern intervenir sin abogados, asesores o apoderados. La autoridad intentar conciliar
los intereses en pugna; de lograrlo, se da por terminado el conflicto mediante el acuerdo o
convenio correspondiente.
En caso de no comparecer las partes en esa primera audiencia, o de no ceder, se pasar a
la etapa de demanda y excepciones, en la que una vez ms la autoridad los exhortar a llegar a
un arreglo. De no ser as, se dar la palabra al actor o demandante para que exponga los
trminos de su denuncia y despus al demandado, para que le d contestacin oral o escrita,
debiendo referirse a todos los hechos aludidos, afirmndolos o negndolos. Si el demandado
contrademanda al actor, ste contestar de inmediato o se suspender la audiencia para que lo
haga en otra posterior.
Las partes podrn replicar y contrarreplicar por una sola vez. Al concluir el perodo de
demanda y excepciones se pasar al de ofrecimiento y admisin de pruebas, en el que ambas
partes ofrecern sus pruebas y en su caso, objetar las de su contraparte, para que la Junta
decida sobre su validez. Entre las pruebas ms importantes se tienen: la confesional del actor o
del demandado; la testimonial; la pericial; la documental y la
de inspeccin.
Para el desahogo de las pruebas se citar a una audiencia en la que primero se
presentarn las del actor, luego las del demandado y terminado este perodo, en la misma
audiencia se pedir a las partes formular sus alegatos o consideraciones finales para fortalecer
sus posiciones.
Cerrada la instruccin se formular por escrito el proyecto de resolucin o dictamen, que
ser entregado a los representantes del capital y del trabajo que integran las Juntas, para que
en el plazo de diez das se discuta y vote la resolucin que, de ser aprobada, se eleve a la
categora de laudo.
Con posterioridad a esta decisin de las Juntas y de no interponerse recurso alguno en
contra del laudo, se inicia el procedimiento de ejecucin del mismo dentro de las 72 horas
siguientes a la notificacin a las partes, con medidas que pueden llegar al embargo y remate de
bienes y propiedades de quien result responsable.

191

4 . 8 LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES

AL SERVICIO DEL ESTADO
Tres aos despus de iniciada su vigencia y a fin de hacer aplicables las disposiciones
contenidas en el Apartado B del artculo 123 constitucional, esta ley reglamentaria abrog y
actualiz el contenido del estatuto anterior.
Sin apartarse de los principios generales del derecho laboral, en la nueva ley se consignan
algunas limitaciones que, sin llegar a nulificar los derechos esenciales, dificultan su ejercicio en
funcin de las repercusiones que origina cualquier relacin jurdica en la que participan los
Poderes de la Unin como representantes del inters nacional.
La observancia de la LFTSE se hace obligatoria para los titulares de los Poderes de la
Unin y los trabajadores a su servicio, as como para el Gobierno del Distrito Federal y una serie
de entidades del sector paraestatal enumeradas en su artculo 10. En ste tambin se consigna
una generalidad inaplicable, ya que a pesarde mencionar que regular las relaciones laborales
de otros organismos descentralizados que tengan funcin de servidores pblicos, existen
algunos como Petrleos Mexicanos, la Comisin Federal de Electricidad y el Instituto Mexicano
del Seguro Social, cuyas relaciones laborales son reguladas por el Apartado A.
La LFT8E excluye adems de su aplicabilidad a los trabajadores de confianza porque, al
desempear estos "empleados" funciones de direccin, inspeccin, vigilancia, fiscalizacin,
manejo de fondos y valores, auditora y otras que impliquen poder de decisin, ejercicio de
autoridad, o que obliguen al Estado, se les considera representantes de los titulares a quienes
auxilian en uso de sus facultades expresamente delegadas.
Esta Ley define como trabajadores al servicio del Estado a quienes prestan un servicio
fsico, intelectual, o de ambos gneros, en virtud de un nombramiento, o por figurar en las listas
de raya de los trabajadores temporales.
La relacin laboral que se establece mediante nombramiento merece comentarse, pues
este documento tiene particularidades que lo diferencian del contrato, a pesar de que en ambos
exise en principio un acuerdo de voluntades.
En el contrato celebrado entre patrn y trabajador es posible acordar, con mayor o menor
libertad, las condiciones esenciales (salario, tiempo, vigencia, prestaciones adicionales, etc.) y
secundarias (horarios, descansos, vacaciones, etc.) que las partes consideren necesario ajustar.
Aunque la ventaja sigue siendo del patrn, pues impone sus condiciones debido al exceso de
mano de obra, cuando menos existe esta perspectiva.
En el nombramiento ninguna de las partes tiene esa posibilidad, puesto que las
prestaciones econmicas y no econmicas estn predeterminadas (tabuladores, categoras,
catlogos, derechos, etc.), como lo estn tambin las funciones y atribuciones del trabajador,
circunstancias todas exentas de negociacin.
El acuerdo de voluntades en la relacin laboral mediante nombramiento, radica en que el
titularejerce su facultad o poder de nombramiento ofreciendo un puesto, y el trabajador
manifiesta libremente su voluntad de aceptarlo o no. El derecho administrativo ha
denominado a este nombramiento "acto unin", en virtud de que titular y trabajador se unen
mediante la simple manifestacin de su voluntad.
De acuerdo con la LFT8E, otra forma de relacin laboral surge figurando en las listas de
raya de los trabajadores temporales, equiparable a los contratos verbales o para obra
determinada, que existen en el Apartado A.

192

Por exclusin, la Ley seala como trabajadores de base a los que no son de confianza, a
quienes otorga inamovilidad por considerarlos indispensables o estrictamente necesarios para
que las dependencias y entidades cumplan adecuadamente con sus obligaciones. Estos
trabajadores de base desempean plazas o puestos contenidos en las plantillas, listados de
categora, o catlogos autorizados en los presupuestos de egresos, considerados bsicos,
indispensables y suficientes para el funcionamiento del sector pblico.
En la LFTSE se sealan los derechos y obligaciones de los titulares y los trabajadores,
donde resaltan algunas diferencias en su tratamiento respecto a los dems trabajadores, como
son: la reduccin de la jornada a siete horas, un horario menor en casos especiales, la concesin
de veinte das de vacaciones con ms de seis meses de antigedad, aunque este perodo no
vare durante la vida laboral del trabajador. Entre las obligaciones de los titulares se encuentran
todas aquellas que son normales para el desempeo del trabajador (proporcionar tiles, cumplir
con las normas de seguridad e higiene, cubrir las aportaciones a las instituciones que los
protegen, conceder licencias, etc.), adems de una que nunca se ha cumplido, esta es, el
establecimiento de "Escuelas de Administracin Pblica".
Las causales de suspensin y terminacin de la relacin laboral las consigna esta Ley
siguiendo los principios y lineamientos existentes al respecto, nicamente difiere en el
procedimiento de rescisin o cese de un nombramiento sin responsabilidad para los titulares.
Para que esta decisin proceda, es necesaria la intervencin de la autoridad laboral: cuando el
trabajador da motivo para que se le rescinda la relacin laboral (faltas de probidad u honradez,
de asistencia, actos inmorales, desobediencia, embriaguez, etc.), se tiene que levantar una acta
administrativa con intervencin del trabajador, el sindicato, los testigos de cargo y descargo, y
los de asistencia, para posteriormente demandar ante el Tribunal Federal de Conciliacin y
Arbitraje la terminacin de los efectos del nombramiento. Este tipo de sobreproteccin al
trabajador en detrimento de la autoridad titular, es una manera de evitar el frecuente
autoritarismo en las esferas del poder estatal.
El ttulo tercero de esta Ley contiene todo lo relacionado con el sistema de promocin o
ascenso, denominado escalafn. Si bien ste facilita y da seguridad jurdica a la participacin de
los trabajadores, resulta rgido porque precisa la existencia de una plaza vacante para efectuar
un movimiento escalafonario, en vez de hacerlo en funcin del desarrollo de cada trabajador.
Ello restringe los deseos de superacin de los trabajadores y su inters por capacitarse.
Los factores escalafonarios que contiene esta Ley se prestan inclusive a lo anterior,
puesto que los ms importantes son los conocimientos o principios tericos y prcticos para el
desempeo de la plaza, la aptitud o suma de facultades fsicas y mentales, la iniciativa,
laboriosidad y eficiencia para el trabajo, dejando al ltimo, por considerarlos de menor
relevancia, la antigedad, la disciplina y la puntualidad.
Adicionalmente, de existirdicha vacante, queda limitada a quienes ocupen plazas
inmediatamente inferiores a ella, de acuerdo con la categora y grupo en que las ha clasificado
la Comisin Mixta de Escalafn de la dependencia.
Condiciones del sistema de promocin y ascenso de la LFTSE:

que exista una plaza vacante,

que el aspirante ocupe alguna plaza inmediatamente inferior a
aquella,

que muestre las aptitudes para su desempeo y, por ltimo,

que se observe su puntualidad, disciplina y antigedad.

Como modalidad intermedia del sistema, para ocupar las vacantes de ltima categora se
establece que el 50% de ellas las cubra libremente el titular y el otro 50% lo hagan los
candidatos propuestos por los sindicatos; as, se evita la permanente lucha que se da en el

193

Apartado A del artculo 123 constitucional, al pretender los sindicatos el monopolio del
reclutamiento y proporcin de la fuerza de trabajo. Asimismo, el titular tiene la facultad de
cubrir libremente las vacantes originadas por licencias menores de seis meses.
En relacin a la organizacin y funcionamiento de los sindicatos, las diferencias de la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado con la Ley Federal del Trabajo son las
siguientes:

Slo puede existir un sindicato en la entidad o dependencia.

No se acepta la clusula de exclusin.

^^^s^p^j^^^e^elio^tod^ct^d^j^eiecci^^^^^^^^^^^^^^^^^^^
Del anlisis de cada una de estas diferencias podra deducirse cierto grado de
intervencin por parte de los titulares en la vida sindical, o el establecimiento legal de
importantes restricciones a su funcionamiento. Si a lo anterior se aade la participacin que da
la Ley a los sindicatos respecto a la determinacin de las condiciones de trabajo, el papel que
stos desempean resulta muy limitado, ya que los titulares fijan las condiciones generales de
trabajo ''tomando en cuenta la opinin del sindicato", no discutindolas o, como en el caso del
contrato colectivo, acordndolas con ellos. Por ltimo, si no se concede a los sindicatos el
derecho a solicitar revisiones salariales y se establece una vigencia trianual de las condiciones
de trabajo, se nulifica an ms su peso.
Sucede ms o menos lo mismo respecto a la huelga, a la que el Estado condiciona y casi
elimina de los derechos del trabajador porque:
a)

Prev como nica causal de huelga la violacin general (de todos) y sistemtica
(constante y permanente) de los derechos.

194
b)

En su procedimiento primero se califica y luego, declarada legal, se estalla.

Respecto a los riesgos profesionales, la LFTSE se limita a rerrutrlos a la

aplicacin de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los

Trabajadores del Estado.
En relacin con las prescripciones, la generalidad es un ao y las excepciones
son un mes, cuatro meses y dos aos.
Los ltimos cuatro ttulos de esta Ley se refieren tanto a las autoridades
creadas para resolver los conflictos de los trabajadores, como a los procedimientos
que ante ellas deben seguirse. Se crea un Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
como rgano colegiado que funcionar en pleno y en salas. Cada sala se integrar
con un Magistrado nombrado por el Gobierno Federal, uno nombrado por la
Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado y un tercer rbitro,
que ser nombrado por los dos anteriores y presidir la sala. Al presidente del propio
Tribunal lo designa el Presidente de la Repblica.
En el caso de los conflictos entre el Poder Judicial de la Federacin y sus
trabajadores, no es el anterior Tribunal el competente, sino el Pleno de la propia
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, lo que obviamente lo coloca como juez y
parte. A fin de minimizar lo anterior, se nombran tres integrantes para conocer de
estos conflictos: uno por el pleno, otro por el sindicato y un tercero por ambos.
Los procedimientos en ambos casos siguen los lineamientos generales contenidos en la Ley Federal del Trabajo, por su similitud en la problemtica de materia y de
intereses en juego.
Una vez sealados los contenidos de ambas disposiciones legales regulatorias
de la relacin laboral, Ley Federal del Trabajo y Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado, conviene a manera de sntesis presentar un cuadro comparativo
que ayude a su fcil comprensin y permita deducir algunas conclusiones
adicionales, sobre todo en relacin con los valores que una u otra protegen.

195

Cuadro 4.7

CUADRO COMPARATIVO ENTRE LA LEY FEDERAL

DEL TRABAJO Y LA LEY FEDERAL DE LOS

Jornada Laboral

48 horas a \a semana

Vacaciones

de 6 a 26 das al ao
35 horas a la semana
20 das al ao

TRABAJADORES AL
SERVICIO DEL ESTADO
IJF.T.SJE.

196

Sistema de contratacin
Proteccin al salario

Revisin anual obli .atoria

No re ulada
Absoluta

Estabilidad en el empleo | Relativa

Trahaiador de confianza_______Prote ido

ido
(base).

Sujeto
al
acuerdo
voluntades________________

Sistema escalafonario________Flexible

R ido

197

Condiciones detrabaio
Sindicatos

Modificables cada dos aos Vi entes or tres aos

Los necesarios_________________Uno por dec endencia

198

Huelga

Factible

Slo si son violados todos los

derechos________________________

De la observacin del cuadro anterior se derivan conclusiones importantes que

evidencian el distinto tratamiento que da la legislacin nacional a los trabajadores del sector
privado y de algunas entidades paraestatales reguladas por la Ley Federal del Trabajo, en
relacin con los servidores pblicos del sector centralizado de la Administracin Pblica
federal y de las dems entidades regidas por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio
del Estado, as como el distinto enfoque y principios que en ambos casos prevalece o se
protege.
Para los trabajadores en general (del sector privado):

1.207 La jornada laboral es mayor por disposicin legal.

1.208 El perodo vacacional es menor. Se disfruta de seis das despus de un ao de
servicios y se llega hasta ms de veinte despus de 24 aos, en tanto que en el
sector pblico, despus de seis meses, se tienen 20 das de vacaciones anuales.
Lo anterior incide de manera directa en la productividad por el mayor tiempo
destinado al trabajo, y aun cuando puede reducirse la jornada laboral mediante la
contratacin colectiva, es excepcional la empresa donde esto se ha logrado.

1.209 Existe revisin anual de salarios, y bianual de condiciones generales de trabajo,

concertada por las partes.
La diferencia en el trato salarial implica dejar al libre juego de los factores de la
produccin el sistema de remuneraciones, en tanto que en el sector pblico, stas se
imponen sin reconocer derecho alguno a los trabajadores para participar en ellas.

1.210 No existe la absoluta seguridad de su empleo o inamovilidad en su puesto, y aunque

el trabajador de confianza est protegido por la Ley, lo anterior no le da mayor
seguridad.
La propiedad del puesto de base para el trabajador al servicio del Estado origina
asimismo desinters o la satisfaccin de desempear nicamente el mnimo de
labores, lo que redunda en la productividad y en la necesidad de establecer un mayor
nmero de supervisores.

1.211 El sistema de contratacin se deja al libre juego de la oferta y la demanda y no se

imponen reglas fijas o lmites predeterminados.

1.212 El sistema escalafonario permite que los ascensos se den con mayor facilidad y
respondan directamente a la capacitacin que los trabajadores obtengan.

1.213 Se les permite la Irbre asociacin y el acudir al derecho de huelga para la defensa de
sus intereses, dado que existen siete causales para ello, en tanto que en el sector
pblico existe slo una, la "violacin general y sistemtica de los derechos", que
prcticamente la imposibilita.
De todo lo consignado se puede concluir que el marco jurdico aplicable a los
trabajadores al servicio del Estado es ms flexible en relacin a las condiciones
laborales que inciden directamente en la productividad (descanso, seguridad),
mientras que los limita en relacin a lasque podran beneficiarlos o favorecerlos
(escalafn, salarios, defensa de sus derechos), con lo que obviamente es difcil
incrementarla y lograr un eficiente servicio pblico.

199

Observando los anteriores conceptos se deduce que la reglamentacin del Apartado A

se ocupa ms de aquello que repercute directamente en una sana relacin laboral (salarios,
defensa, equilibrio) y la del Apartado B, en la productividad y en proteger la seguridad y
comodidad de los trabajadores, a quienes por razn natural se les priva de ventajas como el
reparto de utilidades y se les exige vocacin de servicio.
Como disposiciones complementarias de la relacin laboral, existentes fundamentalmente para protegerla, es necesario hacer un anlisis de las que proporcionan al
trabajador los beneficios de la seguridad social y representan uno de los medios del
Estado para atenuar las diferencias econmicas y asistenciales entre los integrantes de la
comunidad nacional: la Ley del Seguro Social (Ley delIMSS) y la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (Ley del ISSSTE).

4.9 LEY DEL SEGURO SOCIAL

Del contenido original del artculo 123 constitucional, es posible desprender algunas ideas
que desarrolladas en los aos subsecuentes conducen y fundamentan la seguridad social.
Imponer a los patrones obligaciones adicionales a las que de manera directa o inmediata se
derivan de la relacin laboral, o responsabilizarlos de promover la seguridad en el trabajo
con medidas tendientes a evitar riesgos, fueron los postulados iniciales recogidos por la
primera Ley del Seguro Social del 19 de enero de 1943.
En esa fecha tambin fue creada la institucin responsable de su aplicacin, el Instituto
Mexicano del Seguro Social, fundamentalmente para subrogar a los patrones en sus
obligaciones en materia de seguridad social, mediante el pago de sus cuotas. Treinta aos
despus, el 1 de abril de 1973, esa ley fue abrogada por la que, con modificaciones,
reformas y adiciones, es aplicable y vigente en la actualidad.

De la seguridad social destacan conceptualmente cuatro finalidades

u objetivos generales:
- Garantizar el derecho humano a la salud.
- La asistencia mdica.
- La proteccin de los medios de subsistencia.
- Los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y

colectivo.

4.9.1 El rgimen obligatorio.

Los sujetos de aseguramiento del rgimen obligatorio son los trabajadores, los miembros de
sociedades cooperativas, los ejidatarios, los trabajadores en industrias familiares, los no
asalariados, los pequeos propietarios, los patrones personas fsicas y los trabajadores
domsticos.
La base de cotizacin la constituyen el salario integrado con pagos hechos en efectivo
por cuota diaria, gratificaciones, alimentacin, habitacin, primas, comisiones, prestaciones
en especie y cualquier otra cantidad que se entregue al trabajador por sus servicios, siempre
que no rebase el equivalente a diez veces el salario mnimo general.

200

Para ello, sern los patrones quienes inscriban a sus trabajadores, comuniquen las
altas y bajas, registren sus movimientos y enteren las cuotas obrero-patronales en los
trminos y de acuerdo a los procedimientos que la propia Ley seala, correspon diendo a los
patrones el 5.625% del salario del trabajador ya ste el 2.25%, en el caso del seguro de
enfermedades y maternidad; el 3.75% y el 1.50%, respectivamente, para el seguro de
invalidez, vejez, cesanta en edad avanzada y muerte; el 1%, que cubrir nicamente el
patrn para el seguro de guarderas, y un porcentaje adicional o prima de riesgo que
pagarn las empresas de acuerdo al grado de peligrosidad de las mismas. El Estado, por el
inters que tiene en estos servicios, coparticipa obligatoriamente con un porcentaje
determinado, resultando una integracin tripartita de las cuotas.

El rgimen obligatorio comprende los seguros de:

1.214
1.215

Riesgos de trabajo.
Enfermedades y maternidad.
e) Invalidez, vejez, cesanta en edad avanzada y muerte.
1.216 Retiro.

1.217___________________________________________________Guarderas
para hijos de aseguradas._________________________________________

1.218 Los riesgos de trabajo, enfermedades y accidentes se definen en trminos similares a

la Ley Federal del Trabajo y con las excepciones que sta marca (embriaguez, ria,
intencionalidad). A quienes sufren un accidente de trabajo se les protege mdica y
econmicamente, en el primer caso con hospitalizacin, medicinas, prtesis y rehabilitacin,
y en el segundo, con salario, subsidios, indemnizacin y de ser necesario, pensin para l o
sus familiares.

1.219 Las enfermedades del trabajador, pensionado, esposo o concubina incapacitado, los
hijos y los ascendientes, la maternidad de la esposa o concubina se comprenden siempre
que estn en los supuestos que la ley marca, ya que para algunos se establecen requisitos
especiales. De manera similar que en caso de riesgos, se protege al asegurado con
prestaciones en especie y econmicas.

e) Cuentan la invalidez, vejez, cesanta en edad avanzada y la muerte del asegurado o

pensionado, con la diferencia de que se les relaciona estrechamente con las semanas de
cotizacin reconocidas por el Instituto y se establecen una serie de lineamientos y
limitaciones para su disfrute, como es el caso del pensionado que traslada su domicilio al
extranjero y al que despus de dos aos de pago se le cancela su pensin.
Por invalidez se entiende la incapacidad para trabajar, derivada de enfermedad o
accidente no profesional; por vejez, el cumplimiento de sesenta y cinco aos de edad, y
por cesanta en edad avanzada, la privacin del trabajo despus de los sesenta aos de
edad. En caso de invalidez o de muerte, se obtendr la proteccin siempre que se tengan
cubiertas 150 cotizaciones semanales, y en los de vejez y cesanta en edad avanzada, un
mnimo de 500.

1.220 El 24 de febrero de 1992 fue reformada la Ley del Seguro Social para incluir como una
prestacin ms el seguro de retiro, que implica para el patrn la obligacin de enterar al
Instituto Mexicano del Seguro Social el importe de las cuotas correspondientes al ramo de
retiro, mediante depsitos de dinero en favor de cada trabajador, equivalentes al 2% del
salario base de cotizacin respectivo, en la institucin de crdito que elija para su abono, a la
subcuenta del seguro de retiro de las cuentas individuales del Sistema de Ahorro para el

201

Retiro (SAR), abiertas a nombre de los trabajadores individualmente considerados.

Los depsitos constituidos originarn intereses y slo podrn ser retirados por el
trabajador para su transferencia a otro sistema similar, cuando cumpla los 65 aos de edad,
o adquiera derecho a disfrutar de una pensin por cesanta en edad avanzada, vejez,
invalidez, incapacidad permanente, total o parcial, mayoral 50%.
Si el trabajador sufre una incapacidad temporal prolongada o est cesante, tendr
derecho a retirar hasta un 10% del depsito constituido y en caso de muerte, los
beneficiarios nombrados para este efecto lo recibirn en su totalidad de acuerdo con la
distribucin hecha por el trabajador.

1.221 El servicio de guarderas se proporciona a los hijos de las trabajadoras durante su

jornada; incluye aseo, alimentacin, educacin, recreacin y la formacin o desarrollo del
menor en todos los aspectos. Se proporciona entre los 40 das de nacido y los 4 aos de
edad.
La posibilidad de continuar voluntariamente en el rgimen obligatorio est prevista en
la Ley si el asegurado ha cotizado por lo menos durante 52 semanas en el rgimen
obligatorio, si lo solicita por escrito dentro de los 12 meses a partir de la fecha de su baja y si
paga ntegramente la totalidad de las cuotas obrero-patronales en la categora que cotizaba,
o en el grupo inmediato inferior o superior al que perteneca. La incorporacin voluntaria al.
rgimen obligatorio tambin es posible si se hace dentro de los perodos que al efecto se
sealen.

202

Asimismo, los patrones pueden inscribir a sus trabajadores domsticos y enterarn las
cuotas obrero-patronales que correspondan.
Los patrones personas fsicas con trabajadores a su servicio pueden solicitar su
incorporacin a los tres primeros tipos de seguros descritos, cubriendo ntegramente las cuotas
obrero-patronales.
Quienes trabajen en industrias familiares, los trabajadores independientes, profesionales, comerciantes en pequeo, artesanos y dems trabajadores no asalariados, podrn
inscribirse en el seguro de enfermedades y maternidad por lo que hace nicamente a las
prestaciones en especie, siempre que cubran ntegramente la cuota obrero-patronal.
Los ejidatarios, comuneros y los pequeos propietarios podrn inscribirse voluntariamente en el seguro de enfermedades y maternidad para recibir las prestaciones en
especie, pero estar protegida su vejez y sus beneficiarios en caso de viudez, orfandad o
ascendientes, por su fallecimiento.
La incorporacin voluntaria al seguro obligatorio procede tambin en el caso de
entidades federales, estatales o municipales, o de organismos o instituciones descentralizadas
que no estn protegidos o sean sujetos de algn rgimen de seguridad social.

4.9.2 El rgimen voluntario.

Dentro del captulo de seguros, la Ley contiene adems el rgimen voluntario o seguro
facultativo o adicional, para proteger en el ramo de enfermedades y maternidad a los
familiares de asegurados no comprendidos en la Ley, o no cubiertos por sta. Es el caso, por
ejemplo, de hijos de asegurados mayores de 16 y menores de 25 aos (no estudiantes), a
quienes inclusive se les reduce la cuota en un 50%, o de los compromisos que se adquieren en
los contratos colectivos que resultan mayores a los que establece la Ley, como guarderas para
nios mayores de 4 aos.
Por ltimo, se preven servicios sociales de beneficio colectivo o prestaciones adicionales
para los trabajadores, tendientes a fomentar la salud, prevenir enfermedades y accidentes, o
contribuir a la elevacin general de los niveles de vida de la poblacin, entre los que destacan:

- Cursos directos y difusin masiva de mensajes.

- Programas de educacin higinica.
- Programas de mejoramiento de la habitacin.
- Promocin de actividades culturales y deportivas.
i

203

- Establecimiento de centros vacacionales.

- Servicio de velatorios.
Por el inters del Estado en proteger a ncleos de poblacin marginados, se apoyan
servicios de solidaridad social organizando, estableciendo y operando unidades mdicas
asistenciales en las que se hace participar a los beneficiarios, con aportaciones en efectivo o
con la realizacin de trabajos personales.
La Ley contiene en sus tres ltimos ttulos todo lo relacionado con el Instituto Mexicano
del Seguro Social como organismo encargado de la prestacin de los servicios, que para
proporcionarlos tiene por atribuciones: administrar los recursos, organizar sus unidades,
difundir conocimientos y sancionar los incumplimientos.
Por corresponder al Instituto Mexicano del Seguro Social la aplicacin de una Ley Federal
y con el objeto de no tener que recurrir a terceros para vigilar y exigir su cumplimiento, es de
suma importancia la facultad que le ha sido otorgada para "ordenar y practicar inspecciones
domiciliarias con el personal que al efecto se designe y requerir la exhibicin de libros y
documentos a fin de comprobar el cumplimiento de las obligaciones que establece la Ley",
puesto que se le estn asignando actividades que en un principio slo corresponden a las
dependencias que, por pertenecer al sector centralizado, son las nicas a quienes se les
reconoce el carcter de autoridades.
En este sentido, es importante resaltar que la Ley da a las cuotas, recargos y capitales
constitutivos que deben pagarse al Instituto, carcter fiscal y preferencia; a las oficinas de
cobro del Instituto, la facilidad de aplicar el procedimiento administrativo de ejecucin para el
cobro de liquidaciones no cubiertas oportunamente de acuerdo con el Cdigo Fiscal de la
Federacin; y al Consejo Tcnico, la facultad de resolver las ncontormldades presentadas en la
materia, es decir, el apoyo para exigir el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la
propia Ley, de tal forma que las sanciones derivadas de actos u omisiones de los patrones en
contra del Instituto o de sus trabajadores, las aplica la Secretara del Trabajo y Previsin Social
y de los posibles delitos, las autoridades correspondientes.
El Instituto tiene como autoridad suprema a la Asamblea General, integrada por diez
representantes obreros, patronales y gubernamentales, respectivamente, y presidida por el
Director General; y a un Consejo Tcnico, representante legal y administrador del Instituto,
integrado por doce miembros, nombrados cuatro de ellos por cada sector, y tambin presidido
por el Director General.
La Asamblea General nombra a una Comisin de Vigilancia compuesta por dos
representantes de cada sector representativo. El ltimo rgano superior del Instituto es el
Director General, cuyo nombramiento es hecho por el Presidente de la Repblica, con lo que
escapaa la ortodoKia administrativa, segn la cual debera hacerlo la Asamblea
General para evitar, como entidad, una subordinacin directa del Ejecutivo por ser ste quien
lo nombra.
Para el mejor funcionamiento del Instituto existen en cada entidad federativa una
Delegacin y un Consejo Consultivo Delegacional, a efecto de que se vigilen y mejoren los
servicios prestados en esas circunscripciones territoriales.
Por ltimo, vale la pena comentar la importancia y prioridad que la Institucin concede a
cada una de sus actividades, derivada del destino y porcentaje en que invierte sus reservas:
85% en instalaciones (hospitales, sanatorios, clnicas, guarderas, farmacias, laboratorios,
centros de convalecencia y seguridad social, almacenes y dems inmuebles y muebles propios
para sus fines); 10% en bonos o ttulos del Gobierno Federal, estados, Distrito Federal y
municipios; y el 5% restante, en prstamos hipotecarios a los asegurados.

204

4.10 LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y

SERVICIOS SOCIALES DE LOS
TRABAJADORES DEL ESTADO
Aun cuando desde el ao de 1934 ya existan disposiciones aplicables a los empleados
pblicos, derivadas del Acuerdo sobre Organizacin y Funcionamiento de la Ley de Servicio
Civil, abrogado en 1938 por el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la
Unin, no es sino hasta que se agrega a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos el Apartado B de su artculo 123, cuando se crea el organismo encargado de otorgar
los beneficios y prestaciones de seguridad social de manera uniforme, permanente y general a
los servidores pblicos.
La Ley del Instituto que originalmente uniform los criterios se public a fines de los aos
cincuenta; posteriormente fue actualizada en el ao de 1984, conteniendo captulos similares a
los de la Ley del Seguro Social y sistemas regulatorios comparables, como los dos regmenes
para su ingreso, el obligatorio y el voluntario, los seguros mdicos, de enfermedades y
maternidad, de riesgos de trabajo, invalidez, cesanta en edad avanzada, muerte, servicios de
guardera y funerarios; adems de otros como la jubilacin y los prstamos hipotecarios y a
mediano o corto plazo, exclusivos de esta legislacin.
De esta Ley se excluye a los trabajadores que perciben sus emolumentos exclusivamente
con cargo a la partida de honorarios, o quienes se contratan al amparo de la legislacin civil. Es
conveniente aclarar que en algunos casos, quienes prestan sus servicios mediante honorarios
son verdaderos trabajadores, sujetos a las leyes laborales por existir subordinacin en su
relacin, pero que reciben un trato discriminatorio por parte de la Ley del ISSSTE al excluirlos.
Son sujetos de esta Ley los pensionistas y los familiares que ella seala, a quienes se denomina
derechohabientes.
En relacin con el sueldo considerado bsico para todos los efectos legales, se seala
que ser el integrado por el sueldo presupuestal, el sobresueldo y la compensacin que
discrecionalmente yen funcin de la responsabilidad se asigna a los trabajadores, siempre que
sta se pague con cargo a la partida presupuestal denominada "Compensaciones Adicionales
por Servicios Especiales" y que la cantidad as integrada no rebase diez salarios mnimos.
Las aportaciones son porcentuales en relacin al salario y en este caso se consideran
bipartitas, puesto que nicamente existen dos obligados, el Estado y los trabajadores,
correspondiendo a las dependencias y entidades alrededor del doble (17.75%) de las que
cubren los trabajadores (8%).
El seguro de enfermedades y maternidad funciona en forma similar a la Ley del Seguro
Social: atencin mdica, hospitales, medicamentos, rehabilitacin y pago de salarios; cubre
adems los riesgos de trabajo y las incapacidades que los mismos
originan, incluyendo la muerte.
La jubilacin como figura jurdica es diferente y exclusiva de esta Ley. El requisito para
obtenerla se establece en funcin de los aos de servicio, no de la edad del trabajador, por lo
que jurdicamente es posible otorgarla a los 46 aos de edad, mientras que otros trabajadores
la obtienen hasta los 60 (cesanta en edad avanzada) o 65 aos
(pensin por vejez).
Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que slo los servidores pblicos puedan obtener
su jubilacin, puesto que en algunas entidades reguladas por el Apartado A del 123
constitucional o en el propio sector privado, los sindicatos han obtenido incluir la jubilacin en
sus contratos colectivos con cargo a los patrones.

205

La pensin de retiro por edad y tiempo de servicios es tambin una variante que
permite al servidor pblico retirarse voluntariamente a los 55 aos de edad, con 15 de
cotizacin, con un porcentaje de salario correspondiente a los aos de servicio.
Asimismo, la indemnizacin global es una percepcin distinta que permite a quien se
retira voluntaria y definitivamente del servicio, incluso con 14 aos, obtener como
indemnizacin la devolucin de las cuotas pagadas para cubrir algunas prestaciones (alrededor
de un 6% del sueldo bsico), adems de una cantidad adicional de hasta 90 das del ltimo
sueldo bsico percibido. En caso de reingresar al servicio pblico, el trabajador devuelve la
cantidad anteriormente recibida, al mismo tiempo que recupera el derecho a las prestaciones
que por su antigedad o edad no tena en la fecha que opt por la Indemnizacin Global. .
El sistema de prstamos o crditos a corto o mediano plazo representa otro de los
derechos distintos de que disfrutan los servidores pblicos, obtenidos cuando se ha cubierto
ms de un ao de cotizacin. Los montos de estos crditos oscilan entre los 4 y 6 meses de
sueldo, siendo el lmite de cada trabajador aqul que le permita cubrir su crdito ms los
intereses, mediante deducciones quincenales en un plazo no mayor de 48 quincenas, y
siempre que estas deducciones ms las de otros crditos que tenga con el Instituto no excedan
el 50% de su sueldo.
Los prstamos a corto plazo slo pueden obtenerlos trabajadores, incluyendo de
confianza y eventuales; los de mediano plazo para la adquisicin de bienes de uso duradero
pueden obtenerse tambin por los pensionados, en montos que llegan hasta 20 veces el sueldo
bsico mnimo mensual, a pagarse con sus respectivos intereses, en un plazo que no exceda de
5 aos.
La Ley del ISSSTE incluye prestaciones para la adquisicin de vivienda por parte de los
servidores pblicos, que para los trabajadores en general es proporcionada por el Instituto del
Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores, cuya regulacin, al margen de la Ley del
Seguro Social, tiene similares principios y polticas.
Esta Ley contiene disposiciones que regulan los crditos para vivienda mediante la
creacin de un fondo manejado por una estructura administrativa especializada, denominado
Fondo de la Vivienda (FOVISSSTE).
Las condiciones para obtener un prstamo para vivienda son:

- Carecer de vivienda propia.

- Haber aportado depsitos por ms de 18 meses.
- No haber hecho uso de la prestacin, puesto Que slo se otoraa una vez.
Al igual que en el caso de la Indemnizacin Global, se tiene derecho al reintegro de los
depsitos constituidos para cada trabajador, cuando tenga ms de 50 aos yse retire del
servicio pblico, o cuando se jubile, incapacite, o muera, sin haber hecho uso de la prestacin,
o de su saldo, en caso de que habindola usado ya la hubiera liquidado.

La finalidad del FOVISSSTE es establecer y operar un sistema de financiamiento que

permita a los trabajadores obtener crditos baratos y suficientes, mediante prstamos con
garanta hipotecaria, as como coordinar y financiar programas para la construccin de
habitaciones destinadas a ser adquiridas en propiedad por los trabajadores de base, de
confianza, eventuales y pensionistas, que carezcan de ellas. Sus recursos se integran con las
aportaciones que hacen las dependencias y entidades (5.5% del sueldo bsico), las de los
propios trabajadores (0.5% de su sueldo bsico) y los rendimientos que el Fondo obtiene de la
inversin de estos porcentajes aportados.

El plazo de recuperacin de los prstamos se determina entre los 10 Y20 aos, y el

porcentaje de deducciones al salario no debe ser mayor del 25% del sueldo bsico de

206

cotizacin. Los intereses normales sealados son del 4% sobre saldos insolutos, o los que de
manera excepcional determina la Comisin Ejecutiva del Fondo. Los bienes adquiridos quedan
exentos de impuestos federales y estar garantizando la deuda sobre ellos un seguro de vida
del deudor pagado por el Instituto.
En esta materia, el Instituto proporciona tambin habitaciones en arrendamiento con
opcin a venta, pudiendo afectar el sueldo bsico del trabajador por este concepto hasta un
mximo del 50% del mismo.
Las prestaciones sociales y culturales que el Instituto proporciona son, entre otros, la
venta de productos bsicos y de consumo necesario, centros tursticos, programas culturales,
educativos, de preparacin tcnica y de capacitacin, con los que complementa el inters que
tiene sobre todos los aspectos necesarios para un desarrollo adecuado del trabajador y del
entorno social y familiar que lo rodea.
Sin embargo, debe sealarse que el ISSSTE ha ampliado sus servicios probablemente
ms all de su capacidad, o sin un programa previo de prioridades y del mejoramiento de
aquellos que resultan vitales, como es la proteccin de la salud del propio trabajador, antes
que los propios servicios funerarios o tursticos. Parece paradjico que, entre ms importante
es la funcin, mayores son sus deficiencias, y no precisamente originadas por los propios
trabajadores que las ejecutan, sino por su problemtica administrativa. Parece inexplicable y
contradictorio que, siendo el personal el elemento ms importante con que cuenta el Estado,
se le proporcionen servicios
esenciales de tercera categora.
Por ltimo, antes de referirse a la estructura, funciones y organizacin del Instituto que
presta los servicios, La Ley del ISSSTE contiene un captulo que de manera similar a la del
Seguro Social, fija las condiciones para que los trabajadores puedan continuar protegidos
porella, mediante la incorporacin voluntaria a su rgimen de proteccin para enfermedades,
maternidad y medicina preventiva, siempre que hayan cotizado durante 5 aos y cubran
ntegramente las cuotas y aportaciones correspondientes. Este captulo tambin se refiere a las
facultades que tiene el Instituto para celebrar convenios de incorporacin con los diferentes
gobiernos estatales o municipales y entidades, a fin de proporcionar a sus trabajadores Y
derechohabientes las prestaciones y servicios
previstos en su rgimen obligatorio. .
Para el eficaz funcionamiento de esta Ley, en junio de 1988 fue actualizada la estructura
del Instituto mediante la publicacin del Estatuto Orgnico, y se abrog el anterior Reglamento
de Prestaciones Econmicas, por otro que contiene las normas especficas sobre la operatividad
de sus prestaciones.
Entre sus disposiciones se encuentran algunas que han generado permanentes
comentarios adversos porque limitan el monto de las prestaciones (jubilacin, pensin,
prstamos) al salario mximo base de cotizacin, equivalente a diez salarios mnimos, lo que
definitivamente desmotiva el deseo de superacin de los servidores pblicos, el inters en su
carrera y en su desarrollo personal, al privarlos de un incentivo para obtener en el futuro
prestaciones que les permitan mantener un nivel decoroso de vida, cuando precisamente ya no
estn en condiciones de hacerlo. Al llegar al tope salarial sealado, lo nico que interesa a los
servidores es conservarlo y alejarse de la posibilidad de enfrentar mayores responsabilidades.

Esta limitacin y la "inamovilidad", o "derecho de propiedad" del puesto de los servidores

pblicos, origina que se pierdan los 8 10 mejores aos de ellos, precisamente cuando su
experiencia, conocimientos y aptitud los hacen ms productivos; adems, imposibilita la
implantacin y funcionamiento de un servicio civil de carrera, cuyo nico limite salarial debe

207

determinarse por el propio esfuerzo y deseo de superacin dei trabajador.

Tambin son determinados en el Reglamento de Prestaciones Econmicas los requisitos

para obtener pensiones, los procedimientos para otorgarlas, asi como las particularidades de
todas y cada una de las prestaciones que el Instituto proporciona. A continuacin se presentan
los requisitos de algunas de estas prestaciones.

Cuadro 4.8

REGLAMENTO DE PRESTACIONES ECONOMICAS DEL ISSSTE

PRESTACION
Jubilacin

29 aos, 6 meses y 1 da como mnimo para hombres y

27 aos, 6 meses y 1 da como mnimo para mujeres,
con iaual tiemoo de cotizacin.

Retiro por edad y tiempo

de servicios
Prstamos a corto olazo
Prstamos hipotecarios

55 aos de edad y 14 aos, 6 meses y 1 da de servicio

y de cotizacin.
desde 24 hasta 48 quincenas, segn la antigedad.
ms de 18 meses de servicios y carecer de vivienda
propia.

4.11
LEY
FEDERAL
DE
RESPONSABILIDADES
DE LOS SERVIDORES PUBLICOS
Como complemento del marco jurdico que deben respetar los sujetos de la relacin laboral
establecida en el mbito de la Administracin Pblica, es necesario tener en cuenta algunos
ordenamientos que colateralmente los condicionan, o de los que se derivan algunas
consecuencias que repercuten en su campo.
Este es el caso de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos,
vigente desde el 10. de enero de 1983, que imputa a stos responsabilidades polticas y
administrativas, cuya falta o incumplimiento puede provocar la destitucin y la inhabilitacin
para el desempeo de un cargo pblico, dictada por autoridad distinta a la judicial o a la
competente en materia laboral, puesto que en estos casos quien aplica las sanciones es una
autoridad administrativa.
Sin embargo, para evitar un posible conflicto de leyes, y dado que la propia Constitucin
seala que la libertad de trabajo slo puede limitarse por "resolucin gubernativa cuando se
ofendan los derechos de la sociedad", es esta interpretacin la que se da al hecho de que un
servidor pblico no cuide, proteja o maneje adecuadamente
los intereses pblicos por irresponsabilidad.
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos es aplicable, segn el
artculo 108 constitucional, a los representantes de eleccin popular, a los miembros de los
poderes judicial federal y judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados, a los
gobernadores de los estados, a los diputados de las legislaturas locales, a los magistrados de
los tribunales superiores de justicia locales y en general, a toda persona que desempee un
empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza en el Distrito Federal o en la Administracin

208

Pblica federal y a todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos econmicos
federales; su nica excepcin la constituye el Presidente de la Repblica, quin slo puede ser
acusado por traicin a la patria
y delitos graves del orden comn.
Con responsabilidades de esta naturaleza, estn expuestos al juicio poltico los servidores
pblicos de primer nivel en los tres poderes federales, por "actos u omisiones que redunden en
perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen
despacho".

209

Algunas causales de juicio poltico son:

- El ataque a las instituciones democrticas.

- Las violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales o sociales.
- Las violaciones sistemticas o graves a los planes, programas y presupuestos, y a
las leyes que determinen el manejo de los recursos econmicos federales.

Los gobernadores de los estados, diputados locales y magistrados de los Tribunales

Superiores Estatales slo pueden ser sujetos de este tipo de juicio por violaciones graves a la
Constitucin Poltica Federal ya las leyes federales, as como por el manejo indebido de fondos
y recursos federales.
El juicio poltico se inicia con la denuncia que cualquier ciudadano presenta y ratifica ante
la Cmara de Diputados, aportando o sealando las pruebas necesarias para que sta emita
una resolucin inicial de procedencia. Posteriormente se informa al denunciado y se sustancia
un procedimiento en el que se le dan los derechos de audiencia y defensa. Si de las constancias
y pruebas se desprende su culpabilidad, se emiten conclusiones, se escucha nuevamente al
denunciado y en ltima instancia, se turna su expediente a la Cmara de Senadores y se pone
al servidor pblico a disposicin de ella, ante quien acta como parte acusadora una comisin
de la Cmara de Diputados.
La Cmara de Senadores, erigida en jurado de sentencia despus de escuchar al
denunciante y al acusado, emite la declaracin final sobre la responsabilidad y sanciones para
el servidor pblico, a quin slo se le puede juzgar polticamente durante el ejercicio de su
cargo o comisin, o dentro del ao posterior a la conclusin de sus funciones.
El llamado fuero constitucional en principio slo se conceda a diputados y senadores, y
nicamente por acusaciones hechas en los recintos camarales. Posteriormente se ampli para
protegerlos por la comisin de cualquier otro delito y en su aplicabilidad; ahora cubre tambin a
los titulares de primer nivel de los tres poderes federales, gobernadores, diputados locales y
magistrados estatales. Para proceder penalmente en contra de ellos, se les tiene que desaforar
previamente con un procedimiento ms riguroso que el anterior, puesto que requiere la
decisin de la mayora absoluta de los diputados.
En el captulo de las responsabilidades administrativas de la LFRSP, se enumeran
algunas obligaciones derivadas del simple cumplimiento de las leyes y algunos sealamientos
que tienden a mejorar el servicio, aunque stos resultan difciles de observar o susceptibles de
interpretarse subjetivamente. Hablar de "mxima diligencia", de la utilizacin de los recursos
"exclusivamente para los fines a que estn afectos", o de "comunicar por escrito al titular de la
dependencia o entidad en la que presten sus servicios el incumplimiento de obligaciones o las
dudas fundadas que le suscite la procedencia de las rdenes que reciba", es colocar al servidor
pblico en una situacin de permanente infractor de la ley.
Las sanciones administrativas que establece esta Ley van desde las ms leves, como el
apercibimiento, amonestacin o sancin econmica, hasta las ms graves, como la destitucin
o inhabilitacin para el desempeo del servicio pblico (que va de 1 a 20 aos). Para ello,
indica cundo puede aplicarlas el superior jerrquico del infractor, en qu casos se debe iniciar
un procedimiento ante las autoridades laborales, o cundo debe esperarse una resolucin de la
autoridad competente, as como el papel que desempean en estos casos las contraloras
internas de las dependencias y entidades y la propia Secretara de la Contralora General de la
Federacin.

210

En el procedimiento para la imposicin de sanciones se le da al infractor el derecho de

defenderse, incluyendo los recursos de revocacin ante la propia autoridad que las imponga, o
su impugnacin ante el Tribunal Fiscal de la Federacin, sealndose un perodo de 1 a 3 aos
para su prescripcin.
El ltimo ttulo de la LFRSP se refiere al registro patrimonial de los servidores pblicos. Se
aplica a quienes ocupan una jefatura de departamento en el sector central, o sus equivalentes
en el paraestatal, hacia niveles superiores; a los representantes de eleccin popular, incluido el
propio Presidente de la Repblica; ya servidores similares del Poder Judicial. Obliga a todos ellos
a presentar al inicio de sus funciones Ia declaracin de su patrimonio, a actualizarla cada ao
en el mes de mayo y a presentar
otra final, al trmino de su gestin.
En relacin al contenido de algunos artculos de este ttulo se han suscitado comentarios
adversos porque, en el caso del enriquecimiento ilcito, si bien es loable que se persiga, no es
jurdicamente conveniente vulnerar el principio de que "se es inocente mientras no se
demuestre lo contrario". Aqu, esta Ley parte de la premisa opuesta, le imputa al servidor
pblico una conducta delictiva de inicio, y queda en l la
comprobacin de su inocencia.
Adems, lo anterior se agrava porque la Ley atribuye al servidor pblico la propiedad de
aquellos bienes "respecto a los cuales se conduzca como dueo", lo que significa que con base
en simples presunciones, se destruye el orden jurdico general establecido en relacin a la
propiedad privada y a sus formas de transferencia, pues en estos casos las invalida, no las
reconoce, o no las respeta.
Por ltimo, e independientemente de los problemas que suscite su aplicabilidad, cuando
se determina que

durante el

ao posterior a la separacin de un cargo an se est sujeto a

esta Ley, se est violando el mbito temporal de validez de la relacin jurdica establecida con
motivo del nombramiento y en el fondo, hasta la garanta constitucional de libertad de trabajo.
La decisin de tener y mantener un servicio pblico ajeno a conductas ilcitas,
perseguirlas y castigarlas con la mayor severidad posible, no es ni debe cuestionarse, pero el
Estado debe ser muy cuidadoso con los mtodos establecidos para ello, y no aparentar que es
tal la calidad de sus servidores pblicos, que requieren una extraa legislacin y un aparato
burocrtico especialmente creado para su persecucin. En este sentido, la mejora de sus
procedimientos, su simplificacin, transpariencia y sencillez; la respetabilidad y confianza
interna; su modernizacin administrativa y una adecuada remuneracin y profesionalizacin de
su servicio, ofrecern mayores beneficios que las presunciones, suposiciones y sospechas.

Bibliografa complementaria

De Buen, Nstor. Derecho del trabajo. Porra. Mxico, 1974.

211

De la Cueva, Mario. El nuevo derecho mexicano del trabajo. Porra. Mxico, 1972.

Guerrero, Euquerio. Manual de derecho del trabajo. Porra. Mxico, 1973.

Brea Gardoo, Francisco. Ley Federal de Trabajo. Harla. Mxico, 1987.

Victoria Mercado, Ernesto. Anlisis de las excluyentes de responsabilidad del

patrn en los riesgos de trabajo. Mxico, 1985

Sala Franco, Toms. Incidencia de la legislacin laboral en el marco de la

funcin pblica. INAP. Espaa, 1989.

Herrn Salvatti, Mariano. Legislacin burocrtica federal. Porra. Mxico, 1986.

Captulo V

Planeacin y
organizacin de la
fuerza de trabajo
Temario
5.1

Planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo,

1.222 Aspectos normativos y polticas generales,.
1.223 Planeacin y organizacin de personal.

5.2

Estructura ocupacional.
1.224 Objetivos del anlisis y valuacin de puestos.
1.225 Anlisis de puestos.
1.226 Valuacin de puestos.
1.227 Catlogo de puestos y fabuladores.
1.228
1.229

5.3

Clasificacin de puestos.
Tabuladores.

Sistemas de informacin en recursos humanos.

1.230 Inventario de recursos-humanos.
1.231 Indices estadsticos bsicos.

Objetivo
s

- Destacar la importancia y las ventajas que representa la

planeacin de la fuerza de trabajo en las instituciones pblicas.
- Distinguir los elementos que conforman la estructura
ocupacional.
- Describir el uso de algunas tcnicas para el anlisis y la
valuacin de puestos.
- Identificar los componentes que constituyen los sistemas de
informacin en recursos humanos y destacar su importancia para
la toma de decisiones.

Trminos clave

Estructura ocupacional
Anlisis de puestos
Valuacin de puestos
Catlogo de puestos
Tablas de reemplazo de personal Tablas de reemplazo
Puesto
por puesto
Plaza
Tabulador
Inventario de recursos humanos Profesiograma

Presentaci
n
E

n la actualidad, el funcionamiento adecuado de las instituciones pblicas se encuentra

bajo la influencia de un medio ambiente turbulento que dificulta la toma de decisiones,
debido/a que somete todo accionar futuro a una fuerte incertidumbre. En consecuencia, para
los administradores adquiere gran importancia el empleo de tcnicas y mtodos que les
permitan prever el futuro, elaborar estrategias de accin con el menor grado de incertidumbre
y tomar acciones correctivas dentro de sus instituciones.
De tal forma, la planeacin de la Organizacintenga.
constituye un elemento bsico para el administrador, que no slo debe realizarse en las
reas sustantivas, sino tambin en las adjetivas, donde destaca la administracin de personal.
1

La planeacin de personal permite atender los requerimientos futuros, tanto cualitativos

como cuantitativos, en esta materia; mientras que la organizacin de personal posibilita a la
institucin mantener una estructura flexible. En suma, frente a los cambios abruptos y
discontinuos en el medio ambiente, estas funciones contribuyen a que la institucin pueda
adaptarse y mantenerse estable.
Por ello, se tratarn a continuacin la planeacin y organizacin del personal y su
importancia para las instituciones pblicas. Sobre la estructura ocupacional, sern analizados
sus componentes bsicos, plaza y puesto, adems de los mtodos para el anlisis y la
valuacin de los ltimos.
1 En este captulo se distinguir O r g a n i z a c i n como institucin, de o r g a n i z a c i n como funcin.

Para finalizar este captulo, se har referencia a los sistemas de informacin en personal,
cuya importancia radica en proporcionar los datos necesarios para la toma de decisiones, por
lo que resultan elementos prioritarios para las instituciones pblicas.

218

5.1 PLANEACION y ORGANIZACION

DE LA FUERZA DE TRABAJO
La aplicacin en forma racional del proceso administrativo al manejo de personal pretende
dar al trabajo eficiencia, humanidad y justicia. De tal forma, la administracin de personal, en
la funcin de empleo y a travs de la planeacin, coordinacin, organizacin, direccin y
control del personal, apoya a las reas sustantivas de la Organizacin en el logro de los
objetivos planteados, de manera ms eficaz y eficiente, adems de que promueve el mayor
grado de desarrollo individual y grupal.
La planeacin y organizacin del personal son procesos que implican una definicin de
la cantidad, calidad y perfil de las personas que requiere la Organizacin, as como de la
estructura ocupacional en la cual se van a ubicar.
Cuadro 5.1

PLANEACION DE LA FUERZA DE TRABAJO

219

PLANEACION DE LA ORGANIZACION

INVENTARIO DE
PERSONAL

220

PLANEACI
Of
OE LA
FUERZA
DE
TRABAJO

SISTEMAS DE
INFORMACIO
N EN
RECURSOS

HUMANOS

221

ANALISIS y
-H VALUACION

INDICES
ESTAOISTICOS
BASICOS

DE PUESTOS

ESTRUCTURA
OCUPACIONA
L

CATAI OfiOSY \ TABULAOORES

222

5.1.1 Aspectos normativos y polticas generales.

Los principios que regulan la creacin y conformacin de las instituciones se precisan en
una serie de instrumentos de carcter legal y administrativo, en los cuales se establecen los
objetivos, las funciones, atribuciones y competencias, as como las metas de cada una de ellas.
Entre ellos, es posible distinguir las leyes, los decretos, los acuerdos, los reglamentos internos
y los manuales de organizacin y de procedimientos.
Los manuales de organizacin y procedimientos representan para los administradores,
los medios a travs de los cuales pueden traducir ms claramente la misin y los objetivos de
la Organizacin.

Los manuales de organizacin definen: los objetivos de la institucin, la estructura que

emplea para alcanzarlos y las funciones encargadas a las distintas reas de la estructura.

Por otra parte, los manuales de procedimientos detallan los procesos, las formas y los
mtodos que se utilizarn en la ejecucin de las diferentes tareas funcionales. La identificacin
e interpretacin clara de estos elementos permite a la Organizacin estar en condiciones de
iniciar los trabajos ulteriores para la determinacin de la cantidad y el tipo de personal
requerido y de esta forma cumplir las actividades asignadas a las diferentes unidades.
Para planear y organizar adecuadamente la fuerza de trabajo deben fijarse una serie de
polticas, las cuales requieren sustentarse bsicamente en tres principios:

1.232 Dar congruencia a la estructura de personal con los programas establecidos,

considerando los elementos y caractersticas de la fuerza de trabajo ya integrada a la
Organizacin, as como de la prxima a hacerlo.

1.233 Establecer sistemas y procedimientos adecuados para la captacin, sistematizacin,

mantenimiento y difusin de la informacin laboral y personal de los trabajadores.

1.234 Comparar lo planeado con las acciones realizadas y los resultados obtenidos, mediante
mecanismos de evaluacin y control que permitan obtener elementos de juicio para la
adecuada toma de decisiones. Lo anterior retroalimenta los programas previamente
establecidos, efectuando un anlisis cualitativo y cuantitativo de los recursos humanos,
tendiente a apoyar la estructura y funcionamiento del sistema.
La planeacin y organizacin del personal es un proceso fundamental, ya que se
constituye como la base para la ejecucin de las siguientes funciones: reclutamiento,
seleccin, contratacin, remuneracin, capacitacin y trmino de la relacin laboral.
Todos
estos
procesos
estn
ntimamente
vinculados
con
la
cantidad
y
calidad de personal con que debe contar una organizacin; la adecuada
regulacin de su operacin depende totalmente de la planeacin de la fuerza
de trabalo,________________________________________________________________________________

5.1.2 Planeacin

organizacin de personal.

Una vez fijados los objetivos de la Organizacin y establecidas las funciones para su
cumplimiento, debe darse la planeacin de personal, la cual incide sobre la organizacin,

223

asignacin, direccin y control de las actividades de los trabajadores.

La planeacin del personal "se ocupa de la futura colocacin de personas
en las estructuras planeadas y evolutivas de la Organizacin 11.2 En tal virtud,
a travs del proceso de planeacin son definidos los requerimientos de
personal, tanto cualitativa como cuantitativamente, mientras que la organizacin
permite
relacionar
las
unidades
estructurales,
las
funciones
y
al
propio personal.__________________________________________________________________________
La planeacin de personal es complementaria al establecimiento general de las polticas
y los objetivos de la Organizacin. Sin embargo, no solamente detalla los requerimientos sobre
la cantidad y caractersticas del personal, tambin colabora en la formacin del tipo adecuado
de ste, capaz de cumplir eficientemente los objetivos propuestos, a travs de la planeacin de
carrera.
2 Me Beath, Gordon. Organizacin y planeaein de recursos humanos. Mxico, 1981:63

En general, planear significa determinar un curso de accin concreto a futuro, una

secuencia de pasos, los tiempos y medios necesarios para cumplir los objetivos y las metas
fijadas por la Organizacin. Cualquier proceso de planeacin debe apegarse a:

PRINCIPIOS BASICOS
1.235 Precisin. Se requiere definir con exactitud y en trminos

claros

concretos Jo que se quiere hacer.

1.236 Flexibilidad. Todo proceso de planeacin debe atender a los

cambios en el medio ambiente

condiciones.

adaptarse a las nuevas

1.237 Unidad. Todos los recursos con los que cuenta una

Organizacin deben integrarse a fin de encaminarlos a la

bsqueda de los objetivos fijados.

Las tcnicas empleadas en la planeacin de personal pueden parecer sumamente

sofisticadas, debido a que involucran modelos matemticos, procedimientos estadsticos y
utilizacin de computadoras. Sin embargo, resultan de vital importancia para la Organizacin
porque permiten el clculo exacto o la aproximacin numrica de sus requerimientos en
materia de personal. De igual forma, posibilitan la realizacin de proyecciones para describir
tanto la demanda, como la oferta futura de personal.
El anlisis de series cronolgicas por el mtodo de regresin y correlacin, por ejemplo,

224

permite hacer una proyeccin del efecto del volumen de empleo hacia futuro. "Pero las
proyecciones del comportamiento pasado hacia el futuro pueden resultar desconfiables a
causa de cambios rpidos e imprevistos... el anlisis consiste en dar forma a los datos
histricos despus de haber considerado y eliminado las variaciones cclicas, estacionales,
aleatorias e rrequlares."
Por otra parte, la investigacin de operaciones se emplea para determinar la distribucin
ptima de personas en las diferentes reas de la Organizacin. Las tcnicas de simulacin por
computadora sirven para determinar algunas variables, tanto internas como externas, que
pueden influir en el proceso de planeacin de personal.
Han surgido algunas crticas en contra de la utilizacin de las diferentes tcnicas para la
planeacin de personal argumentando que representan costos elevados, prdida de tiempo y
resultados pobres. Sin embargo, con respecto a los altos costos cabe sealar que si la
planeacin no se realiza adecuadamente, el manejo del personal puede presentar grandes
deficiencias que ocasionaran una nmina elevada y un aprovechamiento deficiente de las
capacidades y talentos de los trabajadores.
3 Alpander, GuvencG. Planeaci6nestratgicaaplicadaalosrecursoshumanos. Norma. Colombia, 1985: 107-109.

225
Por lo que se refiere al bajo rendimiento, es importante mencionar que
cualquier ejercicio de planeacin requiere de un tiempo considerable para poder
apreciar sus beneficios, que seguramente sern mayores en caso de que s se realice
este proceso.

IMPORTANCIA DE LA PLANEACION DE PERSONAL

- Prev qu personal va a ser desplazado a otros puestos

dentro de la Organizacin, debido a la inclusin de nuevas

tecnologas en los diferentes procesos.
- Toma en cuenta las ausencias del personal en algn

perodo de produccin.

- Considera el acceso de personal adicional para cubrir a los

trabajadores ausentes por causas tales como vacaciones,

permisos especiales, enfermedad y otras.

- Prev el reemplazo de los trabajadores que dejarn su

empleo por cancelacin del puesto, jubilacin o muerte.

- Facilita el reclutamiento y la capacitacin de las personas

que cubrirn los puestos que queden vacantes.

En las instituciones pblicas los procesos de planeacin y organizacin de la
fuerza de trabajo han adquirido gran relevancia, dado que representan los principales
medios para redimensionar el tamao de las Organizaciones que integran el sector
pblico, adems de que les permiten mantenerse dentro de los lmites que marca el
presupuesto.

Algunas deficiencias en la observancia y comprensin amplia

de
la
planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo han provocado,
aunado
a
otros
factores, el crecimiento desordenado de las Organizaciones
pblicas.
El
gigantismo, la duplicidad de funciones, el dispendio, el
burocratismo,
etc.
son los efectos lgicos de este fenmeno.____________________________

226
En consecuencia, la administracin de personal requiere de una aplicacin
cuidadosa de los procesos de planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo.

227

Cuadro 5.2

ETAPAS PARA LA ESTRUCTURACION,

EJECUCION y EVALUACION DE UN
PROGRAMA DE PERSONAL

228

1.238 Sistematizacin de informacin. Consiste en captar y estructurar la informacin sobre la

fuerza de trabajo existente en la institucin, loque permite identificar las situaciones
laborales y personales de cada uno de los trabajadores, as como su distribucin en la

DETERMINACION ACTIVIDADES
DETERMINACION [ DE PLAZAS Y RESPONSABLES

CONCRECION DE ACTIVIDADES
FIJACION,
RESPONSABLES
Y TIEMPOS,
PRECISION DE FUNCIONES Y ATRIBUCIONES
PROGRAMAClON
y EJECUCION
CAPTAR Y ESTRUCTURAR CAPACITACION,
INFORMACION SOBRE
ESTRUCTURA OCUPACIONAL
EL PERSONAL EXISTENTE REDISTRIBUCION,
EN LA INSTITUCIONDESEABLE,
PERSONAL ADICIONAL, ACCIONES DE ADECUACION,
NUEVAS POLlTICAS y
POLITICAS y NORMAS
MODERNIZACION DE
SISTEMAS
estructura general de la Organizacin. La integracin y clasificacin de la informacin
apoyar la eficaz toma de decisiones y la adecuada coordinacin de acciones.
Las fuentes y medios de informacin sobre personal, como se ver ms
adelante, son: registros de kardex, expedientes, bancos de datos, estadsticas,
inventarios, etc.

1.239 Deteccin de necesidades. Con la identificacin clara de los objetivos, funciones,

estructura de organizacin, estructura ocupacional, cantidad y tipo de personal, deber
desarrollarse un anlisis exhaustivo de todos esos elementos para poder determinar la
situacin real de la institucin. Sus requerimientos pueden ser de diversa ndole:

- De capacitacin.
- De redistribucin de personal.
- De personal adicional.
- De nuevas polticas sobre la operacin del sistema.
- De exceso de personal.
- De modernizacin de los sistemas en operacin.
La deteccin de necesidades respecto a la fuerza de trabajo de una institucin no debe
estar referida slo a la disposicin de mayores recursos, sino a la descripcin de los
requerimientos reales, con el fin de lograr la congruencia en la relacin: objetivosfunciones-trabajadores.

229

1.240 Determinacin de objetivos. Con base en las necesidades que se detecten, los objetivos
del programa de personal debern estar orientados a los componentes bsicos del
proceso de planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo:

- Una estructura ocupacional deseable.

- Acciones de adecuacin de la estructura ocupacional.
- Polticas y normas que debern fijarse.
1.241 Determinacin de actividades. Atendiendo la conformacin de la estructura ocupacional
deseada, adems de la fijacin de polticas y normas que permitan su establecimiento,
mantenimiento y desarrollo, debern fijarse y emprenderse las actividades necesarias
para su concrecin, con base en una precisa programacin de tiempos, recursos y
requerimientos.

1.242 Determinacin de plazas y responsables. El programa debe contener con claridad

quines son los responsables de qu actividades, en qu puestos se ubican y cul es su
participacin en la ejecucin de cada actividad. La organizacin de personal adscribe a
cada persona a una plaza y puesto determinado, diferente, pero no aislado, pues en
conjunto debern conducir al desarrollo coordinado de tareas y al cumplimiento de los
objetivos de la Organizacin.

230
La planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo supone la presencia de obj e ti vos
cuantificables, de un claro concepto de los principales deberes y acti vi d ade s involucradas en
su consecucin, as como de un rea de decisin o autoridad, a fin de que la persona que
ocupe el puesto conozca lo que debe hacer para lograr el resultado. La organizacin de la
fuerza de trabajo ll e va de manera directa a la conformacin de la estructura ocupacional.
En cuanto a la consolidacin de la estructura ocupacional debern pre ve rse: el
ingreso, la reubicacin, la capacitacin, la promocin yel retiro del personal, pues todos estos
movimientos repercuten en ella.
Por lo que toca a la redefinicin de las polticas y normas deben considerarse:

- La simplificacin de procedimientos.
- El diseo e implantacin de nue vos sistemas.
- La mecanizacin de los sistemas.
- El replanteamiento del Catlogo de Puestos, del Tabulador de Sueldos y de la
estructura de prestaciones.

5.2 ESTRUCTURA OCUPACIONAL

231

Un puesto, entendido como una unidad impersonal de trabajo, implica

determinados requisitos de aptitud, habilidad, preparacin y experiencia, as
como atribuciones y tareas por desempear, lo cual le asigna ciertos grados
de responsabilidad.____________________________________________________________________
Por otra parte, una plaza es una unidad o posicin individual de trabajo con una
adscripcin determinada. Unicamente puede ser desempeada por un empleado a la vez.
A varias plazas les puede corresponder la misma asignacin de tareas, deberes y
responsabiiidades, lo que constituye un puesto. Es decir, cada puesto puede contener una o
ms plazas.
El total de plazas que integran la estructura ocupacional de la institucin recibe
el nombre de banco de plazas y al registro unitario de cada una de ellas se le
conoce como analtico de plazas. De su vinculacin con los aspectos
presupuestarios se integra el presupuesto de servicios personales.
Los objetivos, atribuciones, funciones, metas, planes y programas institucionales definen
las caractersticas y composicin de la estructura ocupacional, en consecuencia, sta es
dinmica y se encuentra sujeta a los cambios que se generan tanto dentro, como fuera del
ambiente organizacional.
Cualquier adecuacin que se lleve a cabo en la estructura ocupacional tiene una
repercusin directa en el presupuesto disponible en materia de servicios personales. Al soporte
de recursos econmicos de la estructura ocupacional se le conoce como techo financiero de
servicios personales.
Los puestos que integran la estructura ocupacional, con los perfiles que corresponde a
cada uno, deben ser los que realmente contribuyan al logro de los objetivos institucionales;
Cuadro 5.3

ESTRUCTURA OCUPACIONAL

para su definicin, deber llevarse a cabo un anlisis y valuacin de puestos.

El realizar el anlisis y valuacin de puestos como parte de la administracin y desarrollo
de personal tiene los siguientes objetivos:

1.243 Contar con descripciones claras y precisas de cada uno de los puestos de la
organizacin y con su correspondiente asignacin de valores relativos.

1.244 Establecerlas bases tcnicas necesarias para la formulacin de los proyectos

institucionales de catlogos de puestos.

e)

Sustentar el catlogo general de puestos.

5.2.1 Objetivos del anlisis y valuacin de puestos.

232

1.245 Propiciar una adecuada distribucin orgnica de las cargas de trabajo a nivel
institucional.

1.246 Apoyar la elaboracin de manuales de organizacin y procedimientos.

1.247 Fundamentar el establecimiento y la operacin de mecanismos para la
evaluacin del desempeo de los trabajadores.

1.248 Orientar programas y procedimientos de reclutamiento y seleccin de personal.

1.249 Orientar programas globales e institucionales y de capacitacin.
i)

Apoyar la identificacin de necesidades de capacitacin y la definicin de

prioridades.

j) Identificar las vinculaciones escalafonarias existentes y sustentar el establecimiento

de escalafones con lneas de ascenso intercomunicadas.

k)

Apoyar los mecanismos de operacin de las comisiones mixtas de escalafn.

1) Contribuir en las acciones para clarificar las perspectivas promocionales de los

trabajadores.
m) Sentar las bases para una adecuada poltica salarial.

n)

Orientar la formulacin de los proyectos institucionales de tabuladores de sueldos.

Sustentar el tabulador general de sueldos.

o) Implantar una adecuada correspondencia entre el contenido del puesto y la

remuneracin que se le asigne.

5.2.2 Anlisis de puestos.

A partir de la identificacin y clasificacin de los puestos que integran la estructura
ocupacional de una Organizacin, es necesario analizarlos y valuarlos debidamente para
satisfacer requerimientos concretos de la administracin de personal.

El anlisis de puestos es la investigacin de las responsabilidades y

tareas a desarrollar en cada puesto, as como de los requisitos de
ocupacin correspondientes, para precisar su contenido y describirlo
adecuadamente.
Para efectuar el anlisis de puestos deben adoptarse tcnicas de desagregacin de
funciones, requisitos, responsabilidades, esfuerzo y condiciones ambientales existentes en una
unidad de trabajo especfica e impersonal. Es importante sealar que no existe un mtodo
nico para realizar el anlisis de puestos, sin embargo, algunos autores presentan esquemas
que pueden modificarse de acuerdo a las
caractersticas de cada Organizacin.

a
)

b
)

Datos generales del puesto

Descripcin genrica del puesto
Descripcin analtica de las funciones
Requerimientos o perfil del candidato a

ANALISIS DE PUESTOS c) ocupar el puesto

Partes bsicas d)
Referencias

233

1.250 Datos generales del puesto. Comprenden:

- nombre o ttulo del puesto.
- ubicacin en el organigrama de la institucin.
- ubicacin fsica en las instalaciones de la Organizacin.
- nombre del puesto por el que es supervisado.
- nombres de los puestos bajo su supervisin.
- horarios y turnos de trabajo.
1.251 Descripcin genrica del puesto. Comprende una definicin de cada una de las
funciones o tareas del puesto en orden de importancia, teniendo en cuenta los siguientes
aspectos:

- unidades o personas afectadas por la funcin.

- objetivo o razn de la funcin.
e) Descripcin anlttlca de las funciones. Consiste en una descripcin detallada de cada
funcin, tomando en consideracin:

- los sistemas, procedimientos y tcnicas utilizadas.

- el tiempo estimado para cada tarea (en das, quincenas y meses).
- la frecuencia con la que se ejecutan las tareas (cotidianas, perodicas, eventuales

y contingentes).

234

1.252 Requerimientos o Perfil del candidato a ocupar el puesto. Comprende los

requisitos ideales que debe reunir la persona para que pueda desempear
satisfactoriamente las funciones del puesto. Generalmente se clasifican en:

- escolaridad formal necesaria (preparacin o grado acadmico deseable para el

desempeo de sus funciones).

- conocimientos o habilidadec especiales como idiomas, manejo de mquinas o

tcnicas especiales, Hestreza manual, memoria, etc.

- experiencia, que consiste en investigar si es estrictamente necesaria para

desempear el puesto y el tiempo requerido.

- responsabilidad atribuible al puesto en razn del manejo de recursos

econmicos, valores y equipo de la Organizacin, trmites, procesos y
tecnologa que impliquen un manejo de datos e informacin confidencial,
direccin de personas, etc.

- esfuerzo, definido a travs del anlisis de las tareas del puesto, lo que
conduce a determinar el tipo de esfuerzos fsicos o psquicos que se requieren.

- condiciones de trabajo, se relaciona con el medio ambiente fsico del trabajo, la

forma de ejecutarlo y los riesgos a los que est expuesto el trabajador (materia
tratada en el captulo siguiente).

1.253 Referencias. Son datos de la persona o personas que proporcionaron la

informacin sobre el puesto, a fin de evaluar su confiabilidad. Tambin se
incluyen observaciones del analista de puestos.
Para poder llevar a cabo el anlisis de puestos es necesario que exista una clara
definicin de los objetivos que se persiguen, de la amplitud y el enfoque dados a esta tarea, as
como el tiempo y los recursos necesarios para su consecucin.
La informacin requerida para el anlisis de puestos puede obtenerse por medio de los
siguientes instrumentos.
A. Cuestionario. Es un mtodo muy usual para obtener informacin, debe disearse de tal forma
que permita homoqenetdad.y uniformidad en su recopilacin, con el objeto de facilitar
su anlisis. Puede ser de dos tipos:
De respuestas abiertas; son aquellos en donde no existen directrices para las
respuestas y el entrevistado contesta con sus propias palabras.
De opcin mltiple o eleccin forzosa; son aquellos en los que se presentan al
entrevistado varias alternativas para su seleccin.

1.254 Entrevista. Es un medio muy recomendable para obtener informacin, permite mayor
flexibilidad que el cuestionario, dado que facilita las respuestas y la comprensin de las
preguntas. Puede ser de varios tipos:
Libre; las preguntas no tienen orden o directriz, por lo que la conversacin se torna
espontnea.
Dirigida; las preguntas se manejan en funcin de temas o directrices establecidas con
anterioridad.

235

Estandarizada; las preguntas provienen de un cuestionario, lo que propicia cierta

uniformidad que permite comparar las respuestas.
Las entrevistas pueden aplicarse individualmente o en grupo, en funcin de las
necesidades del anlisis o de la cantidad de personas que ejecuten las funciones de un
mismo puesto.

1.255 Observacin. Cuando la informacin obtenida a travs del cuestionario o de la entrevista

es insuficiente o poco confiable, debe recurrirse a la observacin del trabajo. Esta puede
ser:
Introspeccin del trabajo; es realizada por el ejecutante del puesto, quien escribe un
informe sobre sus tareas y lo presenta posteriormente a su superior.
Observacin natural; es efectuada por el analista, consiste en la observacin del trabajo
de la persona y la posterior elaboracin de un informe.
Observacin controlada; consiste en lo mismo que la anterior, pero en este caso el
analista lleva registros y mediciones cuidadosas sobre las actividades del trabajador.
Es importante subrayar que antes de realizar la observacin es necesario definir el
objeto a observar, as como la forma de resumir la informacin y la relacin que
prevalecer entre observador y observado.
La utilizacin de estos tres instrumentos (observacin, entrevista y cuestionario) se
determina en funcin de las necesidades y la naturaleza de la organizacin, de las
caractersticas de los puestos y de laspersonas que los desempean, pueden incluso emplearse
combinaciones distintas de acuerdo al tipo de estudio que se pretenda realizar.
Un factor que debe buscarse cuando se instrumenta un anlisis de puestos es una actitud
favorable por parte de todos aquellos quienes intervienen en el proceso. Para ello, debe
motivarse a los empleados, obreros, supervisores, gerentes y sindicato a fin de que brinden
informacin confiable y clara a los analistas y se cumplan los objetivos deseados.
Una vez efectuado el anlisis de los puestos, su descripcin, sus requerimientos y su
clasificacin en el grupo y rama para efectos presupuestales, se debe realizar la valuacin de
los mismos.

5.2.3 Valuacin de puestos.

La valuacin de puestos es una actividad complementaria al anlisis de puestos.

Consiste en un anlisis del contenido del puesto, ya sea

desagregndolo
en
los factores que lo constituyen o considerndolo como un todo, a fin de
compararlo con otros puestos de la Organizacin o con una escala
determina^__________________________________________________________________
Segn Dessler, "la valuacin de puestos se utiliza para determinar el valor relativo de una
posicin. Incluye una comparacin formal y sistemtica entre puestos a fin de determinar el
valor de uno con relacin a otros y eventualmente produce una jerarqua salarial o de sueldos"."
Como actividad complementaria al anlisis de puestos, la valuacin tiene como propsito

236

"establecer una relacin lgica y objetiva entre estos factores (habilidad,

responsabilidad y condiciones de trabajo) y la estructura de salarios"." Es decir:

esfuerzo,

La valuacin de puestos permite determinar la base necesaria para

una
adecuada correspondencia entre los elementos constitutivos del
puesto
y
la remuneracin a l asignada._______________________________________
Fundamentalmente se conocen cuatro

mtodos o tcnicas

para realizar la valuacin

de puestos:

1.256
1.257

Dessler, G. O p . C i t . : 3 8 2 .

Arias Galicia. O p .

cn. :

209.

METODOS O TECNICAS DE VALUACION DE PUESTOS

1.258

De alineamiento, jerarqua o rango.

1.259

De escalas, grados predeterminados o gradacin previa.

1.260

De comparacin de factores.

1.261

De valuacin por puntos.

A. Mtodo de alineamiento, jerarqua o rango de puestos. Consiste en un ordenamiento de

puestos en forma jerrquica, tomando en cuenta la importancia de cada uno para la
Organizacin. Se realiza en forma subjetiva, a partir del criterio de los diferentes
valuadores, analizndose el puesto como un todo. Su procedimiento consiste en:

1.262 Formar un comit o grupo de valuacin.

1.263 Preparar una breve descripcin de los puestos y transcribir en tantos juegos de
tarjetas como valuadores existan.

1.264 Elaborar formatos de calificacin basados en un orden jerrquico.

1.265 Ordenar y diferenciar los puestos en bloque, en razn de la naturaleza del trabajo
(administrativos, tcnicos, obreros, etc.).

1.266 Cada miembro del comit de valuacin debe ordenar o alinear los puestos,
colocando las tarjetas de la ms alta a la ms baja con base en su importancia.
Este alineamiento debe ser registrado en los formatos de calificacin.

1.267 Una vez sentado el orden de cada miembro, deben combinarse las alineaciones y
promediar las diferencias para eliminar las discrepancias y obtener un orden final.

237

1.268 Considerando el orden final, se asigna el salario segn la jerarqua del puesto.

Puede utilizarse una grfica y mtodos estadsticos para ajustarlos salarios, para
hacer correcciones y para evitar subvaluaciones o sobreva-luaciones de los
puestos.

B. Mtodo de escalas, grados predeterminados o gradacin previa. Estriba en clasificar los

puestos de acuerdo a una serie de grupos, los cuales son previamente definidos. Los
grupos son conocidos como clases, si comprenden puestos similares, o como grados, si
contienen puestos que son similares en dificultad pero de naturaleza diferente.
Los puestos se agrupan de acuerdo con la definicin de cada grado o clase, fijando de
esta forma diversas categoras salariales. Su procedimiento es el siguiente:

1.269 Se forma un comit o grupo de valuacin.

1.270 De acuerdo con la ocupacin, se establecen categoras muy generales y amplias.
1.271 Se fija el nmero de grados que se considere adecuado.
1.272 En cada grado se agrupan algunos puestos que sirvan de referencia para una
correcta definicin de la categora.

1.273 Se define cada categora.

1.274 Cada miembro del comit debe clasificar los puestos conforme a los grados,
comparando cada puesto con las caractersticas de los grados establecidos y de
acuerdo a ello incluirlos en alguna categora.

1.275 Si existen grandes discrepancias, deben discutirse para llegara un acuerdo, si no

es as, basta con elaborar un promedio de los resultados de cada miembro del
comit.

1.276 Se jerarquizan los puestos al interior de cada grado a travs del mtodo de
alineamiento.
C. Mtodo de comparacin de factores. Este mtodo consiste en desagregar las diversas
caractersticas generales (factores) que componen un puesto, asignarles un valor
monetario y valuar los puestos varias veces en funcin de los factores elegidos.
La valuacin radica en comparar la descripcin de los puestos que se desean ponderar
con las especificaciones fijadas para los puestos clave o tpicos, seleccionados
previamente. Los puestos tpicos o clave y sus factores ponderados se utilizan como
escala de evaluacin para la formacin de la jerarqua o escala de salarios; el
procedimiento es el que sigue:

1.277 Se establece un comit de valuacin.

1.278 Se seleccionan los puestos tpicos o clave que sirvan para la comparacin, esto
es, que sean representativos del conjunto.

1.279 Se definen y determinan los factores que integran cada puesto y que van a servir
como criterio para la valuacin. Los factores bsicos deben ser especficos,
consistentes y representar diversos grados de dificultad en el trabajo de la
Organizacin.

1.280 Para formar la escala de valuacin se deben ordenar los puestos clave en funcin
de los valores asignados a los diferentes factores, con base en las apreciaciones de
los miembros del comit.

238

1.281 Una vez establecida la escala de valuacin, debe realizarse una descripcin y
anlisis amplio y cuidadoso de los puestos a valuar, tratando de especificar sus
tareas y funciones.
1.282 Los miembros del comit valuarn los puestos comparndolos con los puestos
clave, estableciendo as un rango de puestos. Si existen discrepancias, debern ser
discutidas por los miembros del comit.

1.283 Los salarios para cada puesto se determinan sumando los valores monetarios de
cada factor.
D. Mtodo de valuacin por puntos. Este mtodo consiste en una valuacin cuantitativa de los
puestos a partir de comparar los elementos constitutivos de un puesto (factores), como
sucede en el sistema de comparacin de factores.
Sin embargo, la diferencia radica en que este mtodo descompone los factores en
subfactores y en grados de dificultad. Es importante sealar que a los factores se les
asignan valores llamados puntos, los cuales servirn posteriormente para elaborar la
escala de salarios.
El sistema de valuacin por puntos requiere la utilizacin de un manual que contenga
una descripcin de los factores, los subfactores y los grados de dificultad, el cual se va a
tomar como modelo para asignar un puntaje o calificacin particular a los puestos
sometidos a valuacin.
Una vez que los puestos tengan un valor relativo en puntos, se les ordena de acuerdo a
una escala de salarios formulada con mtodos estadsticos. Los pasos son los
siguientes:

239

1.284 Establecimiento de un comit de valuacin.

1.285 Seleccin de los puestos clave que sirvan para la comparacin.
1.286 Determinacin y definicin de los factores y subfactores que se usarn como
criterios.

1.287 Ponderacin de los factores y subfactores.

1.288 Determinacin y definicin de los grados para cada subfactor.
1.289 Asignacin de puntos a cada grado del subfactor.
1.290 Elaboracin del manual de valuacin.
1.291 Anlisis e interpretacin de puestos, para posteriormente clasificarlos y fijar su
valor en puntos.

1.292 Una vez que para los puestos se establezca un valor relativo en puntos, sobre
stos se les debe asignar un valor absoluto en salario.

1.293 Los miembros del comit deben hacer los ajustes correspondientes para eliminar
las discrepancias que pudieran presentarse.

1.294 Debe elaborarse una grfica de dispersin de salarios, en la que a travs de

mtodos estadsticos se determine la tendencia rectilnea.

1.295 Posteriormente se debe trazar la recta ideal y sus mrgenes de amplitud.

1.296 Se ordenan los puestos en forma jerrquica con base en los puntos y los salarios
asignados, para conformar una escala de valuacin.
Para la valuacin de puestos del Gobierno Federal se emplea el mtodo por puntos,
debido a que rene las caractersticas necesarias de objetividad, difusin y relativa sencillez.
Los factores y subfactores considerados por este mtodo son:
Cuadro 5.4

FACTORES Y SUBFACTORES PARA LA VALUACION DE PUESTOS

240

A. CONOCIMIENTOS
Y APTITUD

B. RESPONSABILIDAD

C. ESFUERZO

241

D. AMBIENTE

242

1.297 Conocimientos y aptitud.

- Conocimientos. Establece el grado mnimo de conocimientos que el puesto
requiere para ser desarrollado en condiciones normales de eficiencia.

- Criterio e iniciativa. Define la complejidad de las normas o instrucciones que

regulan el desempeo del puesto y califica la toma de decisiones requerida en
condiciones normales.

- Experiencia. Precisa el tiempo que normalmente se estima como mnimo para

que el ocupante adquiera o desarrolle la capacidad y habilidad necesarias para
realizar las actividades del puesto en condiciones normales de eficiencia.
Considera el tiempo de experiencia en trabajos relacionados con el puesto; el
tiempo de capacitacin o adiestramiento, cuando es necesario; y el tiempo
requerido de induccin.

1.298 Responsabilidad.
- De deberes. Especifica la complejidad del trabajo asignado, tomando en cuenta
la variedad y cantidad de actividades encomendadas al puesto, as como la
complejidad de los problemas que se pueden presentar en condiciones
normales.

- Por direccin y supervisin. Determina el nivel y amplitud de la direccin y

supervisin que se debe ejercer sobre puestos subordinados, tanto directa
como indirectamente.

- Econmica. Se refiere al manejo de fondos, valores, mobiliario y/o equipo.

- Por relaciones. Fija el grado mnimo de habilidad que el puesto requiere para
establecer y desarrollar las relaciones internas o externas de la dependencia o
entidad, para el desempeo eficiente de las funciones asignadas en
condiciones normales.

- Por la seguridad de otros. Define el grado de importancia que tiene el puesto, la

comprensin, aplicacin y control de las normas y procedimientos de seguridad
establecidos.

- Por informacin confidencial. Seala la importancia de los riesgos a que se

puede dar lugar por errores o indiscreciones en el manejo o divulgacin de
datos, documentos y en general, de informacin considerada confidencial.
C. Esfuerzo.

- Mental. Establece la intensidad del esfuerzo mental que es necesario

aplicar para el desempeo de las actividades del
condiciones normales de eficiencia.

puesto en

- Fsico. Define el grado de intensidad y continuidad de la aplicacin de

esfuerzos fsicos que el puesto requiere para su desempeo.

- Presin de tiempo. Indica el tiempo asignado para las tareas del puesto
en condiciones normales, lo que implica presin para cumplirlo; asimismo considera las consecuencias a que puede dar lugar el
incumplimiento o retraso.
O. Ambiente y riesgos. Califica las caractersticas del ambiente

los riesgos

243

posibles a que se est expuesto en condiciones normales.

5.2.4 Catlogo de puestos y tabuladores.

El catlogo de puestos es el elemento bsico de la estructura ocupacional y con
base en l se establecen los parmetros para un adecuado proceso de reclutamiento y
seleccin de personal.
Entre los elementos que deben contener los catlogos institucionales de puestos se
encuentran: las funciones de cada uno deellos, los requerimientos para su
desempeo, el sealamiento de los niveles salariales mximos y mnimos que les
corresponden segn la rama y grupo a que pertenezcan, ascomo la clave que se les
asigne para su identificacin y registro.
Por consiguiente, para la actualizacin o adecuacin del catlogo de puestos
deber tomarse en cuenta el anlisis, la clasificacin

valuacin de puestos que se

adicionen o modifiquen.
El catlogo de puestos constituye la base para el establecimiento y adecuacin de
las estructuras escalafonarias, en lneas de ascenso relacionadas unas con otras
para dar a los trabajadores la posibilidad de llegar a los mximos niveles del
escalafn.
As, para los efectos de la adecuacin de los catlogos institucionales de puestos
debe considerarse la elaboracin de una tabla de equivalencias o correspondencia

244

sobre los puestos o niveles de sueldo. El catlogo institucional de puestos es descriptivo, no

enunciativo, y constituye la base para orientar el reclutamiento y seleccin de personal, as
como los cambios y movimientos de personal.
Un catlogo de puestos permite definir estructuras de puestos, perfiles de requerimientos, programas de capacitacin y procedimientos generales de integracin de recursos
humanos, as como el aprovechamiento ptimo de los recursos que en materia de personal son
autorizados.

PRINCIPALES OBJETIVOS DEL CATALOGO DE PUESTOS

- Proporcionar descripciones definidas, claras y consistentes de ios

puestos que integran las estructuras de organizacin.

- Dar una base slida a la determinacin de los niveles de sueldos

que corresponden a cada puesto.

- Apoyar y orientar las distintas etapas del proceso de integracin

del personal a las estructuras de organizacin de las instituciones,

tales
como:
reclutamiento,
seleccin,
nombramiento
y
capacitacin.

5.2.4.1 Clasificacin de puestos.

En primer trmino es necesario diferenciarlos puestos, previamente analizados y
valuados, entre puestos de base y de confianza, conforme a la legislacin aplicable. Existen
puestos que debern ser considerados de confianza, aun cuando su contenido sea similar al de
algunos de base.
A fin de evitar confusiones, la diferencia especfica se mencionar expresamente en el
profesiograma del puesto en cuestin; sta debe reflejarse tanto en el nombre del puesto,
como en la valuacin respectiva.
Posteriormente debern agruparse los puestos en grupos
profesiograma, para as concluir el proceso de clasificacin

y ramas conforme a su

y sentar las bases de la estructura

escalafonaria.
Por grupos se entender la clasificacin primaria de las ramas de ocupacin, cuyas
actividades tienen caractersticas comunes de tipo general. Por ramas se entender el
conjunto de puestos con caractersticas similares que los identifican dentro de un grupo de
ocupaciones, que constituye una lnea de ascenso escalafonario, de acuerdo a la
complejidad creciente de los puestos.

5.2.4.2 Tabuladores.
Para el debido funcionamiento del sistema escalafonario es conveniente establecer un
sistema homogneo de remuneraciones a los trabajadores. En este sentido, se requiere
disponer de una tabla otabuladorde asignacin de sueldos que establezca diversos niveles
salariales, atendiendo tanto al aspecto presupuestario de cada institucin, como al logro de una
equidad remunerativa, de acuerdo con los requisitos y funciones a cumplir en cada puesto.
El tabulador de sueldos deber contener diferencias significativas entre los diversos
niveles, con el fin de incentivar el eficiente desempeo en el puesto, as como la preparacin
del trabajador para ascender a puestos de mayor responsabilidad.

245

Para la elaboracin y adecuacin del tabulador de sueldos debe tomarse

en cuenta el marco jurdico, la equidad interna, la competitividad externa,
el costo de la vida y las necesidades especficas de la institucin._________________________
Dentro del marco jurdico debe ponerse especial atencin a la premisa de que "a trabajo
igual corresponde un salario igual". Por otra parte, para el establecimiento del lmite inferior del
tabulador debe partirse de los salarios mnimos establecidos.
Ahora bien, para determinarla equidad interna se proceder a elaborar una grfica de
dispersin salarial que muestre en forma clara y objetiva la estructura de los salarios, con lo
cual se percibirn las irregularidades en la distribucin de las retribuciones, indicando si el
crecimiento es lento o acelerado, as como los desequilibrios entre las percepciones de los
sueldos de base y de confianza.
En este sentido, el objetivo principal de la grfica de dispersin salarial es facilitar la
adecuacin de los sueldos, indicando el monto que cada puesto debe tener de acuerdo con el
valor relativo asignado.
Para efectos de actualizacin de tabuladores se considerarn entre otros, los siguientes
factores:

246

- Aumentos generales.
- Aumentos de salarios mnimos.
- Renivelacin y reclasificacin de puestos.
- Modificaciones a la zonificacin salarial.
- Revisiones contractuales.
- Atencin a pliegos de demandas.
Con el objeto de implantar los sistemas de informacin en recursos humanos deben
establecerse los procedimientos adecuados para la permanente actualizacin de registros de
personal con datos suficientes sobre las caractersticas de la fuerza de trabajo al servicio de las
instituciones.
Los registros contendrn las caractersticas personales y laborales, debido a que esta
informacin en un momento determinado servir para solucionar las necesidades que se
tengan del sistema de administracin y desarrollo de personal, as como para planear el
crecimiento esperado de la fuerza de trabajo.
Los sistemas de registro deben concentrartoda la informacin que se genera desde que
se inicia la seleccin de cada empleado, hasta el momento en que se retira del servicio de la
dependencia; para ello debern conservarse bajo control los siguientes aspectos:

- Expedientes individuales.
- Cdulas individuales.
- Documentacin de trmites del personal.
- Cursos de capacitacin impartidos.
- Documentos de ingreso y baja del personal.

5.3 SISTEMAS DE
INFORMACION EN RECURSOS
HUMANOS

247
Documentos sobre evaluacin del desempeo de los trabajadores.

- Documentos sobre accidentes de trabajo, abandono de empleo, licencias,

etc.

- Plazas presupuestales y de recursos econmicos para remuneraciones complementarias y adicionales.

- Prestaciones y servicios sociales al personal.
- Datos acadmicos y socio-econmicos del trabajador.
La atencin de este tipo de aspectos deber incrementarse o disminuirse
dependiendo de las necesidades de cada entidad; algunos otros adicionales son:

- Inventario de personal, incluidos los empleados potenciales para puestos

vacantes dentro de la entidad.

- Evaluacin del desempeo en diferentes perodos.

- Registro histrico de los cambios de adscripcin, sueldos y categora de los
trabajadores durante su estancia en la institucin.

- Informe de gastos efectuados por concepto de viticos.

- Informe de liquidaciones.
- Informe de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales del
personal.
Los registros pueden ser llevados en tarjetas, expedientes o diskettes de
sistemas computarizados, y sirven como herramienta en la toma de decisiones
sobre planeacin y organizacin de la fuerza de trabajo.

248

Cuadro 5.5

249

REGISTROS DE
INFORMACION SOBRE
PERSONAL.

250

5.3.1 Inventario de recursos humanos,"

Para establecer mecanismos permanentes de actualizacin de la informacin se requiere
seguir una metodologa orientada a la obtencin de datos veraces y confiables. Por tal motivo,
se deben tomar en cuenta los siguientes elementos para efectuar un inventario de personal:

1.299 Que el universo bajo estudio est constituido por la totalidad del personal que
preste sus servicios en el momento de aplicar el cuestionario para recabar la
informacin, diferenciando su tipo de contratacin.

1.300 Que el personal sea descrito con precisin, dada la necesidad de conocer su
magnitud y estar en condiciones de prever los requerimientos que se presenten.
El cuestionario es un instrumento idneo para recopilar datos por su comprobada utilidad
prctica, teniendo en cuenta lo sencillo de su aplicacin, aun cuando la mayor parte de su
operacin depende de lo acertado de su diseo y de la forma como han sido planteadas las
preguntas. Es conveniente imprimir el cuestionario con un formato tipo folleto, en virtud de lo
prctico que resulta para aspectos de control, para su manejo al momento de contestarlo y por
las ventajas que representa en cuanto a costo y produccin.
En el cuestionario deben incluirse preguntas abiertas y cerradas, con marcada mayora de
estas ltimas, para evitar la dispersin en las respuestas y facilitar su
6 No obstanteque en estetextose emplean generalmente los trminos personal y factor humano, dado el sentido
explicadoenel captulo segundo, en este apartado se hablade recursos humanoscomo partede la terminologa
empleada en esta materia.

procesamiento analtico y tcnico. Las preguntas deben estar orientadas a investigar aspectos
de carcter objetivo y en una menor proporcin, a captar la opinin de los trabajadores. No es
conveniente incluir preguntas que den lugar a respuestas con datos de constante variacin, ya
que esto provoca que a corto plazo la informacin captada se vuelva obsoleta e implique una
continua actualizacin, con el consecuente alto costo que esto representa.
El planteamiento de las preguntas debe tomaren cuenta las posibles reacciones
psicolgicas que pudieran originarse en el personal, quienes alteran las respuestas y causan
una modificacin de los datos. La redaccin de la pregunta no debe sugerir la respuesta. Deben
plantearse nicamente aquellas preguntas que garanticen un futuro aprovechamiento para la
estructuracin de programas orientados a la planeacin de la fuerza laboral.
Las respuestas deben cubrir los siguientes aspectos, salvo que se crea conveniente
incrementarlos o disminuirlos para abarcar la totalidad de necesidades de cada dependencia:

- Datos de identificacin personal.

- Situacin laboral.
- Escolaridad.
- Capacitacin.
- Condiciones de trabajo.
- Prestaciones y servicios.

251

- Motivacin y expectativas.
La obtencin de estos datos permite a la unidad encargada de la administracin y
desarrollo de personal determinar:

- Cul es la situacin personal y familiar del trabajador: monto de ingresos, estado civil,
escolaridad, nmero de personas que dependen de l, etc.

- Cuntos puestos existen en la Organizacin.

- Cuntos empleados se encuentran en cada adscripcin.
- Cules son las reas de mayor concentracin de personal.
- Qu antigedad tiene el empleado en la Organizacin.
- Qu cantidad de personal se encuentra prximo a ser jubilado.
- Qu cantidad de personal labora en los diferentes horarios.
- Cuntos empleados se encuentran de permiso, con o sin goce de sueldo; o
comisionados, con objetivo y duracin de la comisin.

- Qu prestaciones recibe el trabajador y cules utiliza.

- Qu potencialidad de los trabajadores puede ser utilizada.
- En cuntos cursos de capacitacin ha participado el trabajador y de qu tipo.
- Cules son las necesidades de capacitacin de los trabajadores para mejorar el
desempeo de su puesto.

- Cules son las posibilidades de los trabajadores para colaborar como instructores en
cursos de capacitacin.

- Bajo qu condiciones fsicas se desarrolla cada trabajo.

- Cul es el grado de satisfaccin o insatisfaccin del trabajador al desempear su
trabajo.

- Qu enfoques se les darn a los programas motivacionales.

- Cmo puede emplearse la fuerza de trabajo en otras adscripciones.
- Qu disposicin tiene el personal para trabajar en otras regiones.
Por otra parte, debe sensibilizarse previamente a las autoridades de la institucin, a fin de
contar con su indispensable cooperacin para la realizacin del inventario de personal, as como
con la veraz y oportuna requisitacin de los registros.
La estrategia de sensibilizacin puede desarrollarse mediante reuniones informativas y
material de apoyo visual.

A. Las reuniones informativas tienen el propsito de dar a conocer el inventario como

una herramienta esencial dentro de la planeacin de la fuerza de trabajo, y como una
aportacin que apoyar la toma de decisiones en materia de personal. Las reuniones

252

informativas se efectan principalmente con los funcionarios que tienen a su cargo las
diversas reas de la Organizacin, con anticipacin al levantamiento de la informacin, a
fin de tener tiempo suficiente para la difusin de carteles y material de apoyo sobre el
inventario.
En ellas debern abordase las siguientes cuestiones:

1.301 Que el levantamiento de la informacin no es un esfuerzo aislado, sino un

mecanismo de la planeacin de la fuerza de trabajo que proporciona beneficios
directos mediante una aplicacin adecuada y continua.

1.302 Que a partir de la informacin registrada se obtienen indicadores que pueden

correlacionarse con los programas de accin de cada rea.
e) Que las diversas autoridades se comprometan a colaborar en el funcionamiento de la
recopilacin de informacin, a fin de dar pleno cumplimiento a la programacin de
las actividades.

d ) Que las autoridades informen a su personal los aspectos relevantes de la prxima

realizacin del inventario, a efecto de asentar su trascendencia y facilitar su
realizacin.

material de apoyo como carteles, trpticos y boletines, tiene por funcin

orientar y motivar al personal para proporcionar los datos solicitados en el inventario,
eliminando las posibles resistencias y acentuando la responsabilidad de dar respuestas
fidedignas a las preguntas del registro, ya que las conclusiones y medidas derivadas de
la informacin sern de beneficio general.

S.EI

Estos elementos pretenden cubrir dos grandes etapas: la primera, enfocada a la

necesidad de hacer sentir al personal la importancia de su participacin, as como del propio
levantamiento de la informacin; la segunda resalta el reconocimiento a la colaboracin
prestada por el personal, al concluir el inventario.
El material de apoyo visual debe disearse utilizando una terminologa suficientemente
clara para asegurar su comprensin. Su difusin debe efectuarse con posterioridad a la
realizacin de las reuniones informativas, en todas las instancias donde se realice el inventario.
La cantidad de material que se destine depender del nmero de personal a censar.
El inventario de personal debe concebirse como un elemento dinmico, integrado con
informacin cuya veracidad no sea alterada por las modificaciones de los datos de carcter
variable o por la propia rotacin de personal.
Para mantener la informacin actualizada, es recomendable realizar el inventario
bianualmente, en razn de que ste es un lapso suficientemente amplio para acumular un
volumen significativo de modificaciones en los datos del personal.
Para fines de actualizacin del registro de personal, deben seguirse los siguientes
criterios:

- Aplicarlo a todos los empleados de nuevo ingreso.

- Anexarlos registros a las correspondientes circunstancias de nombramiento que
habrn de tramitarse para cada empleado.

- Modificar los datos variables notificados por el empleado (estado civil, escolaridad,
domicilio, etc.).

253

- Efectuar los cambios que se susciten por las bajas de personal.

5.3.2 Indices estadsticos bsicos.

Como producto del establecimiento y operacin de mecanismos permanentes de
informacin, las estadsticas de personal revelan indicadores y tendencias para la
toma de decisiones.
Las estadsticas se definen como el conjunto de mtodos aplicables a los datos
numricos, con el propsito de inferir hechos concretos inherentes a tal informacin; indican
tambin la recoleccin, anlisis e interpretacin de los datos numricos.
Los mtodos estadsticos se dividen en descriptivos e inferenciales o inductivos: los
primeros se emplean para condensar y describir los datos; los segundos se aplican cuando se
trata de generalizar, partiendo de un conjunto de datos similares.
Con ellas se debe:
Captar informacin bsica y general para guiar polticas, establecer estructuras
agilizar los procesos de administracin

desarrollo de personal, a fin de obtener un

rendimiento adecuado de los servidores pblicos y una mejor satisfaccin de sus

necesidades y aspiraciones econmicas, psicolgicas y sociales.

Las estadsticas de personal del sector pblico federal estn orientadas a

proporcionar informacin completa y confiable sobre la composicin y
caractersticas de la fuerza de trabajo, permitiendo el establecimiento de
objetivos, polticas y programas claramente definidos.

- Constituir la infraestructura necesaria para el establecimiento de un sistema de

informacin dinmico, que apoye la planeacin y el desarrollo eficiente del personal.

- Determinar las reas crticas de la problemtica que afecta al personal, con objeto de
disponer de elementos de juicio para disear polticas y programas especficos de
accin a diversos plazos.
Finalmente, se deben conservar la investigacin y estadsticas realizadas ya sea en
archivos manuales o informticos, a los que se denomina Banco de datos. De este modo, el
establecimiento y la operacin de los mecanismos de informacin de personal tienen un
adecuado uso y difusin de los datos e indicadores. En este caso, se entiende por difusin todo
el proceso en el que de manera integral se hace llegar la informacin para la administracin y el
desarrollo de personal a las personas y unidades, que son los usuarios.
Convencionalmente, las actividades de difusin comprenden funciones que regulan el
volumen del flujo de informacin. Estas se pueden dividir en:

1.303 Reproduccin. Se refiere a la accin de multiplicar el producto, esto es, elaborar

copias de los documentos originales editando documentos ms elaborados, tales
como catlogos, folletos, compendios, etc.

1.304 Distribucin de la informacin. Se realiza, directa o indirectamente, en funcin de

254

la localizacin de los usuarios, de los medios de comunicacin disponibles y de la

oportunidad de entrega de los datos.
Las acciones de difusin terminan en el momento en que, en caso de haberlo solicitado,
la informacin es entregada a los usuarios y stos manifiestan su conformidad con el producto
que reciben.
De este modo, los mtodos e instrumentos de la planeacin y organizacin del personal,
fuerza de trabajo, factor o recurso humano, como an se le denominada en algunos medios,
muestran el por qu las instituciones, independientemente de su carctery naturaleza, reciben
tambin el nombre genrico de Organizaciones. Conocer los objetivos y metas de la
Organizacin es tan slo el punto de partida para la determinacin de las metas; la ejecucin de
actividades es resultado de un momento anterior, precisamente el de la planeacin y la
organizacin. La satisfaccin de las necesidades presentes y futuras de toda Organizacin
implica la realizacin de los procedimientos descritos en este captulo, a fin de determinar en
tiempos y puestos especficos cules sern sus requerimientos en lo que concierne a la
estructura ocupacional, qu manejo es el ms conveniente conforme a condiciones particulares
y cules son los sistemas de informacin en materia de personal. La planeacin y

255
organizacin de la fuerza de trabajo es un momento trascendental en la
administracin de personal
en general, en la direccin de toda institucin.

Bibliografa
complementaria
Casares Arrangoiz, D. y Siliceo Aguilar,
Limusa. Mxico, 1984.

A. Pl a ne aci n

de Vi da y C arre ra.

Hay Associates. "Estrategias de recursos humanos" en Albert, Kenneth J. B i bl i ote ca

de A dmi ni str aci n Estr at gi ca. Tomo 11. McGraw-Hill. Mxico, 1987.
Lpez Prez, Gerardo. L a pl ane aci n estra t gi ca de l os re cursos hum anos.
Facultad de Contadura y Administracin-UNAM. Mxico, 1987.
McBeath, Gordon. O rgani zaci n y Pl a ne aci n de l os Re curs os Hum anos.
Logos Consorcio Editorial. Mxico, 1981.
Alpander, Guvenc G. Pl ane aci n e strat gi ca apl i cada a l os re cursos
hu manos. Norma. Colombia, 1982.
Reyes Ponce, Agustn. A nl i si s de p ue stos. Limusa. Mxico,1984.

Captulo V I

Empleo

Temario
1.305 Las funciones de empleo.
1.306 Reclutamiento.
1.307 Seleccin.
6.3.1 Anlisis y valuacin de puestos.
1.308 Contratacin.
1.309 Induccin.
1.310 Movimientos de personal.
1.311

Evaluacin del desempeo.

1.312 Problemas de la evaluacin del desempeo.
1.313 Mtodos para la fijacin de estndares.
1.314 Etapas de la evaluacin del desempeo.
1.315 Responsables de la evaluacin del
desempeo.
1.316 Mtodos de calificacin.
1.317 Problemas tcnicos de la calificacin.
1.318 Ley de Premios, Estmulos y Recompensas
Civiles.

6.8

Higiene y seguridad.

Objetivo
s

Presentac
in
E

n la estructura centralizada o paraestatal de la Administracin Pblica debe existir un rea

dedicada a las actividades
funciones que requiere el personal, a efecto de integrarlo
adecuadamente a la organizacin, proporcionarle los bienes
servicios que necesita durante
su vida activa, as como realizar los procesos administrativos indispensables para su retiro
como trabajador.

Su organizacin interna, su tamao, el nivel en el que se le ubique, o la denominacin

con la que se le designe -rea, departamento, unidad, direccin de recursos humanos, de
personal o simplemente, "Personal"-son de alguna manera intrascendentes, siempre que su
actividad cubra aquellas funciones que genricamente se conocen como administracin de
personal.

Si en virtud de la importancia o complejidad de la institucin a la que pertenecen,

algunas de sus funciones se aglutinan o se manejan en forma independiente -reclutamiento,
seleccin, contratacin, etc.- ello tambin resulta secundario, siempre que se realicen todas
de la mejor manera posible.

Lo importante es recordar que, quien hace funcionar la maquinaria estatal es el personal;

que de su eficiencia o ineficiencia depende el xito de cualquier programa gubernamental;
que contar con una administracin de personal adecuada, que logre conjuntar los intereses de
los trabajadores con los de la institucin. beneficia directamente a ella, al personal y a la
sociedad.

263

6.1
LAS
EMPLEO

FUNCIONES

DE

Independientemente de la especialidad de cada entidad, dependencia o sector, del nmero de

trabajadores, de la complejidad o importancia de las funciones que desarrollen, de los bienes
que produzcan o servicios que proporcionen, su unidad de administracin de personal debe
tener como objetivos fundamentales obtener, preparar, retener y servir a quienes ingresan o
forman parte de ellas.
Estas funciones, que se presentan dentro de la vida activa del trabajador en la
institucin, han sido clasificadas por Miguel Duhalt Krauss 1 en tres fases a las que denomina
fase de ingreso, fase de servicio y fase de egreso.
Cuadro 6.1

FUNCIONES DE LA ADMINISTRACION DE PERSONAL

INGRES

SERVICIO

.EGRESO.

264

265

II

RECLUTAMIENTO
*SELECCION
* CONTRATACION

- CAPACITACION
-

ADMINIST
RACION
DE
SUELDOS y
SALARIOS

- BENEFICIOS Y
*INDUCCION

PRESTACIONES

ESCA

LAFON
y
PROMOCIONE

- SEGURIDAD
E
HIGIENE
POSTEMPLEO
-RETIRO

- JUBILACION
- LIQUIDACIO
N -CESANTIA

266

1 Duhalt Krauss, Miguel. La Administracin de Personalen el Sector Pblico. INAP. Mxico, 1972: 194.

Reclutamiento.
Seleccin.
Contratacin.
Induccin.
Capacitacin.
Remuneraciones.
Prestaciones, servicios e incentivos.
Movimientos de personal.
Cada una de ellas requiere ser analizada especficamente para asignarle su peso e
importancia dentro de la estructura funcional; en este libro, Capacitacin y Remuneraciones
son materia particular de dos captulos ms. Ninguna de estas funciones es susceptible de
eliminacin, pues todas inciden sobre la eficiencia, actitud y aptitud con que deben
desarrollarse las labores. Lo anterior tampoco significa que para cada una de ellas deba existir
una estructura formal, sino que, como es frecuente, se aglutinen por actividades
complementarias, se distribuyan en las reas que las desarrollan y se dirijan por un solo titular.
Entre los conceptos fundamentales relativos a las unidades de personal se incluy uno
que no se ha manejado comnmente, el de "servir a los integrantes de la
organizacin", pero puede encontrarse implcito en otros elementos o en la suma de ellos.
Resulta esencial distinguirlo para utilidad de los titulares de las unidades de administracin de
personal, quienes deben entender el significado de "rea de servicio" en funcin de la
institucin y de sus integrantes. Lo anterior contribuye a que los trabajadores sean vi stos
como "clientes internos" y no como simples subordinados a quienes no hay que servir, pero
sservirse de ellos.
Es frecuente que el responsable de administrar

y proteger los intereses del personal en

una institucin, entidad o dependencia, sea el primero en de svi rtuar su funcin, originando a
la larga:

1.319 el fortalecimiento artificial de las estructuras sindicales a las que acude el trabajador
para reclamar los derechos y prestaciones que por ineficiencia no se le respetan o no
se le proporcionan en la calidad, cantidad y oportunidad adecuadas, convirtiendo a la
representacin sindical en el nico conducto a trav s del que las obtiene;

1.320 incentivar el enfrentamiento interno entre las representaciones patronales y laborales,

fomentando enemistades e irregularidades y
c) en definitiva, convertir la funcin sindical en una lucha en contra de la institucin como tal,
porque las direcciones de personal -conducto al que generalmente acuden-, les niega
aquello a lo que los trabajadores tienen derecho.
Por todo lo anterior, desde el momento en que se busca al personal que habr de
integrarse a la institucin, se debe contar con los criterios, polticas, mecanismos
procedimientos adecuados, a fin de establecer desde un inicio sanas relaciones laborales al
interior de la organizacin, en ello radican las funciones de empleo.

267

6.2 RECLUTAMIENTO
proceso mediante el cual se localiza al personal que
formalmente posea los requisitos o requerimientos generales que exige
un determinado puesto, con el objeto de integrarlo a la organizacin, se precisan a
Entendido como el

continuacin su supuesto bsico y algunas de sus alternativas ms comunes.

Para Pichardo Pagaza2 es necesario conocer previa

exactamente las necesidades o
caractersticas del puesto a cubrir, as como los conocimientos, experiencia y habilidades con
los que el candidato debe contar. Smith
Wakeley3 coinciden con lo anterior al reconocer
que, cuanto ms se sepa de alguien, mejor se podr predecir su desempeo en una situacin
dada; igualmente, mientras ms se sepa de una situacin, mejor se predecir cmo una
determinada persona se desempear en ella. Concluyendo, resulta tan importante

conocer a la persona, como el trabajo que va a realizar y la situacin en

la que va a desarrollarse, a fin de tener xito en el reclutamiento.

Las fuentes de reclutamiento son fundamentalmente dos: por la

propia institucin o por la organizacin sindical correspondiente. En el
primer caso se posibilita la integracin de bolsas de aspirantes preseleccionados, a los que se
llama en su oportunidad; en el segundo, se le concede a la organizacin sindical la funcin de
reclutar
proporcionar los candidatos, para de ellos elegir en el proceso de seleccin al ms
adecuado.

1.33

Pichardo Pagaza, Ignacio. Introduccin a la Administracin P b l i c a de M x i c o . INAP-CONACYT. Mxico, 1990:

166.

1.34

Smith, C. y Wakeley. Psicologa de la Conducta Industrial. McGraw-HilI. 1977: 78.

Al respecto, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en sus artculos 61
62 dispone que: "La vacante se otorgar al trabajador que habiendo sido aprobado de
acuerdo con el reglamento respectivo obtenga la mejor calificacin."

"Las plazas de ltima categora de nueva creacin o las disponibles en cada grupo, una vez
corridos los escalafones respectivos con motivo de las vacantes que ocurrieren, y previo
estudio realizado por el Titular de la Dependencia, tomando en cuenta la opinin del Sindicato,
que justifique su ocupacin, sern cubiertas en un 50% libremente por los titulares y el
restante 50% por los candidatos que proponga el Sindicato.
Los aspirantes para ocupar las plazas vacantes debern reunir los requisitos que para esos
puestos, seale cada una de las Dependencias."
En el sector privado o en las entidades del sector paraestatal reguladas por el Apartado
A del artculo 123 constitucional, los sindicatos han intentado, yen muchos casos conseguido,
monopolizar esta funcin, con el argumento de cubrir directamente los puestos de base para
evitar la inclusin de "esquiroles" o espas de los intereses patronales, a quienes, por otra
parte, se les reconoce la exclusividad de decidir sobre los puestos de confianza.
Tradicionalmente, las fuentes de reclutamiento se clasifican como internas o externas,
segn el origen de donde proceda el personal. A las internas pertenecen la bolsa de trabajo y
la sindicalizacin.

268

La bolsa de trabajo se integra con el conjunto de solicitudes de trabajo preseleccionadas o clasificadas de acuerdo con las caractersticas de cada uno de los aspirantes
propuestos por el sindicato para cubrir vacantes. En algunas organizaciones frecuentemente se
les da preferencia a los familiares directos del trabajador, con el propsito de fortalecer su
cohesin interna. Sin embargo, en el sector pblico lo anterior est legalmente prohibido para
evitar, entre otros vicios, el nepotismo o el favoritismo a los que se prestara, al igual que la
falta de objetividad que se presenta cuando se trata de juzgar o sancionar a los trabajadores
con quienes existe relacin familiar. Internamente se convocan tambin a los aspirantes a
travs de boletines que se difunden en la misma institucin.
Las fuentes externas, a las que se recurre para cubrir las vacantes susceptibles de ser
ocupadas por personal ajeno a la organizacin, son las convocatorias a travs de medios
masivos de comunicacin, dirigidas expresamente a un medio determinado, como pueden ser
instituciones educativas y asociaciones de profesionistas; o las abiertas, que son las ms
populares y las que proporcionan mejores resultados. En esta tarea se recomienda emplear
cualquier sistema de reclutamiento, a fin de contar con un amplio nmero de aspirantes y
entre ellos posteriormente seleccionar los idneos.
Algunos autores sugieren llevar a cabo tareas de reclutamiento anticipado, es decir,
prever las necesidades a futuro para aprovechar, o cuando menos convocar, al mejor personal
disponible en el mercado de trabajo y tenerlo en cartera para en su caso, contratarlo; el nico
inconveniente es, adems de su costo, abrir posibles expectativas que originen la insistencia
de los aspirantes en tal forma que requiera una atencin constante,

6.3 SELECCfON
Probablemente, la etapa ms importante para la administracin de personal es sta, que para
Arias Gallca" representa el procedimiento para elegir a la persona adecuada, para el puesto
adecuado y a un costo adecuado. Esto es, que permita la realizacin del trabajador en el
desempeo de su puesto y el desarrollo de sus habilidades y potencialidades, a fin de hacerlo
ms satisfactorio para l mismo y para la comunidad donde se desenvuelve, contribuyendo de
esta manera a los propsitos de la organizacin.
De los tantos conceptos que existen alrededor de la seleccin, todos coinciden en
terminologa puesto que, semnticamente, seleccionar slqnu.ca escoger o diferenciar
cualidades entre especies de un mismo gnero.
En el proceso de seleccin se pueden distinguirlas siguientes etapas: documental, de
pruebas y exmenes, y de entrevistas personales. Cada etapa puede subdividirse an ms,
dependiendo de la profundidad que se le quiera dar al proceso mismo, generalizando que
siempre es mayor en el sector privado, que en el pblico.
A. La etapa documental representa, adems del llenado de la solicitud de empleo
correspondiente, la entrega de todos aquellos documentos con los que se acredita la edad,
nacionalidad, capacidad jurdica, caractersticas personales determinadas, profesin u oficio,
antecedentes laborales, etc., para lo que generalmente se solicita acta de nacimiento, cartilla
del servicio militar obligatorio, cartas de recomendacin, diplomas, ttulos profesionales o
comprobantes de estudio correspondientes. De todo lo anterior destaca la inutilidad y el nulo
valor de las cartas de recomendacin, ya que se le solicitan a quien va a expresarse
favorablemente del interesado, no necesariamente dicen lo que debieran, y si lo dijeran, no
seran presentadas.

269

Particularmente, en el sector central existe un documento oficial, conocido como

filiacin, de carcter obligatorio y necesario para tramitar la contratacin y el "alta" del
4 Arias Gallla, Fernando. Administracin de Recursos Humanos. Trillas. Mxico, 1990: 151.

aspirante, una vez que ha sido seleccionado; este documento es expedido por la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico.

1.321 En la etapa de pruebas y exmenes estn incluidos todos los relacionados a la

capacidad, habilidades o destrezas, personalidad, psicologa y salud del solicitante. Las
pruebas psicomtricas que vayan a aplicarse al candidato pueden ser orales o escritas;
individuales o colectivas; de inteligencia, aptitudes, rendimiento, personalidad e intereses. En
este ltimo rengln es frecuente escuchar que, ms que para aceptar o evaluara un candidato,
los exmenes de personalidad sirven para rechazarlo, aunque es innegable la validez de
muchos de ellos, pues evidencian objetivamente el nivel de inteligencia y algunas actitudes
personales.
En el proceso de seleccin, esto es, en la etapa de evaluacin mediante exmenes de
capacidad, competencia y posibles perspectivas de desarrollo de personal de alto nivel,
existen dos corrientes: la que dirige su inters hacia el conjunto de conocimientos generales
que el aspirante tiene, y la que requiere que se muestren los conocimientos y experiencia
especficos para la posicin a ocupar.
Ira Sharkansky menciona que "los servicios britnicos y estadounidenses contratan
empleados con una preparacin generalizada. Los britnicos seleccionan a los nuevos
empleados entre los graduados de las universidades de lite. Por el contrario, los
norteamericanos tiene una tradicin jacksoniana, segn la cual, cualquierciudadano puede
desempear las tareas correspondientes a un funcionario pblico. En tanto que los funcionarios
de los niveles superiores de las administraciones francesa y alemana han obtenido una
posicin claramente separada de otros grupos ocupacionales de sus respectivas sociedades.
Se someten a un perodo prolongado de preparacin en instituciones de lite de la educacin
superior. La contratacin de nuevos empleados la controlan los administradores mismos,
mientras que los administradores de los niveles superiores se seleccionan por medio de
promociones a partir del servicio en la carrera"." Es decir, se requiere competencia
especializada en las tareas administrativas que deban realizarse, o preparacin de
administrador profesional en carrera gubernamental.

1.322 La etapa de entrevistas personales es el paso anterior a la decisin final para aceptar o
rechazar al candidato en cuestin. Su finalidad es observar directamente, por el especialista
de la organizacin, el desenvolvimiento, seguridad y confianza con que el candidato se
manifiesta ante condiciones hipotticas que eventualmente el entrevis-tador le presente,
muchas veces en una aparente charla informal.
Los exmenes y entrevistas se han hecho tradicionales en el sector privado, pero
excepcionales en el pblico, sobre todo en el centralizado nacional. No es que se dude de ellos,
sino que los niveles de primer ingreso son salarialmente tan bajos, que seran
5 Sharkansky, Ira. A d m i n i s t r a c i n P b l i c a . Editores Asociados. Mxico, 1971:34.

muy simples, superficiales y poco profundos, adems de representar a la larga una importante
inversin no redituable. Para los puestos de confianza, la entrevista personal se utiliza slo si el
candidato es recomendado con alguien que no lo conoce y a quien se presenta por primera
vez.

6.3.1 Anlisis y valuacin de puestos.

270

En el apartado sobre reclutamiento se obvi el concepto de anlisis y valuacin de

puestos, requisito bsico para saber qu candidato buscar, porque es en la etapa de seleccin
en la que se requiere el conocimiento exacto del puesto y de sus caracters ticas para
seleccionar al candidato idneo. Por otra parte, este concepto ha sido desarrollado con mayor
precisin en el captulo anterior.
En opinin de Smith y Wakaley,6 el anlisis de puestos es el estudio sistemtico de las
obligaciones, requerimientos y destrezas de un puesto o paso esencial para hacer una
descripcin laboral. Para Ros Szalay,' es el mtodo bsico con el que debe iniciarse cualquier
intento de tecnificacin de la administracin de personal.
El objetivo del anlisis y valuacin de puestos es proporcionar un listado de funciones o
definicin de labores a realizar por el trabajador, en el que debe consignarse el grado de
dificultad, la importancia de las actividades dentro del proceso productivo, su responsabilidad
funcional, la combinacin de habilidades y conocimientos bsicos, as como los requisitos
personales que debe llenar el aspirante para desempearlo adecuadamente. Implica adems,
de acuerdo con el mercado laboral, zona econmica, complejidad, requisitos escolares y
dems caractersticas necesarias para su desempeo, el salario con el que se remunere en
forma adecuada la responsabilidad correspondiente.
El establecimiento de tabuladores de salario parte de la experiencia con que se cuenta
sobre la tarea a realizar, as como de las condiciones econmicas del mbito donde se vayan a
aplicar, a fin de que sean apropiados y proporcionales tanto a ellas, como al esfuerzo realizado
que habr de retribuirse. Sin embargo, entre ms complejas sean las organizaciones y ms
dismbolas sus actividades, ms difcil es cubrir y actualizar los tabuladores de salario. Este
razonamiento no justifica su ausencia, pero explica por qu no se realiza esta tarea en un
sector pblico como el nacional, sujeto a constantes cambios y poco convencido sobre las
ventajas de este tipo de tcnicas administrativas.

1.323
1.324

Smith y Wakeley. Op. cit.: 84.

Arias Galicia. Op. c i t : 174.

6.4 CONTRATACION
En trminos generales, con esta denominacin se identifica la etapa en la que se realizan
todos los trmites con los que se inicia la relacin laboral entre trabaja dores y patrones, o
entre servidores pblicos y Estado, representado por titulares de los sectores centralizado y
paraestatal. Dicho de otra manera, es el proceso de integracin formal y documental del
trabajador a la organizacin. La aceptacin de ambas partes origina que, adems de la entrega
de los documentos faltantes y el llenado de los formatos o requisitos especficos que
corresponden a esta etapa, se formalice la relacin laboral mediante el contrato de trabajo o la
aceptacin del nombramiento.
Considerado genricamente el contrato como el acuerdo de voluntades para crear,
transferir o modificar derechos y obligaciones, existe uno aplicable a la relacin laboral que
requiere, bajo la legislacin nacional, de dos condiciones:

1.325 la obligacin de prestar un trabajo personal subordinado y

1.326 el derecho a recibir un salario.

271

La importancia de distinguir un contrato de trabajo de los dems tipos estriba en que,

mediante ste, se obtiene la proteccin de las leyes laborales, normalmente ms ventajosas
que las de otras ramas del Derecho.
El contrato laboral implica una relacin de subordinacin, que se establece
con el simple acuerdo de voluntades mediante el compromiso manifiesto
de ambas partes, sin la obligacin de que ste conste porescrito, imputndole^_____________________________________________________________________________________
En las entidades del sector paraestatal reguladas por el Apartado A del artculo 123
constitucional, tambin funciona la figura del contrato colectivo, esto es, del que celebran sus
titulares con l o los sindicatos correspondientes, en su calidad de representantes del conjunto
de trabajadores. La legislacin nacional que regula las relaciones laborales en el sector
centralizado precisa que ste surge en virtud del nombramiento expedido por un funcionario
facultado, el cual debe formalizarse necesariamente con un documento tambin denominado
nombramiento; o la inclusin de personal en el registro denominado lista de raya de
trabajadores temporales. En ambos casos se requiere del acuerdo de voluntades, esto es, de la
propuesta de la posicin a cubrir y la aceptacin para desempearla.
La teora administrativa ha denominado "acto unin" al nombramiento como medio para
establecer la relacin laboral, por considerar que mediante l se unen dos voluntades para
satisfacer o realizar actividades previstas y determinadas por las leyes, es decir, para ejercer
las atribuciones y facultades correspondientes a un puesto dentro de lmites precisos de
competencia. En funcin de lo anterior y de la imposibilidad deir ms all de lo estrictamente
marcado por la ley, se habla de unin, y no de libre concertacin para acordar condiciones
laborales a satisfaccin de ambas partes, como sucede en la contratacin. Si bien esa
concertacin puede ser virtual, est limitada a las leyes de la oferta y la demanda laboral, y no
sujeta realmente a la sola voluntad de las partes, pero al menos existe tericamente.
La relacin laboral establecida mediante nombramiento se diferencia en sentido estricto de
la contratacin y de la inclusin en la lista de raya porque:

Tanto los derechos como las obligaciones que se derivan de la relacin estn
perfectamente delimitados por disposiciones legales o reglamentarias y no es posible
modificarlos a voluntad.
Su incumplimiento origina responsabilidades severas e ineludibles.
Su desempeo implica ejercicio de poder o est investido de autoridad.
Se acta en funcin de las facultades delegadas y se compromete al Estado.
Se requiere de compromiso formalmente expresado (protesta de desempeo).

Es frecuente que el sector paraestatal, regulado por disposiciones de orden pblico,

utilice tambin el trmino nombramiento para identificar el ingreso de los servidores pblicos
de confianza, bien sea por comodidad administrativa, porcostumbre, o simplemente por
considerarlo similar a la designacin. Esto es tan comn, que posteriormente tiene que
respaldarse la relacin laboral mediante contrato individual de trabajo con el nombrado o
designado, debido a que no puede establecerse la relacin laboral con los empleados de
confianza mediante el contrato colectivo que rige en la entidad.
De aceptarse la equivalenciaterminolgica anterioryconsiderarvlida la utilizacin del
concepto de nombramiento en las entidades, habra entonces que eliminar de las diferencias
entre contrato y nombramiento antes sealadas, el contenido de los tres ltimos guiones, que
se refieren al ejercicio del poder, a la representatividad o compromiso para el Estado,
a la
necesidad de protestar el fiel
exacto cumplimiento de las atribuciones conferidas.

272

De acuerdo con la legislacin nacional, el nombramiento debe contener el nombre,

nacionalidad, edad, sexo, estado civil y domicilio; los servicios que deben prestarse,
determinados con la mayor precisin posible; el carcter del nombramiento: definitivo,
provisional o interino; la duracin de la jornada de trabajo; el sueldo y dems prestaciones que
habr de percibir el trabajador, y el lugar donde prestar sus servicios.
Otra forma de contratacin,
dependencias del sector central, es
aunque limitada a un determinado
obra determinada. Actualmente, a
derechos que a los nombrados.

o mejor dicho de establecer una relacin laboral en las

la inclusin del nombre del trabajador en las listas de raya,
tiempo, a la realizacin de un trabajo especfico o de una
esta clase de trabajadores la Ley les otorga los mismos

La celebracin de un contrato de honorarios es otra forma de ingreso al sector

centralizado:" es importante diferenciar tanto las caractersticas propias de estos documentos,
como su indebida concepcin.
El contrato de honorarios, regulado por la legislacin civil precisamente porque no
implica subordinacin de uno de los contratantes hacia el otro, es aquel que se celebra con un
profesional a quien se le encomienda un servicio normalmente nico o susceptible de
diferenciarse claramente; en el que la decisin del cmo realizarlo, y a veces del cundo,
queda a su arbitrio; que se cubre con una cuota o precio alzado denominado honorario, que fija
el profesional y es respaldado con un recibo por ese concepto.
La utilizacin indebida del contrato por honorarios se da cuando, en virtud de la
existencia de una partida presupuestal para esos casos:

- Se contrata al personal para desempearfunciones genricas y permanentes.

- La relacin es de subordinacin.
- No se reconocen los derechos que tienen los dems trabajadores (vacaciones,
aguinaldo, antigedad, inamovilidad, etc.).

- Existe la pretensin de considerar esta relacin como civil y no laboral.

8 Cabe mencionar que la celebracin de un contrato de honorarios afecta particularmente a la partida 1201 "Honorarios y
Comisiones" del captulo 1000 "Servicios Personales", a diferencia de los servicios que se contratan cuando se afecta el
captulo 3000 "Servicios Generales", del Presupuesto de Egresos de la Federacin.

No obstante, todo lo anterior se pierde cuando el trabajador recurre a las autoridades

laborales, quienes han definido este tipo de relacin como de trabajo y obligado a la
Administracin Pblica a su reconocimiento pleno, aunque sea nicamente en relacin con los
quejosos en particular.

6.5 INDUCCION
Pichardo Paqaza" considera que este proceso permite al servidor pblico de nuevo ingreso

273

integrarse e identificarse con la funcin pblica, a travs del conocimiento de objetivos, metas,
programas y estructuras del gobierno, tanto a nivel global como institucional. En l se
comprende tambin la formacin bsica indispensable para desarrollar su trabajo especfico,
su vocacin de servicio pblico y as lograr su plena identificacin con los altos valores del
Estado y la nacin.

La induccin es el primer esfuerzo por conciliar los intereses del individuo

con los de la organizacin y por integrara personas con diferentes personalidades, habilidades y conocimientos, a los grupos de trabajo y a las
prcticas del organismo.1o______________________________________________________

Denominado tambin introduccin al puesto, significa el proceso o conjunto de

actividades tendientes a ubicar fsica, intelectual y anmicamente al trabajador dentro de la
organizacin. Fsicamente, mediante el sealamiento de su lugar de trabajo y la proporcin de
los elementos materiales necesarios para su desempeo; intelectualmente, a travs de los
manuales de organizacin, procedimientos y dems documentacin legal -rdenes, circulares,
etc.-que le permita comprender a fondo su responsabilidad, sus lmites y sus facultades; y
anmicamente, presentndolo con sus compaeros de trabajo y entregndole el manual de
bienvenida preparado e x profe so, en el que se le proporciona informacin adicional
tendiente a motivarlo.

1.35
1.36

Pichardo Pagaza. O p . cit: 1 7 0 .

Martnez Silva, M. " L o s s i s t e m a s d e p e r s o n a l e n l a a d m i n i s t r a c i n p b l i c a " e n L a A d m i n i s t r a c i n

P b l i c a F e d e r a l . UNAM. Mxico, 1972: 41.

En el sector pblico nacional esta etapa no ha sido usual; la inexistencia de los

documentos que la sustentaran podra superarse, lo difcil es convencertanto a titulares como
a colaboradores, en todos los niveles de la Administracin Pblica, de los positivos resultados
que se logran simplemente con hacerle sentiral trabajadorque es bienvenido, que sus
funciones son necesarias y por tanto, deben desempearse adecuadamente. Fuera de los altos
niveles, en los que se acostumbra hasta una ceremonia de toma de posesin y se elabora un
documento o acta de recepcin y entrega, en los niveles inferiores slo llega a realizarse la
simple presentacin con sus subordinados o compaeros, de la persona de nuevo ingreso.

274

Durante la vida activa del trabajador que ya tiene la titularidad del puesto, no del que est en
espera de que se le confirme, y desde que ingresa en cualquiera de los niveles, especialidades,
clases o categoras, se dan una serie de cambios en la situacin laboral del personal,
generalmente denominados movimientos de personal o movimientos escalafonarios. Estos son
regulados inicialmente por las leyes laborales y en forma ms precisa, por los documentos
derivados de ellas, como las Condiciones Generales de Trabajo para el sector centralizado y las
entidades reguladas por el Apartado B del artculo 123 constitucional, y en los Contratos
Colectivos para aquellas entidades reguladas por el Apartado A del mismo.
El movimiento del trabajadores el de "alta", al momento de la contratacin. Este origina
toda una serie de actividades como consecuencia, por sealar algunas, estn: la inclusin del
trabajador en la nmina para los efectos de pago, la expedicin de la credencial o gafete que lo
identifique como trabajador de la dependencia o entidad, su inclusin en el sistema de control
de asistencia para el registro correspondiente, yen otros sistemas para proporcionarle los
servicios que le correspondan (mdico, estacionamiento, vales de despensa, etc.), as como una
serie de comunicaciones necesarias con instituciones encargadas de otro tipo de registros,
obligaciones, controles, servicios o beneficios (Sistema de Ahorro para el Retiro, IMSS,
Aseguradoras, etc.).
Los movimientos de personal pueden ser: laterales, de ascenso o descenso y de
baja.
A. Laterales. Este tipo de movimiento se conoce comnmente con la denominacin permuta,
sujeta a la solicitud de los trabajadores que pretenden intercambiar posiciones y a la aceptacin
expresa del titular o de las jefaturas de las reas de donde sale uno de ellos y llega el otro. Este
tipo de movimiento origina en ocasiones una serie de situaciones que repercuten en la poltica
laboral interna, ya que normalmente al pasar los trabajadores a ocupar el lugar escalafonario
del otro permutante, alguno de los dos altera el orden escalafonario al incrustarse en un nivel
que no le corresponda de acuerdo con su antigedad.
Dentro de esta modalidad se encuentran tambin los cambios de adscripcin, originados
por la necesidad de fortalecer una rea de la organizacin, o por la solicitud de un trabajador de
cambiar de lugar de residencia. En el caso de la permuta se da el intercambio de funciones y de
plazas; en el cambio de adscripcin el trabajador prcticamente lleva su plaza a su nuevo lugar
de trabajo.
Algunos autores identifican en este apartado a la transferencia de personal, entendida
como el movimiento que implica un cambio de asignacin de labores, en el que el individuo se
traslada a otro trabajo de aproximadamente el mismo nivel de

6.6 MOVIMIENTOS DE PERSONAL

275

responsabilidad, en el que se requieren casi las mismas tcnicas y por el que se le paga casi el
mismo sueldo. Este movimiento puede obedecer a la necesidad de la organizacin o del
empleado, de enfrentar emergencias o cambios en las operaciones de la empresa, o de
mejorar su productividad y eficiencia.
B. De Ascenso y Descenso. Para regular especficamente este tipo de movimientos existen en
la dependencia reglas precisas contenidas en un Reglamento de Escalafn, en el que se
determinan los lmites y procedimientos que enseguida se explican:

1.327 Participan nicamente los servidores pblicos de base, es decir, aquellos que
despus de seis meses de servicio han obtenido la titularidad de una plaza en la
que son inamovibles y que no presenten notas desfavorables en su expediente. Es
posible que algn trabajador desde su ingreso lo haya hecho como titular de una
plaza, sin embargo, para ser sujeto de ascenso, adems de que legalmente an no
es inamovible, requiere una calificacin escalafonaria de la que carece, puesto que
las calificaciones son semestrales.

1.328 Participan en las posiciones vacan te s de la categora inmediata superior, o en

una de mayor grado cuando no existan candidatos intermedios.
Las calificaciones se realizan considerando los siguientes factores escalafona-rios:
Conocimientos. Se eval a el nivel, amplitud y profundidad que tiene el
trabajador sobre sus labores.
Aptitud. Representa el inters, dedicacin, esmero, cuidado con que realiza el
trabajo y que sealan la responsabilidad de su desempeo.
Disciplina. Se refiere al cumplimiento de las instrucciones recibidas y a la
oportunidad de su respuesta, expuesta por la inexistencia de "notas malas" en
el expediente personal.
Puntualidad. Evidencia el respeto al horario y la asiduidad en la asistencia
Antigedad. Significa el compromiso constante con la dependencia por los
aos de servicio dedicados a ella.

e) Se requiere estar calificado. Los reglamentos de escalafn establecen un

procedimiento para calificar a los trabajadores, quienes deben ser evaluados por el
superior jerrquico. Posteriormente estas calificaciones se le dan a conocer al
trabajador para que, en caso de inconformidad, presente la queja correspondiente
ante la Comisin Mixta de Escalafn, integrada por representantes de los titulares
de la institucin y del sindicato, para que en definitiva decida sobre el particular.

La crtica ms comn que se hace al sistema de ascenso o escalafonario radica en que

se presta a muchas irregularidades por lo siguiente:

- Los dos factores ms importantes y con mayor calificacin, conocimientos y aptitud, se

prestan a la subjetividad de quien los aprecia.

- A los trabajadores se les califica con benevolencia o magnanimidad para no originar

inquietudes, inconformidades o situaciones ms graves que podran, inclusive, tener
repercusiones polticas.

- El factor decisivo es la antigedad, pues pesa ms en caso de promedios o

calificaciones similares.
De ello se deriva que sera mejor establecer un sistema de exmenes para evaluar, no
nada ms el grado de conocimientos actuales, sino lo que resulta ms importante para la

276

dependencia: que el trabajador posea las caractersticas necesarias para el puesto que va a
desempear.
De no suceder lo anterior, una opcin viable es generalizar el sistema que la Secretara
de Educacin Pblica utiliza para sus profesores, a quienes otorga mayores percepciones o
asciende escalafonariamente, en la medida en que ellos se capacitan personalmente, ya que
de este modo se relacionan las posibilidades de ascenso a niveles superiores y el inters que
cada trabajador pone en su desarrollo personal, premiando con mayores percepciones a aquel
que tiene ms puntos escalafonarios, los que agregados en su hoja de servicios le permiten
obtener mejoras salariales personales.
Los movimientos de descenso o "de regreso" se dan con carcter provisional, en casos
generados por una vacante no definitiva (enfermedad prolongada, licencia sin sueldo para el
desempeo de posiciones sindicales, licencia para ocupar puestos de confianza, etc.). Al
regresar el titular original, es necesario descender a quienes ocuparon temporalmente los
puestos.
En el sector paraestatal (nicamente en las entidades reguladas por el Apartado A del
artculo 123 constitucional) se puede dar un excepcional movimiento de descenso
escalafonario, ocasionado por una eventual necesidad de ajustar o suprimir posiciones o
puestos, liquidando al trabajador la diferencia monetaria entre la categora del puesto que est
desempeando, con la del puesto en el que se quedar, y slo entonces descenderJo
escalafonariamente.
Por ltimo, al fijarse en los contratos colectivos un perodo de prueba despus del
ascenso y no pasarlo el trabajador, es posible descenderlo al puesto que anteriormente
ocupaba.
C. De baja. La participacin del rea de administracin de personal en este tipo de movimientos
es muy dismbola y variada por el sinnmero de causales distintas que originan una baja. En
ocasiones se tiene adems que establecer coordinacin con otras reas de la organizacin para
proteger adecuadamente los intereses de la institucin.
De manera general, cada una de las causales de baja est regulada o protegida, tanto
por las disposiciones legales laborales (LFT y LFTSE), como por aquellas que contienen los
beneficios y prestaciones de los trabajadores (Leyes del IMSS y del ISSSTE). Los motivos de
baja ms importantes y los trmites que originan son los que a continuacin se presentan.

1.329 Muerte. En estos casos, lo primero que debe precisarse es si sta situacin fue originada
por accidente de trabajo, que se produce en ejercicio o con motivo de ste; al trasladarse el
trabajador directamente de su domicilio al lugar de trabajo, o viceversa; por enfermedad
profesional o estado patolgico derivado de la accin laboral continuada o del medio en el que
se ve obligado a prestar sus servicios; o por el contrario, si se debe a condiciones naturales, a
accidente o enfermedad no profesional.
Lo anterior es importante por las consecuencias que se originan. En los dos primeros
casos los beneficiarios del trabajador tienen derecho, en las entidades paraestatales reguladas
por el Apartado A del 123 constitucional, al pago de 2 meses de salario para sufragar los gastos
del sepelio y a una indemnizacin equivalente a 2 aos de salario. En caso de muerte cuyo
origen no es laboral, no existe ningn tipo de compensacin. Cabe sealar que, para los
trabajadores del sector centralizado y de las entidades reguladas por el Apartado B, esta
compensacin no est regulada en la ley respectiva.
Una vez salvado lo anterior y en virtud de que independientemente del origen del
fallecimiento se produce un movimiento de baja, debe prepararse toda una serie de
documentos (finiquito o pago de prestaciones pendientes a la fecha, constancias de baja y
tiempo de servicios, etc.) para que en su caso, los beneficiarios realicen los trmites
correspondientes para obtener la proteccin (pensin econmica) de las instituciones de

277

seguridad social, algunas otras prestaciones especficas (seguros, fondos de mutualidades,

etc.), o ejerzan algn otro tipo de derecho, como heredar una plaza vacante en la institucin
donde el fallecido prestaba sus servicios.

1.330 Incapacidad permanente total. En este supuesto se debe actuaren forma similara la
anterior para precisar si la incapacidad procede o no de un riesgo profesional. De serlo, origina
conforme al Apartado A del artculo 123 constitucional, una indemnizacin equivalente a 3 aos
de salario, adems de atencin mdica, hospitalizacin, medicamentos y prtesis, si se
ameritan. Para los trabajadores regulados por el Apartado B esta indemnizacin tampoco est
contemplada, slo lo est la pensin y los servicios asistenciales que proporciona el ISSSTE.
Este movimiento de baja es definitivo conforme al Apartado A; no puede ser revocado
eventualmente, como sucede con los trabajadores protegidos por el Apartado B. Estos ltimos
tienen derecho a que las dependencias los restituyan en su empleo, si recuperan la aptitud
para desempearlo, bajo pena de que sean ellas mismas las que cubran sus salarios, y no el
ISSSTE; y para los trabajadores, bajo pena de que les sea revocada la pensin, si no lo aceptan
o estn desempeando otro trabajo remunerado.

1.331 Jubilacin. La baja por esta causa procede para los trabajadores, al cumplir 30 aos al
servicio del Estado e igual tiempo de cotizacin al ISSSTE, y para las trabajadoras, nicamente
con 28 ms. En el caso de los trabajadores regulados por el Apartado A se denomina pensin
por vejez y solamente se da cuando el trabajador cumple 65 aos de edad. Sin embargo, existe
la posibilidad de que se presente una baja antes de este tiempo, puesto que ambos
ordenamientos legales asistenciales preven la posibilidad de obtener sus beneficios por retiros
anticipados. En estos casos, la pensin asignada es proporcional a la edad o a la condicin
(vejez, grado de incapacidad, cesanta en edad avanzada,) especfica del trabajador, siempre
que ste haya cotizado determinado nmero de semanas.
Para que el trabajador inicie los trmites de jubilacin o de retiro en los supuestos
anteriores, se requiere que la dependencia o entidad le expida el documento de baja
correspondiente, puesto que es precisamente esta la causal que origina el derecho de
proteccin.

1.332 Rescisin unilateral, cese o despido. Cualquiera de los trminos anteriores con los que
se defina la decisin de originar un movimiento de baja, tiene a su vez que documentarse
administrativa y jurdicamente para que, de ser necesario, se est en posibilidades de defender
los intereses de la organizacin. Se habla de unilateralidad porque es una sola voluntad la que
se expresa; la justificacin o injustificacin de la procedencia normalmente se ventila a travs
de las autoridades laborales competentes, ante quienes acude el trabajador en demanda de
proteccin.
Frecuentemente se opta, tanto por parte del trabajador como de los titulares de las
dependencias y entidades o responsables de la administracin de personal, por sustituir este
motivo de baja por una renuncia simple o negociada (rescisin bilateral en la que intervienen
las dos voluntades: la del trabajador que la presenta y la del titular que la acepta). En este
caso, ambas posiciones pueden salir beneficiadas: la dependencia o entidad se evita una serie
de trmites y un posible juicio; el trabajador deja su expediente limpio para no figurar como
conflictivo a futuro, o simplemente, evita el desgaste que en tiempo y recursos econmicos
representa el litigio.
Para las entidades en las que se aplica la Ley Federal del Trabajo, se sealan las causales
de terminacin de la relacin laboral en la que el trabajador puede ser dado de baja, sin
responsabilidad para el patrn o titular, a quien se seala como nica condicin que se le d
aviso por escrito al trabajador de la fecha y causa de la rescisin. Si ste se negare a recibirlo,
habr de comunicarse a la autoridad laboral respectiva (Junta Federal o Local) junto con el
domicilio del trabajador, a fin de que sta se lo notifique. Para los contratos colectivos de las
instituciones, pueden existir algunos requisitos adicionales, como la participacin de la
representacin sindical, o algunos procedimientos administrativos que realizar para que
efectivamente proceda la baja.
Cuando no se consideran suficientemente fundadas las causales para proceder a la baja,

278

o sta es requerida por "necesidades del servicio", se presenta la posibilidad de optar por un
despido injustificado y ofrecer la llamada indemnizacin constitucional al trabajador (3 meses y
20 das de salario), as como su prima de antigedad, de manera que se evite el conflicto en el
que finalmente habrn de pagarse los salarios cados que se dejaron cubrir durante el tiempo
de litigio.
Para las dependencias y entidades en las que es aplicable la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, existe tambin una serie de causales sealadas para
proceder a la baja del trabajador. Dada su condicin de propietario del puesto o su
inamovilidad, necesariamente se tiene que demandar el cese o despido ante el Tribunal Federal
de Conciliacin y Arbitraje, que proceder hasta que esta autoridad lo sancione (en tanto, es
posible que el trabajador sea removido de la oficina en que labora y reubicarlo en otra).
El procedimiento para demandar el cese implica el levantamiento de una acta
administrativa en la que deben intervenir el trabajador, su representante sindical, los testigos
de cargo y de descargo y dos testigos de asistencia, quienes firmarn el documento una vez
que se precisen los hechos y declaraciones de todos los participantes.
En tanto no se defina su procedencia, el movimiento de baja no puede darse como
definitivo y la plaza supuestamente vacante no puede ser ocupada, debido a las consecuencias
en caso de que la organizacin perdiera el litigio y a la necesidad de reinstalar al trabajador
demandante en el puesto del que es titular. Si ste fuera ocupado, tendra que darse de baja a
quien se coloc en l, originndose otra demanda por no estar reconocida esta causal como
motivo justificado de baja (reingreso por resolucin favorable del Tribunal).

e) Otras causas. Existen otras causas de baja que originan tambin la intervencin de los
administradores de personal, aunque de manera menos complicada. Es el caso de la renuncia
del trabajador; del trmino de la obra o del plazo por el que se contrata o nombra (interinato:
seis meses; provisionalidad: hasta el regreso del titular o propietario de la plaza, o por un
movimiento escalafonario descendente que origina la salida del ltimo trabajador del
escalafn); del retiro voluntario del trabajador tras ofrecrsele para Ho mayores
prestaciones que las consignadas en la Ley; de la liquidacin legal de los trabajadores por la
entidad; del abandono de empleo (se considera equiparable a ste el no regresara trabajaral
trmino de una licencia sin goce de sueldo); de la culpabilidad por un delito y sentencia a
prisin; y de alguna otra causal que origine el movimiento de baja y el archivo del expediente
del trabajador.
Cuadro 6.2

MOVIMIENTOS DE PERSONAL

LATERAL

279

6.7 EVALUACION DEL DESEMPEO

Un sistema escalafonario abierto es aquel que tiene una perspectiva de desarrollo del personal,
que depende tanto del propio trabajador como de las facilidades que le d la institucin. Esta
posibilidad parte de factores escalafonarios ms flexibles, aun sin que exista una vacante
especfica. En donde no existan tales factores, sino slo como referencias secundarias
supeditadas a los resultados de los exmenes de conocimientos, es posible establecer
procedimientos de evaluacin del desempeo, de acuerdo con las caractersticas propias de
cada organismo. Adems de lo relativo al sistema escalafonario promocional, esta funcin
puede ser utilizada para el otorgamiento de estmulos, premios, recompensas, o cualquier otro
mtodo para alentar la productividad; como un indicador de las necesidades de capacitacin; e
inclusive, sin que este sea su objetivo, como evidencia para aplicar sanciones y corregir
conductas.
Es conveniente destacar que la amplitud del sector pblico y la necesidad de conocer al
detalle cada una de las funciones que corresponden a cada puesto, condicionan la medida,
oportunidad y profundidad del proceso de evaluacin del desempeo.

La necesidad e importancia de la evaluacin del desempeo dentro de

la administracin de personal radica en que:
- Permite determinar el grado de cumplimiento de las funciones
asignadas al personal, a fin de tomar las medidas correctivas
adecuadas y, de este modo, elevar la eficiencia de la
organizacin.
- Detecta fallas en los sistemas de reclutamiento e induccin de
personal, ya
que pudieron ser contratadas personas con aptitudes
insuficientes, bien, no
haberse precisado claramente cules seran sus obligaciones y
responsabilidades. As, durante el perodo de prueba es posible decidir si
son o no ;
aceptadas.
' 'M
m Determina las necesidades de capacitacin del personal y, una
vez dada stajjj evala sus resultados.
'i:0-::y
:j
'''-"'X ^^m

i : Vl-4f}-y^r:

:'::r>"-' : .

- Permite al empleado o trabajador conocer sus errores y

deficiencias, a fin de ; suplirlas, evitar posibles sanciones, o
simplemente, cumplir adecuadamente^ con sus funciones. - Sirve objetivamente de base para llevar a cabo movimientos
internos de personal -ascensos, despidos, promociones, puestos
de confianza- y otorgar estmulos, premios o recompensas.
- Eleva la moral de los trabajadores al sentirse tomados en
cuenta y colateral-mente, la productividad.

6.7.1 Problemas de la evaluacin del desempeo.

Este proceso no debe entenderse como sinnimo de medicin. En l est implcito el concepto
de su objetividad porque no todas las tareas realizadas en el sector pblico pueden medirse
con exactitud y referidas a parmetros similares. Diferentes labores requieren diferentes

280

indicadores de eficiencia. Una actividad industrial, por ejemplo, tiene productos tangibles y
contables: en determinado tiempo, bajo ciertas condiciones, se sabe qu cantidad de artculos
puede producir un obrero. No sucede lo mismo en actividades terciarias o de servicios, en las
que intervienen variables como: estudios o oportunidad, o interpretaciones jurdicas que no
pueden medirse en funcin de la horade entrada y salida.
Lo anterior significa que se requiere establecer normas, parmetros y mtodos de
evaluacin confiables y especficos, que consideren las diferencias existentes, aun dentro de un
mismo grupo u organizacin de trabajo. Comnmente, la labor de un trabajador no depende
tan slo de l; adems de su aptitud personal, requiere materiales, equipo, apoyo, supervisin,
etc. Existen atribuciones ajenas que corresponden a otras reas o personas y pueden
obstaculizar la realizacin de sus tareas; no tener en cuenta estas condicionantes externas al
momento de hacer una evaluacin laboral, demerita la objetividad de sus resultados.
Un factor eminentemente subjetivo, que puede distorsionar el proceso de evaluacin, es
la empata o la presencia de alguna simpata, antipata, prejuicio o inclinacin personal, al
momento de calificar el trabajo de otro. Los favoritismos deterioran el grado de compromiso de
los participantes, quienes al notar preferencias pierden la motivacin, la autoestima, se
desmoralizan y afectan con ello la productividad de la institucin.
En este mismo tenor existe un riesgo de condicionamiento o sesgo individual en la
supervisin, que consiste en calificar al trabajador conforme a supuestos subjetivos basados en
alguna cualidad particular (edad, sexo, religin, raza, etc.). Por ejemplo, teniendo en cuenta la
antigedad o edad madura de algn trabajador, puede deducirse que: a) ya tiene mucha
experiencia y sus resultados son satisfactorios; b) est necesariamente "maleado" por el
tiempo que tiene en el servicio; o c) pronto reducir su rendimiento debido a su edad, sin que
necesaria ni obligatoriamente sea cierta ninguna de estas conclusiones.

6.7.2 Mtodos para la fijacin de estndares.

La evaluacin del desempeo toma como referencias normas y estndares de
rendimiento que deben fijarse vlida, especfica e imparcialmente. Algunas vas para hacerlo
son:

- Estudios de tiempo.
- Informes de confianza.
- Indicadores externos.
- Acuerdos con los sindicatos.
El estudio de tiempo es un cronometraje de las actividades y operaciones realizadas por
el trabajador. No obstante, esta medicin no puede considerarse totalmente confiable, a pesar
de efectuarse "reloj en mano" porque bajo observacin, sea por nerviosismo o por
deshonestidad, no se trabaja igual que bajo condiciones normales. Este mtodo, por otra parte,
tampoco tiene en cuenta las habilidades individuales, que obvi a me nte repercuten
favora bl e o de sfav orabl e me nte en el proceso. Para e vi tar estas situaciones puede
sentarse como norma el promedio del grupo de trabajadores y no el resultado ms alto o ms
bajo, pues ello generara desintegracin grupal y resentimientos contra los empleados que los
obt uvi e ron.
El criterio basado en un resultado excepcional, sea a la baja o a la alta, puede dejar de
lado, por ejemplo, alguna deficiencia de entrenamiento en el primer caso, o un estndar de
rendimiento caduco, fijado por abajo de la capacidad productiva actual. Puede darse tambin
que el grupo "se confabule" y acuerde no rebasar cierto estndar, para lo que habrn de
constrastarse los resultados con un supervisor de confianza, es decir, con el jefe inmediato que

281

ordinariamente ha observado el rendimiento de los trabajadores a su cargo. Esto es lo que se

llama un informe de confianza.
Cuando no se ha ll e vado a cabo ningn mtodo para determinar las normas propias,
pueden tomarse como parmetros indicadores externos, de otras organizaciones con funciones
anlogas, siempre y cuando se ajusten o adecuen a la propia organizacin y a sus
caractersticas, a fin de preservar su eficiencia.
Por ltimo, los acuerdos con sindicatos toman como base el resultado de alguno de los
mtodos anteriormente mencionados, pero se aproximan o se alejan de ellos segn se los
permita su poder de negociacin con la institucin.
Sin ser propiamente una tcnica de eval u aci n, los sistemas de quejas y sugerencias
(buzones) son de gran utilidad para dar a conocer situaciones concretas en la prestacin de un
servicio o realizacin de un trabajo. En este caso la evaluacin es efectuada por otro actor: el
usuario, es decir, el pblico. Adems, por acuerdo de la Secretara de la Contralora General de
la Federacin, deben establecerse estos buzones en las instituciones pblicas nacionales.
"Seguramente resulta ya claro para el lector que el empleo de un nico ndice de desempeo
acarrea ciertos riesgos si se emplea en una forma indiscriminada y absoluta .

11 AriasGalicia. Op.dt: 333.

Independientemente del mtodo empleado, el establecimiento de

estndares de rendimiento debe cumplir las siguientes condiciones:
- Que no intervengan elementos externos al proceso ordinario de

trabajo (falta de colaboracin de otras reas implicadas,

materiales defectuosos, comunicacin retardada, etc).

- Que se asegure la igualdad de circunstancias para todos los

elementos del grupo sometido a medicin.

- Que se verifiquen la situacin y las causas bajo las que se obtuvo

determinado resultado. Puede darse un caso aparentemente

normal, dentro del estndar, pero que oculte falta de
mantenimiento en el equipo, maas o evasiones que no fueron
detectadas anteriormente, y factores subjetivos o personales por
ejemplo.

- Que se den puntos de referencia constantes, no errticos, a fin de

poder hacer comparaciones despus de cierto tiempo y bajo un

mismo criterio.
- Que el criterio de eficiencia elegido abarque el mayor nmero de

variables del proceso laboral. Un criterio monetarista, por ejemplo,

sienta el ndice de productividad contrastando resultados y
recursos, pero no considera el ambiente laboral, la claridad de las
instrucciones, los retrasos administrativos, etc.

282

6.7.3 Etapas de la evaluacin del desempeo.

1.333 Definicin del puesto. El anlisis de puestos, al establecer las funciones de cada
categora permite indicarle a un empleado sus labores concretas, es decir, las de su
nica

personal responsabilidad, lo que adicionalmente evita la duplicacin de tareas.

1.334 Evaluacin del desempeo. Mediante tcnicas de calificacin adecuadas, se compara el

rendimiento de un trabajador con los estndares estipulados. El resultado tambin
permite contrastar una funcin personalizada con la adjudicada en el anlisis de
puestos.

1.335 Discusin de resultados. Una vez conocido el resultado del rendimiento, jefe y
subordinado pueden comentar porqu no se obtuvo de este ltimo lo que se esperaba,
o en caso contrario, reconocer e incentivar su buen desempeo.
Este paso ofrece un momento de comunicacin dentro del proceso de administracin de
personal, pues el trabajador puede aclarar sus responsabilidades, en caso de que no se haya
hecho desde su induccin al puesto o, al enterarse de sus fallas, corregirlas. El jefe o supervisor
puede reformular o precisar sus instrucciones, escuchar posibles objeciones y posteriormente,
en caso de no estar satisfecho con los resultados siguientes, impedir que stos se justifiquen
por desconocimiento o falta de comunicacin. Esta es la oportunidad para redifinir
conjuntamente objetivos, atribuciones y metas.

6.7.4 Responsables de la evaluacin del desempeo.

El rea, departamento, oficina, o unidad de personal, es la encargada del proceso de
evaluacin, esto es, formular polticas, establecer mtodos y tcnicas, preparar formas y
procedimientos detallados y llevar el control de sus resultados en el expediente de cada
trabajador.
Sin embargo, el supervisor o jefe inmediato es la persona que mejor conoce el
desempeo, rendimiento y responsabilidad de sus colaboradores o subordinados, debido al
contacto directo y cotidiano que tiene con ellos. Nadie mejor que l puede distinguir al
empleado hbil y creativo, pero impuntual, de aqul otro que jams falta ni llega tarde, pero
que tampoco coopera ni tiene disposicin para un mejor desenvolvimiento del trabajo colectivo.
Por otra parte, en el sector pblico nacional es conveniente que el rea de personal
ofrezca asesora y apoyo respecto a las herramientas de evaluacin y tome las decisiones
finales con los jefes de las divisiones operativas, en contra de lo que sealan algunos autores
sobre que stas deben ser tomadas nicamente por los jefes directos. 12 Es conveniente
manejar el rea de personal como la figura institucional responsable de todo el proceso de
evaluacin, control y sancin, y no olvidar que la responsabilidad del servidor pblico es con el
Estado, no con el jefe que lo design o con quien eventualmente le corresponde trabajar.
Para considerar diversos puntos de vista y omitir apreciaciones personales, favorables o
desfavorables, puede pensarse tambin en un sistema multievaluatorio, que comprenda la
evaluacin grupal de los compaeros, la del jefe inmediato, la de un jefe superior quien podra
extraarse ante posibles irregularidades, la del rea de personal y la autoevaluacin. De
cualquier forma, la unidad de personal debe instruir y explicar ampliamente al jefe o supervisor
los mtodos de evaluacin, para disminuir los riesgos de error.

283

12 Dessler, G. O p . C i t . : 5 4 9 .

6.7.5 Mtodos de calificacin.

Independientemente de las caractersticas personales del trabajador, la calificacin de
mritos evidencia o da adjetivos concretos a la realizacin de un trabajo, sobre una serie de
factores que apuntan ms directamente hacia la calidad en el desempeo de un puesto:
criterio, iniciativa, previsin, cantidad, responsabilidad, conocimientos, colaboracin, etc."
Estas cualidades se evalan por separado para detectar, objetivamente, las habilidades y
deficiencias personales de cada trabajador, en un perodo preciso. El nmero de atributos
calificados va generalmente de 5 a 15, pero pueden sintetizarse en 7 u 8, porque algunos de
ellos se relacionan bastante y as se facilita su sistemati zacin."
El lapso entre una evaluacin y otra no tiene alguna restriccin en especial, puede
hacerse cada mes, cada tres meses o, si es conveniente, dos veces por ao, pero durante este
perodo, deben:

1.336 reunirse elementos suficientes para efectuar la calificacin y

1.337 hacerse las correcciones a tiempo, no cuando sus efectos son irremediables y el
personal ya es otro.
Sin embargo, aun cuando la evaluacin formal se realice 2 o 3 veces al ao, se
recomienda hacerla frecuentemente de manera informal, a fin de incrementar la comunicacin
supervisor-subordinado, tener la oportunidad de mejorary evitar sorpresas posteriores.
A continuacin se har una descripcin de las tcnicas de calificacin de mayor uso,
cuyos resultados pueden ser mejores si adems de tener en cuenta todas las recomendaciones
hasta aqu mencionadas, se emplean simultneamente ms de una de ellas.
A. Escala Grfica de Calificacin. Es la tcnica ms sencilla y comn. Se basa en una matriz de
dos entradas: en una, se enlistan los atributos a calificar -asistencia, responsabilidad,
creatividad, confiabilidad, prontitud, etc.-; en la otra, se enlistan las posibles
calificaciones --excelente, buena, aceptable, insa-tisfactoria, etc.-

1.338
1.339

Arias Galicia. O p . c i t . : 3 3 7 .
O p . cit.: 3 4 1 .

Cuadro 6.3

ESCALA GRAFICA DE CALIFICACION

NOMBRE DEL TRABAJADOR: Juan Carlos Lpez Sols

Calificacin
Atributo
Asistencia
Responsabilidad
Creatividad
Confiabilidad
Prontitud

Insatisfactoria Aceptable Buena

x
X

Excelente

284

Alternancia en
la Clasificacin. Se crea una lista
por cada
caracterstica a
calificar, en la que se escriben los nombres de todos los empleados del mejor al peor,
respecto a ella. De este modo pueden conocerse las deficiencias y virtudes individuales:
el mejor en creatividad puede resultar el peor en puntualidad. Sin embargo, al
establecer forzosamente un listado ordinal y no admitirse empates, pueden colocarse
en lugares secundarios a personas tan satisfactorias como la colocada en el primero.

C. Comparacin de Pares. Este mtodo ampla el anterior porque hace una comparacin ms
detallada: en torno a una caracterstica, cada trabajador es comparado con cada uno de
sus compaeros. Al finalizarse observa quin result ms veces superior
establece como el mejor en esa cualidad.

ste se

285

Cuadro 6.4

COMPARACION DE PARES
Compara

Juan
O

Juan

Luis
Ral

+
2

Ivan
Resultado

DESTREZA
Luis

Ral

Ivan
+

+
+

+
3

1.340 Distribucin Forzada. Esta tcnica es bastante vaga y slo til para grupos numerosos.
Consiste en distribuir arbitrariamente porcentajes de desempeo para el conjunto de
trabajadores, por ejemplo:

un 15% de muy alto desempeo un 20%

de satisfactorio desempeo un 30% de
suficiente desempeo un 20% de regular
desempeo y un 15% de inaceptable
desempeo

1.341 Listado de Incidentes Crticos. Es una especie de expediente o "carpeta de reportes",

donde el jefe registra eventos, deseables o indeseables, de cada trabajador. Despus de
un tiempo, ambos pueden sentarse a discutir el desempeo de ste, contando con
ejemplos concretos y objetivos de su conducta laboral. Este mtodo no es lo
suficientemente comparativo para tomar decisiones sobre promociones y ascensos, pero
ofrece precisin y sirve para sustentar los resultados arrojados con otras tcnicas.

1.342 Listas de Comprobacin. Consiste en hacer afirmaciones generales sobre el desempeo

relativo a un puesto, de ellas el jefe elige las que describen a un trabajador, pero sin
conocer su ponderacin, con lo que se evitan los favoritismos. Por ejemplo: se muestran
al jefe 5 sentencias sobre el desempeo, sin que conozca la ponderacin de cada una.
Esta se concentra tan s610 en 2 de ellas, mientras que otras pueden tener incluso una
calificacin nula. El jefe debe elegir 3 de las 5, pero al no saber su valor, puede excluir
precisamente las que ms favoreceran al empleado calificado:

1.343

El trabajador es puntual

1.344

El trabajador demuestra inters e iniciativa (3p).

disciplinado (Op).

e) El trabajador posee conocimientos y aptitudes (5p).

1.345

El trabajador tiene disposicin a aprender ms (1p).

1.346

El trabajador tiene amplia experiencia en la materia (1 p).

286

Si el jefe seala las sentencias a), b)

d), el empleado apenas alcanza una calificacin de

4 puntos.

6.7.6 Problemas tcnicos de la calificacin.

1.347 Estndares poco claros. Se recomienda describir y precisar el significado de cada

calificativo empleado: aclarar qu se entiende por "creativo" o "satisfactorio", a fin de evitar
apreciaciones subjetivas. Tambin es conveniente establecer una gama o graduacin continua
de calificaciones, pero no demasiado amplia porque impedira tener una idea general sobre el
desempeo de cada trabajador. El dar pocos rangos de calificacin -malo, regular, bueno-o
discontinuos, tampoco permite precisarlo que se pretende conocer.

1.348 Efecto de halo. Consiste en calificar uniformemente todas las cualidades de un

empleado, o a todos los empleados de un grupo, en vez de definir diferencias particu lares. Este
problema es comn, por ejemplo, cuando se dan calificaciones negativas a un trabajador "poco
amistoso" tanto en Soci a bi l i dad como en Pro duc ti vi dad. cuando realmente se trata de una
persona eficiente. Para impedir el influjo de la calificacin de una caracterstica sobre las de
otras, se aconseja evaluar una en todo el grupo y luego otra. hasta terminar.
e) Tendencia central. La persona que evala tiende a evitar las calificaciones extremas a pesar
de considerarlas las ms acertadas -1,2,9, 10, en una escala del 1 al 10-. Al contrario de otras
clasificaciones ordinales, en este caso puede calificarse inadecuadamente a todo el grupo de
trabajadores dentro del rango promedio -de 5 a 7-.

287

d) Tendencia extremista.

Contraria a la anterior, consiste en otorgar para todos los

trabajadores calificaciones demasiado altas o demasiado bajas, dependiendo de la actitud del
jefe, demasiado rgida o demasiado condescendiente.
Cuadro 6.5

EVALUACION DEL DESEMPEO

METODO

288

ESTUDIOS DE

FIJACION DE

TIEMPO

ESTANDARES

INFORMES DE
CONFIANZA

Y NORMAS
PROCEDIMIENTO

TECNICA
S DE
CALIFICA
CION

COMPARA
CION
DEPARES

ESCALA

DISTRIBUC

INDICADORES

GRAFICA

ION

EXTERNOS

ALTERNA

ACUERDOS

NCIA

SINDICALES

289

PROCESO"

290

LDEFINICION
DEL
PUESTO

EVALUACION
DEL
DESEMPEO

DISCUSION
DE

RESULTADO
S

291

PRODUCTO
S
DETECTA
FALLAS EN LA
ORGANIZACI
ON 0 EN EL
PERSONAL

OBJETIVO"

PROGRA
MAS DE
CAPACIT
ACION
FUNDAME
NTA EL
OTORGAM
IENTO DE

PREVIENE AL TRABAJADOR DE POSIBLES SANCIONES

ESTIMULO
SY
PROMOCI
ONES

ORIENTA

292

"Los estmulos a que se refiere esta Ley se instituyen para servidores del Estado, por el
desempeo sobresaliente de las actividades o funciones que tengan asignadas, as como por
cualquier acto excepcional que redunde en beneficio del servicio al que estn adscritos. Estos
estmulos podrn acompaarse de recompensas en numerario o en especie, conforme a las
Entre los diversos premios nacionales y condecoraciones comprendidos en esta Ley
(Ciencias y Artes, Demografa, Deportes, etc.) cabe mencionar el establecido en el Captulo XIV
BIS: "El Premio Nacional de Administracin Pblica se conceder a los seleccionados de entre
los servidores pblicos que prestan sus servicios en las dependencias o entidades cuyas
relaciones laborales se rigen por el Apartado B del artculo 123 constitucionaJ..." (artculo 91-A).
Los estmulos y recompensas se otorgarn a estos mismos trabajadores siempre que
tengan: un desempeo sobresaliente, aportaciones destacadas a la Reforma Administrativa, o
estudios e iniciativas benficas a la Administracin Pblica en general y en particular (artculo
92).
"Los estmulos consisitirn en diez das de vacaciones extraordinarias para el servidor pblico
que haya sido seleccionado en cada departamento o unidad administrativa equivalente, en las
dependencias o entidades" (artculo 93).
"Los estmulos y recompensas se tramitarn a propuesta de los superiores jerrquicos, el
interesado, de su representante sindical o de los compaeros de labores" (artculo

94).

"Los premios y las entregas adicionales en numerario o en especie, as como las recompensas,
estarn exentos de cualquier impuesto o deduccin" (artculo 102).

293
Cuadro 6.6

MARCO JURIDICO DEL SISTEMA DE INCENTIVOS

Y PROMOCIONES EN EL SECTOR PUBLICO

294

INCENTIVOS

295

I l 1 ik l'li Il.ln,
Estmulos y Recompensas Civiles

SHyCP

I____
Generales de I Trabajo

CapmToXIV Premio Nacional de Antigedad en el Servicio Pblico

Capitulo XIV Bis Premio Nacional de Admn. Pblica

Captulo XV Estmulos y Recompensas

r Normatividad
I

Sistema organizado de promociones y

de la

( Estmulos
a
l Trabajador
del
^r- - -mes- - -?
i Condiciones

296

ascensos

Sistema
de
evaluacin
del
desempeno

297

Elaborado por LauraFuentes Dlaz

298

6.8
HIGIENE
SEGURIDAD

En los inicios de la era industrial no se tena conciencia de la importancia de la higiene y la

seguridad en el trabajo. Exista mano de obra abundante que aceptaba pesadas cargas de
trabajo de 15 o ms horas diarias, desarrolladas en condiciones insalubres y con grandes
riesgos para la salud de los trabajadores.
En esa poca los trabajadores no necesitaban capacitacin o experiencia para manejar
una mquina; no obstante, el avance tecnolgico origin gran complejidad en los procesos, lo
que deriv en la formacin de categoras laborales como: trabajadores calificados y no
calificados. Con ello, la prdida de un obrero calificado representaba costos de entrenamiento y
capacitacin de un nuevo obrero y el retraso de sus actividades mientras conclua su
aprendizaje.
Actualmente, el estudio de la seguridad e higiene laboral adquiere importancia en la
administracin de personal debido a dos factores:15

1.349 el alto ndice de accidentes, lesiones y enfermedades profesionales y

1.350 la prdida de horas-hombre ocurrida como consecuencia de estos hechos.
Hasta principios de este siglo se comenzaron a establecer normas y reglamentos de
seguridad en el trabajo, como producto de la lucha y organizacin sindical, de la necesidad de
los patrones de elevar la productividad, y de la ampliacin de las funciones de proteccin del
Estado hacia una determinada clase social.
En 1951, en Estados Unidos se legisl al respecto; en Mxico se hizo en 1917 y poco
despus lo hicieron los dems pases de Amrica Latina, proceso que se consolid hasta la
fundacin de los institutos de seguridad social.
En todo mbito laboral -en el campo, en el taller, en la fbrica, en la oficina- es una
necesidad llevar a cabo acciones que tengan como objetivo promover e instalar mecanismos y
procedimientos de seguridad e higiene, debido a las siguientes razones:
15 Dessler, Gary. Op. c i t .

- Se debe buscar el bienestar fsico y moral del trabajador, reducir el posible sufrimiento
para l y su familia, y brindarle un ambiente agradable donde pueda desarrollar sus
potencialidades.

- Se deben cumplir las disposiciones leqales en materia de seguridad e higiene laboral,

que en Mxico estn contenidas principalmente en el artculo 123 de la
Constitucin Poltica, en la Ley Federal del Trabajo, en el Reglamento de Higiene del
Trabajo y en el Reglamento de Prevencin de Accidentes del Trabajo.
Dado que los accidentes y las enfermedades profesionales representan para la
organizacin costos en servicios mdicos, indemnizaciones y seguros, adems de la
prdida en la experiencia y conocimiento de los trabajadores, es ms conveniente
invertir en programas de higiene y seguridad preventivos, que lamentar las
consecuencias en accidentes, lesiones y enfermedades en el trabajo, la problemtica
que stos originan a las instancias de seguridad social y lo que es ms importante,
dejar una posicin vacante o improductiva y no prestar oportunamente un servicio.

299

Los conceptos de seguridad e higiene laboral implican la aplicacin de una serie de

conocimientos y tcnicas que permiten identificar, controlar, reducir y eliminar todos aquellos
factores y causas provenientes directa o indirectamente del trabajo, que pueden ocasionar
enfermedades, lesiones o accidentes."
Una enfermedad profesional es el estado patolgico o alteracin de la salud que se deriva
del desempeo de una ocupacin, sea por el tipo de trabajo realizado o por el medio y las
circunstancias en las que se desenvuelve. La Ley Federal del Trabajo en su artculo 475 define
as las enfermedades profesionales:

"Enfermedad de trabajo es todo estado patolgico derivado de la accin

continuada de una causa que tenga su origen o motivo en el trabajo o en el
medio en el que el trabajador se vea obligado a prestar sus servicios."
Fernndez Ruvalcaba y Arias Galicia

17

han identificado una serie de factores relacionados

con el trabajo que representan peligros para la salud y son causantes de enfermedades. Estos
se han clasificado en qumicos, fsicos, biolgicos y psicolgicos.

1.37

Arias Galicia. O p .

cit.:

355 y

361.

1.38

Op. cit.: 3553 5 6 . 18lbid.

A. Qumicos. Comprenden a todas aquellas sustancias que se desprenden de los procesos

industriales, desde el manejo de las materias primas y los procesos de transformacin,
hasta la obtencin del producto elaborado. Tambin pueden presentarse agentes
qumicos en el medio ambiente de trabajo y provocar una serie de enfermedades como
son: "saturnismo (plomo), dermatosis (sales tnicas, cementos, cal, petrleo o sus
derivados), cromismo (cromo y sus derivados, anilinas, fotografa, cromados metlicos y
curtido de pieles), fosforismo (fsforo blanco), silicosis (slice),

etc.':"

B. Fsicos. Son todos los cambios originados en el ambiente, que ocasionan desequilibrios en el
organismo. Comprenden deficiencias o servicios inadecuados de iluminacin,
temperatura, corriente elctrica y ventilacin, adems de ruido, humedad, radioactividad
y presin atmosfrica.
c. Biolgicos. Comprenden a una serie de organismos tales como insectos, roedores, hongos,
bacterias y virus que originan el desarrollo y la propagacin de enfermedades.
D. Psicolgicos. Se refiere a factores como: limitaciones en el tiempo, falta de privacidad, ruidos
molestos, poco reconocimiento, deficiente comunicacin, actividades rutinarias y
repetitivas, generadores de crisis personales y un ambiente tenso que provoca
alteraciones en la salud mental de los trabajadores, como estrs y neurosis.

Cabe mencionar que existen oficios en los que por su propia naturaleza se genera algn
tipo de tensin: obrero, minero, oficinista, capataz, mesera, etc.
Un accidente de trabajo es un traumatismo o lesin fsica de la que se derivan
disfunciones fisiolgicas o psquicas, permanentes o temporales, o inclusive la muerte, que se
produce por el efecto repentino de factores relacionados con el trabajo.

La Ley Federal del Trabajo en su artculo 474 define un accidente de trabajo como:
''toda lesin orgnica o perturbacin funcional, inmediata o posterior; o la
muerte, producida repentinamente en el ejercicio, o con motivo del trabajo,

300

cualesquiera que sean el lugar

y el tiempo en que se presente" y agrega:

"Quedan incluidos en la definicin anterior los accidentes que se produzcan al

trasladarse el trabajador directamente de su domicilio al lugar de trabajo y de
ste a aqul".

Segn Gary Dessler," los accidentes se originan principalmente por tres causas bsicas:
19 Dessler, Gary. O p . c i t .

a) Eventos inesperados.

b)

Condiciones inseguras. e)

Actos inseguros.

1.351 Eventos inesperados. Son hechos productos del azar y de la casualidad, de frecuencia
poco probable, que por lo tanto quedan fuera del control del encargado de la seguridad en la
organizacin.

1.352 Condiciones inseguras. Comprenden todos aquellos factores que representan un

riesgo en el trabajo y que no son atribuibles al trabajador, sino al medio ambiente que lo rodea,
siendo el caso de infraestructura, herramientas, materiales, maquinaria, procesos, etc.
Generalmente se derivan de:

Inadecuada proteccin del equipo.

Defectos en el funcionamiento del equipo.

Estructuras y procedimientos peligrosos en la cercana de maquinaria y equipo.

Sobrecarga y mala distribucin en el almacenamiento.

Mala iluminacin, cuando sea insuficiente o produzca reflejos.

Mala ventilacin, que se traduce en la falta de aire puro.

Aseo deficiente y acumulacin de basura.

Desperfectos en instalaciones sanitarias e hidrulicas.

1.353 Actos inseguros. Son todas las acciones atribuibles al trabajador, producto de la
negligencia, el descuido o la ignorancia, que representan un riesgo de accidente para l y/o
para otros. Por ejemplo:

No emplear material, equipo y ropa de proteccin y seguridad personal.

No asegurar al equipo despus de su utilizacin.

Trabajar a velocidades poco adecuadas segn el ritmo de trabajo promedio.

Desconectar o hacer inservibles e inoperantes los dispositivos de seguridad.

Darle un uso inseguro al equipo, o no utilizar el equipo adecuado para el trabajo.

301

Realizar algn juego o bromear durante el desempeo del trabajo.

La elevada frecuencia con la que se presentan las enfermedades y ocurren los accidentes
de trabajo representa un grave problema para las organizaciones, debido al aumento de costos
por concepto de pago de indemnizaciones y a la baja productividad que se tiene como
consecuencia del ausentlsmo laboral.
Esta situacin se agrava an ms si consideramos la prdida de la experiencia, talento y
conocimientos de los trabajadores inhabilitados y de los gastos que implica la capacitacin de
otros para cubrir los puestos que por enfermedad o accidente hayan quedado vacantes.
En consecuencia, la mejor estrategia para resolver el problema de las enfermedades y los
accidentes laborales no se encuentra en aliviar sus efectos, sino en atacar directamente las
causas que los originan, puesto que la mayora de los accidentes y enfermedades pueden ser
prevenidos.
Para llevar a cabo la prevencin de accidentes y enfermedades laborales se ha
instrumentado una serie de mecanismos tales como: reglamentos de seguridad e higiene,
comisiones mixtas de seguridad e higiene y programas de seguridad e higiene.

A. Reglamentosde seguridade higiene.Tienen como finalidad establecer las

medidas necesarias para la preservacin de la salud y el bienestar del trabajador. Deben
establecerse en funcin del tipo de organizacin y de sus actividades, ya sean agrcolas,
industriales o de servicios. En esencia, un reglamento de seguridad e higiene contiene los
siguientes puntos:

- locales: orientacin, ubicacin, materiales de construccin, accesos, etc.

- ventilacin: sistemas de enfriamiento, calefaccin y aire acondicionado.
- materiales: naturaleza, grado de riesgo, manejo, almacenamiento, formas de
neutralizacin y efectos de su transformacin o utilizacin.

- iluminacin: sistemas y mtodos.

- agua: suministro, calidad, sistemas de distribucin, tratamiento y desecho.
- aseo: especificaciones y requerimientos, instalaciones sanitarias, eliminacin y/o
transformacin de basura.

- equipo de proteccin: actividades, sitios donde se requiere e instrucciones.

- comisiones mixtas de higiene y seguridad: integracin y funciones.
- servicios mdicos: atencin y exmenes.
1.354 Comisiones mixtas de seguridad e higiene. La creacin de stas tiene su fundamento
legal en la Ley Federal del Trabajo, establecidas como mecanismos para investigar y detectar
las causas de los accidentes y enfermedades laborales, as como para proponer y vigilar el
cumplimiento de medidas preventivas.
Estas comisiones tienen un carcter mixto debido a que estn compuestas por
representantes de los trabajadores y de la empresa, el nmero de miembros que las constituyen
vara de acuerdo a los diferentes procesos y actividades que se desarrollen en la organizacin,
para asegurar de esta forma la participacin de todas las reas y con ello una mayor prevencin

302

de los accidentes y enfermedades laborales.

1.355 Programas de seguridad e higiene. La seguridad y la higiene laboral no se limitan

nicamente a establecer medidas preventivas, hacer recomendaciones y dotar de equipo a los
trabajadores. Para que funcione en forma efectiva, debe existir motivacin en los trabajadores y
en los administradores para promoverla y formar conciencia de la importancia de laborar en un
medio seguro, con las prcticas ms seguras.
El desarrollo de los programas de seguridad e higiene pretende concientizar y sensibilizar
a los trabajadores para que desempeen sus tareas de manera segura. Este tipo de programas
deben cubrir los aspectos que a continuacin se indican.

1.356 La difusin, que implica el uso de medios de comunicacin formal tales como carteles,
seales de advertencia, distribucin de volantes, folletos y exhibicin de pelculas.

1.357 La capacitacin y educacin para la salud, que comprende una serie de actividades que
motivan e informan a los trabajadores sobre las medidas de seguridad laboral, as como
sobre el cuidado de su salud fuera de la organizacin. Estas actividades se realizan a
travs de:

- Cursos de capacitacin que orienten a los trabajadores en el uso adecuado del equipo
de seguridad y proteccin, as como de los procedimientos ms seguros en el
cumplimiento de sus tareas.

- Mecanismos de evaluacin que permiten medir el nivel de conocimientos en materia

de seguridad de los trabajadores y conllevan la definicin de las necesidades de
capacitacin en este mbito. Para tal efecto se puede acudir a pruebas y tests
conocidos, entre los que se encuentran el Rever Cooper y Brass,"" o realizarse un
cuestionario en funcin de las actividades de la organizacin.

- Premios y recompensas para los departamentos y reas que presenten un bajo nmero
de accidentes, y para aquellas que mejor cumplan con las disposiciones de seguridad.

- Otros cursos que incluyan tcnicas de primeros auxilios, manejo de equipo peligroso,
rescate de accidentados, uso de equipos de respiracin, manejo de materiales pesados,
etc.
Medicina preventiva, la cual tiene como finalidad motivar y alentar al trabajador para
que mejore sus hbitos de salud personal y familiar.
Adicionalmente, deben realizarse actividades destinadas a fomentar el hbito del ejercicio,
la buena alimentacin, el descanso adecuado y el evitar sustancias nocivas para la salud.
En la Administracin Pblica nacional, sobre todo en las entidades paraestatales en donde
se manejan materiales, productos, herramientas o servicios de alto riesgo (PEMEX, CFE), existen
y funcionan comisiones de seguridad e higiene debido a la responsabilidad que puede derivarse
al desarrollar u ordenar la ejecucin de una actividad peligrosa sin prever sus consecuencias, o
sin tomar las medidas adecuadas. Adems de estas comisiones obligatorias por Ley y
supervisadas por las autoridades laborales, puede inclusive pactarse en algn contrato colectivo
(Compaa de Luz y Fuerza del Centro) una reduccin en el tiempo para obtener la jubilacin de
quienes manejan altas tensiones y por tanto, sujetos a sufrir un riesgo elctrico.
El beneficio directo de todo lo anterior lo reciben tanto el empleado, como la organizacin,
pues se reduce el ausentismo y se elevan la eficiencia y la moral.

303

20 Chruden, Herberty Sherman, Arthur. Administracin de Personal. Organizacin, contratacin^ remunera cin
trabajo. Scott, Foresman and Co. Mxico, 1983: 217-219.

del

304

Cuadro 6.7

SEGURIDAD
HIGIENE
CONCEPTO E
IMPORTANCIA
DE LA
SEGURIDAD Y
LA HIGIENE

305

Bibliografa complementaria
ENFERMEDADES PROFESIONALES

ACCIDENTES DE TRABAJO

Heneman, Herbert. A dmi ni str aci n de l os Re cursos Hu ma nos y Pe rson al . CECSA.

Mxico, 1987.

Jones, Wilfred. El Se rvi ci o Pbl i co de Em ple o. Cajica. Mxico, 1979.

Blanco de Tella, Luis. Si m pl i fi caci n de l tra baj o a dmi ni str ati vo. Espaa, ENAP. 1974.
Laberge, E. P. Ad mi ni straci n de pe rsonal . E8AP. Costa Rica, 1965.

Captulo V II

Administracin
de sueldos y
salarios
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5

7.6

Temario

Definicin y objetivos.
Marco jurdico.
Prestaciones, servicios y estmulos.
Manual de Sueldos y Prestaciones del Gobierno Federal.
Sistemas de pago. 1
7.5.1 Nmina.
7.5.2 Descuentos y retenciones.
7.5.3 Implicaciones fiscales. *
Presupuesto de servicios personales.
7.6.1 Aspectos jurdicos.
7.6.2 Aspectos tcn icos.
7.6.2.1 Antecedentes.
7.6.2.2 El presupuesto por programas.
7.6.2.3 Clasificacin por objeto del gasto.
7.6.3 Administracin del presupuesto.

---------------.
---------------

Objetivo
s

Presentac
in
D

entro del sistema de administracin y desarrollo de personal, la administracin de sueldos

y salarios constituye un elemento de importancia vital, ya que su buen funcionamiento se
traduce en el mantenimiento de una actitud positiva por parte del personal hacia la institucin y
en un clima adecuado para las relaciones laborales.

Retribuir justa, oportuna y puntualmente el trabajo de los servidores pblicos es una

funcin bsica para el cumplimiento de la misin y objetivos encomendados a las diversas
instituciones pblicas.

En este captulo se analizar el contenido y la importancia de contar con un adecuado

sistema de administracin de sueldos y salarios, los lineamientos que lo regulan y los
instrumentos empleados para cumplir sus objetivos.

En este sentido, se examinarn los componentes que integran el sistema de pago y los
principios a los que debe ceirse, independientemente de la forma que adopte, en funcin de
las diferentes situaciones que se presenten.

Es importante sealar que, cuando se carece de una concepcin integral de la

administracin de personal se suele manejar como ajenas reas vitales, por ejemplo, las de
naturaleza presupuesta\. Por ello, se incluye un apartado sobre el presupuesto de servicios
personales, dado que ste es un instrumento que permite planear, organizar y controlar
convenientemente el pago por servicios-personales a los servidores pblicos.

312

7.1 DEFINICION y OBJETIVOS

Una vez que el personal ha sido ubicado en su lugar de trabajo y se han cubierto los requisitos
documentales que integran su expediente, se inicia una de las tareas ms delicadas para el
rea de administracin de personal, que consiste en retribuir adecuadamente los esfuerzos,
servicios, responsabilidad y lealtad de los trabajadores.
En esta funcin cabe, tanto un oportuno y eficiente sistema de pago, como la
actualizacin constante de los tabuladores salariales y de la estructura de ascensos. Estos
aspectos constituyen una de las principales motivaciones del trabajador para permanecer en la
institucin, organismo o empresa.
La administracin de sueldos y salarios comprende tambin el manejo de las
deducciones, retenciones y enteros que en nombre del trabajador se hacen a las instituciones
de seguridad social, a las de vivienda, a las autoridades hacendarias yen su caso, a los
beneficiarios de pensin alimenticia.
El manejo de las prestaciones que se otorgan a los trabajadores en funcin de la relacin
laboral y frecuentemente aun cuando sta se ha extinguido (como las que se derivan de la
jubilacin o muerte de los trabajadores) corresponde tambin a la administracin de sueldos y
salarios.
La administracin de sueldos y salarios es la funcin encargada de retribuir adecuada y
equitativamente la labor desempeada por los trabajadores, tomando en consideracin la
importancia del puesto, las necesidades personales, la eficiencia en el trabajo y la
capacidad econmica de la organizacin. De una forma objetiva, pretende un equilibrio
entre el trabajo realizado y la remuneracin percibida a cambio de ste, as como la
eficiencia en el manejo de losrecursos de la organizacin destinados para tal efecto.
Las remuneraciones que se asignan a los trabajadores comprenden las diversas
percepciones que se otorgan al personal de acuerdo con los servicios prestados. Generalmente
stas se denominan sueldos y salarios, sin embargo, deben distinguirse de otras que satisfacen
igual objetivo, pero que se emplean en casos especficos, como son los haberes, trmino
utilizado para el personal militar, o las dietas, con el que se denominan las percepciones de los
representantes del poder legislativo (diputados y senadores).

313

Las remuneraciones comprenden:

-

sueldos
salarios,
prestaciones y servicios e
_______incentivos y estmulos al personal.

salario como la
retribucin o contraprestacin en dinero que debe pagar el patrn al
trabajador por su trabajo; la legislacin aplicable a los trabajadores al servicio del Estado
slo difiere en que se define como el pago a cambio de los "servicios prestados".
La legislacin nacional aplicable a los trabajadores en general define al

tabuladores, que definen los

distintos niveles salariales a los cuales se asocian los puestos que
conforman la estructura ocupacional de cada institucin, considerando la
naturaleza de cada
uno de ellos. En consecuencia, existen diversos montos de sueldos y salarios, dependiendo
La cuanta del sueldo o salario se consigna en los

de los niveles ylas diferencias existentes en cada zona salarial, las cuales se definen a partir
del costo de la vida en las diversas regiones del pas.
De acuerdo con su contenido, se distinguen dos tipos de salarios:

1.358 el mnimo, que es la cantidad menor que debe recibir en efectivo el trabajador
por una jornada de trabajo y que deber ser suficiente para satisfacer las
necesidades normales de un jefe de familia en el orden material, social
cultural,
as como para proveer la educacin obligatoria de los hijos, y

1.359 el integrado, que acumula los pagos hechos en efectivo por cuota diaria,
gratificaciones, percepciones, habitacin, primas, comisiones, prestaciones en
especie y cualquier otra cantidad que se entregue al trabajador por su servicio,
esto es, sueldo tabular y dems prestaciones otorgadas.
En relacin al destinatario y a la naturaleza de la relacin laboral podemos identificar
como remuneraciones: 1

1 Reyes Ponce, Agustn. A d m i n i s t r a c i n d e p e r s o n a l . Tomo 11. Limusa. Mxico, 1970: 15.

Sueldo. Percepcin en dinero o en documento negociable que

recibe el empleado por sus servicios (trabajos intelectuales,

administrativos, de supervisin o de oficina) y que se le cubre

mensual o quincenalmente.

Salario. Percepcin en dinero que recibe el trabajador como

pago a sus servicios (trabajos manuales o de taller), que se

314

retribuye por hora o por da, aunque regularmente se liquide

cada semana.
Honorarios. Percepcin en dinero o en documento negociable

que recibe el profesional mensualmente o por nica vez, en

pago de sus servicios.

Actualmente, la administracin de sueldos y salarios es una funcin que debe priorizarse

debido a que los bajos salarios slo satisfacen parcialmente las necesidades de los
trabajadores y empleados de niveles inferiores. En consecuencia, el salario tambin ha dejado
de ser un factor determinante en el proceso de motivacin.

7.2 MARCO JURIDICO

Constitucin Poltica, artculo 123. Apartado
A.

- Clasifica los salarios mnimos en generales y profesionales. Los salarios generales

rigen en reas geogrficas determinadas, mientras que los profesionales se destinan a
ramas de actividad y profesiones especficas.

- Define el salario mnimo general y el mecanismo para su establecimiento a travs de

una Comisin compuesta por representantes de los trabajadures, de los patrones y del
Gobierno.

- Establece la igualdad de salario para trabajos iguales, la participacin de los

trabajadores en las utilidades de las empresas, la excepcin de embargo o descuento
para el salario mnimo y la obligacin d pagaren moneda de curso legal.
Determina el pago de horas extraordinarias.
Apartado B.

- Seala que los salarios no podrn ser disminuidos mientras estn vigentes los
presupuestos donde fueron fijados.

- Indica que slo pueden hacerse deducciones del salario en los casos previstos por las
leyes.
Dispone que en ninguna circunstancia los salarios sern inferiores al mnimo. Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
Ttulo Segundo. Captulo

- Seala que los nombramientos expedidos a los trabajadores deben contener el sueldo
y las prestaciones que percibirn por sus servicios.

- Indica que la clasificacin de los empleados pblicos debe realizarse de acuerdo al

315

Catlogo General de Puestos del Gobierno Federal ya los catlogos de puestos de las
entidades federativas, los cuales se formularn, aplicarn y actualizarn
conjuntamente entre titulares o representantes de las dependencias y de los
sindicatos respectivos.

- Dispone que el sueldo total que se pagar a cada trabajador sea constituido por los
sueldos y salarios asignados en los tabuladores regionales. Si el salario establecido en
el tabulador es equivalente al salario mnimo, entonces aumentar en la misma
proporcin que este ltimo.

- Establece uniformidad en los sueldos y salarios para cada uno de los puestos
consignados en el Catlogo General de Puestos y que, una vez fijada la cuanta de los
mismos, no puede ser disminuida durante la vigencia del Presupuesto de Egresos
correspondiente.

- Seala que se pagar una prima como complemento del salario por cada cinco aos
de servicios efectivos prestados.

- Ordena el establecimiento de tabuladores regionales que consideren el costo medio de

la vida en diversas zonas econmicas de la Repblica. La Comisin Intersecretarial del
Servicio Civil ha definido a dichas zonas como: petroleras, fronterizas, costeras,
tursticas o en pleno desarrollo.

- Indica que los pagos deben realizarse en el lugar de trabajo, en moneda de curso legal
o en cheque.

- Distingue los diferentes casos de orden legal o adquirido en los cuales podrn hacerse
retenciones, descuentos o deducciones al salario de los trabajadores.

- Determina el pago de: horas extraordinarias, de la prestacin de servicios en domingo,

de los das de descanso obligatorio, de las vacaciones, as como de la prima
vacacional y el aguinaldo.

- Seala que el salario es inembargable, as como nula su cesin en favor de terceros.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

- Seala las prestaciones, servicios y seguros de carcter obligatorio.

Reglamento de Prestaciones Econmicas y Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado.

- Comprende lo referente a pensiones en el post-empleo, prevencin y pensiones por

accidentes y enfermedades de trabajo, subsidios por enfermedades no profesionales y
crditos a corto y largo plazo, as como crditos para vivienda."
Condiciones generales de trabajo de cada dependencia o entidad del Gobierno Federal.
Comprenden los servicios y prestaciones adicionales a los expresados en la legislacin en la
materia.

316

7.3 PRESTACIONES, SERVICIOS Y ESTIMULaS

Regularmente, todas aquellas percepciones que se otorgan al trabajador o empleado
independientemente de su salario o sueldo y cuya finalidad es aumentar el monto de este
ltimo, se denominan prestaciones y servicios. Sin embargo, con frecuencia la delimitacin y
distincin de estos elementos no es clara, llegando incluso a utilizarse como sinnimos.
Las prestaciones son contribuciones adicionales al sueldo o salario, con las
cuales la organizacin incrementa las percepciones o remuneraciones reales de los empleados o trabajadores.______________________________________________________
Los servicios consisten en todas aquellas actividades que proporcionan beneficios
materiales o sociales a los trabajadores o empleados, que son costeadas por la organizacin y
por las instituciones de seguridad social.
Los servicios y prestaciones comprenden toda una gama de facilidades, ventajas, o
compensaciones que el trabajador percibe de manera complementaria o como un
2 Por otra parte, para los trabajadores en general, cuando se ha concedido un crdito para vivienda. las aportaciones patronales del
2% al Sistema de Ahorro para el Retiro se destinan alINFON AVIT como pago inicial. Las aportaciones posteriores que haga el
patrn del 5%, asi como el 25% que se deber pagar por el
del 20% -si se devenga el salario mnimo-, sern entregadas

crdito concedido -si

tambin

se tiene un sueldo mayor al salario mnimo- o

al INFONAVIT, hasta que el crdito est liquidado.

beneficio marginal por los servicios que presta y de las que en ocasiones se favorece inclusive
a su familia.
Los servicios y las prestaciones se originaron a partir de los siguientes factores:

La conquista laboral lograda con la consolidacin y fortalecimiento de los

diferentes movimientos de los trabajadores.

La necesidad de subsanar el bajo nivel del salario y la constante prdida del

poder adquisitivo.

La necesidad de motivar y de hacer crecer el inters de los trabajadores por

laboraren la organizacin.

Este tipo de percepciones puede clasificarse de la siguiente forma:

1.360 Prestaciones.
-

Econmicas.

No econmicas.

1.361 Servicios.
e)

Estmulos e incentivos.

317

Las prestaciones econmicas o en dinero pueden ser de dos tipos: generales e

individuales. A cada tipo de prestacin corresponden montos especficos, dependiendo de la
naturaleza de cada una de ellas, de las razones que las originaron y de la disponibilidad
presupuestal existente en la institucin para cubrirlas.
A. Generales, las cuales se asignan a todo el personal independientemente de su situacin
laboral, es decir, son inherentes al puesto que ocupan. En la mayora de los casos se
encuentran reglamentadas y contenidas en la legislacin laboral vigente. Dentro de stas
tenemos:

- Prima vacacional, es el pago de un porcentaje del sueldo o salario tabular que se

agrega por el perodo vacacional de que disfrutan los trabajadores, una vez que se
han cumplido seis meses de trabajo ininterrumpido.

- Aguinaldo, definido como el pago adicional que se cubre a fin de ao, como premio a
la constancia del trabajadory para permitirle disponerde una cantidad adicional para
conmemorar las festividades religiosas tradicionales, en cumplimiento del Decreto
Presidencial emitido anualmente.

- Prima de antigedad, es un porcentaje del sueldo o salario que se agrega por cada
cinco aos de servicios.

- Ayudas para renta, transporte y otras, son cantidades adicionales al sueldo o salario
que se proporcionan a los trabajadores para los efectos sealados en el concepto que
lo intitula.

- Fondo de ahorro, es un porcentaje adicional al sueldo o salario que la organiza cin

aporta a los ahorros mensuales del trabajador.

- Pago de horas extras.

- Participacin de utilidades.
- Indemnizaciones.
- Subsidio para becas.
- Ayuda para despensa.
B. Individuales, mismas que se asignan de acuerdo con la condicin laboral de cada trabajador,
por lo tanto, son inherentes o acreditables a la persona. Por ejemplo:

- Pago por preparacin y/o capacitacin.

- Pago por funciones extraordinarias.
- Vales para comida, gasolina, etc.
- Becas y apoyos para la titulacin.
En el sector central yen algunas entidades del sector paraestatal, reguladas por el

318

Apartado B del artculo 123 constitucional, las prestaciones econmicas generales son
proporcionadas por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado. Entre stas se encuentran:

- Subsidios por enfermedad.

- Pensiones e indemnizaciones por incapacidad.
- Subsidio antes y despus del parto.
- Prstamos hipotecarios y a corto plazo.
- Indemnizacin global.
- Seguro de vejez o invalidez.
- Seguro por causa de muerte y ayuda funeraria.
En las entidades no asimiladas al rgimen deIISSSTE, reguladas por el Apartado A del
artculo 123, estas prestaciones son proporcionadas por el Instituto Mexicano del Seguro Social.

Las prestaciones no econmicas o en especie comprenden

principalmente las otorgadas por las Leyes Federal del Trabajo,
del ISSSTE y del IMSS:
-

Vivienda o habitaciones para los trabajadores.

Medicinas, laboratorio y rayos X.
Canastilla para el recin nacido.
Aparatos de ortopedia y prtesis.

y las otorgadas por los patrones u organizacin:

Jornadas y horas extras para el trabajado.

Despensa.
Vehculos.
Descuentos en la adquisicin de artculos y servicios
producidos . por la organizacin.
- Artculos diversos.
-

Los servicios
legislacin:

comprenden

los

otorgados

por

la

misma

- Extensin educativa, capacitacin y adiestramiento para el

trabajo.
- Medicina profilctica.
- Fomento de actividades culturales y deportivas
(instalaciones deportivas).

319

Servicios mdicos en el lugar de trabajo.

Atencin mdico-quirrgica, farmacutica y hospitalaria.
Rehabilitacin.
Traslado de enfermos.
Guarderas para los hijos de los trabajadores y estancias
infantiles.
- Almacenes y tiendas.
- Centros vacacionales.
-

y por los patrones u organizacin:

-

Comedor.
Transporte.
Servicio mdico particular,

Deportivos.
Estacionamientos.

Los estmulos e incentivos econmicos no son de tipo general, responden a la necesidad

de motivar a nivel institucional el desempeo y la permanencia en el servicio pblico del
personal. Por lo tanto, derivan del desenvolvimiento individual de cada trabajador, dado que su
asignacin depende de determinados comportamientos en favor de los propsitos
organizacionales, con los que aqul se distingue del resto de la colectividad. Dentro de stos
tenemos:

Cantidad adicional y reconocimiento mensual, es la cantidad otorgada

mensualmente a mandos medios y superiores en forma discrecional, como
compensacin al sueldo.

Compensacin de servicios, consiste en una cantidad que se adiciona al sueldo o

salario de manera discrecional por parte de los titulares.

Estmulos por antigedad.

Estmulos por puntualidad y asistencia.

El sistema de remuneraciones al personal tiene como objetivo conciliar y satisfacer en el

mayor grado posible los intereses, tanto de patrones, como de los propios trabajadores;
promover la congruencia entre la aportacin del trabajador mediante las funciones que
desempea y las percepciones que a cambio recibe; y posibilitar la capacidad adquisitiva
del propio trabajador, lo cual redundar en beneficio del desarrollo de las funciones que
tienen encomendadas.
Los elementos que conforman el sistema de remuneraciones, es decir, las estructuras de
sueldos y salarios, de prestaciones y servicios, y de estmulos no son estticos, su dinmica
deriva de la propia evolucin institucional y de la poltica econmica definida por el Gobierno
Federal, que en la mayora de los casos habido concertada con los diversos sectores; su
actualizacin depende principalmente de:

320

Aumento a los salarios mnimos.

- Aumentos generales.
- Revisiones contractuales.
- Respuesta a pliegos de peticiones.
- Revaluacin de puestos.
- Reclasificacin de puestos.
- Modificacin a la zonificacin salarial.
- Homologaciones salariales con instituciones anlogas.
- Adecuaciones al propio sistema de remuneraciones.
Para registro y control de los componentes que integran el sistema de remuneraciones,
stos se agrupan con base en la estructura de la cual forman parte, segn se trate de salarios,
prestaciones o estmulos, para posteriormente identificarlos mediante registros espectcos que
sean de fcil manejo, tanto para los responsables de los procesos de administracin de
personal, como de los propios trabajadores, quienes en cualquier institucin juegan el papel de
los principales auditores de la calidad con que se opera el sistema de remuneraciones.
Esta clasificacin posteriormente debe considerarse para formar parte del catlogo de
percepciones. Este debe estar integrado por los siguientes componentes:

- Tipo de percepcin.
- Clave de la percepcin.
- Descripcin de la percepcin.
- Fecha de inicio de aplicacin.
- Descuentos que le son aplicables.
- Partida presupuestaria que afecta.
- Criterios (niveles) de aplicacin.
De acuerdo con la estructura del catlogo es claro identificar que el sistema de
remuneraciones, considerando las percepciones que lo conforman, no podra operar por s
mismo, requiere necesariamente ser vinculado con los siguientes componentes:

- Registros de datos personales del trabajador.

- Catlogo de puestos.
- Catlogo de zonas salariales.

321

- Tablas de descuentos generales.

- Tablas de descuentos individuales.
- Clasificacin presupuestal.
- Catlogos especficos, derivados de la naturaleza de las prestaciones que se
consideren.

- Catlogo de dependencias.
- Registros de movimientos de personal.
- Tabulador de sueldos.
De la interaccin global de estos componentes se produce el pago de remuneraciones a
los trabajadores, as como el registro y control del presupuesto destinado a servicios
personales.

MANUAL
PRESTACIONES
7.4

DE

SUELDOS

DEL GOBIERNO FEDERAL

La Direccin General del Servicio Civil, dependiente de la extinta Secretara de Programacin y
Presupuesto, expidi en 1989 el Manual de Sueldos y Prestaciones para Servidores Pblicos,
Mandos Medios y Personal de Apoyo Administrativo y Asesora, con el objetivo de proporcionar
a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica federal los lineamientos sobre los
sueldos y prestaciones destinados a los servidores pblicos.
La creacin del Manual de Sueldos y Prestaciones respondi a la necesidad de integrar,
unificar, determinar y precisar las diferentes acciones que en materia de administracin de
sueldos se desarrollaban en las dependencias y entidades de la Administracin Pblica, por lo
tanto, adquiri un cumplimiento obligatorio para estas ltimas.
Los servidores pblicos superiores, mandos medios, apoyo administrativo y personal de
asesora son objeto de aplicacin de esta norma a travs de la actualizacin, elaboracin y
operacin de los tabuladores de sueldo.
El Manual de Sueldos y Prestaciones comprende bsicamente:

1.362
1.363
1.364

Delimitacin de responsabilidades.
Normas para la actualizacin del catlogo de puestos.
Normas para la actualizacin del tabulador de sueldos.

322

1.365

Procedimientos y formatos para el registro de tabuladores.

Para lograr un funcionamiento adecuado del Manual de Sueldos y Prestaciones se

requiere necesariamente delimitar el mbito de accin y de responsabilidad de los diferentes
organismos que participan en el proceso.
En la elaboracin y actualizacin de los tabuladores de sueldos es necesario considerar
el catlogo de puestos autorizado, debido a que los tabuladores deben contener nicamente
puestos incluidos en ste.
Los tabuladores de sueldos determinan el monto de ingreso bruto mensual
para los servidores pblicos, lo cual est sujeto a las deducciones del ISR
y de lo fijado por la ley delISSSTE. Es importante sealar que las depende^______________________________________________________________________________________
Con el establecimiento del Manual de Sueldos y Prestaciones del Gobierno Federal se
pretendi alcanzar un trato justo, transparente y equitativo en el manejo del gasto pblico por
concepto de servicios personales, cumpliendo con los lineamientos de productividad y
disciplina financiera fijados por el Ejecutivo federal.

7.5 SISTEMAS DE PAGO

Si consideramos que las instituciones pblicas de los distintos niveles del gobierno, federal,
estatal y municipal, presentan caractersticas especficas en cuanto a:

Tamao.

Ambito de accin.

- Grupos de servidores pblicos que prestan sus servicios en ellas.

Tipos de contratacin y/o designacin.
Funciones especficas que corresponden al personal.
Grado de dispersin del personal en el territorio nacional.
Entonces se puede advertir que no existe un solo tipo de sistema de pago, sino que
todos estos factores son determinantes para definirlo, de acuerdo con las necesidades de cada
organizacin.
El objetivo de todo sistema de pago es cubrir oportunamente las remuneraciones del
personal en su centro de trabajo.
Los medios adoptados por cada institucin para alcanzar este propsito son distintos,

323

originando con ello la existencia de diversas formas de pago al personal, stas pueden
sintetizarse en las siguientes:

En efectivo.

Mediante cheque.

A travs de depsito en instituciones bancarias.

En especie, nicamente en el caso de ciertas percepciones.

Por giro.

Sin importar la forma adoptada para retribuir al personal, los

principios que debe garantizar todo sistema de pago son:

324

a
)
b
)
e
)

oportunidad
, radicacin
y seguridad.

325

a) La oportunidad en el pago constituye uno de los parmetros fundamentales para evaluar la

eficacia del sistema de administracin de personal en su conjunto. El pago oportuno es la
consecuencia lgica de un trmite gil en los movimientos de los trabajadores.

326

La forma de organizar el sistema de pago es la garanta para realizar esta actividad

puntualmente. La ejecucin centralizada de este proceso garantiza el "control", sin embargo,
atenta contra la oportunidad en el mismo.
La adopcin de un esquema de operacin desconcentrado o descentralizado para
realizar el pago contribuye significativamente a lograr su oportunidad, ya que las funciones y la
facultad de decisin se ejecutan en los lugares donde se prestan los servicios.
Cuando la extinta Secretara de Programacin y Presupuesto transfiri a la totalidad de
dependencias gubernamentales la responsabilidad de pagar a su personal, la oportunidad en el
pago mejor sustancialmente. Los procesos de desconcentracin que se llevaron a cabo en el
seno de cada una de ellas apoy de manera adicional este hecho. No obstante, esta reforma
tambin incluy la reestructuracin y el fortalecimiento de los mecanismos de supervisin y
control.

1.366 La radicacin, de acuerdo con la legislacin laboral vigente, implica que el pago debe
efectuarse en los lugares donde los trabajadores presten sus servicios. Aparentemente, este
planteamiento representa un obstculo para el pago a travs de depsitos en instituciones
bancarias, sin embargo, ste es salvado mediante la entrega de comprobantes y recibos.

1.367 La seguridad en el pago consiste en ofrecer las condiciones ms adecuadas en cuanto a

proteccin y resguardo para el manejo de dinero. Tradicionalmente, esto ha constituido una
preocupacin para los administradores, sin embargo, a travs del aprovechamiento de la
infraestructura de las instituciones bancarias, cuya responsabilidad es precisamente el manejo
de fondos, este problema se ha resuelto gradualmente.
Es importante destacar que, sin importar el medio de pago empleado, este debe ser
claro y transparente, debe contribuir a que el trabajador identifique con precisin los
conceptos que se le cubren y los que se descuentan, as como los perodos que corresponden a
cada uno de ellos y su cuanta.

327

El recibo o comprobante del pago debe contener como mnimo la siguiente informacin:
-

Nombre del trabajador.

Registro Federal de Contribuyentes.
Centro de trabajo de adscripcin.
Lugar de pago.
Perodo que se cubre.
Claves de la plaza y el puesto.
Registro ante el ISSSTE o IMSS.
Fecha de ingreso a la institucin.
Percepciones.
Deducciones.
Importe a pagar.

7.5.1 Nmina.
La nmina consiste en un listado general en el que se incorporan los datos generales de
los trabajadores, las percepciones, las deducciones y el importe neto a pagar.

1 Una nmina es un instrumento que se estructura para el pago de las

remu- 1
1 neraciones y debe contener como mnimo la siguiente informacin: 1
Lugar de pago.
Centro de trabajo.
Domicilio del centro de trabajo.
Perodo de pago.
Fecha de elaboracin.
Nombre del empleado.
Puesto.
Nivel del puesto.
Sexo.
Fecha de ingreso.
Tipo de designacin o contratacin (sueldo, salario u honorarios).
Registro Federal de Contribuyentes.
Registro ante el ISSSTE o IMSS.
Das laborados.
Sueldo o salario.
Otras percepciones.
Horas extras.
Total de percepciones.
Total de deducciones.
Importe neto.
Nmero de cheque.
Espacio para firma de recibido.
Con base en la frecuencia del pago, la nmina puede clasificarse como:

1.368 Ordinaria, que contempla el pago normal y rutinario y

328

1.369 Extraordinaria, que se emplea para realizar pagos adicionales.

Debe procurarse emitir la nmina con el nmero de copias que se requieran, a fin de que
las reas competentes cuenten con informacin comprobatoria y de evaluacin sobre los pagos
efectuados.
La integracin de la nmina implica la emisin de todos los productos relacionados con el
pago al personal, como son:

- El medio de pago a los trabajadores (efectivo, cheque, vale, depsito a la institucin

bancaria).

- Los enteros, o pagos a las diversas instituciones y particulares, vinculados con las
retenciones que se apliquen al personal (SHCP, IMSS, ISSSTE, AHISA, beneficiarios de
pensin alimenticia, etc.).

- Reportes de afectacin a las diversas partidas presupuestales con base en las

percepciones pagadas.

- Informacin diversa para la evaluacin y control del proceso, as como para el

desarrollo de estudios de tipo institucional vinculados con la administracin de
personal.

7.5.2 Descuentos y retenciones.

El pago de las remuneraciones, de acuerdo con la legislacin vigente, est sujeto a la
aplicacin de deducciones, esto es, descuentos y retenciones, con fundamento en
disposiciones legales y administrativas que regulan cada una de ellas.
Las retenciones constituyen una deduccin de una porcin del salario que el patrn
realiza para ser entregadas a terceros, en cumplimiento de disposiciones legales. Por lo tanto,
slo podrn hacerse retenciones en los casos previstos por las leyes. Los descuentos
constituyen la recuperacin de cantidades previamente entregadas al trabajador.
En este sentido, las deducciones se clasifican en dos

tipos:

a) Retenciones, que son generales y obligatorias y b) Descuentos, que son individuales

o adquiridos por el trabajador.
Las retenciones se aplican a todos los trabajadores sobre la base del puesto
y el tipo de percepciones que les son cubiertas a grupos de puestos de una
misma naturaleza, esto es, de manera oeneral y obligatoria._____________________________
Entre las retenciones se encuentran las siguientes.

Impuesto Sobre Productos del Trabajo. Se aplica sobre el total de percepciones

del trabajador y, en caso de que se perciba el equivalente a un salario mnimo, se
exenta el pago.

329

Aportaciones por seguridad social. Son los pagos que en nombre del trabajador
se hacen a las instituciones de seguridad social. En el caso de los trabajadores
asimilados al rgimen del ISSSTE podemos distinguir:

- Fondo de pensiones. Es una deduccin del 6% sobre las

remuneraciones, aplicada al personal de base, confianza y lista
de raya.

- Seguro mdico y de maternidad. Considera al mismo personal

que en el caso anterior, pero su monto es del 2% sobre las
remuneraciones.

Seguro Colectivo de Vida. El monto de la cuota var a de acuerdo con la

aseguradora.

Seguro Colectivo de Retiro. Igual que en el caso anterior.

Cuotas Sindicales. De acuerdo con un porcentaje sobre las remuneraciones fijado

en los convenios sindicales, se hace esta retencin nicamente al personal de
base y lista de raya.

Las deducciones individuales o descuentos son aplicados al trabajador por I medio de la

nmina
como
producto
de
los
compromisos
legales
y/o
admiistrativosau^jemanee^pa^^

Dentro de este tipo de descuentos tenemos los prstamos personales, entre los cuales el
ISSSTE distingue los siguientes:

Prstamos a corto plazo.

Prstamos a mediano plazo.

- Prstamos hipotecarios, de arrendamiento y venta de vivienda.

En todos los casos, el ISSSTE determina los descuentos para el trabajador originados por
este concepto.

Seguros de vida individual. Su contratacin es voluntaria, por lo que la prima y

los descuentos a pagar se fijan por los interesados.

Pensiones alimenticias. Unicamente procede un descuento de este tipo cuando

existe una orden judicial que lo ratifica y fija el monto de ste sobre el salario. La
pensin alimenticia tiene prioridad sobre otros descuentos.

Por otra parte, dentro de los descuentos se encuentran comprendidos aquellos que se
derivan de las faltas y/o retardos en que incurre el personal, as como los reintegros que debe
efectuar el trabajador por cobros indebidos.
A cada tipo de descuento corresponden porcentajes e importes especficos, dependiendo
de las disposiciones legales que los regulan.

330

7.5.3 Implicaciones Fiscales.

La nmina, adems de ser de gran utilidad para manejar eficientemente los sueldos y
salarios y llevar un estricto control sobre ellos, tambin se emplea como un elemento que
permite registrar las deducciones que por motivo del pago de impuestos deban hacer tanto la
organizacin, como los trabajadores.
Para el administrador, manejar adecuadamente las implicaciones fiscales derivadas de la
relacin laboral, le evita el enfrentamiento de situaciones tales como, la complicidad en el
delito de defraudacin fiscal o la asimilacin a ste.
Segn el Cdigo Fiscal de la Federacin la omisin parcial o total en el pago
de alguna contribucin, a travs del aprovechamiento de errores y engaos,
que reditue un beneficio para alguien en perjuicio del fisco federal, constituye el delito de defraudacin fiscal.______________________________________________________
La asimilacin al delito de defraudacin fiscal consiste en abstenerse de: informar a las
autoridades fiscales el monto de las contribuciones recaudadas o recolectadas, pagar las
contribuciones y presentar la declaracin del ejercicio correspondiente, todo ello dentro de los
plazos fijados por la ley.
Las sanciones para estos delitos implican pena corporal, que va de tres meses a nueve
aos de prisin, dependiendo del monto de lo defraudado.
Entre los impuestos derivados de la relacin laboral podemos distiguir bsicamente:

1.370 El impuesto sobre la renta (ISR).

La Ley del Impuesto sobre la Renta establece que las personas fsicas y morales estn
obligadas a pagar el ISR por los ingresos provenientes de la prestacin de un servicio personal
subordinado, los salarios y dems prestaciones que deriven de una relacin laboral. En este
punto tambin se incluyen la participacin de los trabajadores en las utilidades de la empresa y
las prestaciones que procedan de la terminacin de la relacin laboral. Igualmente, los ingresos
de los miembros de las fuerzas armadas y de los servidores pblicos de la Federacin, estados
y municipios son considerados para el pago de este impuesto.
Quedan exentas de retenciones porconcepto dellSR las personas que nicamente
perciban el salario mnimo general.

1.371 El impuesto sobre nminas (ISN).

La Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal establece que las personas
fsicas y morales que tengan trabajadores a su servicio estn obligadas a pagar el Impuesto
Sobre Nminas por las erogaciones que realicen en dinero o en especie por concepto de
remuneracin al trabajo personal subordinado. En el rubro de erogaciones quedan incluidos los
sueldos, salarios y las prestaciones emanadas de la relacin laboral. La cantidad a pagar por
ISN corresponde al 2% sobre el monto pagado por remuneraciones al trabajo personal

331

subordinado.

7.6 PRESUPUESTO DE SERVICIOS PERSONALES

7.6.1 Aspectos jurdicos.
El proceso presupuestario se fundamenta jurdicamente en los artculos 73, 74, 75 Y126
de la Constitucin Poltica Mexicana. En dichas disposiciones:

- Se faculta al Congreso para imponer las cbntribuciones necesarias que cubran el

presupuesto.

- Se faculta a la Cmara de Diputados para examinar, discutir y aprobar anualmente el

Presupuesto de Egresos de la Federacin y del Departamento del Distrito Federal.

- Establece que la Cmara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no

podr dejar de sealar la retribucin que corresponda a un empleo que se encuentre
establecido por la ley.

- Se prohibe hacer pagos que no estn comprendidos en el presupuesto o determinados

por una ley posterior.
Adicionalmente, la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal:

- Define el gasto pblico y los rubros que comprende.

- Confiere a la SHCP facultades relativas para la preparacin del presupuesto.
- Dispone el establecimiento de unidades al interior de las dependencias y entidades
encargadas de planear, programar, presupuestar, controlary evaluar sus actividades
respecto al gasto pblico.

- Indica que el gasto pblico debe basarse en presupuestos formulados con apoyos en
programas que sealen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecucin. Los
presupuestos deben elaborarse para cada ao y fundarse en costos.

- Define la estructura del presupuesto, la cual comprende programas, subpro-gramas,

proyectos, unidades responsables, captulos y conceptos que integran la clave
presupuestal.

- Establece los mecanismos para la presentacin del Proyecto de Presupuesto de

Egresos de la Federacin.

- Precisa los casos en que la asignacin y ejecucin del presupuesto sea mayor de un
ao.
En lo que se refiere a la presupuestacin, en la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal se define qu dependencia:

332

- Expide y vigila el cumplimiento de las normas, polticas y lineamientos a los que se

sujeta el proceso presupuestario.

- Autoriza los programas de inversin pblica.

- Realiza los trmites y registros del gasto pblico federal y de los presupuestos de
egresos.

333

- Determina las bases para el control del gasto pblico y su congruencia con los
presupuestos de egresos.

- Elabora la Cuenta Anual de la Hacienda Pblica Federal.

Formula el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin. El
Reglamento de la LOAPF:

- Establece las directrices en lo que respecta a pago de remuneraciones, control del

personal federal y ejercicio del gasto pblico por concepto de servicios personales.
La Ley de Ingresos de la Federacin:

- Contiene la estimacin de los dineros que el Estado captar durante el ejercicio fiscal.
- Enuncia los conceptos tributarios y no tributarios: impuestos, derechos, productos,
aprovechamientos y dems aportaciones y contribuciones de naturaleza fiscal que
pueden captarse en el perodo establecido.
El Presupuesto de Egresos de la Federacin:

- Contiene la cuanta de egresos destinados al ejercicio de las diferentes entida des y

dependencias de la A.P.F.
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y la Ley Orgnica de la
Contadura Mayor de Hacienda:

- Se refieren al control de los gastos, a su exactitud yjustificacin, al cumplimiento de

los programas y a la observancia de las normas que regulan el presupuesto.
El Manual de Normas para el Ejercicio del Gasto en la Administracin Pblica Central, en
su Apartado IV. Sistema de servicios personales:

- Comprende lo relativo a la creacin y manejo de plazas y puestos, asignacin y pago

de remuneraciones, pagos extraordinarios, fondo de ahorro capitalizable, aportaciones
a seguridad social y adecuaciones presupuestarias.

334

7.&.2 Aspectos tcnicos.

7.&.2.1 Antecedentes.
Desde finales de los aos sesenta, en la Administracin Pblica mexicana se iniciaron
esfuerzos para introducir tcnicas de programacin al presupuesto federal. Sin embargo, hasta
1975, el presupuesto tradicional segua siendo la principal tcnica de gestin.
La orientacin principal del presupuesto tradicional se basa en determinar qu bienes y
servicios son adquiridos por el gobierno, por lo que se constituye como un documento
contable-administrativo que establece los montos asignados y autorizados a la estructura
administrativa del gobierno federal.
El presupuesto tradicional empleado hasta 1975 comprenda asignaciones globales para
cada una de las dependencias que integraban la administracin, denominadas ramos. Estas se
desagregaban en partidas, que correspondan a las distintas direcciones, unidades y oficinas, o
a los artculos y servicios que cada una necesitaba adquirir. Se empleaba la clasificacin
econmica, que presentaba los ingresos y las erogaciones divididas en gasto corriente y gasto
de capital. Tambin se haca una presentacin global del presupuesto de acuerdo con las
grandes funciones a las que se destinaba el gasto.
Sin embargo, el papel jugado por el Estado como promotor del desarrollo, a principios de
los setentas requiri que el presupuesto pblico se convirtiera en una herramienta de mayor
precisin al servicio de la poltica pblica. De tal forma, se tom la decisin de implantar una
nueva tcnica presupuestal que se apoyara en un compromiso con todos los niveles de la
Administracin, lo cual represent un cambio trascendente en la gestin pblica.
Para 1976, en el Presupuesto de Egresos de la Federacin se formularon algunas
modificaciones con la finalidad de implantar el presupuesto por programas en el sector pblico.
Como el paso del presupuesto tradicional al presupuesto por programas constitua un cambio
sustancial, se estableci un sistema de transicin al que se denomin presupuesto "con
orientacin programtica" o de enfoque "programtico".

7.&.2.2 El presupuesto por programas.

De acuerdo con Gonzalo Martner, el presupuesto por programas se define como "un
sistema en que se presta particular atencin a las cosas que un gobierno realiza ms bien
que a las cosas que adquiere. Las cosas que un gobierno adquiere, tales como servicios
personales, provisiones, equipos, medios de transporte, etc., no son naturalmente, sino medios
que emplea para el cumplimiento de sus funciones. Las cosas que un gobierno realiza en
cumplimiento de sus funciones pueden ser carreteras, escuelas, tierras bonificadas, casos
tramitados y resultados, permisos expedidos, informes preparados o cualquiera de las
inumerables cosas que se pueden definir",",
Por otra parte, Pichardo Pagaza seala que el presupuesto programtico "especifica los
proyectos concretos de una gestin financiera determinada, es decir, interrelaciona y coordina
las metas de largo, mediano y corto plazos, conforme a un sistema armnico de programas
especficos cuyos costos se pueden evaluar unitariamente, estando su cumplimiento a cargo de
una unidad ejecutora responsable"."

335

Para cumplir la asignacin de recursos a travs de la tcnica del presupuesto por

programas, es necesario emplear las categoras programtico-presupuestales que se enuncian
a continuacin.

1.372 Funcin. Describe el propsito general directo al que sirve un conjunto de acciones
dentro de una institucin o dependencia, las cuales estn en correspondencia con las funciones
del Estado, por ejemplo: educacin, justicia, defensa, etc.

1.373 Programa. Es el instrumento a travs del cual se cumplen las funciones del Estado.
Requiere el establecimiento de objetivos y metas cuantificables en funcin de los productos
finales, que se ejecutarn por medio de la integracin de un conjunto de esfuerzos con
recursos humanos, materiales y financieros a l asignados. Su realizacin corresponde a una
unidad administrativa de alto nivel en el gobierno.

1.374 Subprograma. Para facilitar la ejecucin de programas complejos, stos se subdivi-den

en mbitos especficos erigidos en subprogramas, en consecuencia, se fijan metas parciales y
cuantificables para ellos, que se llevarn a cabo a travs de acciones concretas efectuadas por
unidades de operacin determinadas, con el personal y los recursos materiales y financieros
que les hayan sido asignados.

0.

Actividad o proyecto. Dependiendo de la naturaleza de los programas --operacin o

inversin- estas categoras son las divisiones ms reducidas de cada una de las acciones
desarrolladas para cumplir las metas de un programa o subprograma. Su ejecucin
corresponde a una entidad administrativa a nivel intermedio o bajo y consiste en la ejecucin
de diversos procesos o trabajos.
Como categoras existen tambin: tarea, obra y trabajo, que son expresiones ms
reducidas de las actividades y proyectos.

1.375
1.376

Martner, Gonzalo. Planificacin y presupuesto por programas. Siglo XXI .Mxico, 1981:289.

Pichardo Pagaza, Ignacio. Introduccin a la Administracin Pblica en Mxico". Tomo 11. INAP-CONACyT. Mxico,

1984: 57.

Las categoras programtico-presupuestales dan origen a la clasificacin de los gastos

por programas, actividades y proyectos, la cual tiene como finalidad favorecer la identificacin
del conjunto de resultados alcanzados dentro de cada sector de actividad de gobierno. Cuando
se agrupa la gestin gubernativa por programas, subprogramas, actividades y proyectos se
pueden conocer sus resultados, lo que facilita el control de la acciones emprendidas por el
gobierno.
Un beneficio adicional obtenido con el empleo de la clasificacin por programas es la
posibilidad de traducir los objetivos perseguidos por el gobierno en metas cuantificables y en
sus costos correspondientes.
De acuerdo con Martner, el presupuesto por programas representa las siguientes ventajas
en comparacin con el presupuesto tradicional:

Mejor planeacin del trabajo.

Claridad en la elaboracin del presupuesto.
Definicin y delimitacin de responsabilidades.
Posibilidad de reducir los costos.

336

Reconocimiento de duplicacin de funciones.

Mayor control y vigilancia en la ejecucin del programa.
-______Posibilidad de evaluar el rendimiento fsico y no slo el financiero
_____________de los proaramas

actividades._____________________________________________

7.6.2.3 Clasificacin por objeto del gasto.

La clasificacin por objeto del gasto es un instrumento normativo para la operacin del
presupuesto, que se fundamenta jurdicamente en los artculos 32 de la Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Federal y en el 1 y 5 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico.
La necesidad de unificar y homogeneizar los criterios utilizados por las dependencias y
entidades para la programacin, formulacin, ejecucin, control y evaluacin del Presupuesto
de Egresos de la Federacin estimul la elaboracin de la clasificacin por objeto del gasto.
El objetivo de la clasificacin por objeto del gasto es identificar las cosas que el gobierno
compra, para lo cual ordena y sistematiza cada uno de los conceptos que se van a adquirir.
Busca simplificar el control del gasto centrando su atencin en aspectos contables de las
operaciones de gobierno y reconociendo el gasto incurrido en los objetos comprados.
La clasificacin por objeto del gasto puede definirse como un listado ordenado, homogneo
y coherente de los bienes y servicios que las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica requieren para desarrollar sus acciones y cumplir sus objetivos. Su funcin consiste
en identificar con claridad la demanda de todos los recursos: humanos, materiales y
financieros, as como de los servicios provenientes tanto del pas, como del extranjero, lo
que redunda en evitar malversaciones, desfalcos y manejos deshonestos.

Resumiendo, la clasificacin por objeto del gasto constituye un nomenclator de los

bienes, servicios y otras erogaciones que el gobierno requiere hacer, lo que permite un registro
claro y detallado de las cuentas presupuestales. Su papel consiste en proporcionar el cdigo, el
nombre y la descripcin de los renglones del gasto, para su adecuada identificacin a travs de
los elementos que lo conforman: Captulo, Concepto y Partida.

1.377 Captulos. Son conjuntos homogneos y ordenados de los bienes y servicios que el
gobierno adquiere para el logro de sus objetivos y metas. Este nivel de agregacin es el ms
genrico y se usa para el anlisis retrospectivo y prospectivo de la planificacin.

1.378 Conceptos. Son subconjuntos homogneos y ordenados de manera ms especfica, los

cuales se generan a partir de la desagregacin de los bienes y servicios comprendidos en cada
Captulo. A partir de este elemento es posible identificar recursos de todo tipo y su relacin con
los objetivos y metas programadas.

1.379 Partidas. Comprenden elementos afines entre s, integrantes de cada concepto, que
representan expresiones concretas y detalladas del bien o servicio que se adquiere o del gasto
que se realiza, lo que permite la cuantificacin monetaria de los mismos.

337

La aplicacin de la tcnica del Presupuesto por Programas no implica la desaparicin de la

clasificacin por objeto del gasto, ya que se le utiliza para especificar la composicin de los
gastos requeridos para cada programa.
En el Presupuesto por Programas la clasificacin por objeto del gasto se combina con la
clasificacin por programas y actividades, enlazando de esta manera las acciones a realizar
con los objetos que se van a comprar.
Esta combinacin permite crear cuadros de doble entrada (por objeto del gasto-por
programas) en los que se ordenen e identifiquen sistemticamente los usos que se dar al
dinero asignado a cada programa, es decir, especifica el tipo de bienes y servicios que se
van a adquirir para cumplir los programas.
En Mxico la clasificacin por objeto del gasto es la siguiente:
CAPITULO
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000

DESCRIPCION
Servicios Personales
Materiales y Suministros
Servicios Generales
Transferencias
Bienes Muebles e Inmuebles
Obras Pblicas
Inversiones Financieras
Erogaciones Extraordinarias
Deuda Pblica

El presupuesto de servicios personales se integra de los conceptos

captulo 1000,5 que se desglosan de la siguiente forma:

1101
1102
1103
1104
1105
1106
1107

1000

Servicios Personales

1100

Remuneraciones al personal de carcter permanente.

y las partidas del

Dietas.
Sueldos Base.
Haberes.
Sueldos compactados.
Sueldos compactados al personal obrero.
Sobresueldos.
Sobrehaberes.
1200

Remuneraciones al personal de carcter transitorio.

1.380 Honorarios y comisiones.

1.381 Salarios compactados al personal eventual.
1.382 Compensaciones por servicios de carcter social.
5 Es importante sealar que tambin se afectan otras partidas para eqmpensacin de sueldos en el captulo 3000
"Servicios Generales", como son la 3806 (asignaciones para requerimiento de cargos de Servidores Pblicos
Superioresy de MandosMedios)o la 3811 (asignaciones por radicacin en el extranjero), que se cubreal personal que

labora en el Servicio Exterior Mexicano.

1.383 Retribuciones por servicios de carcter social

1.384 Compensaciones a sustitutos de profesoras en estado grvido y sustitutos de
profesores con licencia prejubilatoria.

338

1300 Remuneraciones adicionales

y especiales

1.385 Prima quinquenal por aos de servicios efectivos prestados.

1.386 Acreditacin por aos de servicios en la docencia y al personal administrativo
de las instituciones de educacin profesional.

1.387 Acreditacin por titulacin en la docencia.

1.388 Acreditacin por aos de estudio de licenciatura.
1.389 Primas de vacaciones y dominical.
1.390 Gratificacin de fin de ao.
1.391 Compensaciones por servicios especiales.
1.392 Compensaciones por servicios eventuales.
1.393 Asignaciones de tcnico.
1.394 Asignaciones de mando.
1.395 Asignaciones de comisin.
1.396 Asignaciones de vuelo.
1.397 Asignaciones de tcnico especial.
1.398 Asignaciones especiales.
1.399 Honorarios especiales.
1.400 Participaciones por vigilancia en el cumplimiento de las leyes y custodia de
valores.

1.401 Liquidaciones por indemnizaciones y por sueldos y salarios cados.

1.402 Liquidaciones por haberes cados.
1.403 Compensaciones de retiro.
1.404 Remuneraciones por horas extraordinarias.
1.405 Compensaciones de servcios.
1.406 Prima de perseverancia por aos de servicio en el activo.
1.407 Compensaciones adicionales por servicios especiales.
1.408 Asignacin pedaggica genrica.
1325 Compensacin por adquisicin de material didctico.

1400

Pagos por concepto de seguridad social

1.409 Cuotas alISSSTE.

1.410 Cuotas alIMSS.
1.411 Cuotas alISSFAM.
1.412 Cuotas para la vi vi e nda.

339

1.413 Cuotas para el seguro de vi da del personal civil.

1406

Cuotas para el seguro de vi da del personal militar.

1.414 Cuotas para el seguro de retiro del personal civil.

1.415 Cuotas para el seguro capitalizable del personal civil.
1500

Pagos por otras prestaciones de seguridad social

1.416 Cuotas para el fondo de ahorro del personal civil.

1.417 Cuotas para el fondo de ahorro de generales, almirantes, jefes y
oficiales.

1.418 Cuotas para el fondo de trabajo del personal del Ejrcito y la Armada.
1.419 Indemnizaciones por accidentes en el trabajo.
1.420 Prestaciones de retiro.
1.421 Estmulos al personal.
1.422 Otras prestaciones.
La combinacin de la clasificacin por programas y del captulo 1000 de servicios
personales tambin posibilita la creacin de cuadros de doble entrada (servicios personalesprogramas) en los que se aprecien los gastos por concepto de remuneraciones al personal de
carcter permanente y transitorio, las remuneraciones adicionales y especiales y los pagos a
las instituciones de seguridad social que son efectuados en cada proqrarna."

6 Debesealarseque el presupuesto originalautorizado puedemodificarse como consecuencia, entre otras cosas, de los
incrementos generalesal Tabuladorde Sueldos o la aplicacin de la poltica salarial, qIJe se traduceen incrementos a
prestaciones o a sueldosde tramos especficos de la curva salarial.

7.6.3 Administracin del presupuesto.

En lo que respecta a la administracin del presupuesto, es preciso distinguir dos campos
perfectamente identificados en la Administracin Pblica Federal, los cuales coinciden con los
sectores en los que se divide: centralizado y paraestatal. En ambos sectores se aplican una
serie de principios fijados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, tanto para su
programacin y presupuestacin como para su ejercicio. Sin embargo, existen variantes en la
clasificacin de los rubros que algunas entidades emplean para catalogar sus asignaciones.
A. Sector Centralizado
La formulacin del presupuesto de servicios personales en este sector se realiza de
acuerdo a los lineamentos, polticas y principios sealados por la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico. La estructura salarial, los tabuladores, las categoras, los niveles y en
definitiva, todo lo relacionado con el ejercicio presupuestal, est predeterminado y es similar
en todas las dependencias.
En el sector centralizado, la nmina o el documento que contiene las percepciones de los
trabajadores seala las partidas presupuestales correspondientes que cada trabajador afecta,

340

apareciendo as en el perodo de pago determinado.

Dependiendo de las caractersticas de cada trabajador, de la institucin en que labora o
del perodo de que se trata, la nmina se integra con las partidas correspondientes que se
afectan. Por ejemplo, en una misma dependencia, un trabajador puede nicamente afectar las
partidas 1102 "Sueldos Base" y 1106 "Sobresueldos" o nicamente la 1201 "Honorarios y
Comisiones", mientras que otros afectan adicionalmente la 1301 "Prima Quinquenal", 1307
"Compensaciones por Servicios Especiales", 1321 "Compensaciones de Servicios", etc.
Las diferencias tambin se observan en funcin de la institucin; por ejemplo, en la
Secretara de Educacin Pblica se afectan las partidas especficas para profesores, como las
siguientes: 1303 "Acreditacin por titulacin", 1302 "Por aos de servicio en la docencia", 1325
"Adquisicin de material didctico", etc.
En las Secretaras de la Defensa Nacional o de Marina se afectan: 1103 "Haberes" (en
lugar de la 1102), la 1107 "Sobrehaberes" (en lugar de la 1106) Y en su caso, la 1103
"Asignacin de mando".
En relacin con el perodo de ejercicio, por ejemplo, a fin de un ao yprincipios de otro,
puesto que el aguinaldo en el sectorcentral se cubre en dos exhibiciones, la nmina contendr
la partida 1306 "Gratificacin de fin de ao". En los perodos vacacionales se complementar la
nmina con la partida 1305 "Prima vacacional y dominical".
Para facilitar la administracin del presupuesto y la elaboracin de la nmina en el Sector
Central, generalmente se emplean procesos computarizados y el llamado sistema de
excepcin, el cual agrega o suprime los conceptos que generan pago, deduccin o descuento, y
de no existir ninguno, produce un documento similar durante todas las quincenas.
B. Sector Paraestatal
A diferencia del Sector Central, en el paraestatal existen otros conceptos que son
empleados para cubrir a los trabajadores sus remuneraciones y prestaciones obtenidas en las
re vi si one s peridicas de los contratos cole cti vos.
En la mayora de las entidades del sector paraestatal no se utiliza la clasificacin por
objeto del gasto del sector centralizado, sino que cada una de ellas clasifica su presupuesto de
manera distinta o especial, de acuerdo a sus propias necesidades o al sistema que
tradicionalmente ha empleado.
Las entidades ms importantes del sector paraestatal (PEMEX, CFE, CLyFC, IMSS, FNM)
usan conceptos o renglones ajustados a sus propias necesidades, fundamentalmente porque
son los que por costumbre manejaban desde antes de que en el sector central se estableciera
la clasificacin actual.
En estos casos, las nminas tambin contienen las percepciones o deducciones que a
cada trabajador corresponden. No obstante, adems de las que generalmente se utilizan para
cubrirlas percepciones comunes u ordinarias, existen algunas que slo se otorgan en esas
entidades.
Por ejemplo, en el caso de la Compaa de Luz y Fuerza del Centro, figuran en la nmina
dos percepciones para el personal de labores continuas -clase "A"-denominadas: Complemento

341

de Ciclo, originada por trabajar en un ciclo (21 semanas) una jornada de ocho horas ms que
quienes trabajan en horarios normales (clase "B") y Complemento de Jornada, para compensar
la media hora adicional a quienes trabajan en los turnos mixtos y la hora adicional a quienes
laboran en el turno nocturno, puesto que las 24 horas del da se dividen en tres turnos de 8
horas cada uno.
En el caso de Ferrocarriles Nacionales de Mxico es posible encontrar en la nmina
algunos conceptos especficos, por ejemplo, el de Movimientos en Caminos, que cubre para los
trenistas el trabajo de dejar y tomar furgones en las diferentes estaciones o, la Doblada de
Tren, que se origina por no ser posible remontar una cuesta de una sola ve z y tener que cortar
el tren en dos partes, subiendo primero una y luego la otra, etc. Con el ejemplo anterior,
damos por concluido este captulo.

342

Bibliografa complementaria
Rock, Milton. Man ual de Admi ni straci n de S ue l dos y S al ari os. Mc Graw Hill.
Mxico, 1989.
Burtz, Jeffrey. El sal ari o e n M xi co. El Caballito. Mxico, 1986.
Yez Campero, Salvador y Valentn Yez C. L as re m une raci one s a l os
se rvi dore s p bl i cos e n M xi co. UNAM. Mxico, 1986.
Mc. Cormick B. J. L os sal ari os. Alianza. Madrid, 1984.

Captulo V I I I

Capacitacin y
desarrollo de personal
ICIlllliilililliBw

^//fllfi

Temario
1.423 Importancia de la capacitacin laboral.
1.424 El proceso integral de capacitacin.
1.425 Adiestramiento.
1.426 Capacitacin.
1.427 Desarrollo.
8.3

Ambitos de la capacitacin.
1.428 Objetivo.
1.429 Clases.
1.430 Proceso.
1.431 Estructura administrativa.
1.432 Marco jurdico.

Objetivo
s
- Proporcionar los conceptos genrico y especfico del trmino
capacitacin.
- Distinguir el contenido del adiestramiento y del desarrollo.
- Delimitar cada una de las etapas del proceso integral de
capacitacin, su objetivo, clases, estructura administrativa y
marco jurdico.
- Analizar la importancia que formalmente se le ha dado en el
mbito nacional.
- Conocer las disposiciones normativas vigentes al respecto.

Trminos clave
Capacitacin

Adiestramie

Actitud

nto

Entrenamien

Desarrollo

to

Aptitud

Presentaci
n
D

estacaren un captulo especial el concepto de capacitacin y desarrollo, como parte del

sistema de administracin y desarrollo de personal, pretende determinar el valor
especfico que representa este subsistema para el eficaz funcionamiento de la Administracin
Pblica.
Las actuales circunstancias histricas exigen del Estado una notable elevacin de la
calidad en el desarrollo de sus funciones: por un lado se encuentran los nuevos retos
originados por la interrelacin con pases mucho ms desarrollados y, por otro, las crecientes
demandas planteadas por la sociedad al aparato burocrtico. As pues, quienes permanezcan
en el servicio pblico debern participar en un proceso de capacitacin permanente, que les
permita mejorar sus aptitudes y modificar sus actitudes, hacia la bsqueda de mayores niveles
de competitividad y eficiencia.
El grado de respuesta de la Administracin Pblica mexicana deber estar acorde con
los de sus nuevos y futuros interlocutores en el mbito internacional. La competiti-vidad ya no
se reduce a la abundancia de mano de obra barata, sino al incremento de la productividad y la
calidad. Por ello, quienes representen al Estado debern hacerlo con el mximo nivel de
conocimientos tcnicos y cientficos, habilidades y sensibilidad, que slo podrn alcanzar a
travs de la capacitacin. El personal al servicio del Estado es el que en la actualidad est
demandando mayor atencin a sus inquietudes formativas y de crecimiento profesional, a fin
de mejorar sus expectativas dentro y para el sector pblico.
Es importante mecionar que la exposicin que se hace del tema no pretende agotarlo,
sino nicamente destacar sus aspectos bsicos, de tal forma que inquieten al lector y
despierten su inters en realizar un anlisis ms profundo.

352

8.1 IMPORTANCIA DE LA
CAPACITACION LABORAL
Entre los conceptos utilizados con una connotacin eminentemente referida a la relacin
laboral destaca el de capacitacin, cuyo significado en sentido amplio es similar a los de
educacin y enseanza, pues los tres se refieren a la transmisin de conocimientos para el
desarrollo de las facultades intelectuales de las personas, pero en su carcter especfico, la
capacitacin repercute directamente sobre el desempeo laboral, porque eleva el
aprovechamiento de los recursos mediante el desarrollo del potencial humano.

La capacitacin es definida como "la actividad de enseanza/aprendizaje que

tiene como propsito fundamental ayudar a los miembros de una organizacin a
adquirir y aplicar los conocimientos, destrezas, habilidades y actitudes por medio
de los cuales esa organizacin lleva a cabo sus objetivos" y como lila accin
destinada
a
desarrollar
las
aptitudes
del
trabajador
con
el
propsito
de prepararlo para desempear adecuadamente una ocupacin o puesto de
trabalo"."________________________________________________________________________________
Como parte del sistema de administracin y desarrollo de personal, debe sealarse que
el "subsistema de capacitacin y desarrollo considera entre sus salidas, la de integrar al
trabajador al medio laboral, logrando su realizacin individual, considerando las atribuciones
de la dependencia para lo cual se deber tomar en cuenta la vinculacin de las funciones
inherentes con un sistema escalafonario, funcional e interconectado."
En funcin a su imparticin, la capacitacin puede ser de tres tipos:

1.433 En aulas. Es la que imparte un centro establecido a propsito y con un cuerpo

de instructores especializados; conocida tambin como capacitacin residencial o

colectiva.

1.434 En el trabajo. Es el conjunto de actividades directamente relacionadas con el

trabajo, que pueden ser concebidas en forma sistemtica
entrenamiento permanente.

transformadas en un

1.435

Diccionario de Poltica y Administracin Pblica. Colegio de Licenciados en Ciencias Polticas y Administracin Pblica VoLl.
Mxico,: 213.

1.436

Glosario de Trminos Administrativos. Presidencia de la Repblica, C o o r d i n a c i n d e E s t u d i o s A d m i n i s t r a t i v o s .

Serie Organizacin y Mtodos: 42.

1.437

Orozco Gutirrez, Emiliano. D i p l o m a d o e n A d m i n i s t r a c i n y D e s a r r o l l o d e P e r s o n a l . Material Didctico. INAP.

Mxico, sIf: 73.

353

e) individual. Es la que intenta proporcionar a una sola persona los conocimientos,

experiencias y habilidades que son necesarias para que desempee mejor el
puesto."
En sentido estricto, la capacitacin tiene como fin el desarrollo de las habilidades,
actitudes y aptitudes del personal al servicio de las organizaciones, en funcin de lo cual se le
ha dividido en tres etapas sucesivas: adiestramiento, capacitacin y desarrollo.
La capacitacin es la actividad que permite a la organizacin elevar o mantener altos
ndices de productividad interna, de servicio y decompetitividad, sin que necesaria y
obligatoriamente tengan que hacerse cuantiosas inversiones o sustituciones de equipo; por ello,
en ocasiones se establecen estructuras autnomas para su imparticin o se acude a
instituciones especializadas. La capacitacin laboral es importante porque es una condicin del
desarrollo econmico, social, personal, institucional y nacional.
Entre las funciones que realiza la unidad o rea encargada de la administracin de
personal, destaca la capacitacin por ser la nica en la que el trabajador es precisamente el
sujeto activo de la misma, no slo aqul que participa como receptor de un documento, de una
prestacin, de un servicio, o simplemente est involucrado en un trmite. El beneficio directo de
la capacitacin lo reciben los participantes, pero no en forma exclusiva, pues posteriormente la
reflejan y utilizan al servicio de la institucin o entidad donde laboran.
En parte, la tesis actual de sustituir el trmino "recursos humanos" por el de "personal"
obedece a que ste, a diferencia de los recursos materiales, naturales, tecnolgicos y
financieros, noes pasivo, no se maneja o manipula mecnicamente; por el contrario, es capaz
de crecer e impulsar su propio desarrollo. En este sentido, la capacitacin es la funcin ms
relevante de la administracin de personal respecto al aprovechamiento del potencial humano;
es el elemento que convierte el "recurso humano" en "capital humano", como un tipo de
inversin con la cual se desarrolla el trabajador, en beneficio propio y de la organizacin, y sin
laque no pueden capitalizarse los dems recursos.
Dos conceptos fundamentales en torno al proceso de capacitacin son la aptitud y la
actitud, pues ambos determinan el impulso que el personal otorga a su propio desarrollo; por lo
tanto, tambin en ellas se debe tratar de influir mediante la capacitacin. Wilburg Jimnez
Castro al respecto afirma que:

Diccionario de Poltica y Administracin Pblica: 214.

354

355

"Las actitudes son diferentes de las aptitudes... Decimos que las aptitudes pueden ser
susceptibles de medicin cuantitativa porque las personas tienen en mayor o menor grado
don de comprensin, fuerza de concepcin, reflexin, presencia de nimo, atencin,
energa, memoria, perspicacia, inventiva, capacidad de observacin, riqueza de ideas,
lgica, profundidad, claridad, etc., que constituyen rasgos permanentes de la manera de
ser de los individuos. En cambio a las actitudes slo cabe identificarlas... mediante... las
manifestaciones de la conducta espontnea o en las reacciones relevantes de otros. Es
muy importante no confundir actitudes con aptitudes, pues tal errorpuede tener muy
graves consecuencias en el campo laboral. La actitud adoptada por el hombre influye en
el rendimiento y en la productividad de las propias aptitudes. Incluso la actitud adoptada
puede desarrollar nuevas aptitudes hasta entonces qnoradas"."
Independientemente de las controversias que pueda generar la cita anterior, debe
quedar claro que aptitud y actitud son dos aspectos distintos, pero determinantes si lo que se
desea es mejorar el desempeo del personal, y para ello, segn Jimnez Castro, no hay
mejorcamino que ellldesarrollo educativo", integrado por lilacapacitacin formativa y el
adiestramiento tcnico"."

8.2 EL PROCESO INTEGRAL DE

CAPACITACION
Genrica y tradicionalmente, el trmino capacitacin engloba el adiestramiento y el desarrollo,
pero para efectos de anlisis debe distinguirse cada uno por separado y posteriormente, tratar
lo referente al proceso integral de capacitacin.

8.2.1 Adiestramiento.
El adiestramiento en su acepcin ms simple significa hacer diestro a alguien o ensearle a
manejar su mano derecha, por ser la que normalmente se utiliza en el desempeo de
labores manuales. Dicho concepto ha evolucionado y en la actualidad conforma la etapa
inicial del proceso de capacitacin laboral, pero se le sigue relacionando con el
perfeccionamiento de habilidades fsicas y mecnicas.

1.438

Jimnez Castro, Wilburg. A d m i n i s t r a c i n P b l i c a p a r a e l D e s a r r o l l o I n t e g r a l . Fondo de Cu"ura Econmica.

Mxico, 1971: 188

1.439

.lbid.: 15

356

La distribucin de tareas y su aprendizaje existen desde que el hombre se organiza en

comunidad, ya sea para defenderse, conseguir sustento, o manifestar sus creencias y
costumbres mediante obras y edificaciones que requeran de una gran participacin y
conocimiento profesional (pirmides, monumentos, fortificaciones, etc.). Entre los siglos XII y
XV de la era actual, surgieron en las organizaciones laborales tres tipos distintos de
trabajadores: los maestros o directores de labores; los aprendices, que no reciban pago alguno,
sino alimentacin y enseanza; y los trabajadores en general, que habiendo pasado ya el
perodo de adiestramiento, dominaban el oficio correspondiente. Esta distribucin de funciones
continu durante los siglos siguientes.
En 1809, en Estados Unidos surgi un sistema de educacin vocacional que pretenda el
establecimiento de instituciones para tal fin, cuya consolidacin se logr un siglo despus,
cuando la Sociedad Nacional para la Promocin de la Educacin Industrial consigui establecer
el adiestramiento escolarizado de los obreros norteamericanos.
Respecto a Mxico, por el momento slo habr de mencionarse que un antecedente
preciso en relacin al adiestramiento se encuentra en el Cdigo Civil de 1884, el cual
estipulaba, dentro del captulo dedicado a regular a los trabajadores, que el aprendiz que
prestaba sus servicios no tena derecho al pago de un salario, puesto que ste se compensaba
con la enseanza recibida. Esta situacin cambi con el artculo 123 constitucional y
posteriormente, con la promulgacin de la Ley Federal del Trabajo en 1931, a partir del
reconocimiento de la relacin laboral existente entre aprendiz y patrn, la cual origina para el
primero el derecho a obtener una retribucin econmica por su labor.
Alrededor de 1915, el adiestramiento adquiri una connotacin distinta al dejar de ser
considerado exclusivamente un entrenamiento escolarizado para los jvenes que ingresaban al
sector industrial y concebrsele como una actividad complementaria al trabajo de los obreros, a
quienes se les impartira en el lugar donde desempeaban sus labores. En ese momento, el
adiestramiento comenz a ser identificado con el actual concepto de capacitacin.
La situacin de emergencia motivada por la Primera Guerra Mundial evidenci la
necesidad de contar con trabajadores especializados. El Comit de Embarcaciones de Estados
Unidos, por ejemplo, cre una seccin de educacin y adiestramiento a fin de construir un gran
nmero de buques de guerra aplicando un mtodo conocido como Herbatiano, el cual consiste
en: mostrar, decir, hacer y comprobar. A partir de entonces los intentos de capacitacin
comenzaron a ser ms completos.
La Asociacin Americana para el Entrenamiento y Desarrollo equipara el adiestramiento
con la enseanza y/o aprendizaje de una operacin de tipo mecnico, en el que no se requieren
posturas, progresos, ni soluciones a situaciones problemticas. Para Duhalt Krauss, nel
adiestramiento se da para un puesto concreto y determinado, exige adquirir una destreza en el
desempeo del mismo, se imparte a trabajadores no calificados y pretende un incremento en
cantidad y calidad de resultados"."
Wilburg Jimnez Castro afirma que:
En relacin especica con la Administracin Pblica, "los esfuerzos de adiestramiento
administrativo tienden a concentrarse a nivel operatlvo'" que es el menos vinculado con la
poltica y portanto, suleto a mayor estabilidad.
Lo anterior de ningn modo significa que se trate de una actividad exclusivamente
destinada a dicho nivel. Cuando este autor utiliza el concepto de "adiestramiento en servicio" y
lo diferencia de la "capacitacin profesional", est englobando en el primero a los tradicionales
adiestramiento y capacitacin, e identificando al ltimo con el trmino desarrollo.

357

Para evitar las discusiones terminolgicas y concluir con el concepto y contenido del
adiestramiento, se puede decir que esta actividad es necesaria cuando se pretende mejorar
aquellos procedimientos rutinarios o repetitivos que existen en algunos procesos laborales,
observados con ms frecuencia en los niveles inferiores, as como en actividades
eminentemente operativas y, en menor proporcin, en las relacionadas con funciones
administrativas o de servicio.
En el sector pblico mexicano se proporciona adiestramiento (sin que precisamente se le
denomine as) en actividades manuales, fsicas u operativas y son este tipo de programas los
que proliferan, tanto en dependencias como en entidades, en virtud de ser los que ms
fcilmente se disean e implantan, dado que se trata de actividades con menores grados de
dificultad, como las que realizan intendentes, choferes, almacenistas, mecangrafas, etc.;
aunque algunas pueden requerir una combinacin de habilidad y cierto nivel de conocimientos,
como son: archivo, manejo y control de correspondencia y excepcionalmente, uso de equipos
sofisticados que acaban por ser herramientas auxiliares de operaciones rutinarias o repetitivas
(computadoras, equipos de radiocomunicacin, etc.)

1.39
1.40

Duhalt Krauss, Miguel. La Administracin de PelSonal en el Sector Pblico. INAP. Mxico. 1986:71.
Jimnez Castro Op. cit.: 192.

En las entidades nacionales que proporcionan un servicio pblico (Comisin Federal de

Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de Mxico) o que generan bienes (Petrleos Mexicanos)
mediante la realizacin de actividades para las que se requiere el manejo de equipos o
herramientas especializadas y en las que existe algn riesgo de accidente, el adiestramiento se
realiza a fin de que estas actividades sean efectuadas dentro de los mrgenes de seguridad y
ecencia operativa que el propio servicio demanda. Es en estas instituciones pblicas donde
se han desarrollado programas de adiestramiento permanente, al grado que su recepcin se ha
considerado una condicin de ascenso.

8.2.2 Capacitacin.
Esta segunda etapa del proceso de enseanza-aprendizaje laboral debe ser analizada en
su dimensin especfica y no slo como el trmino genricamente utilizado para identificar todo
el proceso.

Como etapa sucesiva y superior a la de adiestramiento dentro del mbito laboral, la

capacitacin significa preparacin, enseanza o instruccin, mediante la proporcin de
conocimientos terico-prcticos, independientemente del objetivo propuesto, de la finalidad
a satisfacer o del sujeto al que se le imparta.
Este proceso aporta grandes beneficios a la relacin laboral por los resultados que en lo
general produce, principalmente en aquellas funciones que requieren conocimientos que no
pueden ser adquiridos por la prctica o rutina diaria y que es necesario complementar para su
eficiente desempeo.
La capacitacin es la "Adquisicin de conocimientos, principalmente de carcter tcnico,
cientfico y adminlstratlvo"," lo que permite deducir que est orientada a quienes
desempean funciones que requieren no slo destreza manual, sino al personal de niveles o
posiciones de mayor responsabilidad.

358

Strauss y Sayles apuntan que lila capacitacin lleg a ser significativamente importante
en la Segunda Guerra Mundial. Despus de la guerra los sindicatos solicitaron a las empresas
que adems de los capataces, quienes reciban cursos de tiempo completo de seis semanas,
los trabajadores participaran en programas de capacltacn".!"

1.41
1.42

Arias Galicia. Op. e n : 3 1 9 .

Strauss, George y Sayles, Leonard. Personnel: the Human Problems Q f Management. Prentice Hall
Inc. Englewood Cliffs. New Jersey: 527.

La creciente demanda de artculos de consumo y el desarrollo industrial posterior al

trmino de la guerra trajeron como consecuencia que en Europa, Norteamrica y Asia, la
capacitacin laboral se convirtiera en la principal tctica de desarrollo para las diversas ramas
industriales.

En Mxico, los esfuerzos iniciales no se centraron en la capacitacin de los obreros para

el desempeo de su trabajo, sino en el proceso educativo en su conjunto, debido
fundamentalmente a que algunas industrias se establecieron en lugares alejados de los
centros de poblacin y a la necesidad de que tanto el trabajador como su familia asistieran a
recibir la educacin bsica. As, esta obligacin para los patrones apareci consignada en la
Constitucin de 1917.
La idea de proporcionar capacitacin especficamente al personal pblico tiene su origen
en el primer Estatuto de los Servidores Pblicos, expedido en 1938 por el entonces Presidente
de la Repblica, General Lzaro Crdenas, en el que se seala como obligacin a los Poderes de
la Unin establecer academias a las que pudieran asistir voluntariamente los trabajadores para
mejorar su preparacin tcnica.
Con posterioridad a esa fecha, se realizaron en el pas interesantes avances para
formalizar el reconocimiento de lo que significa la capacitacin para el trabajador. En 1953, el
Gobierno Federal promovi la creacin del Centro Industrial de Productividad para fomentar
mediante la capacitacin el aumento de la productividad laboral. En 1965 surgi el Centro
Nacional de Productividad, el cual desarroll dos programas: uno dedicado al Anlisis de la
Productividad Industrial y el otro, denominado Adiestramiento Rpido de Mano de Obra
(ARMO), constituido despus como fideicomiso del gobierno federal y denominado Servicio
Nacional se le hizo depender de la Secretara del Trabajo y Previsin Social, hasta que
desapareci y sus funciones fueron absorbidas directamente por la propia Secretara.
Aunque los requerimientos en materia de administracin de personal no son nicamente
de capacitacin, de acuerdo con la opinin de Orozco Gutirrez no debe omitirse la importante
experiencia de la Comisin para la Administracin Pblica, que en 1966 formul: 110 se atienden
los requerimientos en materia de administracin de personal al servicio del Estado; o el
desarrollo de la Administracin Pblica confrontar severas limitaciones en la siguiente dcada"
.11
11 Citado porOrozco Gutirrez. b i d . : 17.

Respecto a la capacitacin de servidores pblicos se experimentaba un profundo vaco

en la formacin de personal operativo y de mando, el cual coexista con una creciente
desvinculacin con sus niveles de remuneracin. As, las tareas de capacitacin de carcter
normativo e indicativo quedaron principalmente a cargo del Comit Tcnico Consultivo de
Unidades de Personal. Posteriormente, a fin de darun carcter obligatorio a la capacitacin se
dispuso, a travs del Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Capacitacin, que se creara en
cada institucin del sector central una Unidad de Capacitacin. Por lo que se refiere a la
capacitacin del personal pblico de base, ellSSSTE asumi parte de la misma, como se
mencion en el captulo 111.

359

Sin embargo, el momento ms importante en esta materia se produce el 9 de enero de

1978, fecha en que es publicado el decreto presidencial que reforma la fraccin XIII del artculo
123 constitucional y establece para los patrones la obligacin de proporcionar a sus
trabajadores capacitacin o adiestramiento para el trabajo.
En 1978 surgi tambin la Unidad Coordinadora del
Adiestramiento (UCECA) para desempear las siguientes funciones:

Empleo,

Capacitacin

- La aceptacin y registro de planes y programas de capacitacin yadiestramien-to que

se pretendan implantar en empresas e instituciones.

- La aceptacin y registro de las Comisiones Mixtas de Capacitacin y Adiestramiento.

- La validacin de las constancias de habilidades laborales que se extendan a los
trabajadores al trmino del curso.

- La aceptacin y registro de los agentes capacitadores.

- La supervisin de la observancia de los ordenamientos legales en materia de
capacitacin y adiestramiento.
En 1983 desapareci la UCECA y se cre la Direccin General de Capacitacin y
Productividad dentro de la Secretara del Trabajo y Previsin Social. Sin embargo, en el marco
de la crisis y frente a otras necesidades prioritarias, la capacitacin fue relegada como una
funcin secundaria. Como se ver adelante, seran la Direccin General de Servicio Civil y la
Secretara del Trabajo y Previsin Social las que retomaran el impulso a la capacitacin dentro
de la Administracin Pblica, bsicamente a travs del Sistema Nacional de Capacitacin y el
Programa Nacional de Capacitacin y Productividad.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la capacitacin de personal pblico en Mxico
es un proceso afectado por diversos factores estructurales que diversifican e incrementan las
necesidades de capacitacin, como son: la escisin observada entre el subsistema de
capacitacin y el subsistema de remuneraciones, las fallas en el reclutamiento y seleccin de
personal, las reticencias de los trabajadores a capacitarse, adems de las propias deficiencias
de los programas o responsables de la capacitacin.

8.2.3 Desarrollo.
La ltima etapa del proceso de perfeccionamiento laboral y profesionalizacin individual
es la de desarrollo, en la que adems de conocimientos especficos, se busca obtener una
visin global del entorno que facilita el crecimiento interior de la persona,

360

a fin de enfrentar los desafos laborales con mayores perspectivas de xito. Esta tesis, si bien
tiene origen en el sector privado y significa una profunda transformacin de creencias y
actitudes, tanto de parte de directivos como de trabajadores, debe considerarse como una
conceptualizacin deseable de inculcar entre los propios trabajadores del Estado.
Con un enfoque amplio, a travs de la capacitacin se pretende elevar la productividad
laboral, as como las posibilidades de realizacin personales de los trabajadores. Guzmn
Valdivia afirma que:
"el desarrollo significa el progreso integral del hombrey consiguientemente,
abarca la adquisicin de conocimientos, el fortalecimiento de la voluntad, la
disciplina del carcter y la adquisicin de todas las habilidades que son
requeridas para el desarrollo de los ejecutivos, incluyendo aquellos que
tienen la ms alta jerarqua en la organizacin de las empresas"."________________________
El desarrollo implica la formacin de personal adecuado a los cambios, capacitado
profesionalmente para elevar su rendimiento bajo nuevas condiciones de produccin e
intercambio y, como elemento sustantivo, capacitado intelectualmente para readaptarse a las
transformaciones futuras, en un proceso permanente de actualizacin cientfica y crecimiento
individual.
Cuadro 8.1

PROCESO INTEGRAL DE CAPACITACION

361

h^ ^__ .
[EREPETITIVAS,
DE OPERACIONES
ETAPA INICIALAPRENDIZAJE

12Guzmn Valdivia, Isaac. Problemas de la Administracin. Limusa Wiley. Mxico, 1966:69.

CAPACITACION

DESARROLLO
ETAPA FINAL

enseanza Oinstruccion

362

Identificadas las tres etapas en las que se ha dividido el proceso denominado

genricamente capacitacin, se profundizar en el anlisis de sus aspectos ms relevantes
para la Administracin Pblica, como es la necesidad de complementar la enseanza
profesional adquirida en las instituciones educativas superiores con la que se tiene que
impartir directamente en las propias dependencias gubernamentales o, inclusive, con la que
ofrece la prctica diaria.
En este sentido, se deben recordar las ideas de Robert M. Hutchins quien, si bien
sostiene que "es imposible para un colegio preparar a los hombres directa y especfi camente
para la vida pblica", concluye que, adicionalmente, se deben proporcionar al estudiante
conocimientos que amplen su cultura: Mel mejor equipo de conocimientos para la vida pblica
son los relativos a la sabidura moral y poltica acumulada a travs de nuestra historia
intelectual, conocimientos que no pueden los jvenes adquirir ni en sus horas de ocio ni en el
ajetreo de la vida prctica. Esto es algo que pueden darles los colegios que los capaciten para
el servicio pblico".13
En relacin con la capacitacin que se obtiene a travs de la prctica, William E. Mosher
seala: "No puede menos que reconocerse que el servicio pblico tiene ciertas peculiaridades
que lo distinguen de la empresa privada o del trabajo en el campo acadmico. Nosotros
sostenemos la tesis de que si alguien quiere prepararse para ingresar al servicio pblico, debe
conocer tales peculiaridades. Deber conocer el derecho pblico, as como la discrecionalidad
administrativa que se ejerce de acuerdo con dicho derecho porque, en definitiva, la rbita de
las actividades de un funcionario pblico est circunscrita por la ley. Debe conocer la
organizacin gubernamental y el tipo de relaciones que hay que sostener bajo tal
organizacin. Debe apreciar la manera como las autoridades pblicas formulan y regulan los
presupuestos. Adems, deber tener conocimientos en cuanto a direccin y manejo de
personal y en cuanto a las leyes que afectan directamente a los funcionarios pblicos.
Materias de esta clase son indispensables para la actuacin inteligente de un empleado
pblico en un cargo inamovible" y que, "en conclusin, debemos dar por seguro que un
administrador desarrollar su criterio y habilidad, deberamos decir su arte, tan necesarios
para el desempeo de su complicado cargo, actuando"."
Si atendemos cuidadosamente a las dos citas anteriores, habremos de entender que un
servidor pblico requiere:

1.43
1.44

Citado por DwightWaldo. Administracin Pblica. Trillas. Mxico, 1974:266.

Citado por DwightWaldo. O p . cit.: 2 7 0 .

1.440 poseer conocimientos especficamente vinculados con el quehacer de la Administracin Pblica;

1.441 perfeccionar su criterio a travs de la prctica diaria (lo cual es comn a otras
ocupaciones)

3. una formacin tica y poltica, la cual no se adquiere ni espontnea ni cotidianamente, por

lo que la capacitacin debe prever, dentro de sus alcances, este ltimo aspecto.

8.3 AMBITOS DE LA CAPACITACION

Los mbitos propuestos para el anlisis de la capacitacin dentro de la Administracin Pblica
son: objetivo, clases, proceso, estructura administrativa y marco jurdico.

363

8.3.1 Objetivo.
Independientemente de la importancia que le conceda cada sistema poltico y de la
magnitud y presencia que tenga en su administracin, la capacitacin debe tenercomo
propsito fundamental elevar la potencialidad de respuesta del servidor pblico, mediante el
mejoramiento de sus actitudes y aptitudes, lo que significa mejorar su nivel de conocimientos
y su disposicin interna hacia la funcin pblica.
Ignacio Pichardo Pagaza considera que lo que se pretende es "contar con servidores
pblicos cada vez ms preparados, con vocacin de servicio y comprometidos con las metas
del Estado, a fin de coadyuvar a la elevacin de los ndices de eficiencia, productividad y
honestidad de las acciones de gobierno". 1 Para satisfacer lo anterior, en la Administracin
Pblica nacional se deben tener en cuenta las siguientes consideraciones:

1.442 Que la capacitacin sea un proceso permanente y coherente con los

lineamentos generales que se emiten en la materia dentro de las dependencias
y entidades que conforman la Administracin Pblica federal, con el fin de
lograr uniformidad en las acciones respectivas en el sector pblico.

1.443 Que los sistemas de capacitacin diseados por cada organismo pblico estn
orientados al desarrollo de las funciones generales de la institucin y de las
actividades especficas que se ejecutan en cada unidad administrativa.
e) Que el proceso de capacitacin y desarrollo en las dependencias y entidades sea el
medio de profesionalizacin del servidor pblico, es decir, que ste adquiera
los conocimientos adecuados para desarrollar ptimamente sus tareas de
acuerdo al rea en que labore, adems de tomar conciencia sobre el carcter
trascendental que stas tienen por ser de orden pblico.

1.444 Que en la medida en que los servidores pblicos intervengan en los programas
de capacitacin y desarrollo, cumpliendo con los requisitos de asistencia,
participacin y aprovechamiento, la institucin a la que pertenezcan reconozca
su iniciativa de superacin e instaure las medidas respectivas para su
promocin a puestos de mayor responsabilidad, remuneracin, o algn otro
beneficio que estimule su esfuerzo.

1.445 Que se establezca la instancia de corresponsabilidad de la aplicacin del

proceso de capacitacin entre los niveles globalizador, sectorial e institucional;
y se defina que es en este ltimo nivel en el que recae primordialmente la
ejecucin de tal proceso.

8.3.2 Clases.
Para diferenciar o distinguir cualquier proceso, materia o contenido, se acostumbra
clasificarlos de acuerdo a caractersticas convencionales que cada autor considera importante
resaltar. En este sentido, existirn tantas clases como criterios sean utilizados para ello, por lo
que pueden resultar controvertibles. Sin embargo, tradicionalmente existen algunas
clasificaciones de carcter enunciativo, no exhaustivo, qu pueden aplicarse a la capacitacin
en funcin de diversos factores, como los que a continuacin se enlistan.

1Pichardo Pagaza, Ignacio. O p .

cit: 168.

364

- El universo a cubrir: total o parcial.

- Los conocimientos requeridos: generales o especficos.
- La necesidad a cubrir: ordinaria o extraordinaria.
- Lugar de imparticin: interna o externa.
- Persona que la imparte: propia o contratada.
- A quien se le imparte: inicial o de promocin.
- Contenido: tcnico o administrativo.
Obviamente, este listado no agota los aspectos en torno a los cuales puede clasificarse
la capacitacin y, por su sencilla interpretacin, no requieren mayor explicacin.
8.3.3 Proceso.
El proceso de capacitacin incluye las fases de: deteccin de necesidades, elaboracin
de programas, ejecucin de los mismos, evaluacin y sequmento." Tras la realizacin de un
anlisis, diagnstico y evaluacin de la institucin, pueden detectarse las necesidades,
disfunciones e insuficiencias factibles de subsanar mediante los programas de capacitacin,
esto es, se detectan las necesidades especficas de capacitacin sobre cada tipo de tarea
desempeada.
El diseo del programa, su ejecucin, control y evaluacin, resultan tan importantes
para la capacitacin que requieren ser desarrollados por expertos para asegurar su xito, por
lo que generalmente se subcontratan estos servicios en el sector pblico nacional, o se
buscaal menos la asesora especializada. Esta actividad puede considerarse como la primera
del proceso en su conjunto. Formalmente el proceso se inicia con:

1.446 Deteccin de necesidades. En esta etapa se realizan los anlisis de funcionamiento

para evidenciar en qu reas, actividades y momentos es necesario elevar la calidad
en la produccin de bienes o servicios. Estas necesidades pueden ser de diferentes
tipos, destacando las permanentes y perfectamente identificadas, de aquellas difciles
de detectar. No obstante, se pueden clasificar en:

1.447 Organizacionales. Originadas por cambios en la estructura o en los procedimientos de trabajo, en relacin con la problemtica general o de alguna de sus
reas.

1.448 Emergentes. Surgidas como resultado de la creacin de nuevos puestos o de la

1.45

utilizacin de nuevos equipos, en funcin de las actividades del personal.

Como se ver adelante, las etapas comprendidas en el proceso de capacitacin conforme a los Lineamientos
Generales para la Capacitacin en el SectorPblico, varan ligeramente de lasque aquse sealan, sin ocasionar
profundasalteraciones en el sentidode sus contenidos, por lo que no se abundaren ello.

1.46

JimnezCastro, Wilburg. O p . cit.: 1 9 5 .

e) Encubiertas. Aquellas que slo se detectan a travs de un anlisis funcional de la

organizacin en torno a la conducta del personal.

1.449 Elaboracin del programa. En relacin con el programa, Wilburg Jimnez Castro
destaca: elllsentido de propsito" u objetivo, indicando que "hay programas de
adiestramiento (lase capacitacin) en servicio para adquirir o impartir conocimientos

365

tcnicos o instrumentales, de suerte que aquel sentido de propsito, en tales casos, es

fundamentalmente prctico y limitado en sus aspectos doctrinales, pues la teora est
constreida a aquellas cosas bsicas indispensables para comprenderlos aspectos de
aplicacin"."

366
De igual forma, es necesario dotarlo de "planes de estudio" flexibles para
ajustarlos a las necesidades cambiantes de la propia Administracin Pblica,
tomar en cuenta a la "clientela" (pues es el hombre la medida que
condicionar cualquier programa), su duracin o temporalidad, su contenido
(que debe incidir en lo tcnico si el nivel es operativo, o en el mejoramiento
de la toma de decisiones y otras funciones ejecutivas, si el nivel es superior)
y por ltimo, la seleccin de los capacitadores o instructores.
En otras palabras, se debe procurar que el programa sea integral, es decir,
que abarque todos los aspectos de la institucin, puesto que por ms simple
que parezca una actividad, debe realizarse con la calidad y oportunidad
requeridas. El programa general contendr las necesidades de capacitacin
especficas o parciales a implantaren cada rea, haciendo nfasis en aquellas
donde ms se requiera llevarlas a cabo. Deben asimismo calendarizarse las
actividades de tal manera que, si se utiliza exclusivamente el tiempo de la
institucin, se altere mnimamente su funcionamiento normal y no se acuda a
medidas adicionales como la sustitucin de personal o jornadas
extraordinarias de trabajo.

1.450 Ejecucin u operacin del programa. En esta etapa resulta tan importante
hacer participar a todo el personal de la organizacin, a fin de involucrarlo
directamente con los resultados, como seleccionar cuidadosamente a quienes
lo impartan para asegurar su efectividad. Deben igualmente identificarse
contenidos temticos, metodologa, sistemas de evaluacin, elementos y
apoyos didcticos necesarios para su irnparticin.

1.451 Evaluacin y seguimiento. La evaluacin no debe confundirse con la que

individualmente se aplica a cada participante durante la imparticin de

cursos. El programa de capacitacin globalmente considerado debe
someterse a una evaluacin general por parte del rea de administracin de
personal, a fin de verificar que los resultados previstos en el programa sean
los que efectivamente se produjeron y, en caso contrario, reorientarlo o
sustituirlo. Para ello es necesario dar seguimiento al personal capacitado, es
decir, observar su comportamiento, puesto que ser su desarrollo futuro lo
que ratifique la validez del programa efectuado.

367

Cuadro 8.2

ANALISIS PARA EL PROCESO DE CAPACITACION

OBJETIVO
CLASES

* MEJORAR LAS ACTITUDES Y

APTITUDES DEL TRABAJADOR
*UNIVERSO: TOTAL/PARCIAL
* CONOCIMIENTOS:
GENERALES/PARTICULARES
* NECESIDADES:
ORDINARIAS/EXTRAORDINARIAS
* INSTRUCTOR:
INTERNO/CONTRATADO
* RECEPTOR: INICIAL/PROMOCIONAL
* CONTENIDO:
TECNICO/ADMINISTRATIVO

*
*
*
*
RESULTADO

DETECCION DE NECESIDADES
ELABORACION DEL PROGRAMA
OPERACION DEL PROGRAMA
EVALUACION y SEGUIMIENTO

* ELEVACION DE LOS INDICES DE

EFICIENCIA Y PRODUCTIVIDAD

En el servicio pblico nacional, la ausencia de una abierta posibilidad de hacer carrera

burocrtica impide esta observacin y por tanto, se pierde la continuidad lgica de los planes
de capacitacin, lo que obliga al sistema a programar cursos independientes y en muchas
ocasiones, exclusivamente para satisfacer necesidades inmediatas.
Por ltimo, se hace indispensable mencionar que para que los programas de
capacitacin permanentes proporcionen resultados positivos a mediano o largo plazo, es
necesario vincularlos a posibilidades reales de ascenso, motivo por el que se requiere revisar e
implantar sistemas escalafonarios acordes, o establecer al menos estmulos que fomenten el
inters por la capacitacin.
La inquietud por parte del Estado respecto a la existencia de este tipo de programas se
hace manifiesta en el Programa Nacional de Capacitacin y Productividad 1990-1994, cuyo
contenido es conveniente conocer por su profundidad y amplitud. Para motivar su lectura debe
sealarse que inicia con un marco general en el que se precisa el concepto de modernizacin
como lila bsqueda de un sector pblico ms eficiente para atender los requerimientos de la
infraestructura econmica y social del desarrollo; una mayor competitividad del aparato
productivo nacional frente al exterior; un sistema de regulaciones econmicas que en vez de
atrofiar, aliente la actividad econmica eficiente de los particulares, elimine inseguridades,
permita y fomente la concurrencia de todas las actividades productivas; una mayor y mejor
educacin; una mayor y mejor capacitacin de la fuerza de trabajo...". Este Programa fue
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el20 de junio de 1991; es de carcter
intersectorial y tiene por objeto mejorar los niveles de vida de los trabajadores e incrementar
la correlacin trabajo-rendimien-to-eclencla-eficacia."

8.3.4 Estructura administrativa.

En un sistema de Administracin Pblica existen diversas perspectivas para implantar
programas de capacitacin, dependiendo de la forma en que est estructurada su
administracin de personal, pero fundamentalmente sobresalen dos: los centralizados y los
descentralizados. En el caso de los sistemas de servicio civil se acude a programas

368

centralizados en una mayor medida, puesto que los niveles y funciones son similares y la
aplicacin de los exmenes de ascenso es igual para todos los aspirantes. En el caso de
sistemas de administracin de personal que no cuentan con todos los atributos del servicio
civil de carrera, la capacitacin la realiza cada dependencia o entidad de manera
independiente o descentralizada.
En el caso de la Administracin Pblica nacional se pretendi en principio establecer un
sistema que participara de los dos anteriores bajo una combinacin de los mismos; por un
lado, fue creado en junio de 1971, un Centro Nacional de Capacitacin Administrativa dentro
del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y por otro, se
promovi en las dependencias el establecimiento de escuelas de capacitacin para sus
trabajadores, en coordinacin con dicho Centro.
En diciembre del ao siguiente, 1972, se cre la Comisin de Recursos Humanos del
Gobierno Federal con las siguientes atribuciones: proponer sistemas de organizacin para
reestructurar las unidades de personal, con el objeto de atender las funciones de capacitacin
y desarrollo del personal al servicio del Estado; elaborar un programa general y permanente de
formacin y capacitacin del personal, por niveles funcionales, dependencias y sectores
administrativos; y establecer los lineamentos de las unidades de capacitacin, entre otros.
18 Orozco Gutirrez, Emiliano. I b i d . : 8 0 .

En abril de 1975 se insisti mediante un acuerdo presidencial en la coordinacin que las

diversas dependencias deben tener con ellSSSTE para la imparticin de cursos de capacitacin
a los empleados de base, mediante la participacin de organismos especializados integrados
por representantes de las Secretaras del Trabajo y Previsin Social y de Educacin Pblica. La
finalidad de los cursos era instituir en el personal de base una formacin de servidor pblico,
en los campos administrativo, tcnico y profesional. En este acuerdo se mencion que cada
dependencia procurara establecer en sus respectivos reglamentos de escalafn los
procedimientos adecuados para ascender al personal de base capacitado; a su vez, la
Comisin de Recursos Humanos deba atender y coadyuvar con cada dependencia del sector
centralizado en la implantacin de planes y programas de capacitacin.

Adems de la preocupacin del gobierno por capacitar a su personal, surgi la inquietud

de proteger y apoyar a los trabajadores particulares, lo que origin el Decreto publicado el 9
de enero de 1978 en el Diario Oficial, con el cual se incluy dentro del Apartado A del artculo
123 constitucional la obligacin de impartir capacitacin y adiestramiento laboral,
publicndose dos meses despus la reglamentacin aplicable a esta actividad.
El 24 de septiembre de 1979 se modific la estructura de la Comisin de Recursos
Humanos, ratificndose su funcin de organismo rector de la capacitacin burocrtica.
El 27 de junio de 1983 se cre la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil como
instrumento de coordinacin y asesora del Ejecutivo Federal para la instauracin del Servicio
Civil de Carrera en la Administracin Pblica federal. Dicha Comisin se integr con los
secretarios de Gobernacin, de Programacin y Presupuesto (como presidente), de la
Contralora General de la Federacin, de Educacin Pblica y del Trabajo y Previsin Social, con
el Secretario General de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado y
con la posible asistencia de los dems secretarios y titulares de las entidades de la
Administracin Pblica federal. De sus objetivos destacan los sealados en las fracciones 11,111
YVII del punto Tercero de su Acuerdo de creacin, que indican:
Fraccin II Promover mecanismos de coordinacin entre las dependencias y entidades para
uniformar y sistematizar los mtodos de administracin y desarrollo de
personal, encaminados a instrumentar el Servicio Civil de Carrera.
Fraccin 111 Determinar y proponer los elementos que permitan la adecuacin e integracin

369

del marco jurdico y administrativo que requiera la instauracin del Servicio

Civil de Carrera.
Fraccin VII Evaluar peridicamente los resultados de

las

acciones orientadas hacia la

instrumentacin del Servicio Civil.

A pesar de la creacin de la Comisin Intersecretarial de Servico Civil, luego Direccin
General, an se est muy lejos de afirmarse que han cumplido su cometido:a la fecha, el
Servicio Civil de Carrera como tal no se ha implantado, o sus avances han sido mnimos.
No obstante, en lo que se refiere especficamente a capacitacin, debe sealarse que diversas
instancias del Ejecutivo participan de algn modo en dichas actividades: la SHCP, en aspectos
normativos; la SECOGEF, en la coordinacin de los programas capacitar para capacitar
y capacitar para prevenir, la SEP, mediante sistemas abiertos de enseanza; la STyPS,
con el Programa Nacional de Capacitacin y Productividad; y la SG, mediante el Programa
Nacional de Proteccin Civil.2
Cuadro 8.3

ACONTECIMIENTOS HISTORICOS RELEVANTES DE

LA CAPACITACION EN MEXICO
1884
1917
1938
1953
1965
1966
1972
1975

Estioulacin en el Cdiqo Civil de la enseanza como oaao al aorendiz.

Disposicin constitucional oara promoverla educacin bsica en el sector laboral.
Establecimiento del Estatuto de los Servidores Pblicos.
Creacin del Centro Industrial de Productividad.
Creacin del Centro Nacional de Productividad.
Diaanstico de la CAP sobre los reauerimientos de caoacitacin.
Creacin de la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal.
Acuerdo Presidencial sobre la imparticin de cursos de capacitacin para los emoleados de base.

1976

Implantacin de planes y programas de capacitacin por parte de la Comisin de Recursos Humanos.

1978

Modificacin del artculo 123 constitucional que establece la obligacin patronal de proporcionar
capacitacin a los trabajadores.
Creacin de la Unidad Coordinadora del Empleo, Capacitacin y Adiestramiento de la Direccin General
de Capacitacin y Productividad (ST y PS). Reconocimiento de la promocin y vigilancia de la

1983
1990
1991

capacitacin en la Ley Federal del Trabaio (artculo 3o.).

Creacin de la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil.
Emisin de los Lineamientos Generales oara la Caoacitacin en el Sector Pblico.
Publicacin del Proqrarna Nacional de Capacitacin v Productividad 1990-1994.

8.3.5 Marco jurdico.

La importancia de la capacitacin no siempre ha sido reconocida y mucho menos
protegida por las disposiciones legales que regulan la relacin laboral, ya sea porque existen
otras prioridades, porque no se sabe como abordarla e instrumentarla o, incluso, porque se
cree que repercute en perjuicio de la productividad organizacional, al disponer de tiempo o
parte de la jornada laboral, as como de los recursos econmicos que se requieren para
impartirla. Desde otra perspectiva, se demuestra absolutamente lo contrario, es decir, que con
ella se eleva la productividad y que el dinero empleado no es gasto sino inversin, cuando se
le apoya por parte de los patrones y se institucionaliza, primero en las grandes empresas y
paulatinamente, en las dems.
Cuando el Estado a su vez reconoce las ventajas que tiene la capacitacin para los
propios trabajadores, por ser stos sus receptores directos y constituir una herramienta que les
permite progresar, legisla en consecuencia para promoverla, e incluso, hacerla obligatoria. As,
el 9 de enero de 1978, como se mencion anteriormente, se modific la fraccin XIII del
artculo 123 constitucional, que hace la capacitacin obligatoria: "Las empresas, cualquiera
que sea su actividad estn obligadas a proporcionar a sus trabajadores, capacitacin o
adiestramiento para el trabajo. La Ley Reglamentaria determinar los sistemas, mtodos y
procedimientos conforme a los cuales los patrones debern cumplir con dicha obliqacn".
Para garantizar la realizacin de esta actividad y darle una mayor seguridad jurdica, le

2 Orozco Gutirrez. b i d . :

75-77.

370

atribuye a los tribunales federales competencia para conocer y resolver los conflictos que se
presenten "respecto a las obligaciones de los patrones en materia de capacitacin y
adiestramiento de sus trabajadores".
La Constitucin Poltica remite la regulacin de la capacitacin a una ley reglamentaria,
la Ley Federal del Trabajo, en la que el 28 de abril de 1978 aparece un importante enunciado
en su artculo 30. que reconoce como inters social el promover y vigilar la capacitacin y el
adiestramiento de los trabajadores. Posteriormente, se consigna la obligacin de los patrones
de proporcionar capacitacin y adiestramiento a sus trabajadores, actividades que se regulan
en un captulo especial de la mencionada Ley, que establece:

- Que se formulen planes y programas de capacitacin de comn acuerdo entre

patrones y trabajadores.

- Que se proporcione dentro de la misma empresa o fuera de ella, con personal propio
o contratado, o inscribindose en los sistemas que establece la Secretara del Trabajo
y Previsin Social.

- Que se imparta durante las horas de la jornada ordinaria, a excepcin de que sea una
actividad distinta a la del trabajo desempeado.

- Que tenga por objeto: actualizar y perfeccionar conocimientos y habilidades;

proporcionar informacin sobre nuevas tecnologas; preparar al trabajador para cubrir
vacantes, prevenir riesgos de trabajo e incrementar la productividad; y mejorar las
aptitudes del trabajador

- Que los trabajadores asistan obligatoriamente a los cursos, atiendan las indicaciones
de los instructores y presenten los exmenes de evaluacin correspondientes.

- Que se establezcan Comisiones Mixtas de Capacitacin y Adiestramiento para vigilar

el cumplimiento patronal de la obligacin.

- Que existan Comits Nacionales de Capacitacin y Adiestramiento.

- Que se registren ante la Secretara del Trabajo y Previsin Social los planes y
programas de capacitacin para su aprobacin, cubriendo los siguientes requisitos:
referirse a perodos no mayores de cuatro aos; comprender todos los puestos,
precisar etapas de imparticin, sealar el procedimiento de seleccin y el orden; y
precisar las instituciones que la impartirn, en su caso.

- Que asimismo, las instituciones que pretendan proporcionar capacitacin y

adiestramiento se registren ante la mencionada Secretara.

- Que se apliquen sanciones a quienes no presenten sus programas o no los cumplan.

- Que los trabajadores obtengan constancias de habilidades laborales, susceptibles de
registro ante dicha Secretara y con plena validez para fines de ascenso.
En relacin con el sector pblico centralizado y para las entidades reguladas por el
Apartado B del artculo 123 constitucional, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado indica como obligacin de los titulares el "Establecimiento de escuelas de
Administracin Pblica en las que se impartan los cursos necesarios para que los trabajadores
puedan adquirirlos conocimientos para obtener ascensos conforme al escalafn y procurar el
mantenimiento de su aptitud proteslonal" (artculo 43, fraccin VI, inciso f).
Asimismo, entre las obligaciones del trabajador contiene la de "Asistir a los institutos de
capacitacin para mejorar su preparacin yeficiencia" (artculo 44, fraccin VIII). A diferencia
de la Ley Federal del Trabajo, sta no contiene un captulo especial sobre capacitacin y
adiestramiento, por lo que es necesario complementar la legislacin burocrtica para esta

371

materia, con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, que en su artculo 15 consigna:
'Los titulares de las entidades paraestatales debern instrumentar y supervisar el
cumplimiento de programas de modernizacin, descentralizacin, desconcentracin,
simplificacin administrativa y de capacitacin, actualizacin y entrenamiento personal . u20
Con fecha 20 de febrero de 1992, la Direccin General de Servicio Civil emiti el
documento Capacitacin en el Sector Pblico 1990-1994. Avances y Perspectivas, en el marco
del nuevo Reglamento Interior de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, cuyo artculo 80
establece las disposiciones en materia de capacitacin.
En el documento mencionado se plantearon como objetivos la uniformidad de criterios y
la sistematizacin de acciones de capacitacin, considerando los tiempos en que las
dependencias de la Administracin Pblica pudieran asimilarlos. Con base en un anlisis
detallado se descubri que, a pesar de la obligatoriedad de la capacitacin sealada por las
Leyes Reglamentarias del artculo 123 constitucional, existan vacos normativos a nivel global
y sectorial que impedan la homogeneidad de las acciones, por lo que se elabor una
normatividad general en la que se definieron lneas y metas especficas de accin:

- Para 1990-91, la formulacin de criterios y lineamientos uniformes.

- Para 1992, la complementacin del marco normativo, la integracin de los recursos
humanos, materiales y financieros y el inicio de la capacitacin por sectores.

- Para 1993, la elaboracin de instrumentos y mecanismos de evaluacin, a fin de

conocer el impacto de la capacitacin en la productividad del sector pblico.

- Para 1994, la consolidacin de la normatividad emitida, la capacitacin sectorial, el

aprovechamiento racional de los recursos y los criterios de evaluacin.
De esta forma, en octubre de 1990, la Direccin General de Servicio Civil emiti los
Lineamientos Generales para la Capacitacin en el Sector Pblico, entre los que destacan
como vertientes de actuacin orientadas a diversas necesidades de capacitacin, las
siguientes:

1.452 Institucional. Vincula las acciones de capacitacin con las prioridades, metas y
objetivos de la planeacin nacional del desarrollo y con las propias atribuciones de
la dependencia.

1.453 Operativa. Vincula las acciones de capacitacin al ascenso y movilidad de los

servidores pblicos, considerando la estructura escalafonaria
tipos de capacitacin requeridos:

los siguientes

20 Trueba Urbina, Alberto (comp.). Legislacin Federal del Trabajo Burocrtico. Porra, Mxico, 1992:34-38.

- Induccin al puesto. Se proporciona a todo servidor pblico de nuevo ingreso,

a fin de que conozca los objetivos, estructura y funciones de la dependencia.

- En el puesto. Se da por cambios tecnolgicos o de cualquier otra naturaleza

que implique un mejor desempeo del servidor pblico.

- Para el puesto. Se dirige a proporcionar o incrementar los conocimientos,

habilidades y aptitudes del servidor pblico, que posibiliten su movilidad.

- Para el puesto de diferente rama al mismo nivel. Propicia el cambio del

servidor pblico a otra rama laboral, por necesidades de la dependencia o de
su propio desarrollo.

- Para el puesto de diferente rama a nivel superior. Promueve la superacin del

372

servidor pblico para responder a los requerimientos de la Administracin

Pblica Federal.

Para lo anterior, se promover la instalacin de una Comisin Mixta de Capacitacin o

una instancia equivalente.
e)

De responsabilidad. Vincula las acciones de capacitacin a los distintos

niveles de responsabilidad de los servidores pblicos, enfatizando las
habilidades bsicas y la educacin superior. Para este efecto, se promover
en cada dependencia la designacin de una instancia responsable
instrumentar dichas acciones.

de

En el mismo documento se seala que el proceso de capacitacin debe comprender las

siguientes etapas:

- Deteccin de necesidades. Consiste en la obtencin de un diagnstico vinculado

a las vertientes anteriormente numeradas.

- Programacin de acciones. En el que se elabora el programa de capacitacin de

la dependencia, sealando sus objetivos, metas y acciones, en forma calendarizada
yanual.

- Ejecucin. Comprende la integracin de los recursos humanos, fsicos y financieros

para llevar a cabo las acciones de capacitacin, y

- seguimiento y evaluacin. En ella se efecta el seguimiento de las acciones

realizadas, as como del presupuesto erogado; y la evaluacin consistir en el anlisis
peridico de los indicadores predetrminados por la dependencia.
Entre los Lineamientos Generales para la Capacitacin en el Sector Pblico
se encuentra tambin toda una serie de disposiciones que las dependencias deben cumplir,
como son: el hecho de que cada una elabore y difunda su programa de capacitacin, prevea
presupuestalmente la manera de cubrirlo, informen trimestralmente sobre sus avances y
resultados, procuren que los propios servidores pblicos sean los instructores y por ltimo, que
cada dependencia como coordinadora de sector promueva ante los rganos de gobierno de las
entidades paraestatales bajo su coordinacin la aplicacin de los Lineamientos, de
conformidad con las caractersticas particulares de
cada una de ellas.
Debe sealarse que entre los Lineamientos anteriores no se incluy la capacitacin para
el desarrollo, la cual se ha venido realizando parcialmente, ya que en algunos casos implica
elevados gastos y no es de inters primordial para las instituciones. Sin embargo, la
capacitacin para el desarrollo representa un fuerte estmulo para el personal pblico.
Cuadro 8.4

LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA CAPACITACION EN EL

SECTOR PUBLICO

373

NECESIDADES

DETECCION

DE

PROGRAMACION
ACCIONES

DE

UNIFORMAR, SISTEMATIZAR Y DARPERMANENCIA A LAS ACCIONES DE CAPAClTACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL Y

LOGRAR UNA ADECUADA CONGRUENCIA PROGRAMTICA-PRESUPUESTAL y LA CORRECTA INTEGRACION DELOS RECURSOS

ETAPAS DEL PROCESO DE CAPACITACION

374

E)ECUCION

SEGUIMIENTO

375

Y EVALUACION

376
En general, a pesar del amplio marco legal protector de la capacitacin, an no
se ha dado a sta la atencin que precisa y, salvo algunas excepciones, no existen
planes y programas de capacitacin efectivos, sobre todo en el sector pblico, debido
probablemente a la ausencia del Servicio Civil de Carrera en la burocracia mexicana.

Bibliografa complementaria
Caldern Crdova, Hugo. Ma nual p ara l a ad mi ni straci n de l pr oce so de
ca paci taci n de pe rso nal . Limusa. Mxico, 1982.
Craig, Robert L. Man ual de e ntre n ami e nto y de sarrol l o de pe rson al . Diana.
Mxico,
1982.
Orozco Gutirrez, Emiliano. Di pl oma do e n Ad mi ni straci n y De sarrol l o de
Pe sronal . Material Didctico. INAP. Mxico, s/f.
Siliceo A., Alfonso. C ap aci taci n y de sarr ol l o de pe rson al . Limusa. Mxico,
1983.

Captulo IX

El post-empleo

Objetivo
s

Presentac
in
L

a relacin laboral origina una serie de derechos que en ocasiones transcienden su duracin
o abarcan a quienes no estn directamente involucrados en ella. Este es el caso de algunos
conceptos que paulatinamente se han ido estableciendo en diferentes cuerpos normativos y
que evidencian el inters del Estado en protegera los trabajadores.
La etapa del post-empleo representa un avance importante en cuanto a seguridad social,
porque da al trabajador la posibilidad de continuar solventando sus necesidades esenciales aun
cuando haya disminuido su capacidad productiva, al ser beneficiado con un derecho que le
permite disfrutar de una percepcin similar a la que tena en activo. Su presentacin,
conocimiento y anlisis, permitir evaluar lo logrado hasta la fecha y proponer medidas
complementarias de equidad y justicia para quienes tienen como nico patrimonio su esfuerzo
personal.

384

9.1 CONCEPTO DE POST-EMPLEO

En un primer momento del desarrollo industrial, las preocupaciones de los trabajadores giraban
en torno a la duracin de sus jornadas laborales y el monto de sus salarios. Con el surgimiento
de las organizaciones gremiales y las sindicales, posteriormente, estos aspectos se fueron
solucionado, pasando a un primer plano los relacionados con la continuidad y permanencia en
el empleo. Poco a poco se van consiguiendo una serie de prestaciones que, adems de
beneficiar directamente al trabajador, repercuten en el proceso productivo y en la seguridad
industrial, en la medida en que tienden a evitar accidentes o a prevenir enfermedades. Sin
embargo, todas ellas y las alcanzadas an en las dos o tres primeras dcadas del presente
siglo, se derivan directamente de la relacin laboral y aunque algunas leyes, entre ellas las
nacionales, ya obligaban a los patrones a satisfacer requerimientos colaterales a dicha relacin,
como proporcionar habitacin a los trabajadores y reas para servicios sociales o mercados,
nunca se intent que los beneficios se extendieran a quienes ya hubiesen dejado de ser
trabajadores.
La consolidacin y reconocimiento que el Estado da a la clase trabjadora como tal, se
cristaliza en la Constitucin de 1917 y posteriormente, origina las tesis de seguridad social y de
proteccin legal a la fase en la que el trabajador ceja de ser productivo, debido a los esfuerzos
permanentes y continuos a los que ha estado sujeto, llamada post-em-pleo.
La etapa del post-empleo se caracteriza por ser aquella a la que el trabajador ingresa:

despus de prestar sus servicios por un tiempo determinado o

porque ya no le es posible desempear ninguna labor productiva a causa de

haber perdido su capacidad fsica.

En el primer caso, se ejerce un derecho que la legislacin reconoce, y en el segundo, una

prestacin que la misma ley le concede, pero en ambos, protegidos sus derechos
fundamentales de los trabajadores. La precisin anterior es necesaria para distinguir la etapa
del post-empleo de otras situaciones que, si bien tienen su origen en el cese de la relacin
laboral, sus consecuencias son distintas.
Cuando, por ejemplo, se aplican las causas de terminacin de la relacin laboral y se da
por concluida sta, lo que surge no es el post-empleo, sino el desempleo. No obstante, en este
caso tambin estn protegidos los derechos de los trabajadores con las disposiciones
adecuadas a dicha circunstancia, como es el pago de una indemnizacin fija (tres meses o ms,
segn el tipo de contrato), variable (veinte das por ao), o dependiendo de su antigedad
(doce das por ao), a menos que el trabajador origine su despido.
Anteriormente, los patrones tenan la obligacin de proporcionar a los trabajadores
servicios mdico-asistenciales, a travs de las enfermeras o "puestos de fbrica", como se
denominaban las instalaciones creadas para esos efectos. Sin embargo, su inexistencia,
disparidad y desigualdad, debidas a que dependan de la capacidad econmica de la empresa,
y la preocupacin del Estado por homogeneizar las prestaciones de la clase trabajadora,
llevaron a la creacin del Instituto Mexicano del Seguro Social. As, mediante el pago de una
cuota proporcional al salario del trabajador, se liber al patrn o se le subrog en esta clase de
obligaciones, garantizndose la permanencia de la proteccin mdico-asistencial.
Posteriormente, la preocupacin del Estado por la clase trabajadora lo impuls a crear
todo un sistema de proteccin social, que abarca desde la atencin mdica de los familiares
directos del trabajador, hasta otro tipo de servicios complementarios, en relacin con su salario

385

-tiendas de consumo popular-, con su salud --clnicas y hospitales-, con su esparcimiento

--centros vacacionales o deportivos- o con su dignidad personal-servicios funerarios-o Este
sistema ms tarde fue institucionalizado por el Estado para proporcionara los servidores
pblicos las mismas prestaciones.
En la actualidad, a la etapa de post-empleo se ingresa por:

- Incapacidad o invalidez.
- Cesanta en edad avanzada.
- Vejez.
- Jubilacin.

9.2 INCAPACIDAD E INVALIDEZ

La legislacin nacional en los Apartados A y 8 del artculo 123 constitucional protege a quienes
no se encuentran en condiciones de seguir prestando sus servicios por haber sufrido un riesgo
profesional que los inhabilita parcial o totalmente, y temporal o permanentemente. Por regla
general, cuando se sufre una incapacidad temporal o parcial, no se ingresa a la etapa del postempleo, a menos que la incapacidad se agrave o la naturaleza del trabajo no permita continuar
laborando.
Como mera referencia, cabe sealar que en el caso de las incapacidades temporales, la
proteccin del trabajador consiste en la atencin mdica y el pago de salarios por perodos que
dependen de su antigedad, as como en el tiempo de espera necesario para reintegrarse a sus
labores. Adems de los servicios mdico-asistencia-les, las incapacidades parciales
permanentes originan para el trabajador el pago de una indemnizacin sobre el porcentaje
salarial correspondiente, de acuerdo con la tabla de valuacin que contiene la Ley Federal del
Trabajo.
Es la incapacidad permanente y total, originada por un accidente o enfermedad profesional,
la que ubica al trabajador en el post-empleo, con derecho a asistencia mdico-quirrgica,
hospitalizacin, rehabilitacin y una indemnizacin equivalente a 1095 das de salario,
tabulado al doble del salario mnimo regional como mximo, pero integrado con todas las
prestaciones que la ley seala; adems de una pensin vitalicia para su sostenimiento.
Esta prestacin es mayor que la sealada en caso de muerte, en funcin de los gastos
adicionales que su condicin requiere. Si la incapacidad es producida por un riesgo no
profesional, que inhabilita fsica o mentalmente al trabajador para seguir prestando sus
servicios, se requiere tener un mnimo de aos de servicios y por tanto, de cotizaciones (15
aos), para obtener el beneficio de una pensin vitalicia.

9.3 CE8ANTIA EN EDAD AVANZADA

386

Contenida esta figura jurdica en las leyes de seguridad social, permite al trabajador de ms
de 60 aos de edad y 500semanas de cotizacin, obtener una pensin al quedar privado de
su trabajo (Ley delIMSS); o retirarse, con ms de 55 aos de edad y 15 de cotizacin (Ley
del ISSSTE).
As, el trabajador queda protegido una vez que la relacin laboral ha cesado

y que

ingresa a la etapa del post-empleo. Adems, se le siguen proporcionando otros servicios

establecidos por la ley, que consisten fundamentalmente en la proteccin mdico-asis-tencial.
La proteccin a este retiro anticipado tiene su justificacin en la dificultad de conseguir
un nuevo empleo a edad avanazada, a pesar de que las leyes no lo prohiben, y en caso
de precariedad de la salud, o disminucin de las facultades fsicas para seguir laborando, en las
que puede encontrarse el trabajador. Esto representa en alguna medida, la preocupacin del
Estado por proteger a la fuerza productiva privada y oficial de los riesgos no profesionales 9
que est expuesta, dado que con el retiro por incapacidad o invalidez sealado en el punto
anterior, se cubren los accidentes y enfermedades originados en o con motivo del trabajo.
La exigencia de un cierto nmero de cotizaciones o aos de servicio que se consigna para
proteger precisamente al trabajador, es para no desvirtuar la finalidad de estas instituciones y
convertirlas en beneficencia pblica, no laboral, y al mismo tiempo evitar su descapitalizacin
al imponerles cargas financieras insostenibles, sin fondos previamente constituidos.

9.4 VEJEZ
La proteccin que se da al trabajador por este concepto se materializa con
el cumplimiento de 65 aos de edad y un nmero mnimo de cotizaciones
(500) o de aos de servicio (15). En estos casos se obtiene una parte
proporcional del salario, que aumenta en funcin de los aos de servicio
prestados a partir de los 15.
Esta prestacin se cre para suplir lajubilacin en aquellos casos en que, a pesar de
haberse prestado servicios por un tiempo ms o menos largo (15 aos) y tener una edad
avanzada (65), no es posible an a los 65 aos, ni cumplir con los requisitos necesarios para
ella, ni seguir laborando para satisfacerlos y obtener la pensin o jubilacin completa,
precisamente por las condiciones fsicas demeritadas.

9.5 JUBILACION
Los aos de servicio acumulados, adems de estar protegidos en la actualidad con otros
beneficios, originan el derecho a lajubilacin o prerrogativa del trabajador para continuar
recibiendo un salario o pensin, sin la obligacin de prestar su servicio.
Esta ventaja instituida por las entidades encargadas de la seguridad social de los
trabajadores vara, tanto en aos de servicio, como en monto para los trabajadores del sector
privado y del sector pblico. Para los primeros, lajubilacin funciona como una proteccin
relacionada con la edad (65 aos), pues ste es el requisito indispensable para obtenerla; para
los segundos, con slo cumplir los 29 aos 6 meses 1 da de antigedad, o con 2 aos menos

387

en el caso de las mujeres, se obtiene el derecho a solicitar la jubilacin.

El antecedente de este tipo de proteccin es sealado por Otto Hinze en los siguientes
trminos: "La institucionalizacin jurdica del derecho a pensin fue introducida en Prusia por el
Ministro de Hacienda Motz, en su reglamentacin de sueldos de 1825, y es aleccionador para el
desenvolvimiento general de esta institucin en que, entonces, tena todava el carcter de
seguro obligatorio propiamente dicho y estaba regulado con arreglo a los principios tcnicos
actuariales. Los funcionarios tenan que aportar contribuciones que importaban del uno al cinco
por ciento de su sueldo, y la cuanta de la pensin que reciban se regulaba con arreglo al
importe de las contribuciones y el nmero de aos que habar: estado pagndolas. Un seguro
obligatorio semejante fue en todas partes el predecesor del sistema actual de pensiones del
Estado''.'
La ventaja que a su vez tiene el sector privado es la de poder negociar en sus contratos
colectivos, desde el establecimiento independiente de la jubilacin, hasta cualquier modalidad
de la misma, dependiendo del servicio que prestan. As, es posible encontrar una jubilacin
dada por una empresa, junto con una pensin por edad avanzada otorgada por el Seguro
Social; que la jubilacin privada sea ms ventajosa que la otorgada a los servidores pblicos
por reducirse los aos de servicio (por ejemplo, para quienes desempean trabajos insalubres o
peligrosos); que se beneficie en mayor medida a las mujeres (25 aos de servicio); incrementos
en los montos de las primas, cuotas o pensiones jubilatorias al no fijarles lmites, o por
indexarlas a los aumentos para el personal activo; o, por ltimo, que se establezca lajubilacin
como ejercicio obligatorio, a diferencia de la regla general que la considera un derecho con
carcter potestativo para el trabajador. Todas estas modalidades que se agregan a lajubilacin
en el sector privado se desprenden de las negociaciones entre empresa y sindicato sobre las
condiciones generales de trabajo, al momento de la firma del contrato colectivo.
La jubilacin, como el conducto natural mediante el cual los trabajadores acceden a la
etapa del post-empleo, funciona as slo en el caso del sector privado, en el que efectivamente
el trabajador se retira o deja de laborar. En el sector pblico, cuando sta se da a los 50 aos
de edad o un poco menos, quienes la obtienen se vuelven a emplear, porque su percepcin es
escasa o porque an se encuentran en condiciones fsicas adecuadas para continuar
desempeando funciones productivas. Entre otras, esta razn es una de las que propician
crticas al sistema jubilatorio del sector pblico, por liberara los trabajadores en edades en las
que an son productivos, representando una fuerza competitiva en el mercado de trabajo,
abaratndolo.
Sin embargo, ms que buscar razonamientos en contra, habra que reconocer que el
sector pblico debe preocuparse por mejorar los niveles salariales de su personal, que a la
largase convierten en pensiones [ublatorias, yen incrementar stas con mayor frecuencia,
puesto que al ser congeladas, como lo son la mayora de las veces, pierden
1 Hinze, 000. Historiade las formas polticas. Editorial Revista de Occidente. Madrid. 1968:257.

su valor adquisitivo y originan problemas al personal burocrtico y a la sociedad en general. Por

otra parte:

1.454 Evidencian la poca preocupacin del sector pblico por su personal, al que no
compensa los aos de honestidad, lealtad y servicio.

1.455 Desvirtan la seriedad de los programas de seguridad social.

e)

Obligan a permanecer en el servicio pblico a personal que por su edad se vuelve

poco productivo, sin que se le pueda jubilar obligatoriamente.

388

d)

Evitan efectuar promociones escalafonaras.

Precisamente como una de las medidas que tienden a beneficiar los programas de post-empleo, se ha establecido un sistema denominado de
Ahorro para el Retiro (SAR), que impone a patrones y al propio sector
pblico la obligacin de entregar por su cuenta a una institucin bancaria,
en beneficio del trabajador, una cantidad equivalente al 2% de su salario.
Dicha cuenta personalizada se incrementar con los intereses correspondientes y servir para complementar las percepciones jubilatorias del
trabajador, puesto que slo puede retirarse precisamente en caso de
iubilacin, o en una pequea proporcin si est cesante.______________
Con esto, las exiguas pensiones se vern fortalecidas sin detrimento de las percepciones
normales del trabajador durante su vida til; se promover que los trabajadores soliciten su
retiro o jubilacin oportuna por el aliciente de recibir su fondo de ahorro para el retiro y se les
proporcionarn a los jubilados medios de subsistencia adicionales, precisamente para que
eviten complementar su pensin con ingresos provenientes de otra actividad laboral.
Comentario adicional sobre el post-empleo lo merecen los programas denominados de
retiro voluntario, que colocan al trabajador fuera del servicio, pero no para que reciba los
beneficios de esta etapa, sino para liberarse de la carga que representa como gasto corriente o
egreso permanente. Con estos programas se pretende racionalizar los recursos pblicos y
emplear adecuadamente al personal. Aunque en principio se ofrecen precisamente mayores
ventajas que las estrictamente legales y por tanto la inversin es mayor, se eliminan los
conflictos sociales que representara el acudir a la forma jurdica correspondiente, es decir al
cese, despido o rescisin. En la actualidad este tipo de programas se han instaurado
fundamentalmente en las entidades pblicas con volmenes excedentes de personal, a los que
se les ha ofrecido por ejemplo, 1 mes ms de indemnizacin (4 meses), algunos das ms
porcada ao de servicios (30, en lugar de 20) y otras pequeas ventajas.

389
Cabe mencionar que dentro de estos programas se ofrece una jubilacin
proporcional que no es ventajosa ni para el trabajador ni para la institucin: para el
primero, porque percibe a partir del momento en que opta por esta va slo una parte
de su salario, y para la entidad, porque contina pagando esa proporcin hasta la
muerte del trabajador, a cambio de cancelar la plaza as liberada. Adems, en el caso
de existir lmites mximos a la pensin jubilatoria, el monto de sta se calcula sobre
esa cantidad, y no sobre la que realmente perciban como pago.
Una figura jurdica que puede interpretarse como protectora del post-empleo,
que en realidad funciona como paliativo del desempleo en pases como Estados
Unidos y Espaa, no en Mxico, es el seguro de desempleo (welfare o paro), que
consiste en la generacin de un fondo aportado mayoritariamente por el Estado y en
menor medida, por cotizaciones del trabajador, para garantizarle a ste un ingreso
de subsistencia a partir del momento de perder su empleo y en tanto no sea
nuevamente contratado.
Por los abusos que ha originado un sistema de esta naturaleza y la posibilidad
de que los supuestos desempleados presten sus servicios en actividades informales,
abaratando as el mercado de trabajo, se requerira de controles muy estrictos y de
un amplio aparato burocrtico, con lo que la preocupacin del Estado acabara por
centrarse ms en evitarlas irregularidades, que en proteger a la clase trabajadora.
Este sistema genera adems un desempleo artificial, ya que los trabajadores
desempleados rechazan cubrir puestos vacantes en actividades que no les son
atractivas, sin que se les pueda obligara desempearlas.
Por ltimo, se considera necesario que el Estado fortalezca el post-empleo mediante sistemas o instituciones que promuevan el aprovechamiento de la capacidad,
conocimientos y experiencia de los trabajadores jubilados, a quienes se les pueden
ofrecer funciones especficas en actividades como capacitacin, asesora, anlisis,
estudios, o algunas otras complementarias a las labores sustantivas, utilizando sus
servicios en horarios menores a los de la jornada normal, o contratados por horas. Lo
anterior, adems de representar el reconocimiento y respeto real hacia este
personal, beneficiara al propio sistema por obtener colaboracin de alta y probada
calificacin.

390

Cuadro 9.1

FORMAS DE INGRESO AL POST-EMPLEO

391

RETIRO POR:

PROFESIONAL

DERECHOA PROTECCION !

MEDICOASISTENCIAL,
INDEMNIZACION DE 1095
DIASj

Y PENSION VITALICIA
,
_-----_-------------]

NO PROFESIONAL

DERECHO A PENSION
VITALICIA SI SE CUBREN 15

AOS DE SERVICIO Y DE

COTIZACIONES

392

Bibliografa complementaria
Russomano, Mozart V. L a Esta bi l i dad del tra baj ad or e n l a e mpre sa. UNAM. Mxico,
1980.
Colloque D'Avignon. L e fo ncti onai re a l a re trai te . liSA. Bruselas, 1985.

Captulo X

Sistemas de
organizacin
del personal
pblico
Temario
1.456 Principios organizativos del personal
pblico
1.457 Servicio civil de carrera.
1.458 Sistema evolucionado de botn.
1.459 Servicio civil limitado o incipiente.

Objetivo
s
- Distinguir los sistemas de organizacin de personal pblico
existentes, su origen y desarrollo.
- Caracterizar y presentar sus rasgos esenciales, los principios,
filosofa y lineamentos que lo sustentan.
- Diferenciar y evaluar sus ventajas y niveles de respuesta,
eficiencia y eficacia.
- Ubicar al sistema nacional en el contexto existente.

Trminos clave
Profesional izacin
Vocacin de
servicio
Honestidad
Servicio civil de carrera Sistema
evolucionado de botn Servicio
civil limitado o incipiente

Presentac
in
L

a evolucin de las estructuras estatales se origina por una multiplicidad de causas entre las
que destacan las crecientes, nuevas, o distintas demandas de los particulares y el diferente
papel que el Estado desempea en una sociedad en un momento determinado. A su vez, esta
evolucin hace que cambien los sistemas de respuesta que el personal al servicio del Estado
tiene que dar a esas exigencias, a fin de mantener los lmites de eficiencia y eficacia acordes
con las responsabilidades que le corresponden.

El sistema de organizacin del personal al servicio del Estado determina tanto los niveles
o lmites anteriores, como los mtodos y procedimientos internos con los que trabaja, aunque
estos ltimos resultan, o ms fciles de cambiar, o consecuencia lgica de la evolucin
estructural.

Definir por parte del Estado su sistema de organizacin de personal es bsico e

indispensable, porque se trata de la plataforma o cimiento que sustenta el actuar diario de su
Administracin Pblica y el ejecutor de sus polticas globales.

Teniendo por marco la legislacin laboral aplicable a cada institucin pblica, el nivel de
gobierno en que acta -federal, estatal o municipal-, as como su propia naturaleza jurdica
-central o paraestatal-, se da sentido a la conformacin y operacin del sistema de
administracin y desarrollo de personal.

400

10.1 PRINCIPIOS ORGANIZATIVOS

DEL PERSONAL PUBLICO
La complejidad de la funcin pblica y la necesidad de atender con eficiencia y eficacia los
servicios encomendados al Estado, origin dos tipos de sistemas para la organizacin del
personal. El primero de ellos, denominado servicio militar, cubre la funcin de asegurar y
defender la soberana nacional, entendida como la independencia externa y la
autodeterminacin interna; el otro, que procura y administra el desarrollo de la vida en
sociedad y los servicios pblicos necesarios para ella, es denominado servicio civil.
A pesar de que mediante las funciones jurisdiccional y legislativa tambin se proporcionan
o complementan algunas de las condiciones necesarias para el sano desarrollo de la sociedad,
tradicionalmente el concepto de servicio civil no se aplica a su personal, porque l integra
poderes distintos al Ejecutivo. Adems, la tarea jurisdiccional es tan especializada, que en ella
participan nicamente profesionales del Derecho, mientras que a los puestos de la funcin
legislativa, sus ocupantes acceden por la va de la eleccin.
El servicio civil queda circunscrito al mbito del personal que presta servicio al Poder
Ejecutivo, y aun dentro de ste, a quienes lo integran de manera directa o dependen
jerrquicamente del titular. A nivel nacional, comprende nicamentea lostrabajadores del
interiorde dependencias, sean secretaras de Estado o despacho, departamentos
administrativos y procuraduras.
Dependiendo del grado de desarrollo de cada pas, en la actualidad se identifican
fundamentalmente tres tipos de sistemas de organizacin de personal al servicio de la
Administracin Pblica federal: servicio civil de carrera, sistema evolucionado de botn y
servicio civil limitado o incipiente, genricamente denominados con el trmino burocracia.
Los dos primeros sistemas representan situaciones contradictorias, mientras que el
ltimo de ellos participa de algunas cualidades del primero, aunque todava no se consolida o
perfecciona debido a las caractersticas propias de cada pas.
Como premisa fundamental para entender estos sistemas de organizacin, es
conveniente recordarlos conceptos de Max Weber3 alrededor de la burocracia moderna y de la
situacin en ella de los servidores pblicos o 'funeionarios" que la integran.
En relacin con el sistema de organizacin se encuentran como principios fundamentales
los siguientes.

1.460 "Rige el principio de las atribuciones oficiales fijas, ordenadas por lo general mediante
reglas, leyes o disposiciones del reglamento administrativo". Lo anterior significa una
adecuada distribucin de funciones desempeadas obligatoriamente por personal apto,
designado o nombrado para ejercer el poder estatal en la medida y trminos
perfectamente establecidos. De ello se desprende:

- el respeto absoluto a las reglas, leyes o disposiciones por parte de todos los
involucrados (gobernantes y gobernados),

- la distribucin adecuada, ordenada, precisa y clara de funciones y

3 Weber, Max. Economa y sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1969.

401

- la aptitud necesaria para el servicio pblico.

1.461 "Rige el principio de la jerarqua funcional". En ella existen autoridades (quienes ejercen
el poder estatal), superiores e inferiores, as como la regulacin especfica y formal de
los recursos de defensa de los ciudadanos ante la autoridad, para darle al usuario la
seguridad jurdica que requiere la relacin Estado-ciudadano.

1.462 "La administracin moderna se basa en documentos (expedientes) conservados en

borradores o minutas y en un cuerpo de empleados subalternos y escribientes de toda
clase". Se deduce de aqu la necesaria existencia de estructuras de organizacin,
procedimientos administrativos, sistemas, manuales, etc., como factores que propicien
la eficiencia y eficacia administrativa.

1.463 "La actividad burocrtica, por lo menos toda actividad burocrtica especializada
presume normalmente de un concienzudo aprendizaje profesional". Esto significa:

- aptitud y deseo de aprender,

- capacitacin u obligacin de enseanza y
- profesionalizacin o carrera.
1.464 "En un cargo propiamentedicho, su desempeo exige todo el rendimiento del
funcionario", Estoes:

- dedicacin,
- tiempo,
- retribucin adecuada,
- exclusividad en el servicio y
- prohibicin a participar en poltica.
Por lo que hace a la posicin interior y exterior de quienes prestan sus servicios en la
burocracia, esto es, al perfil del servidor pblico, las caractersticas son las siguientes.

1.465 Se entiende el cargo como una profesin. Es decir, que le ser exigido a quien lo
obtenga una serie de conocimientos precisos -los que generalmente se adquieren con la
actividad constante a travs del tiempo--, mismos que debern ser evaluados mediante los
exmenes indispensables para la ocupacin del cargo.
En lo interno, es deber del servidor pblico guardar fidelidad y lealtad a su cargo y a lo
que representa, sin relacionarlo con persona alguna (Ministro, Titular, Secretario, Presidente,
etc.), sino con la finalidad objetiva por y para la que fue creado dicho cargo en el Estado.
Tampoco deber verlo simplemente como una fuente de ingresos, ni como un intercambio
remunerado de obligaciones (prestacin de un servicio-pago de un salario).
De lo anterior se derivan algunas caractersticas importantes como:

- La "especializacin"; es decir, la necesidad de adquirir en el desarrollo de la funcin o

402

porfuera, mediante preparacin de personal, una serie de conocimientos para poder

permanecer en el servicio pblico y en caso de evaluacin, tener opciones de
progresar hacia posiciones de mayor responsabilidad.

- La "impersonalidad" del cargo; esto es, no relacionarlo con alguien a quien se le

reconozca obediencia o lealtad, para que no se comprometa y obligue. Con esto se
evita tanto la formacin de "equipos", como la ineficacia o irresponsabilidad que
origina la salida del titular alrededor del que se identifiquen los subordinados.

1.466 La posicin personal del funcionario se rige por los siguientes principios:
- Disfruta de un "status" o estimacin social protegida y asegurada por el propio Estado,
entre otras cosas por su profesionalizacin, por la importancia de las funciones que
desempea y por el normal reconocimiento que acarrea un servicio pblico eficiente y
honesto.

- Es nombrado por una autoridad superior y colocado en un orden jerrquico

establecido, en .el que existen categoras con competencias o lmites de autoridad
perfectamente defintdos.

- Obtiene la seguridad de permanecer en el cargo, a menos que sea objeto de una

arbitrariedad o no satisfaga las expectativas laborales previstas, pues debe garantizar
al Estado el cumplimiento de sus objetivos.

- Obtiene una remuneracin adecuada a las funciones y responsabilidad de la posicin

que ocupa, as como una pensin jubilatoria al trmino de su carrera.

- Es ubicado en un nivel escalafonario de acuerdo con su responsabilidad y se le permite

ascender en funcin de sus aptitudes y capacidades.
Los anteriores sealamientos son las condicionantes que de satisfacerse, perfeccionan
cualquier sistema de organizacin de personal. Estos fueron distinguidos por Weberya la fecha
funcionan como el tipo a seguir, mediante el hoy denominado servicio civil de carrera.

10.2 SERVICIO CIVIL DE CARRERA

Para entender el origen y necesidad del servicio civil de carrera, debe recordarse que en
Inglaterra "durante el siglo XVIII y principios del XIX la administracin nacional estaba confiada
principalmente a personas que ocupaban sus puestos por algn tipo de nepotismo, ms que
por su capacidad o competencia individual. Muchos de los nombramientos burocrticos, si no la
mayor parte, recaan no slo en nefitos, como los ministros, sino obedecan casi
exclusivamente a que el designado tena amigos influyentes en el Parlamento y, acaso, era
buen elemento para la prxima eleccin. Muchos de ellos eran hijos de poderosos
terratenientes o polticos. Otros, parientes necesitados o individuos sin mrito alguno, que
pertenecan a la rbita de algn magnate. Buen nmero de ellos dedicaban a su trabajo parte
del da, considerndolo como algo secundario o adjetivo."... hubo que pasar ms de la mitad del
siglo, despus de la presentacin del Informe Trevelyan-Northcote, para que se hiciese algo por
mejorar la calidad de los jefes de los servicios nacionates"."

403

En este sentido, el esfuerzo por formar un cuerpo de administradores profesionales, con

capacidad para desempear los cargos, se inici en la fase de seleccin. Primero, mediante
rdenes de consejo se cre una comisin de servicios civiles (1855); ms tarde, se instituyeron
obligatoriamente los exmenes de competencia (1870). A partir de entonces, poco a poco se
fue perfeccionando el servicio y encontrando las caractersticas necesarias al medio en que se
desarrolla la funcin pblica, hasta llegar a consolidarse como (un sistema centralizado

de administracin del personal pblico o al servicio del Estado, al que se

ingresa por rigurosa seleccin y se
2 Zink, Harold. L o s S i s t e m a s C o n t e m p o r n e o s d e G o b i e r n o . Libreros MexicanosUnldos. Mxico, 1965: 199-200.

asciende previa capacitacin y examen hasta los niveles tcnico-administrativos ms

elevados.,
El significado de cada uno de los componentes esenciales de la definicin anterior es
el siguiente:
Sistema Centralizado. Establecimiento de una estructura nica mediante la cual el
Estado administra a su personal civil, lo que significa inicialmente, que la relacin
jurdica se establece entre el servidor pblico y el Estado, independientemente de
la funcin o lugar de adscripcin. Tambin significa un manejo de criterios
uniformes para cualquier actividad, una atencin especializada, permanente y
constante hacia el personal, similares beneficios y prestaciones, y la perspectiva
amplia de hacer carrera dentro de la estructura gubernamental.
En contra de las dificultades que representa el manejo de un sistema tan enorme y
complejo como el de cualquier gobierno actual, existen tcnicas administrativas de
zonificacin, delegacin y desconcentracin, as como mtodos, procedimientos y en la
actualidad, equipos y tecnologas avanzadas para facilitar dicha tarea.

j B. Ingreso por rigurosa seleccin. El paso ms importante para evitar el nepotismo,

favoritismo o cualquier otro de los vicios que facilitan el acceso de la ineptitud,
ineficiencia y corrupcin al servicio pblico, 'surge y radica en la tarea de
seleccionare identificar con el mayor grado de precisin posible, las cualidades,
actitudes, conocimientos, capacidad, experiencia y dems elementos que configuran la personalidad del aspirante, as como sus perspectivas de desarrollo.
Para ello es necesario acudir a tcnicas como: pruebas, exmenes y evaluaciones de
seleccin. No se trata de burocratizar el proceso o rechazar a los aspirantes, sino de
conocerlos mejor y ubicarlos en el lugar, puesto o funcin ms adecuada, V
\ Como condicin indispensable, este sistema de seleccin rigurosa requiere el
conocimiento absoluto de las funciones que en cada puesto se desempean, para > 1
seleccionar as al mejor candidato entre los que renen los requisitos para el mismo.
Tambin es de gran importancia que, adems de ofrecerle un desarrollo formal, una
carrera seria y respetable, el aspirante obtenqa desde su inicio una percepcin econmica suficiente, que entre otras cosas lo aliente a ingresar a[ servicio civil y. someterse
a su rigurosa seleccin.~
^_
C. Ascenso previa capacitacin y examen. De manera ms significativa que en el anterior,
en este proceso se insiste en la necesidad de tener el conocimiento absoluto y
permanente de todas las particularidades de cada puesto o posicin burocrtica. El
esfuerzo de capacitacin es siempre ms provechoso cuando se conoce la meta,

404

pues se puede programar el mejor camino, conducto e instrumentacin para llegar

a ella.r
Es cierto que con la capacitacin genrica se obtienen excelentes resultados y sta es la
ptima para algunos niveles; sin embargo, para decidir en cada caso qu tipo de capacitacin
es la ms apropiada, se requiere haberse planteado la pregunta: capacitacin para qu?
El ascenso previa capacitacin y examen se refiere a aquella que cubre tanto las
necesidades del puesto que se est desempeando, como las requeridas para
aprobar un subsecuente examen para alcanzar mejores posiciones, con mayor
grado de dificultad, responsabilidad y poder de decisin.
o.

Hasta los niveles tcnico-administrativos ms elevados. En todo sistema

gubernamental existen las funciones polticas y las tcnicas o administrativas; las
primeras, desempeadas por el ms elevado de los niveles -ministerios o secretaras-;
las segundas, por los subordinados que hacen operativas esas decisiones. "Ambos son
esenciales: unos para hacer popular, al gobierno, y el otro para darle eficiencia. Y la
prueba de un buen gobierno es que acierte a combinar estas dos cuadades''."

Como requerimiento adicional de este sistema, la falta de participacin poltica

de los integrantes del servicio civil de carrera permite distinguir plenamente las
posrerone^feTioT^
un sl3rvT3oT publico de alto nivel -no un ministro- "no
puede pronunciar un discurso poltico, publicar un artculo o una resea partidista, dirigir un
peridico de partido, hacer campaa electoral a favor de un candidato de partido, ni prestar
servicios en un comit de partido"."
Al decir de Harold Zink.lexiste otra diferencia importante entre los ministros y empleados
permanentes: "los primeros son principalmente aficionados, en tanto que los segundos son
especialistas o estn en vas de serlo'^ Esto motiv alguna vez a Joseph Chamberlain a decirle
a un grupo de empleados pblicos: "Tengo la picara sospecha de que ustedes pueden pasarse
sin nosotros. Pero tengo la conviccin absoluta de que nosotros (los ministros) no podemos
pasarnos sin ustedes"."
\ Por lo anterior, diferenciar cules son las posiciones eminentemente polticas, de aquellas
tcnicas o administrativas ms elevadas, a las que puede llegarse va servicio civil, resulta fcil
y simple, dependiendo de la estructura organizacional de cada sistema. En algunos, adems de
la existencia de ministerios o secretaras formalmente establecidos, funcionan los llamados
ministerios sin cartera, o secretariados ejecutivos, como posiciones polticasb

1.467
1.468
1.469

Ibid.: 198.
Ibid.: 194.
Ibid.: 196.

Resulta imposible encontraren similares condiciones, en todos los pases donde existe, las
anteriores caractersticas que tipifican al servicio civil, precisamente por todos los factores que
los diferencian. No obstante que en cada uno de ellos el servicio civil opera con ciertas
particularidades, lo importante es que persiste la voluntad poltica de su funcionamiento y
permanencia, as como el inters de mejorarlo.
Para evidenciar algunas de las caractersticas ms importantes de los diferentes ejemplos
actuales, que pudieran servir de modelo a seguir para aquellas naciones que carecen de este
tipo de sistema de organizacin burocrtica, se sealarn las de los pases donde opera con
eficiencia sobresaliente.

405

1.470 En Inglaterra el servicio civil es manejado de manera centralizada por la Comisin del
Servicio Civil, a la que corresponde reclutar, seleccionar y examinara sus aspirantes;
evaluar su formacin intelectual y sus perspectivas de desarrollo futuro, as como definir
la poltica de remuneraciones y ascensos.
A los trabajadores se les ubica en alguna de las especialidades laborales, entre las que
destacan la administrativa, la profesional, la cientfica y tcnica y la de oficina o
burocrtica, categoras a las que generalmente se ingresa por los niveles escalafonarios
de menor rango.
Los candidatos se reclutan principalmente entre los egresados de las diferentes
instituciones educativas; para sus ascensos, los titulares de las reas especficas
integran, entre otros, consejos de promocin.
El servicio civil no abarca al gobierno local ni a las industrias nacionalizadas; sus
integrantes no estn protegidos por la legislacin en cuanto a su permanencia, aunque
tampoco es frecuente su remocin y mucho menos, injustificada.

1.471 En Francia es el Directorado del Servicio Civil el encargado del sistema, con la variante
de que no est centralizado ni unificado, y es cada ministerio el que define criterios
escalafonarios de promocin, permisos y horarios.
Los aspirantes provienen en su mayora de la Escuela Nacional de Administracin
Pblica y se someten a tribunales especiales de exmenes. A causa de que este sistema
resiente fuertes presiones de las organizaciones de trabajadores, permite la asimilacin
de profesionales universitarios diplomados en grados superiores o estudios avanzados,
en los altos niveles escalafonarios.
En nmero de integrantes, el servico civil francs es ms amplio que el ingls; tambin
es ms abierto, ya que permite asimilar a quienes ingresan a l no necesariamente
desde las categoras escalafomirias mnimas.

406

C. Por ltimo, en Estados Unidos la Comisin de Servicios Pblicos realiza la seleccin en forma
descentralizada, fundamentalmente por la amplitud del sistema, pero impone
centralizadamente los criterios de clasificacin, preparacin, ascensos, seguridad,
vacaciones, incentivos
planes de retiro.^

Adems de existir un Instituto Federal para su capacitacin, es frecuente la

organizacin de seminarios para ejecutivos.
Al igual que el sistema francs, a sus niveles superiores pueden ingresar universitarios
de alta preparacin,
como el sistema ingls, sus trabajadores no tienen seguridad
especial en su empleo.

En este sistema, sin embargo, existe alrededor de un 10% de empleados de

niveles
altos,
cuya
designacin
y
remocin
depende
de
los
directores,
quienes bajo criterios partidistas, se apoyan en la tesis de que los ejecutivos deben tener suficiente autoridad para designar y despedira sus subordinados. Contrariamente, los principios del servicio civil estipulan que los
ascensos y nominaciones del personal debern hacerse de acuerdo con su
competencia, sin intervenciones polticas ni partidistas.__________________________________
Cuadro 10.1

ORGANOSEXTRANJEROSENCARGADOS DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA

407

INGLATERR
A

COMISION DEL SERVICIO CIVIL

DE CARRERA

408

- CENTRALIZA FUNCIONES COMO:

-

RECLUTAMIENTO, SELECCION Y EVALUACION

DEL PERSONAL, ASCENSOS Y
REMUNERACIONES
INICIA EL RECLUTAMIENTO POR LOS NIVELES
ESCALAFONARIOS DE MENOR INGRESO

409

FRANCI
A

DIRECTORADO DEL SERVICIO

CIVIL

410

- NO CENTRALIZA LAS FUNCIONES

- NO UNIFICA PROCEDIMIENTOS
- CADA MINISTERIO DEFINE LA
ADMINISTRACION DE SU PERSONAL

411

ESTADO
S
UNIDOS

COMISION DEL SERVICIO

CIVIL

412

DESCENTRALIZA LA SELECCION CENTRALIZA CRITERIOS DE CLASIFICACION, :REPARACION, ASCENSOS y PRESTACIONES

En l o s tres modelos anteriores prevalecer no participacin poltica, los salarios competitivos
con el sector privado y el "status" o respetabilidad que el servicio pblico debe proporcionar a
sus elementos, en cualquiera de los niveles en que se encuentren).

10.3 SISTEMA EVOLUCIONADO DE BOTIN

Dentro de este concepto se han clasificado aquellos sistemas de organizacin de personal que
carecen de disposiciones legales sobre la profesionalizacin de su burocracia, o cuando
menos, de polticas o lineamentos orientados en este sentido. En vez de ello, se basan en
prcticas viciadas tendientes a hacer prevalecer el nepotismo, la recomendacin, la
recompensa personal o el agradecimiento por los servicios prestados. Los puestos o posiciones
polticas o administrativas se otorgan en funcin de alguna de estas condiciones, sin ms
limitacin, requisito, u oposicin.
En estos sistemas, el poder del Estado ejercido en los altos cargos y todo lo que de l se
deriva, es considerado similar al botn que en su momento obtenan piratas o conquistadores,
quienes lo distribuan a voluntad entre sus compaeros de aventura. Este sistema tiene ms
similitud con el feudal, en el que se acostumbraba premiar a algunos de sus subditos con
territorios -vidas y haciendas- en los que ejercan su poder sin limitacin alguna.
Como en la actualidad esta especie de absolutismo para asignar puestos o distribuir
entre stos las funciones estatales no se presenta, pues en todos los casos existen siempre
limitantes establecidas por la administracin de personal, a los sistemas de botn se les ha
agregado el trmino "evolucionados". Derivado de estas caractersticas:

El sistema evolucionado de botn puede ser definido como un sistema de

organizacin de personal pblico en el que existe un mnimo de
requisitos de ingreso y de ascenso, as como un desarrollo limitado
estrictamente a posiciones operativas o administrativas secundarias, el
cual imposibilita la profesionalizacin de la carrera burocrtica.
Las caractersticas existentes en un sistema calificado como evolucionado de botn se
han justificado con diversos razonamientos que, si bien pudieran aceptarse, no tienden a
satisfacerlos intereses generales del Estado, sino de algn grupo en particular. Se sostiene por
ejemplo, con relacin al reclutamiento, que las organizaciones de trabajadores deben
monopolizar esta funcin para evitar la infiltracin de elementos ajenos a los "intereses
nacionales", monopolio que nicamente les proporciona una cuota de poder personal a sus
lderes, facilitndoles incluir en las listas de candidatos a quienes pretenden favorecer con un
puesto pblico. En estos casos no es posible garantizar la lealtad hacia la organizacin, sino
hacia la persona que los design.
En los procesos de seleccin, los razonamientos tienen como piedra de toque la
j usti ci a con la que deben ser tratados los candidatos en los exmenes a los que se les
sujeta, la cual se supone asegurada mediante la participacin de alguno de los representantes
del trabajador. Con lo anterior, se anula el objeto del examen o al menos, se mediatiza su
resultado debido a la presin ejercida muchas veces por la organizacin sindical, la cual suele

413

ser inversamente proporcional a las cualidades del candidato.

En todas las etapas del proceso de administracin de personal, la participacin de los
representantes laborales encuentra siempre justificacin, sobre todo en el sistema de botn. La
ausencia de reglas escritas o de la voluntad de obedecer las existentes genera como
contrapartida autoritarismo o prepotencia por parte de los representantes gubernamentales
quienes, como receptores de una parte del botn, deben a su vez distribuirlo o pretenden
ejercer el poder que representa sin limitacin alguna. En el mejor de los casos se da una
negociacin entre los representantes de los trabajadores y los de la dependencia, con el
consecuente beneficio para alguno de ellos y el obvio perjuicio y desinters del propio servicio.
La ausencia de lineamentos centralizados y obligatorios en todo el sistema da paso al
manejo de criterios personales en cada dependencia, lo que origina mayores discrepancias y
un servicio pblico excesivamente complejo y difcil de controlar.
En cada dependencia surgen y se institucionalizan costumbres, mecanismos, reglas o
vicios que llegan inclusive a limitar o condicionar las decisiones de los titulares, quienes
acaban por ceder, conceder, o en el mejor de los casos negociar, particularidades adicionales
generalmente alejadas del inters pblico. No obstante, este sistema tambin permite lo
contrario, es decir, que dado el peso poltico del titular, sea l quien imponga sus decisiones a
los supuestos representantes laborales y stos acepten, a sabiendas de que en breve tiempo
se les premiar con cargos polticos.
En el servicio civil de carrera, la prohibicin de la participacin poltica asegura la lealtad
al Estado, no a su titular o al partido al que se pertenece, evita la utilizacin irregular de sus
recursos y bienes, as como el uso del personal en actividades ajenas a sus funciones oficiales.
Esta restriccin es criticada por los defensores del sistema evolucionado de botn porque
consideran que limita uno de los derechos fundamentales del individuo. Esto significa que la
falta de actividad poltica dentro del Estado es confundida con la falta de inters y
participacin en el desarrollo nacional y con el ejercicio del poder. Debe recordarse que en los
pases donde funciona el servicio civil, al mismo tiempo que existe un sistema racional de
manejo del personal pblico, existen cauces y medios para influir en las decisiones polticas
fundamentales, como son el voto, el referndum y otros mecanismos.

414
Cuadro 10.2

10.4
SERVICIO
INCIPIENTE

CIVIL

LIMITADO

.EI grado de desarrollo de un pas, la conciencia y la participacin poltica de la sociedad y las

demandas que plantea a sus gobernantes, son entre otras las razones que justifican el
establecimiento integral de un servicio civil de carrera, su implantacin gradual, o la
asimilacin de algunas de sus caracterlsticasXlualquiera de estas tres alternativas requiere de
decisiones polticas firmes y constantes para vencer los inconvenientes y las fuerzas que
presionan para mantener el status qua.
En los pases donde an no existe un servicio civil de carrera, al intentar desterrar los
vicios de su sistema de administracin de personal pblico adquieren gradualmente algunas
medidas que los ubican en un sistema intermedio, calificado como servicio civil limitado o
incipiente debido a:

- La inconveniencia de trasladar un sistema que funcione de una sociedad, a otra

completamente distinta.

- El grado de riesgo y peligro que implica una decisin de esta magnitud para el
aparato burocrtico, al que impedira funcionar de forma deficiente.

- La natural reticencia a cambios que atenten contra los intereses personales o de

grupo.

- La escasez de recursos para su implantacin global.

Los esfuerzos en este sentido permiten tipificar al servicio civil

limitado o incipiente como un sistema de administracin de personal
pblico en el que existen lineamentos generales a seguir en todos sus
procesos y una estructura central que los vigila o supervisa. Esto
significa que en las funciones de seleccin, ascenso, capacitacin, etc. se
han definido polticas generales de funcionamiento y lmites a los altos
niveles de autoridad burocrtica, a pesar de que no se haya logrado
centralizar algunas funciones esenciales, ampliar las perspectiva ofr
ripaamniin del personal y evitar su participacin poltica interna.
CARACTERISTICAS DE LOS SISTEMAS DE
ORGANIZACION DEL PERSONAL PUBLICO

415

SERVICIO CIVIL
Centralizacin
de
normas y polticas.
Ingreso por rigurosa
seleccin.

Ausencia de disposiciones Existencia de

lineamientos
legales o de voluntad para generales y de una esacatarlas.
tructura
Existencia
de central

Distribucin vertical
Estricta
de
posiciones
profesionalizacin del polticas
y
personal.
administrativas.
Ascenso
capacitacin
examen.

SERVICIO CIVIL
LIMITADO O
INCIPIENTE

EVOLUCIONADO
DE BOTIN

requisitos
de
ingreso y ascenso
que
tienden
a la
profesionalizacin del
personal.

previa Instituclonallzactn
y de prcticas viciadas
Insuficiencia de
como
nepotismo, recursos.
autoritarismo,
Acceso a los niveles recompensas
Persistencia
de
tcnicopartidistas
y intereses particulares.
administrativos ms personalistas.
elevados.
En Mxico, a partir de las dos primeras dcadas del presente
siglo, la Administracin Pblica federal inici un desarrollo ms o
menos sostenido e importante, pero no evidenci el inters que
requieren los propios servidores pblicos. El aparato burocrtico de
manera aisladafue encontrando soluciones a los problemasque se
iban
presentando
en
cada
partedesu
estructura;
asseconformunsistemaexcesivamente
descentralizado
de
administracin de personal, en el que cada dependencia es un
centro de decisin distinto a los dems. Aun cuandoya exista un
Estatutoque regulaba a los servidores pblicos, se puede
considerarque es hasta la promulgacin de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B
del artculo 123 constitucional, cuando cristalizan los intentos de
unificarlo, el 28 de diciembre de 1963.
Desde esa poca a la fecha, se han implantado sistemas que
tienden a proteger los derechos laborales y a profesionalizar el
sistema de administracin de personal pblico. Se establecen, por
ejemplo, sistemas de ascenso para el personal de base que realiza
labores de elevado carcter operativo, prcticamente sin poderde
decisin, pero que son el inicio de un proceso de cambios que,
partiendo de asegurar la permanencia y un mnimo desarrollo del personal al
servicio del Estado, posteriormente se enriquece con medidas que tienden a hacer
efectivo el servicio civil de carrera.

Las disposiciones derivadas del marco jurdico original

para profesionalizar el servicio pblico son las
siguientes:
1.472 Declarar la inamovilidad de los servidores pblicos, a

fin de asegurar su permanencia

facilitar en cierto

416
Cuadro 10.2

grado su desarrollo.
1.473 Establecer una plantilla bsica de puestos de base y
un nivel superior de ascenso, que en trminos
generales llega a la Jefatura de Oficina.
1.474 Determinar que los cambios de titulares de las
dependencias no afecten ios derechos o la situacin
jurdica de cada uno de ellos.
1.475 Crear un Catlogo General de Puestos de Gobierno.
1.476 Establecer un procedimiento administrativo en el que
participa la representacin sindical en caso de despido
de un trabajador, con la necesaria calificacin y
sancin de un tribunal administrativo de la
aplicabilidad y justificacin del cese (Tribunal Federal
de Conciliacin y Arbitraje).
1.477 Expedir
Reglamentos de Escalafn en cada
dependencia, en los que se incluyan como factores
escalafonarios conocimientos y aptitud.

Con posterioridad a estas disposiciones se han dictado frecuentemente otras,

que pretenden complementar y perfeccionar el sistema de administracin de
personal pblico. As, por ejemplo, los trabajadores denominados "supernumerarios"
pasaron a ser de base, desapareciendo tal categora; el personal de la denominada
"lista de raya" adquiri derecho a la proteccin total de la Ley; se cre en su
momento la Comisin de Recursos Humanos o de Servicio Civil, para atender
adecuadamente los problemas burocrticos; y se estableci una prima de
antigedad (quinquenio) para estimular y fomentar la permanencia en el servicio
pblico.

Por otra parte, con frecuencia se han elevado los requisitos de ingreso al
sector pblico, con el objeto de mejorar desde su inicio el nivel de capacidad de los
empleados pblicos.
En el rengln de capacitacin, la preocupacin del Estado siempre se ha
evidenciado en diversas acciones en todas las dependencias, aunque los esfuerzos
nunca se han centralizado. En algunas incluso, existen escuelas de capacitacin,
como es en el Servicio Exteriory la Polica Federal de Caminos. Recientemente, la
capacitacin se ha establecido con rango constitucional en un derecho de los
trabajadores y una obligacin de los patrones, incluido el sector pblico.
Por lo que toca a los niveles salariales, mediante tabuladores oficiales y
algunas otras medidas manejadas como incentivos adicionales, se ha logrado
mejorar las percepciones de los empleados pblicos y acercarlas a las del sector
privado.
Con la finalidad de vigilar y desterrar los vicios que an persisten en el servicio
pblico, se cre una dependencia del ms alto nivel, que se espera devuelva la
respetabilidad que el servicio pblico debe tener, con una actuacin firme y
decidida, a corto y mediano plazo: la Secretara de la Contralora General de la
Federacin.

417

Todas estas acciones, y muchas ms que fortalecen la tesis de profesionalizar

a la burocracia para tener un servicio civil de carrera en Mxico, colocan al sistema
actual dentro del ltimo modelo descrito, es decir, como un servicio civil limitado o
incipiente.
Cuadro 10.3

DISPOSICIONES DERIVADAS DEL MARCO

JURIDICO PARA PROFESIONALIZAR AL
SERVICIO PUBLICO

PLANTEAMIENTO
- : .

Declara la inamovilidad de los servidores

CONSECUENCIA
Asegura su permanencia y propicia su

pblicos.

desarrollo.
Accede
a las Jefaturas de Departamento.
Establece una plantilla bsica de puestos base
de un nivel su erior de "ascenso.
Determina la no afectacin de derechos en el
Estabiliza la situacin jurdica de los
cambio de titulares
trabajadores,
Ordena y unifica los criteriosdelsector.
Crea un Catlogo General de Puestos del
Gobierno.
Establece un procedimiento administrativo con Califica, sanciona y justifica un cese o despido.
representacin sindical y el Tribunal Federal de
Conciliacin Arbitrale.
Expide reglamentos de escalafn en cada de
endencia.

Incluye conocimientos, aptitudes y obietvos es

ecficos.

Sin embargo para progresar en este camino habr que vencer muchos
obstculos, entre los que se mencionarn slo algunos de ellos:
A. Legales. Modificar la legislacin nacional ajustndola a los requerimientos y
filosofa del servicio civil de carrera. A manera de ejemplo, debe comenzarse
por cambiar los sujetos entre quienes se establece la relacin laboral:
actualmente se dice que sta se da entre los titulares de las dependencias y
los trabajadores de base a su servicio. Si se pretende eliminar lealtades
personalistas, deba indicarse que la relacin laboral "se establece entre el
titular del Ejecutivo y los trabajadores a su servicio, a travs de los titulares
de las dependencias".
8. Sociales. Concientizar a la burocracia sobre el significado e importancia de su
servicio, sobre la necesidad de realizarlo con eficiencia, eficacia y
honestidad, as como sobre la urgencia de profesionalizarlo a travs de
mecanismos ms formales y rigurosos. Por otra parte, habra tambin que
concientizar a la propia sociedad sobre la necesidad de colaborar en el
destierro de conductas, costumbres y vicios que prostituyen al servicio
pblico, a fin de darle la respetabilidad y "status" que representa.
C. Econmicos. Mejorar sensiblemente los salarios iniciales y de los mandos medios,
y ofrecer un nivel de vida decoroso a quienes ingresan al servicio pblico,
para as poder exigir los conocimientos necesarios para cubrir un puesto,
adems de todo lo que posteriormente implica un desempeo responsable y
honesto
0. Polticos. En el nivel poltico interno, habra que desterrar la supuesta necesidad

418
Cuadro 10.2

de que sean los titulares o el propio Ejecutivo quien designe a los servidores
pblicos que no desempeen funciones eminentemente polticas, lo que
ampliara la perspectiva de hacer carrera - no poltica- en el sector pblico.
Este tipo de modificacin podra aplicarse gradualmente para evitar poner en
peligro a la funcin pblica, abriendo en un inicio categoras de ascenso
como las jefaturas de departamento, por ejemplo. Lo que nunca habra que
dejar de tenerse en cuenta es satisfacer los requisitos del puesto, conocer
completamente las funciones que habrn de desempearse y someter a los
candidatos a un riguroso examen de seleccin mediante un organismo
distinto al que va a servir.
La problemtica sindical es otro aspecto poltico que mantiene el sistema
nacional de organizacin de personal pblico en las condiciones actuales.
Cuando se habla de un centro o conducto nico para el reclutamiento y la
seleccin de personal, se atenta contra los intereses de cada uno de los
organismos que representan a los trabajadores de una dependencia
gubernamental, y de cada una de las secciones en las que normalmente se
dividen internamente los sindicatos. Es necesario convencer a las
representaciones sindicales de que su funcin no es vigilar el ingreso o
ascenso de sus recomendados, sino coadyuvar, en lo que a ellas concierne, a
erradicar un servicio pblico tan deficiente e improductivo como el de hoy,
incapaz de afrontar los retos actuales del Estado.

419

CONDICIONES PARA EL FUNCIONAMIENTO

DEL SERVICIO CIVIL EN MEXICO
En el sistema nacional se pueden identificar tambin algunos esfuerzos
adicionales tendientes a profesionalizar el servicio pblico, por ejemplo: la
existencia de un tabulador salarial nico al que deben ajustarse las dependencias,

CONDICIONES PARA EL FUNCIONAMIENTO DEL SERVICIO CIVIL EN MEXICO

con el objeto de evitar diferencias en las percepciones, que surgen en funcin de
circunstancias ajenas al desempeo laboral, como puede ser el presupuesto que se

maneja, o la importancia poltica de la dependencia y de su titular.

En el sector centralizado nacional, la administracin de personal se realiza de
acuerdo con las dos siguientes variantes.

1.478 Sistema concentrado de administracin de personal.

La administracin del personal es ejercida nicamente por la unidad, jefatura o direccin
de personal. En sus decisiones no intervienen las reas especficas a las que van a ingresar los
trabajadores, cuyos titulares tienen nula influencia en la seleccin del personal, lo que los
desalienta a tener recomendados.
En general todas las funciones, incluyendo la ms importantes para la institucin, como
la contratacin, se realizan centralizadamente. Tampoco existen reas perifricas que auxilien
a la central en los trmites y administracin de prestaciones, beneficios, o cualquiera otra de
las actividades que con motivo de la relacin laboral deben realizarse, a menos que la
dependencia tenga delegaciones regionales o locales en las que necesariamente deban existir
pequeas estructuras que se encarguen de ese tipo de funciones.
Este sistema ofrece mayores beneficios donde no existe un servicio civil de carrera,
puesto que al menos en cada dependencia se centralizan o concentran todas las funciones y se
ejerce la autoridad que requiere la administracin de personal. Asimismo, es tradicional que se
coloquen a las jefaturas o direcciones en el nivel ms cercano posible al del titular, con lo que
la jerarqua que obtienen les da la posibilidad de que sus determinaciones sean debidamente
respetadas. En el caso nacional, en el que las dependencias tienen un rea llamada tcnica o
sustantiva, integrada por las subsecretaras, y un rea administrativa, adjetiva o de apoyo,

420
Cuadro 10.4

representada por las ocatas mayores, las direcciones, jefaturas o unidades de administracin
de personal estn ubicadas en el nivel inmediato inferior al del oficial mayor.

1.479 Sistema desconcentrado de administracin de personal.

Independientemente del nivel en que se coloque a la unidad o rea de administracin de
personal y a pesar de realizar formalmente todas las actividades que le corresponden como tal,
su funcionamiento est mediatizado por las dems direcciones que integran la dependencia. A
stas se les permite proponer yen ocasiones, seleccio-nary contratara su personal, loque
convierte a la jefatura de administracin de personal en una unidad tramitadora de
documentos, responsable tan slo de actividades de control (puntualidad, asistencia, etc.), o
de otras ms comprometedoras (manejo de nmina, descuentos, impuestos, etc.), sin
delegarle siquiera la facultad disciplinaria.
Adicionalmente, aun en las mismas instalaciones centrales, se crean estructuras o
delegaciones para el manejo del personal dentro de cada una de las otras direcciones
sustantivas o adjetivas de la propia dependencia, con la natural prdida de autoridad del rea
central de personal y el manejo inadecuado de polticas, lineamentos o criterios uniformes.

421
Este ltimo sistema no se explica en funcin del tamao o complejidad de la
problemtica propia de la dependencia, ni en lo geogrficamente desconcentrada
que se encuentre, sino en funcin de las prcticas que sostienen al sistema
evolucionado de botn y de la persistencia de ideas como la de facultara los titulares
para designar a sus subordinados y as precisamente, comprometerlos en lo personal
con ellos y obtener cierta lealtad y sumisin.
Cuadro 10.5

VARIANTES Y CARACTERISTICAS DEL SECTOR CENTRALIZADO

NACIONAL DE LA ADMINISTRACION DE PERSONAL

SISTEMA CONCENTRADO

SISTEMA DESCONCENTRADO

Control de la Unidad, Jefatura o Direccin Funcionamiento mediatizado del rea

de Personal.
de personal por las dems direcciones
de la dependencia.
Exclusin de reas especficas y titulares Jefatura encargada slo de trmites

Existencia de delegaciones regionales Creacin de estructuras internas para el en vez

de reas perifricas o auxiliares. manejo de personal dentro de cada
direccin.
Relajamiento de la autoridad central
y
_________________________________________________suraimiento de criterios desiauales_____________

La comparacin de los tres sistemas de administracin de personal analizados

anteriormente, se puede observar con mayor especificidad en el siguiente cuadro.

422
Cuadro 10.6

CUADRO COMPARATIVO POR ACTIVIDADES DE LOS SISTEMAS

DE ORGANIZACION DEL PERSONAL PUBLICO

EVOLUCIONADO
SERVICIO CIVIL DE BOTIN

1 \v\u.a,\J

SERVICIO CIVIL
LIMITADO O
INCIPIENTE

Reclutamiento
Seleccin
Contratacin
Induccin al I
puesto
Remuneracin
prestaciones
Capacitacin
Motivacin

ascensos
Participacin
poltica

Uniformidad de

Sin restricciones

criterios
Estricta
Eficaz
Existente

Nula
Demorada
Inexistente

Lineamientos
aenerales
Descentralizada
Descentralizada
Eventual

Bajas

Moderadas

Inexistente

Similar al sector
lorvado
Indisoensable
Existente y
estricta
Nula

y prohibida

Nula

y arbitraria

Relativa
Regulada

Alta

y permanente

Permitida

Bibliografa
complementaria
Zink, Harold. Los sistemas contemporneos de gobierno. Libreros Mexicanos
Unidos. Mxico, 1965.
Haro Blchez, Guillermo. Aportacionespara la Reforma de la Funcin Pblica
en Mxico. Ministerio para las Administraciones Pblicas. INAP de Espaa. 1988.
Haro Blchez, Guillermo. La Funcin Pblica en el proceso de modernizacin
nacional. IAPEM. Mxico, 1991.

El fin y razn de la Administracin Pblica es ser un instrumento eficaz y eficiente para el

logro oportuno de los objetivos del Estado. Analizando las caractersticas de la Administracin
Pblica en Mxico, podemos resaltar que en la mayora de sus acciones no ha actuado como
tal, debido a que con frecuencia los servidores pblicos carecen de profesionalismo,
especializacin, tica y continuidad en la realizacin de sus programas.
Es un axioma que "cualquier institucin es tan buena como lo son los miembros que la
integran", la Administracin Pblica mexicana no es una excepcin al respecto. Las
caractersticas que de ella hemos enunciado radican en que sus servidores pblicos, debido a
la falta de un programa de administracin de personal adecuado, tienen pocas posibilidades de
desarrollar un trabajo eficiente que responda a los objetivos establecidos.
Dentro de cualquier institucin, slo los hombres mejor preparados pueden ejecutar las
acciones, cumplir las metas y lograr los objetivos; adems, el trabajo es la nica va para
alcanzar mejores condiciones sociales. El gobierno, por lo tanto, ser tan eficiente como lo sea
el conjunto de los servidores pblicos que lo integran. Es por ello que se debe implantar un
sistema que propicie cualidades como:

Escolaridad
Objetividad
Capacidad
Especializacin
Experiencia
Capacitacin constante (actualizacin)
Desarrollo
Continuidad en los programas
Convergencia en las acciones y propsitos
Sentido de equipo
Vocacin de servicio
Etica intachable

Conclusio
nes

425

Todas ellas son necesarias para cumplir con los requisitos de cada puesto, de acuerdo a
su grado de complejidad y responsabilidad.
Debido a los cambios en el contexto internacional, la administracin de personal pblico
se enfrenta en la actualidad a desafos cada vez ms complejos. Elevar la calidad del servicio
parece ser la estrategia prioritaria a seguir, yen ello coinciden los intereses del Estado, de los
servidores pblicos y de los usuarios tanto nacionales como extranjeros. En este sentido, los
retos a corto y mediano plazo en torno al servidor pblico son:
La profesionalizacin del servicio pblico. Hasta ahora, los intentos y pronunciamientos al
respecto no han sido suficientes, pues acaban por perder su vigor a travs del tiempo, debido a
interferencias coyunturales y a la inercia de los actuales mecanismos de reclutamiento. Para
cambiar esta situacin, hay que establecer requisitos que garanticen determinados niveles de
estudios profesionales, capacidad y experiencia en los servidores pblicos. Es necesario crear
una estructura especializada que disee, implante y controle los lineamientos y programas
tendientes a este objetivo, con la autoridad, seguridad y permanencia necesarias.
Mucho se ha hablado sobre la resistencia y el temor al cambio por parte de los servidores
pblicos; sin embargo, frecuentemente tal oposicin se debe al desconocimiento o a una falta
de Claridad y concrecin respecto a los nuevos planes y programas, lo que provoca insequridad.
En consecuencia, debe procurarse involucrarlos en esta tarea para obtener de ellos slidos
compromisos y una abierta participacin.
Capacitacin. A partir de que las tareas de capacitacin quedaron constitucional-mente
consignadas, el sector pblico nicamente ha realizado esfuerzos aislados para incrementarlas,
en parte debido a su propio redimensionamiento, porque no resulta econmicamente
conveniente capacitar a quienes no tienen asegurada su permanencia. No obstante, en este
momento y an ms a futuro, se requieren programas de capacitacin concretos, basados en
criterios uniformes, impartidos obligatoria y permanentemente por una estructura creada e x
pr ofe so.
En apoyo a lo anterior y como una alternativa justa, se puede esperar que el Estado
correlacione la capacitacin con un sistema escalafonario intercomunicado, lo que despertara
el inters de los servidores pblicos al ser considerados para posibles ascensos. Si los
programas de estmulos y recompensas que el Estado implante van a considerar este factor
como un indicador de la importancia que el servidor pblico otorga a su trabajo y, de algn
modo, van a premiar su esfuerzo, los programas de capacitacin tendrn mayores
probabilidades de xito, al igual queel cambio en las actitudes, aptitudes y desarrollo del
personal.
La calidad en el servicio. Se tiene que implantar una nueva cultura de calidad, fundamental en
el desarrollo de los servidores pblicos. Para ello, adems de una nueva filosofa en este
sentido, es necesaria la adquisicin de herramientas ms eficaces, lo que implica contar con el
personal capacitado para hacer ptimo uso de ellas. A pesar de las limitaciones presupustales,
es difcil entender que al personal burocrtico no se le proporcionen los medios adecuados para
el desempeo de su trabajo, cuando en sus manos recaen precisamente las funciones del
Estado.

Administracin de sueldos
salarios. Es necesario implantar un sistema adecuado de
administracin de sueldos que vincule de una manera objetiva lapreparacin, capacidad,
responsabilidad y actuacin de los servidores pblicos con su percepcin salarial e incentivos.
Asimismo, debe pugnarse por un salario remunerador.
Una posibilidad actual para mejorar las percepciones de los servidores pblicos se deriva
del adelgazamiento de la estructura estatal. Si en adelante se planea estratgicamente la
creacin de estructuras ocupacionales adecuadas y se contrata solamente al personal necesario
y capacitado, existirn mayores recursos disponibles para dar a ste una remuneracin digna.
Sin embargo, ser indispensable vincular el sue l do a la pro ducti vi d ad alcanzada, binomio
que en el sector pblico no ha sido claramente fijado, dada la supuesta dificultad de establecer
factores confiables para medir dicha correlacin.
La Administracin Pblica deber aproximarse y difundir los parmetros de rendimiento
deseables y evitar la intervencin de elementos que impidan su funcionamiento continuo y
transparente, a fin de garantizar la justicia
honestidad, dando a los servidores pblicos

426

seguridad jurdica en su desempeo.

El servicio civil de carrera en la Administracin Pblica mexicana implica, por tanto, un sistema
de administracin de personal para los servidores pblicos de mandos medios (Jefe de
Departamento, Subdirector, Director de Area, Director General' y sus equivalentes) su
reglamentacin es fundamental para la formacin y superacin de estos servidores pblicos,
quienes son bsicamente los responsables del grado de eficiencia y eficacia logrado por la
Administracin Pblica.
Es importante diferenciar del total de los servidores pblicos quines son sujetos de esta
reglamentacin. Actualmente, en el gobierno mexicano no estn dadas las condiciones que
posibiliten dicha diferenciacin, ya que no estn reglamentadas las acciones para el desarrollo
de las cualidades necesarias en ellos. No obstante, podemos distinguir tres grandes grupos:
1. Los trabajadores sindicalizados o de base, cuyas condiciones laborales comenzaron a ser
protegidas con el Estatuto Jurdico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la
Unin (1938) y enmarcadas posteriormente por el Apartado B del artculo 123
constitucional, durante la administracin de Adolfo Lpez Mateos. As se les reconocieron
derechos como la permanencia en el puesto y el aglutinarse en organizaciones sindicales,
que a su vez integran la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado;
pero ninguno de ellos, por el simple hecho de ser sindicalizados (lo cual es correcto) tiene
acceso a posi1 Si bien comnmente se considera al Director General una categorra de mando superior, en este caso es
colocado junto con las que se considera debiera comprender un servicio civil de carrera para mandos
medios.

ciones de mando superiores a la Jefatura de Seccin, dado que la ley concede al gobierno
la facultad de nombrar trabajadores de confianza en todos lo puestos de supervisin.

1.480 Los mandos medios del gobierno (Director General, Director de Area, Subdirector, Jefe de
Departamento y sus equivalentes) no tienen reglamentacin ni garanta laboral alguna,
por lo que son removidos frecuentemente, creando una situacin de inestabilidad que
propicia la improvisacin, la discontinuidad de los programas y la falta de tica en el
manejo de los asuntos. Los mandos medios del gobierno trabajan con base en grupos o
camarillas dentro del partido en turno en el poder. Lo anterior implica que al ingreso de
un mando superior (Secretario, Subsecretario y Oficial Mayor) habr un desplazamiento
de los mandos medios de su rea, ya que stos sern sustituidos por su grupo, independientemente de su capacidad o experiencia para el puesto. De ah la gran importancia
de implantar el servicio civil para contar con un sistema de administracin y desarrollo de
personal que sea exclusivo para los mandos medios y por tanto, pueda responder a sus
caractersticas especficas.

1.481 Los mandos superiores o polticos (Secretario de Estado, Subsecretario, Oficial Mayor y
sus equivalentes) son los colaboradores ms cercanos del Presidente de la Repblica,
quien llega al poder nominado por un partido poltico y gracias al voto popular. En
consecuencia, los mandos superiores pertenecen al mismo partido poltico del Presidente,
quien como titular del Poder Ejecutivo Federal tiene la facultad de nombrar a sus
colaboradores. De este modo, es l quien marca el rumbo de la Administracin Pblica y
quien toma las decisiones que competen al quehacer pblico, junto con los Secretarios,
Subsecretarios y Oficiales Mayores, por lo que se requieren a su servicio mandos medios
que conformen equipos conocedores, experimentados y especializados, capaces de
ofrecer alternativas de decisin acertadas. Esto significa que los mandos superiores
(polticos) slo obtendrn el apoyo necesario para realizar eficientemente su trabajo, si
cuentan con mandos medios (tcnicos) profesionalizados, lo cual resulta muy difcil en las
condiciones actuales, dada su movilidad permanente.
Esta situacin nos lleva a considerar de fundamental relevancia el establecer en la
Administracin Pblica mexicana el servicio civil de carrera para los mandos medios, sobre las
siguientes bases:
Que su seleccin, permanencia y promocin se realicen bajo criterios sustentados en la

427

posesin de conocimientos tcnicos profesionales, necesarios para el puesto que

desempean y de esta forma, dejen de cambiar por el solo hecho de ser removido el
titular de la dependencia donde trabajan.

428
-

Que su remocin sea nicamente por motivos de incapacidad profesional o

falta de tica en su desempeo.

Que se apliquen a ellos las garantas que la Ley Federal del Trabajo otorga
a cualquier trabajador en Mxico, a fin de que si no incurren en los motivos
de despido que la Ley seala, sean indemnizados.

Que se implante para ellos un cdigo de tica profesional manejado por lo

colegios y asociaciones profesionales, as como por el propio gobierno en
su administracin de personal.

Todo lo enunciado en torno a los mandos medios tiene como propsito garantizar su profesionalismo y permanencia en el puesto, y as poder esperar de ellos un
servicio tico, especializado, experimentado y eficiente. Un sistema de esta naturaleza representara posiblemente trastocar algunas estructuras y cambiar estilos e inercias actuales, sin embargo, hay que tomar conciencia de que la sociedad mexicana
merece y exige un servicio pblico de excelencia, y el servicio civil de carrera es un
instrumento indispensable para lograrlo, como lo prueba el hecho de estar
implantado en los pases desarrollados y en muchos en vas de desarrollo.
Cada vez se habla ms de un gobierno plural, posiblemente primero hay que
hablar de un gobierno profesional, que pueda ser un instrumento eficiente y eficaz de
servicio a la sociedad.

Lic.
Carlos
Sierra Olivares.

Glosar
io
ACTO UNION o NOMBRAMIENTO Acuerdo de voluntades cuyo fin es el establecimiento de
una relacin laboral entre el Estado y sus trabajadores.
ADIESTRAMIENTO Accin repetida orientada a mejorar la destreza o incrementar la habilidad
manual u operativa de los trabajadores. "Se trata de un proceso educativo, que como tal,
consiste en un esfuerzo consciente que tiende a producir en ltima instancia, un cambio
positivo en la conducta indlvldual".".
"Por medio del adiestramiento comunicamos habilidades, sistemas, ideas, informacin y objetivos y, por ltimo, aunque no por cierto lo menos importante,
actitudes n .
APERCIBIMIENTO Amonestacin, disposicin.
BENEFICIOS Conjunto de servicios y prestaciones que disfruta el trabajador, sus familiares y
derechohabientes, derivados de la relacin laboral.
CAMBIO 'Toda modificacin de un estado a otro, que es observada en el entorno y posee un
carcter relativamente perdurable."?
CAMBIO ORGANIZACIONAL "Toda modificacin observada en la cultura o la estructura y que
posee un carcter relativamente perdurable."
CAMBIO PLANEADO Esfuerzo intencional y voluntario para modificar una situacin que resulta
insatisfactoria, a travs de un conjunto de acciones cuya eleccin y coordinacin son producto
del anlisis sistmico de las circunstancias presentes.

1.482
1.483
1.484
1.485

Borgoa, L. La administracin de personalen el servicio pblico. Ed. Universitaria. Chile, 1969: 14.
Bleicken Van, B. Manual para el adiestramiento de personal. Herrero Hermanos, Mxico, 1960:30.
Co\lerette, Pierre y Gilles Delisle La planificacin del cambio. Trillas. Mxico, 1988: 30.
Ibid.

431

CAPACITACION Es la "actividad de enseanza/aprendizaje que tiene como propsito

fundamental ayudar a los miembros de una organizacin a adquirir y aplicar conoci mientos,
destrezas. habilidades y actitudes por medio de las cuales la organizacin lleva a cabo sus

obletvos"."

Este trmino incluye una amplia gama de actividades que van desde el mejoramiento de
habilidades hasta el desarrollo individual en la organizacin, pero en general puede definirse
como el conjunto de actividades dirigidas a mejorar las actitudes y a incrementar las
aptitudes del personal en relacin al trabajo.
CARGO FISCAL Retencin de una porcin del salario para ser entregada a las autoridades
hacendarias (I.S.R o LS.P.T.).
CONTRATO DE HONORARIOS Acuerdo de voluntades entre la institucin y un profesional
para la prestacin de un servicio no subordinado.
CONTRATO DE TRABAJO Acuerdo de voluntades entre un patrn y los trabajadores para
establecer una relacin laboral bajo condiciones determinadas. Este puede presentar las
modalidades de: Contrato colectivo de trabajo o Contrato individual de trabajo.
CONTRATO LEY Conjunto de disposiciones legales sobre relaciones laborales que por su
importancia sancionan directamente las autoridades del trabajo.
Segn el artculo 404 de la Ley del Trabajo Reformada, es elllconvenio celebrado entre
uno o varios sindicatos de trabajadores y varios patrones o uno y varios sindicatos de patrones,
con objeto de establecer las condiciones segn las cuales debe prestarse el trabajo en una
rama determinada de la industria, y declarado obligatorio en una o varias Entidades
Federativas y en una o varias zonas econmicas que abarquen una o ms de dichas entidades,
o en todo el territorio nacional'. Y segn el artculo 405 de la misma Ley, IILos contratos ley
pueden celebrarse para industrias de jurisdiccin
federal o local"."
COTIZACION Accin de pagar o cubrir el porcentaje salarial sealado por conceptos de cuota
a las Instituciones de Seguridad Social, de Vivienda, o Aseguradoras.
CUOTA Porcentaje salarial a cubrir por el patrn o trabajador que es destinado a las
Instituciones de Seguridad Social, de Vivienda, o Aseguradoras.

1.486

Colegio de Licenciados en Ciencias Polticas y Administracin Pblica. D i c c i o n a r i o d e p o l t i c a y a d m i n i s t r a c i n

p b l i c a . Mxico, 1978, vol. 1:213-214.

Soto Alvarez, Clemente. S e l e c c i n d e t r m i n o s j u r d i c o s , p o l t i c o s , e c o n m i c o s y s o c i o l g i c o s . Limusa.

1.487

Mxico, 1981: 75 y 76.

DESARROLLO Proceso de protesionalizactn del personal a travs del cual se ampla su

capacidad intelectual, su acervo cultural, su perspectiva general y su beneficio individual.
DESCUENTO Recuperacin de cantidades previamente entregadas o de remuneraciones no
devengadas.
ENFOQUE BUROCRATICO Se caracteriza por una fuerte centralizacin en la toma de
decisiones y en la rigidez de las lneas jerrquicas de autoridad.
ENFOQUE PARTICIPATIVO Se caracteriza por la flexibilidad y descentralizacin en la toma de
decisiones. Se sustenta en la participacin colectiva y en el ejercicio de una autoridad moral.
ENFOQUE SISTEMICO Anlisis del intercambio de informacin (insumas-productos) entre la

432

organizacin

y su medio y entre las estructuras internas que la conforman.

ENTERAR Entregar una suma en una oficina pblica. Completar una cantidad.
ENTERO Pago o entrega de una cantidad en dinero para cumplir con una obligacin legal.
ENTRENAMIENTO Actividad a travs de la cual se desarrolla primordialmente la capacidad
fsica del personal. uEI entrenamiento va encaminado al desarrollo de habilidades y busca
el bienestar a corto plazo de lacompaia, as como del empleado."
ESCALAFON Mecanismo que a travs del establecimiento de grados, procedimientos
requisitos, permite el ascenso o promocin de los trabajadores.

ESCALAFON DE ANTIGUEDAD Ordenacin jerrquica de los empleados segn su antigedad

en el respectivo cargo o categora.
ESCALAFON DE MERITO Ordenacin jerrquica de los empleados en cuanto a categora o
grado, segn el resultado de sus calificaciones.
FACTOR HUMANO Elemento esencial de las organizaciones sociales y variable clave para el
cambio y la mejora. Este trmino implica concebir a las personas como entes biopsicosociales
que interactan dinmicamente con sus grupos de trabajo en la realizacin de tareas.
HUELGA Es la ruptura de las relaciones normales entre trabajadores y patronos que implica el
cese de las actividades del trabajador; puede ser una actividad legal en caso de
incumplimiento de una obligacin patronal. En el terreno social, es una situacin de
7 BurackH. Hemery Smith D. Robert. Administracin d e personal. CECSA. Mxico, 19n: 658.

conflicto de intereses en la que se demanda la satisfaccin de determinadas prestaciones y

condiciones de trabajo, generalmente econmicas. En la Nueva Ley Federal del Trabajo
Reformada, artculo 445, se considera ilcita la huelga "cuando la mayora de los huelguistas
ejecutan actos violentos contra las personas o las propiedades y en caso de guerra, cuando los
trabajadores pertenezcan a establecimientos o servicios que dependan del Gobierno."
INEMBARGABILlDAD Imposibilidad de efectuar deducciones salariales como resultado de lo
establecido en la ley en el caso del salario mnimo o por la aplicacin de orden judicial.
INSTRUCCION De acuerdo con W. H. Petersen es una accin mediante la cual se da a los
alumnos ocasin para una interaccin programada y dirigida con el entorno, con la intencin
de modificar sus disposiciones de conducta."
LISTA DE RAYA Relacin o listado de trabajadores que prestan servicios temporales,
eventuales o excepcionales, generalmente en actividades operativas, empleada para efectuar
los pagos.
MODERNIZACION Es un proceso de desarrollo de capacidades por parte del Estado y sus
organizaciones para absorber el cambio continuo, a fin de dirigir y gobernar racionalmente la
complejidad social; avanzar hacia el cambio significa progresar: movilizar recursos, desarrollar
las fuerzas productivas, incremento la productividad en el trabajo, difundir el conocimiento y
promover la participacin poltica y ciudadana.
MOTIVACION Concepto que parte de las Ciencias del Comportamiento y del estudio de las
necesidades humanas, enfocado al por q u los trabajadores se comportan en la forma como
lo hacen y cules son aquellos factores que influyen en un ambiente de trabajo para modificar
su desempeo y/o actitud.
NEPOTISMO Preferencia en el otorgamiento de posiciones laborales por parte de los
gobernantes civiles a familiares legtimos o naturales en altos cargos polticos o

433

administrativos.
NOMINA Listado que contiene los datos generales de los trabajadores, las percepciones, las
deducciones y el importe neto a pagar.
ORGANIZACION INFORMAL Red de relaciones interpersonales que surgen espontneamente
y del contacto social cotidiano.
8 D i c c i o n a r i o d e l a s c i e n c i a s d e l a e d u c a c i n . Diagonal Santillana. Mxico, 1987:807.

ORGANIZACION LABORAL Patrn de accin a travs del cual un grupo de personas realiza un
trabajo para lograr un fin predeterminado.
PARTICIPACION DE UTILIDADES En el apartado A del artculo 123 Constitucional, fraccin IX,
se dispone que los trabajadores tienen derecho a una participacin en las utilidades de las
empresas; una Comisin Nacional, integrada con representantes de los trabajadores, de los
patronosy del gobierno, fijarel porcentaje de utilidades que deba repartirse entre los
trabajadores y lo revisar cuando existan nuevos estudios e investigaciones que lo justifiquen.
PENSION ALIMENTICIA Retencin de un porcentaje salarial ordenada por la autoridad
judicial para ser entregada a los beneficiarios alimentistas.
PLAZA "Conjunto de labores y responsabilidades asignadas de manera permanente a un slo
empleado, en determinada adscripcin. Unidad o posicin individual de trabajo, que por lo
tanto no puede ser ocupada por ms de una persona a la vez". 2
POST-EMPLEO Etapa en la que el trabajador ha dejado de ser productivo o ha cumplido con
los requisitos que la ley exige para otorgarle una pensin vitalicia.
PRESTACION(ES) Conjunto de percepciones adicionales que el trabajador recibe en efectivo,
en especie o en servicios por su trabajo. Complemento al salario concedido a los empleados;
puede incluir prima vacacional, pensin, reparto de utilidades, planes de educacin,
descuentos en los productos de la compaa, etc.
PRIMA Porcin salarial que se agrega a las percepciones mensuales para cubrir prestaciones
fijadas en la ley.
PROTESTA DE DESEMPEO Manifestacin libre y expresa de la voluntad de cumplir las leyes
nacionales en aceptacin de un nombramiento de trabajo.
PROCESOS SOCIALES Formas de relacin como se da la interaccin humana en los grupos,
que incluye aspectos como comunicacin, solucin de problemas, liderazgo, manejo de
conflictos, etc.
PRUEBAS Son procedimientos estandarizados y objetivos para seleccionar entre un conjunto
de aspirantes a empleo o promocin aquellos que resulten ms aptos y adecuados al puesto en
cuestin. Las pruebas pueden ser de habilidades cognoscitivas, de habilidades fsicas y
motoras, de personalidad, de inters y de rendimiento.
PRUEBAS DE HABILIDADES COGNOSCITIVAS Exmenes de la capacidad general de
razonamiento (inteligencia) y de habilidades mentales especficas. Las pruebas de inteligencia
(la) no miden una sola caracterstica, sino diversas habilidades como la memoria, la rapidez de
pensamiento, el ingenio, el vocabulario, la fluidez verbal y la destreza nrnerlca."

PRUEBAS DE HABILIDADES FISICAS y MOTORAS "Las pruebas de capacidad motora son

pruebas de coordinacin y destreza, mientras que las de habilidades fsicas son de fuerza y
viqor."!'
PRUEBAS DE PERSONALIDAD E INTERESES Se emplean para conocer aspectos bsicos
de la forma de ser del aspirante, como la introversin, la seguridad, la estabilidad y la

2 DuhaltKrauss, Miguel. Una selva semntica y jurfdica.INAP, Mxico, 19n: 13. 10Dessler, G. Op. Cit.: 199.

434

motivacin.

PRUEBAS DE RENDIMIENTO Es la medicin del conocimiento especfico del oficio del

aspirante, de su experiencia en la materia y del aprovechamiento que de ellos hace.
PUESTO Conjunto de plazas, esto es, de tareas especficas e impersonales que deben ser
realizadas en determinadas condiciones de trabajo; de responsabilidades que deben ser
asumidas y aptitudes que deben ser satisfechas por los trabajadores que las ocupen.
REGLAMENTO INTERIOR DE TRABAJO Conjunto de disposiciones obligatorias acordadas
para regular las labores en cualquier organizacin, sancionadas por las autoridades del trabajo.
RESCISION Es la invalidacin de una obligacin y particularmente de un negocio jurdico. Es
un medio de extensin de las obligaciones sealndose que es el acto por el cual, sea por
voluntad de las partes o por disposicin de la ley, a causa del incumplimiento de las
obligaciones por una de las partes en una relacin jurdica bilateral, se destruyen los efectos de
un acto jurdico. Este medio de extinguir obligaciones presenta como caracterstica que una
vez decretada por sentencia firme, el deudor incumplido queda obligado a devolver lo que ha
recibido o su valor si aquello no fuera posible y en todo caso a pagar la indemnizacin de
daos y perjuicios.
RETENCION Deduccin de una porcin del salario que el patrn realiza en cumplimiento de
disposiciones legales, para ser entregada a terceros. Porcentaje de la ganancia gravable
obtenida por la autoridad judicial destinada a los beneficiarios alimentistas.
REVOLUCION TECNOLOGICA Conjunto de progresos o adelantos cientficos que modifican
sustancialmente las estructuras de produccin y creacin de riqueza social. Actualmente el
desarrollo tecnolgico en el manejo y control del conocimiento est transformando los procesos
de produccin y comercializacin, generando fenmenos macroeconmicos de globalizacin, la
formacin de bloques econmicos y cambios de poder a nivel mundial.
11 I b i d .

RIESGOS DE TRABAJO Accidentes o enfermedades producidos en el trabajo, con motivo de

ste o en trnsito directo entre el domicilio del trabajador y el lugar donde se vaya a laborar y
viceversa.
SALARIO "Salario es la retribucin que debe pagar el patrn al trabajador por su trabajo. El
salario puede fijarse por unidad de tiempo, por unidad de obra, por comisin, a precio alzado o
de cualquier otra manera. El salario se integra con los pagos hechos en efectivo por cuota
diaria, gratificaciones, percepciones, habitacin, primas, comisiones, prestaciones en especie y
cualquier otra cantidad o prestacin que se entregue al trabajador por su trabajo" (Ley Federal
del Trabajo, artculos 82-84).
SALARIO INTEGRADO Percepcin que acumula todas las cantidades y prestaciones en
especie que el trabajador recibe por su trabajo.
SALARIO MINIMO Es la cantidad menor que debe recibir en efectivo el trabajador por una
jornada de trabajo, suficiente para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia en
el orden material, social y cultural, y para proveer la educacin obligatoria de los hijos (Ley
Federal del Trabajo, artculos 90-97).
SALARIO NOMINAL Percepcin en efectivo que aparece en los listados de pago peridico
que se hacen al trabajador y que por s solo no permite conocer su poder de compra real.
SALARIO REAL Es el expresado en dinero, que resulta de la comparacin del salario nominal

435

con el ndice del costo de la vida. La magnitud del salario real se determina, por una parte, por
la cuanta del salario nominal y por otra, por el nivel de precios, el volumen de impuestos y las
rentas por alquiler. El salario real, expresado en forma de ndice se calcula dividiendo un ndice
de salarios monetarios entre un ndice de precios, obtenindose as, un ndice de salarios
constantes.

SATISFACCION Resultado general que produce en una persona el haber logrado cubrir las
necesidades que lo impulsaron a la accin.
SEGURO DE DESEMPLEO Integracin de un fondo constituido mediante aportaciones
porcentuales del salario de los trabajadores para proporcionarles un salario de subsistencia al
quedar temporalmente cesantes o desempleados.
SERVICIOS Conjunto de actividades que proporcionan beneficios a los trabajadores o
empleados, costeados por la empresa o p o r instituciones de seguridad social.
SERVICIO CIVIL DE CARRERA Sistema de organizacin de personal pblico, constituido por
los cuerpos de funcionarios y empleados que permanecen en sus puestos con carcter
duradero -ms tiempo que los ministros- y que no asumen la responsabilidad poltica ltima. Se
le da tambin el nombre de "servicio civil", "servicio pblico", "serviclo del Estado" y a veces
"administracin pblica". En los sistemas modernos de administracin pblica, los miembros
del servicio civil de carrera son designados y ascendidos despus de pasar por las debidas
pruebas de competencia objetivas y gozan de garantas que los protegen de la destitucin
arbitrara."
SERVICIO CIVIL LIMITADO O INCIPIENTE Sistema de administracin y organizacin de
personal en el que existen lineamentos, polticas y decisiones que tienden a mejorar o
perfeccionar el servicio pblico.
SISTEMA EVOLUCIONADO DE BOTIN Manejo de la administracin de personal al arbitrio del
titular del poder estatal, quien lo delega o distribuye en funcin de sus particulares
preferencias. "Favoritismo institucionalizado en el sector pblico como recompensa al apoyo de
tipo electoral, personal, de amistad o parentesco, contrario al sistema de mritos y de

carrera"."

SUELDO Retribucin monetaria quincenal o mensual que perciben los empleados como
compensacin por sus servicios, de acuerdo a la categora o grado en que se encuentran
clasificados o al que asigne la ley en casos determinados."
SUPERVINIENTES Condiciones o situaciones que se conocen o suceden con posterioridad a
un momento dado.
SUPLETORIEDAD Posibilidad de aplicar una disposicin legal de otro cuerpo normativo
cuando el caso concreto no est expresamente regulado en las leyes laborales.
SUSPENSION (de la relacin laboral) Interrupcin temporal de algunos efectos de la
relacin laboral; como sancin administrativa, "consiste en la privacin temporal del empleo
sin goce de sueldo y sin poder hacer uso de los derechos y las prerrogativas inherentes al

carqo"."

TABULADOR SALARIAL Listado de categoras o niveles salariales.

TABLAS DE REEMPLAZO DE PERSONAL Registros de la compaa que muestran el
desempeo actual y la posibilidad de promocin de los candidatos internos para las posiciones
ms importantes."
TABLAS DE REEMPLAZO POR PUESTO Tabla preparada para cada posicin en una
compaa, para mostrar los posibles candidatos para el reemplazo y sus califica- clones."

1.488

Organizacin de Naciones Unidas. M a n u a l d e a d m i n i s t r a c i n p b l i c a . ONU. New York, 1962: 22.

436

1.489
1.490
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800. 17lbid.

TABULADOR SALARIAL Listado de categoras o niveles salariales. TERMINACION (de la relacin

laboral) Extincin de los efectos de la relacin laboral.

TRABAJADORES DE BASE Servidores pblicos propietarios de un puesto necesario para el

desempeo normal de las funciones del sector centralizado (posicin laboral
inamovible).

TRABAJADORES DE CONFIANZA Personal que desempea funciones de direccin, inspeccin,

vigilancia o fiscalizacin de carcter general y las que se relacionen con trabajos personales
del patrn, o de los titulares de entidades y dependencias.

TRABAJADORES DE PLANTA Personal contratado por tiempo indefinido para desempear

funciones necesarias en una entidad.

TRABAJADORES POR HONORARIOS Personal contratado con cargo a la partida presupuestal

1201 de honorarios y comisiones; profesionales que prestan servicios no subordinados
mediante un contrato de naturaleza civil (sector privado).

TRABAJADORES TEMPORALES Personal nombrado para desempear labores no permanentes y

que figura normalmente en las listas de raya (en el sector centralizado) o contratado para los
mismos efectos en las entidades paraestatales.

TRABAJOS ESPECIALES Labores o servicios que por sus caractersticas o diferencias se apartan
de la regulacin normal de la relacin laboral y requieren disposiciones
legales adicionales o distintas.

TRIBUNALES DE TRABAJO En ellos los conflictos se dan entre patrn y trabajadoII

res.
TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILlACION y ARBITRAJE Autoridad laboral colegiada que conoce,
sustancia y define los conflictos entre los trabajadores y los titulares del sector centralizado, Y
del paraestatal regulado por el Apartado B del artculo 123
constitucional.
18SotoAlvarez, Op.Cit.:281.

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Administracin y Desarrollo de Personal Pblico, se termin de

imprimir en el mes de junio de 1994. La edicin en tiro de 1000
ejemplares estuvo al cuidado de la Coordinacin de Investigacin
Documentacin delINAP.

RED NACIONAL DE BIBLIOTECAS PUBLICAS

A= 2 1 100 E j . 3

FECHA DE DEVOLUCION

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1999-

SET.

ADMINISTRACION Y DESftRKOL
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