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RESUMO: O presente artigo aborda o cenrio poltico e pedaggico em que se realizam as polticas direcionadas gesto da educao bsica, buscando explicitar concepes, aes e programas governamentais, bem como suas interfaces com a suposta qualidade
preconizada para esse nvel de ensino no Brasil. Nesta perspectiva,
ao analisar tais polticas e programas no contexto de reforma do Estado, indica os limites e perspectivas desse processo, sob a tica da
construo de novos parmetros para a qualidade e gesto democrtica da escola pblica.
Palavras-chave: Poltica educacional. Gesto educacional. Descentralizao. Democratizao.
POLICIES FOR
BRAZIL:
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Introduo
discusso sobre polticas e gesto da educao tem sido objeto
de vrios estudos e pesquisas no cenrio nacional1 e internacional.2 Trata-se de temtica com vrias perspectivas, concepes e
cenrios complexos em disputa. Nesse sentido, fundamental destacar
a ao poltica, orgnica ou no, de diferentes atores e contextos institucionais marcadamente influenciados por marcos regulatrios fruto de
orientaes, compromissos e perspectivas em escala nacional e mundial , preconizados, entre outros, por agncias e/ou organismos multilateriais e fortemente assimilados e/ou naturalizados pelos gestores de
polticas pblicas.
Nessa tica, a discusso sobre tais polticas articula-se a processos mais amplos do que a dinmica intra-escolar, sem negligenciar, nesse
percurso, a real importncia do papel social da escola e dos processos
relativos organizao, cultura e gesto intrnsecos a ela. Portanto,
fundamental no perder de vista que o processo educativo mediado
pelo contexto sociocultural, pelas condies em que se efetiva o ensino-aprendizagem, pelos aspectos organizacionais e, consequentemente,
pela dinmica com que se constri o projeto poltico-pedaggico e se
materializam os processos de organizao e gesto da educao bsica.
Assim, a anlise da gesto educacional pode se realizar por meio
de vrios recortes e planos. Uma perspectiva importante implica no
reduzir a anlise das polticas e da gesto educacional mera descrio
dos seus processos de concepo e/ou de execuo, importando, sobremaneira, apreend-las no mbito das relaes sociais em que se forjam
as condies para sua proposio e materialidade. Tal perspectiva implica detectar os tipos de regulao subjacentes a esse processo. Segundo Barroso (2006a, p. 13), o conceito de regulao, em que pesem
os diferentes significados possveis, pode ser utilizado para descrever
dois tipos diferenciados de fenmeno, mas interdependentes: os modos como so produzidas e aplicadas as regras que orientam a ao dos
atores; os modos como esses mesmos atores se apropriam delas e as
transformam.
Para efeito dessa anlise, e considerando a especificidade do sistema educacional brasileiro, buscar-se- apreender as concepes poltico-pedaggicas que norteiam a ao do governo federal no tocante
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proposio de aes e programas implementados, visando materializao das polticas na rea, sem perder de vista que vrias outras mediaes interferem nesse processo.
O presente texto busca, portanto, situar as polticas direcionadas
gesto da educao bsica por meio da anlise da proposio de aes,
programas e estratgias articulados pelo governo federal. Trata-se, portanto, de buscar apreender, no feixe dessas proposies, os limites e possibilidades gesto das polticas (dada a situao nacional, em que estados e municpios se colocam como principais atores na oferta da
educao bsica no pas), de modo a propiciar elementos para a compreenso dos processos de regulao e financiamento, bem como os arranjos institucionais que contribuem para a materialidade das polticas
de gesto e organizao educacionais no Brasil. No se objetiva, portanto, discutir pormenorizadamente os programas e, sim, a lgica presente na proposio e os limites interpostos sua materializao no mbito dos sistemas de ensino, especialmente no que concerne aos
diferentes pressupostos que norteiam os programas: Plano de Desenvolvimento da Escola, Programa Dinheiro Direto na Escola e Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares.
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e escolar. Nesse sentido situam-se tambm as aes voltadas organizao da educao nacional, cujo norte poltico-pedaggico, no campo
e na cidade, deve considerar a riqueza e a diversidade de experincias e
as condies e especificidades com as quais se realizam processos
formativos para professores e estudantes, considerando a garantia de
parmetros de qualidade e indicando alternativas e perspectivas pedaggicas centradas em uma slida concepo de educao, escola, cultura e gesto educacional.
Ao mesmo tempo, deve-se considerar o papel basilar das polticas de financiamento e regulao da educao, uma vez que os processos de gesto educacional e escolar so fortemente induzidos pela lgica decorrente do financiamento adotado, resultante da caracterizao
do Estado e da articulao entre as esferas pblica e privada. Segundo
Dourado (2006d, p. 282-283), para compreender
(...) o embate entre o pblico e o privado, necessrio ressaltar que os
seus desdobramentos efetivos se vinculam a determinaes estruturais de
uma dada realidade, indicando, assim, a configurao assumida pelo Estado, o seu alcance jurdico-poltico-ideolgico e as instituies que o
compem (...). O embate entre o pblico e o privado, no campo educacional, revela a persistncia de foras patrimoniais na educao, favorecendo, dessa forma, vrias modalidades de privatizao do pblico.
Tais indicadores situam a gesto educacional margeada por fatores intra e extra-escolares. Assim, a democratizao dos processos de organizao e gesto deve considerar as especificidades dos sistemas de
ensino, bem como os graus progressivos de autonomia das unidades
escolares a eles vinculados, e buscar a participao da sociedade civil
organizada, especialmente o envolvimento de trabalhadores em educao, estudantes e pais.
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conjunturais de governo. Tal dinmica tem favorecido aes sem a devida articulao com os sistemas de ensino, destacando-se, particularmente, gesto e organizao, formao inicial e continuada, estrutura
curricular, processos de participao.
Desde a redemocratizao do pas, houve mudanas acentuadas
na educao brasileira, com destaque para a aprovao e promulgao
da Constituio Federal de 1988, que garantiu uma concepo ampla
de educao e sua inscrio como direito social inalienvel, bem como
a partilha de responsabilidade entre os entes federados e a vinculao
constitucional de recursos para a educao. No mbito das polticas
educacionais, destacaram-se, sobremaneira, as modificaes de ordem
jurdico-institucional.6
Nesse contexto, fundamental ressaltar a busca de organicidade
das polticas, sobretudo no mbito do governo federal e de alguns governos estaduais, na dcada de 1990, quando, em consonncia com a
reforma do Estado e a busca de sua modernizao, se implementaram
novos modelos de gesto, cujo norte poltico-ideolgico objetivava, segundo Oliveira (2000, p. 331), (...) introjetar na esfera pblica as noes de eficincia, produtividade e racionalidade inerentes lgica capitalista. No campo educacional, h que se destacar, ainda, o
importante papel desempenhado pelos organismos multilaterais na formulao de polticas educacionais no perodo.
Tais constataes evidenciam limites estruturais lgica poltico-pedaggica dos processos de proposio e materializao das polticas educacionais, configurando-se, desse modo, em claro indicador de
gesto centralizada e de pouca eficcia pedaggica para mudanas substantivas nos sistemas de ensino, ainda que provoque alteraes de rotina, ajustes e pequenas adequaes no cotidiano escolar, o que pode acarretar a suspenso de aes consolidadas na prtica escolar sem a efetiva
incorporao de novos formatos de organizao e gesto. Isto no redundou em mudana e, sim, em um cenrio de hibridismo no plano
das concepes e das prticas que, historicamente, no Brasil, tm resultado em realidade educacional excludente e seletiva. Vivencia-se, no
pas, um conjunto de aes, de modo parcial ou pouco efetivo, sob a
tica da mudana educacional, mas que, de maneira geral, contribui
para desestabilizar o institudo, sem a fora poltica de instaurar novos
parmetros orgnicos prtica educativa.
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Essa lgica e dinmica poltica , ainda, uma realidade no cenrio educacional brasileiro, na medida em que no se elaborou a lei
complementar que definiria o regime de colaborao recproca entre
os entes federados, manteve-se a induo de polticas, por meio de
financiamento de programas e aes priorizadas pela esfera federal, e
no se adotou o Plano Nacional de Educao (PNE) como refernciabase para as polticas educacionais. Adicione-se a isso, mais recentemente, a apresentao pelo MEC de um Plano de Desenvolvimento da
Educao (PDE), que no contou, na sua elaborao, com a participao efetiva de setores organizados da sociedade brasileira, de representantes dos sistemas de ensino e de setores do prprio Ministrio.
O PDE apresenta indicaes de grandes e importantes aes direcionadas educao nacional. No entanto, no est balizado por fundamentao tcnico-pedaggica suficiente e carece de articulao efetiva entre os diferentes programas e aes em desenvolvimento pelo
prprio MEC e as polticas propostas. Tal constatao revela a necessidade de planejamento sistemtico, que, aps avaliar o conjunto de aes,
programas e planos em desenvolvimento, contribua para o estabelecimento de polticas que garantam organicidade entre as polticas,
entre os diferentes rgos do MEC , sistemas de ensino e escola e, ainda, a necessria mediao entre o Estado, demandas sociais e o setor
produtivo, em um cenrio historicamente demarcado pela fragmentao e/ou superposio de aes e programas, o que resulta na centralizao das polticas de organizao e gesto da educao bsica no
pas. Trata-se de um cenrio ambguo, no qual um conjunto de programas parece avanar na direo de polticas com carter inclusivo
e democrtico, enquanto, de outro lado, prevalece a nfase gerencial,
com forte vis tecnicista e produtivista, que vislumbra nos testes estandardizados a naturalizao do cenrio desigual em que se d a educao brasileira.
Os programas federais de educao bsica, atravessados por concepes distintas e at antagnicas, realam o cenrio contraditrio das
aes governamentais. Tal perspectiva enseja a necessidade de maior
organicidade entre as polticas, aes e programas.
Na dcada atual, vrias polticas, programas e aes foram realizados pelo governo federal, aps a aprovao de um PNE sob a tica gerencial e patrimonial. oportuno destacar, contudo, que grande parte das polticas educacionais foi reorientada, a partir de 2003,
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implicando alteraes nos marcos regulatrios vigentes para a educao bsica e superior. Nesse sentido, o governo federal pautou sua
atuao pelo princpio da defesa da educao de qualidade, a partir
do binmio incluso e democratizao. Algumas aes mereceram
particular destaque, como a ampliao do ensino fundamental de oito
para nove anos, as polticas de ao afirmativa e, de modo estrutural,
a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB).
Atualmente, articulam-se esforos dos entes federados para garantir a regulamentao do FUNDEB,7 de natureza contbil, cujo desenho pode representar um avano na dinmica e lgica do financiamento da educao bsica nacional, sobretudo quanto sua
caracterizao (direcionado educao infantil, ensino fundamental
e mdio).
Aliados ao redimensionamento do financiamento da educao
bsica, destacam-se os planos de educao, notadamente o PNE, os Planos Estaduais de Educao (PEE) e os Planos Municipais de Educao
(PME). Se entendidos como planos de Estado, estes deveriam implicar
redimensionamento das polticas e gesto e, fundamentalmente, da lgica de financiamento e, portanto, do oramento pblico. Tal dinmica encontra-se desarticulada e associada lgica de desconcentrao que
tem marcado a educao nacional. Merece ser destacado, contudo, o
esforo desenvolvido para estimular a formao de conselhos, bem como
a sua capacitao.8
Quanto ao PNE, importante ressaltar que, aliado s metas vetadas, ele no foi integrado efetivamente ao processo de elaborao do
Plano Plurianual (PPA) e suas revises. Considerando que o PPA um
instrumento fundamental do oramento pblico, juntamente com a
Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual, esse processo no resultou em organicidade oramentria que viesse dar efetividade s metas do PNE.
Apesar desse cenrio de mudanas na rea da gesto educacional, vrios programas foram mantidos no formato original, destacando-se o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE). Por outro lado, novos programas foram implantados, a fim de contribuir com os processos
de democratizao da escola, com destaque para o Programa Nacional
de Fortalecimento de Conselhos Escolares.
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entendido como o carro-chefe do FUNDESCOLA , uma vez que assinala uma nfase na escola com foco no aluno. Nesse processo, a escola
considerada a responsvel pela melhoria da qualidade de ensino, e o
projeto visa modernizar a gesto e fortalecer a autonomia da escola, segundo um processo de planejamento estratgico coordenado pela liderana da escola e elaborado de maneira participativa.
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As autoras alertam, ainda, para o fato de que essa induo de polticas de gesto, cuja nfase recai sobre a dimenso tcnico-operacional,
possa
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Sem descurar da importncia do referido Programa no que concerne descentralizao de recursos financeiros para a escola, em cenrio de ntida escassez de recursos, a anlise do PDDE demonstra que sua
implementao tem resultado no desrespeito ao pacto federativo, na
medida em que o Programa atropela os sistemas de ensino ao redefinir
novos formatos de gesto para as escolas pblicas, por meio do estabelecimento de relaes diretas entre as escolas beneficiadas e o FNDE,
sem a interveno de instncias governamentais locais na definio e
execuo dos gastos (idem, ibid., p. 264).
Outro aspecto ressaltado pelas autoras (p. 265) refere-se pequena participao da comunidade escolar, pois o fato do Programa
no pressupor para a sua realizao a efetiva democratizao da gesto
da esfera pblica fez com que, em muitos casos, fosse pequena a desejada participao da comunidade na operao de recursos repassados.
Todos esses indicadores demonstram que as bases poltico-pedaggicas do PDDE, a despeito de possibilitar s unidades escolares a gesto de pequenos recursos, por meio de entidade privada, no contriburam efetivamente para a democratizao dos processos de deliberao
coletiva e, ainda, restringiram a autonomia gesto financeira da escola.
c) Programa de Fortalecimento de Conselhos Escolares
Esse Programa tem por objetivo contribuir com a discusso sobre a importncia de conselhos escolares nas instituies e visa, ainda,
ao fortalecimento dos conselhos existentes. Os conselhos escolares configuram-se, historicamente, como espaos de participao de professores, funcionrios, pais, alunos, diretores e comunidade nas unidades
escolares. Em alguns casos, constituem-se em espaos coletivos de deliberao, assumindo, desse modo, o papel de rgo co-responsvel pela
gesto administrativa e pedaggica das escolas e, em outros, em razo
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estudante e da comunidade; conselho escolar e o aproveitamento significativo do tempo pedaggico; conselho escolar e a aprendizagem na
escola; conselho escolar, gesto democrtica da educao e escolha do
diretor. Em seguida, o Programa ampliou tais eixos com as seguintes
temticas: conselho escolar como espao de formao humana; conselho escolar e o financiamento da educao; conselho escolar e a educao no campo; conselho escolar e a relao entre a escola e o desenvolvimento com igualdade social.
Alm desses ncleos temticos, contemplou-se a discusso sobre
os indicadores de qualidade da educao e os conselhos escolares como
estratgia de gesto democrtica da educao pblica. Como possvel
evidenciar, tais temticas abrangem importantes questes em debate nas
unidades escolares.
Em que pese a centralidade conferida a esse Programa, fundamental destacar que o eixo da gesto democrtica e da efetiva participao, bem como a centralidade conferida a rgos de deliberao
coletiva como os conselhos escolares, encontra limites em outros programas do prprio governo federal j analisados.
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pelo MEC, resultando em programas e aes cujo escopo poltico-pedaggico encontra-se, contraditoriamente, estruturado por concepes
distintas. De um lado, a centralidade conferida gesto democrtica
e, de outro, a concepo gerencial como norte pedaggico.
O Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares
constitui-se em avano importante frente ao pragmatismo das polticas
do governo para a gesto escolar. Ao mesmo tempo, ao disputar espao
com programas financiados pelo Banco Mundial, estruturados sob forte gide gerencial, pode vir a ser secundarizado nas polticas e gesto
das escolas no pas. Tal ambigidade revela a dificuldade de se efetivar
polticas, em mbito nacional, sem a garantia de relao com os sistemas de ensino e com os profissionais da educao que a atuam, bem
como a adoo de polticas preconizadas por agncias e organismos
internacionais, sem a devida mediao com o cenrio nacional. Tal dinmica tem resultado em forte descompasso entre a proposio e a materializao das polticas, contribuindo para
(...) um processo de sedimentao normativa que resulta da sobreposio
de novas regras, orientaes e reformas (produzidas numa volpia de
transformao permanente que raramente ultrapassa a superfcie do sistema), s prticas e estruturas antigas que, na maior parte dos casos, acabam por subsistir, ainda que travestidas de uma pretensa modernidade.
(Barroso, 2006b, p. 53)
Essa discusso nos remete chamada descentralizao da educao brasileira e aos problemas da decorrentes, destacando-se a municipalizao do ensino.9 Assim, diversas anlises realam que, no Brasil,
houve a desconcentrao de aes educacionais de forma muito mais
efetiva do que a descentralizao garantidora de autonomia aos entes
federados. Ou seja, o que ocorre a transferncia de competncias de
um ente federado para outro, resultando na manuteno de aes pontuais e focalizadas de apoio tcnico e financeiro, em detrimento de ampla poltica de planejamento, financiamento e gesto da educao bsica. A despeito disso, predominam, no cenrio educacional, vrios
processos de regulao que permeiam o cotidiano dos sistemas de ensino e das escolas pblicas, sob a hegemonia da Unio, por meio da
induo de polticas de financiamento de aes e programas governamentais. Paralelamente regulao nacional, assiste-se, portanto, ao desenvolvimento de processos formais e informais de regulao no nvel
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dos territrios e das organizaes (micro-regulao local). A esse respeito, ver Barroso (2006b, p. 59).
Pensar as polticas e a gesto da educao no Brasil, sobretudo a
partir da defesa de um padro de qualidade socialmente referenciada,
nos insere no desafio de pensar a lgica centralizada e autoritria que
tem permeado as polticas educacionais para todos os nveis de ensino,
particularmente para a educao bsica. Esse nvel de ensino, composto pela educao infantil, ensino fundamental e mdio, possui estruturao complexa e heterognea, fortemente balizada por mltiplas formas de regulao e controle, incluindo a ao do MEC, dos sistemas de
ensino e das escolas (caracterizadas como espao de regulao importante na materializao das polticas).
Ao analisar as convergncias e divergncias nos modos de regulao
europia, Maroy (2006, p. 230) afirma que
Os sistemas educativos europeus esto sujeitos a presses externas de ordem econmica, social e poltica, assim como as evolues internas que
conduzem a novos modos de regulao das organizaes escolares e s prticas do trabalho docente.
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patrimonial do Estado, muito h que ser feito, a fim de garantir a participao da sociedade civil nas polticas pblicas, especialmente na
educao.
Essas constataes contribuem para a compreenso de que a democratizao do ensino no se d somente pela garantia do acesso, requerendo sua oferta com qualidade social, para otimizar a permanncia dos
estudantes e, desse modo, contribuir para a melhoria dos processos
formativos e a participao cidad.
Todas essas questes se articulam s condies objetivas da populao, em um pas historicamente demarcado por forte desigualdade social, revelada nos indicadores sociais preocupantes e que, nesse sentido, carece de amplas polticas pblicas, incluindo a garantia de
otimizao nas polticas de acesso, permanncia e gesto, com qualidade social, na educao bsica.
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Notas
1.
A esse respeito, cf. Dourado e Costa (1988); Mendona (2000); Gracindo e Wittiman
(2001); Ferreira (2003, 2006, 2006a); Oliveira (2000, 2000a); Dourado (2006a,
2006b, 2006c, 2006d); Sander (1984, 2007); Souza (2006); Cury (2002); Ferreira
(2003, 2006a, 2006b); Dourado e Paro (2001); Flix (1984); Mendona (2000); Oliveira (1997, 2003); Paro (1998); Luce e Medeiros (2006), entre outros.
2.
A discusso sobre polticas e gesto da educao tem sido fortemente marcada pelos novos
formatos organizativos decorrentes da estruturao de mercados comuns, o que, entre outros, tem resultado em investigaes sobre os impactos, a natureza, processos regulatrios
e marcos de tais mercados. Nessa direo, merece destaque estudos desenvolvidos por Barroso (2006a e 2006b). Destacam-se, ainda, outros estudos sobre a temtica desenvolvidos por Barroso (2003), Maroy (2006) e Lima (1998).
3.
4.
Paro (1998) e Flix (1984) descortinam anlises sobre a especificidade da gesto educacional e escolar, contrapondo-se mera apreenso da lgica empresarial no campo educativo.
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5.
A respeito dos embates relativos formao docente no Brasil, ver Freitas (2002) e Aguiar
(2006).
6.
Aps a aprovao da CF-1988, trs alteraes nos textos legais so de grande importncia
para a rea educacional: a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB
Lei n. 9.394/96); a aprovao da Emenda Constitucional que instituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF ) e do Plano Nacional de
Educao (PNE Lei n. 10.172/2001).
7.
O FUNDEB coloca-se, desse modo, como importante espao para a rediscusso da relao entre os entes federados. Sua regulamentao pode contribuir para o cumprimento de dispositivo constitucional, na medida em que incrementa a dinmica da subvinculao de recursos educao, entre outros, por: sua abrangncia, ao financiar toda a educao bsica;
definir que leis complementares devero fixar as normas para a cooperao entre a Unio e
os estados, o Distrito Federal e os municpios; entre outros. importante no perder de
vista, por outro lado, que vrias crticas referentes aos limites da poltica de financiamento
por meio do FUNDEF (Pinto, 2002; Arelaro, 1999; Gouveia et al., 2006) servem de base
para o FUNDEB. Merecem ser ressaltados, contudo, os limites do FUNDEB, no que concerne,
entre outros: lgica desigual e diversificada do sistema educacional brasileiro, enorme
tarefa reservada aos municpios, sobretudo quanto educao infantil, definio precria
do valor-referncia para o custo aluno/qualidade, para as diversas etapas e modalidades da
educao bsica, participao efetiva da Unio no repasse de recursos.
8.
O MEC vem desenvolvendo o Programa Nacional de Capacitao de Conselheiros Municipais de Educao, com vistas a contribuir para a implementao dos conselhos como instncias fundamentais no processo de consolidao da ao dos municpios na gesto educacional. Esse programa tem como metas a criao de novos conselhos, a integrao dos
conselhos j existentes e a formao de pelo menos dois conselheiros por municpio.
9.
A esse respeito, ver Costa (1999), Gil e Arelaro (2004), Oliveira et al. (1999), entre outros.
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