Poltica Cientfica

Poltica Cientfica

Mario Albornoz

Carpeta de trabajo

Diseo original de maqueta: Hernn Morfese

Procesamiento didctico: Mara Ins Silberberg / Adriana Imperatore

Primera edicin: marzo de 2001

ISBN: 978-987-1782-83-3

Universidad Virtual de Quilmes, 2001

Roque Senz Pea 352, (B1876BXD) Bernal, Buenos Aires
Telfono: (5411) 4365 7100 | http://www.virtual.unq.edu.ar

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Lectura obligatoria
Es la bibliografa imprescindible que acompaa el desarrollo de los contenidos. Se trata tanto de textos completos como de captulos de libros, artculos y "papers" que los estudiantes deben leer, en lo posible, en el momento
en que se indica en la Carpeta.

Actividades
Se trata de una amplia gama de propuestas de produccin de diferentes tipos. Incluye ejercicios, estudios de caso, investigaciones, encuestas, elaboracin de cuadros, grficos, resolucin de guas de estudio, etc.

Leer con atencin

Son afirmaciones, conceptos o definiciones destacadas y sustanciales que
aportan claves para la comprensin del tema que se desarrolla.

Para reflexionar
Es una herramienta que propone al estudiante un dilogo con el material, a travs de preguntas, planteamiento de problemas, confrontaciones del tema con
la realidad, ejemplos o cuestionamientos que alienten la autorreflexin, etc.

Lectura recomendada
Es la bibliografa que no se considera obligatoria, pero a la cual el estudiante puede recurrir para ampliar o profundizar algn tema o contenido.

Pastilla
Se utiliza como reemplazo de la nota al pie, para incorporar informaciones
breves, complementarias o aclaratorias de algn trmino o frase del texto
principal. El subrayado indica los trminos a propsito de los cuales se incluye esa informacin asociada en el margen.

ndice

Introduccin........................................................................................11
Contenidos ........................................................................................13
La ciencia como problema poltico.................................................13
Los instrumentos de la poltica cientfica y tecnolgica...................13
La bsqueda de un camino propio en ciencia y tecnologa ..............14
Ciencia y tecnologa en Amrica Latina y en la Argentina ................14
Las nuevas tendencias en poltica cientfica y tecnolgica ..............14
Problemtica del campo ......................................................................14
Objetivos

........................................................................................17

1. La ciencia como problema poltico...................................................19

1.1. La ciencia y el poder.....................................................................19
1.2. El nacimiento de la poltica cientfica:
la Segunda Guerra Mundial...........................................................21
1.2.1. Los antecedentes inmediatos .............................................21
1.2.2. La Segunda Guerra Mundial y los comienzos
de la guerra fra.................................................................21
1.3. Ciencia, la frontera sin fin .............................................................23
1.3.1. Modelo de desarrollo lineal.................................................25
1.3.2. El papel del gobierno..........................................................25
1.3.3. Recursos humanos para la ciencia......................................27
1.4. La constitucin de la nueva elite cientfica .....................................28
1.4.1. Los intentos de intervencin de los
cientficos en la determinacin de las polticas....................29
1.4.2. La figura de J. Robert Oppenheimer ....................................31
1.5. La "Ciencia Grande" .....................................................................32
1.6. La profesionalizacin de la investigacin ........................................35
1.6.1. El investigador profesional ..................................................36
1.6.2. El gestor de la ciencia ........................................................37
1.6.3. La "comunidad cientfica" y el ethos de la ciencia................38
1.6.4. Estamentos cientficos .......................................................40
1.6.5. Quin habla en nombre de la ciencia ..................................40
1.7. Periodizacin en la poltica cientfica despus de la guerra..............41
1.7.1. Los comienzos de la guerra fra ..........................................43
1.7.2. Los aos sesenta ..............................................................45
1.7.3. Los aos setenta ...............................................................47
1.7.4. Los aos ochenta ..............................................................49
1.7.5. Los aos noventa ..............................................................50

1.8. Ciencia, burocratizacin y tecnocracia ............................................51

1.8.1. Ciencia y tecnocracia .........................................................52
1.8.2. Ciencia y burocracia ...........................................................54
1.9. Algunas consideraciones complementarias.....................................56
1.9.1. Poltica cientfica y poltica tecnolgica ................................56
1.9.2. Visin global y acotada de la poltica cientfica ....................58
1.9.3. Culturas polticas ...............................................................59
2. Instituciones e instrumentos de las polticas
de ciencia y tecnologa .......................................................................61
2.1. Formas de la poltica cientfica ......................................................61
2.2. Ciencia y valores sociales .............................................................62
2.3. Historia de la ayuda a la investigacin y de
las estructuras de poltica cientfica ..............................................64
2.3.1. Academias y sociedades cientficas ....................................64
2.3.2. Las fundaciones de estmulo a la investigacin....................65
2.3.3. Intervencin de los gobiernos .............................................66
2.4. Funciones de la poltica cientfica ..................................................68
2.5. Sistemas de poltica cientfica .......................................................70
2.5.1. Orgenes del sistema de ciencia y tecnologa
en los Estados Unidos .......................................................72
2.5.2. Comparacin de la organizacin cientfica
en los Estados Unidos y en Europa occidental.....................74
2.5.3. Combinacin entre investigacin y educacin
en los sistemas descentralizados .......................................75
2.6. Los Consejos y la "Repblica de la Ciencia"...................................77
2.7. Los Consejos de ciencia y tecnologa en Amrica Latina .................80
2.7.1. La influencia de organismos internacionales y regionales .....81
2.7.2. La dcada del setenta: el desarrollo
de los sistemas institucionales ..........................................82
2.7.3. Rasgos de los Consejos .....................................................83
2.7.4. Funciones y actividades de los Consejos .............................84
2.8. Indicadores en ciencia y tecnologa................................................85
2.8.1. Nivel de construccin de indicadores ..................................86
2.8.2. Tipos de indicadores ..........................................................87
2.8.3. Indicadores por actividad cientfico-tecnolgica ....................88
2.8.4. Medicin del output y nuevos indicadores............................91
2.8.5. Indicadores y pases en desarrollo ......................................92
2.9. Evaluacin en ciencia y tecnologa .................................................94
2.9.1. El proceso de evaluacin ....................................................95
2.9.2. El juicio de los pares como mtodo
fundamental de evaluacin en ciencia y tecnologa ............103
3. La bsqueda de un camino propio en ciencia y tecnologa..............111
3.1. El paradigma del desarrollo .........................................................111
3.1.1. La problemtica del desarrollo es un asunto
de posguerra ...................................................................111
3.1.2. Visiones acerca del desarrollo ..........................................113
3.2. El "pensamiento latinoamericano en ciencia y tecnologa" ............116
3.2.1. El modelo difundido por la OEA .........................................118
3.2.2. El pensamiento de Jorge Sbato .......................................119

3.2.3. Visin de Mximo Halty sobre las "estrategias de

desarrollo tecnolgico para pases en desarrollo" ..............123
3.3. Crtica de los modelos tradicionales ............................................126
3.3.1. Viejas y nuevas perspectivas ............................................127
3.3.2. Capacidad productiva y capacidad tecnolgica ...................128
3.4. La "anomala" argentina en relacin con el
desarrollo cientfico y tecnolgico................................................130
3.4.1. Predominio del enfoque econmico ...................................130
3.4.2. La "anomala" argentina...................................................131
3.4.3. Una visin de la ciencia, la tecnologa y el desarrollo .........133
3.4.4. La interseccin de lo econmico, lo poltico y lo social .......134
3.4.5. Modernizacin e industrializacin ......................................134
3.4.6. El Rgimen Social de Acumulacin ....................................135
3.4.7. Ciencia y tecnologa en la Argentina:
interpretaciones meta-econmicas ....................................136
3.4.8. Integrando modelos .........................................................140
4. Ciencia y tecnologa en la Argentina y en Amrica Latina ..............143
4.1. Panorama de la ciencia y la tecnologa en Amrica Latina .............143
4.1.1. La inversin en I+D ..........................................................144
4.1.2. Composicin de la inversin en I+D ..................................148
4.1.3. Personal dedicado a ciencia y tecnologa...........................152
4.1.4. Formacin de recursos humanos ......................................157
4.1.5. Patentes..........................................................................159
4.1.6. Indicadores bibliomtricos ................................................161
4.1.7. Una imagen comparativa de la ciencia
en Amrica Latina ............................................................164
4.2. Poltica cientfica y tecnolgica en la Argentina .............................166
4.2.1. Evolucin del sistema institucional....................................167
4.2.2. Desarrollo institucional.....................................................168
4.2.3. Instituciones pblicas de ciencia,
tecnologa e innovacin ....................................................170
4.2.4. Experiencia sin planificacin .............................................182
4.2.5. El proceso de toma de decisiones ....................................185
5. Las nuevas tendencias en poltica cientfica y tecnolgica .............191
5.1. Prospectiva en ciencia y tecnologa..............................................191
5.1.1. Enfoques .........................................................................192
5.1.2. Mtodos de prospectiva ...................................................193
5.1.3. La experiencia latinoamericana .........................................194
5.2. Cooperacin internacional y globalizacin .....................................199
5.2.1. La crisis del modelo de cooperacin
internacional de la posguerra ...........................................200
5.2.2. Un nuevo paradigma reemplaza al tradicional ....................201
5.2.3. Nuevas orientaciones de la cooperacin............................202
5.2.4. Globalizacin de la investigacin acadmica
y la I+D empresaria .........................................................204
5.3. La sociedad de la informacin .....................................................209
5.3.1. El conocimiento en el centro de los procesos sociales .......210
5.3.2. La Infraestructura Global de Informacin (GII) ....................211
5.3.3. El desarrollo de la Sociedad de la Informacin...................211

5.3.4. De la sociedad de la informacin a la sociedad

del conocimiento .............................................................214
5.4. Enfoques y estrategias alternativas hacia el futuro .......................214
Referencias bibliogrficas..................................................................217

Introduccin

En este curso se presentan los problemas centrales de la poltica

cientfica, entendida sta como un mbito de las polticas pblicas
referido a la ciencia. Para ello, se realiza un recorrido histrico a lo largo de
las ltimas dcadas tomando como punto de partida la Segunda Guerra
Mundial, ya que los diferentes autores coinciden en sealar en forma casi
unnime que fue a partir de aquella poca (teniendo como hecho
emblemtico el Proyecto Manhattan) que la naturaleza de la relacin entre
la ciencia y el poder cambi cualitativamente en relacin con el pasado.
El recorrido histrico muestra los rasgos comunes y los aspectos
diferenciales que adquiere la poltica cientfica en cada contexto. As, este
campo de la poltica aparece abierto, como un proceso social que se
articula sobre varios ejes; entre ellos, uno referido a la estructura poltica
de cada sociedad (que incluye no slo el sistema poltico sino
especialmente los problemas del equilibrio de poder entre los diversos
actores), otro relacionado con la evolucin de la ciencia y de la naturaleza
de su relacin con la tecnologa, y otro, por fin, con las formas de
actuacin del Estado en los procesos de creacin, difusin y aplicacin de
los conocimientos.
Desde el punto de vista terico, el Programa del curso presenta a la
ciencia como objeto de estudio de las ciencias sociales; ms
especficamente, desarrolla su abordaje desde la perspectiva de la ciencia
poltica. Se analizan, por lo tanto, las caractersticas propias de la ciencia y tambin de la tecnologa- como sistemas sociales y como hechos de
naturaleza poltica. El campo de los estudios de la poltica cientfica y
tecnolgica queda as enmarcado en el mbito de los denominados
estudios sociales de la ciencia y la tecnologa, siguiendo la tradicin
tanto de los estudios CTS (ciencia, tecnologa y sociedad) surgidos en el
contexto de los primeros cuestionamientos al modelo de progreso cientfico
de posguerra, como de la ciencia de la ciencia, segn la denominacin
inaugurada por Derek de Solla Price para referirse a la mirada
multidisciplinaria sobre la propia ciencia como objeto de estudio.
El Programa contiene un anlisis del papel estratgico que la ciencia
desempea en los procesos que transforman actualmente las estructuras
productivas, polticas y sociales a escala mundial. En tal sentido, plantea la
necesidad de reflexionar y debatir acerca de la centralidad del problema de
la poltica cientfica en el diseo de las estrategias de desarrollo, el
fortalecimiento de la economa, el desarrollo de capacidades innovadoras y
el logro de mayor equidad social.
El Programa presenta y examina, en forma sistemtica, las polticas
para la ciencia en funcin de su carcter de polticas pblicas, orientadas a
operar sobre un objeto especfico: la investigacin cientfica bsica y
aplicada, as como las actividades propias del desarrollo experimental,
orientado a transformar los conocimientos en tecnologa. En tal sentido, se
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Universidad Virtual de Quilmes

procura identificar los hitos principales de la frontera mvil entre ciencia y

tecnologa con la finalidad prctica de distinguir entre la poltica cientfica y
la poltica tecnolgica en relacin con sus principales problemas e
instrumentos, as como la zona de complementacin entre una y otra. Se
identifica tambin a los principales actores implicados en el proceso de
formulacin e implementacin de la poltica cientfica.
La poltica cientfica aparece entonces como un problema complejo,
caracterstica sta que deriva de la heterogeneidad del tema y de la
heterogeneidad de los especialistas que abordan su estudio, en los
trminos en que lo plantea Norman Clark. La poltica tecnolgica se
configura, por su parte, como un mbito tambin interdisciplinario, en el
que la mirada de la ciencia econmica aporta algunos de los elementos
fundamentales.
Los propios cientficos han tomado conciencia acerca de la importancia
de la poltica cientfica, desde sus orgenes. John Bernal, Premio Nobel en
cristalografa, fue el padre de una de las corrientes (de impronta marxista)
fundadora de los science studies, como originalmente fueron denominados,
que se orient a establecer criterios ticos a la poltica cientfica de la
posguerra. Por su parte, Vannevar Bush, director de la Oficina de
Investigacin y Desarrollo Cientfico de los Estados Unidos durante la
guerra, presidi un comit de cientficos que elabor para el presidente
Roosevelt un informe considerado como el hito de surgimiento de la
poltica cientfica contempornea en los Estados Unidos. En 1939 el propio
Albert Einstein se diriga tambin al mismo Roosevelt llamando la atencin
acerca de la indiferencia pblica con relacin a las promesas de la fsica.
En la Argentina, Bernardo Houssay exhortaba permanentemente, desde la
poca de su propia tesis doctoral en adelante, a la formulacin de una
poltica cientfica en este pas.
El anlisis de la poltica cientfica en el contexto histrico de la
Argentina debe encuadrarse a su vez en la tradicin latinoamericana, cuya
revisin forma parte tambin de los contenidos del Programa de este
curso. Desde fines de la dcada de los sesenta y durante los setenta
diversos autores latinoamericanos plantearon cuestiones bsicas acerca
de la relacin entre la ciencia, la tecnologa y la sociedad. Desde puntos de
vista muchas veces contrapuestos, tanto en su visin de la ciencia, como
de la sociedad, aquel fenmeno fue conocido como pensamiento
latinoamericano en ciencia y tecnologa. Jorge Sbato, Amlcar Herrera y
Oscar Varsavsky fueron los autores argentinos de mayor prestigio dentro de
aquel movimiento que reconoci la relacin de la ciencia y la tecnologa
con la sociedad, mediatizada por lo poltico y lo econmico desde una
perspectiva fuertemente influida por las teoras del desarrollo y de la
dependencia, inspiradas por la CEPAL. Modelos como el tringulo de las
interacciones, de Jorge Sbato y Natalio Botana, a mitad de camino entre
lo descriptivo y lo normativo, inspiraron polticas en ciencia y tecnologa
implementadas o reclamadas por distintos actores sociales.
Desde otra vertiente, en los aos sesenta una visin sistmica de los
instrumentos e instituciones de la poltica cientfica fue impulsada desde
varios organismos internacionales, en especial la UNESCO, que actu como
difusora de modelos institucionales similares entre s en los pases de
Amrica Latina. Las aplicaciones de la teora de sistemas, en sus distintas
vertientes, al diseo del sistema nacional de ciencia y tecnologa fueron
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Poltica Cientfica

objeto de numerosos trabajos (entre los que destaca la contribucin de

Francisco Sagasti) que caracterizaron el pensamiento de la poca con
relacin a la poltica cientfica y tecnolgica, como en forma poco
discriminada se perciba a ambos campos de las polticas pblicas durante
las dcadas de los sesenta y setenta.
El Programa se complementa con un anlisis de las tendencias actuales
de poltica cientfica en momentos en que se registra una profunda
revolucin de la ciencia y la tecnologa, tanto en sus contenidos tericos e
instrumentales, como en su impacto sobre la sociedad. Surgen nuevos
enfoques, como los de las polticas dirigidas al estmulo de los sistemas
nacionales de innovacin, o la conformacin de una sociedad del
conocimiento cuyos elementos constitutivos son analizados y sobre cuyas
tendencias futuras se procura estimular una reflexin.

Contenidos
1. La ciencia como problema poltico
El contenido de la unidad se centra en los rasgos propios de la poltica
cientfica, su importancia central y su articulacin con otras dimensiones
de la realidad poltica, econmica y social. Se considera la especificidad de
la poltica cientfica en el contexto de las polticas pblicas, distinguiendo
los procesos de creacin de conocimiento cientfico y de desarrollo
tecnolgico y avanzando en la distincin entre poltica cientfica, poltica
tecnolgica y poltica de innovacin. Se examinan distintos estilos y
estrategias de poltica cientfica. Los contenidos de la unidad se refieren a
la relacin de la ciencia con el poder y al nacimiento de la poltica cientfica
contempornea en la Segunda Guerra Mundial. Se analiza el documento
Ciencia, la frontera sin fin y se examinan los procesos de constitucin de
la nueva elite cientfica. Otros contenidos de la unidad remiten al
surgimiento de la Ciencia Grande, la profesionalizacin de la
investigacin y la periodizacin en la poltica cientfica despus de la
guerra. Se incluye una reflexin sobre ciencia, burocratizacin y
tecnocracia, as como algunas consideraciones complementarias.

2. Los instrumentos de la poltica cientfica y tecnolgica

El contenido de la unidad incluye las principales definiciones del campo de
la poltica cientfica y describe las principales funciones, instituciones e
instrumentos de un sistema de ciencia, tecnologa e innovacin. Desde una
perspectiva histrica, se analiza el proceso de creacin de la estructura
institucional de la ciencia en los pases de Amrica Latina.
Se analiza el problema de los indicadores de ciencia y tecnologa, como
caso especfico de instrumentos imprescindibles para la formulacin y
seguimiento de poltica cientfica. Se plantean los trminos de la discusin
acerca de la normalizacin internacional de los indicadores y de su
adecuacin a las caractersticas de los pases en vas de desarrollo. Se
examina el problema de la evaluacin como un nudo problemtico de
singular importancia.

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Universidad Virtual de Quilmes

3. La bsqueda de un camino propio en ciencia y tecnologa

Esta unidad tiene por objeto recuperar el pensamiento latinoamericano en
ciencia y tecnologa que -durante la dcada de los sesenta y setentarepresent un intento de vinculacin de la actividad cientfica con
demandas sociales. El anlisis histrico de tales perspectivas se orienta a
la comprensin de la situacin actual en esta materia.
El contenido de la unidad comprende el anlisis de la problemtica del
desarrollo, tal como fue entendida y traducida en polticas por parte de los
pases latinoamericanos a partir de la posguerra, y se presentan elementos
crticos acerca de su vigencia actual.
Se presenta la evolucin de la ciencia en la Argentina durante el siglo XX
como un caso anmalo desde la perspectiva de una teora lineal del
desarrollo.

4. Ciencia y tecnologa en Amrica Latina y en la Argentina

Los contenidos de la unidad comprenden el examen de los principales
problemas actuales de la Argentina y de los pases latinoamericanos en
materia de poltica cientfica y tecnolgica. Se incluye una presentacin
comparativa entre los distintos pases latinoamericanos, y de la regin, frente
al mundo, sobre la base de indicadores actualizados. Se realiza adems una
descripcin del sistema institucional de ciencia y tecnologa en la Argentina y
se presentan algunos elementos analticos para evaluar su funcionalidad.

5. Las nuevas tendencias en poltica cientfica y tecnolgica

El contenido de esta unidad remite a los procesos de globalizacin o
mundializacin que se registran, tanto en el plano de la economa como en el
de las relaciones internacionales. Se reflexiona acerca del sentido general de
estos fenmenos. Se analizan los procesos emergentes en los pases
centrales y sus implicaciones para Amrica Latina. Desde esta perspectiva, el
contenido de la unidad comprende la evolucin de los modelos de
cooperacin internacional en ciencia y tecnologa. Se analizan los nuevos
modelos de poltica referida al conocimiento cientfico y tecnolgico, tales
como las polticas para el sistema nacional de innovacin y las polticas
para la sociedad de la informacin o sociedad del conocimiento. El
contenido de la unidad incluye el examen de nuevos instrumentos;
particularmente, la utilizacin de tcnicas de prospectiva orientadas a
fundamentar la adopcin de decisiones estratgicas en una materia de difcil
predictibilidad, especialmente en el contexto de las grandes transformaciones
presentes, en el escenario poltico, econmico y tecnolgico.

Problemtica del campo

El campo de la poltica cientfica ha sido definido por Norman Clark en
funcin de su heterogeneidad. Este rasgo caracteriza, en su opinin, la
naturaleza del campo y define el perfil de quienes estn incluidos en l:
heterogeneidad del tema y heterogeneidad de los especialistas.

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Poltica Cientfica

El trmino elegido se ajusta mejor al tipo de problemas comprendidos

en el mbito de la poltica cientfica que otros a los que suele apelarse,
como, por ejemplo, el de interdisciplinario. Ciertamente, para abordar el
anlisis de la poltica cientfica se requiere apelar a una mirada
interdisciplinaria (a la que se alude con la referencia a la heterogeneidad
de los especialistas) lo cual, por otra parte, es caracterstico de las
ciencias polticas, cuyos enfoques se nutren de diversas disciplinas
sociales. Sin embargo, esta demarcacin del campo no es suficiente, ya
que el problema de las polticas referidas a la ciencia es heterogneo en
mltiples dimensiones.
En primer lugar, las lgicas de la ciencia y de la poltica son
heterogneas. En este sentido, el problema de la poltica cientfica requiere
una determinada teora internalista o externalista de base, cuya
discusin no est incluida en los contenidos de este curso, ya que forma
parte del dictado de una sociologa de la ciencia. En segundo trmino, el
campo es heterogneo porque a partir de una concepcin instrumental de
la ciencia, como la prevaleciente en la actualidad, con races en Bacon, el
conocimiento cientfico tiene mltiples intersecciones con la sociedad y
puede ser visto como un instrumento econmico y tambin como una
actividad social o un bien cultural. Que la diversidad de enfoques
constituya una interdisciplina es un tema en discusin. Bruno Latour alude
a estas mltiples dimensiones describindolas como un nudo gordiano
que la modernidad descompone en varios segmentos por su incapacidad
para abordarlo respetando su complejidad.
Aun en otro sentido el campo es heterogneo: la poltica cientfica no
solamente alude a los problemas generales de la relacin entre ciencia y
poder, sino que debe ser abordada desde la perspectiva instrumental de
polticas pblicas puestas en prctica por los estados para lograr objetivos
en esta materia. Comprende, as, el anlisis de determinados instrumentos
y de la lgica de medios y fines implcita en ellos. De este modo, el campo
se nutre de una componente normativa propia tambin de la ciencia
poltica. Klaus von Beyme sealaba que el anlisis poltico conlleva tres
dimensiones: fctica, normativa y prospectiva. El contenido de este curso
procura ajustarse a tal enfoque.

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Objetivos

El curso tiene como objetivos generales:

1. Presentar los diversos enfoques y modelos de poltica cientfica,
examinando la experiencia internacional en esta materia, con especial
atencin en Amrica Latina y la Argentina.
2. Desarrollar un abordaje de los problemas de la ciencia y la tecnologa,
entendindolas como sistemas sociales, desde una mirada propia de
las ciencias polticas.
3. Reflexionar acerca de los temas centrales que comporta el problema de
la relacin de la ciencia con el poder.
4. Reflexionar acerca de la importancia poltica del problema de la ciencia
para las sociedades contemporneas, examinar las principales
tendencias y debatir acerca de las estrategias posibles para la
Argentina y los pases latinoamericanos en el actual contexto histrico.

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1
La ciencia como problema poltico
Objetivos especficos
1. Plantear la cuestin de la ciencia como problema poltico, desarrollando
los conceptos bsicos que definen su dinmica y los rasgos que la constituyen como objeto de polticas.
2. Analizar las caractersticas de los actores involucrados, con especial referencia al papel del Estado.
3. Examinar el surgimiento de la poltica cientfica contempornea a partir
de la segunda posguerra y su evolucin durante las ltimas dcadas.
4. Revisar experiencias de poltica cientfica en distintos pases y circunstancias histricas.

1.1. La ciencia y el poder

El trmino poltica cientfica hace referencia al conjunto de polticas que pueden adoptar los estados y en particular los gobiernos en relacin con la ciencia.
En ese sentido, el trmino es anlogo al de otras polticas pblicas, como la poltica econmica, la poltica educativa o la poltica industrial y expresa un mbito de decisiones pblicas demarcado por un objeto especfico, en este caso, la
ciencia. A partir de este primer sealamiento, es posible reflexionar en dos direcciones: una de ellas est referida a la cuestin poltica propiamente dicha,
esto es, al problema de poder que ella involucra. La segunda direccin, propia
de la racionalidad burocrtica, se orienta hacia las instituciones, los instrumentos y las soluciones administrativas que constituyen el conjunto de medios especficos con los que, en determinados contextos histricos, los gobiernos operan en esta materia. Algunos autores se refieren a esta distincin reservando el
trmino poltica cientfica para aludir a las medidas que un gobierno puede tomar en esta materia, y utilizan la expresin poltica de la ciencia para describir la relacin de la ciencia con el poder y su inclusin en la lucha que por l se
establece (Elzinga y Jamison, 1996).
El primer sendero nos conduce a una definicin de poltica como la que
formulara Max Weber:

Por poltica habremos de entender nicamente la direccin o la influencia

sobre la trayectoria de una unidad poltica; esto es, en nuestros tiempos, el Estado (WEBER, 2000).

El concepto poltico, en su opinin, significa la aspiracin a tomar parte en

el poder o a influir en la distribucin de l, ya sea entre los diferentes esta-

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Universidad Virtual de Quilmes

dos, ya en lo que concierne, dentro del propio Estado, a los diferentes conglomerados de individuos que lo integran. As, pues, al decir que tal o cual
asunto es poltico -afirmaba Weber- se quiere dar a entender que concierne
a la distribucin, mantenimiento o transferencia del poder. Dicho en otros
trminos, la expresin poltica cientfica manifiesta ciertos problemas relacionados con los juegos de poder que ataen a la ciencia.
El segundo sendero nos conduce, tambin siguiendo a Max Weber, hacia
los medios de que se vale el poltico para auxiliarse: en sus palabras, el
equipo de personal administrativo y los recursos materiales correspondientes a la administracin. El Estado moderno se ha burocratizado siguiendo
una lgica de optimizacin de los medios necesarios para alcanzar los fines,
lo que implica la existencia de un conjunto de funcionarios especializados,
instituciones adecuadas y procedimientos diseados para administrar racionalmente con un criterio de eficacia. As, la poltica cientfica, al igual que
otras polticas, tiene un conjunto de medios y procedimientos ms o menos
estandarizados, dependiendo de los momentos histricos y los sistemas polticos, para el cumplimiento de determinadas funciones que le son tpicas.
Ambos senderos transcurren en forma muy relacionada, si bien en ciertos momentos se bifurcan en exceso y en otros intersectan ms o menos
conflictivamente. En ciertas circunstancias histricas, la lgica burocrtica
excede su condicin de medio para convertirse en un fin o, dicho en otros
trminos, la racionalidad tcnica desplaza a la poltica. La ciencia y, en particular, la tecnologa, por la estructura racional que las sustenta son proclives a la tecnocracia como forma sustitutiva de la poltica. La idea del gobierno de los sabios, formulada por Platn y presente tambin en Aristteles,
late en el fondo de la ciencia moderna. La utopa de la Nueva Atlntida,
imaginada por Francis Bacon, el idelogo de la ciencia como instrumento de
transformacin de la naturaleza, es un ejemplo de ello.
Desde esta perspectiva que relaciona la ciencia con el poder sera legtimo afirmar que la poltica cientfica es tan antigua como la misma ciencia.
En este sentido, la relacin de la ciencia con el poder y, por lo tanto, con la
esfera de la poltica, no es un fenmeno nuevo, sino que remite a los griegos. Aristteles afirmaba que la poltica es el arte maestro que ordena cul
de las ciencias debe ser estudiada en el Estado y que legisla sobre lo que
hemos de hacer y sobre lo que hemos de abstenernos de hacer. En esta visin, la poltica tena una posicin de predominio sobre la ciencia.
Sin embargo, lo que actualmente es conocido como poltica cientfica
hizo su aparicin pblica hacia fines de la Segunda Guerra Mundial, como
consecuencia de la creciente importancia del conocimiento cientfico y tecnolgico, la emergencia de la big science y el papel creciente que fue desempeando el Estado en la gestin de las actividades de investigacin en las
sociedades avanzadas (Dagnino, 1999). En este sentido, la poltica cientfica es un hecho reciente, que muchos autores remiten a sesenta aos atrs;
el momento emblemtico fue el Proyecto Manhattan, en el que se desarroll
la bomba atmica. Algo cambi muy profundamente, a partir de ese momento, en las relaciones entre la ciencia y el poder. En esta unidad se abordarn
los cambios que a lo largo de seis dcadas se fueron dando en la poltica
cientfica, en el marco ms amplio de las relaciones entre la ciencia y la sociedad.

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Poltica Cientfica

1.2. El nacimiento de la poltica cientfica: la Segunda

Guerra Mundial
La poltica cientfica tal como hoy la entendemos adquiri su partida de nacimiento en la Segunda Guerra Mundial, pero ciertos hechos ya venan anunciando ese cambio.

1.2.1. Los antecedentes inmediatos

Algunos de los pasos que condujeron a la aparicin en escena de lo que hoy
conocemos como poltica cientfica fueron dados en la etapa de entreguerras. Durante ese perodo, en los Estados Unidos la ciencia se expandi sin
que el gobierno federal tuviera una poltica explcita y activa destinada a impulsarla. Por el contrario, la mayor parte de la investigacin bsica tena lugar en las universidades, en un clima de libertad acadmica. Las principales
decisiones en materia de financiamiento de las actividades cientficas y tecnolgicas estaban en manos de las empresas y de sus fundaciones, que determinaban las polticas y las prioridades de investigacin. Roosevelt, sin
embargo, apel a un consejo de cientficos para que colaboraran en la formulacin del New Deal y propici un giro drstico en la doctrina tradicional,
que limitaba el papel del Estado frente a la ciencia, al considerarla como un
recurso nacional.
En la Unin Sovitica, en cambio, el Estado fue ms activo y cre instituciones destinadas impulsar la ciencia como un recurso al servicio del pas.
La Academia de Ciencias de la Unin Sovitica fue expresin de la importancia asignada al conocimiento cientfico en la consolidacin del modelo sovitico. Esta concepcin influira en la institucionalizacin de la ciencia europea. En 1936, el gobierno del Frente Popular de Leon Blum en Francia, con
el concurso de muchos de los mejores cientficos de la poca, cre el Centro Nacional de la Investigacin Cientfica (CNRS), que habra de convertirse
en una de las instituciones emblemticas del modo europeo en la tarea de
promocionar y de apoyar la ciencia. La poltica de un mayor apoyo pblico a
la ciencia y de un mayor involucramiento del Estado sera luego asumida y
defendida por gran parte de la comunidad cientfica occidental, de modo tal
que el debate se instal en la mayor parte de los pases.
En opinin de Elzinga y Jamison,

"La poltica cientfica, como poltica pblica diferenciada, naci a poco de finalizar la Segunda Guerra Mundial, aunque durante el perodo de entreguerras
se hubiesen tomado importantes medidas para su desarrollo, tanto en fundaciones privadas como en la Unin Sovitica (ELZINGA

Y JAMISON,

1996).

1.2.2. La Segunda Guerra Mundial y los comienzos de la guerra fra

Los ejemplos citados constituyen apenas simples antecedentes de un gran
salto de orden cualitativo que habra de acontecer ms tarde, a partir del
punto de inflexin representado por la Segunda Guerra Mundial. Durante su
transcurso la ciencia qued vinculada con el poder en una forma desconoci-

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da hasta entonces, tanto por la intensidad como por la complejidad de la relacin. A partir de la guerra, los gobiernos de los pases industrializados
comprendieron la posibilidad y la necesidad de movilizar los recursos cientficos y tcnicos de su pas para servirse de ellos con fines precisos orientados a objetivos estratgicos. Si bien durante la guerra (y en los aos inmediatamente anteriores a ella), como es obvio, tales objetivos eran
fundamentalmente militares, muy pronto la agenda habra de ampliarse incorporando muchos otros temas de inters poltico.
En opinin de Daniel Bell:

En la Segunda Guerra Mundial, la ciencia se uni al poder de forma radicalmente nueva. En los Estados Unidos (como en casi todos los pases) todos los cientficos importantes (principalmente los fsicos y qumicos) estuvieron ocupados en el desarrollo de armas de guerra. Incluyendo, de forma
preeminente, a los dignatarios de la comunidad de la ciencia. Aun cuando
los cientficos estaban ocupados en cientos de programas de investigacin,
el esfuerzo mayor, como hecho y como smbolo, fue la creacin de la bomba
atmica (BELL, 1994).

En los Estados Unidos, del mismo modo que en Alemania y en casi todos
los pases beligerantes, los cientficos ms destacados se dedicaron casi
exclusivamente al desarrollo de las nuevas armas y de otros dispositivos necesarios para la confrontacin militar. Para lanzar, conducir y desarrollar este esfuerzo, fueron movilizados todos los recursos materiales e intelectuales
disponibles:

Las experiencias con la investigacin militar en la Segunda Guerra Mundial,

especialmente el establecimiento de proyectos multidisciplinarios a gran escala, y de compleja planificacin, en investigacin, electrnica, radar y energa atmica, marcaron un giro decisivo en la historia de la poltica cientfica y tecnolgica (BELL, 1994).

El smbolo de aquel esfuerzo fue la creacin de la bomba atmica, no solamente por su terrible xito, sino porque su logro represent una carrera que
Alemania pudo ganar (el desarrollo de la fsica alemana, personificada en
Heisemberg, es inseparable del esfuerzo realizado para que su pas fuera el
primero en llegar a disponer de la bomba atmica) y en la que se impusieron
los Estados Unidos en gran medida gracias al apoyo de cientficos judos
alemanes que se haban refugiado huyendo del nazismo. En este pas, la
movilizacin de los cientficos no fue compulsiva. Por el contrario, form parte del proceso de movilizacin puesto de manifiesto por la sociedad norteamericana. Las invocaciones al patriotismo eran frecuentes en la expresin
del compromiso por parte de los hombres de ciencia. Un ejemplo de ello es
que el 2 de agosto de 1939 Albert Einstein se dirigi al presidente Roosevelt llamando su atencin con respecto a la indiferencia del establishment
militar de la poca frente a las nuevas promesas de la fsica. Como consecuencia de aquel impulso proveniente de los cientficos se decidi, en el
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Poltica Cientfica

ms alto nivel poltico, lanzar el Proyecto Manhattan, orientado a dotar a los

Estados Unidos de la primera arma de la era nuclear. El xito alcanzado por
este proyecto, en trminos de los objetivos propuestos, fue fruto de la asociacin de los ms grandes cientficos norteamericanos y muchos extranjeros residentes all, dedicada al esfuerzo de guerra.
Nacida en el ambiente de las polticas predominantes en los Estados Unidos, la poltica cientfica y tecnolgica se convirti a partir de entonces en
un tema que rpidamente ocup la atencin de los gobiernos de los pases
industrializados y, con diferentes matices que examinaremos ms adelante,
de gran parte de los pases en desarrollo. Amrica Latina, como se ver, no
fue una excepcin sino, ms bien, un ejemplo relevante. El nuevo campo de
las polticas pblicas derivaba de la voluntad de explorar una nueva frontera:
la frontera infinita de la ciencia, como lo expresara Vannevar Bush, uno de
los lderes de la ciencia norteamericana. En cierto sentido, la poltica cientfica formaba parte de un nuevo contrato social entre la comunidad cientfica
y el Estado.
La orientacin en funcin de la cual se ajustaron los instrumentos de la
poltica cientfica y tecnolgica de la posguerra se basaba en el concepto de
modelo lineal de innovacin, segn el cual la investigacin bsica da lugar
a la aplicada, sta, a su vez, al desarrollo experimental y este ltimo a la innovacin tecnolgica. Tal enfoque dio lugar a lo que se denomina como polticas de oferta de conocimiento a una sociedad integrada por presuntos
usuarios. Con el tiempo, este enfoque fue cambiando hacia el estmulo de
la demanda y de los procesos de innovacin, como tambin se ver.

1.3. Ciencia, la frontera sin fin

En 1945 Vannevar Bush, director de la Oficina de Investigacin y Desarrollo
Cientfico de los Estados Unidos, elabor el informe Ciencia, la frontera sin
fin como respuesta a la requisitoria del presidente de aquel pas por saber
de qu forma la ciencia poda contribuir a mejorar la salud, cmo el gobierno poda apoyar la investigacin y en qu medida poda el talento cientfico
de los jvenes ser descubierto y desarrollado. La ciencia haba sido movilizada para la guerra; ahora deba ser reconvertida para la paz. La informacin cientfica producida durante la guerra deba ser publicada gradualmente
para que pudiera ser utilizada por la educacin y la industria.
El informe fue elaborado bajo la ptica del papel de lder mundial que le
aguardaba a los Estados Unidos. Basado en el ms firme optimismo cientfico, Bush afirmaba que ms y mejor ciencia significar el progreso de toda
la sociedad. Por este motivo, y dado que tambin en este campo su pas
deba ser lder, el autor propona que el apoyo estatal a la investigacin cientfica fuera institucionalizado mediante la adopcin de distintas medidas; entre otras: subvencionar la investigacin bsica como forma de potenciar toda la ciencia, garantizar la autonoma de los cientficos frente a otros
intereses y aprovechar al mximo los recursos humanos de la ciencia y la
tecnologa. En realidad, todas las afirmaciones de Bush se referan fundamentalmente a las ciencias naturales, si bien su autor reconoca que las
ciencias sociales y las humanidades tambin eran importantes y merecan
el mismo apoyo:

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Por s misma, la ciencia no representa una panacea para los males individuales, sociales o econmicos. Slo puede ser eficaz para el bienestar nacional como integrante de un equipo, ya sea en condiciones de paz o de guerra.
Pero sin progreso cientfico, no hay logro en otras direcciones, cualquiera sea
su magnitud, que pueda garantizar nuestra salud, prosperidad y seguridad como nacin en el mundo moderno (BUSH, 1999).

A pesar de su finalidad prctica, la propuesta de Bush estaba centrada en la

ciencia bsica, destinada a explorar nuevos campos tericos, ms que en la
investigacin aplicada, ya que se basaba en la conviccin de que aqulla
crea la mayora de los nuevos conocimientos. En su visin, la investigacin
bsica se lleva a cabo sin considerar los fines prcticos, por lo que su resultado es un conocimiento general y una mejor comprensin de la naturaleza
y sus leyes, pero a pesar de ello proporciona las bases del progreso cientfico y tecnolgico, tanto en las industrias como en el gobierno, por ms que
no se disponga de la certeza a priori de que se habrn de producir logros inmediatos. El conocimiento general -afirmaba- brinda el medio de responder a
una gran cantidad de importantes problemas prcticos, aunque tal vez no d
una respuesta especfica a ninguno de ellos. Es funcin de la investigacin
aplicada proporcionar esas respuestas acabadas.
Desde el punto de vista operativo, Bush afirmaba que el desarrollo de la
ciencia bsica est, en gran parte, en manos de los institutos de investigacin y de las universidades. Por lo tanto, unos y otras deban ser apoyados
econmicamente por el gobierno. Asimismo, estableca el principio de que la
accin del Estado en este campo, aunque est motivada por el propsito de
obtener conocimientos tiles para el logro de ciertos objetivos estratgicos,
debe necesariamente preservar la libertad de investigacin (por ms que no
se tenga certeza acerca de que la marcha de los proyectos cientficos produzca logros concretos e inmediatos):

El progreso cientfico en un amplio frente resulta del libre juego de intelectos libres, que trabajen sobre temas de su propia eleccin, y segn la manera
que les dicte su curiosidad por la exploracin de lo desconocido. En cualquier
plan de apoyo gubernamental a la ciencia debe preservarse la libertad de investigacin (BUSH, 1999).

En concordancia con esto, los centros de investigacin y las universidades

deberan recibir recursos pblicos que les permitieran atraer a los mejores
cientficos, brindndoles buenas oportunidades y retribuciones, y liberndolos de la presin por los resultados inmediatos que reclaman las empresas.
Para Bush, slo la investigacin practicada en estas condiciones proporcionara las bases para el progreso cientfico y tecnolgico en las industrias y
el gobierno:

La investigacin bsica se lleva a cabo sin considerar los fines prcticos.

Su resultado es un conocimiento general y una comprensin de la naturaleza y
sus leyes. Ese conocimiento general brinda el medio de responder a una gran

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Poltica Cientfica

cantidad de importantes problemas prcticos, aunque tal vez no d una respuesta especfica a ninguno de ellos. Es funcin de la investigacin aplicada
proporcionar esas respuestas acabadas (BUSH, 1999).

Uno de los corolarios de las afirmaciones centrales de Bush era la necesaria autonoma a la que debera aspirar el pas en materia de investigacin
bsica. En tal sentido, la conviccin de que hoy en da es ms cierto que
nunca que la investigacin bsica es la que fija el ritmo del progreso tecnolgico conduce a la conclusin de que no se puede depender de otros para
la generacin de un conocimiento tan crtico, ya que de ser as el progreso
industrial sera lento y se tendra escasa competitividad.

1.3.1. Modelo de desarrollo lineal

El enfoque subyacente a Ciencia, la frontera sin fin ha sido denominado
posteriormente como el modelo lineal de difusin de la ciencia, por cuanto consista en la suposicin de que el conocimiento puede ser expresado
como una lnea continua, con un gradiente que va desde un extremo de mayor abstraccin (investigacin bsica) hasta otro ms vinculado con problemas prcticos (investigacin aplicada y produccin de tecnologa). Ahora
bien, aunque se trataba de una lnea, el modelo se sostena en la suposicin de que el empuje proviene del extremo bsico. En tal sentido, el autor
crea que por entonces era ms cierto que nunca el hecho de que la investigacin bsica fijaba el ritmo del progreso tecnolgico. Afirmaba que una de
las esperanzas de la sociedad norteamericana era alcanzar despus de la
guerra el pleno empleo, pero para ello era necesario que la industria fuera
capaz de lograr productos nuevos y competitivos. En este punto, la contribucin de la ciencia bsica apareca dotada de una importancia trascendente.
Los nuevos productos, adverta, no surgen de los conocimientos ya disponibles, sino que se fundan en nuevos conceptos tecnolgicos y conocimientos
aplicados que, a su vez, son el resultado de la investigacin bsica:

Una de nuestras esperanzas es que despus de la guerra haya pleno empleo. Para crear ms puestos de trabajo debemos hacer nuevos productos, mejores y ms baratos. Pero los nuevos productos y procesos no nacen plenamente desarrollados. Se fundan en nuevos principios y nuevas concepciones, que a
su vez resultan de la investigacin cientfica bsica. sta es capital cientfico
(BUSH, 1999).

1.3.2. El papel del gobierno

En forma consecuente con su visin, el documento de Vannevar Bush impulsaba la formulacin de una poltica de gobierno destinada a potenciar la
ciencia, ya que sta era considerada como un motor relevante para la grandeza y el bienestar del pas. El Estado deba tener, por lo tanto, un papel
central en la promocin de la actividad cientfica y, en tal sentido, deba
aceptar responsabilidades inditas en orden a promover la creacin de nuevos conocimientos y el desarrollo del talento cientfico en los jvenes.
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Por otro lado, al gobierno tambin le asignaba Bush la responsabilidad de

mejorar las instituciones cientficas en las distintas reas de investigacin,
entre otras cosas, para que pudieran competir con el reclutamiento de los
mejores investigadores por parte de la industria, y para que pudieran cubrir
campos estratgicos no abordados por los centros de investigacin y desarrollo (I+D) de las empresas.
Por ltimo, el gobierno norteamericano deba jugar un papel de liderazgo
como impulsor del intercambio mundial de informacin cientfica, mediante
la convocatoria a congresos y becas internacionales. La investigacin militar
tambin deba ser fortalecida por el gobierno, prosiguiendo en tiempos de
paz con el apoyo de cientficos civiles.
El documento de Bush no era solamente un catlogo normativo ni un conjunto abstracto de buenos deseos. Se trataba de un documento poltico, respaldado por la mayor parte de los cientficos norteamericanos (muchos de
los cuales haban sido consultados durante su elaboracin), que fue concebido en forma muy pertinente a los trminos de un debate nacional abierto
por Roosevelt varios aos antes con el propsito de lograr consenso acerca
de la necesidad de modificar la doctrina tradicional del constitucionalismo
de aquel pas, que inhiba al gobierno federal de inmiscuirse en los temas
de la ciencia. A tal fin, Ciencia, la frontera sin fin contena, no slo una larga serie de consideraciones, argumentos y principios estratgicos, sino tambin una propuesta concreta y detallada minuciosamente: crear un nuevo organismo encargado de la tarea de promocin de la ciencia.

El nuevo organismo imaginado por Bush deba estar integrado por personas con experiencia en la materia y estar dotado
de recursos para implementar proyectos a largo plazo. Deba
estar organizado como un espacio institucional que garantizara la libertad de investigacin y estuviera bajo la responsabilidad del presidente y del Congreso. Tal organismo deba ser
una agencia global en la materia, a la cual se le encomendara
la misin de promocionar la investigacin realizada fuera del
mbito del propio gobierno, en las universidades, los centros
cientficos y el conjunto de las instituciones acadmicas. Al
respecto, propona concretamente crear una Fundacin Nacional de Investigacin, compuesta por distintas divisiones:
Investigacin Mdica, Ciencias Naturales, Defensa Nacional,
Personal, Educacin Cientfica, Publicaciones y Colaboracin
Cientfica. Esta Fundacin, entre otras cosas, habra de tener la
facultad de crear agencias especficas, otorgar becas y realizar
contratos para investigaciones, pero no podra disponer de
institutos o centros de investigacin dependientes de ella, con
el objeto de no convertirse en juez y parte, limitando as su
capacidad de promocin sobre la base de criterios objetivos.
La propuesta de Bush fue debatida intensamente en los aos
siguientes. Finalmente, en 1950 se cre la Fundacin Nacional
de la Ciencia (NSF), siguiendo el modelo propuesto, aunque
bastante recortado en cuanto a sus propsitos y recursos disponibles.

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Poltica Cientfica

En 1958 fue creado en la Argentina el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), tan slo ocho
aos ms tarde que la National Science Foundation. El modelo adoptado para el CONICET fue en cierto modo un hbrido que
se inspir parcialmente en la Fundacin norteamericana pero,
fundamentalmente, en el CNRS francs. Si bien inicialmente el
CONICET cre tan slo algunos institutos bajo su dependencia,
en las dcadas posteriores stos se multiplicaron hasta ms de
un centenar. Posteriormente fue creada la Carrera del Investigador Cientfico (mucho tiempo despus: y tecnolgico)
que en 1973 fue estructurada como un escalafn jerarquizado
tpico de la Administracin Pblica. Hoy (y desde hace ms
de dos dcadas) el CONICET es un organismo en crisis cuyos recursos se encuentran saturados y su relacin con las universidades atraviesa desde 1976 zonas de turbulencia que no desaparecieron en los gobiernos democrticos. El tema propuesto
para la reflexin es relativo a si la diferencia de trayectoria entre la NSF y el CONICET es consecuencia de la obvia distancia
que separa la evolucin de los Estados Unidos respecto a la
de la Argentina, o si ciertos elementos del diseo institucional
de ambas organizaciones han sido determinantes de la situacin actual.

1.3.3. Recursos humanos para la ciencia

Una de las convicciones bsicas sostenidas por el documento de Vannevar
Bush era que el capital cientfico crece cuando se fortalecen los centros de
investigacin bsica, pero sobre todo cuando mejora la cantidad y calidad de
los cientficos. Sin embargo, adverta que en los Estados Unidos exista un
dficit de estudiantes y graduados universitarios debido a la guerra y que
ello habra de repercutir en forma negativa sobre el nmero de investigadores disponibles en el futuro. Para remediar la situacin, tambin en este caso propona soluciones concretas: el gobierno deba crear programas de becas que facilitaran el acceso a la formacin de las personas con capacidad
pero de escasos recursos; asimismo, deba implementar programas destinados a descubrir y desarrollar la vocacin cientfica de los jvenes potencialmente talentosos. El sistema propuesto consista en partir de una muy amplia base de jvenes intelectualmente dotados y seleccionarlos luego en
sucesivos niveles, a lo largo de todo el proceso educativo, dado que en la
formacin de un cientfico juegan varios factores que es imposible determinar a priori. Por otro lado, se deba estimular la reincorporacin a los estudios de los soldados que an estaban bajo bandera:

Debe haber una corriente de nuevos conocimientos cientficos que mueva

las ruedas de la empresa privada y pblica. Debe haber una multitud de hombres y mujeres formados en ciencia y tecnologa, porque de ellos depende tanto la creacin de nuevo conocimiento como su aplicacin a finalidades prcticas (BUSH, 1999).

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La preocupacin por el dficit de investigadores y tecnlogos ha sido siempre una constante en los Estados Unidos, hasta el punto de que las polticas destinadas a estimular la vocacin cientfica de los jvenes norteamericanos han estado siempre acompaadas por otras explcitamente
destinadas a atraer jvenes brillantes de todo el mundo.

1.4. La constitucin de la nueva elite cientfica

Las consecuencias del proceso de vinculacin estrecha entre la ciencia y la
poltica no se limitaron a los resultados cientficos y los desarrollos de inters industrial y militar. Adems de aquellos logros evidentes, se produjeron
cambios profundos en la relacin de los hombres de ciencia con las estructuras de poder. Los que crearon los conocimientos necesarios para el desarrollo de las nuevas armas entraron de lleno en puestos de poder, no slo
como consejeros cientficos del gobierno, sino como partcipes en los procesos de toma de decisiones polticas. En pocas ocasiones ha brotado con
tanta rapidez una nueva elite de poder, sealaba Daniel Bell:

En el perodo que sigui inmediatamente a la Segunda Guerra Mundial, una

nueva elite cientfica estuvo estrechamente implicada en cuestiones de poder
nacional de un modo desconocido para la historia de la ciencia (BELL, 1994).

Esto ocurri, en su opinin, por dos razones. Una de ellas, de profunda ndole cultural, estaba asociada al temor frente a la potencia destructiva. Al hacer estallar las fuerzas de la naturaleza, aquellos cientficos haban evocado
profundos terrores mitolgicos y remotos (la destruccin apocalptica del
mundo), a causa de lo cual se los consider con un respeto casi reverencial,
como los hombres que haban desatado tales fuerzas. En otro nivel, se
constat que las nuevas armas implicaban un conocimiento tcnico muy superior. En cierto modo, pareca que los militares haban pasado a depender
en gran medida de la ciencia. Algo similar ocurra con la poltica. Daniel Bell
describa el proceso en estos trminos, si bien acotaba que la ciencia acab siendo polticamente derrotada:

Los cientficos llegaron a colocarse en primera fila por dos razones. Al hacer estallar las fuerzas de la naturaleza haban evocado profundos temores mitolgicos y remotos. Estas armas implicaban un conocimiento tcnico muy superior a la competencia de los militares, y ahora pareca que los militares
dependan en gran parte de la ciencia, a pesar de que tambin los militares
constituan una nueva elite. Desde 1945 a 1955 se sostuvo una guerra oculta
entre estas dos elites en los laberintos burocrticos de Washington, una pugna
que finaliz con la derrota poltica de la ciencia (BELL, 1994).

A qu derrota de la ciencia se refera Bell? Paradjicamente, a su propio

triunfo. Al lograr una importancia poltica tan grande, los lderes de los grupos cientficos ms destacados adquirieron rpidamente un poder que tras28

Poltica Cientfica

cenda el campo de sus respectivas disciplinas. Se trataba de poder poltico en estado puro: se haban convertido en actores polticos de primera lnea que podan influir en el destino de su pas en lo inmediato y en el largo
plazo. Podan rivalizar con los militares, con la administracin pblica y con
la dirigencia poltica. Tenan su propia fuente de poder; eran los guardianes
del acceso a los conocimientos que la sociedad necesitaba para cumplir
sus propsitos en casi todos los planos:

Los hombres que crearon estas nuevas armas de guerra entraron rpidamente en puestos de poder, no slo como consejeros cientficos del gobierno, sino como conformadores y artfices de decisiones polticas, en particular sobre la utilizacin de estas armas -y las armas representaban
poder-. En pocas ocasiones ha brotado con tanta rapidez una nueva elite de
poder (BELL, 1994).

Sin embargo, al haber alcanzado tal xito, actuaban en una esfera nueva,
desconocida para ellos. Deban ajustar sus estrategias a la lgica poltica,
que les era menos familiar que la lgica de la ciencia. La propia ciencia quedaba subsumida bajo los intereses y reglas de juego de la poltica. Este proceso no poda desenvolverse sin conflictos. As fue que algunas de las propuestas ms firmemente sostenidas por los cientficos fueron polticamente
derrotadas. Incluso, algunos de los lderes de la nueva y poderosa ciencia
experimentaron situaciones dolorosas. Robert Oppenheimer, a quien se atribuye la paternidad de la bomba atmica, fue el ms destacado de quienes
cayeron en desgracia, como se ver.

1.4.1. Los intentos de intervencin de los cientficos en la determinacin de las polticas

Los investigadores involucrados en el proyecto nuclear -particularmente los
fsicos- fueron quienes ms rpidamente tomaron conciencia de que por primera vez en la historia podan intervenir, como cientficos, en las decisiones
polticas y militares de la nacin. La potencia de su indita capacidad poltica estaba asociada fundamentalmente con la potencia destructiva de las
nuevas armas que haban desarrollado y, en menor medida, con su potencia
creativa. Sera en otro mbito donde surgira un movimiento de los cientficos de corte socialmente progresista (liderado por el cientfico ingls y militante comunista John Bernal), cuyo propsito era despertar la conciencia de
la sociedad acerca de la necesidad de adoptar una tica acorde con la capacidad creativa y destructiva de la ciencia.
As fue que dentro del propio colectivo de los hombres de ciencia se produjo una divisin entre aquellos ms radicalmente opuestos a la utilizacin
de las armas nucleares, aquellos que sustentaban su poder sobre la base
de su desarrollo y, asociados en la prctica con estos ltimos, aquellos que
defendan la neutralidad de la ciencia y, por lo tanto, crean que los cientficos no deban culpabilizarse ni tampoco tener especial incumbencia sobre el
tema del uso de estas armas. En buena medida, la brecha fue generacional
y opuso, de un lado, a quienes estaban dentro del establishment que haba
trabajado cercano al gobierno y, del otro, a quienes estaban fuera de l. Aun
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as, se logr un consenso general acerca de la necesidad de poner la energa nuclear bajo el control de una autoridad civil y de elaborar acuerdos internacionales que impidieran el uso de las armas atmicas. Con ese propsito, los cientficos encararon diversas campaas para conseguir que las
autoridades estadounidenses aceptaran sus propuestas y fundaron sus argumentaciones, sobre todo, en motivos tcnicos. De este modo, pretendan
hacer prevalecer la lgica de la ciencia y evitar la peligrosa arena de la poltica, pero al mismo tiempo renunciaban a la fuerza del argumento moral que
enarbolaba Bernal.
En tal sentido, en 1946 fue presentado ante las Naciones Unidas el
Plan Baruch, que propona la creacin de una Autoridad Internacional del
Desarrollo Atmico que deba mantener un monopolio sobre los materiales
fusionables peligrosos y las plantas de produccin de todo el mundo. Segn
este proyecto, no deba permitirse a ninguna nacin construir sus propias armas atmicas y se deba imponer sanciones a las que quebrantasen tales
acuerdos. La Autoridad Internacional del Desarrollo Atmico deba intentar
asimismo estimular los usos pacficos de la energa atmica en los pases
subdesarrollados.
Paralelamente, se estaba desenvolviendo a escala internacional otro proceso que se analizar detalladamente ms adelante: la conformacin de la
comunidad cientfica, como una comunidad internacional de los hombres
de ciencia, con un flujo casi libre de informacin. Tambin los cientficos nucleares pretendieron difundir en forma abierta toda la informacin de que disponan entre los cientficos de todo el mundo. Sin embargo, aquellas intenciones se frustraron en 1949 por la evidencia de que la URSS haba desarrollado
su propia bomba atmica, lo que oblig a que los cientficos debieran justificar sus argumentos no ya slo en trminos tcnicos, sino ms bien polticos.
Esto implicaba arriar las banderas de la hegemona de la ciencia y someterse
a las reglas de juego propias de las relaciones de poder:

La explosin de la bomba A sovitica traslad la discusin de estas

cuestiones polticas del terreno pblico al terreno privado requerido por la
seguridad militar. As, pues, desde 1949 a 1955 el papel poltico de los
cientficos fue representado en secreto, quedando restringida a las elites
la participacin en puestos asesores y administrativos en el gobierno
(BELL, 1994).

Los xitos obtenidos por la ciencia le haban asegurado un espacio de autonoma para la determinacin de sus prioridades, tal como haba sido defendido por Bush en 1945. As, la poltica cientfica de los aos inmediatamente posteriores a la guerra fue hegemonizada por la cultura acadmica y sus
valores. Sin embargo, esto habra de revertirse drsticamente en la dcada
del cincuenta, cuando el bloque comunista mostr sus avances. De esta
manera, esta dcada trajo consigo la derrota de las posturas cientficas y la
adopcin, por parte del gobierno, de los criterios propuestos por los militares, tendientes a impulsar el desarrollo de nuevas armas de destruccin masiva (como la bomba H). La lgica de la confrontacin poltica y militar haba
prevalecido (ELZINGA Y JAMISON, 1996).

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Poltica Cientfica

1.4.2. La figura de J. Robert Oppenheimer

Por ser el genio que conjur la bomba, J. Robert Oppenheimer haba llegado
a ser para el mundo el smbolo de las dos caras de la ciencia, como creadora y como destructora. Al mismo tiempo, su figura reuni las caractersticas
ambivalentes de los liderazgos cientfico y militar propios de la poca. Tambin se puede ver en l a uno de los primeros gestores de la ciencia.
En la opinin de algunos de sus contemporneos, Oppenheimer sucedi
a Einstein como la gran figura carismtica del mundo cientfico, vinculando
su carisma con su calidad intelectual. Charles Thorpe y Steven Shapin lo
describen como un asceta, con la autoridad moral que ha estado asociada
al modo de vida asctico en una gran parte de la historia de occidente (Thorpe y Shapin, 2000). Por su parte, Daniel Bell lo describe en estos trminos:

En cualquier reunin de cientficos su autoridad intelectual se haca rpidamente evidente. Y con su brillantez pudo conducir sistemtica y framente
a los equipos cientficos a lo largo de la nica senda hacia la solucin de todas las difciles ecuaciones que llevaron al montaje definitivo de la bomba
(BELL, 1994).

Pese a que Oppenheimer careca de toda experiencia previa en gestin, tom la responsabilidad primaria, tanto de la administracin, como del trabajo
cientfico en el Proyecto Manhattan. Sin embargo, no poda ser considerado
como el ms eminente entre los fsicos de la poca. Por el contrario, en palabras de Robert Bacher, uno de los fsicos nucleares que trabaj bajo su
coordinacin: Oppenheimer estaba lejos de ser el lder natural de una vasta comunidad de cientficos e ingenieros.
El general Groves, a cargo del centro de Los lamos, en el que se llevaba
adelante el Proyecto, intent que los ms altos cientficos de este centro
fueran incorporados al Ejrcito con el rango de oficiales. Lo curioso es que
Oppenheimer estuvo de acuerdo con esa propuesta. Sin embargo, no fue
acompaado en esta opcin por sus colegas. Pronto se encontr casi solo
entre los cientficos de Los lamos en su actitud favorable hacia la militarizacin. La complejidad de la situacin puesta de manifiesto a partir de all
se tradujo en un hecho paradjico: sus colegas disentan con Oppenheimer,
pero al mismo tiempo necesitaban que actuara como un paladn contra Groves y su proyecto de militarizacin.
La ambigedad del lmite entre las esferas cientfica y militar en Los lamos tambin era inherente a la posicin de Oppenheimer, quien al cabo accedi a modificar su posicin inicial y encarn en su figura las virtudes de la
organizacin cientfica, adoptando el papel de mximo defensor de los fsicos contra los generales. Si bien no tuvo xito en esta cruzada antimilitar, su
enorme carisma le permiti que, cuando el laboratorio se militariz ampliamente y al mismo tiempo se burocratiz con el desarrollo de minuciosas rutinas organizativas, a fines de 1944 y durante 1945, la mayora de los cientficos de Los lamos no le atribuy la responsabilidad.
El prestigio de Oppenheimer ante sus colegas se apoy tambin en su
estilo participativo, que lo llev a crear mecanismos de integracin tales como el Colloquium, que reuna peridicamente a los miembros del equipo de
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Los lamos para debatir abiertamente distintas cuestiones. Thorpe y Shapin

en forma entusiasta afirmaban que:

l mismo fue un sitio y una fuente de integracin, al dar la impresin de saberlo todo y de tener una visin total de lo que estaba ocurriendo all, gracias a
su presencia fsica e intelectual en todos los mbitos que le permita ser el catalizador de una unidad y una coherencia ya existentes en potencia (THORPE

SHAPIN, 2000).

Oppenheimer fue una figura emblemtica del proceso por el cual muchos lderes de la comunidad cientfica se convirtieron progresivamente en actores
relevantes del proceso de toma de decisiones polticas. Si inicialmente poda desempear el papel de interlocutor de los cientficos frente a los lderes
polticos, al cabo de no mucho tiempo el xito del proyecto lo impuls a
reemplazar la lgica de la ciencia por la lgica poltica y a desarrollar estrategias de naturaleza estrictamente poltica. Al respecto, afirma Bell:

Hablaba en nombre del poder, antes que al poder. Sobre las cuestiones morales y polticas concretas que enfrentaron a los cientficos en los primeros
aos de la posguerra, Oppenheimer no se haba puesto de parte de los cruzados. No se haba opuesto a la bomba atmica y despus de 1949 haba entrado en los corredores del poder, en vez de mantenerse fuera, siendo los asuntos
por los que contendi de carcter primordialmente poltico (BELL, 1994).

Sin embargo, esto mismo hizo que fuera elegido por los militares como blanco de sus ataques contra las posiciones de los cientficos. As, Oppenheimer fue investigado, a comienzos de los cincuenta, por sus presuntas simpatas comunistas y fue inhabilitado para acceder al material clasificado. Lo
que signific el caso de Oppenheimer fue que el papel mesinico de los
cientficos -como ellos mismos lo conceban y como teman sus opositoreshaba terminado, incorporndose a la escena cuestiones bien distintas.

1.5. La ciencia grande

Un proceso paralelo al de la politizacin de la ciencia e ntimamente relacionado con l fue el del cambio de escala en la organizacin de la investigacin. La produccin de los conocimientos necesarios para atender a las nuevas demandas, tanto las del campo militar como las de la industria y hasta
el mismo desarrollo de la investigacin bsica, comenz a demandar grandes equipamientos y concentraciones crecientes de investigadores. A semejanza del modo de produccin fordista, prevaleciente en campo de la industria, basado en las ventajas derivadas de la economa de escala y con
una visin centrada en la oferta de productos, la ciencia comenz a ser desarrollada en grandes unidades productivas de conocimientos: las unidades
de investigacin y desarrollo (I+D). Este proceso se conoce como el surgimiento de la big science, o ciencia grande, denominacin que hace referen32

Poltica Cientfica

cia, sin metforas, al tamao de los emprendimientos. Mientras la ciencia

pequea de aos anteriores era practicada a una escala casi individual o artesanal, la big science comenz a requerir enormes inversiones que generalmente estn slo al alcance de los gobiernos.
Derek de Solla Price, uno de los pioneros en el estudio de estos procesos, describa as el contraste entre ambos tipos de ciencia:

La ciencia de hoy desborda tan ampliamente la anterior, que resulta evidente que hemos entrado en una nueva era que lo ha barrido todo, a excepcin de
las tradiciones cientficas. Las instalaciones cientficas bsicas son tan gigantescas que han sido con razn comparadas con las pirmides de Egipto y las
grandes catedrales de la Europa medieval. Los gastos en personal e inversiones que la ciencia supone la han convertido de repente en un captulo de gran
importancia de nuestra economa nacional. La enormidad de la ciencia actual,
nueva, brillante y todopoderosa es tan manifiesta que, para describirla, se ha
acuado el expresivo trmino de Ciencia Grande (PRICE, 1973).

Agregaba que la Ciencia Grande era tan reciente que muchos recordaban
claramente sus orgenes. Es tan gigantesca, afirmaba, que muchos comenzamos a lamentar el tamao del monstruo que hemos creado. La Ciencia
Grande, desde el punto de vista de Price, era tan diferente de la anterior que
muchos cientficos recordaban, quizs nostlgicamente, la Pequea Ciencia
que haba sido, en un pasado cercano, su forma de vida.
El desarrollo de la bomba atmica, as como el de la computadora, el radar y los restantes logros de la ciencia y la tecnologa aplicados a la guerra,
fue el resultado, no solamente del talento cientfico, sino de la conformacin
de organizaciones caras y complejas. Desde entonces, el trmino big science se aplica a los grandes proyectos cientficos cuyo costo se mide en millones de dlares y, por su complejidad, son multidisciplinarios. A menudo, como en el caso de los grandes programas europeos, son multinacionales y su
planificacin es a largo plazo.

En la sobresaliente historia de la fsica del siglo XX, los aceleradores de partculas de altas energas han desempeado un papel crtico en la investigacin de la
estructura ntima de la materia. Se trata de instrumentos complejos, voluminosos
y de alto costo. Entre los aceleradores de partculas ms potentes pueden citarse
los existentes en los laboratorios Fermilab (Illinois) y en el CERN (Ginebra), sostenido ste por la Unin Europea.
Despus de varios aos de estudios y gestiones, en 1990 se inici en Texas la
construccin del supercolisionador superconductor (SCC), un potentsimo acelerador de muy alta energa destinado a la investigacin de la naturaleza fundamental de la materia y la energa. Se comenz con la construccin de los grandes
magnetos superconductores y el enorme tnel circular de 87 kilmetros de longitud. Se estim su costo en 8.300 millones de dlares y se previeron aportes de dinero de varios pases europeos y asiticos. Sin embargo, despus de haberse
concretado un 20 por ciento de la construccin, con una inversin de unos 2.000
millones, el proyecto fue abruptamente cancelado en 1993 por el Congreso de
los Estados Unidos.

33

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Sin duda, el ms grandioso de los proyectos de la big science es el de construir

una estacin orbital permanente a 400 kilmetros de altura, para investigaciones
cientficas y tecnolgicas en las condiciones ambientales excepcionales del espacio
exterior. En el proyecto participan Estados Unidos, Rusia, Japn, Canad y nueve
pases de la Agencia Espacial Europea. El costo por todo concepto, construccin y
operacin durante una dcada, exceder seguramente los 100.000 millones de dlares. Despus de catorce aos de proyectos, trabajos, evaluaciones, reuniones y
postergaciones, el primer componente de la estacin fue lanzado al espacio por
Rusia, en noviembre de 1998, utilizando el poderoso cohete Protn. Un mes despus, un transbordador espacial coloc en rbita el primer componente norteamericano. El montaje completo demandar alrededor de cinco aos y el conjunto de
estructuras y mdulos se desplegar sobre un rea ms grande que una cancha de
ftbol (LAURA, Eitel, 2000).

Actualmente se reserva el nombre de megaciencia o megaproyectos de investigacin para referirse a los grandes emprendimientos de cooperacin cientfica internacional mediante el establecimiento de una red, como el Proyecto
del Genoma Humano y las colaboraciones multinacionales para inversiones a
gran escala, como el Centro Europeo para la Investigacin Nuclear (CERN).
El Proyecto del Genoma Humano, liderado por los Estados Unidos, la Comunidad Europea y el Japn es un esfuerzo internacional orientado a desarrollar los mapas genticos y la secuencia del ADN tanto del genoma humano
como de varios organismos modelo. Quienes lideran esta iniciativa, que en
2000 sorprendi al mundo con la noticia de haber completado la secuencia
bsica del genoma humano, sostienen que el proyecto proveer la base de
datos necesaria para el desarrollo de la Biologa en el siglo XXI. El proyecto
es tambin apoyado por la Human Genome Organization (HUGO), fundada para coordinar este esfuerzo a escala mundial. En este contexto, surgi una
nueva especialidad cientfica: la genmica, gracias al impulso de un creciente esfuerzo de investigacin, incrementos en el financiamiento, cambio tecnolgico rpido, asistencia a eventos cientficos, y el nacimiento de nuevas
revistas (LICHA, 1996).
El Proyecto del Genoma Humano es considerado como un megaproyecto porque, a diferencia de otras investigaciones biolgicas que pueden ser
abordadas por grupos pequeos, requiere de un gran nmero de investigadores que trabajan coordinadamente para alcanzar metas precisas en el largo plazo. Se trata de un proyecto de largo aliento que exige una coordinacin ms compleja ya que los cientficos se encuentran distribuidos en
laboratorios de distintas partes del mundo. Como se trata de un campo altamente competitivo con un enorme potencial comercial, el acceso a la informacin y al material biolgico tiende a convertirse en un problema.
El CERN es el ejemplo de otro modelo de megaciencia basado en las grandes inversiones. Sus laboratorios son un punto de referencia por la excelencia del esfuerzo cientfico que all realiza parte de la comunidad acadmica
mundial, convirtindose en un punto obligatorio para los mejores cientficos
en el campo. Los fsicos usan estas instalaciones, conocidas como la fbrica ms grande del mundo de lanzamiento de partculas, para crear conocimiento fundamental sobre materia y energa.
La forma tradicional de cooperacin cientfica internacional se basa en el
intercambio de resultados y experiencia entre colegas que comparten los
mismos intereses en distintos pases:
34

Poltica Cientfica

A la forma anterior se agrega una nueva que consiste en la asociacin de

varias naciones para poner en comn recursos a fin de construir un establecimiento de investigacin cuya propiedad es colectiva y cuya infraestructura (conjunto de edificios y equipos que se ubican en un sitio determinado) es sometida a una supervisin internacional. ste es el caso del CERN, que es el
laboratorio europeo de investigacin en fsica nuclear, ubicado en Ginebra y
creado por doce estados europeos en 1953. Actualmente, el presupuesto
anual de este laboratorio es del orden de los 500 millones de dlares financiado por 14 pases miembros, su planta permanente de empleados es de 3.400
personas y sus instalaciones son usadas por unos 4.200 fsicos experimentales de todo el mundo. Las instalaciones del CERN permiten hacer investigacin
en las fronteras del conocimiento de un campo en rpido crecimiento cuyos
fundamentos han sido transformados a medida que mquinas nuevas y ms
poderosas fueron reemplazando los rayos csmicos como fuente de partculas
de alta energa (LICHA, 1996).

El CERN es un enorme y muy costoso laboratorio que usa una tecnologa altamente sofisticada y cuyo costo no podra ser afrontado por un solo pas. El
patrn de colaboracin cientfica que se institucionaliza con el CERN consiste
en la constitucin de grupos de cientficos de distintas instituciones que trabajan juntos en uno o ms experimentos que usan el mismo detector (el detector es el locus del trabajo experimental en el laboratorio y la fuente de la
data que los fsicos usan para estudiar procesos de alta energa). La lgica
que aqu rige es que los investigadores con intereses similares se asocian
entre s para reducir con ello las demandas e incrementar las oportunidades
de realizar el experimento. As, la colaboracin es vista o impuesta como
una obligacin, pues para que una propuesta experimental tenga oportunidad de ser aceptada por los comits cientficos deber existir un nmero razonable de laboratorios colaborando entre s. Por consiguiente, la colaboracin aparece como una respuesta al crecimiento en tamao, costo y
complejidad de los detectores (LICHA, 1996).
Los Estados Unidos se dedicaron a construir (desde 1991, aunque fue
cancelado por razones presupuestarias en 1994) el SSC (Superconductor Super Collider), que requera de un tnel de casi 90 kilmetros y cuyo costo estimado fue de alrededor de los 10 mil millones de dlares. Una quinta parte
de dicho presupuesto provendra de pases contribuyentes tales como la India, Rusia, China, Corea, Canad y otros. De haberse construido, el SSC sera
el acelerador de partculas mas grande del mundo. Este proyecto gener un
intenso debate en el seno de la comunidad cientfica norteamericana sobre
el uso responsable y justo de los recursos en la ciencia y coloc en el tapete argumentos sociales y cognitivos implcitos en el desarrollo de la megaciencia.

1.6. La profesionalizacin de la investigacin

Adems de las repercusiones polticas que hemos ya analizado, el trnsito
de un tipo de ciencia al otro modific el papel del investigador. Derek de Solla Price se preguntaba:

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Qu hay de cierto en la imagen del cultivador de la Pequea Ciencia que

lo presenta como un genio solitario y melenudo, que trabaja en un tico o en un
stano, despreciado por la sociedad por inconformista y vive prcticamente en
la pobreza, movido por una llama interna que lo devora? Hasta qu punto es
verdadera la imagen que tenemos del cultivador de la Ciencia Grande? Es respetado en Washington, requerido por todas las instituciones consagradas a la
investigacin en la zona de Boston, forma parte de una intelectualidad minoritaria de expertos que son los rbitros de nuestro destino poltico y tecnolgico?
La base del cambio ha sido la reaccin pblica ante la primera explosin atmica y la impresin producida por los cohetes militares y los satlites? Ha sucedido esto muy rpidamente, de tal forma que sus orgenes histricos no van
ms all del Proyecto Manhattan, los cohetes de Cabo Caaveral, el descubrimiento de la penicilina y la invencin del radar y de las computadoras electrnicas (PRICE, 1973).

1.6.1. El investigador profesional

La respuesta a los interrogantes de Price habra de verse con toda claridad
en los aos posteriores, en los que se comprobara que uno de los resultados del nuevo sistema habra de ser la profesionalizacin de los investigadores. Joseph Ben David, uno de los ms destacados exponentes de una disciplina emergente por entonces, la sociologa de la ciencia, sealaba que
apareci entre los cientficos el papel de investigador profesional, con un
cdigo de conducta que implicaba el deber de estar al tanto de los ltimos
desarrollos cientficos, investigar y contribuir al avance de la ciencia. A la
vez, el empleador deba respetar ese estilo de conducta, asegurando al investigador la disponibilidad de recursos, tiempo y libertad.
Por lo general, el investigador profesional se caracterizaba por ser fiel a su
institucin, aunque el lmite para tal adhesin estuviera dado, de hecho, por
sus propios intereses econmicos y profesionales. Simultneamente, los investigadores demandaron el respeto a sus valores por parte de las universidades (sobre todo despus de 1945), bajo la bandera de la libertad acadmica. El autor describe el resultado de este proceso en los siguientes trminos:

La historia constitucional de las universidades norteamericanas es la del

paso de la autoridad -en cuestiones intelectuales y acadmicas- de la Junta de
Gobierno y el presidente (rector), al departamento y sus miembros individuales.
Este movimiento, unido al vigor de los poderosos presidentes, fue la fuente de
la capacidad inigualada de adaptacin e innovacin de las universidades norteamericanas, as como la estructura social de las investigaciones cientficas
en los Estados Unidos (BEN DAVID, 1974, p. 192).

Ben David seal dos consecuencias fundamentales del nuevo sistema. La

primera de ellas fue que en los Estados Unidos se logr alcanzar una gran
movilidad entre los cientficos, de acuerdo con la evaluacin que ellos hicieran acerca de sus metas intelectuales, profesionales y econmicas, lo cual
los condujo muchas veces a salir del sistema acadmico en direccin a los
centros de I+D de las empresas. Con el tiempo, tal tendencia habra de for36

Poltica Cientfica

talecerse hasta el punto de que en la actualidad ms de dos tercios de la investigacin que se realiza en los Estados Unidos (y en los principales pases
industrializados) est a cargo del sector privado.
La segunda consecuencia, en su opinin, fue que en los Estados Unidos,
ms que en otros pases, se hubiera producido un reconocimiento pronto y
general de que no existira una contradiccin necesaria entre la dimensin
creativa propia del ejercicio de la investigacin cientfica y la organizacin
eficiente de tales actividades, as como la gestin especializada de las instituciones cientficas. Esta falta de prejuicios contra la administracin eficiente de la investigacin hizo ms sencilla la organizacin de programas complejos y la creacin de instituciones de I+D de grandes dimensiones.

1.6.2. El gestor de la ciencia

Tambin este proceso tuvo consecuencias en el plano de los perfiles profesionales con la aparicin de un nuevo actor: el administrador o gestor de la
ciencia. La complejidad adquirida por las organizaciones cientficas a partir
de aquellos aos requera en forma creciente saberes y habilidades profesionales que no necesariamente se correspondan con los conocimientos de
quienes practicaban la ciencia. As fue que apareci un grupo especializado
de personas que tenan la misin de servir de enlace entre el aparato poltico burocrtico y la comunidad acadmica, generando las condiciones para el
mejor funcionamiento de la investigacin, tanto en el nivel de la utilizacin
de los recursos, el reclutamiento de cientficos y la gestin de instituciones
y proyectos. El papel de los administradores o gestores de la ciencia fue amplindose con el correr del tiempo, hasta el punto de que tambin habran
de acabar tomando conciencia de su poder y terciando en los procesos de
toma de decisin acerca del rumbo de la ciencia. Casi todos los cargos destacados en los organismos nacionales de ciencia y tecnologa (ONCYTS), as
como en las organizaciones internacionales destinadas al tema estn ocupados por gestores de la ciencia profesionalizados. Muchos de ellos son ex
cientficos que se desempean en un nuevo papel y ajustan sus comportamientos a l.

Daniel Bell prest mucha atencin a este proceso:

Con el desarrollo de la Gran Ciencia, en especial desde la Segunda Guerra Mundial, el rasgo singular de la sociedad ocupacional es que hay pocas personas que
hacen ciencia y muchas que fomentan la investigacin. Necesariamente la sociedad ocupacional crea sus propias estructuras de representacin que funcionan
bien en el plano poltico, con el fin de intervenir ante el gobierno, o bien como
lobbies (como asociaciones de oficio), para preservar los intereses ocupacionales
de la ciencia. El principal problema para la ciencia en la sociedad postindustrial ser la relacin entre la comunidad carismtica (el colegio invisible), que otorga reconocimiento y estatus, y las instituciones burocrticas (sociedades cientficas y tcnicas, instituciones de investigacin, asociaciones de ingeniera y similares) de la
sociedad ocupacional, que se enfrenta no slo con los eventos ms mundanos de
las carreras, los ascensos y la disponibilidad de dinero, sino con el inevitable proceso de planificacin de la ciencia, derivado de la desaparicin de la relacin de
laissez-faire entre la ciencia y el gobierno y de que la cuestin de qu ciencia se
debe hacer (si se solicitan ayuda y fondos pblicos) se ha convertido en una cuestin a negociar (BELL, 1994).

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1.6.3. La comunidad cientfica y el ethos de la ciencia

Desde los comienzos mismos de su institucionalizacin, siglos atrs, la
ciencia tendi a constituirse como una comunidad autnoma y autodirigida;
en este proceso fue construyendo un espritu propio, comn a todos los investigadores; un ethos cuyos rasgos principales eran definidos por Robert
Merton como universalismo, comunalismo, desinters y escepticismo organizado. Este proceso se intensific y adquiri nuevos sentidos a
partir del momento histrico que estamos analizando. Derek de Solla Price
se refiri a este fenmeno como el surgimiento del colegio invisible de los
cientficos y dedic grandes esfuerzos a desarrollar indicadores y tcnicas
de medicin que permitieran dar cuenta de la red que los vinculaba. Daniel
Bell lo describi en estos trminos:

A pesar de ello, aunque la fuerza moral de la ciencia estriba en el ethos de

una comunidad autorregulada, el crecimiento de este estamento desde la Segunda Guerra Mundial, durante los aos de nacimiento de la sociedad postindustrial, ha transformado a la ciencia de forma tan extraordinaria como para
crear una disyuncin radical entre la imagen tradicional, tanto en su ethos como
en su organizacin, y la realidad de su estructura y papel como Gran Ciencia
(BELL, 1994).

Bell remarc el concepto de comunidad para el caso de la ciencia y se detuvo a considerar que una comunidad posee lazos internos sostenidos sobre la tradicin y la opinin (comunidad en tanto Gemeinschaft), y, a la vez,
tiene normas burocrticas (comunidad como Gessellschaft: sociedad extensa e impersonal). El autor afirmaba que

Hoy en da, la ciencia es las dos cosas, Gemeinschaft y Gessellschaft. Existe la

comunidad cientfica, el reconocimiento por los colegas de una realizacin sobresaliente, que participa de la cualidad carismtica de la empresa y mantiene las normas del conocimiento desinteresado. Y existe tambin la sociedad ocupacional,
una empresa econmica a gran escala cuyas normas se reducen a los rendimientos tiles para la sociedad o la empresa (no lucrativa o lucrativa), y que crece cada vez ms, tendiendo a empequeecer a la primera (BELL, 1994).

En opinin de Bell, los rasgos de la sociedad ocupacional son claros y se

perciben en dos rdenes: interno y externo. En el orden interno, se encuentran los rasgos comunes de los procesos de burocratizacin: tamao de las
organizaciones, diferenciacin de funciones y especializacin. La tarea est
regulada (en menor medida en las universidades y ms claramente en los laboratorios de investigacin) por una jerarqua formal y por normas impersonales. Como resultado de este proceso, se pierde el sentido del conjunto a
la hora de asignar tareas minuciosas y tiende a perderse tambin el control
total del proceso de trabajo. En cambio, tiende a producirse la alienacin del
individuo en el propio lugar de trabajo, sometido a las normas y fragmentacin de la organizacin.
38

Poltica Cientfica

En el orden externo, se encuentra la dependencia con respecto al gobierno, en cuanto al apoyo financiero (sin duda, escriba Price, la circunstancia irregular en la poca de la Ciencia Grande es el dinero) y la solicitud de que la ciencia est subordinada a las necesidades nacionales, ya
se trate de investigacin de armamento, promocin de la tecnologa, limpieza del medio ambiente o similares. En esto radica la mayor claudicacin del ideal tradicional de la ciencia. En lugar de la autodireccin aparece la poltica cientfica, que se traduce inevitablemente en un conjunto
de limitaciones a la libre creatividad. La ms odiosa para muchos cientficos, por su contradiccin con el espritu de la frontera infinita, era la planificacin de la ciencia, que resulta inevitable desde la ptica de la gestin. La planificacin de la ciencia introdujo en el debate pblico
problemas tales como la medicin del grado de apoyo a la ciencia en trminos del porcentaje del PBI destinado a la I+D, las asignaciones relativas
entre los distintos campos, la determinacin de prioridades en la investigacin, y as sucesivamente.
Bell acota:

Como ha observado Jean-Jacques Salomon, en estos das, si se produce

un conflicto entre la ciencia y el gobierno, no se lleva a cabo bajo la antigua
bandera de la verdad, sino bajo la de la productividad. Concebida de este modo instrumental, la ciencia es nicamente uno entre otros medios que una sociedad utiliza con el fin de conseguir ciertas metas, y la toma de decisiones en
l no se puede disociar del proceso de decisin en otros campos, como la economa o la defensa (BELL, 1994).

La nueva realidad conmovi el imaginario de los cientficos acerca de su

propia autonoma. Como cualquier comunidad, la de los cientficos poda reclamar el respeto a sus valores culturales ms propios. Sin embargo, adems de convertirse en comunidad, los hombres de ciencia pasaban a formar parte de estructuras burocrticas de grandes dimensiones. En este
sentido, las instituciones cientficas -como todas las grandes organizaciones en el seno de una sociedad- quedaron sometidas a la tensin de ser
objeto de evaluacin pblica y de controles gubernamentales. Al mismo
tiempo, tal como ocurre con cualquier asociacin poderosa (como las grandes empresas), la comunidad cientfica se descubri a s misma tratando
de influir sobre las decisiones polticas en su propio inters y se convirti
as en un demandante ms dentro del sistema poltico. La mutacin se haba consumado.
El ethos de la ciencia, afirmaba Daniel Bell, formulado en una primera
poca de inocencia, incorpor en su seno elementos contradictorios. As
transformado, tiende a convertirse en la ideologa de la sociedad postindustrial: un credo que establece la norma del conocimiento desinteresado,
pero que es discordante con su propia disposicin al servicio de los intereses de un orden burocrtico tecnolgico nuevo que entrelaza conocimiento
y poder, contraponiendo la presunta libertad de investigacin con un sistema poltico centralizado, en pugna por mantener bajo control una sociedad
compleja y fraccionada.

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1.6.4. Estamentos cientficos

Como consecuencia del proceso abierto a partir de la Segunda Guerra Mundial, la ciencia, unida al poder de forma intrincada, se convirti en un factor
integral para el crecimiento econmico. La magnitud del poder de un pas
comenz, en forma acelerada, a dejar de estar basada en su produccin de
acero y en su estructura industrial, para apoyarse en la calidad de su ciencia
y en su capacidad de desarrollar mediante la I+D nuevas tecnologas. Por estas razones obvias, la nueva posicin de la ciencia en la sociedad afect crecientemente su estructura interna en varias dimensiones, segn se trate de
que la jerarqua derive de los aspectos cognitivos, la estructura organizacional del empleo o de la posicin relativa en los juegos de poder.
En funcin de lo expuesto, Bell divida a los miembros de la comunidad
cientfica en tres categoras, cada una de ellas con su propia estructura jerrquica:
a) Establishment. La proximidad con los factores de poder en la sociedad y
su capacidad de articular el dilogo con ellos tiene un impacto sobre la
estructura interna de la ciencia. Esto se traduce internamente en una estructura jerrquica cuyos niveles ms altos conforman un establishment
que, por lo general, est compuesto por figuras destacadas de las grandes universidades, jefes de grandes laboratorios gubernamentales o privados, editores de revistas cientficas y dirigentes de asociaciones cientficas. Este grupo es el intermediario habitual entre la ciencia y el
gobierno.
b) Sociedad ocupacional. La organizacin de las grandes unidades de I+D,
los grandes proyectos organizativamente complejos y el rumbo general
de la institucionalizacin de la ciencia a partir de la posguerra expresa
una nueva dimensin de las organizaciones cientficas que atae a la posicin que los investigadores ocupan en ella como asalariados. Esto es
lo que Bell denominaba sociedad ocupacional, la cual surge como una
estructura jerarquizada cuyo nivel ms alto est compuesto por los miembros de asociaciones profesionales, las que pueden actuar tambin como asociaciones sindicalizadas que presionan por fondos para sus respectivas reas.
c) Comunidad carismtica. El reconocimiento de los saberes relativos por
parte de los pares o colegas profesionales tambin da lugar a una cierta
jerarqua que tradicionalmente ha sido la nica reconocida como tal por
los miembros de la comunidad cientfica desde sus orgenes. Esto es lo
que Bell llam comunidad carismtica. Los niveles ms altos de esta
jerarqua son ocupados por un grupo reducido de cientficos de elevada
reputacin, cuya altura descansa en sus contribuciones intelectuales y
en los reconocimientos recibidos.

1.6.5. Quin habla en nombre de la ciencia

La adopcin de una poltica cientfica requiere, entonces, que los cientficos
cuenten con portavoces autorizados. Por lo tanto, una de las cuestiones fundamentales es dilucidar quin habla en nombre de la ciencia, desde qu es40

Poltica Cientfica

tructura jerrquica y para qu fines. Se entremezclan en esto dos clases de

cuestiones: la opinin de la ciencia cuando el debate est centrado en torno
de temas morales, por un lado, y la posicin de los cientficos con respecto
a la poltica del gobierno en temas que involucran a la ciencia, por el otro.
Cuando se trata de problemas morales, Bell no tena dudas acerca de
que las voces autorizadas son aquellas que a su vez estn legitimadas por
su posicin de liderazgo en la comunidad carismtica:

Cuando los hombres de este cuerpo filosofan sobre la ciencia y la sociedad

o se expresan sobre asuntos de tipo moral se los considera, simblicamente,
como portavoces de la ciencia (BELL, 1994, p. 447).

En cambio, cuando se trata de expresar la opinin de la ciencia en temas

que ataen a la poltica cientfica, los portavoces autorizados no coinciden
necesariamente con la jerarqua del saber. En efecto, la ciencia se ha convertido desde esta perspectiva en una circunscripcin poltica en la que existen cuerpos coherentes de opinin y figuras representativas. En orden a
identificar el grupo de sus representantes y lderes, Bell sealaba que ellos
podan surgir, ya sea del hecho de haber sido reconocidos como interlocutores por el poder poltico y haber accedido a la escena pblica de la poltica,
ya sea de su carcter de representantes de agrupamientos cientficos. En la
dcada inmediata a la posguerra, entre 1945 y 1955, predominaron figuras
como Vannevar Bush, que se mova como pez en el agua en los mbitos
ms restringidos del poder. En la dcada siguiente, a medida que la comunidad cientfica se fue constituyendo ms firmemente como un actor social colectivo, predomin la segunda alternativa.
Daniel Bell enumeraba tres tipos de portavoces:
1. Cientficos prominentes, miembros de la comunidad carismtica de la
ciencia (por ejemplo, aquellos que recibieron el Premio Nobel).
2. Movimientos de jvenes cientficos radicales, que invocan el carisma de
la ciencia cuando se pronuncian sobre temas polticos o morales (en opinin de Bell, aqu hay ecos del mesianismo de la ciencia, como portadora de la verdad frente al inters).
3. Asociaciones institucionales. En los Estados Unidos, segn el autor, la
Academia Nacional de Ciencia se ha convertido en la principal intermediaria entre la ciencia y el gobierno, dado que rene a buena parte de los
cientficos ms reconocidos.

1.7. Periodizacin en la poltica cientfica

despus de la guerra
Los rasgos fundamentales de la poltica de la ciencia, esto es, la relacin
entre la ciencia y el poder, se mantuvieron como lneas dominantes durante
las dcadas subsiguientes, dado que ellos definen el carcter estructural de
la esta relacin. Las formas histricas, sin embargo, han ido cambiando con
el tiempo y tambin los diferentes contextos nacionales incidieron en su manifestacin, lo cual es fcil de comprender, dado que el poder no es algo
41

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abstracto, sino que se encarna en diferente grado y modo en cada sociedad.

Dice Morin al respecto:

La historia de la relacin entre ciencia y poltica puede ser interpretada como la pugna de la comunidad cientfica para retener e institucionalizar en tiempos de paz el apoyo pblico y la independencia institucional que le haban sido
otorgados en tiempos de emergencia militar (MORIN, 1993, pp. 2-3).

La poltica cientfica, por su lado, ha experimentado cambios muy visibles

a lo largo de las dcadas, en parte como consecuencia de la evolucin histrica de la relacin de los distintos actores con el poder, pero en gran parte por una mejor comprensin de la naturaleza de la relacin ciencia-sociedad y de la eficacia de los diferentes instrumentos de los que se han valido
los gobiernos para lograr sus objetivos polticos en relacin con la ciencia.
Algunos aspectos conceptuales han tenido gran importancia en este proceso como, por ejemplo, la distincin entre ciencia, tecnologa e innovacin, o
la modificacin de los enfoques bsicos, desde la oferta hacia la demanda.
En otro plano, las formas institucionales e instrumentales de la poltica cientfica tendieron a replicarse, siendo imitadas frecuentemente de un pas a
otro. La accin de organismos internacionales, como la UNESCO y la OCDE, fue
muy importante en este sentido; la primera, centrada fundamentalmente sobre los pases en desarrollo, y la segunda, de cara a los industrializados. En
las dcadas ms recientes, el carcter imitativo ha perdido casi toda su espontaneidad y se ha convertido en un proceso de homogeneizacin con pautas normalizadas. Segn Elzinga y Jamison,

En el perodo inmediato a la posguerra, los pases industrializados haban

aceptado la implicacin activa del Estado en la investigacin cientfica y tecnolgica. En la mayora de los pases se crearon consejos cientficos o de investigacin para la investigacin bsica y la ingeniera, as como para las principales
reas sectoriales de investigacin: defensa, sanidad, agricultura y energa (atmica) (ELZINGA

Y JAMISON,

1996, p. 105).

La Academia de Ciencias de la URSS, el CNRS francs, la Oficina de Investigacin y Desarrollo Cientfico creada en los Estados Unidos durante la guerra y
la Fundacin Nacional de la Ciencia, establecida en aquel pas como consecuencia del debate abierto por las propuestas de Vannevar Bush, son algunos ejemplos de la diversidad de instituciones con las cuales los gobiernos
procuraron organizar la ciencia y administrar la poltica cientfica. Estos modelos organizativos fueron imitados en numerosos pases. En Amrica Latina, como se ver, la UNESCO difundi el modelo de los Consejos Nacionales
de Ciencia y Tecnologa, cuya existencia se generaliz en la regin. Con el
correr del tiempo, el perfil de estas instituciones se fue modificando y otras
nuevas fueron creadas, con funciones que inicialmente no haban sido contempladas. Este proceso puede ser analizado en sucesivos perodos, cada
uno de los cuales muestra rasgos comunes en los distintos pases, dada la
difusin que en forma creciente han adquirido los modelos que alcanzaron
42

Poltica Cientfica

mayor xito. En los pases industrializados, sobre todo, la diversidad institucional no se limita al sector pblico, sino que se manifiesta como una red
de organizaciones, tanto gubernamentales como privadas. As,

Las primeras formas organizativas de la ciencia desarrolladas despus de la

guerra eran respuestas ad hoc a las exigencias repentinas precipitadas por las
tensiones de la guerra fra y la nueva conciencia del papel central de la ciencia y
de la necesidad de apoyar la investigacin: la expansin de las universidades como instituciones de investigacin, la creacin de grandes laboratorios cientficos
en las universidades apoyadas por el gobierno (el laboratorio del jet a propulsin
en Cal Tech, el laboratorio atmico de Argonne en la Universidad de Chicago, el
MITRE y el laboratorio Lincoln en el MIT, el laboratorio de electrnica de Riverside

en Columbia, y otros similares), o el aumento de consorcios como el laboratorio de Brookhaven en Long Island, gestionado por media docena de universidades. Tras stos han aparecido los grandes centros gubernamentales de investigacin sanitaria, como los emplazados en los Institutos Nacionales de la Salud,
los grandes laboratorios apoyados por la Fundacin Nacional de la Ciencia, la
creacin de un amplio nmero de tanques de pensamiento en organizaciones
de investigacin no lucrativas tales como la como Rand, el Instituto de Anlisis
de la Defensa y la Corporacin Aerospacial (BELL, 1994, p. 461).

La diversidad institucional, pblica y privada es inevitable, en opinin de Daniel Bell, porque expresa la complejidad de intereses tejidos alrededor de la
ciencia. Al mismo tiempo, puede ser vista como una ventaja, dado que resultara imposible imponer una direccin central sobre la investigacin. En lo
que sigue se examinarn algunos de los rasgos ms caractersticos de la
evolucin de la poltica cientfica en los pases industrializados, a partir de
los comienzos del perodo de la posguerra.

1.7.1. Los comienzos de la Guerra Fra

El primer rasgo que debe sealarse es el de la continuidad con respecto a
la experiencia del perodo blico:

Lo remarcable acerca del sistema de investigacin posterior a la 2 Guerra

Mundial es la continuidad ms que el cambio [...] Las premisas bsicas del
contrato social entre ciencia y gobierno propuestas en el famoso reporte de
Bush al presidente Roosevelt, Ciencia, la frontera sin fin, han permanecido
ms o menos intactas, y son an ampliamente aceptadas por el pblico y los
polticos; la realidad ha cambiado mucho menos que la retrica (Harvey
Brooks, en MORIN, 1993, p. 28).

Este aspecto es destacado por el propio Morin, quien enfatiza el hecho de

que en los Estados Unidos las relaciones de tiempos de guerra entre el gobierno y las instituciones industriales y acadmicas que lo sirvieron no fueron desmanteladas, como lo haban sido luego de la Primera Guerra Mundial, sino que fueron ampliadas y fortalecidas. Ello se debi a que, a
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diferencia de otros perodos anteriores, no solamente los lderes polticos,

sino la sociedad en su conjunto haban tomado conciencia del valor estratgico de la investigacin cientfica:

Estas acciones formales reflejaban el consenso pblico y poltico acerca de

los ilimitados beneficios derivados de la ciencia y la tecnologa, que tambin tuvo sus efectos en las agencias de investigacin ya establecidas, incluida la
NSF. La poltica cientfica federal no fue cambiada en ningn aspecto fundamen-

tal, pero el resultado fue una serie de aos dorados para la comunidad investigadora [] Y los cientficos capaces de ligar el patriotismo con el inters propio encontraron que eran tenidos en una alta estima por los hacedores de
polticas y el pblico (MORIN, 1993, p. 39).

En las dos dcadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, la investigacin en los Estados Unidos estuvo dirigida por motivaciones de seguridad
nacional, teniendo en mente la proclamada amenaza sovitica. Asimismo,
si bien la influencia militar sobre las prioridades cientficas fue central, se
busc aprovechar la infraestructura existente para satisfacer intereses sociales (Morin, 1993, p. 37).
La situacin termin de consolidarse cuando la Unin Sovitica lanz el primer satlite artificial, el Sputnik, en octubre de 1957. Ms all de golpear el optimismo estadounidense sobre su supremaca tecnolgica y hacer de la ciencia
un instrumento ms de la poltica exterior, este hecho motiv la creacin de numerosas agencias oficiales relacionadas con la ciencia y la tecnologa (entre
ellas, una Oficina Especial de Asistencia al Presidente, para la Ciencia y la Tecnologa, y la NASA) y un aumento de los fondos dedicados a sus actividades.
Sin embargo, el perodo mostr tambin dificultades, tales como la falta
de control y coordinacin de la masa de actividades de investigacin del gobierno. Asimismo, se suscitaron controversias acerca del nuevo papel de los
cientficos, quienes comenzaron a formar una especie de directorio cerrado
y reducido que, por ser la fuente principal de conocimientos profesionales,
acapar las actividades de investigacin. Los crticos denunciaron el complejo militar industrial y la irrupcin de una elite tecnocrtica en la poltica,
no elegida por el pueblo; el propio presidente Eisenhower habl contra el peligro de que las polticas pblicas fueran hegemonizadas por este grupo.
Las principales tendencias registradas en la poltica cientfica de hecho
seguida por los Estados Unidos en el perodo comprendido entre la mitad de
la dcada de los cincuenta hasta mediados de la siguiente, en opinin de
Morin, fueron las siguientes:
La inversin en ciencia y tecnologa creci en forma sostenida.
La inversin privada creci con ms fuerza que la pblica, reflejando el
aumento de la I+D industrial. Sin embargo, tambin la inversin federal
en I+D creci en forma casi ininterrumpida en todo el perodo.
El crecimiento de la I+D fue independiente del crecimiento de la economa
en su conjunto.
El desarrollo tecnolgico predomin en el total de las actividades de I+D
y absorbi aproximadamente dos tercios de los gastos del perodo. En su
mayora, esta inversin fue realizada por la industria.
44

Poltica Cientfica

Los laboratorios de la industria realizaron un 70% de la I+D en los Estados Unidos.

La competencia con la Unin Sovitica domin la I+D federal de aquellos aos.
En cuanto a la investigacin bsica, las agencias civiles, como la NSF, fueron
las ms importantes en esta rea y la guerra fra no influy tanto en ella.

1.7.2. Los aos sesenta

stos fueron los aos de la creacin de la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE), que habra de tomar una importancia creciente en la orientacin de la poltica cientfica de los pases industrializados.

En cada una de las tres ltimas dcadas, las doctrinas de la Organizacin

para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) han dejado huella en los
enfoques de la poltica cientfica que los gobiernos han seguido. Antes de que
se fundase la OCDE, en 1961, la poltica cientfica era menos uniforme, dado
que las distintas elites nacionales solan tener sus propias agendas polticas.
La OCDE ha desempeado el papel de un foro en el que los ministros responsables de la ciencia de los principales pases capitalistas occidentales se renen
regularmente para desarrollar un marco comn de referencia (ELZINGA Y JAMISON,
1996).

En 1963 la OCDE hizo pblico su primer informe en esta materia. El documento, denominado Science and the Policies of Governments, estableca la
distincin entre las polticas para la ciencia y la ciencia para las polticas, que fuera asumida como un lugar comn en los documentos de la poca (vase Spaey, 1970). Propona tambin las primeras categoras para calcular el caudal de fondos para diversos tipos de actividades. sta fue una
actividad a la que posteriormente la OCDE destinara sus mayores esfuerzos,
hasta el punto de que actualmente las estadsticas y los indicadores de
ciencia, tecnologa e innovacin se ajustan en todo el mundo a las normas
establecidas por sus clebres manuales, como el Manual de Frascati, para
la medicin de la I+D, y el Manual de Oslo, para la innovacin.
El documento ofreca una serie de recomendaciones que los gobiernos
miembros deban seguir a la hora de apoyar la investigacin cientfica y tcnica y de crear rganos de asesoramiento cientfico para el Estado. En opinin de Elzinga y Jamison, lo ms importante del documento fue que transform una ambicin poltica o un enfoque en una doctrina de poltica
estratgica: esto es, la idea de que la ciencia, junto con la educacin superior, deba de ser considerada como un factor productivo en pie de igualdad
con el trabajo y el capital, en la bsqueda del crecimiento econmico (Elzinga y Jamison, 1996, pp. 107-108).
Por otro lado, en el marco de la competencia por prevalecer en la guerra
fra, los Estados Unidos apoyaron an ms los programas de I+D, apuntando
al desarrollo militar y espacial. En distintos pases occidentales se crearon
consejos especiales encargados de la ciencia y la tecnologa, siguiendo un
modelo que se analizar detalladamente en la Unidad 2.
Durante la dcada de los sesenta continu el apoyo a la investigacin bsica, si bien su preeminencia se fue atenuando progresivamente y creci el
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Universidad Virtual de Quilmes

inters por la investigacin aplicada, de la mano de la preocupacin por el

desarrollo tecnolgico. La relativa independencia de los cientficos tambin
se mantuvo vigente en su mbito, aunque fue perceptible la aparicin progresiva de cierto escepticismo. Los organismos gubernamentales dieron comienzo a la utilizacin de metodologas basadas en la determinacin de
prioridades para la I+D, establecidas con criterios de inters social y econmico, lo que repugnaba al ethos de la comunidad cientfica. Derek de Solla
Price sealaba que en aquellos aos cambi profundamente el papel de los
investigadores y, particularmente, el de los lderes de la comunidad cientfica. Los hombres de ciencia, antes portadores de un saber hermtico para la
mayor parte de los ciudadanos, comenzaron a ser vistos ms bien como
consultores, en un perfil que los reconoca como los poseedores de saberes necesarios para el logro de fines prcticos determinados en la esfera
poltica. A esto se refera la expresin de ciencia para las polticas. Una
muestra ms de este giro radical qued de manifiesto en la utilizacin de
mtodos de evaluacin de naturaleza burocrtica, en los que se tomaba en
cuenta en forma preponderante la contribucin de las actividades de I+D al
impulso del desarrollo econmico. Creci tambin, en la opinin pblica de
todo el mundo, la preocupacin por los aspectos dainos y destructivos de
la ciencia. Frente a ello, desde la comunidad cientfica se respondi con informes tendientes a demostrar que la ciencia bsica era imprescindible para que las sociedades pudieran lograr sus objetivos sociales y econmicos:

En 1967 comenz el estancamiento del apoyo federal a la I+D y se inici

una etapa de declive causada, sobre todo, por la tensin ideolgica, principalmente en relacin con la guerra del Vietnam, que tuvo lugar entre, de un lado,
la cultura acadmica (y cvica) y, de otro, la burocrtica y la econmica. En este
contexto se desarrollaron las crticas a la ciencia y tecnologa que centraron su
atencin no solamente en el uso que se haba hecho de la ciencia en la guerra
del Vietnam sino tambin en el papel que tenan en la contaminacin del medio
ambiente y en otros efectos negativos para la sociedad (ELZINGA

JAMISON,

1996, pp. 111-112).

Alexander Morin se refiere a este perodo de cuestionamientos en los Estados Unidos como una autntica crisis de autoridad cuya explicacin encontraba en el desempeo de los diversos actores.
Presiones de grupos sociales. A comienzos de la dcada de los sesenta se
advirtieron cambios en la actitud antes favorable de muchos estadounidenses hacia quienes conducan la sociedad y los criterios con que lo hacan.
Desde movimientos universitarios, antinucleares y de derechos humanos,
entre otros, se cuestion en general a quienes ejercan el poder, y los cientficos estuvieron entre los grupos ms golpeados, como causantes de potenciales amenazas y desastres y por haberse convertido en servidores del
complejo militar industrial. Paralelamente, esos movimientos incrementaron
la competencia por los fondos gubernamentales, buscando que stos fueran
destinados a la satisfaccin de sus demandas. Ms all de las demandas
concretas, los grandes movimientos sociales de esa dcada y la siguiente
cuestionaban la idea misma de progreso implcita en la concepcin domi46

Poltica Cientfica

nante, que asociaba indisolublemente a la ciencia con el crecimiento econmico y el liderazgo militar, pasando por alto los efectos negativos ya por entonces evidentes.
La actitud del gobierno. Tambin desde el gobierno se buscaba reorientar la
investigacin hacia fines socialmente relevantes y se comenzaba a ver a la
comunidad cientfica como alienada de su sociedad. De esta forma, los cientficos comenzaron a perder su autoridad en la formulacin de polticas y
fueron vistos como un grupo ms de los tantos que presionaban para obtener fondos; a la vez, los poderes Ejecutivo y Legislativo haban sofisticado
su concepcin de la ciencia, y ahora el asesoramiento estaba disponible
desde otras fuentes desinteresadas. As fue que en 1973 el presidente Nixon disolvi la Oficina de Ciencia y Tecnologa y el Comit Asesor en Ciencia
del Presidente.
Los cientficos. Los cientficos se encontraron con una limitacin de fondos
disponibles para la investigacin bsica cuya orientacin estuviera guiada
por criterios implcitos en la dinmica de la misma ciencia y sintieron la intromisin de controles y limitaciones externas. Invocaron entonces el contrato social vigente en los aos cincuenta entre ciencia y gobierno, que provea fondos para un tipo de investigacin dirigida por el inters cientfico y
no por el de la poltica. Los polticos, en cambio, negaban la existencia de
tal contrato y afirmaban que siempre se haba recurrido a la investigacin
como un instrumento al servicio de las necesidades nacionales.
Sin embargo, en opinin de Morin, pese a todo el debate, no ocurri ningn
cambio fundamental: la investigacin sigui siendo conducida por los mismos lderes, para los mismos propsitos y, en su mayor parte, de la misma
forma.

1.7.3. Los aos setenta

En esta etapa se profundizaron las tendencias de la dcada anterior. Los gobiernos y las empresas retacearon an ms el apoyo que venan prestando
a la investigacin bsica, y la ciencia fue objeto de crticas desde diferentes
mbitos. Por un lado, desde los planos poltico y econmico se enfatiz sobre la investigacin aplicada hacia objetivos concretos; por el otro, desde lo
acadmico, se procur que la ciencia respondiera a preocupaciones propias
de cada una de estas culturas. Cabe hacer notar, adems, que en esta etapa el apoyo dado a la investigacin bsica fue menor que el obtenido por la
aplicada; aun as la ciencia sigui siendo considerada como la impulsora de
la tecnologa.
En 1971 la OCDE hizo pblico un nuevo documento, al que denomin
Science, Growth and Society: a New Perspective, en el que se abogaba por
un mayor control social sobre la investigacin aplicada y la ampliacin de las
polticas cientficas para incluir a todos los sectores. En tal sentido, Elzinga
y Jamison afirman que con el segundo informe de la OCDE se dividi a la ciencia, unificada, en distintos programas sectoriales. En el discurso de las polticas pas a estar en primera lnea un nuevo conjunto de conceptos tales
como la distincin entre poltica cientfica y poltica tecnolgica, prioridades
y relevancia social: Como tal, la OCDE represent una doctrina tecnocrtica
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Universidad Virtual de Quilmes

de ingeniera social, que pas a ser moneda comn en todo el mundo industrializado (Elzinga y Jamison, 1996, p. 113).
Sin embargo, no todas las tendencias iban en la misma direccin y ciertos indicios preanunciaban un posible resurgimiento del orden anterior. En
los Estados Unidos, Gerald Ford restableci en 1971 los rganos asesores
de ciencia y tecnologa para la Presidencia. Su sucesor, James Carter, se
comprometi a apoyar la investigacin como una inversin a futuro, ms que
pensando en objetivos inmediatos, y deline el nuevo papel del gobierno sobre la base de tres tipos de necesidad:
a) necesidades federales directas, en las que el gobierno es el nico o principal usuario (defensa, espacio, control del trfico areo);
b) necesidades econmicas y sociales en general, de las que el gobierno se
hace cargo por no existir inters por ellas en el sector privado (investigacin bsica y una parte de la investigacin en agricultura y salud).
c) necesidades nacionales especficas, en que el gobierno apunta a aumentar los esfuerzos en la I+D del sector privado para que cubra los intereses
de la nacin, o para incrementar el nmero de opciones tecnolgicas.
No obstante, desde los movimientos estudiantiles, feministas, pacifistas y
ecologistas se presion para reorientar la investigacin hacia fines civiles y
se reclam una mayor incumbencia pblica sobre las decisiones del rea. El
gobierno debi atender algunas de tales demandas, ampliando la informacin y la participacin en el rumbo de la investigacin cientfica. Sin embargo, esta tendencia qued debilitada a principios de los ochenta, cuando se
consider excesiva la influencia externa sobre el mbito cientfico y, a la vez,
se quiso reforzar el impacto de la ciencia sobre el plano econmico.

1.7.4. Los aos ochenta

En 1981 la OCDE se hizo presente con un nuevo documento, denominado
Science and Technology Policies for the 1980s, en el que buscaba definir
pautas frente al avance japons, estimular el desarrollo de las nuevas tecnologas y acercar a las empresas y universidades. La vinculacin universidadempresa se convirti en un tema emblemtico de la poca y todos los gobiernos ensayaron distintos instrumentos destinados a fortalecerla. Tambin
se comenz a prestar atencin a la teora de la innovacin, formulada a comienzos del siglo por Joseph Schumpeter, como parte de la bsqueda de
nuevos marcos conceptuales que permitieran orientar la reestructuracin
econmica y el fortalecimiento de la competitividad. A comienzos de los
ochenta, Christopher Freeman realiz por pedido de la OCDE un survey completo de las polticas e instrumentos de estmulo a la innovacin puestas en
prctica por los pases miembros de la Organizacin. El Japn planteaba un
desafo muy fuerte a los Estados Unidos y a Europa sobre la base de una
estrategia en la que el conocimiento cientfico y tecnolgico ocupaba un lugar central:

El xito japons en muchas ramas de la industria, especialmente en la importante industria electrnica, responda a un acercamiento de la poltica de
I+D propio de aquel pas, que consista en un uso sistemtico de la prospec-

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Poltica Cientfica

cin tecnolgica y una fuerte orientacin econmica o industrial. En el Japn y

en los pases en desarrollo del este de Asia, la poltica cientfica entr a formar
parte de la poltica industrial y, en comparacin con los pases occidentales, el
Estado desempe un papel ms activo, as como tambin prest mayor ayuda
a las empresas de exportacin (ELZINGA

Y JAMISON,

1996, p. 117).

El xito japons se bas, en gran medida, en el desarrollo tecnolgico a partir de conocimiento cientfico disponible y en el uso de la prospectiva como
instrumento de orientacin a largo plazo, sobre la base del monitoreo de los
desarrollos cientficos y tecnolgicos combinado con la anticipacin de las
futuras demandas de la sociedad, tal como son percibidas por distintos conjuntos de actores. Tambin se caracteriz el modelo japons por una activa
orientacin, por parte del gobierno, de la poltica econmica y la poltica industrial. El Estado jug un papel importante en el estmulo a la poltica cientfica, as como asumi un papel protagnico en el fomento a la exportacin.
Los pases occidentales tomaron nota de los buenos resultados de esta
estrategia y se esforzaron por aplicar pautas similares. Probablemente, el
cambio de direccin ms importante que se produjo en el enfoque de la poltica cientfica en la mayor parte de los pases fue el giro desde la oferta hacia la demanda. Este desplazamiento de la perspectiva con la que se analizaba el problema de la difusin social de los conocimientos acompaaba
una modificacin similar en el campo de la produccin, donde el tradicional
modelo fordista comenz a ser sustituido por formas flexibles, apoyadas
en el desarrollo de la informtica y la automatizacin, en las que las demandas del mercado podan ser tenidas ms activamente en cuenta.
La prospectiva comenz a formar parte de los instrumentos de la poltica
cientfica, que, por otra parte, comenz a ser elaborada en forma consensual por parte de acadmicos, polticos e industriales. Slo las organizaciones civiles ms contestatarias quedaron marginadas de la nueva mesa de
concertacin. Segn Elzinga y Jamison,

La nueva poltica de orquestacin [...] formaba parte de lo que se ha llamado un nuevo contrato social para la ciencia, que sustitua la antigua doctrina de
autonoma relativa, dominante durante el perodo de la posguerra y que tan
bien era recogida en el informe de Vannevar Bush. Este nuevo contrato se caracteriza por una ciencia acadmica ms integrada, tanto en el Estado como en
el sector privado, a la vez que otorga importancia a la investigacin bsica (ELZINGA Y JAMISON,

1996, pp. 111-112).

Segn Alexander Morin, cuando Reagan lleg al poder busc fortalecer la conexin entre la investigacin bsica y las aplicaciones tecnolgicas. Su administracin tena claros objetivos especficos para la ciencia, que implicaban en gran medida la reaparicin de los criterios predominantes en la
inmediata posguerra:
a) la I+D financiada por el gobierno deba, como antao, ayudar a fortalecer
la defensa nacional;
b) la I+D financiada por el gobierno deba contribuir al desarrollo econmico;
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Universidad Virtual de Quilmes

c) el apoyo federal a la ciencia deba concentrarse en la investigacin bsica;

d) el apoyo federal a la investigacin aplicada deba ser suplantado por el
apoyo del sector privado.
La nueva filosofa estatal ante la asignacin de fondos se ve reflejada en esta frase de un asesor cientfico del gobierno, muy despectiva con relacin a
la ciencia aplicada u orientada hacia problemas extra cientficos: Gastar dinero en los problemas no ha mostrado ser una estrategia efectiva. De hecho, ha sido responsable de fomentar la mediocridad antes que de estimular la inteligencia (Morin, 1993, p. 45).
Haciendo un balance a comienzos de la dcada de los noventa, el autor
sostiene que la comunidad cientfica se mostr incapaz de establecer sus
prioridades y que, por otra parte, los cambios ocurridos en materia de poltica
cientfica respondieron ms a manifestaciones retricas que a una transformacin verdadera de la dinmica de la relacin entre la ciencia y la sociedad:

Y la retrica por la cual los fondos federales son justificados actualmente,

que remarca la importancia de la investigacin para el crecimiento econmico y
la competitividad con otras naciones, no refleja ningn cambio en la sustancia
de las polticas cientficas que fueron establecidas hace unos 40 aos (MORIN,
1993, p. 46).

1.7.5. Los aos noventa

En la ltima dcada jug un papel importante la globalizacin, aunque tambin se enfatiz sobre las caractersticas propias de cada pas, al tiempo
que se entraba de lleno en un perodo de alta competitividad entre los bloques econmicos. En este sentido, Elzinga y Jamison afirman que:

La era previa de animosidad entre las dos superpotencias est dando paso
a un mundo tripolar, o incluso multipolar, en el que las tradiciones regionales,
as como las identidades tnicas y religiosas, pueden llegar a desempear un
papel ms importante en las agendas polticas de Ciencia y Tecnologa (ELZINGA Y JAMISON,

1996, p. 122).

El modelo lineal implcito en la propuesta de Vannevar Bush

fue definitivamente cuestionado. El anlisis de los procesos de
innovacin en las empresas puso en evidencia que ni todas
las innovaciones tienen su fuente en los resultados alcanzados
por los cientficos en sus proyectos de investigacin, ni todos
los conocimientos bsicos producidos en los laboratorios, potencialmente aplicables a la resolucin de problemas prcticos
de la industria, llegan a ser efectivamente transferidos. Puso
en evidencia tambin que el modelo de difusin social de los
conocimientos es ms complejo que una simple lnea entre
emisores y receptores, o entre centros productores de conocimientos cientficos y los usuarios. Por el contrario la realidad
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Poltica Cientfica

fue percibida bajo la forma de una red de actores y mediadores, mutuamente influidos entre s, no solamente en el proceso de difusin social de los conocimientos, sino en su propia
creacin. Hacia finales de la dcada comenz a hablarse de
un nuevo modo de produccin del conocimiento cientfico,
centrado en torno a problemas en cuya definicin participan
todos los actores involucrados. El concepto de actores en una
red tiende a instalarse en reemplazo de la concepcin asimtrica entre productores y usuarios.

En esta etapa tambin aument la relevancia de las nuevas tecnologas y de

la investigacin bsica orientada. La informtica y las telecomunicaciones,
por un lado, y la biotecnologa, por otro, irrumpieron con gran pujanza dando
lugar a lo que casi unnimemente se ha considerado como una revolucin
de grandes proporciones.
Los diseadores de modelos de poltica cientfica exploraron nuevos
paradigmas en esta materia. As, las polticas de fomento a la innovacin,
surgidas en la dcada anterior, incorporaron los marcos tericos que enfocan el proceso desde una perspectiva sistmica y se transformaron en polticas de estmulo al sistema nacional de innovacin. La ms reciente
irrupcin en la escena ha sido la de las polticas de la sociedad de la informacin o sociedad del conocimiento, cuyo punto mximo de despliegue
apenas est siendo intuido en la actualidad. Nuevas confrontaciones entre los tomadores de decisin en materia de polticas para la ciencia, y
los propios cientficos, reeditan conflictos del pasado. En la bsqueda del
equilibrio, la Unin Europea parece ahora reconocer que la vinculacin necesaria de los proyectos de I+D con las empresas, establecida en el Programa Marco todava vigente, puede haber sido un exceso que debera ser
corregido en el prximo.

1.8. Ciencia, burocratizacin y tecnocracia

Uno de los temas que caracteriz la evolucin de la ciencia y la poltica cientfica a partir de la posguerra fue la tensin entre la racionalidad poltica y la
racionalidad cientfica, as como su influencia, ms all del mbito de la propia ciencia, sobre la legitimidad de los actores polticos. Morin se refiere a
este conflicto presentndolo como una confrontacin entre el gobierno del
pueblo y el gobierno de los expertos. Mientras el primero expresaba el
sistema poltico propiamente dicho, basado -en el caso de los Estados Unidos y de los pases occidentales- en el voto de las mayoras, el segundo surga como una nueva aristocracia que basaba su fortaleza en el carcter
misterioso de la ciencia, a cuya comprensin no acceden los legos. No
obstante, desde su perspectiva, el autor afirma que ms all de la tensin
surgida del hecho de que algunos cientficos prefieran verse a s mismos como fuente de poder, ms que como instrumentos del mismo, las metas de
la ciencia acaban siendo en definitiva las que la sociedad le impone. Las luchas polticas y sociales son el escenario en el que se establecen los tems
de la poltica cientfica y donde se define si ella estar al servicio de una elite o de sectores ms amplios de la poblacin.

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Universidad Virtual de Quilmes

Ms all del optimismo de Morin acerca del triunfo final de la poltica, lo

cierto es que la tensin entre democracia y tecnocracia constituye una realidad contra la que muchos, en forma muy temprana, consideraron que era necesario advertir. La historia poltica de la segunda mitad del siglo XX muestra
numerosos ejemplos de gobiernos tecnocrticos reidos con el respeto a la
voluntad popular y a la bsqueda de caminos propios para cada sociedad, en
un determinado momento histrico. En la actualidad, el pensamiento nico
se constituye como un soporte ideolgico del neoliberalismo, cuyas races se
nutren de la presuncin de que las soluciones a los problemas de las sociedades son estrictamente de carcter tcnico, negando as el espacio de la
poltica para los no iniciados (y encubriendo su propia esencia poltica).
La burocratizacin de la ciencia, en cambio, constituye para muchos autores el fenmeno opuesto, ya que expresa el instrumento de presin de la esfera tradicional de la poltica sobre una ciencia al mismo tiempo necesaria y
desafiante. La burocratizacin se ajusta formalmente a la lgica de medios
y de fines, propia de la administracin. Sin embargo, contradice el ethos
creativo de la comunidad cientfica y encubre bajo una apariencia de mejor
utilizacin de los recursos, tanto una autntica lucha por el poder, como el
juego de los intereses hegemnicos.

1.8.1. Ciencia y tecnocracia

En 1942, en plena guerra, la Asociacin Britnica para el Progreso de la
Ciencia organiz una Conferencia Internacional bajo el tema La Ciencia en
el Orden Mundial. El ministro de Relaciones Exteriores de Gran Bretaa,
Anthony Eden, inaugur el encuentro con un discurso en el que manifest
enfticamente que el gobierno haba llamado a los hombres de ciencia para
que colaboraran en la causa por la que luchaba su pas y anticip que los
necesitara an ms en las causas por las que se habra trabajar en la paz,
cuando ella hubiera sido alcanzada. Como se ve, un discurso casi idntico al
del dilogo entre Roosevelt y Vannevar Bush.
En aquella reunin tambin estuvo presente John Bernal, un ilustre cientfico a quien le fue negado el Premio Nobel por su militancia en el Partido
Comunista Ingls. Bernal, quien habra de ser el ms decidido impulsor de
un movimiento destinado a reflexionar y llamar la atencin sobre las relaciones entre la ciencia y la sociedad, intervino en aquella reunin diciendo que
en esta guerra, la dependencia del gobierno con respecto a la ciencia queda de manifiesto como nunca hasta ahora. En otros trminos, Bernal pona
a la ciencia en la posicin de dominio: el gobierno dependa de la ciencia, y
no la ciencia del gobierno. Con un optimismo voluntarista agregaba que
aquello que la ciencia haba dado a la guerra, para la destruccin de la humanidad, lo dara ms efectivamente y con mejor voluntad para su beneficio.
Por esta visin, ms all de la discrepancia ideolgica derivada de su identificacin con la izquierda, sus planteos terminaron siendo asumidos por la
comunidad cientfica y hoy su figura es reivindicada por quienes, en el seno
del capitalismo competitivo, sostienen la conveniencia de adoptar polticas
activas para impulsar la ciencia como instrumento al servicio de fines econmicos y sociales.
Tambin particip de la reunin britnica en 1942 Juan Negrn, quien
adems de haber sido primer ministro de la Repblica Espaola era catedrtico e investigador en fisiologa y por entonces estaba exiliado en Inglaterra.
52

Poltica Cientfica

La intervencin de Negrn, a diferencia de la de Bernal, constituy un alegato contra un enemigo que acecha al concepto ideal de democracia -la tecnocracia-:

El espritu con el que informo estas consideraciones no sustenta, ya sea

abierta o veladamente, un rgimen de tecnocracia o, ms an, de sofocracia.
La ciencia y la tecnologa deben proveer lo necesario para un gobierno racional,
pero de ningn modo pueden reemplazarlo (BRITISH ASSOCIATION, 1942).

La tecnocracia responde a una visin ideolgica segn la cual la racionalidad cientfica y tecnolgica desplaza a la poltica, sobre la base de considerar a la sociedad y al Estado como sistemas tcnicos. Desde el punto de
vista de los actores, la tecnocracia es una estructura de poder en la cual los
tcnicos tienden a sustituir a los polticos, constituyndose, paradjicamente, en una nueva clase poltica. Manuel Garca Pelayo se refera a la tecnocracia en estos trminos:

La tecnocracia, trmino surgido en los Estados Unidos hacia los aos treinta, tiene como supuestos: (i) la imagen -aunque no siempre la clara concepcindel Estado, de la sociedad global y de las sociedades sectoriales como sistemas tcnicos o, simplemente, como sistemas en el sentido genrico que el
vocablo ha tomado en las concepciones cientficas de nuestro tiempo; (ii) partiendo de este supuesto, ms o menos latente o expreso, se llega a la conclusin de que tales entidades han de ser configuradas y orientadas fundamentalmente segn los principios y los objetivos propios de la razn tcnica, a la que
llega a identificar con la razn poltica o incluso con la razn en general; (iii) los
conocimientos adecuados a la configuracin y direccin del Estado y en general
del sistema poltico de acuerdo con la ratio tcnica son proporcionados o bien
por disciplinas sectoriales, o bien por disciplinas multisectoriales, cuyas conclusiones son vlidas y aplicables a distintos sistemas; (iv) se parte del principio
de que para cada problema existe the best one way, la solucin ptima ante la
cual no cabe discrepancia razonable, lo que, de ser cierto, excluira los antagonismos ideolgicos o de intereses, todo lo cual desemboca en (v) una absorcin o, por ahora, en una adaptacin de la estructura poltico institucional a las
exigencias estructurales de la razn tcnica y a la dialctica de los sistemas
(GARCA PELAYO, 1974, p. 32).

En estas pocas de auge del pensamiento nico, nueva variante del discurso tecnocrtico, tanto la advertencia de Negrn, como la precisa definicin de Garca Pelayo, tienen gran actualidad.
Tambin Daniel Bell se refiri a este problema sealando que el continuo
crecimiento de la ciencia y la integracin de los cientficos dentro de los niveles administrativos y polticos del gobierno hicieron surgir cuestiones que
requeran acuerdos constitucionales y de separacin de responsabilidades.
Estas cuestiones, en su opinin, pasaban en buena medida por determinar
la incumbencia de los consejeros cientficos en el gobierno y establecer si
su papel deba estar limitado slo a temas tcnicos o deba llegar a sus im53

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plicaciones morales y polticas. Para Bell, no obstante, la naturaleza del problema es compleja, ya que tales cuestiones:

[...] todava poseen el olor de los das en que los asuntos tcnicos se dejaban en manos de los expertos y los asuntos polticos en las de los funcionarios polticos responsables. Pero las decisiones tcnicas estn vinculadas en
todas las esferas a cuestiones polticas (BELL, 1994, p. 459).

1.8.2. Ciencia y burocracia

El problema de la burocratizacin de la ciencia es la contrapartida del anterior. Max Weber conceba a la burocracia como un tipo ideal de racionalizacin de la gestin. Desde su perspectiva, la burocracia es un sistema
objetivo de administracin y de gestin que est dotado de reglas tcnicas
y procedimientos formales y se orienta a la optimizacin de las actividades sobre la base de una divisin del trabajo establecida segn criterios
objetivos.
Esta visin ideal de la burocracia como un instrumento al servicio de fines prcticos contrasta, sin embargo, con la evidencia histrica de que frecuentemente el medio se convierte en un fin y que los procesos de burocratizacin, lejos de eliminar las situaciones de ineficiencia o conflictividad, las
producen y acentan. Manuel Garca Pelayo, siguiendo a Weber, sealaba
que la burocracia puede tambin ser entendida como un sistema de racionalidad aparente, pero de real arbitrariedad y disfuncionalidad cuyo resultado
es la ineficacia. Tanto la burocracia como la tecnocracia constituyen, en su
opinin, subproductos de la civilizacin tecnolgica.
En un sentido similar, Daniel Bell consideraba que la burocratizacin de
la ciencia es un proceso inevitable:

Dado el crecimiento en gran escala de la ciencia, el gran nmero de personas implicadas, las enormes cantidades de dinero necesarias para sostenerla
y su papel central en la sociedad postindustrial, la burocratizacin es inevitable.
Y el problema de la creacin de estructuras representativas ser uno de los
problemas polticos ms difciles para la ciencia en las dcadas venideras
(BELL, 1994, p. 463).

Pero la burocratizacin de la ciencia trae consigo riesgos muy especficos.

La disfuncionalidad a la que se ha hecho referencia se traduce en este campo en la posibilidad de asfixiar el proceso de investigacin y dificultar los
mecanismos de reconocimiento propios de la comunidad cientfica. De un
modo casi inevitable, por lo tanto, surgirn tensiones entre las tendencias
burocrticas propias de la organizacin de la ciencia a gran escala y la dimensin carismtica de la ciencia, que estima la bsqueda de la verdad y la
adquisicin de nuevos conocimientos como un proceso que no puede quedar subordinado a un orden administrativo. A esto hay que aadir el soterrado conflicto de poder entre dos clases polticas: la de los funcionarios gubernamentales y el establishment de la ciencia.
54

Poltica Cientfica

Para Bell, estas tensiones pueden manifestarse, al menos, en dos formas. La primera consistira en el reclamo del establishment de la ciencia por
que el gobierno se abstuviera de fijar los objetivos de las investigaciones y
se limitara a apoyarlas financieramente. En buena medida, esta tensin remite al debate de la dcada del treinta entre John Bernal y Michael Polanyi,
quien acu el trmino Repblica de la Ciencia. En opinin de Sanz Menndez y Santesmases,

La tensin entre la autonoma y la direccin social de la investigacin puede llevarse a los aos treinta, al debate en Inglaterra entre Michel Polanyi y
John Bernal. Polanyi sostena la necesidad de la autonoma cientfica y el autogobierno de la investigacin, si se quera que la investigacin contribuyese de
forma creativa a la sociedad, mientras que Bernal crea en la necesidad de movilizacin a gran escala de la investigacin para alcanzar objetivos sociales explcitamente formulados (SANZ MENNDEZ

SANTESMASES, 1996, pp. 7-8).

La segunda forma de manifestacin remite al enfrentamiento de la ciencia

con cualquier poder arbitrario que intentara imponerle un criterio doctrinario
de la verdad. El auge y posterior cada de Lysenko, padre de la gentica sovitica, cuyas teoras fueron consagradas sucesivamente como verdaderas o falsas en funcin de la suerte de su estrella poltica, caus gran impresin en la comunidad cientfica de todo el mundo y se constituy en un
smbolo de las consecuencias negativas que puede ocasionar la intromisin
de los polticos y los burcratas en el corazn de la ciencia. Afirma Bell:

Con todo, por el hecho cierto de que la ciencia tiene un carcter estratgico tan importante y que las sumas implicadas son tan grandes, la intervencin
estatal es inevitable, ya sea en la forma estrecha y directa de la Unin Sovitica o en los vagos y plurales controles monetarios de los Estados Unidos. []
La defensa de la ciencia frente a la burocratizacin, frente al dominio poltico,
frente al totalitarismo deriva consiguientemente, por tanto, de la vitalidad de su
ethos. El aspecto carismtico de la ciencia le da su cualidad sagrada como
modo de vida para sus miembros. Como la cristiandad, esta dimensin carismtica posee dentro de s una llamada utpica recurrente y hasta mesinica.
Es la tensin entre esos elementos carismticos y las realidades de la organizacin a gran escala la que fraguar las realidades polticas de la ciencia en la
sociedad postindustrial (BELL, 1994, pp. 467-468).

Sanz Menndez y Santesmases (1996) abogan por la necesidad del respeto

a cierto grado de autonoma para la ciencia, frente a las tendencias a la burocratizacin. Afirman que, actualmente, la poltica cientfica no es slo poltica de investigacin sino que tambin se traduce en los aportes concretos
que la ciencia puede hacer a la economa y a los ciudadanos de la nacin.
Por lo tanto, hoy es central para toda poltica cientfica lograr un equilibrio
entre la necesidad de obtener de la investigacin resultados concretos y
prcticos, y la libertad que se debe brindar a la comunidad cientfica para
que sta desarrolle sus potencialidades.
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1.9. Algunas consideraciones complementarias

A lo largo del recorrido realizado, la poltica cientfica aparece como un producto determinado histrica y socialmente. Cuando el trabajo de los cientficos se convirti en un medio para lograr los fines nacionales, la calidad de
su actividad, la orientacin y los medios necesarios para desenvolverla se
convirtieron en materia de las polticas de gobierno. Surgi as la poltica
cientfica contempornea, como un campo particular en el conjunto de las
polticas pblicas.
Este proceso tuvo rasgos comunes en todo el mundo, pero al mismo
tiempo adquiri en cada pas, o conjunto de pases, un sesgo diferente en
relacin directa con su potencialidad, su cultura, sus tradiciones y su estructura econmica y social. En los Estados Unidos, por ejemplo, el tema siempre se desenvolvi en la tensin entre el respeto a la iniciativa privada y la
necesidad de garantizar los grandes objetivos nacionales. Alexander Morin
describe muy bien la ambigua relacin de los gobiernos norteamericanos
con respecto a la poltica cientfica, a partir de una afirmacin taxativa que
refleja el pensamiento hegemnico en aquel pas:

Nunca hemos tenido en los Estados Unidos nada que pueda ser descripto
como una poltica cientfica formal y explcita. Pero ms all de este caso aparente, ha emergido un nmero de estrategias consistentes, con respecto a la
relacin entre ciencia y gobierno, que constituyen un conjunto de polticas de
facto, si no de jure (MORIN, 1993, p. 2).

En efecto, la actividad de I+D estadounidense no proviene de una accin deliberada y coordinada, sino de iniciativas dispersas e improvisadas ante una
emergencia y prolongadas luego por programas limitados. Sin embargo, sta
es una cuestin ms bien formal, ya que nadie duda de que los Estados Unidos poseen una poltica cientfica que, pese a no estar definida como tal, es
la resultante de las acciones del Estado y de numerosos actores en el seno
de la sociedad. Esto es as hasta el punto de que los restantes pases, desde sus propias tradiciones y sistemas polticos, han tratado de imitar la mayor parte de las polticas norteamericanas en relacin con la ciencia.
En Europa este problema de mala conciencia con respecto a la intervencin del Estado en las cuestiones que ataen a la ciencia no se dio de la misma manera, debido a las caractersticas del Estado en aquellos pases. Este
problema puede ser analizado desde dos vertientes: una de ellas, referida a
la conformacin del mbito de decisiones polticas relativas a la ciencia; la
otra, relacionada con los problemas de burocratizacin de la ciencia, as como con los aspectos ticos implcitos en tal proceso. En Amrica Latina, como se explica en la Unidad 3, el sesgo particular estuvo constituido por la
vinculacin de la ciencia y la tecnologa con la problemtica del desarrollo.

1.9.1. Poltica cientfica y poltica tecnolgica

La dupla ciencia-tecnologa suele ser considerada en el lenguaje comn casi
como las dos caras de la misma moneda. En el modelo lineal constituyen
dos extremos de un continuum de naturaleza homognea. Tanto es as, que
56

Poltica Cientfica

durante las primeras dcadas del perodo que consideramos se utilizaba slo los trminos ciencia y poltica cientfica para referirse tanto a la ciencia como a la tecnologa. Muchos siglos de hegemona del conocimiento
cientfico por sobre el conocimiento tcnico, las habilidades artesanales y la
capacidad de crear instrumentos sostenan esta visin cientificista que,
en el mejor de los casos, consideraba a la tecnologa como ciencia aplicada
al desarrollo de artefactos. La tecnologa era apenas el vnculo de la ciencia
pura con el mundo social.
A partir de los aos sesenta esta visin comenz a modificarse debido a
diversos factores. En el plano valorativo, a partir de la accin de los movimientos radicales, la opinin pblica comenz a discriminar entre una y otra;
por decirlo de otra manera, entre el producto de la labor de los cientficos y
la de los ingenieros. La tecnologa comenz a recoger tanto adhesiones como rechazos propios, en razn de su capacidad de articularse en forma cotidiana con la vida de las personas. El desarrollo tecnolgico, tal como ocurri antes con el telfono o el automvil y ahora con Internet, constituye
sistemas tecnolgicos en los que se involucran necesariamente los usuarios, como parte de ellos. La tecnologa modifica los modos de vida y esto
es ms perceptible por la opinin pblica que los logros de la ciencia. Como
consecuencia de este proceso, numerosos cientficos sociales comenzaron
a interesarse por las relaciones entre la ciencia, la tecnologa y la sociedad
(lo que hoy se conoce como el campo de los estudios CTS).
En el plano de los estudios econmicos e industriales tambin se avanz en la distincin entre ambos conceptos y en la comprensin de que el locus de una y otra era distinto: el de la ciencia pertenece al mbito acadmico impregnado de los valores que hemos venido analizando; el de la
tecnologa es la empresa, y sus valores residen en hacer posibles mejores
productos y procesos, con una motivacin de ndole econmica. Los actores de la ciencia y de la tecnologa son distintos. Su cultura, por lo tanto,
tambin es diferente.
Tambin en el plano de la poltica, las nociones de poltica cientfica y
poltica tecnolgica significan cosas bien diversas. La poltica cientfica atae a la creacin de nuevos conocimientos en el espacio que, en trminos
de Merton, es socialmente legitimado como cientfico. La poltica tecnolgica se interesa por el fomento de la innovacin y la competitividad; los
procesos que regula estn a cargo, en su mayora, del sector privado y son
ejecutados mayormente en establecimientos industriales. El nfasis en la
poltica tecnolgica actual est puesto en las estrategias gubernamentales
y gerenciales destinadas a fomentar el desarrollo y la transferencia de tecnologas desde la investigacin hacia su aplicacin, ms que en apoyar a la
investigacin como tal.
En los aos sesenta los conceptos instrumentales de la poltica cientfica y la poltica tecnolgica se nutrieron con las aportaciones de la teora de
sistemas, particularmente siguiendo los enfoques de Bertalanffy, Ackoff y,
en el campo especfico, de Yves de Hemptinne, por entonces director de la
Divisin de Poltica Cientfica de la UNESCO. Fue precisamente esta organizacin la que realiz esfuerzos ms sostenidos para instalar la visin sistmica como sustento de la planificacin en esta materia. Bajo esta ptica, como forma de distinguir y al mismo tiempo vincular ambos conceptos, se
acu la expresin sistema cientfico tecnolgico que, en los aos ms recientes, est siendo profundamente revisada.
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1.9.2. Visin global y acotada de la poltica cientfica

La dimensin poltica de la ciencia puede dar lugar a una visin global de la
poltica cientfica que apenas la distinga de lo que se ha denominado como
poltica de la ciencia, o a una visin ms acotada que la relaciona con un
sector especfico de las polticas pblicas.
En el primer sentido es posible citar como ejemplo a Bruno Latour, quien
afirma que los problemas de la ciencia y del poder son inseparables, y que
las dimensiones del conocimiento, la naturaleza y la sociedad constituyen
un nudo gordiano que la cultura moderna corta por no saber cmo operar
en los tres planos respetando su ntima vinculacin (LATOUR, 1998).
En el segundo sentido, la poltica cientfica (y tecnolgica) aparece como
un campo especfico de las polticas pblicas, restringido en funcin de un
conjunto de demandas institucionales y sociales. Desde esta perspectiva,
Norman Clark (1985) sugiere la conveniencia de analizar las polticas cientfica y tecnolgica bajo el punto de vista de determinar:
a) cmo y por qu ciertas unidades sociales otorgan recursos a la poltica
cientfica y a la poltica tecnolgica;
b) qu clase de problemas se presentan en tal proceso y
c) qu clase de mejoras pueden ser hechas en la asignacin de recursos.
Clark enfatiza este punto de vista frente a las sugerencias de que los problemas de la poltica cientfica son obvios o que pueden ser definidos exclusivamente por grandes hombres (a menudo cientficos o ingenieros que
tienen reputacin en sus propias disciplinas):

El inters en el anlisis de la poltica cientfica es un fenmeno relativamente reciente que surge de tres formas separadas pero relacionadas de demanda
social: la que emana directamente del Estado, otra relacionada con el inters
acadmico y, por ltimo, la que se relaciona con la preocupacin pblica acerca
de la capacidad de penetracin de la ciencia en la vida cotidiana (CLARK,
1985).

Segn Clark, algunas de las preguntas tpicas de la poltica

cientfica, a travs de las cuales se definen su campo y contenido, son:
En qu medida deben financiar los gobiernos la I+D destinada
a la industria?
Qu mecanismos deberan ser adoptados para este propsito
(subsidios, exenciones impositivas, provisin de equipamientos especiales, compras pblicas)?
Qu sectores industriales deberan ser priorizados?
Qu reas de la ciencia bsica deberan ser financiadas por
los gobiernos, en qu proporcin y a travs de qu instituciones?
Cmo se deberan coordinar la educacin superior y la poltica cientfica?

58

Poltica Cientfica

Cmo debera financiar el gobierno la investigacin que se

lleva a cabo en los centros pblicos?

Estas preguntas abren las puertas a la consideracin de los aspectos institucionales e instrumentales de la poltica cientfica, los que sern analizados en detalle en la Unidad 2.

1.9.3. Culturas polticas

La poltica cientfica, del mismo modo que los restantes mbitos de las polticas pblicas, es el resultado de la interaccin dinmica entre actores que
representan diferentes intereses y expresan distintas culturas polticas. Por
este motivo, su anlisis debe tomar en cuenta centralmente la lgica y las
estrategias de los diferentes actores en pugna por orientar la poltica en un
sentido determinado. Elzinga y Jamison (1996) afirman que la ciencia y la
tecnologa no poseen una lgica autnoma, sino que se establece una relacin entre ellas y los valores polticos y culturales de los actores. El estudio
de las diferentes culturas involucradas en este campo resulta imprescindible, en consecuencia, para comprender los conflictos propios de la relacin
entre la ciencia y el poder en distintos momentos y contextos sociales. Los
autores identifican cuatro culturas tpicas diferentes que influyen generalmente en la formulacin de la poltica cientfica:
a) burocrtica: encarnada en el aparato del Estado, que procura administrar
y organizar la ciencia para disponerla al servicio de la poltica;
b) acadmica: encarnada en la comunidad cientfica, que busca preservar los
valores y la autonoma tradicionales de la ciencia frente a otros intereses;
c) econmica: encarnada en los empresarios y los responsables de la poltica econmica, que se interesa por las aplicaciones tecnolgicas de la
ciencia, orientadas hacia innovaciones rentables;
d) cvica: encarnada en movimientos sociales tales como el feminismo, el
ecologismo y los defensores de los derechos humanos, que presta atencin a las repercusiones sociales de la ciencia.
La mayor parte de los pases, afirma Clark, adopta criterios similares sobre
poltica cientfica, debido a que existen procesos subyacentes que han llevado a coincidencias en el diagnstico de problemas y enfoques:

el dominio, desde lo econmico, de las tecnologas cientficas;

el acuerdo sobre las prioridades futuras;
la globalizacin de la creacin y difusin de conocimientos;
el incremento de los costos de tecnologas de investigacin;
la elaboracin e implementacin de la agenda de la poltica cientfica,
desde organismos nacionales e intergubernamentales.

Pese a todo, existen variantes para cada nacin, sujetas a la interaccin entre las culturas ya citadas, o a las pautas ms normalizadas de produccin
de conocimiento. As, por ejemplo, hay pases que son ms intervencionistas en la materia (Japn, Francia, Suecia) y otros que lo son menos (los Estados Unidos, Gran Bretaa).
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En el anlisis de las tensiones actuales de la poltica cientfica en Amrica Latina, a desarrollarse en la Unidad 3, se identificarn ciertos estilos de
poltica cientfica tpicos en algunos pases de la regin, en los que predominan, alternativamente, elementos bsicos de las culturas cientfica, econmica y burocrtica.

Lectura obligatoria
BELL, DANIEL (1994), El advenimiento de la sociedad post-industrial, Alianza
Editorial, Madrid.
BUSH, VANNEVAR (1999), Ciencia, la frontera sin fin. Un informe al Presidente,
julio de 1945, en: REDES, Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 89.
ELZINGA, AANT y JAMISON, Andrew (1996), El cambio de las agendas polticas
en ciencia y tecnologa, en: Zona Abierta, N 75-76, Madrid.
SANZ MENNDEZ, LUIS (1997), Estado, ciencia y tecnologa en Espaa: 19391997, Alianza Editorial, Madrid.

Lectura recomendada
CLARK, N. (1985), The political economy of science and technology, Basil
Blackwell Inc, New York.
GARCIA PELAYO, MANUEL (1974), Burocracia y tecnocracia, Alianza Universidad,
Madrid.

60

2
Instituciones e instrumentos de las
polticas de ciencia y tecnologa
Objetivos especficos
1. Examinar las diferentes instituciones correspondientes a cada funcin
del sistema cientfico y tecnolgico.
2. Analizar los diversos instrumentos mediante los cuales suelen ser puestas en prctica las polticas cientficas y tecnolgicas.
3. Relacionar la poltica cientfica con la poltica econmica y social examinando el papel desempeado por el Estado y los restantes actores sociales.
4. Presentar problemas operativos e instrumentales tpicos de la poltica
cientfica, tales como los de la programacin y financiamiento de las actividades cientficas y tecnolgicas y el establecimiento de prioridades.

2.1. Formas de la poltica cientfica

Cul es el inters de estudiar las polticas pblicas? Una primera respuesta, bastante evidente, remite al inters que pueda suscitar el campo especfico de que se trate. En este caso, podemos decir que el anlisis de las diversas formas que adopta histricamente la poltica cientfica es til para
quienes desean comprender la naturaleza de los problemas que se presentan y las distintas soluciones adoptadas en cada pas, en momentos concretos, las circunstancias intervinientes, las ventajas y desventajas de cada tipo de instrumentacin y establecer una cierta preceptiva en esta materia.
Desde el punto de vista de la ciencia poltica, existe un inters adicional. El
estudio de las polticas pblicas es una promisoria manera de contribuir al
conocimiento del propio Estado. Ellas ponen en evidencia cul es la naturaleza de los estados examinando, por ejemplo, de qu manera actan sobre
la distribucin de recursos. Permite comprender, adems, cmo inciden mutuamente los cambios sociales y los cambios a nivel del Estado (Oszlak y
ODonnell, 1995).
La poltica cientfica se despliega a travs de ciertos mecanismos que le
son propios. En tal sentido, la relacin de los investigadores con el Estado
est mediatizada por una serie de instituciones, operaciones y criterios.
Desde el punto de vista de la prctica de la poltica cientfica, las decisiones
de mayor importancia son las que se refieren a la asignacin de recursos y
a la evaluacin. En ciertos pases, en los que la vinculacin de la ciencia
con las estructuras de poder es ms estrecha, hay una funcin adicional,
que es la referida al papel que corresponde desempear a los cientficos (o

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a cierto grupo de ellos) en el asesoramiento al poder poltico para la toma

de decisiones. Al respecto,

Las relaciones entre los cientficos y el Estado se manifiestan a travs de

diversos mecanismos, pero en lo fundamental sta se produce a travs de la financiacin y el asesoramiento. Una modalidad dominante de esta interaccin
es la denominada poltica cientfica y tecnolgica, que reagrupa (o reconstruye) las intervenciones estatales sobre el sistema de incentivos y recursos que
los actores y operadores del sistema de investigacin abordan en el desarrollo
de su actividad de produccin de conocimiento (Gummett, 1992). A veces las
polticas cientficas y tecnolgicas son un conjunto de acciones explcitas, ordenadas y jerarquizadas, pero con mayor frecuencia son reconstrucciones analticas, ex post, y la agregacin de un conjunto de medidas dispersas del Estado,
la definicin de cuyas fronteras es especfica de cada pas (SANZ MENNDEZ y
SANTESMASES, 1996, p. 3).

La poltica cientfica adopta ciertas formas histricamente determinadas que

expresan mltiples dimensiones polticas, culturales y relativas a la propia ciencia, pero fundamentalmente reflejan el papel de la ciencia en el modelo poltico
vigente y los equilibrios de poder que lo sostienen. Los modelos organizativos
de la poltica cientfica ponen de manifiesto el perfil de Estado y el papel desempeado por los distintos actores. La poltica cientfica no siempre es explcita, sino que frecuentemente es implcita, segn la distincin planteada por
Amlcar Herrera. La poltica cientfica explcita es la que se formula pblica y, a
menudo, retricamente con tal nombre. Pero la poltica cientfica verdaderamente en accin, afirmaba, es la poltica cientfica implcita, que surge de las orientaciones predominantes en polticas sustantivas como la econmica, industrial
y educativa, entre otras. En su opinin, algunos pases en los que el conjunto
de intereses predominantes no son favorables al desarrollo cientfico y tecnolgico propio suelen tener polticas de tono declarativo, pero la poltica implcita
es bien distinta de lo que sugiere la brillante fachada de la poltica explcita:

Comienza as una poltica de apoyo formal a la ciencia, que se traduce en

la aprobacin de disposiciones y leyes de fomento a la actividad cientfica, en
pedidos de colaboracin a los organismos internacionales, en un continuo elogio verbal del valor de la misma como motor del progreso y, sobre todo, en la
creacin de organismos para conducirla y planificarla -consejos nacionales de
investigacin cientfica, secretaras de la ciencia, etc.-, cuyos estatutos y organigramas se pueden comparar ventajosamente con los de los organismos similares de los pases ms desarrollados. Todo esto constituye la fachada, principalmente formal y declarativa que hemos denominado poltica cientfica explcita
(HERRERA, 1995).

2.2. Ciencia y valores sociales

Se ha dicho que las polticas pblicas reflejan la naturaleza del Estado y de
sus relaciones con los actores sociales que tematizan una cuestin determi62

Poltica Cientfica

nada (OSZLAK y ODONNELL, 1995). Por lo tanto, la poltica cientfica y la poltica tecnolgica -siguiendo la distincin planteada en la primera unidad- deben ser examinadas bajo esta perspectiva, y por este motivo es preciso tener en cuenta, ms all de los aspectos tcnicos e instrumentales propios
de su implementacin, las diferentes configuraciones que adoptan los actores intervinientes en el escenario pblico, cada uno de ellos dotado de sus
intereses, lgicas de comportamiento y valores culturales.
Dado que el modelo de poltica cientfica predominante (y, en cierto sentido, aun el propio modelo de ciencia) ha surgido de la Segunda Guerra
Mundial, ms propiamente, del bando de los ganadores, no resulta sorprendente observar que el mismo aparece impregnado, por lo menos en la historiografa oficial, de los mismos valores que integran el ncleo ideolgico
de las potencias lderes: progreso, libertad, democracia y crecimiento econmico. Ya se ha mencionado al respecto que numerosos grupos contestatarios refutan la idea implcita de progreso y cuestionan aspectos negativos
del paradigma cientfico, tecnolgico y productivo vigente. Corresponde hacer en este punto algunos sealamientos adicionales acerca de la relacin
de la ciencia con los valores sociales, siguiendo en ello los puntos de vista
de Joseph Ben David.
Acercamiento al poder y confianza social en la ciencia
En opinin de Ben David, entre las distintas fuentes de financiamiento de la
actividad cientfica, los investigadores generalmente prefieren el respaldo
del gobierno central porque suponen que sus intereses son comunes a los
de la sociedad y que, por lo tanto, su actividad beneficia a todos y no es
apropiada por intereses econmicos. Para el autor, sin embargo, este presunto rasgo altruista, de ser vlido, lo es tan slo para la ciencia bsica; en
cambio, cuando se trata de ciencia aplicada y orientada a ciertos fines, el
gobierno central ya no puede ser considerado como el representante de toda la sociedad sino que, en forma cada vez ms estrecha, se asocia con intereses privados que recortan y condicionan su poder. A la vez, la cercana
de los cientficos con el poder (ya sea poltico, militar o econmico) y su aislamiento en intereses sectoriales tiende a socavar la buena imagen y la fe
de las que goza la ciencia ante la sociedad.
Los valores de la ciencia en regmenes totalitarios
La relacin de la ciencia con la democracia y -a la inversa- la perplejidad y
desazn que provoca en los panegiristas de la modernidad el hecho de que
ciertos regmenes totalitarios y antirracionalistas, como el nazismo, hayan
logrado un elevado grado de desarrollo en la actividad racional por excelencia, es un motivo de debate abierto hace ya muchas dcadas por filsofos
como Horkheimer y Adorno. En el mismo sentido, Ben David se preguntaba
si las ciencias requieren, para justificarse, de la fe en sus valores o si para
legitimarse slo les basta con sus aplicaciones tecnolgicas. Al responder a
esta cuestin afirma -con cierta carga valorativa cientificista- que pese a que
parece que con lo ltimo fuera suficiente, ya que en algunos pases totalitarios la ciencia es efectivamente apoyada y tenida en consideracin, precisamente por sus aplicaciones, los valores cientficos chocan de hecho con las
ideologas de estos regmenes. La solucin transaccional que a menudo
muestra la historia es que en tales regmenes la comunidad cientfica tiende
a crear islas en las que tales gobiernos respetan esos valores, de mala
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Universidad Virtual de Quilmes

gana, a cambio de no quedar atrasados en esta rea. Sin embargo, la polmica est abierta con relacin al juego real de los actores en gobiernos democrticos y autoritarios. Amrica Latina ha sido durante dcadas un territorio propicio para el estudio de estos comportamientos. La perfecta armona
de ciertos regmenes totalitarios y el pensamiento progresista del desarrollo
tecnolgico durante las dcadas de los sesenta y setenta es un tema que
merece ser examinado con mayor profundidad de lo que lo ha sido hasta
ahora.
Crisis de fe en la ciencia
Ben David reconoca que, aun en los pases con regmenes ms libres, pueden producirse crisis cclicas de fe y reacciones anticientficas. El autor las
atribua, por una parte, a que se depositan en la ciencia exageradas expectativas de resolucin de todos los problemas humanos que, lgicamente, no
est en sus manos poder resolver y, por otra parte, a la natural imposibilidad de la ciencia para crear una visin total del mundo y un sistema moral
totalmente basado en valores cognoscitivos.

2.3. Historia de la ayuda a la investigacin y de las

estructuras de poltica cientfica
Al dar comienzo al anlisis de las instituciones e instrumentos con los que
se opera en el campo de la poltica cientfica y en el de poltica tecnolgica
es conveniente realizar una advertencia similar a la que se formul con respecto al surgimiento de propia poltica cientfica: si bien sta en su forma
actual remonta sus orgenes a la Segunda Guerra Mundial, las relaciones de
la ciencia con el poder son tan antiguas como una y otro. En el curso de la
historia se han registrado diferentes formas institucionales de apoyo a la investigacin, desde sus comienzos con el mecenazgo hasta las actuales estructuras nacionales de poltica cientfica. El mecenazgo fue la primera forma de apoyo a la investigacin, y se mantuvo hasta fines del siglo XVII,
cuando comenz a mostrarse insuficiente ante los requerimientos de la investigacin experimental y sus necesidades de equipamiento. Desde ese
momento los cientficos tendieron a agruparse para intercambiar ideas y
conseguir fondos.

2.3.1. Academias y sociedades cientficas

Las primeras formas de institucionalizacin de las agrupaciones de cientficos fueron las academias. En Italia se crearon la Accademia dei Lincei (Roma, 1600) y la Accademia del Cimento (Florencia, 1657), por iniciativa de
los prncipes Frederigo Cesi y Leopoldo de Mdicis, respectivamente. Sin
embargo, ambas se disolvieron prontamente, debido a las persecuciones de
la poca.
En cambio, la Royal Society de Londres y la Academia de Ciencias de Pars, creadas ambas en 1660 por disposicin gubernamental a instancias de
los cientficos, correran mejor suerte y seran luego modelo de otras instituciones. En 1700 se cre la Academia de Berln, en 1724 la de San Petersburgo, en 1739 la de Estocolmo, en 1751 la de Gttingen, en 1759 la de
Munich, en 1772 la de Bruselas, en 1808 la de Amsterdam, en 1847 la de
64

Poltica Cientfica

Viena y, finalmente, en 1863 la National Academy of Sciences de los Estados Unidos. Posteriormente, a partir del siglo XIX, se establecieron otras referidas a campos disciplinarios especficos, tales como la astronoma, la botnica y la geografa.
Con las academias aparece una forma de reaccin contra el monopolio
intelectual de las universidades, poco inclinadas a la observacin y la experimentacin. A diferencia de stas, no se limitaban a la ciencia pura, sino
que tambin incursionaban en aspectos prcticos y de aplicacin del conocimiento (en buena medida, los reyes les dieron su apoyo gracias a esta funcin). As, las academias sirvieron hasta mediados del siglo XIX para dar un
impulso fundamental al desarrollo de la ciencia experimental, y permitieron
a los cientficos intercambiar sus observaciones y contar con medios para
sus tareas.
Sin embargo,

[...] con excepcin de la Academia de Pars [] todas carecieron de los fondos necesarios para ejercer una autntica promocin de la investigacin cientfica. Por otra parte, limitadas a la simple puesta en comn de los medios de investigacin y a la discusin de los trabajos individuales, no constituyeron nunca
verdaderos equipos de investigacin como lo exiga el progreso cientfico
(SPAEY, 1970, p. 82).

2.3.2. Las fundaciones de estmulo a la investigacin

El desarrollo del capitalismo industrial favoreci la aparicin de fundaciones
de apoyo a la ciencia que alcanzaron su mxima expresin en los Estados
Unidos y en Alemania (entre las ms importantes de ese pas estn la Carnegie Institution, de 1902; la Rockefeller Foundation, de 1913 y la Ford
Foundation, de 1936).
An hoy,

Los Estados Unidos de Amrica constituyen prcticamente el nico pas en

el cual, gracias a los sacrificios consentidos por el Tesoro sobre los ingresos
del impuesto, las fundaciones todava reciben importantes contribuciones de
las sociedades privadas para la promocin de actividades cientficas (SPAEY,
1970, p. 83).

Las fundaciones fueron tiles para responder a iniciativas especficas de los

investigadores, pero se han mostrado insuficientes a la hora de concebir
programas generales de desarrollo cientfico. Si bien su contribucin ha sido
significativa para el impulso de la ciencia bsica, no se adecuaron, salvo excepciones, a las necesidades de la big science y al nuevo modo de produccin del conocimiento; en el primer caso, debido a la limitacin de sus recursos y, en el segundo, porque generalmente aplican un criterio acadmico
elitista para el apoyo a la investigacin. Tal criterio no es apto para los grandes proyectos, que por su elevado costo requieren de una evaluacin ms
general que incluya objetivos y eficacia. Al mismo tiempo, sus fondos no
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siempre son suficientes para cubrir las necesidades de la ciencia, por lo que
no reemplazaron al Estado en la orientacin general de la ciencia y en el financiamiento de los proyectos ms importantes.

2.3.3. Intervencin de los gobiernos

Como ya se ha explicado, los estados modernos vieron la necesidad de
establecer una poltica cientfica slo despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando los recursos destinados a la investigacin cientfica pasaron
a ser una parte importante del presupuesto y se hizo imprescindible coordinar el rea.
Ante las limitaciones del apoyo privado, los estados se han hecho cargo
de gran parte de la promocin de la ciencia. Generalmente, los gobiernos financian los gastos de la enseanza superior y la investigacin que en ella
se realiza. Sin embargo, en la mayora de los pases las universidades han
conservado su libertad para definir las reas prioritarias de investigacin y
la asignacin de fondos para cada una.
Ya a partir de la Primera Guerra Mundial los gobiernos aliados tomaron
conciencia de su relativo atraso cientfico. Para remediarlo, los gobiernos
crearon nuevas instituciones pblicas o se apoyaron en las privadas existentes; en ambos casos el resultado fue la asignacin de fondos del Estado para la investigacin, efectuada en organismos autnomos dirigidos por comits cientficos.
Reino Unido. Fue el primer pas que concibi una organizacin central de
la ciencia, con un esquema que tiene dos metas: por un lado, la de coordinar todas las actividades gubernamentales de investigacin; por el otro, la
de formular la poltica cientfica en concordancia con los intereses del gobierno, las universidades y las industrias. Ya en 1871 una comisin real recomend instituir un ministerio responsable del rea cientfica, cosa que se
hizo efectiva recin en 1947 con la creacin del Advisory Council on Scientific Policy y en 1959 con el nombramiento de un ministro de Ciencia. En
1915 se cre el Department of Scientific and Industrial Research (DSIR), cuyo objetivo era apoyar la investigacin fundamental y promover la aplicacin
de sus resultados al desarrollo industrial. Dirigido por un consejo de investigadores cientficos e industriales, acta otorgando fondos a terceros e investigando en laboratorios propios.
En 1963 se separ el apoyo a la investigacin bsica e industrial y se unificaron los ministerios de Educacin y Ciencia, quedando centralizada la educacin y el control de las actividades cientficas de los Consejos. Asimismo, se
cre el Ministerio de Tecnologa, que administra la UKAEA y el sector de investigacin industrial de la DSIR. As, tres ministros quedaron con competencias en
investigacin: Educacin y Ciencia, para la investigacin bsica y universitaria;
Tecnologa, para la investigacin industrial, y Defensa, para la militar. A la vez,
un Comit aconseja al gobierno sobre la poltica cientfica conjunta: el Central
Advisory Committee on Science and Technology (CACST), sin personal administrativo propio pero en un nivel ms alto que los ministerios.
Francia. Desde fines del siglo XIX y hasta la Segunda Guerra Mundial se
crearon distintas instituciones que fracasaron en su objetivo. En 1933 se
cre un Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, encargado de administrar los fondos y asesorar al ministro de Educacin. En 1936 se estableci el Centro Nacional de la Investigacin Cientfica (CNRS), como organismo
66

Poltica Cientfica

central de coordinacin de la ciencia francesa, pero cuyas iniciativas incumbieron, sobre todo, a la investigacin universitaria. En el mismo ao se cre
tambin una Subsecretara de Estado para la investigacin cientfica. En
1945 se dio al Centro Nacional de Investigacin Cientfica la tarea de coordinar la investigacin de industria, servicios pblicos y particulares, pero la
dispersin de las investigaciones entre varios ministerios dificult su tarea.
En 1958 se cre un comit interministerial de investigacin cientfica, bajo
la autoridad del primer ministro, para asumir la coordinacin central del
rea, asistido por un comit consultivo de figuras destacadas. Fuera de esta estructura quedan la Comisara de energa Atmica (CEA), el Centro de Estudios Espaciales (CNES) y el Comit de Accin Cientfica de Defensa. Una caracterstica del esquema francs es la voluntad de concebir el plan cientfico
en estrecha relacin con el plan econmico y social.
Estados Unidos. En 1914, antes del comienzo de la Primera Guerra Mundial, la Academia Nacional de Ciencias haba propuesto la coordinacin de
las actividades cientficas del gobierno, pero slo con la llegada de la guerra
fueron creados el National Research Council y el Science Advisory Board,
aunque el primero fue disuelto con el fin de la contienda y el segundo fue resistido por los cientficos. Durante la Segunda Guerra Mundial fue creada en
la rbita inmediata del presidente de la nacin la Office of Scientific Research and Development (OSRD), de la que fue director Vannevar Bush y que,
si bien tuvo mucho poder durante el perodo blico para orientar la investigacin hacia las necesidades de la defensa, fue disuelta al terminar la guerra.
Slo en 1950 se cre la National Science Foundation, a instancias de
Vannevar Bush. En 1957, con el lanzamiento del Sputnik sovitico, el gobierno cre un Special Assistant for Science and Technology y puso al Science
Advisory Committee bajo la rbita directa del presidente. Luego, el presidente Kennedy cre el Office of Science and Technology, situndolo en la cspide de la administracin gubernamental y con control del Congreso. Spaey
afirma que

La caracterstica del sistema americano consiste en centralizar la organizacin

cientfica bajo la autoridad directa del presidente y de confiar a altos funcionarios
dependientes de ste la concepcin de la poltica cientfica, el establecimiento de
los presupuestos y la organizacin de la coordinacin interdepartamental y consulta de los medios cientficos (SPAEY, 1970, p. 93).

Repblica Federal Alemana. Los estados federales tienen competencia administrativa y legislativa sobre la investigacin mientras el Estado central no legisle en la materia. Un Comit interministerial para ciencia e investigacin,
dependiente desde 1963 de un ministro federal de investigacin cientfica,
coordina el conjunto de las actividades. La coordinacin de actividades entre los estados federales y el Estado central queda a cargo de un Consejo
de Ciencia; por su parte, los estados federales tambin han buscado coordinar entre s sus actividades.
Entre las dcadas del veinte y del cincuenta tambin fueron creados organismos centrales en los Pases Bajos, Suecia, Noruega y Blgica.
El instrumento de estmulo a la ciencia ms generalizado en todo el mundo es el otorgamiento de subsidios para el financiamiento de proyectos.
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Adems de ello, en los pases industrializados, siguiendo el ejemplo de los

Estados Unidos, los gobiernos suelen establecer contratos con organismos
que estn fuera de su rbita directa para que realicen investigaciones en
reas consideradas prioritarias. Por lo general, esas iniciativas cuentan con
mayores fondos para alcanzar sus objetivos y son controladas de cerca por
agencias u organismos pblicos especializados. As se cre en los Estados
Unidos la National Aeronautics and Space Administration (NASA) y la Atomic
Energy Commission (AEC); en el Reino Unido la Atomic Energy Authority
(UKAEA); en Francia el Commissariat lEnergie Atomique (CEA) y el Centre National dEtudes Spatiales (CNES); en la Unin Europea el Centro de Estudios
para la Investigacin Nuclear (CERN), entre otros.
En los pases latinoamericanos tambin se registr esta tendencia: la Comisin Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) y la Comisin Nacional de
Energa Atmica (CNEA) en la Argentina son ejemplos de ello. Ambas funcionan desde hace dcadas con una estrategia mixta basada en la consolidacin de una capacidad propia de I+D y la contratacin de I+D y servicios externos. El satlite SAC-C desarrollado en 2000 por la CNEA es un buen ejemplo
de proyecto complejo desde el punto de vista organizativo en el que colaboraron diversas instituciones bajo el rgimen de contratos. La CNEA tuvo una
influencia determinante en la constitucin de un sector industrial perifrico
especializado en tecnologas de punta. En algunas de estas empresas la
CNEA participa en distinto grado y bajo diversas modalidades.

2.4. Funciones de la poltica cientfica

El objetivo que se asigna a la poltica cientfica consiste en ofrecer a las actividades cientficas los medios ms ptimos para su desarrollo dentro del
progreso global de la sociedad. Tradicionalmente, a partir de los primeros
planteamientos racionalizadores de la poltica cientfica desarrollados por la
UNESCO y la OCDE, se ha considerado que para cumplir tal objetivo el sistema
institucional de la ciencia y la tecnologa debera desempear las siguientes
funciones:

planificacin,
coordinacin,
promocin,
ejecucin.

a) Planificacin: tiene por objeto medir los objetivos esenciales de la poltica cientfica, fijar su jerarqua y determinar los medios necesarios para alcanzarlos, lo que significa establecer un Programa.
b) Coordinacin: tiene por objeto garantizar la coordinacin interministerial
necesaria para el establecimiento del programa y su puesta en prctica.
c) Promocin: tiene por objeto crear las condiciones necesarias para la realizacin de los objetivos, al otorgar recursos y verificar si su utilizacin produce los resultados esperados.

68

Poltica Cientfica

d) Ejecucin de I+D: tiene por objeto la realizacin concreta y prctica de los

objetivos de investigacin y desarrollo (I+D).
La poca en la que fueron enunciadas estas funciones bsicas estaba caracterizada por la fe en la planificacin, que luego entr en crisis. Por este
motivo, durante algn tiempo las dos primeras funciones fueron reemplazadas por la de polticas. No obstante, en los ltimos aos el prestigio de la
planificacin ha renacido, si bien sobre bases diferentes, asociada ahora
con la necesidad de establecer ciertas estrategias a largo plazo y, en razn
de ello, con la prospectiva.
En la doctrina tradicional de la UNESCO, la planificacin comportaba las siguientes operaciones:
i) eleccin de los objetivos
ii) encuesta sobre la situacin real
iii) previsin
Las tres operaciones estn ntimamente relacionadas. La determinacin de
los objetivos debe basarse, para ser acertada, en un buen diagnstico de la
situacin presente y en imagen una prospectiva. En la versin de los aos
sesenta se consideraba que esta imagen prospectiva deba ser de naturaleza global. Los documentos de la poca recomendaban que esta imagen fuera una prospectiva del pas, relativa a su perfil econmico y social con carcter general, de cuya discusin y crtica surgiera un Proyecto Nacional o Plan
Nacional definible en trminos de estado inicial, una serie continua de estados intermedios y un conjunto de metas o estado final. La poltica cientfica
deba ser una componente de dicho Proyecto, del mismo modo que el conjunto de los actores de la ciencia y la tecnologa eran considerados como un
subsistema dentro del sistema general de la nacin.
Tambin en este aspecto ha habido flujos y reflujos, ya que al escepticismo surgido a partir de la segunda mitad de la dcada de los setenta con relacin a los grandes planes o proyectos nacionales le sucedi un inters renovado por las imgenes globales de los futuros posibles, si bien sobre
nuevas bases. El Japn y la Unin Europea con ms nfasis que los Estados
Unidos realizan estudios prospectivos que combinan las distintas variables
centrales de desarrollo de la sociedad sobre la base de relevar las imgenes anticipadoras del futuro que poseen los principales actores sociales.
Hoy se considera que la realidad es menos segmentable que lo que se pensaba en el pasado, que los diferentes actores articulan redes en las que se
combinan mltiples dimensiones y que, por lo tanto, los planes a largo plazo no pueden estar basados solamente en la opinin de un grupo de expertos, sino que deben reflejar los consensos sociales.
En la visin de los aos sesenta se reservaba a los polticos la eleccin
del sistema de valores y la apreciacin de limitaciones y riesgos implcitos
en el Plan. Estaba reservada a los expertos la previsin del desarrollo en lo
referido a augurar situaciones posibles o probables y, por lo tanto, inciertas,
proyectar las tendencias y realizar los anlisis de estructura.
Ciertas connotaciones de este catlogo normativo estaban referidas, por
ejemplo, a la advertencia de que el Plan deba tener los pies sobre la tierra;
en tal sentido, no todos los futuros son posibles. La eleccin del perfil productivo, se sealaba, depende de la fase de desarrollo en que se encuentra
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el pas. sta dirige las orientaciones econmicas y en funcin de ella deberan ser establecidas las prioridades del plan cientfico. Otra de las connotaciones era que la prospectiva global requiere adems la realizacin de ejercicios de prospectiva cientfica y tecnolgica.
En cuanto al diagnstico, la visin de la UNESCO era que ste requera la
realizacin previa de un inventario del potencial cientfico y tecnolgico
que incluyera los siguientes tems:
a)
b)
c)
d)
e)

inventario de los instrumentos y de los conocimientos

inventario de las actividades cientficas
comparacin de los esfuerzos cientficos nacionales
normalizacin de los mtodos de inventario, a efectos de comparacin
estudio de los resultados de la investigacin

Para la realizacin de los inventarios la UNESCO desarroll los primeros manuales de estadstica de la ciencia, actividad en la que posteriormente fue
reemplazada por la OCDE, como se ver detalladamente en el apartado referido a los indicadores de ciencia y tecnologa.
En la medida en que la actividad ms trascendente de la poltica cientfica es la asignacin de recursos para la investigacin, el problema de la evaluacin ha adquirido una importancia central. La evaluacin, como se ver
en el apartado correspondiente, se lleva a cabo en distintos momentos del
proceso de programacin: antes de la asignacin de recursos, como instrumento para determinar el inters, viabilidad y valor relativo de los proyectos
de I+D, y a posteriori para determinar si se alcanzaron los resultados esperados. La evaluacin es una actividad de naturaleza compleja, ya que no se limita al valor cientfico estricto, sino que generalmente articula los criterios
de calidad con otros referidos a la adecuacin a las prioridades de la poltica. Involucra, por lo tanto, un importante problema de legitimidad en distintos planos (particularmente, frente a la comunidad cientfica de un lado y
quienes toman las decisiones polticas del otro) y exige en el nivel institucional la capacidad de articular estas distintas lgicas. En un informe clsico
elaborado por la UNESCO con la denominacin de El desarrollo por la ciencia se enfocaba la evaluacin desde el punto de vista de la racionalidad
econmica, bajo una ptica de relacin entre costo y beneficio. En tal sentido, se afirmaba: [...] se estn efectuando progresos en la apreciacin de
los resultados probables debidos a los diversos intentos realizados para
aplicar a estos proyectos los anlisis costo-beneficio. Lo que falta, sobre todo, es la evaluacin ex post (SPAEY, 1970).

2.5. Sistemas de poltica cientfica

El conjunto de instituciones dedicadas a las actividades de ciencia y tecnologa ha sido visto como un sistema cuyos elementos estn vinculados
funcionalmente. Esta visin ha evolucionado en el tiempo, desde una perspectiva terica prxima a los sistemas cibernticos, hasta enfoques ms
modernos en los que predomina la complejidad. Si bien hay abierta una discusin sustantiva acerca de la pertinencia de aplicar la nocin de sistema
al conjunto de actores en este campo, existe consenso acerca de la aplicacin del trmino al conglomerado institucional que puebla el mbito de la
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Poltica Cientfica

poltica cientfica. El concepto de sistema tiene, en cierto sentido, un carcter normativo por cuanto expresa un modelo o meta a alcanzar. Adems,
permite expresar mejor las relaciones entre las instituciones del mbito
cientfico y las restantes instituciones y actores de la sociedad.
En la realidad, se trata a veces de un sistema ordenado y otras veces no,
pero siempre tiene determinadas mediaciones que constituyen una configuracin especial. Para expresar esta diversidad suele considerarse la siguiente tipologa:
a)
b)
c)
d)

sistema
sistema
sistema
sistema

espontneo,
centralizado,
coordinado y
concertado.

El primer tipo de sistema es el que surge histricamente, sin ningn tipo de

diagramacin global. Como resultado de ello, las instituciones superponen
en algunos casos sus competencias y, en otros, dejan reas de cierta importancia descubiertas. En un sistema de este tipo, la eficacia de la poltica
cientfica es muy limitada. El segundo tipo es el opuesto al anterior y en l
las competencias institucionales estn organizadas jerrquicamente, con un
sistema de toma de decisiones centralizado hacia la cima. La organizacin
de la ciencia en la Unin Sovitica se ajustaba en forma paradigmtica a este modelo. El sistema coordinado supone un nivel organizativo mayor que el
espontneo y consiste en el establecimiento de mecanismos de coordinacin entre los actores y las instituciones del sistema, con el fin de sumar esfuerzos y capacidades, con el fin de aumentar el nivel de eficiencia y racionalidad global. En este modelo la coordinacin es voluntaria, en la medida
en que se preserva la autonoma de las entidades involucradas. Cuando la
coordinacin es impulsada en forma coercitiva, utilizando elementos de presin, como condicionar la asignacin de presupuesto al logro efectivo de la
complementacin y el desarrollo de actividades comunes, se trata del cuarto tipo: el sistema concertado.
El modelo organizativo ms ajustado a las expectativas de la comunidad
cientfica tiene rasgos similares a lo que Michael Polanyi denomin Repblica de la Ciencia, refirindose a las condiciones de autonoma, libertad y comunidad de valores vinculados con la bsqueda de la verdad, que a su juicio
eran indispensables para el progreso de la ciencia. Estos valores son todava compartidos por una amplia mayora de los cientficos; particularmente
por aquellos que se dedican a la investigacin bsica.
Sin embargo, se estn produciendo transformaciones en la estructura de
la investigacin cientfica y tecnolgica. El consenso disciplinario ya no es el
nico factor de estructuracin de la actividad cientfica y por lo tanto no es
el nico marco en que se construye el conocimiento. Esta ruptura con la visin tradicional proviene tanto de una ptica ms vinculada con el conocimiento tecnolgico, como de una visin no lineal y ms interactiva de la
ciencia
En efecto, varios autores sealan que en los ltimos aos se ha ido
consolidando un nuevo modo de produccin de conocimientos (al que M.
Gibbons denomina modo 2, en razn de que considera prematuro darle
una denominacin ms precisa) cuyos rasgos principales son los de estar orientado a priori por el contexto de aplicacin y emerger no slo de
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Universidad Virtual de Quilmes

relaciones internas a la propia ciencia (o las distintas disciplinas) sino,

en gran medida, externas a ella. El nuevo modo de produccin del conocimiento est constituido por redes en las que intervienen actores heterogneos y se basa en lo multidisciplinario. En este nuevo modelo, en el
que el objeto de investigacin es ad hoc y est referido a cuestiones aplicadas y a la comprensin de sistemas complejos (como los sistemas
ecolgicos), la produccin del conocimiento deriva de su aplicacin prctica y no de la constitucin de un nuevo campo disciplinario. En esta situacin, el problema del consenso disciplinario no est completamente
ausente, pero queda relativizado por nuevas necesidades de validacin y
legitimacin del conocimiento en el plano social y tambin poltico.
Es obvio que una transformacin de este tipo plantea desafos significativos al sistema institucional. Varios autores sealan que los cambios en muchos casos afectan las reglas fundamentales de la ciencia y los criterios de
verdad. Un ejemplo es la tensin entre los enfoques analticos y las nuevas
corrientes integradoras, propia, por ejemplo, de los estudios ambientales.
La diferencia entre uno y otro enfoque afecta los supuestos bsicos acerca
de la causalidad, la aceptabilidad epistemolgica, la idea misma de la verdad y los criterios de evaluacin.
Todo esto lleva al concepto de complejidad (multiplicidad de perspectivas
legtimas, no-linealidad, emergencia de los problemas, organizacin, multiplicidad de escalas e incertidumbre). La inclusin de nuevos actores en los
procesos de investigacin cientfica implica una autntica democratizacin
del conocimiento, que conduce, en el plano de las instituciones, a la bsqueda de procedimientos nuevos, ms abiertos y participativos.
Hay otros procesos de transformacin que inciden en el diseo institucional. Uno de ellos es la tendencia a establecer prioridades a la poltica cientfica. Como se ha sealado en la primera unidad, durante los ltimos aos
las agencias que financian investigacin han ido abandonando el inters por
promover investigaciones basadas en el mero inters cientfico, para priorizar aquellas que estn orientadas hacia necesidades nacionales, de tipo
econmico o social. Esta tendencia afecta el sistema institucional y lo carga
de nuevas funciones, tales como la de establecer las prioridades, llevarlas a
la prctica e implantarlas en el proceso de evaluacin.
La internacionalizacin de la investigacin es otro fenmeno creciente
que favorece la formulacin de proyectos complejos, de naturaleza interdisciplinaria, con la participacin de grupos de distintos pases. La dimensin
internacional de la actividad cientfica est produciendo una de las transformaciones ms profundas en la poltica cientfica, desde el caso de la Unin
Europea, cuyo Programa Marco implica la cesin de parte de las competencias nacionales en ciencia y tecnologa, hasta el auge que registran los programas de cooperacin internacional, tanto en el nivel regional como suprarregional. Esta tendencia requiere la realizacin de acuerdos internacionales
para la puesta en prctica de polticas comunes en la materia.

2.5.1. Orgenes del sistema de ciencia y tecnologa

en los Estados Unidos
Joseph Ben David afirmaba que histricamente el mecanismo ms eficiente
de seleccin de roles y tipo de organizacin surgido inicialmente en los Estados Unidos y luego adoptado por la mayor parte de los pases en el mbi72

Poltica Cientfica

to de la ciencia fue la competencia entre unidades de investigacin importantes, operando en un espacio mercado o espacio competitivo de investigadores, estudiantes y productos culturales, sin controles externos y descentralizado. En tal sentido, analizando las ventajas de este sistema por
sobre el centralizado, sealaba que la combinacin entre educacin superior
e investigacin es uno de los datos importantes de estos sistemas y reseaba las dificultades ocasionadas por la aparicin del apoyo estatal a la
ciencia. Por ltimo, esbozaba algunos aspectos de la articulacin entre ciencia y valores sociales. En este apartado se examinarn sus afirmaciones
principales.
Con el objeto de caracterizar el sistema de ciencia y tecnologa de los Estados Unidos, Ben David considera necesario distinguir entre las condiciones externas e internas presentes desde sus orgenes. Las principales condiciones externas, en su opinin, que coincide con la de la mayor parte de
los autores, fueron la descentralizacin y la competencia. Las condiciones internas surgan de la estructura de la universidad norteamericana.
La Constitucin de los Estados Unidos no deleg en el gobierno federal
ninguna competencia en materia de ciencia. El hecho de que el pensamiento dominante entre los constituyentes fuera el racionalismo, que valoraba en
gran medida a la ciencia, y que un cientfico como Benjamn Franklin hubiera
formado parte de la Convencin, segn la opinin generalizada no se trat
de un olvido, sino que la omisin reflejaba la idea dominante acerca de que
el Estado no deba intervenir en esta materia. La ciencia bsica requera las
condiciones de completa autonoma de pensamiento que le podan garantizar las universidades. La cuestin de la tecnologa y de la ciencia aplicada
corresponda a las empresas y, por lo tanto, al mercado. Ni en una, ni en
otra, el Estado tena nada que hacer.
En el siglo XIX, ante el requerimiento de sectores de la produccin que reclamaban apoyo cientfico y tecnolgico en temas cuyo abordaje exceda la
capacidad financiera y organizativa del sector privado, se facult al gobierno
federal a crear algunos departamentos cientficos y tcnicos bajo justificacin de una interpretacin laxa de la clusula del bienestar general por el
que el gobierno deba velar. Con este enfoque se abordaron los primeros
emprendimientos pblicos en ciencia y tecnologa, comenzando por el Departamento de Agricultura. Todas estas iniciativas fueron problem oriented,
ya que la problemtica del bienestar general estaba necesariamente vinculada con problemas concretos. Roosevelt consigui cambiar parcialmente la
doctrina restrictiva (la guerra habra de ayudarlo mucho en esto, segn se ha
visto en la primera unidad) despus de un largo debate orientado a modificar las bases interpretativas del mandato constitucional y establecer que la
ciencia es un recurso nacional.
En tal contexto cultural, las innovaciones en el sistema universitario de
los Estados Unidos y su orientacin hacia el mbito de la investigacin se
dieron sin seguir un plan preestablecido. A diferencia de lo que ocurri en
Europa, donde las instituciones deban contar con la autorizacin del gobierno para introducir reformas, hasta la Segunda Guerra Mundial en los Estados Unidos no exista una autoridad central de la poltica cientfica, sino que
las instituciones, ya fueran pblicas o privadas, seguan sus propias iniciativas. Asimismo, la ausencia de monopolios educativos gener una competencia entre las casas de estudios para demostrar su eficiencia y captar las
mejores oportunidades.
73

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En tal contexto, una de las funciones ms importantes del rector o presidente de cada universidad fue la de actuar como un autntico empresario capaz de innovar en cuanto a normas, organizacin y obtencin de recursos. En
el mismo sentido, los institutos de investigacin deban ser flexibles a todas
las funciones universitarias y autnomos para adoptar los cambios. A la vez,
estos institutos casi nunca quedaron supeditados a un profesor o un departamento en particular, sino que fueron ms bien empresas interdisciplinarias
destinadas a investigaciones orientadas a alguna misin especfica.
La aparicin de empresarios cientficos, la profesionalizacin de la investigacin y la normalizacin hicieron que la actividad cientfica fuera susceptible de ser transferida desde las universidades a las empresas y el gobierno;
esto es, que en estos mbitos se establecieran unidades de investigacin
como las existentes en la educacin, y que los cientficos pudieran trabajar
en unas u otras sin alterar su ethos, ms all de las presiones.
Esto gener el surgimiento de un gran nmero de formas de apoyo para
la investigacin por parte de la industria y el gobierno, mediante concesiones, contratos y donaciones, sin que hubiera injerencias directas sobre las
investigaciones en s, que fueron concedidas a personas de capacidad reconocida, con libertad de accin y capaces de ser reevaluadas permanentemente. Este sistema transform la vinculacin entre universidad, investigacin y economa. A la vez, cre una demanda amplia de conocimientos e
investigacin, y posicion a la ciencia como un recurso econmico importante, sin que por eso dejara de hacerse hincapi sobre la investigacin bsica:

Se descubri que el mejor modo de utilizar la ciencia para fines no cientficos no era mediante la sujecin de las investigaciones o de la instruccin a criterios no cientficos, sino auxilindolas dentro de su propio curso inmanente y,
a continuacin, tratando de utilizar los resultados con fines productivos, para la
educacin y el mejoramiento de la calidad de la vida. El enlace entre la ciencia
por una parte, y la industria y el gobierno por otra, no lo establecan los industriales o los funcionarios pblicos que les daban instrucciones a los cientficos;
en lugar de ello, hubo una pugna constante y sutil entre los cientficos profesionales -quienes tenan una idea bastante clara de lo que podan o no hacer- y
los usuarios potenciales de las ciencias en las profesiones, la industria y el gobierno. Este intercambio mutuamente ventajoso lo establecieron y mantuvieron
los empresarios acadmicos y de investigacin, como organizadores e intrpretes entre los interlocutores (BEN DAVID, 1974, pp. 199-200).

2.5.2. Comparacin de la organizacin cientfica en los Estados

Unidos y en Europa occidental
En los Estados Unidos el modelo universitario tendi a crecer en escala, de
un modo similar a lo que ocurri en los mbitos de las empresas y el gobierno. As, se fue pasando de un tipo de instituciones de educacin superior
especializadas hacia universidades con una amplia gama de estudios, mayores funciones, fines mltiples y a gran escala. En general, el modelo universitario adoptado se correspondi con el de la universidad cientfica inspirado por von Humboldt. As, las universidades se convirtieron naturalmente

74

Poltica Cientfica

en las instituciones donde se desarrolla la investigacin cientfica. Esto no

fue producto de un plan preconcebido, sino que se fue dando en el juego
descentralizado de las investigaciones, dado que las instituciones de mayor
tamao demostraron ser ms aptas para el logro de los avances cientficos
en un proceso de fertilizacin cruzada. En las universidades de mayor variedad disciplinaria es ms probable que se crucen mltiples influencias, estmulos y diversidad creativa que en las ms pequeas, que tienden a ser
ms homogneas y menos flexibles. Asimismo, el libre juego permiti el
aprendizaje por experiencia y el acomodamiento constante a las nuevas condiciones, sin intromisiones polticas externas, como s ocurri en el caso europeo, razn por la cual se cre un modelo que en opinin de Ben David es
ms ineficaz. Sobre esta base, el autor generalizaba acerca de las ventajas
de los sistemas cientficos descentralizados:

"Cuando todas las dems condiciones son iguales, un sistema ms descentralizado tiene probabilidades de producir una mayor variedad de ideas y experimentos que otro centralizado. [...] una mayor variedad de experimentos realizados por quienes compiten entre s tiene probabilidades de producir una
demanda ms amplia y, por ende, mayores erogaciones en las ciencias, que las
decisiones tomadas centralmente por unos cuantos hombres inteligentes. La
descentralizacin y la competencia proporcionan tambin un mecanismo de retroalimentacin, para distinguir lo que da buenos resultados y lo que no funciona satisfactoriamente. Los sistemas centralizados tuvieron que crear mecanismos artificiales de autoevaluacin, que no han dado buenos resultados (BEN
DAVID 1974, p. 210).

En su opinin, el anlisis de los distintos modelos resulta indispensable para comprender la institucionalizacin de la ciencia a escala mundial, ya que ella se produjo en un contexto de difusin competitiva de los
modelos.

2.5.3. Combinacin entre investigacin y educacin en los sistemas descentralizados

Luego de la Segunda Guerra Mundial, en la mayor parte de los pases avanzados creci radicalmente el gasto destinado a la ciencia, y tanto los gobiernos como numerosas instituciones privadas crearon organismos de investigacin en reas de su inters. En este contexto comn, las diferencias entre
cada pas estuvieron dadas por:
a) el grado de centralizacin del financiamiento y la direccin de la instruccin y las investigaciones cientficas, y
b) el grado en que la enseanza y la investigacin se combinan (en cuanto a
que sean o no las mismas instituciones y personas quienes las realizan).
El autor cita los casos de Alemania y los Estados Unidos, ya que ambos tenan sistemas cientficos descentralizados en los que la combinacin con la
educacin superior era mxima:

75

Universidad Virtual de Quilmes

Es probable que la combinacin de funciones no fuera independiente de la

descentralizacin. La educacin superior proporciona las oportunidades ms
evidentes, y aparentemente las ms numerosas, para la extensin de los usos
de las ciencias. Por ende, hay probabilidad de que en los sistemas descentralizados, donde existe una gran cantidad de iniciativa y espritu de empresa en
las ciencias, la delimitacin de las investigaciones y la instruccin vare constantemente. Puesto que habr cada vez ms tipos de instruccin relacionados
con las investigaciones y la educacin superior, habr tambin mayor probabilidad de explotacin de las oportunidades que crea la educacin superior para la
investigacin, y viceversa (BEN DAVID 1974, p. 212).

Mientras la principal ventaja de los sistemas descentralizados radica en su

capacidad de producir sinergia, enriquecindose de la contribucin de diversos actores, los sistemas centralizados tienden a simplificar el proceso y a
reducir el nmero de actores reconocidos. Ben David encuentra una razn
de ntima necesidad en la relacin entre el carcter centralizado de un sistema cientfico determinado y el protagonismo casi exclusivo que desempea en l la comunidad cientfica. Mientras en los sistemas del primer tipo
se toma en cuenta una diversidad de requerimientos para la asignacin de
recursos, en los pases con sistemas ms centralizados se tiende a asignar fondos de acuerdo con la evaluacin casi exclusiva de los requerimientos de la ciencia. Para el autor, esto puede funcionar bien para apoyar la investigacin en s, tomando como modelo lo actuado en otros pases; pero
las dificultades del sistema aparecen en lo que hace a las aplicaciones de
la ciencia. En este sentido, el autor afirma que existe la creencia errnea
de que los usos de la ciencia son transferibles de un pas a otro, al igual
que su contenido. No obstante, sealaba, los usos dependen de mecanismos sociales complejos que raramente se comprenden y, por lo comn, no
se consideran en los procesos de difusin e imitacin. Por eso enfatiza que
en materia de poltica cientfica es imposible establecer normas universales, lo cual concede una ventaja a los sistemas descentralizados frente a
los otros:

Los pases con sistemas centralizados toman de hecho, como marco de referencia, la situacin en unos cuantos modelos precursores. En ninguno de estos ltimos se estableci centralmente el nivel de respaldo a las ciencias, sino
que surgi como resultado de tanteos en sistemas competitivos y descentralizados de tomas de decisiones. Puesto que la ciencia es una actividad creativa
y un medio, al mismo tiempo que un fin, no puede haber normas universalmente aplicables para determinar qu cantidad de ella es adecuada para una sociedad. Solamente puede haber mecanismos, buenos o malos, para regular su nivel (BEN DAVID, 1974, p. 215).

El autor analiza las dificultades surgidas en Alemania (a fines del siglo XIX) y
en los Estados Unidos (en la dcada de los sesenta), donde aparecieron dudas respecto de la justificacin social y el valor econmico de la investigacin. En ambos casos, luego de una primera etapa de nuevas posibilidades
para la ciencia en la que fue fcil determinar el rea a apoyar, los gobiernos
76

Poltica Cientfica

debieron establecer un criterio de respaldo; a falta de modelos a copiar, se

opt simplemente por retener el liderazgo mundial:

En Alemania, donde la universidad se opona a servir para fines utilitarios,

las normas adoptadas por las universidades frente a la nueva generosidad del
gobierno fueron deflacionarias. Los profesores se opusieron a cualquier extensin y diversificacin de las funciones de la universidad y utilizaron el flujo acelerado de fondos para investigaciones con el fin de realzar ms las diferencias
de poder y posicin que existan entre ellos mismos y otros investigadores. As,
en una situacin de incremento rpido de los recursos y del prestigio de las
universidades y la ciencia en general, la circulacin de esos recursos se redujo
por debajo del nivel de oportunidades inherentes en el estado de las ciencias y
la demanda de servicios cientficos (BEN DAVID, 1974, p. 217).

En cambio, en los Estados Unidos, donde la universidad no se opona a considerar las investigaciones y la instruccin cientfica como obligaciones generales o, incluso, como medios para llegar a fines prcticos, la reaccin ante el respaldo masivo del gobierno fue inflacionaria. El sistema, que en
este caso se dise deliberadamente para explotar todas las oportunidades, acept el respaldo incrementado del gobierno como otra ms de tales
oportunidades. Dice Ben David:

Puesto que no estaban dispuestas a dejar pasar cualquier oportunidad de

expansin y diversificacin, las universidades aceptaron tareas que se encontraban por encima de sus capacidades. [...] esta aceptacin produjo cierta mala distribucin de recursos y pudo haber contribuido al malestar que reina actualmente en las universidades norteamericanas (BEN DAVID, 1974, p. 217).

Luego de su anlisis, el autor concluye que esta interpretacin de la crisis alemana y de la de los Estados Unidos demuestra que ellas no se debieron a debilidades inherentes del mecanismo competitivo descentralizado, sino a que el mismo se vio obstaculizado por la aparicin repentina del
respaldo del gobierno central a las ciencias guiado por consideraciones vagas de superioridad militar y prestigio nacional.

2.6. Los Consejos y la Repblica de la Ciencia

Ms all de su carga valorativa en la que resuena la preferencia por un mercado libre de dirigismos externos, el anlisis de Ben David se ajusta a la
realidad en varios aspectos, entre ellos, la preferencia de la comunidad cientfica por los modelos de poltica cientfica centralizados (en los que ella misma desempee el papel regulador) y en la virtualidad imitativa de estos modelos. Por ese motivo, a partir de la dcada de los cincuenta la mayor parte
de los pases cre algunas instituciones que, ms all de cierta variedad dependiente de la cultura de cada pas, tienen rasgos comunes. Estas institu-

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Universidad Virtual de Quilmes

ciones son los Consejos de Ciencia y Tecnologa. En Amrica Latina, como

se ver, la ola imitativa de este tipo de institucin caus furor a partir de la
dcada de los sesenta. Los Consejos son rganos centrales de la poltica
cientfica, a travs de los cuales los gobiernos asignan recursos a la ciencia,
pero al mismo tiempo representan o encarnan a la comunidad cientfica y
forman parte de su sistema de autorregulacin:

Los Consejos de Investigacin (Research Councils) pueden ser descritos

[...] como a medio camino entre un parlamento de cientficos y una burocracia
gubernamental. En el primer caso toman la ideologa, y hasta cierto punto la
prctica, de lo que Michael Polanyi llam la Repblica de la Ciencia (Polanyi,
1962). En el segundo, reflejan su origen y su raison d'tre, como una agencia
gubernamental que reparte dinero pblico (RIP, 1996, p. 57).

Arie Rip plantea que los Consejos pueden ser, en mayor o en menor medida,
representantes de la Repblica de la Ciencia y de sus valores. Ms an,
desde hace un tiempo han llegado a ser los rganos de la misma. En cierto
sentido, los cientficos no ven con agrado que los Consejos los presionen si
esta presin se identifica con intereses propios de los gobiernos. Sin embargo, los aceptan y hasta se apropian de ellos si los perciben como el instrumento que permita que su Repblica de la Ciencia gue la investigacin por
sus propias vas autnomas y permita el acceso a la financiacin sin mayores controles. Sin embargo, el hecho de que un Consejo de Investigacin responda al Estado y sus intereses no debe verse como una intromisin en su
lgica; de lo contrario, se estara aceptando que los cientficos son los nicos
protagonistas en la definicin de las polticas de investigacin.
El autor hace foco sobre los dos aspectos que considera centrales en esta interaccin: la financiacin y la revisin por pares de los proyectos, para
realizar, finalmente, una propuesta acerca de cmo ella debera ser reformulada a partir de los cambios recientes en el campo de la ciencia:

A lo ancho del espectro de las ciencias, servidas ahora por los Consejos de
Investigacin, el patronazgo del Estado en el sentido generalizado era un fenmeno nuevo que, de alguna manera, se entromete en la libertad en la pobreza
original. Y los cientficos no siempre desearon verse envueltos. Al principio, las
agencias buscaron consejo en cientficos importantes [...]. Esto se extendi
gradualmente hasta alcanzar lo que llamaramos ahora la revisin por pares de
las propuestas (RIP, 1996, p. 65).

La mayora de los Consejos que hoy conocemos fueron creados en la segunda posguerra, y los gobiernos recurrieron a la opinin de cientficos reconocidos para legitimarlos. Se lleg as, en poco tiempo, a lo que se constituy
como la revisin por pares de los proyectos de investigacin, lo cual tuvo
principalmente dos efectos: por un lado, se consolidaron y legitimaron las
elites cientficas establecidas (que eran las consultadas); por otro, los Consejos fueron quedando cada vez ms en manos de los cientficos. Como resultado de estos hechos se registraron dos tendencias sobresalientes: en
78

Poltica Cientfica

primer lugar, los subsidios otorgados pasaron a ser indicadores de la calidad

del proyecto y del investigador, y fueron vistos como recompensas al mrito.
En segundo lugar, se observaron efectos sobre las prcticas mismas de investigacin: hay ms proyectos pequeos dirigidos por un investigador principal a cargo de un equipo, y tambin se increment la tendencia al individualismo de los investigadores jvenes: La estructura y la cultura del
mundo de los Consejos de Investigacin, en relacin con el mundo de la investigacin en general, aparece por la peculiar combinacin de financiacin
y revisin por pares de los proyectos (RIP, 1996, p. 80).
En sus actividades, los cientficos entablan luchas por la facticidad de
sus hiptesis de conocimiento, que se juegan a travs de presentaciones en
foros, refutaciones, enjuiciamiento por parte de colegas, etc. A la vez, los
Consejos institucionalizan otro aspecto de esta competencia: la pelea por
los fondos para financiar los proyectos. Ambos fenmenos se dan juntos,
dentro de la misma prctica cientfica, dado que una mayor credibilidad implica a la larga una mayor disponibilidad de recursos.

Con el tiempo, los cientficos capturaron el sistema del Consejo de Investigacin con la revisin por pares de las propuestas, y con posiciones en los comits de evaluacin y en las juntas directivas. Y los Consejos de Investigacin
se legitimaron de esta manera frente a los cientficos, siendo considerados a
menudo parte obvia del mundo cientfico. Y, de ah, la posibilidad de verlos como un parlamento de la ciencia. La toma de los Consejos, as como el propio
patronazgo condicional, deja huellas en la forma en que la ciencia se hace
(RIP, 1996, p. 66).

El autor tambin hace notar que los Consejos de Investigacin suelen enfrascarse en una lucha parecida: su obtencin de ms fondos depende de
que puedan conseguir ms proyectos atractivos para ser financiados; al mismo tiempo, la asignacin que hagan de los recursos deber ser aceptada
por los cientficos de su rea. Sin embargo, Rip seala un fenmeno que
puede actuar contra la eficacia de los Consejos: cuando la tasa de xito en
el logro de financiacin de los proyectos es baja (generalmente porque se
asigna poco dinero para tal fin), los cientficos pueden caer en la preocupacin y hasta alejarse del Consejo, dado que, por un lado, no se debe olvidar
que lograr presupuesto implica prestigio, y, por el otro, los investigadores
sienten que los buenos proyectos pueden quedar sin ser apoyados.
Un Consejo debe ser coherente en sus decisiones y su conducta. Sin embargo, debe poder mantener el equilibrio que le permita no caer en el conservadurismo (un efecto no deseado pero frecuente de la revisin por pares)
que descuide los proyectos innovadores o que toman riesgos. Siempre debera haber una instancia dentro del Consejo que se atreva a romper, con un
cierto grado inevitable de arbitrariedad, con los moldes establecidos; se observa aqu cmo juega una tensin constante entre el aspecto burocrtico
de los Consejos y su necesidad de responder a las expectativas de la comunidad cientfica.
El sistema de los Consejos de Investigacin se est adaptando a los
cambios que vienen ocurriendo en el mbito de la ciencia: aparicin de
nuevos programas de apoyo, relaciones ms estrechas de los cientficos
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Universidad Virtual de Quilmes

con las universidades y las industrias, la consolidacin del concepto de

ciencia estratgica, entre otros. Por otro lado, gobiernos y empresas dan
actualmente ms valor al dinero; esto es: pas la etapa en la que se financiaba a la ciencia porque se la vea como la fuente de solucin de los
problemas, y ahora se observan con mayor atencin los posibles beneficios de distinto tipo que la investigacin pueda aportar. Por ltimo, los
Consejos de Investigacin ya no son los nicos intermediarios entre los
cientficos y la fuente de recursos: como se dijo, existen nuevos institutos,
programas, empresas, etctera. Segn Rip,

Para los Consejos de Investigacin el mundo se hace tambin ms complejo. Primero, porque deben relacionarse con el mundo de la ciencia, que
est cambiando. Segundo, porque los gobiernos se hacen ms dominantes
y obligan a valorar el dinero (sea lo que sea ese valor). As, en los dos lados del ciclo de credibilidad tiene el Consejo una presin de cambio (RIP,
1996, p. 84).

Rip concluye que, en los noventa, el antiguo podero de la Repblica de la

Ciencia es un recuerdo; es por eso que los Consejos de Investigacin ya
no tienen por qu seguir siendo sus rganos. Actualmente deben ser ms
activos en sus polticas y tomar un papel de gestores en sus reas, definiendo estrategias y campos de inters, dado que ya no son los nicos actores en competencia por los mejores recursos y talentos.
La revisin por pares de los proyectos, por ejemplo, debera estar ms
controlada y no ser el nico criterio de valoracin. En este sentido, cada
Consejo debera adquirir ms responsabilidad en las decisiones; una de
las formas de lograrlo sera, por caso, informarse ms acerca de los rbitros y las investigaciones.

2.7. Los Consejos de ciencia y tecnologa

en Amrica Latina
En Amrica Latina el impulso a la poltica cientfica y el desarrollo del modelo institucional tuvo carcter imitativo, como ya se seal en muchos
trabajos de comienzos de la dcada los setenta, por parte de autores como Francisco Surez y el propio Jorge Sbato. Casi todos los pases acomodaron sus estructuras para dar el impulso a la poltica cientfica, siguiendo las tendencias dominantes que eran difundidas en la regin por
algunos organismos internacionales. Prueba de ello es que entre 1967 y
1970, seis pases de Latinoamrica crearon consejos de ciencia y tecnologa, con diseos y funciones muy similares (vase Cuadro 1).
En algunos pases ya existan organismos de apoyo a la investigacin
cientfica que se fusionaron en el nuevo organismo o, como en el caso de
la Argentina, se procur que ambos organismos ajustaran su funcionamiento para convivir en el sistema (vase Cuadro 2).

80

Poltica Cientfica

Cuadro 1: Consejos creados entre 1967 y 1970

Pas

Ao de
creacin

Nombre del organismo

Argentina

1968

Consejo Nacional de Ciencia y Tcnica (CONACYT)

Colombia

1968

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (COLCIENCIAS)

Chile

1967

Consejo Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica

(CONICYT)

Mxico

1970

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT)

Per

1968

Consejo Nacional de Investigaciones (CONI)

Venezuela

1968

Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas

(CONICYT)

Cuadro 2: Consejos creados entre 1950 y 1961

Pas

Ao de
creacin

Nombre del organismo

Argentina

1958

Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas

Brasil

1951

Consejo Nacional de Pesquisas (CNPq)

Mxico

1950

Instituto Nacional de la Investigacin Cientfica (INIC)

Uruguay

1961

Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas

(CONICET)

(CONICYT)

2.7.1. La influencia de organismos internacionales y regionales

Los principales pases latinoamericanos comenzaron su desarrollo institucional en materia de poltica cientfica y tecnolgica ya en los aos cincuenta.
No obstante, fue en la dcada siguiente que cobr fuerza en Amrica Latina
la concepcin de la ciencia y la tecnologa como fuerza impulsora del desarrollo econmico y social. Si bien este tema ser desarrollado en la siguiente
unidad, es necesario anticipar algunos elementos que permitan comprender
la peculiaridad de los consejos de ciencia y tecnologa en la regin.
En la toma de conciencia de los gobiernos latinoamericanos acerca de la
necesidad de elaborar poltica cientfica cumplieron un papel preponderante
las acciones emprendidas desde los organismos internacionales y regionales. En particular, fue decisiva la accin de la UNESCO y de la Organizacin de
los Estados Americanos (OEA). Desde 1963, en diversas reuniones organizadas alternativamente por los dos organismos, se adoptaron numerosas recomendaciones relativas al tema, que, entre otras cosas, apuntaron a reconocer el papel de la ciencia y la tecnologa como integrantes del desarrollo
nacional; la necesidad de una poltica cientfica formulada por un organismo
creado especficamente para tal fin, con participacin del gobierno, sectores
productivos y cientficos y tecnlogos; la necesidad de realizar estudios
acerca de los recursos naturales y las tecnologas nacionales, as como de
relevar el potencial cientfico de cada pas; la bsqueda de una mayor cooperacin entre los pases latinoamericanos. En esas reuniones se alcanz
pronto una coincidencia en los modos de organizacin en cada pas. En
efecto, se distinguen tres clases de entidades: organismos gubernamenta-

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Universidad Virtual de Quilmes

les de poltica cientfica, organismos autnomos de promocin o coordinacin, tales como las Academias y los Consejos e Institutos dedicados a la
investigacin. Ntese que estos tres tipos de instituciones coinciden conceptualmente con los niveles funcionales descriptos en el apartado 2.4.
En 1969 se cre el Programa Regional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico de la OEA (PRDCYT) para apoyar los esfuerzos de los estados miembros y
para alentar la cooperacin regional. Sus primeros pasos los dio en el sentido de ayudar a reforzar la estructura cientfica y tecnolgica de los pases de
la regin mediante la formacin de personal, equipamiento de centros e intercambio de cientficos. Tambin impuls la realizacin de estudios para disponer diagnsticos del nivel de desarrollo regional en ciencia y tecnologa.

2.7.2. La dcada del setenta: el desarrollo de los sistemas institucionales

La dcada del setenta se abri con la bsqueda de conceptos e instrumentos cada vez ms complejos, con el propsito de impulsar el desarrollo cientfico y tecnolgico. Durante estos aos los gobiernos buscaron frmulas para alentar el desarrollo en forma rpida, autnoma y conforme a sus
orientaciones; a la vez, se profundiz la bsqueda de una vinculacin entre
desarrollo cientfico y sectores productivos. Se registraron avances en la
creacin y consolidacin de organismos de ciencia y tecnologa, as como un
aumento de los recursos del rea y una mayor cooperacin internacional.
Sin embargo, tambin se hizo evidente la escasa actividad de investigacin
en el sector privado, as como el reducido flujo de conocimiento hacia ese
sector. Apareci entonces el concepto de sistema (vase apartado 2.4.),
casi como ideal a alcanzar, entendido como una red institucional en el rea
de la ciencia con fluidas relaciones entre todos los sectores que la componen, en la cual el Consejo actuara como regulador y orientador:

Ello fue consecuencia de varios factores que actuaron en forma simultnea: el empeo de los gobiernos por encontrar frmulas para un desarrollo acelerado y autnomo, la consideracin de la tecnologa como una variable que debe ser fomentada y orientada por el Estado, el reconocimiento del carcter
omnipresente de la ciencia y la tecnologa, y su relacin con los sectores productivos (PRDCYT, 1980, p. 9).

Los objetivos fijados a las primeras polticas en ciencia y tecnologa fueron

sobre todo los orientados a lograr la vinculacin entre el sector productivo,
el gobierno, las universidades y los centros de investigacin. En este contexto, la creacin de los Consejos apareca como un instrumento indispensable. En cuanto a los aspectos institucionales, la UNESCO y la OEA recomendaban que los Consejos de ciencia y tecnologa se ubicaran en los niveles ms
altos de cada gobierno, con el fin de lograr su participacin real en la toma
de decisiones. A la vez, se marcaron algunos de los principales obstculos
en el rea, entre ellos: falta de recursos y de pautas para definir polticas
cientficas, as como escasa injerencia real de los organismos de ciencia y
tecnologa en la toma de decisiones. A esto se refera la ya mencionada distincin hecha por Amlcar Herrera entre las polticas explcita e implcita.
82

Poltica Cientfica

Una de las concepciones iniciales de la poltica cientfica y tecnolgica la

ubicaba como sinnimo de poltica de investigacin, ligando estrechamente su
desarrollo a la evolucin de las universidades. En razn de esta concepcin,
son varios los pases donde el organismo central funciona en jurisdiccin del
Ministerio de Educacin []. La tendencia por parte de estos ministerios es relegar a segundo plano lo concerniente a las actividades y recursos de ciencia y
tecnologa en razn de los problemas urgentes que presenta la educacin universitaria, secundaria y, sobre todo, primaria (PRDCYT, 1980, p. 25).

2.7.3. Rasgos de los Consejos

Entre los rasgos ms caractersticos de los Consejos de ciencia y tecnologa
en Amrica latina cabe mencionar los que se enuncian a continuacin.
El papel de los cientficos: en los pases ms desarrollados de la regin, la comunidad cientfica impuls la creacin de los Consejos, con sus presiones sobre los gobiernos para lograr apoyo a sus investigaciones. Una vez que stos
fueron creados, algunos miembros de la comunidad entraron a formar parte de
ellos, y esto ocasion un problema de representacin (quin entra al Consejo?), que a la vez trajo dificultades en la coordinacin de actividades.

Situacin institucional previa a la creacin de los Consejos: algunos pases

ya tenan antecedentes institucionales y otros no. Entre los primeros, se distingue entre los casos en los que el nuevo organismo coexiste con el anterior (la Argentina), con funciones ms o menos diferenciadas, los casos en
los que el nuevo organismo se bas en el anterior (el Brasil) y los casos en
los que el antiguo ente desapareci (Mxico).
Modificaciones: pese a los cambios en las polticas cientficas y la complejizacin de la problemtica, los Consejos han sufrido, por lo general, pocas
modificaciones. Cabe remarcar que en el Brasil, por ejemplo, el cnpq se ha
insertado ms activamente en el rea de planificacin global, y adems se
ha convertido en el principal administrador de los recursos financieros del
sistema.
Implicaciones de la ubicacin del Consejo dentro del Estado: los Consejos
forman parte del Estado y, si bien fueron dotados de autonoma, deben regirse por sus normas burocrticas; a la vez se relacionan con instituciones
cientficas y empresas, portadoras de sus propias demandas y presiones.
Varios se relacionaron ms estrechamente con el campo de la investigacin
acadmica desarrollada en universidades que con otros sectores, cayendo
bajo la rbita de los ministerios de Educacin, lo cual termin finalmente relegando la investigacin por otros problemas ms bien coyunturales. En
otros casos, se privilegi el papel de la ciencia y la tecnologa en relacin
con la planificacin econmica, y as los Consejos formaron parte de los organismos planificadores; stos, en su mayora, trataron a la ciencia y la tecnologa como un sector ms de los administrados. El Brasil marca una diferencia al respecto, ya que diferenci entre la planificacin econmico-social
y la cientfico-tecnolgica.

83

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La formacin de redes institucionales: las universidades ocupan un papel pre-

ponderante en el marco de las relaciones con el organismo central a travs

del financiamiento de actividades de investigacin. En general, forman parte
de la red de relaciones de los Consejos algunas asociaciones de profesionales y sociedades cientficas de distintas especialidades. En cambio son escasas las vinculaciones con el sector productivo, a pesar de la preocupacin
manifestada desde tiempo atrs por crear una demanda para utilizar en forma intensiva los resultados de la investigacin local (PRDCYT, 1980, p. 29).

2.7.4. Funciones y actividades de los Consejos

Objetivos
Los Consejos funcionan a dos niveles: por un lado, en la formulacin de la
poltica de ciencia y tecnologa; por el otro, en la promocin y coordinacin
de la investigacin. Varios de ellos fueron creados con este segundo objetivo, al que luego se sum el primero; sin embargo, fue comn que se confundieran ambos niveles, dado que por largo tiempo se consider como sinnimos poltica cientfica y poltica de investigacin.

Los Consejos se vinculan con numerosas entidades del sector pblico: ministerios, organismos nacionales, sectoriales y regionales de planificacin, institutos de investigacin tecnolgica, empresas. Los mecanismos utilizados son
varios: asistencia tcnica, intercambio de informacin, participacin en la conduccin del Consejo, participacin en comisiones o comits, financiamiento de
actividades (PRDCYT, 1980).

Funciones
En todos los pases se dan similitudes en las funciones, que se resumen en
las siguientes:
a)
b)
c)
d)

formulacin de la poltica cientfica y tecnolgica;

elaboracin de planes de desarrollo cientfico tecnolgico;
realizacin de relevamientos del potencial y los recursos del rea;
financiamiento y administracin de recursos (lo que puede incluir la intervencin en la formulacin del presupuesto);
e) coordinacin de actividades de investigacin;
f) coordinacin de la asistencia tcnica externa;
g) capacitacin y creacin de servicios de informacin sobre el rea.
Actividades
Aqu tambin las acciones encaradas coinciden en la mayora de los casos,
slo que cada pas logr diferentes grados de avance.
a) Infraestructura cientfica y fomento de la investigacin
Las principales acciones de los Consejos se dirigieron a fortalecer la infraestructura cientfica y la investigacin, mediante la formacin de recursos humanos, programas de becas y sistemas de informacin, entre otros
aspectos.

84

Poltica Cientfica

b) Organizacin de programas de acciones coordinadas

Los Consejos buscaron implementar programas nacionales con distintas
instituciones y sectores: cientficos, empresas, universidades, gobierno; de
tal modo, se procuraba establecer redes interinstitucionales. En el Brasil, el
caso ms exitoso, el CNPQ, es el rgano central de coordinacin del Sistema
Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico.
c) Actividades de planificacin
A partir de los diagnsticos realizados, se busc delinear polticas y planes
de desarrollo cientfico y tecnolgico; sin embargo, estos planes fueron de
hecho poco operantes, dada la escasez de recursos que respaldaran sus
propuestas. La excepcin fue el Brasil, donde la ciencia se integr ms activamente en la planificacin general y los organismos financiadores se vincularon ms estrechamente con el organismo central.
d) Participacin en la elaboracin de la poltica de desarrollo tecnolgico
Los organismos internacionales instalaron el tema de la transferencia de
tecnologas forneas, el cambio tcnico y la innovacin, as como la necesidad de orientar los sistemas nacionales para lograr la progresiva autonomizacin del mbito. En realidad, los Consejos actuaron poco en este campo,
ya que por lo general no se les dio el marco jurdico-institucional apropiado.
e) Cooperacin tcnica internacional
Los Consejos tienen atribuciones legales para actuar en el intercambio de
personal cientfico, de informacin y conocimientos, la organizacin de congresos internacionales y la realizacin de programas con financiamiento externo, multilaterales y bilaterales. Asimismo, son los principales enlaces con
el PRDCYT de la OEA y con la UNESCO. Al compartir estas atribuciones con otros
organismos internacionales (por ejemplo, con los ministerios de Relaciones
Exteriores), suelen producirse superposiciones.

2.8. Indicadores en ciencia y tecnologa

El problema de disponer de indicadores capaces de dar cuenta del nivel y de
aspectos cualitativos de las actividades cientficas y tecnolgicas ha despertado en las ltimas dcadas mucho inters, como resultado de la importancia que -cada da en mayor medida- ellas revisten para el desarrollo econmico y social, y de la necesidad de administrarlas, asignar recursos,
determinar polticas y evaluar el impacto de su ejecucin. Ms recientemente, la internacionalizacin de la ciencia y de la tecnologa ha agregado al tema de los indicadores un atractivo adicional y creciente derivado de la necesidad de establecer comparaciones entre pases.
La discusin acerca de los indicadores ms apropiados, lejos de ser un
tema menor, o de inters exclusivo para tecncratas o amantes de las estadsticas, se sita en el corazn del campo de lo que hoy se denomina poltica y gestin de la ciencia y la tecnologa. Los indicadores, que constituyen
un elemento de diagnstico y, por lo tanto, deben ser funcionales al tipo de
diagnstico que se pretenda realizar, son derivados de los parmetros que
se considera conveniente relevar. Discutir sobre indicadores, por consiguiente, es discutir acerca de cmo diagnosticar.
85

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La construccin de indicadores de ciencia y tecnologa conlleva, en forma

inherente, una reflexin acerca del proceso social mediante el cual son generadas aquellas actividades de las que stos dan cuenta. En otras palabras, la cuestin de los indicadores remite al desempeo de actores sociales concretos, en un determinado contexto, desde la perspectiva intencional
de formular diagnsticos orientados a la toma de decisiones y a la gestin.
Actualmente, la disponibilidad de indicadores actualizados, confiables y
aptos para su comparacin en el plano internacional es una asignatura pendiente en la mayor parte de las administraciones de ciencia y tecnologa en
Amrica Latina. Para resolver esta situacin se requiere algo ms que la organizacin de servicios de estadsticas de la ciencia (aunque ello sea imprescindible), ya que las caractersticas propias de los sistemas cientfico y
tecnolgico de los pases de la regin -como se discutir ms adelantecuestionan la utilidad de indicadores concebidos en funcin de los rasgos
propios de los pases desarrollados. Es necesario, por lo tanto, llevar a cabo
una reflexin acerca de los rasgos idiosincrticos de la regin para adecuar
a ellos ciertos indicadores internacionalmente utilizados para establecer
comparaciones, pero hay que abordar, adems, la tarea de construir aquellos otros que permitan un mejor diseo y aplicacin de las polticas pblicas en esta materia.

2.8.1. Niveles de construccin de indicadores

Uno de los primeros problemas a resolver en materia de construccin de indicadores de ciencia y tecnologa es el del nivel de agregacin en que se
considerarn las variables que expresan el desempeo de los actores y la
estructura del sistema que conforman. Esta cuestin trasciende lo meramente analtico, ya que generalmente est vinculada con el propsito para el
cual los indicadores son elaborados. Siguiendo a Christopher Freeman, uno
de los expertos que orient los primeros pasos de la OCDE en esta materia
(FREEMAN, 1982), se seala que en la construccin de indicadores de ciencia
y tecnologa existen cuatro niveles de actividad.
El primer nivel est vinculado con la gestin de instituciones y remite a la
recoleccin y publicacin de una variedad de indicadores parciales, elaborados generalmente para propsitos locales de monitoreo interno, presupuesto y planificacin (en este nivel la mayor parte de estos indicadores son un
producto definido en funcin de los requerimientos de la administracin,
aunque muchas veces pueden ser un insumo importante en el anlisis y la
toma de decisiones a otros niveles). Los indicadores pertenecientes a este
nivel no necesariamente deben estar normalizados, si bien es necesario
contar con series histricas.
El segundo nivel se refiere a la realizacin de diagnsticos globales, ya
sea acerca de la situacin del sistema cientfico en su totalidad (al estilo de
los country review que recomienda la OCDE), del nivel de desarrollo alcanzado
en cierta rea de la ciencia o de otra dimensin de carcter general. En este
segundo nivel tambin se utilizan los indicadores anteriores, pero a ellos se
agregan otros, recolectados especficamente con propsitos de investigacin,
que permitan comprender e interpretar los procesos ms generales del desarrollo de la ciencia y la tecnologa. En este nivel los indicadores no son histricos, ya que generalmente se trata de estudios puntuales, como un corte en
el tiempo, pero requieren una cierta normalizacin a efectos comparativos.
86

Poltica Cientfica

El tercer nivel es el de la incorporacin oficial de un cierto set de indicadores en algn relevamiento estadstico regular del gobierno (en este nivel
se hace un esfuerzo sistemtico por estandarizar definiciones y conceptos,
se adoptan procedimientos para mejorar la calidad de los datos y se construyen bases de datos nacionales con series histricas).
El cuarto nivel es el de la estandarizacin y comparacin internacional,
en la cual algunas organizaciones internacionales armonizan las variadas
definiciones y procedimientos nacionales, o establecen tcnicas estadsticas para realizar comparaciones internacionales (es el caso, por ejemplo,
del trabajo de la OCDE sobre indicadores de I+D).
Estos cuatro niveles -sealaba Freeman- deberan configurar idealmente
un sistema interactivo con muchos flujos de informacin y con retroalimentacin entre ellos, si bien para que as ocurra son necesarios cierto desarrollo
y complejidad mnimos del sistema cientfico, con algn grado de correspondencia real y de interacciones entre los diferentes actores institucionales.
As, la iniciativa para la adopcin de un nuevo (o ms adecuado) conjunto de
indicadores, en el nivel nacional o internacional, no tiene por qu provenir
necesariamente del tercero o cuarto nivel; ms an, comnmente suele surgir de los niveles primero y segundo para despus generalizarse.

2.8.2. Tipos de indicadores

Los grupos de indicadores ms comnmente desarrollados en casi todas
las metodologas adoptadas internacionalmente tienen que ver con el concepto de produccin y, en el fondo, reflejan la matriz insumo-producto. Siguiendo un documento de Jack Croucher, se enumeran los indicadores de
ciencia y tecnologa ms comnmente utilizados para realizar comparaciones internacionales (Croucher, 1987):
Indicadores de input
1) Inversin total en I+D.
2) Esfuerzo relativo en I+D (indicado por la proporcin de fuerza de trabajo
compuesta por cientficos e ingenieros).
3) Inversin en I+D como porcentaje del PBI (a menudo se desglosan los gastos en I+D orientada a la Defensa).
4) Ttulos de grado conferidos en ciencias naturales y en ingeniera.
Indicadores de output
1) Documentos publicados en los medios apropiados.
2) Patentes.
3) Productividad, medida como la contribucin al crecimiento del producto
bruto (Science & Engineering Indicators, de la NSF, releva este indicador).
Indicadores de Transferencia de Tecnologa
1) Exportacin de bienes con tecnologa incorporada.
2) Establecimiento o expansin de subsidiarias, a travs de inversin extranjera.
3) Transferencia de tecnologa desincorporada a travs de patentes y licencias.
Un trabajo original de Machlup, recogido por Freeman, intenta reflejar la naturaleza interactiva del sistema cruzando los inputs y los outputs con los dis87

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tintos tipos de actividad (en una secuencia cuasi schumpeteriana): investigacin bsica y aplicada, invencin, desarrollo e innovacin. Lo original de
este enfoque es que distingue entre inputs y outputs intangibles y mensurables. En este esquema, intangibles son, en investigacin, los conocimientos acumulados (el acervo cientfico); en invencin y en desarrollo, el nivel
tecnolgico; en innovacin, el stock de invenciones, la demanda del mercado y el espritu emprendedor de los empresarios. Los mensurables, segn
este trabajo, son los papers con resultados de investigacin, las patentes,
las licencias y los nuevos tipos de plantas o procesos de produccin, segn
el nivel de anlisis.

2.8.3. Indicadores por actividad cientfico-tecnolgica

Siguiendo una propuesta sistemtica de Freeman, conviene examinar qu
pasa con los indicadores en relacin con los tres segmentos que componen
las actividades cientficas y tecnolgicas (ACT) segn la definicin de la UNESCO, seguida en este punto por la OCDE en su Manual de Frascati. Las ACT, segn esta fuente, son aquellas actividades sistemticas, estrechamente relacionadas con la generacin, produccin, difusin y aplicacin del
conocimiento cientfico y tcnico en todos los campos de la ciencia y la tecnologa. Incluyen actividades tales como I+D, la enseanza y la formacin
cientfico-tcnicas y los servicios cientficos y tcnicos (Manual de Frascati,
1980). Se ver cada una de ellas por separado.
I+D
Para el anlisis de la I+D el Manual de Frascati adopta la distincin entre investigacin bsica, aplicada y desarrollo experimental adoptada originalmente por la UNESCO. La definicin de tales categoras es la siguiente:
1) Investigacin bsica: trabajos creativos destinados a adquirir mejor conocimiento de la naturaleza y la sociedad, sin tener previstas aplicaciones
sobre productos o procesos.
2) Investigacin aplicada: trabajos creativos destinados a incrementar el conocimiento para determinar los medios que satisfagan una necesidad especfica.
3) Desarrollo experimental: es el uso sistemtico del conocimiento generado por la investigacin, dirigido hacia la produccin de materiales, artefactos, sistemas o mtodos tiles, incluyendo diseo y desarrollo de prototipos y procesos. Sin embargo, no siempre es fcil determinar el lmite
entre investigacin bsica e investigacin aplicada. Dice Morin al respecto que Los procedimientos intelectuales adoptados en la investigacin
pura y la aplicada son con frecuencia indistinguibles y los resultados
cientficos a menudo son idnticos (MORIN, 1993, p. 5). En ciertos momentos se agreg el concepto de investigacin orientada para expresar
aquel tipo de investigaciones que posee rasgos de las otras dos. Actualmente suele utilizarse el trmino investigacin estratgica para denominar a aquella que, pese a ser de naturaleza bsica, recibe apoyo por
sus eventuales aplicaciones futuras.
La medicin del esfuerzo en I+D requiere la distincin entre el sistema de
centros pblicos y las actividades que lleva a cabo el sector privado. En el
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Poltica Cientfica

sector privado existen varias mediciones de esfuerzo en I+D, realizadas tanto por fuentes privadas (por ejemplo, el ranking anual de gastos en I+D por
compaa, que publica Bussiness Week) como pblicas. Sin embargo, hay
problemas con la estandarizacin internacional de las metodologas y limitaciones en cuanto al alcance de las mediciones. En trminos de Freeman, no
se ha avanzado hacia los niveles 3 y 4 de diagnstico nacional global, o internacional. Esta dificultad es reconocida en la publicacin semestral de los
Principales Indicadores de la Ciencia y la Tecnologa de la OCDE (1993, p. 2),
incluso para los pases de mayor desarrollo. Por esta razn se advierte acerca de la relativa precisin de los indicadores de desempeo del sector productivo privado.
En cuanto a las instituciones pblicas, la National Science Foundation
(NSF) de los Estados Unidos ya desde los aos cincuenta comenz a elaborar indicadores a escala nacional. En su versin 1993, los Science Indicators publican los gastos en I+D del sector industrial desagregando los fondos, segn su origen, en fondos federales y otros fondos. Estos datos
se presentan en forma discriminada por rama industrial y tamao de las empresas (segn nmero de empleados). Publica tambin una tabla, con valores de 1991, en la que se comparan los gastos nacionales de varios pases,
discriminando los sectores de ejecucin y la fuente de los fondos. Esa tabla
identifica los gastos realizados por la industria del Japn, Alemania, Italia,
Francia, Inglaterra y Canad. La fuente mencionada es la de tabulaciones
no publicadas por la OCDE.
La actividad de la NSF tuvo una gran repercusin en otros pases industrializados como el Japn, el Reino Unido, Canad, Holanda y Francia. Sin
embargo, las diferencias en los mtodos y conceptos hicieron muy difciles
las comparaciones internacionales. Las diferencias en los datos as recogidos ponan en evidencia la necesidad de normalizacin en este campo como
ya se hizo para las estadsticas econmicas (OCDE, 1980). Esta comprobacin dio lugar a que la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) impulsara una estandarizacin que se tradujo en la elaboracin
del Manual de Frascati, cuya primera versin fue elaborada durante 1961
y 1962, publicada un ao ms tarde y revisada posteriormente varias veces.
Se trataba del primer logro de nivel 4. La edicin 1980 del Manual de Frascati, editada en espaol por el CDTI de Espaa, concreta varios cambios respecto de las versiones anteriores. Se produce tambin una reconciliacin
entre las metodologas de medicin de UNESCO Y OCDE. Ms tarde, en
1989, la OCDE public Estadsticas de I+D y medida de resultados en la enseanza superior y, muy recientemente, el Manual de Oslo para la recoleccin e interpretacin de datos sobre innovacin tecnolgica.
La OCDE, en cualquier caso, fue consecuente en el seguimiento de sus
propsitos, ya que consolid la creacin de una Unidad de Indicadores en
Ciencia y Tecnologa y cuenta con un Grupo de Expertos Nacionales sobre
los Indicadores de Ciencia y Tecnologa (GENIST). Desde 1964 publica sus International Statistical Years, cuya denominacin actual es Estadstica de Base
de la Ciencia y la Tecnologa, con regularidad bienal. Semestralmente tambin publica sus Principales Indicadores, a los que se ha hecho mencin.
Ambas publicaciones se ofrecen tambin en soporte magntico.
La UNESCO dispone desde 1965 de un sistema de obtencin y anlisis de
datos de ciencia y tecnologa, y publica desde 1969 su Statistical Yearbook.
Posee una base de datos que comprende los recursos humanos y financie89

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ros para I+D de aproximadamente ochenta pases. El desarrollo metodolgico alcanzado por la UNESCO se plasm en varias guas: la Gua provisional
para el establecimiento de estadsticas de la ciencia (1968), la Gua para
el inventario del potencial cientfico y tecnolgico nacional (1969) y la Gua
para la recogida de datos estadsticos sobre Ciencia y Tecnologa (1977).
En 1978 la UNESCO adopt su Recomendacin referente a la normalizacin internacional de las estadsticas sobre Ciencia y Tecnologa, documento que tuvo en cuenta la experiencia aportada por otras organizaciones, como la OEA y la OCDE. Es por esta razn que se aludi anteriormente a la
reconciliacin entre ambas metodologas.
Tambin la Unin Europea publica un informe anual sobre la financiacin
pblica a las actividades de I+D, elaborado por un Subcomit para Estadsticas del Comit para la Investigacin Cientfica y Tcnica (CREST). Los pases
nrdicos, a travs del Consejo Escandinavo para la Investigacin Aplicada
(Nordforsk), crearon en 1968 un Comit Especial para las Estadsticas en
I+D, que en 1974 public un Manual Nrdico que constituye un suplemento detallado al Manual de Frascati.
Desde 1997 la RICYT publica los Principales indicadores de Ciencia y Tecnologa Iberoamericanos/Interamericanos que, en su ltima versin, incluye cuarenta y dos indicadores correspondientes a veintiocho pases. Esta informacin es presentada adems en un libro de bolsillo y es actualizada
permanentemente en la pgina web de la red (http://www.ricyt.edu.ar).
Enseanza y formacin
La Clasificacin Internacional Tipo para la Educacin (ISCED) de la UNESCO define las actividades educativas incluidas en las ACT como aquellas de nivel
superior especializado no universitario, de enseanza y formacin superiores tendientes a la obtencin de un ttulo universitario, de formacin y de
perfeccionamiento posuniversitario, y de formacin permanente organizada
de cientficos e ingenieros.
Con relacin a este tipo de ACT, el Science Indicators 1993 contiene indicadores tales como la participacin del grupo etario de 22 aos en la graduacin en ciencias e ingeniera, por tipo de ciencia y por pas. En este caso, el universo se restringe slo a un grupo de pases asiticos, europeos
y los tres de Amrica del Norte. Otro de los indicadores que presenta es la
ratio de graduados en ciencia e ingeniera sobre el total de graduados, tambin para el mismo conjunto de pases. Las estadsticas nacionales norteamericanas ofrecidas por la publicacin contienen con minucioso detalle el
nmero de alumnos por nivel (grado o posgrado), sexo, origen, carcter tnico, nivel de graduacin, tipo de establecimiento y otros criterios clasificatorios. El nico indicador de esta serie que refleja la existencia de los pases sudamericanos es el que recoge la informacin de los doctorandos
extranjeros que planean permanecer en los Estados Unidos. En este caso,
se ofrecen datos de doctorandos de la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia
y el Per.
Es interesante sealar que el Science Indicators incluye (en primer trmino) entre los factores que determinan la capacidad cientfica y tecnolgica
de los Estados Unidos el desempeo en ciencia y tecnologa de los jvenes
de 13 a 14 aos y que -dicho sea de paso- detecta una mejora en la parte
ms baja de la distribucin, que atribuye a las polticas tendientes a mejorar
las capacidades bsicas de enseanza.
90

Poltica Cientfica

Finalmente, con relacin a este mismo tipo de indicadores, se ha mencionado ya el suplemento al Manual de Frascati, realizado en 1989, para su
aplicacin a la investigacin universitaria.

Indicadores de servicios cientficos y tecnolgicos

Los servicios cientficos y tecnolgicos son definidos por la UNESCO como
aquellos que contribuyen a la creacin, difusin y aplicacin del conocimiento cientfico y tcnico. Los divide en nueve apartados a los fines estadsticos y de construccin de indicadores:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)

Bibliotecas y centros de informacin.

Museos.
Traduccin y publicacin de documentacin de ciencia y tecnologa.
Trazados e informes (geolgicos e hidrolgicos, entre otros).
Anlisis prospectivos.
Obtencin de datos socioeconmicos.
Normalizacin y control de calidad.
Asesoramiento en temas agrcolas e industriales.
Patentes y licencias.

Sobre algunos de estos servicios existen estadsticas generales de fcil acceso, como es el caso de las patentes y licencias, utilizadas como indicadores de output y, por la NSF, como indicadores de innovacin y competitividad.
Otras estadsticas de servicios son menos conocidas y son producidas por
organismos sectoriales.
Christopher Freeman propona incluir entre los servicios cientficos y tecnolgicos el diseo, y argumentaba que esto habra de ser especialmente
interesante para pases semiindustrializados, como la Argentina, en los que
gran parte del cambio tecnolgico ha provenido en mayor medida del diseo
y adaptacin de procesos productivos importados que de la I+D.

2.8.4. Medicin del output y nuevos indicadores

La medicin del output o resultado de los esfuerzos en ciencia y tecnologa
es imprescindible para evaluar productividad, pero su aplicacin resulta controvertida, especialmente en lo que se refiere a la utilizacin de los artculos publicados en revistas con referato.
La OCDE realiz en 1980 una Conferencia sobre Indicadores de Ciencia y
Tecnologa cuyo fin fue alcanzar un acuerdo sobre indicadores de output. Sesiones de trabajo especializadas analizaron cuatro categoras de indicadores:
1) Actividad innovadora (incluyendo innovacin y estadsticas de patentes).
2) Impacto de la CyT en la economa (incluyendo comercio internacional y
tecnologa, balanza de pagos tecnolgica y relacin entre tecnologa y
productividad).
3) Indicadores de la ciencia (incluyendo anlisis bibliomtricos e ndices de
citaciones).
4) Diversos indicadores relativos al estado interno de la tecnologa.
En la publicacin de Los Principales Indicadores en Ciencia y Tecnologa
(OCDE) se reconoce que no existen medidas directas de resultados de la
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ciencia y la tecnologa, sino slo indicadores aproximativos sobre datos recogidos para otros propsitos. El conjunto de indicadores que se ofrece al
respecto se refiere a:
a) datos acerca de patentes,
b) balanza de pagos tecnolgicos,
c) participacin de los productos de alto contenido tecnolgico en los intercambios comerciales.
Como otro esfuerzo para conceptualizar indicadores de output cabe mencionar el documento de trabajo elaborado para la NSF por el Centro para Polticas Alternativas (HILL, HANSEN y MAXWELL, 1982) acerca de la factibilidad de
nuevos indicadores de ciencia y tecnologa. En l se propona un esquema
interesante de correspondencia entre conceptos e indicadores (vase Cuadro 3).

Cuadro 3: Algunos tipos de indicadores

Concepto

Indicadores

Orientacin de la I+D

Organizacin de la I+D

Interaccin cientfico-tcnica
Entre universidades y empresas

Contratos y consultora

Estmulo a la capacidad emprendedora de

Firmas que utilizan los instrumentos de

las grandes organizaciones

promocin

Produccin y significacin de nuevos

Nmero de nuevos productos y porcentaje

productos

sobre ventas
Ingresos por licencia, royalties e

Transferencia de tecnologa

inversiones, entre otros conceptos

2.8.5. Indicadores y pases en desarrollo

El retraso relativo de Amrica Latina en materia de indicadores de ciencia y
tecnologa, tanto en lo que se refiere a la disponibilidad de informacin confiable, como a la adopcin de metodologas homogneas y la elaboracin de
series comparables, ha sido importante pero a partir de 1995, con la creacin de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnologa (RICYT), apoyada por el
Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnologa (CYTED) y la OEA, la situacin se ha revertido en gran medida. Sin embargo, como se ha dicho antes,
la solucin al problema no puede provenir de una transposicin mimtica de
los indicadores utilizados en los pases industrializados. El Manual de Frascati, en su versin de 1981, haca la salvedad de que estaba dirigido especficamente a las necesidades de los pases miembro de la OCDE que poseen sistemas cientficos y econmicos parecidos, lo que los distingue de
aquellos otros pases que no lo son.
Segn la tesis de Croucher, los indicadores mencionados no se adaptaran a la realidad de los pases en desarrollo, no tanto porque las fuentes de
informacin sean menos confiables, sino por cuanto el esfuerzo en ciencia y
tecnologa de estos pases no debe ser comparado con el desempeo de
los industrializados, sino con el grado de cumplimiento de los fines y objeti92

Poltica Cientfica

vos que establezca su propia poltica de desarrollo. Sugera, en su reemplazo, la exploracin de indicadores ms relacionados con la adopcin de tecnologas apropiadas.
Tambin Christopher Freeman cuestionaba la utilidad de los indicadores
tipo OCDE para los pases en desarrollo, si bien su argumento estaba ms relacionado con el tipo de industrializacin que en ellos se llev a cabo. En su
opinin, para estos pases no son tan interesantes los indicadores de I+D,
por cuanto sta tiene poca relevancia para el desarrollo. Ms bien -afirmabadeberan interesarles los indicadores relativos a los servicios cientficos y
tecnolgicos. Extremando el argumento, Freeman afirmaba que la elaboracin del Manual de Frascati fue en cierta medida una oportunidad perdida,
porque se habra limitado el esfuerzo a la I+D, y no se habra tomado en
cuenta suficientemente a las otras ACT. La perspectiva adoptada reflej exclusivamente el inters de los pases industrializados porque los pases en
vas de desarrollo no tenan sistemas desarrollados de I+D (no obstante, en
la Argentina, el primer inventario del sistema cientfico nacional data de
1969).
Si extrapolramos el pensamiento de Jean Jacques Salomon (1994) podramos, quizs, hacer una advertencia obvia: si bien no todos los pases en
desarrollo son iguales, en principio lo ms interesante para todos ellos debera ser la utilizacin de indicadores relativos al desarrollo de la educacin
superior, como expresin de la madurez que alcance su sistema tcnico,
entendido como la capacidad social de incorporar el cambio tecnolgico.
La UNCTAD coincide, en lneas generales, con las posiciones anteriores.
Los recursos destinados a producir conocimientos (I+D) constituyen la parte de las ACT que se registran como insumos, afirma un documento de
1991, en el que se sostiene la tesis de que en el caso de los pases en desarrollo resulta til adoptar una definicin amplia de los elementos de insumo, que incluya, adems de las actividades de investigacin y desarrollo
(I+D), la tecnologa transferida y el esfuerzo interno en trminos de formacin de recursos humanos o inversiones en maquinaria y equipo. En aparente coincidencia con las posiciones sustentadas por Salomon, define a la
tecnologa no solamente en funcin del equipo fsico y del soporte lgico sino tambin del desarrollo de las aptitudes especficas para dominarla.
Casi todos los pases latinoamericanos han creado estructuras especializadas en estadsticas de CyT. La Argentina, por ejemplo, aplic muy rpidamente las recomendaciones de la UNESCO y ya en 1969 realiz su inventario
del potencial cientfico y tecnolgico. Esta encuesta, con el nombre de Relevamiento de recursos en actividades de Ciencia y Tecnologa (RRACYT) fue
repetida en dos oportunidades: 1982 y 1988. Sus datos son globalmente
correctos, pero una aproximacin a escala micro los torna dudosos. Por
ejemplo, las cifras correspondientes a la investigacin universitaria (que, a
su vez, representa ms del 50% del total, en trminos de recursos humanos) muestran distorsiones que con el tiempo se han hecho evidentes.
Las publicaciones comparativas, como el trabajo de GRADE recogido en el
anuario 1988 del BID Progreso econmico y social de Amrica Latina mostraban una antigedad de hasta 10 aos para algn pas (era el caso del
Brasil) y mnima de 4 aos para los ms recientes (Mxico y Venezuela). No
es extrao que as haya sido, por cuanto los problemas relativos a la informacin sobre ciencia y tecnologa en Amrica Latina pueden ser caracterizados, en general, por la insuficiencia de datos y la dispersin de fuentes, la
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discontinuidad de los registros y relevamientos, la ausencia de un sistema

integral de informacin, las dificultades de acceso a la informacin para distintos tipos de usuarios y -finalmente- por la debilidad y escasa validez de
muchos indicadores.
A la confiabilidad y actualizacin de los datos se agrega el carcter idiosincrtico de los sistemas cientficos y tecnolgicos locales. Con frecuencia,
los indicadores escogidos estn inspirados en sistemas estadsticos de pases desarrollados y presentan dificultades de aplicacin en el contexto local. As, Lea Velho recoge la discusin acerca de las categoras que mejor
se adapten a las condiciones de la regin, como la de investigador equivalente, o la modificacin del concepto de productividad cientfica para tomar en cuenta algunas desventajas comparativas de los investigadores latinoamericanos, tales como barreras de comunicacin, dificultades para
establecer y mantener equipos de trabajo y falta de recursos.
Un problema adicional es el de la cuidadosa elaboracin de series histricas a precios constantes para establecer el gasto en ciencia y tecnologa,
de modo que sea posible comprender su evolucin real. Los pases que padecen o han padecido fuertes procesos de inflacin conocen las dificultades
que esto significa para calcular un presupuesto en el que resulta determinante no solamente conocer las sumas asignadas o el total gastado al final
del ejercicio, sino que es imprescindible establecer el momento exacto en el
que se deveng el gasto. Lea Velho recoge tambin la propuesta de reunir
todas las estadsticas generadas en los intentos de planificar y administrar
la ciencia, hacer los ajustes necesarios y luego buscar las teoras subyacentes (VELHO, 1993).
No parece razonable que los pases en desarrollo prescindan de realizar
un esfuerzo de reflexin similar al que han llevado a cabo los industrializados. Por el contrario, deben tratar de establecer los indicadores ms apropiados para sus polticas y para los desafos y posibilidades que realmente
les corresponden. La RICYT ha encarnado estas preocupaciones y para ello
organiz numerosos foros destinados a debatir los problemas y alcanzar
acuerdos regionales.

2.9. Evaluacin en ciencia y tecnologa

La evaluacin es un proceso que en cierto modo constituye el ncleo central
de las polticas en ciencia y tecnologa. Esto se deriva de sus finalidades explcitas y tambin de otras finalidades implcitas. Las finalidades explcitas de
los procesos de evaluacin estn relacionadas con la asignacin de calidad
relativa y con la toma de decisiones de distinto tipo: asignacin de recursos,
gestin de grupos y proyectos, publicacin de artculos y orientacin de la investigacin. Segn la OCDE, algunas de las ms importantes finalidades explcitas de la evaluacin en ciencia y tecnologa son las de otorgar financiamiento, acreditar grupos, apoyar la evaluacin institucional global, determinar
capacidades, identificar vacancias. Las finalidades implcitas, por su parte,
tienen que ver con la consolidacin de la comunidad cientfica y la puesta en
prctica de su sistema de valores, roles y reconocimientos internos.
El auge de una cultura de la evaluacin y rendicin de cuentas es creciente, en la medida en que el conocimiento cientfico es percibido como un valor estratgico. Esto tambin se debe a la bsqueda de la eficiencia y a la
94

Poltica Cientfica

necesidad de justificar la asignacin de recursos pblicos. Esta tendencia

tambin enfatiza la evaluacin de resultados mediante procedimientos en
los que intervengan actores no cientficos, si bien desde el punto de vista de
la comunidad cientfica esto implica una prdida de control no aceptable por
cuanto abrira las puertas a la mediocridad, ya que con el argumento del inters econmico y social el mtodo inducira a la aprobacin de proyectos
de investigacin de escaso mrito cientfico.
De los distintos planos de evaluacin acadmica, el de la evaluacin en
ciencia y tecnologa es el que tiene ms tradicin y est resuelto, en el
sentido de que hay ciertos consensos establecidos y ciertos mtodos que
se utilizan y aceptan internacionalmente. Sin embargo, en la prctica, no est exenta de dificultades y hay varios matices que deben ser considerados.
Actualmente se encuentra sometida a fuertes tensiones que se derivan de
factores internos y externos a los procedimientos de evaluacin.
Entre los factores internos, se registran cada vez ms crticas con respecto a ciertas fallas en su procedimiento tradicional. Los factores externos, en cambio, remiten a las transformaciones que se estn produciendo
en la estructura de la investigacin cientfica y tecnolgica, las cuales implican cambios en los procesos de evaluacin tradicionales.

2.9.1. El proceso de evaluacin

En un informe ya clsico, la OCDE seala que en el proceso de evaluacin de
actividades de ciencia y tecnologa hay cuatro aspectos a considerar:
1)
2)
3)
4)

Campo de la evaluacin.
Fines de la evaluacin.
Criterios.
Organizacin.

A estos aspectos, que son interdependientes, es posible agregar un quinto

aspecto, que se podra denominar aspecto contextual, en el que se incluyen aquellos elementos de tipo social e institucional que inciden tanto en el
proceso de I+D como en su evaluacin.

2.9.1.1. Campo de la evaluacin

Este aspecto predetermina a los dems y remite a la idea de que los criterios aplicados y los mtodos a utilizar difieren segn el tipo de I+D de que se
trate, el objeto o unidad de anlisis y el momento del proceso de investigacin en que se produce el acto evaluador.
Tipo de investigacin
Por tipo de investigacin se entiende la distincin tradicional entre Investigacin Bsica, Investigacin Aplicada y Desarrollo Experimental. Una definicin estndar de cada uno de ellos est contenida en el Manual de Frascati, de la OCDE. A estos tipos suele agregarse el de Investigacin Estratgica,
que remite a aquella investigacin que tiene el formato de la bsica, pero
que apunta hacia un objetivo de aplicacin a medio y largo plazo. La investigacin universitaria puede constituir un tipo propio cuando se trata de investigacin de apoyo a la docencia y en tal caso los parmetros que se aplican
son distintos.
95

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Cada uno de estos tipos de I+D tiene propsitos distintos; tambin tiene
una cultura propia y concierne a actores diferentes. La evaluacin de la
I+D debe tomar en cuenta a todos ellos, lo cual genera cierta dificultad cuando se trata de evaluar programas complejos, ya que ellos suelen contener una
amalgama de tipos de investigacin. Cabe sealar adems que en la configuracin del tipo de investigacin incide tambin el tipo de disciplina de que se
trate, ya sea que pertenezca al campo de las ciencias exactas, las ciencias
sociales o el desarrollo experimental de tipo ingenieril. Las herramientas de
la evaluacin varan tambin segn un tipo u otro de disciplina.

Tipo de I+D

Criterio

Actor

Investigacin Bsica

Valor Cientfico

Comunidad Cientfica

Investigacin Aplicada y

Ventajas econmicas

Actores econmicos

desarrollo experimental

y utilidad social

y sociales

Otro enfoque para establecer una tipologa que permita pensar en los mtodos de evaluacin ms adecuados es el que propone Terry Shinn, en el que
se distingue entre investigacin disciplinaria, investigacin transversal e investigacin instrumental. La primera est enmarcada en las preocupaciones especficas de la disciplina. La segunda es la que se encuentra en el trnsito
de construccin de un nuevo campo de conocimiento mediante la interaccin de ms de una disciplina, como la bioqumica en su momento, la biologa molecular, algunos campos nuevos de las neurociencias que combinan
psicologa cognitiva, biologa molecular y gentica, entre otros. La constitucin de un nuevo campo supone procesos de cambio de paradigma, intereses cognitivos opuestos, estrategias de subversin ms que de acatamiento a paradigmas vigentes, o encuadramiento en las lneas y temas
predominantes. La investigacin instrumental se corresponde con el denominado modo 2 de produccin de conocimiento cientfico.
El problema de la evaluacin en estos tres modelos debe ser resuelto de
un modo diferente. Sobre la investigacin disciplinaria se han presentado ya
los conceptos fundamentales. La evaluacin de la investigacin transversal
no debera ser muy diferente a la disciplinaria, pese a que en este tipo de
actividad es posible detectar una mayor presencia de conflictos. Hasta la
consolidacin de un nuevo consenso, la investigacin transversal carece de
un modelo estable de evaluacin. Por ello, los procesos de evaluacin que
instrumentan las instituciones tienen problemas de legitimidad. Ejemplo de
esto puede ser el comienzo de la biologa molecular, en que la mayora de
los miembros del campo bioqumico consideraban a aqulla solamente como un conjunto de tcnicas novedosas para tratar problemas y objetos definidos, ms que como un nuevo campo, con sus propios objetos y problemas. En un proceso de evaluacin esta distincin poda implicar la
diferencia entre proyectos con relevancia o sin relevancia cientfica. La
evaluacin de la investigacin instrumental supone una complejidad cognitiva quiz menor al tipo anterior y una complejidad valorativa y social mayor.
Desde el punto de vista cognitivo, admite la combinacin sumatoria de
perspectivas disciplinares en la evaluacin de calidad. Pero se agregan
otros nuevos valores sobre el producto del conocimiento, tales como la utilidad social, la tica del objeto y del proceso, el riesgo de incertidumbre, la

96

Poltica Cientfica

tensin entre distribucin y exclusin, la oportunidad poltica y la rentabilidad econmica (individual y social).
Esto implica otros modelos organizativos de la evaluacin distintos a los
tradicionales, que se integran exclusivamente por miembros reconocidos de
la comunidad cientfica: los pares. Los nuevos modelos organizativos difieren fundamentalmente en que la constitucin de los comits es heterognea por la inclusin de otros actores. Todo esto lleva al concepto de complejidad (multiplicidad de perspectivas legtimas, no linealidad, emergencia de
los problemas, organizacin, multiplicidad de escalas, incertidumbre).
La inclusin de nuevos actores en los procesos de investigacin cientfica implica una autntica democratizacin del conocimiento. En muchos casos ahora se hace necesario incluir a quienes pueden opinar sobre aspectos de su inters (problemas tales como enfermedades, polucin y
preservacin ambiental, pero tambin opresin, discriminacin y explotacin). Adicionalmente, cierta parte del conocimiento se presenta en nuevos
contextos (comunidades indgenas o mtodos teraputicos tradicionales,
por ejemplo). En este sentido, se puede afirmar que la ciencia moderna est renovando su localizacin social en un contexto enriquecido. La tendencia
actual es hacia el diseo de procesos de evaluacin que combinen diversos
mtodos:
1) Evaluacin -por pares cientficos- basada en criterios de excelencia, importancia o calidad.
2) Evaluacin -por distintos actores- basada en criterios de oportunidad, permeabilidad, explotabilidad y aplicabilidad de los conocimientos.
Es importante sealar que la multiplicidad de criterios implica necesariamente la multiplicidad de actores ya que, del mismo modo que los no cientficos estn incapacitados para opinar acerca de la calidad cientfica de una
propuesta, los pares cientficos no son, de por s, los adecuados para opinar
acerca de su utilidad. Ahora bien, el mtodo mixto tiene el problema de que
requiere una definicin acerca del papel de los actores y del peso relativo de
los criterios de evaluacin. Por otra parte, la inclusin de los no-pares genera desconfianza en la comunidad cientfica.
Objeto o unidad de anlisis
El objeto o unidad de anlisis tambin tiene importancia en el diseo del
proceso de evaluacin ya que los mtodos varan si se trata de evaluar investigadores aislados o grupos. Tambin difieren los procedimientos, en relacin con su grado de complejidad, si la evaluacin se refiere a proyectos,
disciplinas o dominios completos del conocimiento. La evaluacin de instituciones cientficas constituye tambin un caso aparte, ya que en su desarrollo es preciso tener en cuenta criterios relativos a la calidad de la I+D junto
a criterios de racionalidad organizativa. Otro caso especial es el de la evaluacin de programas complejos cuya ejecucin corresponde a numerosas
instituciones, especialmente si algunas de ellas no pertenecen o pertenecen slo tangencialmente al mbito de la ciencia y la tecnologa.
Un trabajo de hace unos aos de Alberto Aroz y Mario Kamenetzky orientaba en forma muy precisa en la distincin de estos niveles y destacaba la importancia de los mtodos que ayuden a definir la unidad de anlisis. El enfoque distingua entre la propia unidad de I+D, las lneas de investigacin y los proyectos.
97

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Momento
Los mtodos de evaluacin difieren tambin con relacin al momento del
proceso de I+D sobre el que se aplican. El caso ms generalizado es el de la
evaluacin ex ante que se realiza en forma previa a la toma de decisiones
acerca de la eventual aprobacin de la actividad y su financiamiento. La evaluacin ex ante est adems ligada a las polticas y a las prioridades establecidas. La evaluacin que se realiza durante el desarrollo del proceso de
I+D suele ser denominada intermedia y generalmente est vinculada con
las etapas previstas en los proyectos. Esta evaluacin es interactiva con la
programacin y no debe ser confundida con el concepto ms gerencial de
seguimiento o monitoreo ya que, mientras estos ltimos se centran sobre los aspectos de corte administrativo, tales como la utilizacin correcta
de los recursos y la certificacin de etapas alcanzadas, la primera remite a
resultados cientficos parciales. Cuando la evaluacin se lleva a cabo al final
de los procesos de I+D de que se trate, se la denomina ex post. La evaluacin ex post trata de los resultados, aplicacin de los recursos e impacto.
Tiene un fin prospectivo, tal como la reorientacin de la programacin. En tal
sentido, puede ser inmediata o a plazo diferido y puede referirse a los resultados propiamente dichos o a su impacto en el contexto social.

2.9.1.2. Fines de la evaluacin

La consideracin de los fines de la evaluacin refiere a la utilizacin de los
resultados de la evaluacin, tales como la toma de decisiones en materia
de financiamiento, la acreditacin, la identificacin de reas de vacancias.
Existe una jerarqua de objetivos para cada evaluacin. Los fines de la evaluacin deben ser consensuados entre los usuarios, los realizadores de la
evaluacin y los evaluados. Esto est relacionado con la legitimidad social
de la evaluacin.
La evaluacin ex ante est estrechamente ligada a la puesta en prctica
de orientaciones de la I+D. La finalidad de la evaluacin ex ante se orienta a
la toma de decisiones sobre el destino de recursos. La de la evaluacin ex
post est relacionada con legitimar los trabajos de la I+D ante terceros, ya
sea cientficos o polticos, y reorientar las polticas y las prcticas institucionales. Otros fines especficos de la evaluacin ex post son complementarios
a los de la evaluacin ex ante y tiene que ver con el establecimiento de mecanismos de control y la comparacin con niveles de estado del conocimiento
(antes y despus de la I+D). Cabe hacer la advertencia, adems, de que no
es recomendable aplicar la evaluacin ex post a la totalidad de los proyectos
que integran una programacin, individualmente considerados, sino que es
ms adecuado evaluar la programacin como un todo, en razn de problemas prcticos de posibilidad material y de eficiencia en la gestin del sistema de evaluacin, y de que es ms pertinente para los fines de la reorientacin de las polticas. Por lo tanto, hay una dificultad metodolgica adicional,
ya que el valor global es ms difcil de determinar.

2.9.1.3. Criterios de evaluacin

Los criterios de evaluacin se establecen en funcin del tipo de investigacin y, en trminos generales, se refieren tanto al inters cientfico como al
inters econmico social. La mayor parte de los trabajos asocian diferentes
objetivos y son susceptibles, por lo tanto, de diferentes tipos de evaluacin.
Se requiere emplear diferentes criterios si la cuestin a evaluar es el valor
98

Poltica Cientfica

cientfico o el inters de los trabajos (este ltimo aspecto incluye su relacin

con el costo).
Los criterios tambin deben responder a las necesidades de los usuarios
de la evaluacin. En este sentido, una ptica utilizada en forma reciente para evaluar en forma anticipativa el inters de un proyecto de investigacin es
la de ponderar el conocimiento agregado. La idea de conocimiento agregado remite a los resultados de la investigacin y podra ser formulada bajo la
pregunta qu conocimiento nuevo aporta el proyecto en relacin con algn
nivel de acumulacin, ya sea de tipo acadmico o de aplicacin? En este aspecto, el juicio debe ser relativo a determinar en qu medida y por qu vas
el conocimiento generado por el proyecto puede agregarse al stock de los
conocimientos existentes.
La evaluacin del conocimiento agregado plantea preguntas tales como:
Puede la investigacin confirmar conocimiento disponible, por ejemplo, a
travs de la repeticin de experimentos, ampliacin de muestras o aplicacin en
diferentes contextos?
Puede ampliar sus aplicaciones, demostrando su validez en otros sectores,
especies, localizaciones, culturas o sistemas?
Puede profundizar la comprensin de los fenmenos, a travs de la construccin terica, la demostracin de causalidades o la explicacin de condiciones?
Puede aportar a la sustitucin de paradigmas?
Puede aportar un cuerpo de conocimientos prximos a eventuales aplicaciones?

A lgunos criterios para la evaluacin ex ante

Algunos de los criterios de uso ms corriente para la evaluacin ex ante
son los siguientes:
a) Criterios de mrito cientfico
Remiten a determinar la significacin y calidad de la propuesta para el dominio
cientfico de que se trate (originalidad, inters, factibilidad cientfica), la aptitud
del investigador para realizar la investigacin, la incidencia sobre otros mbitos cientficos o tecnolgicos, el aporte del trabajo para la ciencia en general y
su incidencia sobre la infraestructura o base cientfica y tecnolgica).
b) Criterios sobre recursos y financiamiento
Los criterios sobre recursos y financiamiento remiten a la factibilidad tcnica
y econmica, esto es, si los recursos disponibles y solicitados son proporcionales a los objetivos del proyecto. Incluyen adems un criterio de optimizacin de recursos o de recursos versus recursos, lo que quiere decir que corresponde determinar si en un escenario de limitacin de recursos y de
competencia por ellos la asignacin propuesta es la ms razonable y adecuada. Este criterio es de naturaleza mixta, ya que por una parte contiene un juicio tcnico, pero en buena medida se superpone con un criterio poltico.
Otros criterios pertenecientes a este rubro son los de pertinencia del financiamiento pblico, especialmente cuando se trata de investigacin
orientada a la tecnologa ya que sus resultados son apropiables por empresas determinadas, y el criterio de complementariedad, que remite a la necesidad de evaluar si el financiamiento debe ser completo, adicional, o incremental.

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Universidad Virtual de Quilmes

c) Criterios de coherencia
Estos criterios remiten a la adecuacin a los propsitos, esto es, si el proyecto responde a los objetivos propuestos y si su articulacin es correcta.
La adecuacin a los propsitos hace referencia a cmo se hace la investigacin. Se debe atender a si el mix de capacidades, mtodos y recursos es
apropiado para alcanzar los propsitos de los investigadores.
La adecuacin a los propsitos remite a preguntas tales como:
Los propsitos de la investigacin son claros y razonablemente comprensibles?
Tiene el equipo de investigacin las aptitudes y experiencia necesarias para
desarrollar el trabajo previsto?
Estn disponibles los equipos necesarios?
El acceso a la informacin est asegurado?
El presupuesto y el cronograma son realistas?
Los medios propuestos para informar y comunicar los resultados parecen ser
efectivos?

d) Criterios de pertinencia
Estos criterios determinan la relacin de las investigaciones con objetivos
econmicos y sociales, como tambin con objetivos institucionales. Cuando
la poltica cientfica contiene prioridades definidas explcitamente, la pertinencia se refiere a la adecuacin a ellas. Si bien los criterios de pertinencia
se corresponden mayormente con la investigacin aplicada y el desarrollo
experimental, tambin se toman en cuenta cuando se trata de investigacin
estratgica. En este caso se considera la utilidad potencial, si bien la
complejidad de este criterio, por cuanto depende de variables a un futuro no
prximo, plantea la necesidad de una evaluacin continua.
Algunos criterios que, en la prctica, suelen entrar en la toma de decisin acerca
de opciones de investigacin:
Mrito cientfico
Originalidad o novedad del enfoque
Importancia del tema
Claridad de propsitos
Antecedentes y estatus actual del grupo de investigacin
Recursos y financiamiento
Apoyo organizativo
Acceso a la informacin
Equipamiento necesario
Presupuesto solicitado y disponible
Valor econmico de los resultados
Optimizacin de recursos
Pertinencia del financiamiento pblico
Criterio de complementariedad
Coherencia
Diseo del proyecto
Adecuacin de la metodologa

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Poltica Cientfica

Conocimiento del campo de investigacin

Probabilidad de xito en el logro de resultados
Pertinencia
Adecuacin a prioridades
Desarrollo de capacidades o experiencia
Resultados potenciales
Planes de diseminacin de los conocimientos
Aplicaciones prcticas
Desarrollos tericos
Utilidad potencial
Muchos de estos criterios pueden corresponder a un tipo u otro de evaluacin, pero son ms operables que los conceptos abstractos de excelencia o calidad.

Algunos criterios para la evaluacin ex post

En trminos generales, los criterios de evaluacin ex post son similares a
los de la evaluacin ex ante en lo que se refiere a la calidad o mrito cientfico. El resto de los criterios es reemplazado por otros que juzgan el resultado y su eventual impacto en el contexto econmico y social, o sobre la estructura institucional.
a) Evaluacin de resultados
En la evaluacin de resultados el criterio de cumplimiento de objetivos y metas es el de uso ms corriente (implica una comparacin de los resultados
con los objetivos y las metas propuestas originalmente). Adems del cumplimiento, suele aplicarse el criterio de calidad de los resultados (que, como se
ha dicho, es de naturaleza similar al de la evaluacin ex ante). A ellos se
aade el criterio de eficiencia en el desarrollo de los trabajos.
b) Evaluacin de impactos
La evaluacin de impactos no debe ser confundida con la evaluacin de
resultados. Los impactos trascienden al proyecto o la programacin. Remiten a contextos externos al proyecto: organizacin en la que se lleva a cabo, medio social prximo o remoto, niveles de actividad econmica, niveles educativos, cultura e ndices de salud, entre otros. La evaluacin de
impactos est menos normalizada en razn de las mltiples dimensiones
en las que ellos se producen, as como el hecho de que con frecuencia
son imprevisibles y no siempre resulta fcil establecer las causalidades:
es decir, si tal fenmeno puede ser legtimamente considerado como un
impacto de cierto programa, o si se debe a otras causas. Por este motivo,
la evaluacin de impactos requiere una dosis adicional de meticulosidad
en el anlisis.

2.9.1.4. Organizacin de la evaluacin

La organizacin de la evaluacin es la delimitacin de las responsabilidades de
quienes tendrn a su cargo llevarla a cabo. La organizacin de la evaluacin
est relacionada con la eleccin de la estructura con la que se llevar a cabo (en la que se integran los pares y el personal tcnico de apoyo al proceso evaluador), la modalidad, el perfil de los evaluadores y el grado de institucionalizacin de la estructura responsable de la evaluacin.
101

Universidad Virtual de Quilmes

La evaluacin requiere consenso acerca del campo, los fines y los criterios. La evaluacin es una tarea colectiva. De all la importancia de la seleccin del equipo que tendr a su cargo la evaluacin (imparcialidad no cuestionada). La legitimidad social de los rbitros es una cuestin fundamental
de la que depende. En temas de cierta complejidad o en comunidades cientficas pequeas, la idoneidad y legitimidad de los evaluadores plantea dificultades. Frecuentemente se apela a evaluadores extranjeros cuando no
existe un par reconocido en la comunidad local, o cuando se requiere una
opinin muy especializada y no comprometida con intereses en juego. Sin
embargo, este recurso debe ser empleado con precaucin porque los pares
extranjeros algunas veces opinan con desconocimiento del contexto, entendido como las limitaciones o prioridades locales. En el caso de evaluaciones
mixtas como, por ejemplo, en la integracin de paneles con cientficos e industriales, se presentan a veces dificultades de dilogo que ataen al lenguaje, la lgica y el papel que se espera que desempeen unos y otros.
Otros aspectos relativos a la organizacin tienen que ver con las modalidades de evaluacin como, por ejemplo, si sta queda sometida a la libre actuacin de los pares, o si ellos debern ajustarse a directivas precisas, con
un gradiente de formalizacin que incluye desde el diseo de los instructivos
o formularios, hasta los procedimientos a seguir. La posicin del evaluador
en el sistema de toma de decisiones es tambin un tema importante en lo
relativo a la organizacin. El evaluador puede desempear un papel excepcional, cuando se lo convoca ad hoc para la evaluacin de un proyecto, o permanente, cuando se constituye una comisin que se pronuncia sobre la totalidad de los casos durante un perodo de tiempo. El sistema tradicional
empleado por el CONICET ha sido de este ltimo tipo. En algunos casos, la situacin es intermedia, cuando se combinan ambas modalidades. El sistema
de evaluacin del FONCYT y el actual sistema del CONICET son de este tipo.
El problema de la profesionalizacin de la evaluacin y su legitimacin
social a veces es resuelto con la creacin de instancias evaluadoras permanentes dotadas de independencia respecto a los tomadores de decisin. El
ejemplo ms extremo de este modelo es el de la Agencia Nacional de Evaluacin y Prospectiva de Espaa.

2.9.1.5. Mtodos de evaluacin

Los mtodos de evaluacin de la I+D se basan en opiniones de otros cientficos de igual o mayor reconocimiento profesional que los sujetos evaluados
(ya sea que se trate de la trayectoria cientfica o de un proyecto que lo involucra como director o miembro del equipo responsable), en un conjunto de
indicadores objetivos complementarios y en una combinacin de estos sistemas. El mtodo de evaluacin ms extendido es el del juicio de pares, cuyas
caractersticas ms destacadas se desarrollan en el apartado siguiente. En
general, se puede establecer la siguiente tipologa:
1) Juicio de pares directo: evaluacin realizada por especialistas de la misma disciplina. Evala el valor cientfico.
2) Juicio de pares modificado: evaluacin de pares con la inclusin de otros
actores, en forma adaptada a la necesidad de ampliar los criterios a considerar.
3) Juicio de pares indirecto: evaluacin realizada sobre la base de la utilizacin de opiniones de pares emitidas inicialmente con otros propsitos.
102

Poltica Cientfica

4) Juicio indirecto: evaluacin realizada mediante la utilizacin de indicadores bibliomtricos (publicaciones, frecuencia de citas, calidad de citas y
citas asociadas) y otros indicadores que tomen en cuenta premios, congresos y financiamientos obtenidos para I+D anteriormente, entre otros.
Todos los mtodos tienen ventajas y desventajas que deben ser tomadas en
cuenta en el diseo del proceso de evaluacin. En el juicio de pares existe
un cierto peligro de subjetividad (prejuicios o intereses) y en el juicio indirecto el peligro de una pseudo-objetividad en el posible estmulo a ciertas disfuncionalidades, tales como la compulsin a la publicacin (publish or perish). En algunas disciplinas la legitimacin del juicio de pares es muy
escasa o negativa, dadas las tradiciones en materia de difusin de los conocimientos, la que no siempre se produce por medio de revistas acreditadas
en las bases de datos sobre las que se elaboran los indicadores.

2.9.2. El juicio de los pares como mtodo fundamental

de evaluacin en Ciencia y Tecnologa
Los fines, los mtodos y los criterios de la evaluacin deben estar apoyados
en un alto grado de consenso entre los evaluados, los evaluadores y quienes demandan la evaluacin. Tradicionalmente, el consenso est establecido alrededor de la validez del mtodo de evaluacin por pares, dado que ste expresa el punto de vista de la comunidad cientfica. La evaluacin por
pares permite construir consenso entre los investigadores con respecto a
qu se debe investigar, cmo debe ser hecha la investigacin, en qu marco
institucional y de recursos y quines son los que estn en condiciones de
hacerlo.

2.9.2.1. Ventajas y dificultades de la evaluacin por pares

En 1990 el Comit Asesor de los Consejos de Investigacin de Inglaterra encarg a una comisin el estudio de las ventajas e inconvenientes del juicio
de pares, en razn de que se registraban muchas crticas acerca de su funcionamiento por parte de un importante sector de la comunidad cientfica. El
documento elaborado es conocido como Informe Boden sobre la Evaluacin por Pares y la defina como: un sistema por el cual la excelencia intelectual o importancia de una pieza de trabajo es juzgada por investigadores
que trabajan en el mismo campo, o en un campo prximo. Afirmaba tambin que no existen alternativas prcticas al juicio de los pares para la evaluacin de la investigacin bsica. Sin embargo, propuso una lista de requisitos necesarios que deben ser cubiertos por cualquier sistema basado en
pares. Estos requisitos cubren aspectos tales como la eleccin de los pares, la transparencia en sus prcticas y la retroalimentacin en sus decisiones. El informe sostiene que El juicio de los pares puede ser considerado
como central para la funcin de una comunidad acadmica cuyo trabajo est sometido a los comentarios y a la crtica de los pares acadmicos como
una obligacin profesional (Informe Boden sobre la evaluacin por pares,
1990).
La prctica de la revisin por pares o evaluacin por pares es una forma
de autorregulacin de la comunidad cientfica. Si bien es cierto que la autorregulacin tiene amplias races en las estructuras profesionales, en este
caso se produce la particularidad de que sus consecuencias (en trminos
de aprobacin o desaprobacin de proyectos) comprometen al Gobierno en
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Universidad Virtual de Quilmes

decisiones de financiamiento. En un mundo en el que la autorregulacin est siendo crecientemente puesta en tela de juicio, es una posicin de dbil
defensa, se ha observado (William Solesbury, 1996). Sin embargo, el gobierno ingls, como sostn financiero de la ciencia bsica, reconoci esta
capacidad a la evaluacin por pares ya en 1918, al haber adoptado lo que
se conoce como el Principio Haldane, surgido de las recomendaciones formuladas por el Comit del mismo nombre:

El nivel cientfico y tecnolgico de todas las propuestas de investigacin recomendadas para su apoyo por parte del Estado est garantizado por la asistencia
constante de un Consejo Asesor integrado por un pequeo nmero de eminentes
cientficos con un coordinador administrativo (Informe Haldane, 1918).

Tambin las empresas y las instituciones privadas que financian y apoyan la

I+D han profesado idntico respeto por el juicio de los pares. Sin embargo,
el mtodo de la revisin o evaluacin por pares ha comenzado a ser revisado y discutido en forma creciente. A lo largo del debate suscitado, no obstante, el juicio de pares como mtodo de evaluacin no fue invalidado, si
bien varios aspectos de su aplicacin prctica merecen revisin. En realidad, los cientficos no pueden cuestionarlo porque hacerlo sera poner en tela de juicio su propio protagonismo. Muy por el contrario, slo reclaman el
derecho de que sus juicios sean reconocidos como verdaderos. El debate,
por lo tanto, ha estado centrado en algunos aspectos operativos y conceptuales. Por ejemplo, en la descripcin de las prcticas de investigacin de
los Consejos de Investigacin abundan los trminos como excelencia, calidad y originalidad, pero no se definen criterios que puedan hacerlos operacionales. Esto significara que los pares reconocen esos atributos pero no
pueden anticipar qu es lo que buscan cuando se abocan a una evaluacin.
En 1993, el Libro Blanco de la Ciencia, la Ingeniera y la Tecnologa reabri la discusin bajo la perspectiva de la relacin entre el juicio de los pares y la poltica cientfica del gobierno. Se afirmaba:

En el futuro, las decisiones acerca de las prioridades para el financiamiento deben estar ms claramente orientadas hacia el encuentro con las necesidades del pas y con el fortalecimiento de la capacidad nacional para generar riqueza (Libro Blanco de la Ciencia, la Ingeniera y la Tecnologa, 1993).

Este punto de vista caus preocupacin en la comunidad cientfica, en el

sentido de que poda verse desafiada la primaca de la opinin de los pares.
Sin embargo, muchos sectores acadmicos haban comenzado a ser crticos
por lo que perciban como un sesgo conservador en la evaluacin por pares
que favorecen las formas de investigacin familiares y seguras, frente a las
innovadoras y riesgosas. En efecto, desde el punto de vista de la relacin de
la ciencia con la sociedad, el mtodo de evaluacin por pares es congruente con lo que se conoce como el modelo lineal, segn el cual el conocimiento se transfiere a la sociedad a partir de la investigacin bsica, pasando por la aplicada y por el desarrollo experimental. Desde un punto de vista
104

Poltica Cientfica

vinculado con tecnologa, este modelo es tambin conocido como visin

ofertista ya que su aplicacin econmica y social se basa en la oferta de
conocimientos generados por la comunidad cientfica.
Tanto la visin ofertista como el modelo lineal han sido puestos en
tela de juicio durante los ltimos aos. Tambin el papel excluyente de la comunidad cientfica aparece cuestionado por la emergencia de nuevas formas de produccin del conocimiento cientfico. Estas transformaciones afectan a los procesos de evaluacin y al juicio de pares como mtodo
fundamental.
En la literatura sobre metodologas de evaluacin se contrapone a veces
la evaluacin por pares y la evaluacin de mrito. Esta ltima excede el
concepto de mrito cientfico y es definida en funcin de criterios tales como
la oportunidad representada por los conocimientos a adquirir, su permeabilidad o capacidad de penetracin en distintos campos, la aplicabilidad a problemas concretos y la explotabilidad de los resultados. Pero si tericamente
se distinguen, en la prctica no siempre es fcil hacerlo. En la investigacin
acadmica la evaluacin por pares -en oposicin al mrito- juega el papel casi exclusivo, pero la observacin demuestra que se utilizan criterios cada
vez ms amplios; por ejemplo, en los impresos que los Consejos ingleses
envan a los evaluadores se requiere su opinin acerca de la aplicabilidad
del proyecto. En la evaluacin de proyectos de ingeniera ambos tipos de criterio tienen igual importancia. En cambio, en la investigacin orientada por
criterios estratgicos la evaluacin de mrito tiene ms importancia que la
evaluacin por pares.

2.9.2.2. Crisis del sistema de pares

A pesar de su consenso bsico originario, el mtodo de la evaluacin por pares est siendo revisado y discutido en forma creciente. La evaluacin basada en el juicio de pares corresponde al modelo de la investigacin acadmica disciplinaria. Sin embargo, el consenso disciplinario no es el nico factor
de estructuracin de la actividad cientfica y por lo tanto el consenso disciplinario no es el nico marco de relaciones sociales en que se construye el
conocimiento.
Desde una ptica ms vinculada con el conocimiento tecnolgico, muchas voces se cuestiona la pertinencia del juicio de pares para evaluar los
proyectos orientados al desarrollo tecnolgico y la innovacin. Desde una visin no lineal y ms interactiva de la ciencia tambin se reclaman otros procedimientos de evaluacin.
En 1966 Derek de Solla Price mostraba que la ciencia se haba expandido de un modo exponencial en los tres siglos anteriores, pero que, de seguir
con tal tendencia, en cien aos ms habra dos cientficos por cada mujer,
hombre, nio o perro en la poblacin. Efectivamente, la tasa de crecimiento se detuvo y la competencia por los recursos se volvi ms dura, sometiendo a presin el juicio de pares como mtodo de base para la asignacin
de recursos:

La creciente limitacin de recursos est produciendo una elevacin en el rango mnimo de selectividad en el financiamiento de proyectos. Por ello se requieren distinciones cada vez ms finas entre propuestas que son, ms o menos,

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Universidad Virtual de Quilmes

igualmente meritorias. Esto conduce a que se produzca un agobio insoportable

sobre el sistema del juicio de pares. Esto ha conducido a una crisis en el sistema
de juicio de pares (Informe Boden sobre la evaluacin por pares, 1990).

Las principales objeciones que se le formulan remiten tanto a los factores

internos como a los externos. Ellas son:
Sobreexigencia. La creciente limitacin de recursos est produciendo una
elevacin en el rango mnimo de selectividad en el financiamiento de proyectos. Por ello se requieren distinciones cada vez ms finas entre propuestas
que son, ms o menos, igualmente meritorias, lo cual conduce a que se produzcan decisiones arbitrarias en el establecimiento de los rdenes de prioridad.
Fatiga. En conexin con el problema anterior, el incremento de los objetos
a evaluar (proyectos, artculos, informes de investigadores y grupos) genera
gran presin sobre los evaluadores, reduce su espritu de colaboracin y
afecta la calidad de su trabajo.
Corrupcin. El sistema tiene cierta vulnerabilidad frente a la corrupcin,
derivada del hecho de que generalmente las personas ms calificadas para
juzgar el mrito de un investigador son, precisamente, sus ms cercanos
competidores. Con cierta frecuencia se recogen en la literatura denuncias
sobre plagio y aprovechamiento indebido de informacin obtenida durante el
proceso de evaluacin.
Imprecisin. En la descripcin de las prcticas de evaluacin abundan los
trminos como excelencia, calidad y originalidad, pero a menudo no se
definen criterios que puedan hacerlos operacionales. Esto significa que los
pares reconocen esos atributos pero no pueden anticipar qu es lo que buscan cuando se abocan a una evaluacin, lo cual es un serio problema para
el establecimiento de reglas de juego crebles. Segn la experiencia de la
National Science Foundation, los jueces convergen en los extremos (proyectos excelentes o muy malos), pero divergen en los casos intermedios, en los
que la aplicacin de criterios netos de excelencia, calidad y originalidad
es ms compleja.
Sesgo conservador. La evaluacin por pares suele privilegiar las concepciones tradicionales sobre las innovadoras. Fomenta la ciencia normal
frente a la revolucin de los paradigmas. Favorece las formas de investigacin familiares y seguras frente a las innovadoras y riesgosas. Con frecuencia, la evaluacin est contaminada por prejuicios (por ejemplo, frente a proyectos poco ortodoxos).
Imparcialidad. En comunidades cientficas pequeas o en la evaluacin
de proyectos que requieren grandes inversiones, los jueces frecuentemente
son parte y su imparcialidad se ve afectada. En comunidades cientficas pequeas, adems, el secreto con respecto al nombre de los evaluadores es
relativo y puede dar lugar, o bien a juicios de compromiso, o bien a arbitrariedades e impunidad.
Vinculacin universidad-empresa. En el marco de las polticas de estmulo
a la vinculacin, los procesos de evaluacin ataen a proyectos que incluyen
esencialmente aspectos econmicos y tecnolgicos. En estos proyectos prevalece la evaluacin de resultados. El mtodo de evaluacin exclusivamente
a cargo de pares no resulta adecuado porque en l participan solamente los
cientficos. La evaluacin de proyectos correspondientes al modo 2 no
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Poltica Cientfica

puede quedar limitada al juicio de los pares, ya que stos son incapaces de
dar cuenta de la heterogeneidad de actores y aspectos -cientficos y no cientficos- involucrados.
Cuando los proyectos se enmarcan en las prioridades de la poltica cientfica, se platean inmediatamente los problemas de la interdisciplina y de la
aplicacin de los criterios no acadmicos en la evaluacin (tales como los
criterios de prioridad poltica).

2.9.2.3. El papel de los No-pares (o Impares)

Una de las preocupaciones acerca del mtodo de juicio de pares se centra en
el papel que el equipo administrativo (en oposicin a los investigadores activos)
puede desempear en el proceso de evaluacin. En los organismos cientficos
de corte tradicional, este papel es casi nulo y se reduce a los procedimientos
administrativos ms bsicos. En cambio, a medida que las decisiones relativas
a la ciencia han sido reconocidas como ms complejas se fue haciendo necesario incluir nuevos actores en el proceso. El papel de los equipos de apoyo a
la evaluacin ha ido transformndose en consonancia con ello, adquiriendo un
perfil ms tcnico y desempeando un protagonismo mayor.
Un ejemplo de esto surge de la experiencia del Engineering and Physical
Sciences Research Council (EPSRC) de Inglaterra. En este Consejo, la clave
del proceso de evaluacin es el rea de programacin. Hay diecisis reas
de programacin, cada una de ellas gestionada por un administrador de
programa, que es un empleado a tiempo completo del EPSRC. El sistema utilizado por el FONCYT en la Argentina tiene rasgos comunes con este modelo.
El administrador de programa tiene formacin cientfica pero no es considerado un par por los investigadores que solicitan financiamiento. Sin embargo, el administrador de programa es responsable ante la Direccin Ejecutiva por el logro de los objetivos que se asignan a su rea de programacin.

El procedimiento seguido en el

EPSRC

es el siguiente:

Paso I: se constituyen 16 colegios de pares en consulta con las respectivas comunidades cientficas. Cada colegio tiene un tamao que oscila entre 35 y 160
miembros, segn la disciplina. Todos los pares son nacionales. El EPSRC publica
los antecedentes de cada par.
Paso II: los investigadores que presentan proyectos identifican tres pares de su
propia eleccin.
Paso III: el administrador de programa elige uno de los tres pares y agrega dos
pares adicionales elegidos entre los que integran el respectivo colegio de pares.
Puede agregar otro par, fuera de la lista, si el colegio no cubre adecuadamente
la especialidad en cuestin.
Paso

IV:

el proyecto se enva a los tres (o ms) pares para su evaluacin.

Paso V: las propuestas que son juzgadas en forma suficientemente favorable son
enviadas a un panel integrado por pares que integran los colegios, seleccionados por el administrador de programa. Cada panel tiene un presidente. Tanto el
panel como su presidente son constituidos ad hoc (no son permanentes) y su
funcin es puramente asesora.

107

Universidad Virtual de Quilmes

Paso VI: el panel establece un orden prioritario entre las propuestas en funcin
de su calidad (sobre la base de la opinin de los tres o ms pares de los pasos III
y IV) y su pertinencia en funcin de los objetivos estratgicos del EPSRC.
Paso VII: una vez recibido el asesoramiento del panel, el administrador de programa elabora una lista de propuestas de financiamiento sobre la base del monto total de dinero disponible para la convocatoria por parte del Consejo Directivo del EPSRC, el orden prioritario producido por el panel y la opinin del
presidente del Panel, en los casos borderline.
El procedimiento adoptado por el EPSRC es uno de los que ha suscitado ms comentarios. Lo ms caracterstico de este modelo es el papel de los administradores de programa, ya que, si bien stos no estn directamente involucrados en formular los juicios de valor (el acto de la evaluacin), tienen una gran influencia en la totalidad del
proceso. El papel que se asigna al administrador de programa en el Paso VII es considerado excesivo por muchos de los que opinan; por este motivo, los defensores del
procedimiento argumentan que en ningn caso se violenta la decisin de los jueces.

En el Biotechnology and Biological Sciences Research Council (BBRC) el procedimiento es parecido pero no existe la figura del administrador de programa.
En su lugar, funcionan comits temticos. Sin embargo, se ha propuesto incorporar administradores de programa con la funcin de seleccionar los pares de
una base de datos, en consulta con los miembros del comit temtico.
En el Welcome Trust (institucin que financia investigacin mdica),
miembros senior pueden seleccionar los pares y actuar como adjuntos al
presidente de los comits que otorgan financiamiento. Los no pares, por lo
tanto, habitualmente desempean una variedad de papeles en la conduccin de los procesos de revisin por pares.
El nuevo sistema de administradores de programa y, en general, el mayor
protagonismo desempeado por los no pares tiene ventajas por cuanto resuelve problemas de eficiencia y ejecutividad en el proceso de evaluacin, al
tiempo que facilita la consideracin de aquellos proyectos con mltiples dimensiones. Sin embargo, genera nuevos problemas que deben ser atendidos. En general, este mtodo puede resultar muy til si:
a) El administrador de programa (o figura equivalente) acierta en buscar
asesoramiento de expertos al constituir el panel;
b) los nombres de los miembros del panel son de dominio pblico;
c) hay cierta continuidad en los paneles, para que los criterios sean consistentes y no mudables (la rpida rotacin puede crear desconcierto en los
solicitantes);
d) los investigadores tienen confianza en la transparencia, en particular
cuando se eligen pares adicionales para aclarar, completar o corregir las
primeras evaluaciones en el caso de que se perciban incongruencias.
En la National Science Foundation se emplea un sistema de este tipo y, como garanta para neutralizar posibles arbitrariedades, se realiza un monitoreo constante del proceso de evaluacin mediante comits visitantes. Esto
equivale a realizar una evaluacin de la evaluacin, prctica cuya generalizacin resulta muy recomendable.

108

Poltica Cientfica

Lectura obligatoria
BARRE, RMI (1997), La produccin de indicadores para la poltica de
investigacin e innovacin: organizacin y contexto institucional, en:
El Universo de la medicin. La perspectiva de la ciencia y la tecnologa,
RICYT-COLCIENCIAS-Tercer Mundo, Bogot.
OCDE (1993), La medicin de las actividades cientficas y tcnicas/Manual de
Frascati, OCDE, Pars.
OSZLAK, Oscar y ODONNELL (1995), Guillermo, Estado y polticas estatales en
Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin, en: REDES, N
4, Editorial de la UNQ, Buenos Aires.
SALOMON, JEAN JACQUES (1994), Tecnologa, diseo de polticas, desarrollo,
en: REDES, N 1, Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 9.

Lectura recomendada
COMIENZO DE LECTURA RECOMENDADA
FLAMENT, MICHEL (1993), Evaluacin multicriterio de proyectos en ciencia y
tecnologa, en: Estrategias, Planificacin y Gestin de Ciencia y
Tecnologa, Nueva Sociedad, Caracas.
GMEZ CARIDAD, ISABEL y BORDON GANGAS, MARA (1997), Limitaciones en el uso
de los indicadores bibliomtricos para la evaluacin cientfica, en:
Poltica Cientfica, N 46, Madrid.
LPEZ, ANDRS y LUGONES, GUSTAVO (1997), El proceso de innovacin
tecnolgica en Amrica Latina en los aos noventa. Criterios para la
definicin de indicadores, en: REDES, N 9, Editorial de la UNQ,
Buenos Aires, p. 13.
OCDE (1996), Manual de Oslo, OCDE, Pars.
UNCTAD (1991), Los indicadores tecnolgicos y los pases en desarrollo,
UNCTAD/ITP/TEC/19, Ginebra.
VELHO, LEA, Indicadores cientficos: aspectos tericos y metodolgicos, en:
MARTNEZ, EDUARDO (comp.), Interrelaciones entre la Ciencia, la Tecnologa
y el Desarrollo: teoras y metodologas, UNESCO-Nueva Sociedad,
Caracas, 1993.

109

3
La bsqueda de un camino propio en
ciencia y tecnologa
Objetivos especficos
1. Presentar los rasgos ms caractersticos del pensamiento latinoamericano en ciencia y tecnologa.
2. Examinar el marco general de la problemtica del desarrollo latinoamericano.
3. Debatir acerca de ciertas caractersticas de su evolucin que inciden en
los problemas presentes.
4. Reflexionar sobre la especificidad del caso argentino.

3.1. El paradigma del desarrollo

En Amrica Latina la preocupacin por poner en prctica polticas de ciencia y
tecnologa surgi muy pocos aos despus de que los pases industrializados
tomaran conciencia acerca de su importancia. Una peculiaridad de la regin ha
sido la ntima vinculacin entre estas polticas y la problemtica del desarrollo.
En este sentido, los primeros esfuerzos sistemticos que realizaron los
pases de Amrica Latina para institucionalizar la poltica cientfica y tecnolgica, as como los primeros programas de cooperacin internacional implementados con xito en la regin estuvieron condicionados por la posicin reservada a Amrica Latina en el mundo de la posguerra y de la guerra fra.
Desde el punto de visa ideolgico, reflejaban en gran medida el pensamiento sobre el desarrollo inspirado por la CEPAL si bien, como se ver (y ha sido
ya anticipado en el apartado 2.7.), el inters de la regin por esta materia
se nutri de otras influencias.

3.1.1. La problemtica del desarrollo es un asunto de posguerra

El desarrollo, como problema, es un tpico que ingres en la agenda internacional de la mano de los pases de Amrica Latina en la inmediata posguerra. El tema estuvo presente desde el comienzo mismo del sistema de las
Naciones Unidas, impulsado por los representantes latinoamericanos. El
nuevo escenario era propicio para que los pases de la regin comprendieran mejor su lugar en el reordenamiento mundial, as como los riesgos y
oportunidades que tenan frente a s. Sunkel y Paz afirman que:

De los cincuenta y un pases que participaron en la creacin de las Naciones

Unidas en la Conferencia de San Francisco, slo unos diez o doce podan consi-

111

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derarse pases desarrollados e industrializados; de los restantes, constituan

una proporcin mayoritaria los latinoamericanos (SUNKEL y PAZ, 1970, p. 19).

El reclamo latinoamericano, en realidad, haca eclosionar un proceso iniciado dcadas atrs. A partir de la Primera Guerra Mundial y, sobre todo, luego
de la crisis de la dcada del treinta, haba comenzado a difundirse mundialmente una generalizada desconfianza en las creencias econmicas relativas
al beneficio mutuo implcito en el comercio internacional y en la plena insercin en la economa mundial, sobre la base de una divisin internacional
del trabajo apoyada en la dotacin de recursos disponibles y las ventajas
comparativas.
La ruptura del patrn oro y el progresivo establecimiento de acuerdos comerciales preferenciales de carcter estratgico, en un marco de desconfianza entre las grandes potencias, dieron lugar a economas nacionales mucho ms centradas sobre s mismas y orientadas al crecimiento del
mercado interno. Esta visin sera la predominante hasta comienzos de los
aos cincuenta. La experiencia de los pases latinoamericanos les sealaba
que se requera un esfuerzo deliberado de industrializacin y redistribucin
del ingreso. As,

A raz de las dificultades ocasionadas a estos pases por las limitaciones

en los abastecimientos externos durante ambas guerras mundiales, como consecuencia de las polticas de control de cambios y de proteccionismo industrial
provocadas por la gran crisis muchos de los pases de la regin se encontraban
-a mediados de la dcada de 1940- en los comienzos de vigorosos programas
de industrializacin e inversin en infraestructura, dificultados severamente por
las limitaciones impuestas a la importacin de materias primas y bienes de capital (SUNKEL y PAZ, 1970, pp. 19 y 20).

Despus de la guerra se pusieron en marcha grandes programas de reconstruccin de los pases que haban intervenido en ella, tarea a la que se aplicaron muchos de los recin creados organismos multinacionales. En este
sentido, Sunkel y Paz afirman:

De los principios generales y de los propsitos concretos enunciados para

las diferentes organizaciones internacionales se desprenden las tareas que, en
lo econmico, se prevean para la posguerra: reconstruccin de las reas devastadas por la contienda, reorganizacin del comercio y de las finanzas internacionales y adopcin de polticas de pleno empleo en los pases industriales
(SUNKEL y PAZ, 1970, p. 18).

Sin embargo, la recuperacin del comercio internacional a partir de la posguerra mostr a una Amrica Latina con dificultades crecientes para beneficiarse de los flujos de intercambio, con lo que las desconfianzas de dcadas
anteriores, paulatinamente abandonadas por el primer mundo, se reforzaron
en los actores ms destacados de la regin.
112

Poltica Cientfica

Una respuesta a sus demandas fue la creacin de la CEPAL, como un organismo especializado en la economa latinoamericana. Por efecto de aquellas
presiones, la cuestin del desarrollo fue reconocida como la prioridad estratgica fundamental para la regin, y adopt un sentido que, crecientemente
influido por la CEPAL, hall eco en las orientaciones estratgicas de los organismos internacionales responsables de la asistencia tcnica y financiera:

Al establecer en 1948 la Comisin Econmica para Amrica Latina, aparte

del objetivo de ayudar a resolver los problemas econmicos urgentes suscitados por la guerra en esta regin, se seala que la Comisin dedicar especialmente sus actividades al estudio y a la bsqueda de soluciones a los problemas suscitados por el desajuste econmico mundial en Amrica Latina
(SUNKEL y PAZ, 1970, p. 21).

Los economistas del desarrollo (Hirschman, Rostow, Rosenstein-Rodan,

Nurkse y otros), en su mayora vinculados de una u otra manera con organismos internacionales, y sobre todo con la CEPAL, sostuvieron visiones estratgicas apoyadas en un enfoque estructuralista. Con diferencias de grado,
coincidan en la inconveniencia -para el desarrollo econmico y social de los
pases de la regin- de una insercin pasiva en el comercio internacional.
Desde los aos cincuenta el problema del desarrollo y el subdesarrollo
constituye uno de los ms frecuentes e importantes tpicos de discusin en
los principales foros internacionales.

3.1.2. Visiones acerca del desarrollo

Concepto histrico, al fin y al cabo, el de desarrollo no tuvo un sentido unvoco sino que evolucion en el tiempo, reflej diferentes visiones, tanto de
la economa como de las relaciones sociales y adopt mltiples significados. El propio trmino era problemtico para muchos, por cuanto implicaba
una idea evolutiva y de progreso que histricamente resultaba ms que discutible, a la par que conllevaba un aspecto normativo que en ciertas versiones lo haca compatible con actores e intereses de corte tecnocrtico. El
contenido normativo (e incluso programtico) resultaba ms que evidente en
la expresin pases en vas de desarrollo, ya que ella expresaba una direccin precisa y llevaba implcita la promesa de un desarrollo futuro.
Desde otra perspectiva, algunos preferan ubicar la problemtica del desarrollo en relacin con la riqueza y referirse a los latinoamericanos simplemente como pases pobres. A medida que se fueron formulando las propuestas de CEPAL, el trmino adquiri otro sentido, vinculado con la
industrializacin; as, los pases de la regin pasaron a ser considerados como no-industrializados o de produccin primaria. Una versin de la teora
del desarrollo que incorporaba en el anlisis el eje de las relaciones internacionales con un trasfondo interpretativo marxista enfatizaba la cuestin de
la dependencia. La problemtica latinoamericana apareca as con los rasgos comunes de los pases dependientes. A principios de los setenta cobr
fuerza el rechazo contra la visin estrictamente econmica y se enfatiz la
importancia de las variables sociales para explicar el retraso relativo, a todas luces evidente, frente a los pases que lideraban la escena internacio113

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nal. Uno de los senderos que tom entonces el debate estuvo referido a la
confrontacin entre los conceptos de desarrollo y de modernizacin. Esta distincin, a la que se har referencia ms adelante, tiene gran importancia para ensayar algunas interpretaciones acerca de la experiencia latinoamericana en poltica cientfica y explicar la diversidad de trayectorias que es
posible constatar entre pases como el Brasil y la Argentina, ms all de su
comn condicin de subdesarrollados.
Sunkel y Paz, que reconocieron la naturaleza compleja del problema, ensayaron una definicin integradora del subdesarrollo econmico:

La problemtica del subdesarrollo econmico consiste en ese conjunto complejo e interrelacionado de fenmenos que se traducen y expresan en desigualdades flagrantes de riqueza y de pobreza, en estancamiento, en retraso respecto de otros pases, en potencialidades productivas desaprovechadas, en
dependencia econmica, cultural, poltica y tecnolgica (SUNKEL y PAZ, 1970).

El texto de estos autores tiene singular importancia para comprender el contenido del debate latinoamericano de aquellos aos. Resulta interesante,
por ello, comprobar que enfatizaba la similitud de los procesos y reconoca
lcidamente la especificidad latinoamericana, aunque, si bien contena elementos referidos a las diferencias estructurales de cada situacin nacional,
ellas aparecan como variantes de un mismo proceso, sobre la base de las
cuales era posible establecer una tipologa. Otras interpretaciones de naturaleza estructural pero de raz sociolgica, que los autores adscriben en cierta medida a la influencia de Gino Germani, enfatizaban la diversidad, ms
que los rasgos comunes, y las trayectorias a veces antagnicas:

El proceso de subdesarrollo de las diversas sociedades latinoamericanas

presenta rasgos comunes y a la vez diferencias estructurales susceptibles de
ser identificadas y precisadas analticamente. Ambas caractersticas se pueden expresar mediante una tipologa a travs de la cual los rasgos comunes
se manifiestan en la especialidad histrica de los procesos econmicos diferenciados que experimentaron los pases latinoamericanos (SUNKEL y PAZ,
1970, p. 5).

Exista una razn que daba cuenta del nfasis puesto en los rasgos comunes y ella resida en la necesidad de construir un pensamiento que permitiera fundamentar tericamente las propuestas de la CEPAL para toda la regin.
Los autores lo reconocan cuando afirmaban que el tipo de anlisis que
(aqu) se realiza se apoya en la bien conocida interpretacin de la CEPAL, que
tiene el mrito de captar los aspectos ms relevantes del proceso de desarrollo econmico de los pases latinoamericanos, destacando sobre todo sus rasgos comunes.
La solucin propuesta por la CEPAL fue profundizar el proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) a partir de una activa intervencin del Estado para modificar las seales de precios y regular el funcionamiento de los mercados.
114

Poltica Cientfica

En este marco de pensamiento y de polticas econmicas que predominaron en la regin durante las dcadas de los cincuenta y los sesenta, los pases latinoamericanos comenzaron a abrir el campo de la poltica cientfica y
tecnolgica y crearon las instituciones adecuadas para ello, para lo cual siguieron las pautas surgidas del proceso de formalizacin de tales polticas
en los pases industrializados, en los que tambin se manifestaba tal proceso como un fenmeno de posguerra, si bien el contexto era muy diferente al
de Amrica Latina, y desarrollaron concepciones propias, que hoy son reconocidas como un pensamiento sobre el tema.
En efecto, durante los aos sesenta y en la dcada siguiente surgi en
Amrica Latina un vigoroso pensamiento acerca de los problemas del crecimiento econmico, la modernizacin social y el papel de la ciencia y la tecnologa en este proceso, como fruto de intensos debates que se llevaron a
cabo en la regin. Los pases de Amrica Latina cayeron en la cuenta de su
marginacin respecto de los nuevos escenarios de la economa y la poltica
internacionales, de modo tal que alzaron sus voces para instalar la problemtica del desarrollo en la agenda de los temas prioritarios de la comunidad
internacional.
Aquel proceso alcanz numerosos resultados que fueron ms all de la
retrica del desarrollo cientfico y tecnolgico endgeno. En este sentido, cabe sealar que el pensamiento latinoamericano en ciencia y tecnologa no
slo fue un esfuerzo terico, sino que se plasm en experiencias concretas.
Sin embargo, el proceso de industrializacin sustitutiva se nutri fundamentalmente de tecnologa que se transfera en forma incorporada a las grandes
inversiones de capital, sin que se prestara suficiente atencin a las fases
de adaptacin a las condiciones de mercado, aprendizaje y todas aquellas
que hoy se engloban en el concepto de trayectoria tecnolgica de las firmas
(BELL, 1995). El resultado fue un nivel relativamente bajo en la capacidad
tecnolgica del sector productivo de los pases latinoamericanos, escasa demanda de conocimientos tecnolgicos generados localmente y, por lo tanto,
sistemas cientficos escasamente vinculados con los procesos econmicos
y sociales.
Al cabo de algunas dcadas, el modelo de desarrollo basado en la sustitucin de importaciones fracas en resolver el problema y, en algunos aspectos, hasta lo agrav, pese a haber alcanzado cierto xito en la tarea de
impulsar el crecimiento de la industria de manufacturas en muchos pases
de la regin.
La crisis de la dcada de los ochenta, a la que se conoce como la dcada perdida por los pases latinoamericanos, produjo una ruptura en la confianza acerca de la existencia de un camino hacia el desarrollo endgeno y
dio lugar, en cambio, a polticas neoliberales de ajuste, estabilizacin y apertura de las economas, que fueron consideradas como un paso necesario aunque no suficiente- para intentar la va alternativa ofrecida por la globalizacin, esto es, la incorporacin de las firmas de la regin a las redes globales
y regionales lideradas por las grandes compaas transnacionales.
Para una comprensin cabal de estos procesos, no es posible omitir la
mencin del traumtico proceso poltico de los pases latinoamericanos, en
especial a partir de mediados de la dcada de los sesenta. Si el anlisis de
las polticas pone en evidencia el rostro del Estado, el Estado latinoamericano surgido a partir de tendencias que comenzaron a ser visibles en el Brasil
desde 1964 se basaba en un fondo comn de autoritarismo, rigideces so115

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ciales, desigualdad, dependencia y crisis econmica. Siguiendo a Oszlak y

ODonnell (1995), sus rasgos principales eran:
a) expansin del control estatal sobre diversos sectores sociales (corporativismo),
b) emergencia de ncleos tecnoburocrticos,
c) mayor extensin territorial de su accin efectiva en perjuicio de autonomas regionales.
Los caminos observados estaban articulados con otros procesos:
La tendencia hacia la emergencia de una nueva coalicin integrada por
sectores burocrticos, el capital internacional y las capas ms dinmicas
agrarias y urbanas de la burguesa nacional.
Ese tro incorpor de manera subordinada a sectores medios y a algunas capas relativamente privilegiadas de la clase obrera.
La expansin de la economa sigui la direccin marcada por los intereses de la coalicin hacia la formacin y expansin de grandes unidades
productivas y de servicios.
Perfeccionamiento de los mecanismos de control estatal sobre el sector
popular (represin, cooptacin y organizacin corporativa).
Y aunque este proceso cobr caractersticas propias en cada pas, tuvo rasgos comunes derivados de la necesidad de poner en forma las economas
de un capitalismo dependiente, de extendida pero tarda industrializacin, a
partir de la crisis. Desde entonces, los temas de eficiencia, modernizacin econmica y organizacin tendieron a buscar un punto de equilibrio
en la acumulacin privada y en un activo papel del Estado para lograr y sostener las condiciones generales de su funcionamiento. La recuperacin de
la democracia, en la dcada de los ochenta, comenz a revertir estos rasgos
negativos, si bien la implantacin hegemnica del pensamiento neoliberal
en economa mantuvo vigentes muchas condiciones adversas al desarrollo
de una capacidad cientfica y tecnolgica local.

3.2. El pensamiento latinoamericano en ciencia

y tecnologa
Pese a ciertos logros, la experiencia de Amrica Latina de dotar de un impulso al desarrollo con la poltica cientfica y tecnolgica no puede ser considerada como exitosa. Algunos autores sealan que ello se debi a ciertos factores que estimularon los aspectos negativos del enfoque basado en la
oferta de conocimientos. El primer factor (ampliamente sealado por quienes efectuaron, desde fines de los aos sesenta, una visin crtica del modelo vigente) fue la muy escasa demanda de conocimiento cientfico y tecnolgico por parte del sector productivo. El segundo factor tuvo carcter
estructural y consisti en la inexistencia o la extrema fragilidad de los vnculos e influencias recprocas entre el Estado, la sociedad y la comunidad cientfica. La importancia de este problema fue claramente percibida por Jorge
Sbato, quien propuso, como modelo orientador de las estrategias de desa-

116

Poltica Cientfica

rrollo, un tringulo de interacciones entre los vrtices correspondientes al

gobierno, el sector productivo y las instituciones cientficas y acadmicas.
En la prctica latinoamericana, el vaco dejado por la demanda del sector
productivo fue ocupado por la comunidad cientfica. En el diseo de las polticas latinoamericanas de ciencia y tecnologa, ella jug un papel que excedi por mucho la influencia que tuvo en los pases avanzados:

Algunos miembros de la comunidad cientfica, principalmente relacionados

con las disciplinas universitarias tradicionales, con el poder adquirido a travs
de un mecanismo de transduccin tuvieron considerable influencia en el diseo
de las polticas de ciencia y tecnologa. Este mecanismo transforma el prestigio
derivado de las actividades acadmicas, en particular de las comunidades disciplinarias, en autoridad poltica y poder de representacin de la comunidad
cientfica (DAGNINO y THOMAS, 1999).

Hacia fines de los aos sesenta, en el propio ncleo de las comunidades

cientficas de los pases de Amrica Latina comenz a manifestarse una actitud crtica respecto del modelo de desarrollo seguido hasta entonces en relacin con la ciencia y la tecnologa. Este fenmeno, convergente a posteriori con otras corrientes originadas en el mbito de la economa, por impulso
de la CEPAL, fue parte importante de lo que ms tarde sera denominado como pensamiento latinoamericano en ciencia y tecnologa.
El pensamiento no fue una corriente uniforme ni con sentido de
construccin colectiva. Muchas de las visiones acerca del problema de la
ciencia y la tecnologa, que con derecho son adscriptas a este pensamiento, eran discordantes y a menudo antagnicas. La crtica al modelo
preexistente fue enfocada desde distintos ngulos. Amlcar Herrera destacaba que el carcter marginal de la ciencia en la regin estaba vinculado con la dependencia de los centros de poder mundial y se sealaba
que la investigacin cientfica tena ms relacin con las necesidades internas del grupo social que las generaba, que con los requerimientos propios del desarrollo del pas dependiente. De este modo, la ciencia quedaba reducida a un artculo de consumo, y nunca era considerada desde las
polticas de promocin como un activo econmico y un campo de inversin (Herrera, 1995). En el mismo sentido, Francisco Surez caracterizaba el sistema cientfico de los pases latinoamericanos como exogenerado y endodirigido (Surez, 1973). Otros, como Jorge Sabato y Mximo
Halty, crean en la capacidad local para alcanzar el desarrollo y regular los
flujos de tecnologa extranjera. Oscar Varsavsky realizaba un cuestionamiento ms radical que se tradujo en la distincin entre la ciencia importada, copiada o generada localmente en funcin de demandas sociales, y el modelo de pas que a cada una de ellas corresponda. No
cualquier estilo cientfico es compatible con un estilo de sociedad determinada, se afirmaba (Varsavsky, 1969). No se trataba de un pensamiento nico en el sentido que hoy se le da a la expresin, pero es legtimo,
no obstante, considerar que todos ellos y muchos otros autores conformaron una corriente comn en su preocupacin por impulsar el desarrollo cientfico y tecnolgico vinculndolo con las necesidades sociales y
econmicas de los pases de Amrica Latina.
117

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3.2.1. El modelo difundido por la

OEA

Con muy poco retraso en el tiempo, con relacin a los pases industrializados, Amrica Latina llev a cabo esfuerzos tendientes a institucionalizar el
sistema cientfico y tecnolgico. A tal fin, muchos pases latinoamericanos
crearon, a partir de la dcada de los cincuenta, instituciones destinadas a la
formulacin de poltica cientfica y tecnolgica, al planeamiento y la promocin de la ciencia y la tecnologa. Aquellas acciones, que recibieron un gran
impulso en la siguiente dcada, fueron en algunos aspectos discontinuas y
contradictorias, pero en otros exhibieron una notable continuidad debido a
que, en general, fueron diseadas siguiendo las pautas organizativas y la
concepcin general acerca de los procesos de produccin y aplicacin de conocimientos que difundi activamente la OEA.
Apenas comenzada la dcada de los sesenta, los pases americanos tomaron nota de la necesidad de incluir acciones de apoyo a la ciencia y la
tecnologa en el marco de la cooperacin hemisfrica. La preocupacin inclua la necesidad de desarrollar metodologas para la planificacin de la poltica cientfica y tecnolgica. La perspectiva dominante era la de lograr la
vinculacin de la ciencia y la tecnologa con la planificacin del desarrollo.
Este punto de vista qued claramente expresado en la Declaracin de los
Presidentes de Amrica, surgida de la reunin de Punta del Este en 1967.
En ella se afirma que el esfuerzo en ciencia y tecnologa necesita un impulso sin precedentes, dada la magnitud de las inversiones requeridas y el nivel alcanzado por esos conocimientos: Del mismo modo, su organizacin y
realizacin en cada nacin no puede formularse al margen de una poltica
cientfica y tecnolgica debidamente planificada dentro del marco general
del desarrollo.
La Secretara General de la OEA se prepar para da respuesta a tal mandato. En 1968 se cre el Programa Regional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (PRDCYT), dependiente del Consejo Interamericano Cultural, con los siguientes objetivos:
a) reforzar la infraestructura cientfica y tcnica de los pases miembro;
b) desarrollar la capacidad de crear tecnologas propias, adaptadas a las
condiciones de la regin;
c) lograr un grado suficiente de autonoma cientfica y tcnica;
d) promover la integracin cientfica y tcnica latinoamericana al servicio del
desarrollo econmico de los pueblos.
Los postulados bsicos de operacin del

PRDCYT

eran:

la multilateralidad,
la complementariedad de las acciones con las ejecutadas por los pases,
la movilizacin de los recursos internos de cada pas,
el fortalecimiento de las actividades cientficas y tecnolgicas, apoyando
la investigacin pura y aplicada y
la integracin de las actividades cientficas y tecnolgicas en el proceso
de desarrollo econmico y social de los pases latinoamericanos.
En 1970 el Consejo Interamericano para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (CIECC) recomend la realizacin de la Conferencia Especializada para la
118

Poltica Cientfica

Aplicacin de la Ciencia y la Tecnologa en Amrica Latina (CACTAL). sta se

llev a cabo en Brasilia, en mayo de 1972, y tuvo el propsito de explorar la
relacin de interdependencia entre la ciencia, la tecnologa y el desarrollo en
el contexto latinoamericano. Los acuerdos alcanzados en CACTAL se expresaron en el Consenso de Brasilia, en el que se puso de manifiesto una cierta toma de conciencia por parte de los gobiernos latinoamericanos acerca
de la importancia estratgica del conocimiento cientfico y tecnolgico. En la
presentacin del documento se reconoca:

Amrica Latina en los sesenta se caracteriz por una planificacin econmica y social que no consider explcitamente las contribuciones potenciales que
se podran lograr a partir de un esfuerzo organizado en ciencia y tecnologa.

En el mismo sentido, agregaba:

Uno de los ms significativos acontecimientos al final de la dcada fue el

reconocimiento de la necesidad de una planificacin global que incluyera las
actividades cientficas y tecnolgicas con el propsito de alcanzar un desarrollo
tcnico acelerado.

De CACTAL surgi un grupo de trabajo integrado por expertos de la regin que

elabor el primer Plan Integrado de Ciencia y Tecnologa para Amrica Latina
(PLANICYT).
El papel jugado por la OEA fue decisivo en el diseo de los instrumentos
de poltica cientfica y tecnolgica adoptados por Amrica Latina. La UNESCO
tambin contribuy a la institucionalizacin de la poltica cientfica y tecnolgica en la regin. Ambas organizaciones sembraron la idea de que la ciencia
y la tecnologa eran una usina de crecimiento, en un rico suelo fertilizado por
el deseo de la modernizacin y el desarrollo (Dagnino y Thomas, 1999). Adems del impulso, brindaron los esquemas conceptuales bsicos inspirados
en el modelo lineal de innovacin, el cual, como se ha explicado antes,
conceba el proceso innovador como un continuo entre la investigacin bsica y el desarrollo tecnolgico. Del xito de tal esfuerzo da cuenta, por ejemplo, la ola de creacin de los consejos de poltica cientfica y tecnolgica
(vase apartado 2.7.).

3.2.2. El pensamiento de Jorge Sbato

Probablemente la figura ms destacada entre quienes constituyeron el pensamiento latinoamericano fue Jorge Sbato. No la ms polmica, ya que tal
atributo le correspondera mejor a Oscar Varsavsky con sus arremetidas en
contra del cientificismo, pero seguramente la de mayor influencia sobre toda
una generacin. Sbato fue quien con ms claridad formul la idea de que
uno de los motores del desarrollo radica en los vnculos entre el gobierno, la
estructura productiva y las instituciones acadmicas. Enfatiz la funcin de
las empresas en el desarrollo tecnolgico, si bien en el contexto del pensa-

119

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miento de la poca, que reconoca en el gobierno la mayor capacidad para

dar el impulso inicial para la movilizacin de los restantes actores.
Sbato plante, adems, en forma novedosa para la poca, que la tecnologa es una mercanca y que, como tal, se produce y comercializa en el sistema econmico. En un momento en el que las ideas desarrollistas an tenan fuerza caracteriz a los laboratorios de I+D de las empresas como
fbricas de tecnologa productoras de ese bien y propuso estrategias para
estimularlas.

3.2.2.1. Las empresas como fbricas de tecnologa

Sbato defini a la tecnologa como el conjunto ordenado de conocimientos
utilizados en la produccin y comercializacin de bienes y servicios. En oposicin a los enfoques ms tradicionales que centraban las polticas en la
materia sobre el binomio ciencia y tecnologa, elevando el protagonismo
de los conocimientos cientficos, Sbato destac que los saberes que la
componen no provienen solamente del mbito cientfico (si bien stos tiene
gran importancia), sino que tambin se cuentan en ella elementos aportados por la experiencia emprica.

3.2.2.2. Valor estratgico de la tecnologa. Investigacin y desarrollo

Adems de su valor de mercado, seal Sbato, la tecnologa tiene un valor
estratgico, dado que hay pases y empresas que la poseen y otros que no,
generndose as una situacin de dependencia; para estos ltimos, por lo
tanto, se hace necesario lograr la provisin de este insumo central. En tal
sentido, el autor recomendaba, como instrumento para resistir la dependencia, la implementacin de programas de I+D cuyo objetivo fuera la creacin,
propagacin y aplicacin de conocimientos cientficos, junto a otras medidas
destinadas a abrir el paquete de la tecnologa para comprar mejor cuando
fuera necesario hacerlo y para reconocer aquellos conocimientos generados
por la experiencia de la prctica productiva e incorporarlos en la cultura industrial local.

3.2.2.3. Fbricas de tecnologa

Las empresas suelen tener sus propios laboratorios de I+D, a los que consideraba como verdaderas fbricas de tecnologa que trabajan a partir de
conocimientos cientficos bsicos o aplicados (ya sean desarrollados internamente o adquiridos) que puedan ser utilizados en el proceso productivo.
Destacaba la conveniencia de contar con investigacin propia, ya sea para
generar conocimientos genuinamente nuevos, como para mejor incorporar
los ya circulantes. Sin embargo, pese a la gran semejanza existente entre
las fbricas de tecnologa de las empresas y los laboratorios de investigacin pura, adverta a quienes toman las decisiones que nunca debe olvidarse la lgica de unas y otros. Mientras los laboratorios de investigacin trabajan con una dinmica de adquirir conocimientos, las fbricas lo hacen para
generar tecnologas aplicables, y no slo conocimiento, por relevante que ste sea. La frecuente confusin acerca de los objetivos fijados puede producir desilusin y la falta de incentivos, tanto para los investigadores acadmicos, como para el personal de I+D de las empresas.
Las fbricas de tecnologa -explicaba Sbato- nacieron en los pases industrialmente avanzados ya en el siglo XIX, pero fue a partir de la Segunda
Guerra Mundial cuando se constat la enorme importancia de la I+D para el
120

Poltica Cientfica

avance tecnolgico, sobre todo debido al xito del Proyecto Manhattan en el

desarrollo de la bomba atmica. As fue que se produjo una toma general de
conciencia y creci el apoyo pblico y privado a la I+D: pocos dogmas han
permeado la industria de EE.UU. tan rpida y profundamente como la idea de
que la investigacin es indispensable, enfatizaba.
A escala mundial se fue produciendo una marcada concentracin de la
produccin de tecnologa en favor de los pases desarrollados. Dentro de stos tambin se dio una notable centralizacin de la actividad en unas pocas
firmas; a la vez, las industrias comenzaron a producir tecnologa ya no slo
para s mismas, sino tambin para venderla, acrecentando su dominio. Por
ltimo, observaba que ciertas regiones atraan particularmente a la I+D -como por ejemplo la baha de San Francisco o la carretera 128 en Boston-, gracias a la convergencia de capitales, informacin y comunicaciones.

3.2.2.4. Estrategia de produccin de tecnologa

Segn Sbato, hay una serie de cuestiones econmico-financieras, industriales y comerciales que hacen difcil saber con exactitud cmo encarar el proceso de I+D, cmo evaluarlo e implementarlo, cunto y cmo invertir en l y
cmo articular las partes que lo componen. Por lo tanto, recomendaba tener
en cuenta que no existe una estrategia segura que garantice el xito en una
materia tan compleja, la que depende principalmente de la creatividad y capacidad de los cientficos y tcnicos involucrados en el proceso; stos deben saber que la empresa respeta sus valores, para sentirse as motivados
e interesados por las tareas que realizan, contra lo cual frecuentemente juega la burocratizacin, que, en consecuencia, debera ser evitada mediante la
adopcin de esquemas de organizacin tendientes a la horizontalidad y la
relativa autonoma del mbito de la investigacin.

3.2.2.5. Funcin de las empresas del sector pblico

El desarrollo cientfico y tecnolgico de un pas requiere del logro de una suficiente calidad y cantidad de conocimientos en ciencia y tcnica, y de saber
utilizarlos para la produccin y comercializacin de bienes y servicios. En forma congruente con el pensamiento de la poca, Sbato trat de demostrar
que las empresas del Estado son el medio ms idneo para poner en marcha tal proceso. Pese a todo, las grandes empresas pblicas (ESP) latinoamericanas posean, en su opinin, un peso relevante en las economas nacionales y actuaban en sectores clave y tecnolgicamente pujantes, al
amparo de los estados. Por lo tanto, sostena que las polticas en ciencia y
tcnica deberan tomarlas como la base de un desarrollo cientfico y tecnolgico sostenido, para as poder desencadenar un proceso global. Las ventajas de las ESP se derivaban, entre otras cosas, de su tamao apto para el desarrollo tecnolgico propio, la dinmica de los sectores econmicos en los
que operaban, su efecto multiplicador y de demostracin as como su posibilidad de conectar los vrtices IGE sin trabas. No obstante, reconoca que
las ESP tambin presentaban desventajas que operaban contra su capacidad
de generar tringulos: los constantes cambios de polticas y de directivos, el
conservadurismo, la burocratizacin y la escasa flexibilidad, entre los ms
frecuentes.
Hay algunos puntos que el programa de I+D de cada ESP deba tener en
cuenta, segn Sabato, ms all de cada circunstancia especfica. Sus recomendaciones eran las siguientes:
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1) La I+D debe considerar en su conjunto la innovacin a incorporar. No slo

cuentan los conocimientos en ciencias exactas y naturales e ingeniera,
sino tambin los de las ciencias sociales; debe pensarse desde el principio que el conocimiento ser luego innovacin tecnolgica, es decir, que
dar un producto para ser comercializado.
2) El programa de I+D debe ser autnomo de los mandos de produccin y
ventas, para salvaguardar la creatividad de sus miembros, promoviendo
un tipo de organizacin ms flexible y horizontal.
3) La I+D debe interrelacionarse con el sector de control de calidad, ya que
se realimentan entre ambos.
4) El programa de I+D debe conectarse con los proveedores de la ESP, para
que conjuntamente puedan superarse las falencias en los insumos existentes y desarrollarse otros nuevos.
5) El programa debe indagar tanto en la investigacin aplicada como en la
bsica, ya que no puede decidirse a priori qu tipo de saber ser aprovechable.
Desde la Gerencia de Tecnologa de la Comisin Nacional de Energa Atmica (1958-1960) impuls una estrategia destinada a lograr autonoma tecnolgica en esta materia en momentos en los que se decida el perfil de la
central de Embalse del Ro Tercero (Crdoba). En 1971, durante el breve perodo en que se desempe como presidente de la empresa Servicios Elctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA), Sbato trat de llevar a la prctica sus
ideas acerca del papel de las empresas pblicas y tambin acerca del uso
del poder de compra del Estado como instrumento de desarrollo tecnolgico. Propuso entonces crear una empresa nacional de I+D para el sector productor de electricidad.

3.2.2.6. El tringulo de las interacciones

Su contribucin ms famosa fue la del tringulo de las interacciones, que
se basaba en la conviccin de que existen condicionamientos estructurales
que limitan las posibilidades de lograr una infraestructura cientfica y tcnica propia, atenta a los problemas del pas, capaz de ir sustituyendo la importacin de tecnologas extranjeras. Para su anlisis, Sbato utiliz el modelo
de un tringulo IGE (donde I se refiere a la infraestructura cientfico-tcnica,
G al gobierno y E a la estructura productiva). En l, los vrtices deberan interrelacionarse para generar un flujo de demandas y ofertas que condujera a
la generacin y utilizacin de conocimientos. Las trabas al proceso de desarrollo surgan, en su opinin, de las falencias de cada vrtice, en los que, segn su crudo diagnstico:
a) I tiende a separarse de la realidad nacional, sin preocuparse por los problemas del pas.
b) Las mayores empresas de E son internacionales, y adoptan las tecnologas instaladas por sus centrales. Las empresas medianas y pequeas
nacionales no poseen las condiciones mnimas para la aplicacin de un
proceso de desarrollo cientfico y tecnolgico.
c) G est cruzado por una serie de crisis institucionales y no defini su papel
en este proceso, pese a que le cabe una responsabilidad mayor que a I y
a E por su responsabilidad en la definicin de las polticas, por ser de hecho el poseedor de casi toda la I y por su enorme influencia sobre E.
122

Poltica Cientfica

De este diagnstico surga, por contraste, un verdadero programa. La poltica de desarrollo tecnolgico deba estar dirigida a fortalecer las relaciones:
interrelaciones de los vrtices, intrarrelaciones de los actores de cada vrtice y extrarrelaciones del conjunto con la sociedad.

3.2.3. Visin de Mximo Halty sobre las estrategias de desarrollo tecnolgico para pases en desarrollo
Mximo Halty Carrre, de nacionalidad uruguaya, fue durante trece aos una
de las figuras ms destacadas del Departamento de Asuntos Cientficos de
la OEA y uno de los ms eficaces impulsores del pensamiento latinoamericano en ciencia y tecnologa. En su libro Estrategias de desarrollo tecnolgico
para pases en desarrollo relat la experiencia latinoamericana en poltica de
ciencia y tecnologa como instrumento de desarrollo. Su visin comienza con
un balance positivo de los resultados alcanzados:

Amrica Latina ha estado en la vanguardia de los adelantos en el campo de

la poltica tecnolgica, especialmente en relacin con lo sucedido en el mundo
desarrollado. Ha habido mucha ms poltica cientfica que ciencia, segn lo
han sealado algunos crticos. Sin embargo, en cualquier campo, siempre que
se dispone de pocos recursos, sobreviene la necesidad de orientar el esfuerzo
por medio de una poltica pertinente, una planificacin adecuada y decisiones
estratgicas idneas. Por lo tanto, es mucho ms apremiante para los pases
en va de desarrollo que para los desarrollados hacer un buen esfuerzo en el
campo de la poltica y estrategias tecnolgicas (HALTY, 1986, pp. 22-23).

3.2.3.1. Aspectos positivos

Como patrn general del proceso se dio, en su opinin, una marcada correlacin entre pensamiento y accin. Entre los resultados concretos que enunciaba figuran:
1. Haber generado conciencia poltica acerca del tema.
2. La produccin de conocimientos novedosos.
3. La formacin de un grupo de profesionales especializados en los problemas del desarrollo cientfico y tecnolgico interesados en el intercambio
de ideas y de experiencias.
4. El establecimiento y refuerzo de instituciones para el estudio de polticas
tecnolgicas, y
5. Los intentos de formulacin de polticas nacionales de desarrollo de la
ciencia y la tecnologa.
El autor diferenciaba tres etapas en el recorrido de los pases de la regin
en la adopcin de polticas:
a) En una primera etapa, se procur reforzar la infraestructura cientfica y
tecnolgica, mediante la creacin de consejos nacionales de investigacin.
b) En una segunda etapa, a principios de la dcada del setenta, se intent
controlar el flujo de tecnologas externas a travs de licencias y patentes.
123

Universidad Virtual de Quilmes

c) En una tercera etapa algunos pases plantearon un enfoque de desarrollo

tecnolgico a la inversa, regulando las tecnologas externas para incrementar el uso de las locales.

3.2.3.2. Aspectos negativos

Como aspectos negativos de la experiencia, Halty reconoca que no existi
una estrategia general para definir las tres etapas citadas anteriormente.
Por otro lado, en cuanto a los estudios sobre poltica tecnolgica, el autor
seal algunas fallas: se privilegi un enfoque tecnocrtico, se hicieron demasiados estudios de microplanificacin y pocos estudios macro que
definieran una orientacin general:

La experiencia latinoamericana parece mostrar el fracaso de los enfoques

intervencionistas, implcitos, internos, de determinacin por la oferta, combinados con polticas abiertas de tecnologa externa, de laisser-passer; as como el
poco xito que tuvo emplear la receta clsica de establecer un consejo nacional de investigacin y un instituto tecnolgico nacional, sin hacer ms por el
progreso tecnolgico (HALTY, 1986, p. 27).

3.2.3.3. El proceso de desarrollo tecnolgico

La tecnologa no es objetivo final, afirmaba Halty, ni algo que se baja de
los estantes siempre que se la necesita. Debe ser considerada como un
instrumento para el desarrollo, pero tal instrumento constituye una variable que a su vez debe ser impulsada. En consecuencia, el desarrollo tecnolgico debera ser concebido como un objetivo intermedio a ser alcanzado en el proceso del desarrollo econmico y social. El desarrollo
tecnolgico significa en esencia constituir una capacidad bsica para tomar e instrumentar decisiones en materia de desarrollo. EL principal factor negativo, en tal sentido, estara constituido por la dependencia de los
pases de la regin:

La industrializacin de los pases en va de desarrollo tiende a conllevar

una dependencia tecnolgica creciente con respecto a las fuentes extranjeras.
[] los pases en va de desarrollo encaran un problema estructural de dependencia en cuanto a un factor crucial para su desarrollo (HALTY, 1986, p. 30).

El autor abord el proceso de desarrollo tecnolgico desde el modelo ms

general del desarrollo econmico (produccin, distribucin, consumo y comercializacin). As, afirmaba que:

El desarrollo tecnolgico puede ser considerado como un proceso continuo

que incluye las etapas de generacin (investigacin), difusin (transferencia de
tecnologa) y aplicacin (innovacin tcnica) del conocimiento. Slo tiene lugar
cuando las tres etapas se desarrollan y vinculan armoniosamente (HALTY,
1986, p. 32).

124

Poltica Cientfica

En la visin de Mximo Halty, una poltica para el desarrollo tecnolgico tiene dos componentes:
1) la promocin de la capacidad nacional para la produccin, diseminacin y
aplicacin de tecnologas, y
2) la orientacin y el control selectivo de la transferencia de tecnologa.
Esto requiere la combinacin del desarrollo de la capacidad cientfica y
tecnolgica, de la capacidad de innovacin y de un proceso organizado de
importacin de tecnologa, que vaya ms all de los enfoques tradicionales
centrados en la ciencia:

Los enfoques conceptuales tradicionales de poltica cientfica, desarrollados tradicionalmente en las sociedades industrializadas, la hacan casi equiparable a la poltica de investigacin. Se requiere de un alcance mucho ms amplio del concepto, debido a la importancia crtica que tienen para los pases en
va de desarrollo el proceso de difusin de tecnologas, la promocin de la demanda de cambio tcnico, el impulso al proceso de innovacin y el mejoramiento y regulacin del flujo de importacin de tecnologas (HALTY, 1986, p. 34).

Una estrategia de desarrollo tecnolgico debe evaluarse con criterios polticos, econmicos y sociales, y, de acuerdo con las prioridades de desarrollo
de la sociedad, debe estar incluida en la estrategia global de desarrollo del
pas. Segn Halty, sus cuatro elementos principales son:
1) promover la utilizacin de la oferta tecnolgica propia;
2) regular el flujo de importaciones de tecnologa;
3) balancear el uso de ambos componentes para que se incorpore ms tecnologa propia a la mezcla;
4) promover y coordinar la demanda de cambio tecnolgico.

3.2.3.4. La problemtica del subdesarrollo tecnolgico

La escasez de cambio tecnolgico en los pases en desarrollo suele explicarse sobre la base de la escasa aplicacin de ciencia y tecnologa, de
acuerdo con un enfoque de determinacin por la oferta. Sin embargo, el autor prefiri adoptar un anlisis que pona nfasis en la escasa demanda, debida a factores econmicos, sociolgicos y culturales.
Por esta situacin de poca presin inicial para innovar se establecen fcilmente
los crculos viciosos del subdesarrollo. stos son:
Falta de demanda de cambio tcnico.
Falta de oferta interna de conocimientos tcnicos.
Mayor orientacin hacia la tecnologa extranjera para satisfacer los aumentos
de la demanda.
Marginalizacin del sistema nacional de ciencia y tecnologa (el proceso de
adquirir tecnologas flanquea el sistema).
Falta de oferta interna adecuada.

125

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Una estrategia de desarrollo tecnolgico debe establecer un proceso equilibrado y convertir los crculos viciosos de subdesarrollo tecnolgico en espirales
viciosas:
Mayor demanda de cambio tcnico.
Cada vez mayor oferta efectiva de tecnologa nacional.
Aumento de la demanda de tecnologas nacionales y extranjeras, y as sucesivamente (HALTY, 1986, p. 39).

Por otro lado, el autor distingua entre dependencia tecnolgica e importacin tecnolgica, si bien, en su opinin, la primera presupone la segunda. La
dependencia remite a la imposibilidad de iniciar y continuar un proceso de
desarrollo tecnolgico que se sostenga por s mismo. Es necesario aumentar el valor tecnolgico agregado del proceso de transformacin localizado
entre las importaciones y las exportaciones de tecnologa.
Asimismo, se da un refuerzo autnomo de la dependencia tecnolgica,
cuyas causas el autor sita en el propio proceso de industrializacin. Para
resumir: la industrializacin hace crecer la demanda tecnolgica, que suele
cubrirse con importacin de tecnologas, y genera el desplazamiento de las
capacidades propias, lo cual tiene como efecto que los pases en desarrollo
exporten bienes de baja intensidad tecnolgica e importen bienes de alta intensidad tecnolgica; el nivel de industrializacin no es bajo, pero s lo es el
de tecnologizacin:

En una era tecnolgica, dicha dependencia [la tecnolgica] resulta en dependencia poltica y econmica y en la permanencia de los crculos viciosos de
subdesarrollo. Desarrollo econmico significa no solamente la acumulacin de
bienes y servicios sino tambin la capacidad para producirlos. La tecnologa
provee esencialmente esa capacidad. A menos que los pases en va de desarrollo establezcan una capacidad tecnolgica, no podrn dominar su futuro
(HALTY, 1986, p. 49).

Por ltimo, a este proceso concurren factores limitantes internos (debilidad

de la infraestructura de ciencia y tecnologa y falta de uso de sus capacidades, fallas en el proceso poltico de toma de decisiones), y externos (financiamiento desde el exterior, inversin externa, vnculos de la elite cientfica
con el contexto mundial, demanda desde un sector que tiende a vincularse
con las fuentes extranjeras).

3.3. Crtica de los modelos tradicionales

Martin Bell, especialista en poltica tecnolgica de la Universidad de Sussex,
formul en un artculo publicado en 1995 una crtica mordaz a la poltica
cientfica y tecnolgica de los pases latinoamericanos: afrontan los desafos de los noventa con esquemas conceptuales e instituciones propios de
los sesenta y setenta. Efectivamente, en aquellas dcadas se constituy el
conglomerado ideolgico, conceptual e institucional de estas polticas en la
mayor parte de los pases de la regin. Esto es:
126

Poltica Cientfica

a) Se conform la estructura institucional de la poltica cientfica y tecnolgica, fundamentalmente a travs de la creacin de los Consejos cuya naturaleza era afn a la investigacin bsica.
b) Se desarroll el esquema intelectual plasmado en el pensamiento latinoamericano en ciencia y tecnologa.
c) Se despleg el papel preponderante de los organismos del sistema de
las Naciones Unidas y la OEA (la UNESCO difunda los enfoques de planificacin centralizada).
d) Experiencias del sector pblico (estudios referidos a la propia situacin).
Con las diferencias propias de cada pas, la poltica cientfica y tecnolgica
de los pases latinoamericanos tuvo muchos rasgos en comn:
1) Se identificaba la poltica en ciencia y tecnologa con la poltica de investigacin cientfica;
2) Los organismos centrales fueron creados a imagen y semejanza unos de
otros; las empresas eran vistas slo como usuarios.
3) Predomin la tendencia hacia la conformacin de un sistema centralizado
(vase Ben David, en el apartado 2.5.1.).
Martin Bell plante la necesidad de un nuevo enfoque que actualizara las
polticas latinoamericanas en esta materia debido a sus rasgos negativos,
entre los cuales los ms importantes seran:
a) Desconexin del sistema de ciencia y tecnologa con respecto al resto de
los sectores y de las polticas cientfica y tecnolgica con relacin a las
restantes polticas pblicas.
b) Vnculo muy tenue con las empresas productivas, a las que en el mejor
de los casos se considera como usuarios.
c) Autismo, que paradjicamente es la contrapartida de la centralizacin.
d) El sistema de educacin superior brinda capacitacin poco vinculada con
los patrones de empleo.
Dos circunstancias favorecen actualmente, en su opinin, la posibilidad de
elaborar un nuevo enfoque:
1) Existe hoy una mejor comprensin de los procesos de innovacin y de difusin del conocimiento cientfico y tecnolgico en la sociedad.
2) El cambio tecnolgico acelerado suscita en todo el mundo la necesidad
de nuevas polticas y de cambios bsicos en las estructuras institucionales.
3) Se estn produciendo procesos de revisin y cambio en los esquemas intelectuales.

3.3.1. Viejas y nuevas perspectivas

Los enfoques tericos de los aos sesenta y setenta sostenan una visin
del cambio tecnolgico como un proceso intermitente, en el contexto de una
concepcin del crecimiento econmico basada en modelos de grandes inversiones y una teora del cambio tecnolgico apoyada en el modelo lineal de
innovacin. El primer aspecto hace referencia a las estrategias de desarrollo
127

Universidad Virtual de Quilmes

que basaban su confianza en las inversiones en bloque y la compra de activos fsicos con caractersticas tcnicas fijas, desconociendo el cambio tecnolgico posterior. El segundo aspecto contemplaba el proceso innovador
como un conjunto de innovaciones individuales e intermitentes, asociadas
con las inversiones, que no tomaban en consideracin la trayectoria tecnolgica de las firmas ni su proceso de aprendizaje. Los usuarios del conocimiento tecnolgico (es decir, las empresas) desempeaban as un papel pasivo. Desde ambas perspectivas se separaban las fases tecnolgicamente
creativas, previas a la inversin y casi siempre generadas en los pases desarrollados, de donde era importado el conocimiento, y las fases de difusin
local, que Bell califica como estticas.
A partir de los aos ochenta, se desarroll una nueva visin del cambio
tecnolgico como un modelo continuo. La difusin de innovaciones no implica ya la adopcin y uso de productos y procesos tecnolgicamente fijos sino
que, por el contrario, entraa dos etapas:
a) Los rasgos prominentes de la tecnologa van cambiando en un proceso
de sucesivas etapas de adopcin, lo que configura determinadas trayectorias tecnolgicas de las empresas.
b) El cambio tecnolgico puede continuar a travs de la vida de cada empresa adoptante. Se trata de curvas de aprendizaje que no son iguales al
learning by doing. Se asocian con l, pero no son su resultado. Las curvas de aprendizaje son un modo de cambio que conduce a modificaciones en el perfil de las tecnologas y enriquecen el capital tecnolgico de
las empresas. Estos dos tipos de cambio tcnico continuo estn muy extendidos: caracterizan a la industria tecnolgicamente dinmica, tanto en
los pases desarrollados, como en los no desarrollados. Martin Bell los
describa como senderos de cambio continuo.
A partir de los aos ochenta la atencin se centr ms en las trayectorias tecnolgicas que en las innovaciones individuales. Esta renovacin de la mirada
puesta en la tecnologa no ocurri por azar sino que surgi en el contexto de
una modificacin objetiva: la base tecnolgica de la competitividad desde los
ochenta en adelante es muy distinta a la de los aos sesenta y setenta porque cambi la estructura entera de la tecnologa subyacente en las empresas
a travs de cambios radicales en la tecnologa, por la intensificacin de las formas de cambio, o por una combinacin de ambos elementos.
Las tecnologas emergentes (fundamentalmente la electrnica y las
tecnologas de la informacin) y las nuevas formas del proceso innovador
provocaron cambios en los procesos productivos, generalmente tendientes a incrementar la productividad, y tambin en los productos. Por una
parte, se redujeron las brechas de tiempo entre discontinuidades tecnolgicas y se acort la vida til y el perodo de gestacin de productos menos radicalmente nuevos. Por otra parte, se ampli la diferenciacin entre productos.

3.3.2. Capacidad productiva y capacidad tecnolgica

Las tecnologas de electrnica (TE) y de informacin (TI) poseen varios rasgos
que explican su enorme capacidad de penetracin y cambio en todos los
procesos productivos:
128

Poltica Cientfica

Requieren en mayor medida que en otras pocas la participacin de los

usuarios (por lo tanto, es posible y necesario un cambio tcnico mucho
ms localizado).
En ambos casos no se trata slo de reas tecnolgicamente cambiantes,
sino que son un instrumento para generar innovaciones y cambio tecnolgico en todos los sectores: son exportadoras de innovacin.
Su dinmica acelera la generacin de nuevos conocimientos, ayudan a
adquirir el conocimiento ya existente y crean nuevas configuraciones de
tecnologa.
Otro elemento que caracteriza el proceso productivo de las ltimas dos dcadas est relacionado con el cambio organizacional. Sobre el particular,
Bell traa a colacin los mtodos japoneses de gestin, las metodologas
orientadas hacia la produccin escasa y los procesos de fabricacin flexible. En este sentido, afirma que los beneficios del cambio organizacional necesario para la introduccin de nuevas tecnologas son mayores que los que
produce la propia tecnologa a introducir.
La poltica cientfica y tecnolgica a partir de los noventa, en opinin de
Martin Bell, no puede ignorar los procesos de transformacin mencionados. Para contribuir al diseo de nuevas formas de poltica en esta materia
plantea la necesidad de distinguir entre dos tipos diferentes de capacidades: capacidad de produccin y capacidad tecnolgica. La primera responde
a un concepto claro y poco novedoso: el de la capacidad instalada y la suma de recursos necesarios para producir bienes y servicios. La segunda
capacidad, consistente en la aptitud para administrar el flujo del cambio
tecnolgico, est ms relacionada con los diversos tipos de ingeniera (diseo, proyecto, produccin, proceso) que con la I+D. Tambin es fundamental, en este aspecto, la calidad de la formacin tcnica de las personas involucradas en la produccin, as como el acceso a la informacin y la
disponibilidad de servicios.
Desde esta nueva perspectiva, las instituciones necesarias para producir
cambios en la tecnologa son, en primer lugar, las propias empresas industriales, y no las instituciones especializadas ubicadas fuera de la estructura
de la industria. Las empresas se encuentran en el centro de la estructura organizacional para el cambio tecnolgico y uno de los elementos de mayor
importancia para la capacidad tecnolgica es el establecimiento de slidos
vnculos entre ellas, esto es, la conformacin de redes. El desplazamiento
del centro afecta tambin al sistema educativo, ya que parte de la capacidad de crear capital humano debera organizarse dentro de las empresas industriales y no depositar todo en manos de las instituciones de educacin y
capacitacin.
En los sesenta, afirmaba Martin Bell, se consideraba que la tecnologa
era informacin o mercanca. Desde los noventa se comprende que es compleja, parte de ella es tcita (difcil de transmitir) y parte es especfica de
ciertas empresas y sus mercados. Adems, una porcin del cambio tecnolgico no es generado por las empresas en forma individual, sino mediante su
asociacin con otras empresas (proveedoras, clientes, empresas competidoras y complementarias). Por ello, en los pases industrializados la mayor parte de los gastos de I+D son asumidos por las empresas.

129

Universidad Virtual de Quilmes

3.4. La anomala argentina en relacin con el

desarrollo cientfico y tecnolgico
La teora del desarrollo econmico en sus versiones ms destacadas no fue
capaz, pese a haberlo intentado, de generar una perspectiva que articulara
en forma suficiente los aspectos sociales y econmicos de los pases de
Amrica Latina y diera cuenta de estas dimensiones para explicar trayectorias diferentes en los caminos hacia el desarrollo. Esta afirmacin es especialmente vlida en lo que se refiere a explicar los rumbos diversos del desarrollo cientfico y tecnolgico. Para aclarar este punto de vista se analiza
un caso sui generis: el de la Argentina, que puede ser de utilidad para aclarar la afirmacin anterior. En efecto, no basta con atribuir los problemas de
la ciencia y la tecnologa en la Argentina a su condicin de pas en desarrollo. La teora lineal del desarrollo slo puede suministrar explicaciones razonables a ciertos procesos que caracterizan la historia cientfica y tecnolgica de este pas considerndolos como excepciones, pero stas, por su
naturaleza y envergadura, prcticamente invalidan la explicacin general.

3.4.1. Predominio del enfoque econmico

Las relaciones entre ciencia, tecnologa y sociedad comprenden un amplio
campo de anlisis en el que confluyen, adems de los elementos intrnsecos de cada disciplina, aspectos culturales, econmicos, polticos y sociales
que operan como contextos o condiciones histricas de la actividad cientfica y de la conformacin de la comunidad cientfica y acadmica. Confluyen
tambin los aspectos propios de la aplicabilidad del conocimiento a los procesos productivos, lo que establece una frontera difusa con el dominio de la
ciencia econmica.
Desde que esta compleja trama de relaciones comenz a ser objeto de
estudios sistemticos y se prest mayor atencin a los aspectos contextuales externos al propio proceso del conocimiento, comenz el despliegue de
lo que hoy denominamos en forma genrica estudios sociales de la ciencia, que engloba las mltiples miradas de las ciencias sociales sobre estos
procesos. Tambin es cierto que este mbito o campo reconoce una de
sus races en una disciplina como la sociologa de la ciencia, cuya paternidad es corrientemente atribuida a Robert Merton. Sin embargo, la mirada
sobre la ciencia no ha sido prdiga en el ejercicio de la interdisciplina. En
gran parte de la literatura sobre el tema predominan los enfoques econmicos, lo que es ms evidente en el estudio de las polticas cientfica y tecnolgica. El sistema nacional de innovacin, concepto de naturaleza econmica, sustituye hoy al mucho ms ambiguo sistema nacional de ciencia y
tecnologa. La competitividad aparece como una motivacin central para
orientar los esfuerzos de I+D. La determinacin de un espacio abierto a la libre bsqueda del conocimiento se plantea como un problema a resolver, en
el diseo de planes y polticas pblicas que, como el actual Programa Marco de la Unin Europea, colocan como una cuestin central, en la evaluacin, las relaciones con el sector productivo.
En Amrica Latina las cosas no son muy diferentes. Pasando por alto el
aspecto imitativo de muchos de los procesos intelectuales y del diseo de
polticas en nuestros pases (que llevan, por ejemplo, a la utilizacin acrtica

130

Poltica Cientfica

de los modelos de competitividad e innovacin en un contexto de sociedades de creciente marginalidad), es posible sealar el enfoque econmico
predominante en los estudios sobre la ciencia y la tecnologa, frente al carcter incipiente de la atencin que le prestan las ciencias sociales y la casi
total ausencia de una mirada propia de las ciencias polticas. La contribucin ms original de la regin, englobada en lo que fue denominado como
pensamiento latinoamericano en ciencia y tecnologa, fue tributaria de las
teoras econmicas originadas en el motor ideolgico de la CEPAL, a partir de
fines de los aos cincuenta. Esto se debi al hecho de que la mirada sobre
el conjunto -por entonces, no bien discriminado- de ciencia y tecnologa estaba enfocada desde la perspectiva del desarrollo. Y si bien los tericos de
entonces trataron de dotar al concepto de desarrollo de una connotacin
que no fuera exclusivamente econmica, el intento result insuficiente. Aunque los economistas reclamen con frecuencia el papel de intrpretes y
guas, el problema es de naturaleza ms compleja que lo que dan a entender y, en la medida en que involucra el despliegue de capacidades sociales,
transciende el mbito percibido por el enfoque econmico.

3.4.2. La anomala argentina

Explicar los rasgos peculiares del proceso de institucionalizacin de la ciencia y la tecnologa en la Argentina, as como el despliegue (y repliegue posterior) de su capacidad cientfica y tecnolgica es una tarea compleja. En
una primera aproximacin, sera posible caracterizar la situacin de la ciencia y la tecnologa en la Argentina como prototpica de un pas del tercer
mundo, o en desarrollo, aun asumiendo que esta expresin tiene significados controvertidos. Lo que se ofrece as, a primera vista, es un panorama
bastante convencional de subdesarrollo cientfico y tecnolgico cuyo inters
descriptivo estara limitado al de un estudio de caso tendiente a reafirmar la
tesis obvia de la marginalidad de la ciencia en pases, a su vez, marginales.
Una primera mirada impresionista de la situacin presente surge de los
indicadores generalmente utilizados para caracterizar los sistemas de ciencia y tecnologa (vase apartado 4.1). En parte, ellos caracterizan la situacin de la ciencia y la tecnologa argentina en forma tpica para un pas subdesarrollado: se trata de un sector crecientemente alejado de la atencin
poltica, lo que queda reflejado en la baja asignacin presupuestaria. La estructura de la inversin es otro indicador elocuente de la marginalidad del
sistema cientfico y tecnolgico argentino respecto de la actividad productiva. El escaso inters puesto de manifiesto por el sector productivo por las
actividades cientficas y tecnolgicas queda expresado en su bajo dinamismo tecnolgico, la falta de competitividad de sus productos, las dbiles relaciones establecidas con las instituciones acadmicas y la baja proporcin
de graduados universitarios entre el personal que ocupa, entre otros indicadores de desempeo.
Sin embargo, en lo que se refiere al nmero de investigadores y al conjunto de personal dedicado a la ciencia y la tecnologa, las cifras argentinas
difieren de las del conjunto de los pases de Amrica Latina y constituyen un
indicio de la anomala de este pas. Esto debe ser relacionado con el hecho de que en ciertos perodos de la historia argentina los procesos tuvieron
un sesgo diferente al actual y es posible predicar de ciertas polticas que tuvieron xito, en trminos de los resultados pretendidos y de su significacin
131

Universidad Virtual de Quilmes

social. La anomala, en este sentido, es congruente con otros aspectos

anmalos de la Argentina en relacin con las explicaciones corrientes acerca del desarrollo. Hasta fines de los aos cuarenta la Argentina tena ms
telfonos y ms automviles por habitante que Francia. Hacia 1950, el producto per cpita argentino era superior al del Japn, Italia, Espaa, Austria o
Sudfrica. Hoy ha sido ampliamente superado por el de todos estos pases.
Tambin en materia de ciencia, la Argentina fue en otras pocas muy distinta a la de hoy, pese a no haber sido nunca un pas desarrollado. La
atencin pblica al desarrollo cientfico en la Argentina fue temprana y explcita. El gobierno de Sarmiento (1866-1872) import investigadores y cre
instituciones cientficas, como el Observatorio Astronmico de Crdoba, con
una manifiesta voluntad modernizadora. El propio Sarmiento bas parte de
sus polticas en el anlisis de las capacidades innovadoras de la sociedad
norteamericana. El seor Sarmiento suea, como ningn otro argentino
que yo conozca, con implantar los Estados Unidos en la pampa pone Andrs Rivera en boca de Rosas y, aunque la frase pertenezca a la ficcin, expresa con acierto la poltica aplicada. El ideario darwinista, escribe Marcelo
Monserrat (1993), dio lugar en la Argentina, a partir de 1870, a un evolucionismo de impronta spenceriana que alcanz un importante desarrollo, a la
par del proceso de formacin del Estado moderno:

As tambin ocurra en nuestra Argentina en trance de europeizacin, pero

como en el viejo continente, el evolucionismo, aparte de su notable contribucin biolgica, servira para pretender la legitimacin cientfica de una poderosa
ideologa social: la del Progreso (MONSERRAT, 1993).

Desde esta perspectiva, la ciencia argentina naci fuertemente vinculada

con el proyecto poltico hegemnico, y tal vnculo, como es evidente, tena
poco que ver en forma directa con la economa.
La ciencia argentina del presente siglo exhibe en su vitrina de trofeos los
premios Nobel que lograron tres de sus investigadores. La universidad pblica produjo la reforma de 1918, que fue pionera a escala latinoamericana, y
alcanz un desarrollo tal que, a pesar de su crisis presente, puede ser considerada como una institucin socialmente exitosa. En el plano de la tecnologa, la Argentina alcanz una capacidad relativamente autnoma en energa nuclear y tecnologa espacial que la puso en condiciones de abordar
proyectos complejos de inters militar y ser -an hoy- exportadora de tecnologa y equipos para reactores. Estas capacidades, sin embargo, tienen poco que ver con etapas de desarrollo econmico y son, en cambio, tributarias
de la hegemona militar durante dcadas de la historia de este pas.
Los rasgos que en forma muy gruesa han sido trazados muestran un pas
anmalo, en el sentido de que sus xitos preceden frecuentemente a sus
fracasos, en una suerte de aprendizaje al revs, y resultan insuficientemente explicados desde una perspectiva exclusivamente econmica y particularmente desde la teora del desarrollo. Rastros de la anomala argentina sobreviven en el presente y pueden ser detectados en la preservacin de
ciertos mbitos de excelencia acadmica. A nivel macro, la posicin argentina, con respecto a los otros pases latinoamericanos, en una distribucin
que combine los recursos destinados a I+D con los datos de riqueza y pobla132

Poltica Cientfica

cin total, muestra valores opuestos a los del resto, fenmeno que no puede ser correlacionado directamente con el grado de desarrollo econmico
del pas.

3.4.3. Una visin de la ciencia, la tecnologa y el desarrollo

Un ejemplo de la explicacin lineal clsica en la literatura sobre esta materia lo proporciona un trabajo de Aldo Ferrer, quien sin duda es uno de los
ms respetados representantes de esta corriente de pensamiento y tambin uno de los intelectuales que en mayor medida contribuy al estudio de
estos problemas en Amrica Latina. Por ese motivo es interesante examinar
el anlisis que lleva a cabo.
Su argumento es el siguiente: (a) en el nuevo mundo, slo las colonias
inglesas del norte consiguieron movilizar los procesos fundamentales del
desarrollo endgeno de la ciencia y sus aplicaciones tecnolgicas. En cambio, en la mayor parte de Amrica Latina el modelo perifrico se implant sobre la estratificacin social gestada durante el orden colonial, agravando as
la incapacidad de las nuevas sociedades independientes de satisfacer los
requisitos internos y establecer un contrapunto transformador con el orden
mundial. Esto fund (b) un estilo de desarrollo perifrico que impuso lmites muy reducidos al avance cientfico y tecnolgico y coexisti con profundas fracturas en las sociedades y los sistemas productivos, y con la pobreza y la marginalidad de gran parte de la poblacin.
La industrializacin impulsada a partir de la crisis de los aos treinta, y
reimpulsada en la posguerra (c) transform profundamente las estructuras
productivas y sociales de los pases de mayor dimensin, los cuales lograron aumentar la tasa de crecimiento, acumulacin de capital y empleo. Tambin se ampli el frente de incorporacin tecnolgica y surgi un importante proceso adaptativo y de innovacin, al tiempo que aument la dotacin de
recursos humanos calificados (capital humano). Todos estos logros tenan
(d) importantes talones de Aquiles. La nueva estructura productiva se asent en el tejido social preexistente, caracterizado por la concentracin del ingreso, la pobreza y la marginalidad. Los gobiernos, por otra parte, no pudieron (e) mantener los equilibrios macroeconmicos ni fueron capaces de
eludir la corrupcin y el despilfarro. Todo esto gener un cuadro de tensiones sociales y polticas que acompa el proceso de cambio en la mayor
parte de la regin.
Con el cambio de la escena internacional -contina Ferrer- la situacin
empeor, en medio de (f) un cuadro de regmenes inestables, vulnerables al
desequilibrio fiscal, el descontrol monetario y el desorden inflacionario, lo
cual impidi, en casi toda la regin, manejar con prudencia la creciente influencia ejercida por la transnacionalizacin de las finanzas mundiales. Por
el contrario, el cambio experimentado por la economa internacional, desde
el primer choque petrolero de 1973, puso de manifiesto la vulnerabilidad de
la regin.
En trminos generales, el diagnstico resumido contiene elementos certeros. No obstante, constituye una simplificacin que encubre -y no explicatrayectorias de signo contrario entre pases que en el modelo quedan englobados como partcipes de un proceso similar. La Argentina, por ejemplo, tuvo desempeos negativos en sectores industriales en los que otros pases
en desarrollo obtenan buenos resultados. Por otra parte, la base social so133

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bre la que se asent el proceso industrializador argentino distaba mucho de

la descripcin hecha por Ferrer, que se correspondera ms con la estructura social del Brasil o de Venezuela. Tampoco permite profundizar en la comparacin entre pases que en cierto momento histrico iniciaron trayectorias
similares, como la Argentina y Canad, y se fueron separando a lo largo del
tiempo. Finalmente, la descripcin desarrollista peca de un voluntarismo
implcito en sus propios fundamentos, si bien su viabilidad resulta cuestionable desde ellos mismos. Postula, por ejemplo, que es posible afrontar el
desafo de las nuevas tecnologas con mayor xito que en el pasado. Pero,
por qu? Cmo confiar en que Amrica Latina podr hacer tal cosa, si la
estructura social no solamente no ha mejorado, sino que en general la pobreza, la marginalidad, la corrupcin y todas las lacras expuestas se han visto acentuadas en los ltimos aos?

3.4.4. La interseccin de lo econmico, lo poltico y lo social

Es mucho pedir a una sola teora la capacidad de fundamentar certeramente un programa de accin; pero, si lo hace, no creo que sea demasiado requerir que las tendencias y lneas programticas que enuncia se deduzcan
lgicamente de las situaciones y tensiones diagnosticadas. Los modelos derivados de la teora del desarrollo simplifican procesos y no dan cuenta en
forma suficiente de la complejidad de los fenmenos. En cambio, otros enfoques o modelos tericos han tratado de tomar en consideracin la naturaleza multidimensional de los procesos del desarrollo social, econmico, cientfico y tecnolgico.
Dos de ellos merecen consideracin por su poder explicativo. Fueron
enunciados en momentos muy distintos de la reflexin sobre poltica cientfica y tecnolgica (casi treinta aos los separan). Originados en perspectivas
disciplinarias distintas y desarrollados tambin con diverso propsito, ambos tienen en comn la descripcin de un territorio de convergencia de procesos dotados de una dinmica propia. Francisco Surez desplegaba en
1969, para su investigacin sobre los economistas argentinos, un anlisis
centralmente basado en dos variables: modernizacin e industrializacin.
Por su parte, Jos Nun propona recientemente (1995) distinguir entre los -a
su juicio- dos componentes centrales de un sistema poltico: el rgimen poltico de gobierno y el rgimen social de acumulacin.

3.4.5. Modernizacin e industrializacin

El juego de las variables de modernizacin e industrializacin permita a Surez configurar cuatro escenarios diferentes. Dos de ellos resultan de gran inters para especificar procesos de signo diverso en pases en desarrollo.
Uno, el correspondiente a pases ms industrializados que modernizados,
corresponde a la estructura socioeconmica de los de industrializacin reciente (NICs); el otro, a pases ms modernizados que industrializados y, en
lneas generales, esboza la situacin argentina.
El concepto de modernizacin remite a procesos sociales, polticos y
culturales asociados con el desarrollo de las fuerzas productivas. Modernizacin, en un sentido general, es un trmino utilizado para significar la difusin social de la racionalidad moderna y sta, a su vez, est vinculada en
una compleja relacin de causas y efectos con la revolucin industrial. La ra134

Poltica Cientfica

cionalidad moderna, en lo poltico, es fundante de los sistemas democrticos, basados en la libertad del individuo, surgidos histricamente de la instalacin hegemnica de la burguesa. Desde otras perspectivas ms contemporneas, centradas en una comprensin de la tecnologa como sistema
social, la modernizacin puede ser entendida como los procesos de difusin
social de los avances de la ciencia y del cambio tecnolgico, puestos de manifiesto en el plano de una cultura tecnolgica, y de la disponibilidad de recursos humanos capacitados en las diversas habilidades y profesiones que
acompaan el devenir del cambio tcnico. Tambin remite al plano de la utilizacin -a escala social- de los bienes disponibles gracias al avance de la
ciencia y la tecnologa.
As, con relacin al primer sentido, el funcionamiento de un sistema poltico de democracia representativa republicana puede ser tomado como un indicador de modernizacin. En un segundo sentido, la amplitud, calidad y diversificacin del sistema educativo y de las estructuras profesionales es tambin
un indicador de modernizacin. Adems es posible construir indicadores empricos de modernizacin sobre la base del grado de utilizacin (per cpita) de
bienes y servicios modernos, tales como las redes informticas, las bases
de datos y la banca electrnica, o bien las computadoras domsticas multimedia, los telfonos celulares y los automviles de ltima generacin.
En sus mltiples sentidos, el concepto de modernizacin suele acompaar en relacin casi lineal al de industrializacin, de modo tal que no existen dificultades a priori para comprender el sentido de dos de los escenarios de Surez: aquellos en que ambas variables son congruentes. Es fcil
entender que las sociedades industrializadas sean tambin las ms modernas y que las poco industrializadas sean, a su vez, poco modernas (Surez pone como ejemplo las sociedades tribales). En cuanto a los dos escenarios asincrnicos, el primero de ellos es tambin suficientemente
conocido y habitual en la literatura sobre procesos de desarrollo. Se trata de
los pases de industrializacin tarda, cuyo crecimiento econmico encuentra
un taln de Aquiles en el grado de modernizacin de su sociedad.
El cuarto escenario constituye el caso analtico ms interesante, especialmente en cuanto refiere a la Argentina. Se sustenta en la posibilidad de que la
acumulacin tenga un origen diverso al industrial. Apoyada en la renta agraria
-en el caso argentino- la sociedad logr un desarrollo moderno que se ajustaba ms a pautas mimticas que a legtimos requerimientos de un sector industrial poco dinmico. Esta relativa autonoma de las variables sociales puede conducir a equvocos a la hora de ser interpretada desde una teora
desarrollista lineal, ya que no expresa los fenmenos bsicos que aparenta.

3.4.6. El rgimen social de acumulacin

Por su parte, Jos Nun desarrolla un anlisis que apunta a dar cuenta del ancho y complejo espacio de las articulaciones y regulaciones sociales que conectan la accin estatal con las micro decisiones de los agentes econmicos. Un
marco interpretativo para ese territorio mesosocial y mesoeconmico es imprescindible para comprender el sentido de la conducta de los actores. Nun propone distinguir, dentro de un sistema poltico, dos componentes centrales:
a) el rgimen poltico de gobierno (RPG), y
b) el rgimen social de acumulacin (RSA).
135

Universidad Virtual de Quilmes

El RPG remite a las conceptualizaciones ms conocidas acerca del modo en

que se combinan una determinada forma de Estado y una configuracin especfica de la escena poltica (en sentido restringido) y comprende [...] los
acuciantes problemas de la representacin y del comportamiento poltico.
El RSA es definido como el conjunto complejo e histricamente situado de
las instituciones y de las prcticas que inciden en el proceso de acumulacin de capital, entendiendo a este ltimo como una actividad microeconmica de generacin de ganancias y de toma de decisiones de inversin. Este concepto engloba la actividad econmica, pero es externo a ella. El RSA se
apoya en marcos institucionales, prcticas e interpretaciones de distinto tipo que aseguran a los agentes econmicos ciertos niveles mnimos de coherencia en el contexto en el que operan. Nun enfatiza la dimensin metaeconmica de su concepto y establece en este nivel una diferencia con la
escuela francesa de la regulacin, cuyo concepto de rgimen de acumulacin se reserva para las relaciones econmicas. Otra diferencia con esta
escuela y otros enfoques similares radica en el peso determinante, excesivo, que -a juicio del autor- todas ellas otorgan a la forma de organizacin del
trabajo en la empresa industrial.
El concepto de RSA es til, segn su autor, para comprender que los anlisis de las polticas concretas, como las de ciencia y tecnologa, remiten a
la compleja trayectoria de grandes procesos de transicin y consolidacin,
o de continuidad y de cambio. Se siguen varios corolarios de esta perspectiva. El primero refiere que el RSA es un fenmeno pluridimensional, histricamente condicionado, que se desenvuelve en ciclos analizables en sus
distintas fases de emergencia, consolidacin y decadencia. El sentido de
estos procesos no es unvoco. Otro corolario del ancho campo mesosocial de instituciones y prcticas que componen el RSA es el universo de significados que se abre a la conducta de los actores, la cual debe ser analizada en forma concreta, dentro de su lgica histricamente
circunstanciada, y no de acuerdo con alguna tipologa de carcter general.
El tercer corolario concierne al juego de continuidades y discontinuidades
que se producen en el sistema poltico, ya que los cambios que en l se registren pueden deberse a transformaciones que se experimentan en el RPG,
el RSA, o en ambos a la vez.
Las recientes mutaciones del sistema poltico argentino aparecen, en su
opinin, como un ejemplo singular de transformacin simultnea de ambos
regmenes, en el que se combin el agotamiento del RSA con la restauracin
de la democracia en 1983. El entramado entre esas dos transiciones proporciona la clave para entender el sentido, segn el autor, de algunos de los
fenmenos polticos ms significativos de la historia argentina de los ltimos aos.

3.4.7. Ciencia y Tecnologa en la Argentina: interpretaciones

meta-econmicas
Los dos marcos analticos mencionados proporcionan elementos para
una interpretacin menos lineal de la evolucin de las actividades cientficas y tecnolgicas en la Argentina que las que surgen de la teora del
desarrollo y, en rigor, de cualquier enfoque exclusivamente centrado en lo
econmico.

136

Poltica Cientfica

a) Ciencia, tecnologa, modernizacin e industrializacin

En el modelo de asincrona entre modernizacin e industrializacin, los rasgos modernos, en cuanto se refieren al desarrollo de estructuras profesionales, tienen caractersticas imitativas respecto de sociedades en las que ambas variables son congruentes con signo positivo. En la sociedad
industrializada y modernizada, deca Surez, en el tiempo 1 surge la demanda social y en el tiempo 2 la estructura profesional, como respuesta. En
cambio, en la sociedad ms modernizada que industrializada, en el tiempo
1 surge la estructura profesional imitativa, y en el tiempo 2 se desarrolla el
intento de justificacin social. As, mientras la renta sobre la que se sostiene
el modelo lo permita, esta sociedad puede generar una diversidad de profesiones -entre ellas la de cientfico- sin que ellas estn relacionadas con una
demanda real. Una sociedad de estas caractersticas puede tener xito en la
formacin de investigadores con un elevado nivel de calidad, de modo tal que
no resulte sorprendente que algunos de ellos accedan a las mximas distinciones, como el Nobel. El carcter imitativo alcanzara incluso al diseo institucional. As, por ejemplo, el CONICET es un claro ejemplo de institucin cientfica diseada imitativamente, ya que fue concebida a imagen y semejanza del
CNRS francs. Tambin alcanzara a moldear la lgica de comportamiento del
actor social; tal sera el caso de una comunidad cientfica ms atenta a los
horizontes de la investigacin internacional que a su realidad social circundante, y celosa en la defensa de sus intereses corporativos.
Sera errneo suponer que el plus de modernizacin opera necesariamente como capital humano y, en tal sentido, como factor de desarrollo, precisamente por los problemas de la estructura social a los que haca referencia
Aldo Ferrer. Ms que produciendo un desarrollo de las capacidades productivas, la regulacin del supervit de profesionales, tcnicos y cientficos se
produce, en el enfoque de Surez, por va de la migracin y del abandono del
rol profesional, con su consiguiente cuota de frustracin. Corroborando lo
que en 1969 Surez supona, los datos posteriores muestran que la Argentina se convirti en un pas expulsor de gran parte de sus profesionales y
hombres de ciencia. Encuestas recientes llevadas a cabo por la NSF entre
los estudiantes extranjeros de doctorado en los Estados Unidos puesto de
manifiesto que ms del 60% de los argentinos tienen planes de quedarse a
vivir en aquel pas, migrando definitivamente.
b) Ciencia, tecnologa, crecimiento y equidad
El juego de modelos y escenarios permite formular varias hiptesis complementarias y analgicas respecto del juego de actores y de las coaliciones
hegemnicas que pueden sustentar el equilibrio poltico en cada caso, y de
las repercusiones sobre las polticas de educacin superior, ciencia y tecnologa. En un trabajo realizado hace unos aos para el Programa FAST de la CE
se reemplazaban las variables industrializacin por crecimiento, y modernizacin por distribucin, de un modo anlogo a las combinaciones de crecimiento y equidad propuestas contemporneamente por Fernando Fajnzylber.
El primer escenario, al que este ltimo autor denominaba el casillero vaco en Amrica Latina, supone, en lo poltico, el equilibrio plural de actores
propio de las sociedades industrializadas. En este escenario, la formacin de
recursos humanos, la I+D y la innovacin constituyen rasgos esenciales de un
modelo en que la competitividad imprime la dinmica y la racionalidad general. En el extremo opuesto, el fracaso en los procesos de crecimiento y distri137

Universidad Virtual de Quilmes

bucin, adems de ser contrario al anterior en la valoracin de ambos ejes,

es tambin -contrariamente- un escenario muy frecuente entre los pases de
la regin. Esquemticamente, correspondera, o bien a regmenes de un autoritarismo primario, sin diversidad de actores sociales, o bien a sociedades inmersas en un estado permanente de crisis. En tal escenario, la bsqueda de
racionalidad para el desarrollo de actividades de educacin superior, ciencia y
tecnologa vinculadas con demandas sociales resulta ociosa.
El escenario de crecimiento sin distribucin (o sin equidad) supone la
existencia de una coalicin hegemnica capaz de liderar el proceso de crecimiento econmico y de contener las demandas sociales insatisfechas, lo
cual puede suceder por autoritarismo o por consenso. Algunas dictaduras latinoamericanas actuaron como garantes de procesos exitosos de crecimiento econmico. Lo del ajuste por consenso, en regmenes democrticos, es
un fenmeno nuevo pero generalizado y supone una pluralidad de actores que incluye a partidos polticos y tecnocracias modernas- en condiciones
de constituir una alianza hegemnica capaz de priorizar el crecimiento por
sobre la distribucin. En este escenario opera la teora del capital humano
direccionado en funcin de los sectores priorizados, y por ello la educacin
superior se constituye en un objetivo en funcin de la consolidacin del modelo productivo, ms que en funcin de la distribucin democrtica del conocimiento. Las polticas en ciencia y tecnologa tienen igual sentido y tambin
pueden recibir atencin, en un contexto de eficiencia, desarrollo de capacidades competitivas e innovacin. As, no resulta extrao que sea Chile el
pas de Amrica Latina que realiza una performance ms eficiente en materia de Ciencia y Tecnologa, y el que obtiene mejores resultados en relacin
con sus recursos.
Finalmente, el escenario de distribucin sin crecimiento conlleva tensiones sociales crecientes y una agudizacin cotidiana de los lmites del modelo. No existe una coalicin de actores capaz de liderar el crecimiento y contener expectativas, sino un conjunto de actores de tipo corporativo o
reivindicativo empeados en la defensa de sus intereses sectoriales, frente
al deterioro de la situacin general.
c) Ciencia y tecnologa en el juego de los regmenes
La problemtica planteada por Nun lleva a indagar no solamente en los modos de integracin interna de ambos regmenes, sino en las maneras en que
se relacionan entre s. En una primera observacin -advierte- stas pueden
ser vistas como un continuo, desde un bajo a un alto grado de diferenciacin, si bien los procesos de base no siempre son tan diferenciables. En el
tipo ideal del Estado desarrollista, por ejemplo, las diferencias entre el RSA y
el RPG tienden a borrarse porque son los mismos actores los que se presentan liderando ambos regmenes. Es claro que en los ms representativos
protagonistas de lo que en la dcada de los setenta se denomin pensamiento latinoamericano en ciencia y tecnologa, como Jorge Sbato y Mximo Halty, el grado de diferenciacin era bajo, ya que el sujeto del desarrollo
cientfico y tecnolgico era el Estado.
El autor hace, no obstante, algunas importantes salvedades, relativas
fundamentalmente al juego de los actores capaces de construir la agenda
de los temas polticos o, tambin, en funcin de sus luchas de intereses, excluirlos de ella. Por este motivo, no siempre las polticas sectoriales se resuelven en el plano gubernamental y administrativo en un sentido similar al
138

Poltica Cientfica

del marco poltico general. En este punto, ambos anlisis se aproximan, pese a que el enfoque de Nun es dinmico y el de Surez consiste bsicamente en una tipologa, ya que la introduccin de los actores del sistema poltico y sus alianzas hegemnicas en el modelo de Surez, lo dejara a pasos
de hablar de fenmenos similares a los del rgimen poltico de gobierno y
rgimen social de acumulacin. En forma anloga, las advertencias de
Nun respecto de los actores capaces de construir la agenda y la lista negra
de temas, as como el reconocimiento de que ciertas polticas sectoriales
pueden resolverse de una manera diferente al sentido de la poltica general,
lo aproximan al enfoque de Surez, segn el cual la lgica de la conducta de
los actores no se ajusta exclusivamente a pautas econmicas. Se aproxima
tambin a modelos de anlisis de polticas pblicas como el de Oszlak y
O'Donnell, quienes sealan la necesidad de examinar, en cada caso, la coalicin de actores capaces de tematizar un problema e incluirlo en la agenda
pblica para su resolucin en determinado sentido.
Una conclusin bastante obvia de cuanto hasta aqu se ha dicho es que
las polticas de Ciencia y Tecnologa en la Argentina se enmarcan en forma
no lineal dentro del sentido general del proceso de acumulacin, y que es
preciso considerar aspectos muy caractersticos de su estructura social y la
emergencia de actores capaces de tematizar e implementar determinadas
polticas. A modo de ejemplo, cabe sealar que la temprana atencin prestada a la ciencia y la tecnologa en la Argentina se instala en el mbito del
RPG y no del RSA, ya que estaba vinculada con la necesidad de fundar ideolgicamente el nuevo Estado moderno sobre la base de una ideologa de progreso que reemplazara el orden teocrtico de la colonia.
La formacin de una comunidad cientfica en ciertas disciplinas como el
complejo bio-mdico, su consolidacin institucional en el CONICET y su maduracin hasta alcanzar el nivel del horizonte de conocimientos en el plano
internacional, expresada emblemticamente en los premios Nobel, es interpretable como expresin de los niveles de modernizacin de la sociedad y
no de su nivel de desarrollo econmico industrial. En el mismo sentido, la
generacin de un pensamiento crtico sobre la vinculacin de la ciencia argentina con la sociedad (Amlcar Herrera, Oscar Varsavsky, Jorge Sbato)
puede ser entendida como una toma de conciencia, tambin moderna, de
la falta de sustento del modelo y de la necesidad de vincular la capacidad
de generacin y aplicacin de conocimientos con un proyecto social de desarrollo. Claro est que la perspectiva entonces predominante llevaba a colocar tales esfuerzos ms en el mbito del RPG que del RSA, en trminos de
Nun. Lo que se reclamaba eran nuevas polticas cuya ejecucin corresponda casi exclusivamente al sector pblico.
En determinadas ocasiones, tales esfuerzos tuvieron xito, como el que
se atribuye al INTA. Este organismo, creado en 1956 como un caso de aplicacin clara de las herramientas propias de la teora del desarrollo, lo hizo instalado en el mbito del RPG, y su xito (expresado en su influencia sobre la
expansin de la produccin pampeana entre mediados de las dcadas del
sesenta y el ochenta) se debi a que -como seala Nun- ciertas circunstancias le permitieron insertarse adecuadamente en el RSA. Tales circunstancias se refieren a ciertas condiciones generales del entorno econmico internacional y al papel desempeado por los actores: los productores
agropecuarios y un Estado resuelto a aplicar una poltica dotada de una diversidad de instrumentos de promocin, de los que el INTA era uno de ellos.
139

Universidad Virtual de Quilmes

Los cambios posteriores en el RSA del pas, a partir de 1984, sumados al

desconcierto que conllev el cambio simultneo del RPG con la asuncin del
gobierno democrtico de Alfonsn, incidieron en la crisis del INTA. Los grandes productores rurales mostraron su capacidad, no ya para incluir temas en
la agenda, sino para inhibirlos.
En cuanto al importante desarrollo en fsica y tecnologa nuclear, y en menor, pero no desdeable medida, en tecnologa aeroespacial, encarnado institucionalmente en la CONEA y la CNIE, es expresivo de los intereses concretos
de un actor social -las fuerzas armadas- en condiciones de imponer sus intereses particulares por su funcin de sostn del RPG e, indirectamente, del
RSA. Ambos dominios tecnolgicos corrieron suerte diversa, ya que la cuestin nuclear moviliz los intereses de sectores industriales que se capacitaron en la produccin de grandes equipamientos para centrales y que encontraron una salida en un sector relativamente sofisticado de exportacin. El
tema ingres, as, sustentado por una gama ms amplia de actores, en el
RSA. La cuestin espacial, en cambio, nunca sali de la esfera concreta del
inters militar, de manera que cuando las circunstancias se volvieron adversas, ningn actor social relevante se opuso al desmantelamiento del Proyecto Cndor.

3.4.8. Integrando modelos

El problema de la Ciencia y la Tecnologa en la Argentina es de difcil solucin si no se modifican ciertas condiciones bsicas que no slo remiten al
plano de la economa, aunque la incluyen. Es obvio que el desentendimiento
puesto hasta aqu de manifiesto por el gobierno respecto de las actividades
cientficas y tecnolgicas (hasta el confn del respeto a los intereses mnimos del actor corporativo) expresa el reflejo, a nivel del RPG, de lo que ya
ocurra en el RSA, usando los trminos de Nun, o la falta de sustentabilidad
de un proyecto moderno en el contexto de una economa instalada en la
crisis, utilizando los trminos de Surez.
El anlisis desarrollado hasta aqu excluye las alternativas voluntaristas, basadas en las disposiciones de un solo actor. Si la cuestin cientfica
y tecnolgica no se incluye en la generacin de un nuevo RSA exitoso y es
convenientemente sostenida por polticas eficaces en el mbito del RPG, no
es posible vislumbrar un futuro interesante. Se requiere, por lo tanto, una
convergencia de intereses e intenciones actorales por parte de los actores.
Pero no basta con ello. Los modelos utilizados para este anlisis remiten
slo marginalmente a las condiciones de contexto del pas y a su viabilidad
en la escena internacional actual. Sobre qu bases se apoyara el desarrollo de un nuevo RSA? Cmo puede afrontar el pas los desafos de la mundializacin y la aceleracin del cambio tecnolgico? Los datos del contexto
internacional y la comparacin de las capacidades cientfica y tecnolgica de
la Argentina con las de los pases industrializados alientan un gran pesimismo. El escenario mundializado, si se consolidan sus tendencias actuales,
parece implicar necesariamente la exclusin de todos los perdedores en la
carrera competitiva. Hasta qu punto este contexto puede ser revertido por
efecto de polticas nacionales, o aun regionales, en un mbito como el del
MERCOSUR?
Otros elementos del contexto, no obstante, pueden ser considerados como favorables. La consolidacin de los procesos democrticos puede liberar
140

Poltica Cientfica

en mayor medida la capacidad creativa de los actores y su disposicin a

trascender las actitudes de autodefensa corporativa. Puede fortalecer tambin la democratizacin del acceso al conocimiento cientfico y tecnolgico,
y volcar en mayor medida su aplicacin hacia la respuesta a requerimientos
sociales. El ingreso de lleno a la sociedad del conocimiento y de la informacin puede favorecer el que -al fin y al cabo- el plus de modernizacin,
en trminos de educacin, pueda tener el sentido de un capital o de un
factor considerable de desarrollo econmico, no tanto por la posibilidad de
alcanzar de un salto ciertos niveles tecnolgicos, cuanto por la capacidad de
difusin social de una nueva cultura asociada ntimamente con el desarrollo
de la ciencia y la tecnologa. En otros trminos, este proceso puede producir
una toma de conciencia de grupos dinmicos de cientficos y profesionales y su constitucin como actores sociales, no necesariamente de tipo corporativo reivindicativo, sino en un proceso de evolucin anlogo al de las
crecientemente complejas relaciones de los cientficos con el poder, descritas por de Solla Price. Una nueva trama reticular que vincule a actores heterogneos en el escenario mundial puede convertirse, por ejemplo, en un camino para recuperar la capacidad de los profesionales y cientficos
emigrados, en favor de la solucin de problemas que priorice, en algunos de
sus mbitos o niveles, a la sociedad.
El inventario de ventajas y dificultades, no obstante, es insuficiente si no
se cuenta con la voluntad de convergencia en torno de grandes objetivos de
inters comn por parte de todos los actores involucrados en la formulacin
y aplicacin de polticas. Esto involucra, fundamental, pero no exclusivamente, al Estado en su papel de articulador de los intereses y conflictos propios
de los distintos actores sociales. La historia argentina es prdiga en ejemplos de oportunidades desperdiciadas. Ms espordicamente, muestra tambin algunos de dificultades superadas. La situacin actual demanda de esta ltima capacidad, en alto grado.
Hasta aqu, el anlisis de la anomala argentina. Como corolario metodolgico queda el intento de construir un enfoque CTS integrador de perspectivas disciplinarias diversas para el anlisis de los problemas relativos a las
actividades cientficas y tecnolgicas (y aun las de innovacin) en los pases
de Amrica Latina. Esto implica superar el economicismo, pero tambin el
antieconomicismo. Al respecto, cabe recoger la crtica de Sunkel y Paz a
los enfoques de Rostow y Germani (en los de este ltimo cabra encontrar
las races del anlisis de Surez):

El enfoque anterior no se limita a los aspectos econmicos, sino que considera igualmente los de orden institucional y social, como variables importantes en el anlisis. Sin embargo, cuando se exagera la preponderancia de alguna de las caractersticas del subdesarrollo en detrimento de las restantes, y se
trata aisladamente la variable escogida, como elemento causal unvoco del proceso, se cae en una visin parcial y mecanicista que, si bien puede iluminar algunas facetas del fenmeno, no logra integrarse como un elemento de la explicacin del proceso en su conjunto (SUNKEL y PAZ, 1970).

Otro corolario remite a la necesidad de recuperar la idea del desarrollo como

problema central a resolver y, aun, como utopa motivadora del despliegue
141

Universidad Virtual de Quilmes

de las capacidades creativas en la regin. Para ello, es preciso trascender

los enfoques excluyentes, ya sea que remitan a las dimensiones econmicas, polticas o sociales del problema. La integracin de miradas constituye
un desafo intelectual que es preciso afrontar.

Lectura obligatoria
BELL, MARTIN (1995), Enfoques sobre poltica de ciencia y tecnologa en los
aos 90: viejos modelos y nuevas experiencias, en: REDES, N 5,
Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 7.
DAGNINO, RENATO, THOMAS, HERNN y DAVYT, AMLCAR (1996), El pensamiento en
ciencia, tecnologa y sociedad en Latinoamrica, en: REDES, N 7,
Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 13.
HALTY CARRRE, MXIMO (1986), Estrategias de desarrollo tecnolgico para
pases en desarrollo, El Colegio de Mxico, Mxico D.F.
HERRERA, AMLCAR (1995), Los determinantes sociales de la poltica cientfica
en Amrica Latina. Poltica cientfica explcita y poltica cientfica
implcita, en: REDES, N 5, Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 115.
NUN, JOS (1995), El Estado y las actividades cientficas y tecnolgicas, en:
REDES, N 3, Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 59.

Lectura recomendada
COMIENZO DE LECTURA RECOMENDADA
DAGNINO, RENATO (1994), Cmo ven a Amrica Latina los investigadores de
poltica cientfica europeos?, en: REDES, N 1, Editorial de la UNQ,
Buenos Aires, p. 73.
DAGNINO, RENATO y THOMAS, HERNN (1999), La poltica cientfica y tecnolgica en
Amrica Latina: nuevos escenarios y el papel de la comunidad de
investigacin, en: REDES, N 13, Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 49.
FIN DE LECTURA RECOMENDADA

142

4
Ciencia y tecnologa en la Argentina y en
Amrica Latina
Objetivos especficos
1. Realizar una descripcin comparativa del panorama de la ciencia y la tecnologa en Amrica Latina sobre la base de indicadores normalizados internacionalmente.
2. Reflexionar sobre los principales rasgos estructurales y las tendencias
ms destacadas.
3. Examinar la conformacin del actual sistema cientfico, tecnolgico y
de innovacin en la Argentina, as como el proceso histrico de su conformacin.

4.1. Panorama de la ciencia y la tecnologa

en Amrica Latina

Este apartado se basa

en el informe El estado de la ciencia (Albornoz y
Fernndez Polcuch, 2001).

La medicin de las actividades cientficas y tecnolgicas en Amrica Latina

comenz hace ms de dos dcadas, si bien en forma muy irregular, con largas interrupciones y sobre la base de metodologas escasamente comparables. Desde 1995, la produccin de indicadores se renov y cobr gran impulso, gracias a la creacin de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnologa
(RICYT), a la que se incorporaron todos los pases de la regin. Los nuevos indicadores se basan en metodologas inspiradas en los manuales de la OCDE
y permiten, por lo tanto, la comparacin internacional, pero se adaptan a los
rasgos especficos de los sistemas locales de ciencia y tecnologa.
Los indicadores aportados por la RICYT ponen de manifiesto que Amrica
Latina muestra una debilidad estructural en materia de ciencia y tecnologa,
que atae a la regin en su conjunto y -en distinto grado- a cada uno de los
pases que la componen. sta es, sin embargo, la primera oportunidad en
que resulta posible realizar tal diagnstico disponiendo de indicadores que
cubran toda una dcada.
Los indicadores que aqu se presentan cuantifican el problema general
de la escasez de recursos destinados a las actividades cientficas y tecnolgicas en la regin, tanto en lo que se refiere a la dotacin de cientficos e ingenieros, como al financiamiento. Al mismo tiempo, tambin permiten diferenciar trayectorias y situaciones nacionales muy dismiles, lo cual era
esperable, en funcin de la gran heterogeneidad que caracteriza en distintos
planos a este conjunto de pases.
Los indicadores otorgan dimensin, por otra parte, a la distancia que separa a Amrica Latina del grupo de pases de mayor desarrollo industrial. La
brecha es de tal magnitud que por s misma reafirma la necesidad de que el
143

Universidad Virtual de Quilmes

desarrollo cientfico y tecnolgico de la regin se apoye sobre ideas originales e innovadoras y no se limite a la simple aplicacin de recetas generadas
para otros contextos sociales, econmicos y polticos. No obstante, es posible registrar el surgimiento y consolidacin de algunas estrategias innovadoras. Hoy la regin puede exhibir ciertas buenas prcticas para la cooperacin en ciencia y tecnologa. La propia experiencia de la RICYT es un buen
ejemplo de ellas, pero no el nico. En distintas reas del conocimiento y en
campos problemticos que involucran componentes de ciencia y tecnologa
ya se dispone de diagnsticos regionales y programas de cooperacin orientados a consolidar las capacidades correspondientes.

4.1.1. La inversin en I+D

En 1999, la inversin en investigacin y desarrollo experimental (I+D) del
conjunto de pases de Amrica Latina (incluyendo el Caribe) super los diez
mil millones de dlares (Grfico 1). Si a esa suma se agrega el conjunto de
recursos que se invierten en otras actividades cientficas y tecnolgicas
complementarias a la I+D, se alcanz un monto algo superior a quince mil
millones de dlares.
Grfico 1: Inversin en CyT, Amrica Latina y el Caribe, 1999*
(millones de u$s)
Resto A.L.C.
Cuba
Venezuela
Colombia
Chile
Argentina
Mxico

* o ltimo ao disponible

292
880
130
264

I+D
ACT

293
398
632
425
1,321
1,518
1,382
1,690

6,574

Brasil

9,355
10,815

Total A.L.C.
2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

15,373
14 000

16 000

Qu representa esta inversin en trminos comparativos con el resto del

mundo? En aquel mismo ao, Canad destinaba a I+D ms de doce mil millones de dlares, superando este solo pas, en forma significativa, al conjunto de Amrica Latina. A su vez, la inversin de los Estados Unidos en I+D
fue de casi doscientos cincuenta mil millones de dlares. En trminos generales, Amrica Latina realiz, en 1999 tan slo el 1.9% de la inversin mundial en I+D (Grfico 2).
El nivel de inversin latinoamericana ha ido creciendo en forma pronunciada, superando la tasa de la Unin Europea y de muchos pases. Esto
constituye un dato alentador, pero no se debe perder de vista que en gran
medida es consecuencia de que el punto de partida ha sido muy bajo. El
Grfico 3 muestra que el crecimiento de la inversin en I+D en Amrica Latina durante la dcada del noventa fue de aproximadamente el 70%, cifra que
144

Poltica Cientfica

Grfico 2: Inversin mundial en I+D, 1999

(Estimada, a partir de OCDE, UNESCO y RICYT)
Amrica Latina y
Resto del mundo
Caribe 1.9%
4%
Otros Asia
10%
EEUU y Canad
43%

Japn
16%

Unin Europea
25%

Grfico 3: Evolucin de la inversin en I+D

(base 1990=100)

170

Amrica Latina y Caribe

Espaa
150

Canad
EE.UU.
Japn
Unin Europea

130

110

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

90

resulta similar a la de los Estados Unidos, Canad, Espaa o el Japn, pero

duplica el crecimiento de la inversin de la Unin Europea, que fue tan slo
del 32% en el perodo considerado.
La inversin latinoamericana en I+D represent en 1999 un 0.59% del PBI
(Grfico 4). Al analizar la evolucin histrica de este indicador durante la dcada de los noventa, se comprueba que el menor nivel de inversin se produjo en 1992, con un valor de 0.39% del PBI. La tendencia actual seala que
en promedio los pases de Amrica Latina parecen mantenerse estables en
este indicador, si bien los recientes esfuerzos del Brasil y las polticas de
fuerte estmulo a la inversin en I+D anunciadas por el gobierno de este
pas, para su puesta en prctica a partir del ao 2001, permiten prever un
repunte de este indicador en el futuro, a corto plazo.

145

Universidad Virtual de Quilmes

Grfico 4: Evolucin de la Inversin en I+D como % del PBI

3.0
2.5
2.0

Amrica Latina y Caribe

Espaa
Canad
EE.UU.
Japn
Unin Europea
Pases Nrdicos

1.5
1.0
0.5
0.0

El anlisis del porcentaje del PBI que cada pas destina a I+D (Grfico 5) pone en evidencia que las situaciones son muy diferentes. En 1999 la inversin media de la regin en I+D (0.53% del PBI) era ampliamente superada por
algunos pases: el Brasil, Cuba y Costa Rica sobrepasaron el 0.75%. Prximo a ellos se encontraba Chile, con una inversin en I+D equivalente al
0.63%. Exceptuando a estos cuatro pases, los restantes no alcanzaban la
media regional.
Grfico 5: Inversin en I+D como % del PBI, 1999*
3.03

Japn

2.84

EEUU

2.61

Pases Nrdicos

1.81

Unin Europea

1.5

Canad

1.13

Costa Rica

0.91

Brasil

0.83

Cuba

0.63

Chile

0.59

Amrica Latina

0.47

Argentina
Colombia
Mxico

0.00

0.41

* o ltimo ao disponible

0.34
0.75

1.50

2.25

3.00

Sin embargo, aun aquellos pases que en este indicador tienen mejor desempeo relativo muestran valores muy alejados de los que corresponden a
pases industrializados como, por ejemplo, el Japn (3.03%), los Estados
Unidos (2.84%), los pases nrdicos (2.61%), la Unin Europea (1.81%) o Canad (1.50%). De esta manera, mientras el PBI de los Estados Unidos quintuplicaba en 1999 al de los pases de Amrica Latina, su inversin en I+D

146

Poltica Cientfica

era ms de 25 veces mayor. Esta constatacin permite la lectura de que los

pases de la regin realizan en ciencia y tecnologa un esfuerzo inferior al
que cabra esperar, dado el valor de su producto.
Frecuentemente se correlaciona la riqueza de un pas con su inversin en
I+D. Sin embargo, los datos de la RICYT no corroboran tal hiptesis. El ejercicio de comparar un indicador de la riqueza del pas (PBI por habitante) con la
importancia que se concede a la inversin en I+D (expresada como indicador
en el porcentaje del PBI destinado a I+D) muestra que no hay una relacin directamente proporcional entre ambas variables (Grfico 6).

30000

Grfico 6: PBI per capita e inversin en I+D como % del

PBI, 1999*
PBI per cpita
Inversin en I+D % PBI

25000

1.2%
1.0%

* o ltimo ao disponible
20000

0.8%

15000

0.6%

10000

0.4%

5000

0.2%

0.0%

Para reafirmar este concepto, es posible observar que la relacin entre el ndice de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD y el nivel del gasto en I+D como
porcentaje del PBI presenta tambin un panorama heterogneo (Grfico 7). El
grfico permite observar la distribucin de los pases de la regin en cinco
grupos, en funcin de los valores que exhiben en ambas dimensiones. En el

Grfico 7: Inversin en I+D como % del PBI vs IDH, Amrica

Latina, 1999*
* o ltimo ao disponible

Costa Rica

+/+

Cuba
Brasil

Chile

Bolivia

-/-

Mxico
Venezuela

Nicaragua
El Salvador

Argentina

Colombia
Panam

Uruguay

Ecuador
Per

T&T

IDH

147

Universidad Virtual de Quilmes

cuadrante de mejor desempeo se ubican Costa Rica, Chile y Cuba, con un

nivel relativamente alto de desarrollo humano y una tambin relativamente
alta inversin en I+D, como un ejemplo de consistencia en la evolucin de
las distintas variables. En el grupo opuesto, caracterizado por un nivel medio
o bajo, tanto en lo que se refiere al desarrollo humano como a la inversin
en I+D, se encuentran Bolivia, Nicaragua, Ecuador y El Salvador. La Argentina, Mxico, Panam, el Uruguay y Trinidad y Tobago tienen un valor relativamente ms alto en el IDH que en la inversin en I+D, lo que parece poner de
manifiesto que la ciencia y la tecnologa no ocupan el lugar que podra corresponderles en la agenda de los principales actores polticos y sociales. El
Brasil, Colombia, Venezuela y el Per ocupan una zona de IDH intermedio, el
primero con valores significativamente ms altos en la inversin en I+D.

4.1.2. Composicin de la inversin en I+D

El indicador de inversin en I+D por sector de financiamiento (Grfico 8)
muestra que casi las dos terceras partes de la inversin en I+D en Amrica
Latina son financiadas por el presupuesto pblico y slo un tercio por las
empresas. Esta estructura de financiamiento contrasta con la de los pases
industrializados. En ellos, la relacin es inversa, y aproximadamente las dos
terceras partes de los recursos para I+D provienen de las empresas. El Japn configura un caso extremo, con una participacin empresarial del 73%.
En los Estados Unidos, el 66% de la I+D es financiada por las empresas. La
situacin de Canad, en la cual esta porcin es algo menor al 50%, se aproxima a la de Europa (54%).
Grfico 8: Inversin en I+D por sector de financiamiento,
1999*
100%

* o ltimo ao disponible

75%

50%

Extranjero
OPSFL
Educacin Superior
Gobierno
Empresas

25%

0%

En Amrica Latina, los pases con mayor proporcin de financiamiento empresarial de la I+D en 1997 eran Venezuela (45%) y el Brasil (40%). En el primer caso es preciso considerar que la mayor parte de tales recursos eran
invertidos por empresas estatales de la industria del petrleo. En el caso
del Brasil, en el ao mencionado (ltimo disponible) una parte de la explicacin es similar; sin embargo, en los ltimos aos se ha puesto en prctica
una poltica expresamente orientada a comprometer al sector privado en el
148

Poltica Cientfica

financiamiento de la I+D. Medidas recientes del gobierno del Brasil han conducido a la creacin de varios fondos que habrn de nutrirse con aportaciones de empresas concesionarias de servicios, tal como se da cuenta en el
Cuadro Brasil: fondos sectoriales, una nueva forma de apoyo al desarrollo
tecnolgico.
En Amrica Latina las empresas ejecutaron durante 1999 un 36% de los
recursos destinados a I+D (Grfico 9). El grueso se ejecut en las universidades (42%). En los centros pblicos de investigacin se realiz otro 22%.
Nuevamente, la importancia relativa de los actores es diferente respecto de
lo que ocurre en los pases industrializados. La ejecucin de I+D en las empresas es ampliamente mayoritaria en los Estados Unidos (76%), el Japn
(71%), Europa (64%) y Canad (63%).
Grfico 9: Inversin en I+D por sector de ejecucin,
1999*
100%

* o ltimo ao disponible

75%

50%
OPSFL

25%

Educacin Superior
Gobierno
Empresas

0%

Con todo, analizando la ltima dcada, la participacin empresarial en la utilizacin de recursos para el financiamiento de I+D registr en Amrica Latina
un crecimiento destacable a partir de 1994 (Grfico 10). Efectivamente, a lo
Grfico 10: Inversin en I+D por Sector de Ejecucin, Amrica
Latina y Caribe
12,000

Empresas
OPSFL
Educacin Superior
Gobierno

10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

149

Universidad Virtual de Quilmes

largo de la dcada, la participacin empresarial en la ejecucin de los recursos destinados a I+D creci del 20% al 36%, en detrimento de los organismos pblicos de investigacin, que redujeron su participacin del 27% al
22% y fundamentalmente de las universidades, que pasaron, del 52%, a disponer tan slo del 42% del total de recursos para el financiamiento de la
I+D. Estos datos, adems de mostrar una mejor disposicin de las empresas latinoamericanas frente al cambio tecnolgico, pueden ser tambin tomados en cuenta como un nuevo indicio de la crisis que atraviesa gran parte de las universidades pblicas latinoamericanas y que afecta su capacidad
de investigacin.

Los datos muestran adems una situacin paradjica en lo que se refiere al nfasis puesto
en las actividades de investigacin, frente a las de desarrollo (Grfico 11). En la mayor parte de los pases de Amrica Latina la parte sustantiva de la inversin en I+D se destina a investigacin bsica y aplicada, en tanto que la inversin en desarrollo experimental tan slo
en Mxico supera el 25% del total de los recursos utilizados. La paradoja parece acentuarse
cuando se examinan las cifras referidas a la inversin en investigacin bsica. En este sentido, con alguna excepcin puntual, se puede establecer un gradiente en el que se correlacionan, en forma inversa, la riqueza del pas y la intensidad de la investigacin bsica. La paradoja en ambos casos consiste en que los pases de Amrica Latina, en un contexto de crisis
econmica y social, aparecen como fuertemente inclinados hacia el extremo ms bsico y
terico de la investigacin cientfica. Esto contrasta con la realidad de pases como los
EE.UU., donde el desarrollo experimental constituye el 61% de la I+D, situacin que se repite en otros de los pases ms desarrollados de la OCDE. Sin embargo, la paradoja es tan slo aparente, ya que la presunta fortaleza en las actividades de investigacin es, en realidad,
una debilidad extrema en el componente ms vinculado con las actividades productivas y
de innovacin. Ms bien, lo que muestra esta estructura de utilizacin de los recursos es la
escasa vinculacin de las instituciones cientficas y acadmicas con las empresas y los actores que utilizan y aplican el conocimiento cientfico y tecnolgico (ALBORNOZ y FERNNDEZ
POLCUCH, 2001).

Grfico 11: Inversin en I+D por tipo de actividad, 1999*

* o ltimo ao disponible

100%

75%

50%

25%

0%

Desarrollo Experimental

150

Investigacin Aplicada

Investigacin Bsica

Poltica Cientfica

Desde el punto de vista de la especializacin de las actividades de I+D en

cada pas tambin se observan algunos rasgos llamativos. Al analizar la inversin en I+D relacionada con los diferentes objetivos socioeconmicos declarados por los investigadores (Grfico 12), est dentro de lo que cabe esperar que, tanto en Ecuador, como en Panam y Trinidad y Tobago,
predomine la investigacin agrcola, as como que Mxico otorgue un nfasis
semejante a la investigacin agrcola y a la investigacin dirigida al desarrollo industrial y tecnolgico. Sin embargo, llama la atencin -si bien es coherente con lo sealado en el apartado anterior- que tanto en el Brasil, como
en el Uruguay y en el Per, la mayor parte de la I+D se destine a investigacin no orientada (promocin general del conocimiento).

Grfico 12: Inversin en I+D por objetivo socioeconmico, 1999*

80%
70%
60%
50%

Agricultura, silvic.y pesca

Des. industrial y tecnologa
Prom. gral. conocimiento
Tierra y atmsfera
Medio ambiente
Salud
Defensa
D
S i l

* o ltimo ao disponible

40%
30%
20%
10%
0%

La Argentina informa que el porcentaje ms significativo de sus recursos en

se destina al fomento de la investigacin dirigida al desarrollo industrial
y tecnolgico, lo cual tambin constituye un dato curioso, ya que todos los
diagnsticos acerca del sistema nacional de innovacin en aquel pas ponen
en evidencia la debilidad de los vnculos entre los distintos actores y la existencia de un escaso dinamismo innovador en la mayor parte de los sectores
productivos. Por este motivo, el dato debe ser ledo ms como una intencionalidad de los investigadores y una sobreestimacin de la I+D en el sector
empresarial.
En Chile, por su parte, predomina la exploracin y explotacin de la tierra
y la atmsfera, lo cual es congruente con una adecuada utilizacin estratgica de su posicin geogrfica y de sus recursos, lo que le permite adems
ser sede de importantes emprendimientos internacionales en estas reas.
Tambin parece congruente con la estructura social del pas que en El Salvador predominen las investigaciones dirigidas a promover el desarrollo social
y los servicios sociales. En contraste con los pases de mayor desarrollo, la
investigacin orientada hacia la Defensa no tiene mayor peso en la regin,
con la excepcin del Brasil, que le dedica algo ms del 4%.
I+D

151

Universidad Virtual de Quilmes

4.1.3. Personal dedicado a ciencia y tecnologa

El conjunto de personas que se dedican a la realizacin de actividades
cientficas y tecnolgicas en Amrica Latina y el Caribe asciende a 260
mil. Esta cifra incluye 128 mil investigadores, adems de becarios, tcnicos y el personal de apoyo. Los investigadores de la regin representan el
2.7% del total mundial (Grfico 13), cantidad no despreciable si se toma
en cuenta que en conjunto superan la dotacin de investigadores con los
que cuenta Canad. En el mismo sentido, Amrica Latina disponen de mayor nmero de investigadores que los pases nrdicos. Es obvio que la
acumulacin numrica no representa una capacidad real, ya que es impensable por el momento utilizar en forma coordinada el potencial cientfico y
tecnolgico de la regin en su totalidad. Por otra parte, las dificultades del
proceso de integracin no se agotan en el plano interno regional, sino que
remiten a la constitucin de los grandes bloques a escala mundial. Desde
esta perspectiva, la debilidad latinoamericana es manifiesta, ya que el nmero de investigadores del Japn cuadruplica el de los pases latinoamericanos y caribeos, en tanto que la Unin Europea dispone de un nmero
casi siete veces mayor. Los Estados Unidos cuentan con ms de un milln
de investigadores, esto es, casi nueve veces ms que los latinoamericanos. Una estrategia asociativa con grupos de I+D de los pases industrializados en ciertas reas de importancia estratgica resulta ser, por lo tanto,
muy necesaria.

Grfico 13: Distribucin mundial de investigadores, 1999

(estimada a partir de UNESCO, OCDE y RICYT)
OceanaAfrica
2%
1%

Europa
38%

Amrica Latina y el
Caribe
2.7%
EE.UU. y Canad
26%

Asia
30%

La mayor parte de los investigadores de la regin se concentra en tan slo

tres pases. El Brasil cuenta con un 40% de la capacidad regional. La Argentina y Mxico disponen de un 33% adicional (Grfico 14). Esta concentracin
debera facilita, tanto los procesos de cooperacin, como los de cohesin,
entendida al modo europeo como la eliminacin progresiva de las asimetras estructurales ms profundas.
La evolucin de la capacidad cientfica y tecnolgica de los pases de
Amrica Latina, considerada sobre la base del nmero de investigadores, registra una tendencia moderadamente positiva. Tomando en cuenta la dota152

Poltica Cientfica

Grfico 14: Investigadores EJC, 1999*

Brasil

49702

26004

Argentina

19434

Mxico

8200

Colombia

7176

Chile

5468
4500

Cuba
Venezuela

1867
1014

Costa Rica
Ecuador

724
590

Uruguay
Bolivia

461

Panam

356
340

Trin. y Tobago
Nicaragua

* o ltimo ao disponible

199

El Salvador

cin actual, y considerando que en 1990 la regin contaba con algo ms de

105 mil investigadores, se observa un crecimiento que, en la totalidad de la
dcada, alcanz el 21% (Grfico 15). Este nivel de crecimiento es similar al
de la Unin Europea, Canad, el Japn o los Estados Unidos (si bien este ltimo ha crecido en forma ms acelerada durante los ltimos aos). Es de
destacar el caso espaol, cuyo nmero de investigadores creci casi el 60%
en forma sostenida a travs de la dcada (Grfico 16). En este caso, se trata de una poltica deliberada, sostenida ms all de los cambios de gobierno, que tiende a lograr que Espaa disponga de un nmero de investigadores, en relacin con la poblacin, similar al de los pases europeos ms
avanzados. Una estrategia de este tipo resulta ser perentoria en los pases
latinoamericanos.
Grfico 15: Evolucin del nmero de Investigadores EJC
1200000.0
1000000.0
800000.0
600000.0

Amrica Latina y
Caribe
Espaa
Canad
EE.UU.
Japn

400000.0

Unin Europea

200000.0
0.0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

En tal sentido, se observa que los pases de Amrica Latina contaban en

1999 con 0.7 investigadores cada mil integrantes de la poblacin econmica-

153

Universidad Virtual de Quilmes

Grfico 16: Evolucin del nmero de Investigadores EJC (base

1990=100)
Amrica Latina y Caribe
Espaa
Canad
EE.UU.
Japn
Unin Europea

150

125

100
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

mente activa (PEA), en tanto que la densidad de investigadores en la Unin Europea era siete veces mayor y la de Canad, ocho veces. Tanto en los Estados Unidos como en el Japn se registraba un nmero de investigadores doce veces mayor en relacin con la PEA (Grfico 17). Entre los pases de
Amrica Latina se destacan los valores alcanzados por la Argentina (1.67 investigadores por cada mil integrantes de la PEA), Costa Rica (1.52) y Chile
(1.35). Volviendo al caso espaol, en 1984 este pas dispona de la mitad de
los investigadores que Italia, en relacin con su PEA. En 1997 esta desventaja comparativa se haba revertido por completo y Espaa ya superaba a una
Italia que en este aspecto mostraba un registro sin mayores variantes.
Grfico 17: Investigadores EJC por mil de la PEA, 1999*
Venezuela
Colombia
Mxico
Uruguay
Trinidad y Tobago
Brasil
Amrica Latina
Cuba
Chile
Costa Rica
Argentina
Espaa
Unin Europea
Canad
Australia
Pases Nrdicos
EEUU
Japn

0.45
0.47
0.55
0.59
0.66
0.67
0.69

* o ltimo ao disponible

1.20
1.35
1.52
1.67
3.69
5.00
5.58
6.70
7.80
8.17
8.50

A travs de la dcada, la densidad de investigadores en Amrica Latina se mantuvo alrededor de los 0.7 investigadores por cada mil integrantes de la PEA. Contrariamente, tanto el Japn como los Estados Unidos y la Unin Europea registraron
un importante crecimiento en este indicador en el mismo perodo (Grfico 18).
154

Poltica Cientfica

Grfico 18: Investigadores por cada mil integrantes de la PEA

9
Amrica Latina y Caribe

Espaa
Canad

EE.UU.
Japn
Unin Europea

6
5
4
3
2
1
0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

El gasto por investigador en los pases de Amrica Latina registr a fines de

la dcada un valor de 85 mil dlares, lo cual revela que los cientficos y tecnlogos de esta regin cuentan -en promedio- con aproximadamente la mitad de los recursos que sus pares del Japn o de los pases nrdicos. La
comparacin con los investigadores de la Unin Europea o de los Estados
Unidos es an ms desfavorable (Grfico 19). Este dato, que a primera vista puede resultar poco elocuente, es en realidad muy interesante si se considera que se tiende a exigir a los investigadores latinoamericanos y caribeos que se ajusten a estndares de productividad similares a los de los
pases desarrollados, en el marco del auge de los procesos de evaluacin
en la regin.
Grfico 19: Inversin en I+D por investigador EJC, 1999*
(miles de U$S)

Nicaragua

* o ltimo ao disponible

15

Ecuador

22
24

T. y Tobago
Cuba

42
46
50
50
51
53
58

Bolivia
Mxico
Colombia
El Salvador
Argentina
Chile
Costa Rica

65
68
68

Venezuela
Panam
Portugal

74

Uruguay

85

A.L.C.

96

Espaa

123

Brasil

134

Canad

151
151

P. nrdicos
Japn

161

U. Europea

190

EE.UU.

25

50

75

100

125

150

175

200

La distribucin por gnero de los investigadores registra una composicin

desigual en Amrica Latina, as como con relacin a otros pases. Mientras
que en el Uruguay el 56% de los investigadores son mujeres, en El Salvador
155

Universidad Virtual de Quilmes

y los Estados Unidos stas no alcanzan el 20% del total. En la Argentina, Bolivia y el Brasil el componente femenino ronda el 40%, mientras que Espaa,
Ecuador y Panam presentan valores de alrededor de 30% de participacin
femenina (Grfico 20).
Grfico 20: Investigadores por gnero, 1999*
Femenino

Masculino

100%
* o ltimo ao disponible

75%

50%

25%

0%

Desde el punto de vista institucional, la mayor parte de los investigadores

latinoamericanos se desempea en las universidades (Grfico 21). Slo en
Costa Rica, la Argentina y Mxico los investigadores correspondientes al
sector empresario superan el 10% del total, lo cual contrasta con la situacin de los pases de mayor desarrollo, en los cuales los investigadores tienen su lugar de trabajo principalmente en las empresas.

Grfico 21: Investigadores por sector, 1999*

100%

* o ltimo ao disponible

75%

50%

25%

0%

Empresas

156

Gobierno

Educacin Superior

OPSFL

Poltica Cientfica

4.1.4. Formacin de recursos humanos

Los indicadores relacionados con la formacin de recursos humanos presentan claramente un sistema universitario en transformacin para la dcada
del noventa, transformacin que se expresa en el desarrollo creciente del
cuarto nivel en casi todos los pases de Amrica Latina. Este proceso configura no solamente un cambio en las universidades, sino tambin una redefinicin progresiva del mercado de trabajo, de manera coherente con las tendencias hacia la constitucin de una economa basada en el conocimiento.
Durante la presente dcada, el nmero de egresados universitarios registr un crecimiento continuo en todos los pases de Amrica Latina. En el caso de los estudios de grado (Grfico 22), el nmero de egresados anuales
se increment en aproximadamente un 20% a lo largo de la dcada. Las
reas de mayor crecimiento fueron las de ingeniera y tecnologa (44%), y
ciencias sociales (24%), mientras que las humanidades decrecieron un 6% y
las ciencias exactas y naturales aumentaron un magro 4% a travs de la dcada. En tal sentido, la orientacin predominante en la formacin universitaria latinoamericana es marcadamente tradicional y profesionalista: en 1999
la mayora de los graduados (58%) correspondi a carreras pertenecientes a
las reas de ciencias sociales y mdicas. Tan slo un 6% de los graduados
de aquel ao curs estudios en ciencias naturales y exactas y un 17% en ingeniera y tecnologa. Llama la atencin la baja cantidad de graduados en el
rea de las ciencias agrcolas (5%), lo que contrasta con la importancia de
las publicaciones cientficas en esta rea, como se discutir ms adelante.

700000

Grfico 22: Graduados universitarios,

Amrica Latina y Caribe

600000
500000
400000
300000

Humanidades
Cs. Sociales
Cs. Agrcolas
Cs. Mdicas
Ing. y Tecnologa
Cs. Nat. y Exactas

200000
100000
0

En 1999 se registraron 28 mil egresados de cursos de posgrado con el nivel

de maestra. El 38% de ellos correspondi a las reas de ciencias sociales,
seguidas por las humanidades (22%), ingeniera y tecnologa (14%), ciencias
exactas y naturales (11%), ciencias mdicas (8%) y ciencias agrcolas (6%).
La expansin de los estudios en el nivel de maestra ha sido destacable en
el conjunto de los pases de Amrica Latina, ya que alcanz una tasa de casi
el 70% a travs de la dcada (Grfico 23), ms del triple de la tasa de crecimiento del nmero de egresados en el nivel de grado. El principal crecimien157

Universidad Virtual de Quilmes

to se registr en las ciencias sociales, las cuales ms que duplicaron su produccin. Las restantes reas de la ciencia crecieron entre un 20% (ciencias
naturales y exactas y ciencias agrcolas) y un 78% (humanidades).
Grfico 23: Magisters otorgados,
Amrica Latina y Caribe
30000
25000

Humanidades
Cs. Sociales
Cs. Agrcolas
Cs. Mdicas
Ing. y Tecnologa
Cs. Nat. y Exactas

20000
15000
10000
5000
0

Los doctorados otorgados en Amrica Latina a lo largo de la dcada del noventa crecieron un 90% (Grfico 24). En este nivel, el predominio es de las
ciencias naturales y exactas (32%), las cuales cuentan con una mayor tradicin en materia de realizacin de estudios de doctorado. El rea de la ciencia con menor peso en la formacin de doctores es tambin la de ciencias
agrcolas, la cual sin embargo tuvo un crecimiento de ms del doble, desde
1990, al igual que el rea de ingeniera y tecnologa.

Grfico 24: Doctorados otorgados,

Amrica Latina y Caribe
4,000

3,000

2,000

1,000

158

Humanidades
Cs. Sociales
Cs. Agrcolas
Cs. Mdicas
Ing. y Tecnologa
Cs. Nat. y Exactas

Poltica Cientfica

4.1.5. Patentes
En los pases industrializados, el nmero de patentes es uno de los indicadores utilizados para medir los resultados de los sistemas de I+D. Sin embargo, este indicador es menos relevante en los pases de Amrica Latina,
por cuanto la investigacin, como se ha visto, se lleva a cabo fundamentalmente en mbitos acadmicos y mantiene muy dbiles vnculos con la industria. Un factor adicional remite a los marcos legales que, en ciertos pases, desalientan el patentamiento. Sin embargo, el anlisis de estos
indicadores, as como el de algunos de los coeficientes desarrollados a partir del recuento de patentes, permite avanzar en la comprensin del panorama tecnolgico regional.
La evolucin de las patentes solicitadas a travs de la dcada del noventa muestra alguna de las consecuencias de las polticas de apertura de la
economa que han sido aplicadas en la mayora de los pases de la regin,
as como de los procesos de globalizacin de la economa y la tecnologa.
Mientras que el nmero de patentes solicitadas por residentes se mantuvo
estable en el conjunto de Amrica Latina, el nmero de patentes solicitadas
por no residentes creci ms del 50%, ya que pas de 20 mil a 31 mil solicitudes (Grfico 25). En total, en 1999 fueron solicitadas en los pases de
Amrica Latina algo menos de 41 mil patentes, de las cuales menos de 10
mil corresponden a solicitudes de residentes. A la vez, fueron otorgadas en
total algo ms de 10 mil, el 16% de las cuales fueron otorgadas a residentes. Este panorama contrasta con las cifras de los pases industrializados.
Grfico 25: Solicitudes de patentes,
Amrica Latina y Caribe
37930

40000
35000

31439

29678
26718

30000
25000

39280 40894

22736

28943 27911

24223

20000
15000
10000
5000
0

de residentes

de no residentes

La tasa de dependencia para el total de Amrica Latina en 1999 (Grfico

26) expresa que por cada patente solicitada por residentes, se registraron
3.3 patentes solicitadas por no residentes. Slo el Brasil presentaba un valor menor a 1, lo que implica que en este pas la mayora de las solicitudes
correspondieron a residentes, tal como sucede en el Japn y en los Estados
Unidos. En el resto de la regin, al igual que en Canad, los pases nrdicos
y la Unin Europea, prevalecieron ampliamente las solicitudes realizadas por
no residentes. Como se dijo en el prrafo anterior, esta situacin fue en au159

Universidad Virtual de Quilmes

mento a lo largo de la dcada, ya que la tasa de dependencia de Amrica Latina en 1990 era de 2.2. La tasa de autosuficiencia es un indicador complementario del anterior, que compara el nmero de patentes solicitadas por residentes con el total de las solicitudes. Su valor vari de 0.31 en 1990 a
0.23 en 1999, poniendo en evidencia que la proporcin de patentes solicitadas por extranjeros es cada vez mayor.
Grfico 26: Tasa de dependencia, 1999*
Japn

0.2
0.7

EE.UU.

* o ltimo ao disponible

0.8
1.2

Panam

3.2
3.3
4.0

Guatemala

4.4
5.7

Chile

6.2
6.2

Argentina

6.8
7.7

U. Europea

9.1
9.3

Paraguay

12.2
12.6

Canad

22.1
Mxico

25.6
26.1

Per

26.2
31.5
32.0

Venezuela

10

15

20

25

30

Otro indicador utilizado internacionalmente es el coeficiente de invencin,

que expresa el nmero de patentes solicitadas por residentes en el pas con
relacin al nmero de habitantes. En 1999, el promedio de Amrica Latina
fue de 2 patentes solicitadas por residentes, por cada cien mil habitantes
(Grfico 27). Con pequeas variaciones, este nivel se ha mantenido a travs
de la dcada. En este indicador, la brecha con los pases de mayor desarrollo es muy destacable: el coeficiente espaol triplica el latinoamericano, el
canadiense lo multiplica ocho veces (y se encuentra en ascenso), al igual
Grfico 27: Coeficiente de invencin
(Patentes solicitadas por residentes / 100.000 habitantes)
50

40

30

20

10

0
1990

1991

1992

1993

Amrica Latina y Caribe

EE.UU.

160

1994

Espaa
P. nrdicos

1995

1996

1997

1998

Canad
Unin Europea

1999

Poltica Cientfica

que el de los Estados Unidos, que alcanza las 50 solicitudes de patentes de

residentes por cada cien mil habitantes. Ms lejos an se ubica el Japn,
con un coeficiente de 277 en 1998. En Amrica Latina se destacan las cifras alcanzadas por el Brasil (4.5), Chile (3.1), el Uruguay (2.6) y la Argentina (2.4), que superan la media regional.

4.1.6. Indicadores bibliomtricos

El anlisis de la produccin cientfica de los pases de Amrica Latina, incluyendo al Caribe, a travs de diversas bases de datos internacionales de publicaciones cientficas, tanto multidisciplinarias, como disciplinarias, refleja
una baja participacin de los investigadores de la regin en la produccin
cientfica mundial, dentro de la franja que se denomina como corriente principal de la ciencia (Grfico 28).
Grfico 28: Publicaciones de Amrica Latina en distintas
bases de datos, 1998
SCI

CAB

6.1%

PASCAL
2.5%
2.4%

MEDLINE

1.6%
1.9%
2.6%

INSPEC

1.7%
1.7%

BIOSIS

COMPENDEX

CA

De las 946 mil publicaciones registradas en el Science Citation Index (SCI) en

1998, slo 24 mil correspondieron a pases de la Amrica Latina, cifra equivalente al 2.5% del total mundial. Las publicaciones de pases latinoamericanos registradas en la base francesa PASCAL en aquel mismo ao representaron un porcentaje semejante del total (12 mil, sobre un total de 511 mil
registros). En las bases temticas de fsica (INSPEC), ingeniera (COMPENDEX),
qumica (Chemical Abstracts), biologa (BIOSIS), medicina (MEDLINE) y ciencias
agrcolas (CAB), la participacin de Amrica Latina tuvo una variacin de entre el 1.6% (MEDLINE) y el 6.1% (CAB).
En 1998 el Brasil produjo alrededor del 50% de las publicaciones cientficas latinoamericanas registradas en las principales bases de datos. Si se
suman la Argentina y Mxico (ambos entre el 15 y el 20%), Colombia, Venezuela y Chile, se cubre ms del 90% de la produccin cientfica latinoamericana registrada de este modo.

161

Universidad Virtual de Quilmes

Como se ha dicho, Brasil es en todos los casos el pas de la

regin con mayor participacin en las bases de datos bibliogrficas (Grfico 29). Sus publicaciones representan alrededor
del 1% del total mundial, con excepcin de cab, donde la incidencia de publicaciones brasileas supera el 3%. La comparacin entre Argentina y Mxico muestra cmo estos indicadores pueden dar una idea de sesgos nacionales hacia distintas
reas del conocimiento. Ambos pases muestran una relativa
paridad en las bases multidisciplinarias y en medline. Mientras
tanto, Mxico supera a Argentina en ingenieras y en fsica,
mientras que lo contrario ocurre en las ciencias biolgicas,
qumicas y agrcolas. Este indicador permite asimismo intuir
ciertos efectos de las distintas polticas cientficas. No parece
casual que Chile supere a Colombia y Venezuela en el nmero de publicaciones en el Science Citation Index, mientras que
presenta datos menores en las restantes bases. Los investigadores chilenos demuestran estar volcados efectivamente hacia
la publicacin en el mainstream, dejando de lado otras opciones de menor impacto y a la vez replicando un proceso ocurrido en Espaa durante fines de la dcada de 1980 y principios de la siguiente, en el que la publicacin en esas revistas
brindaba mejores puntajes en las evaluaciones (Albornoz y
Fernndez Polcuch, 2001).

En la gran mayora de los pases de la regin se registr un crecimiento importante del nmero de publicaciones en el SCI a lo largo de la dcada (Grfico 30). El mayor ndice de crecimiento lo alcanz Bolivia, que en 1998 multiplic por 3.5 las escasas 24 publicaciones registradas en 1990; le siguieron
el Uruguay, con un ndice de 3, Colombia y Mxico (2.7), el Brasil y Nicaragua
(2.6), Cuba (2.4) y Guyana (2.3). Los restantes pases no alcanzaron la media
regional de 2.2, si bien en su mayora superaron el crecimiento del total mun-

162

Poltica Cientfica

dial, cuyo ndice fue de 1.4 entre 1990 y 1998. Solamente Guatemala, el Per, Repblica Dominicana, Panam, Jamaica, Hait y El Salvador no superaron
el promedio mundial, y los ltimos cuatro ni siquiera alcanzaron en 1998 el
nmero de publicaciones con que contaban a principios de la dcada.
Grfico 30: Publicaciones en el SCI,
pases seleccionados
10,000

Brasil
Mxico
Argentina
Chile
Venezuela
Colombia

8,000

6,000

4,000

2,000

0
1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Efectivamente, al analizar la participacin de Amrica Latina en el total de la

base del SCI se comprueba un aumento del 1.6% al 2.5% a travs de la dcada. Cabe resaltar el hecho de que Espaa cont en 1998 con un nmero
de registros en el SCI similar al del conjunto de Amrica Latina, si bien superaba a esta regin durante gran parte de la dcada (Grfico 31). En la Base
PASCAL se hace notoria cierta orientacin europea, manifestada en el hecho
de que Espaa supera ms claramente a Amrica Latina, aportando el 2.6%
del total, contra el 2.4% de esta ltima.

2.5%

2.0%

1.5%

1.0%

0.5%

Grfico 31: Publicaciones en el SCI (% del total mundial), pases

seleccionados

Brasil
Mxico
Argentina
Chile
Venezuela
Espaa
Portugal
Amrica Latina

0.0%

163

Universidad Virtual de Quilmes

En la bsqueda de ciertos ndices de productividad en ciencia y tecnologa,

pueden tomarse indicadores tales como las publicaciones con relacin a la
inversin en I+D, o al nmero de investigadores (Grfico 32). La media latinoamericana de 1.8 publicaciones en el SCI por cada 10 investigadores es
muy cercana a los valores de Mxico, la Argentina y el Brasil, aunque es superada por el Uruguay, Chile y Venezuela, entre otros. Colombia presenta para este indicador el valor ms bajo de los pases de mayor tamao cientfico
y tecnolgico de la regin. Con relacin a la inversin en I+D se destacan la
produccin de Trinidad y Tobago (en la que probablemente tenga cierta incidencia el sesgo idiomtico del SCI) y del Uruguay. Un segundo grupo lo forman Panam, Cuba y Chile, con un valor de alrededor de 4 publicaciones por
milln de dlares, similar al que presenta Espaa. El grupo formado por la
Argentina, Bolivia, Venezuela y Mxico presentan un comportamiento intermedio, con un valor de 3. La media latinoamericana de 2.4 publicaciones
por cada milln de dlares invertido en I+D est condicionada por el bajo desempeo del Brasil en este aspecto, ya que junto a Colombia y El Salvador
se mantiene por debajo de las 2 publicaciones.

Grfico 32: Indicadores de publicaciones en SCI, 1998

10

cada milln u$s inversin en I+D

10.6

cada 10 investigadores EJC

8
6.6

4.4

4.1

4.5

4.1

4.2

3.3

4.0

3.5
2.4

3.1

2.4

2.4

2.4

1.9

2.7

3.0

3.4
2.3

1.8

1.7

1.7

1.4

1.4
1.1

1.3

1.0

1.4
0.7

0.4
0.2

4.1.7. Una imagen comparativa de la ciencia en Amrica Latina

La inversin y los recursos humanos son las dos dimensiones tradicionalmente
utilizadas para caracterizar los sistemas de I+D. Es interesante comparar el mix
de ambas variables, ponderadas por los valores del PBI y la PEA, ya que tal anlisis permite distinguir algunos perfiles predominantes. El Grfico 33 presenta los
recursos que los distintos pases de Amrica Latina y el Caribe asignan a la I+D
en ambos planos de ponderacin: inversin en I+D como porcentaje del PBI y nmero de investigadores por cada mil integrantes de la PEA. De esta manera, se
configuran cuatro conjuntos de pases con perfiles claramente diferenciados:
1. El primer cuadrante est ocupado por Costa Rica, Chile y Cuba, pases
que presentan valores relativos superiores al promedio latinoamericano
en ambas dimensiones.

164

Poltica Cientfica

Grfico 33: Recursos dedicados a I+D, 1999*

* o ltimo ao disponible
Argentina

II

Chile

Amrica Latina
T&T

Mxico

Cuba

Brasil

Colombia

Uruguay

III

Costa Rica

Venezuela
Panam

Ecuador
Nicaragua

IV

Bolivia

El Salvador

Inversin en I+D (% del PBI)

2. El Brasil ocupa en soledad el cuarto cuadrante, en el cual la inversin

ponderada supera el promedio regional, si bien el nmero relativo de investigadores est por debajo de la media latinoamericana.
3. El caso inverso es el de la Argentina, ocupante exclusivo del segundo
cuadrante, en el cual los recursos humanos superan el promedio y la inversin queda por debajo.
4. La gran mayora de los pases se ubica en el tercer cuadrante, en el que
ambos parmetros no alcanzan la media. Dentro de este conjunto es posible distinguir dos grupos, ya que Mxico, Colombia, Trinidad y Tobago, el
Uruguay, Venezuela y Panam estn cerca del promedio, en tanto que
Ecuador, Bolivia, Nicaragua y El Salvador estn ms alejados de l.

El grfico pone en evidencia que Brasil y Argentina han recorrido trayectorias diferenciadas
en materia de ciencia y tecnologa. Tal diferencia puede ser explicada por medio de las variables de industrializacin y modernizacin. Desde este punto de vista, el lugar que ocupa
Brasil en el grfico se explicara a partir del mayor grado de industrializacin de su economa, que no fue acompaada en forma simtrica por la modernizacin de la sociedad. El caso argentino sera el inverso, ya que da cuenta de la disponibilidad de un potencial relativamente alto de recursos humanos, en tanto que los recursos econmicos que se destinan a
esas actividades son comparativamente bajos. Este fenmeno puede ser explicado en funcin de asimetras entre los procesos de modernizacin e industrializacin, o entre los regmenes en que se desenvuelven las estructuras social y econmica. En una escala diferente,
es posible intuir que una situacin anloga se registra en Trinidad y Tobago y Uruguay, pases cuya densidad de investigadores se acerca a la media de la regin, mientras la inversin
en I+D se ubica relativamente lejos de sta (ALBORNOZ y FERNNDEZ POLCUCH, 2001).

En resumen, cuando se evalan las polticas y estrategias alternativas para

Amrica Latina se debe tomar en cuenta la relativa debilidad de la regin en
ciencia y tecnologa. En efecto, la totalidad de los recursos econmicos dedicados a la I+D en Amrica Latina (Grfico 34) no equiparan lo invertido por

165

Universidad Virtual de Quilmes

Canad. En lo relativo al nmero de investigadores, los latinoamericanos superan holgadamente el nmero de Canad, pero, como se ha dicho, estn
muy lejos de alcanzar los valores del Japn, la Unin Europea o de los Estados Unidos.

Grfico 34: Recursos dedicados a I+D por regin, 1999* base

Amrica Latina = 1
22.8

25
Investigadores
Inversin en I+D

20

* o ltimo ao disponible

12.9

15
8.7

8.3

10

6.7
4.5

0.6

1.2

0
Amrica
Latina

La actual estructura
del sistema de ciencia,
tecnologa e innovacin en la
Argentina ha sido analizada en
muy contadas ocasiones. El trabajo de Enrique Oteiza (1992)
es uno de los ms destacados y
sus comentarios son tenidos en
consideracin en el presente
apartado, en el que se siguen
los lineamientos del texto elaborado por Albornoz y Kreimer
(1999).

Canad

Japn

Unin
Europea

EEUU

4.2. Poltica cientfica y tecnolgica en la Argentina

La ciencia y la tecnologa tienen en la Argentina una tradicin temprana y
significativa. La investigacin cientfica se institucionaliz en el pas hacia fines del siglo XIX (vase apartado 3.5.2.) y conoci un importante desarrollo
durante la primera mitad del presente siglo, en particular, en ciertas ramas
de la fsica y en el llamado complejo biomdico.
La investigacin acadmica alcanz su momento de mayor visibilidad y
desarrollo relativo en el presente siglo durante la dcada de los sesenta,
cuando se conjugaron elementos de orden contextual, institucional, instrumentos de poltica y disposicin de los actores ms representativos, para
producir lo que se conoci, luego, como una verdadera poca de oro de la
ciencia en el pas. La investigacin cientfica en la Argentina tuvo, al mismo
tiempo, un reconocimiento internacional a travs del otorgamiento de tres
Premio Nobel a cientficos de este origen (Bernardo Houssay en 1947, Luis
Leloir en 1970 y Csar Milstein en 1984) y un alto prestigio en el nivel de la
sociedad local, que percibi las prcticas de sus cientficos e investigadores
como fuente de reconocimiento social. Paralelamente, tambin la problemtica de la tecnologa tuvo relevancia en el contexto del auge alcanzado por lo
que fuera luego conocido como pensamiento latinoamericano en ciencia y
tecnologa (vase apartado 3.2.).

El desarrollo de la ciencia y la tecnologa en la Argentina sigui, sin embargo, un

proceso signado por numerosas rupturas, la mayor parte de las cuales estuvieron

166

Poltica Cientfica

estrechamente relacionadas con los vaivenes del contexto poltico e institucional.

La interrupcin autoritaria de los procesos democrticos por golpes militares tuvo,
como regla general, efectos perversos sobre el conjunto de las actividades cientficas y tecnolgicas. Existe consenso en sealar que el efecto que tuvieron los sucesos conocidos como la noche de los bastones largos, en 1966, constituye un hito
ineludible, en la medida en que signific, de hecho, la ruptura de buena parte de
las tradiciones cientficas. Como consecuencia de aquellos episodios se produjo la
disgregacin y migracin de muchos grupos consolidados, lo cual dej a una generacin entera de jvenes investigadores sin un conjunto de cientficos que deban constituirse en referentes fundamentales.

4.2.1. Evolucin del sistema institucional

La mayor parte de las instituciones destinadas a disear polticas e instrumentos destinados al desarrollo cientfico y tecnolgico fue creada durante
la segunda mitad de la dcada del cincuenta, luego del primer perodo peronista; as, la CNEA fue refundada en 1956, el Instituto Nacional de Tecnologa
Industrial (INTA) se cre en ese mismo ao, el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) al ao siguiente, y el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) en 1958. Diez aos ms tarde, en
1968, se cre un nuevo organismo -el CONACYT-, cuyo objeto era regular el
conjunto de la trama institucional de organismos de ciencia y tecnologa. El
CONACYT tuvo vida efmera, pero es el antecedente histrico de la Secretara
de Ciencia y Tecnologa, actualmente Secretara para la Tecnologa, la Ciencia y la Innovacin Productiva.
La creacin de este conjunto de organismos respondi, en buena medida, a tres conjuntos de razones: en primer lugar, el auge de las teoras desarrollistas. En segundo lugar, la creencia acerca de la necesidad de que el Estado ocupara un lugar importante en el estmulo y la produccin de
conocimientos cientficos y tecnolgicos y que, por lo tanto, era necesario
desarrollar una verdadera planificacin de dichas actividades. En tercer lugar, la existencia de modelos institucionales para la planificacin, promocin
y produccin de conocimientos difundidos por las agencias internacionales
(OTEIZA, 1992).
Pese a la tradicin de la ciencia argentina, el proceso de deterioro experimentado en las ltimas dcadas condujo a la realidad actual, en la cual la
mayor parte de las instituciones cientficas y tecnolgicas se encuentran en
un estado de emergencia en los planos poltico, institucional, presupuestario y salarial. De las ventajas relativas que hacan presagiar un futuro exitoso de la ciencia y la tecnologa en la Argentina hace tres dcadas, slo se
puede sealar como un aspecto favorable de la situacin presente la existencia de una dotacin relativamente importante de investigadores, sin duda
debido a la persistencia de tradiciones cientficas de larga data (vanse los
indicadores en el apartado 4.1.). Esta relativa fortaleza podra verse debilitada en el futuro si no se dieran las condiciones sociales, econmicas e institucionales para un estmulo a la insercin de jvenes cientficos.
A ello debe agregarse que, a pesar de los esfuerzos que se realizaron en
pocas pasadas por promover el desarrollo tecnolgico basado en la utilizacin de conocimientos cientficos producidos localmente, la mayor parte de
stos rara vez fue efectivamente apropiada en los procesos de produccin

167

Universidad Virtual de Quilmes

de bienes y servicios. En los prrafos que siguen se procurar mostrar los

aspectos ms relevantes de las dimensiones institucionales, polticas y de
planificacin referidas a la ciencia y la tecnologa para expresar la situacin
actual de la Argentina.

4.2.2. Desarrollo institucional

Para emprender el anlisis del sistema institucional de ciencia, tecnologa e
innovacin en la Argentina parece conveniente tomar en consideracin, tanto las instituciones que lo conforman (aspecto estructural), como los principales programas y planes que recibieron impulso desde el sector pblico
(aspectos dinmicos). El entramado institucional sufre de constantes
reestructuraciones, ms bien formales y burocrticas, excepto en el perodo
comprendido entre 1996 y 1999, en el que se intent reestructurarlo bajo la
perspectiva de desarrollar el sistema nacional de innovacin (vase apartado 5.4.). No obstante, en general la historia institucional de la poltica cientfica y tecnolgica ha transcurrido ms prxima a la perspectiva y los intereses de la investigacin acadmica, que a las demandas del sector
productivo.
Como se ha sealado, es posible identificar el origen del sistema institucional de ciencia y tecnologa con la creacin, en 1956, del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA), en 1957 el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI) y en 1958 el Consejo Nacional de Investigaciones
Cientficas y Tcnicas (CONICET). A partir de entonces, el desarrollo del sistema ha seguido un crecimiento discontinuo que refleja los vaivenes institucionales que han caracterizado la historia argentina contempornea. Sin embargo, la lgica del desarrollo institucional de la poltica cientfica y
tecnolgica en la Argentina debera ser interpretada como expresin de un
modelo espontneo de expansin institucional, en el que los elementos
de relacin y complementariedad de cada componente no fueron planificados de manera articulada (vase apartado 2.5.). As, cada organismo fue
respondiendo a las convicciones que, respecto de cada sector, fueron expresando ciertos actores significativos en cada rea de aplicacin y de actuacin de las polticas.
El INTA y el INTI fueron creados con la misin de dar apoyo tecnolgico al
sector productivo correspondiente. El CONICET, tal vez, la mejor muestra de un
proceso que ya a fines de los aos sesenta fue caracterizado como imitativo y posteriormente denominado como transferencia de modelos institucionales o, ms directamente, como la importacin de formas de organizacin institucional (OTEIZA, 1992), fue concebido como un instrumento para
promover la investigacin cientfica en las universidades. El diseo de la institucin estuvo parcialmente inspirado en el modelo del CNRS francs y contemporneamente con su creacin se produjeron en el seno de la comunidad cientfica discusiones y debates de un tenor semejante a los que
tuvieron lugar en Francia durante la circunstancia anloga.

Con respecto a los actores significativos presentes durante el

proceso de creacin de las instituciones, resulta indispensable
mencionar la madurez, hacia fines de los aos cincuenta, de
una parte la comunidad cientfica local que, con el premio
168

Poltica Cientfica

Nobel Bernardo Houssay a la cabeza, vena reclamando de

los poderes polticos el establecimiento de instrumentos pblicos destinados a la promocin de la ciencia. El reclamo, comn a muchas otras comunidades cientficas, tena en s mismo un germen contradictorio que habra de perdurar durante
las dcadas siguientes: se reclamaba del Estado que dispusiera los mecanismos institucionales y, sobre todo, los recursos
necesarios para la promocin de la investigacin cientfica, al
tiempo que se reclamaba la autonoma de la comunidad cientfica para la toma de decisiones. Los debates actuales deben
ser ledos, por lo tanto, a la luz de aquellos procesos desarrollados ms de cuatro dcadas atrs.

Diez aos despus de la creacin del CONICET, se instituy, en un nivel ms

alto, el Consejo Nacional de Ciencia y Tcnica (CONACYT). Este rgano tuvo
corta existencia, pero su Secretara Ejecutiva (SECONACYT) devino, con el correr del tiempo, en la actual Secretara para la Tecnologa, la Ciencia y la Innovacin Productiva (SETCIP), rgano mximo de poltica cientfica y tecnolgica. La oscilacin poltica que repercuti en el funcionamiento general del
sistema provoc, a lo largo de los aos, ciclos de ascenso y descenso en el
grado de importancia relativa de ciertas instituciones. Las prioridades de los
gobiernos militares han sido diferentes de las de los gobiernos civiles, razn
por la cual durante aquellos perodos perda su importancia la investigacin
universitaria y los recursos se orientaban hacia instituciones vinculadas con
los intereses y objetivos de los regmenes militares. Esto permite comprender el hecho de que el retroceso del sistema universitario haya contrastado
con el auge de instituciones como la Comisin Nacional de Energa Atmica
(CNEA) y, en menor medida, la Comisin Nacional de Actividades Espaciales
(CONAE).Por su parte, el CONICET increment a partir de 1976 su participacin
en el presupuesto nacional de ciencia y tecnologa a expensas de las universidades. Si bien esta situacin nunca fue revertida, paradjicamente el CONICET es hoy un organismo saturado en su capacidad de ejecucin presupuestaria y limitado en sus posibilidades de mayor crecimiento. Esto signific en
la prctica que se viera forzado a abandonar la funcin de promocin, para
concentrar sus recursos en la financiacin de la investigacin realizada a
travs de sus propios investigadores y centros. Tambin influy en la saturacin presupuestaria del CONICET la reorganizacin experimentada en 1973
por la carrera del investigador cientfico y tecnolgico, convertida en un rgido escalafn similar al de los funcionarios pblicos.
A partir de 1996, el gobierno de entonces intent reestructurar el sistema institucional, mediante una nueva definicin de los objetivos y los roles
de los organismos que lo integran. En particular, enfatiz la necesidad de
orientar la I+D pblica hacia las necesidades de innovacin del sector productivo. El sistema nacional de innovacin apareci como el concepto organizador de la nueva poltica pblica de ciencia y tecnologa tendiente a
orientar las actividades cientficas y tecnolgicas hacia la innovacin. Para
ello se cre adems la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica y se establecieron nuevos instrumentos de vinculacin con las empresas. Con el cambio de gobierno ocurrido en 1999 el enfoque del sistema na-

169

Universidad Virtual de Quilmes

cional de innovacin fue dejado de lado y en su reemplazo se adopt el enfoque de sociedad de la informacin, si bien hasta el presente esto no se
ha traducido en novedades institucionales (vase apartado 5.4.).

4.2.3. Instituciones pblicas de ciencia, tecnologa e innovacin

4.2.3.1. Nivel de polticas y de planificacin
El nivel de polticas y de planificacin en la reforma de 1996 estaba ocupado por el Gabinete Cientfico y Tecnolgico (GACTEC) como mbito de concertacin y adopcin de la poltica general de ciencia y tecnologa, y la Secretara de Ciencia y Tecnologa (SECYT) como rgano ejecutivo dependiente del
Ministerio de Cultura y Educacin. En la actualidad, aunque el GACTEC existe
formalmente no ha sido convocado, y las discusiones del gobierno sobre el
tema fueron hechas en el seno del Gabinete Nacional en pleno. Por otra parte, la SECYT cambi de denominacin y jurisdiccin, pasando a denominarse
Secretara para la Tecnologa, la Ciencia y la Innovacin Productiva (SETCIP) y
a depender de la Presidencia de la Nacin.
Secretara para la Tecnologa, la Ciencia y la Innovacin Productiva (SETCIP)
La SETCIP es el organismo al que corresponde la funcin de coordinacin y de
articulacin del sistema institucional de ciencia y tecnologa. En el momento
de su creacin, 1968, era la Secretara de un nuevo organismo que recibi
el nombre de Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT), al que se
asign la misin de administrar los recursos del sector, formular las polticas de ciencia y tecnologa y disear los instrumentos necesarios para su
implementacin. El CONACYT se cre bajo la rbita de la Presidencia de la Nacin, y su titular tuvo la jerarqua de secretario de Estado. Desde su creacin, el CONACYT sufri diversas modificaciones desde el punto de vista organizacional, cambios que tuvieron efectos sobre su ubicacin jurisdiccional, la
estructura organizativa y las funciones atribuidas al organismo.
En 1971, se modific la estructura del sistema de planeamiento. Como
resultado, desapareci el CONACYT y se centralizaron las decisiones en la Secretara de Planeamiento y Accin de Gobierno (SPAG). Esta nueva institucin
se organiz en cuatro subsecretaras, una de las cuales fue la de Ciencia y
Tecnologa. En 1973, al disolverse la SPAG, se cre la Secretara de Ciencia y
Tecnologa (SECYT), bajo la rbita del Ministerio de Cultura y Educacin. La
reorganizacin redefini el campo de accin, excluyendo de los objetivos de
la SECYT las iniciativas de corto plazo y de impacto limitado, as como las funciones y tareas ligadas al control sobre la importacin tecnolgica, a la legislacin sobre esta materia y al desarrollo de tecnologas en algunos sectores
industriales. La SECYT tuvo, entonces, como funcin especfica: la elaboracin de planes y programas de desarrollo cientfico y tecnolgico.
En 1976, con el gobierno militar instalado en ese ao, se definieron una
vez ms las funciones de la SECYT, se implement un conjunto de nuevas especificaciones y se le dio una nueva estructura. A partir de entonces, la
SECYT continu con la ambicin, sin xito evidente, de reorganizar el sistema
tecnolgico y de reforzar la estructura institucional. Hasta 1981 la SECYT funcion bajo la rbita del Ministerio de Cultura y Educacin y a partir de aquel
ao disminuy nuevamente su rango al de Subsecretara, dependiente en
este caso de la Secretaria de Planeamiento de la Nacin.
170

Poltica Cientfica

A partir de la restauracin de la democracia, durante el gobierno del presidente Alfonsn la SECYT recuper su rango institucional de Secretara, as
como tambin su dependencia del Ministerio de Educacin y Justicia. En
1989 la SECYT pas a depender de la Presidencia de la Nacin, y entre 1996
y 1999 dependi una vez ms del Ministerio de Cultura y Educacin. En la
reorganizacin de 1996 se encomend a la SECYT elaborar para la aprobacin del GACTEC el Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnologa.
La SETCIP es en la actualidad la institucin responsable de la realizacin
de planes y programas de ciencia y tecnologa y de la elaboracin de la metodologa necesaria para la evaluacin institucional del sector. Adems, la
SETCIP articula y supervisa las acciones de coordinacin de los organismos
con competencia en la promocin, produccin y transferencia de conocimiento cientfico y tecnolgico, y todo aquello que se refiera a la cooperacin internacional. La ANPCYT, el CONICET y la CNEA dependen de ella.

4.2.3.2. Nivel de organismos de promocin

EL nivel de promocin ha estado tradicionalmente ocupado por el CONICET, si
bien la CNEA y la CONAE en sus mbitos especficos han dispuesto de esa capacidad, que ejercitaron no mediante el sistema tradicional de otorgamiento
de subsidios, sino a travs de contrataciones ad hoc para el desarrollo de
programas complejos. En la actualidad, la principal institucin de promocin
es la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica.
Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica (ANPCYT)
La Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica (ANPCYT) fue creada en 1996 con la intencin de que constituyera el principal organismo de
promocin y fomento de la investigacin y el desarrollo tecnolgico. El objetivo de la Agencia es promover la I+D y la innovacin para la mejora de los
sistemas productivos mediante el financiamiento de proyectos que satisfagan condiciones especficas de calidad y pertinencia. Puede instrumentar
otras acciones de estmulo que conduzcan al mismo fin. La decisin de
crear la ANPCYT respondi al propsito de separar las tareas de promocin y
ejecucin de I+D que, a lo largo de su historia, el CONICET haba fusionado en
un mismo organismo.
El diseo de la ANPCYT estuvo inspirado en la National Science Foundation
de los Estados Unidos, considerada como un modelo flexible, dotado de
gran capacidad de financiamiento y, sobre todo, de evaluacin.
Este cambio de enfoque en el campo de las polticas pblicas para la
ciencia y la tecnologa es, sin duda, indisociable de los cambios que se produjeron tanto en la escena internacional, como en la propia percepcin de
algunos actores pertenecientes a la sociedad local. Sin embargo, como sealamos en un acpite anterior, la nueva concepcin de las innovaciones
institucionales est lejos de contar con el consenso del conjunto de la comunidad cientfica local.
La ANPCYT acta financiando proyectos prioritarios (denominados de excelencia), organizados segn reas de conocimiento regionales o sectoriales. Aplica instrumentos basados en fondos concursables, segn diferentes
modalidades. Bsicamente, opera a travs de dos fondos, que funcionan
con relativa independencia uno de otro:
Fondo para la Investigacin Cientfica y Tecnolgica (FONCYT), y
Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR).
171

Universidad Virtual de Quilmes

El FONCYT tiene como misin apoyar las actividades que tengan por finalidad la generacin de nuevos conocimientos en temticas bsicas y aplicadas, desarrollados por investigadores pertenecientes a instituciones pblicas o privadas sin fines de lucro y cuyos resultados son, a priori, de
propiedad pblica. La financiacin se realiza a travs de subsidios (fondos
no reintegrables) que cubren total o parcialmente los recursos necesarios
para la investigacin. El FONCYT administra diferentes tipos de proyectos: (i)
Proyectos de Investigacin Cientfica y Tecnolgica (PICT), que se dirigen tanto a reas bsicas como aplicadas y se ejecutan normalmente en centros
de investigacin de tipo acadmico (pblicos o privados) o en institutos pblicos investigacin y que, en las ltimas convocatorias, se distribuyeron segn un conjunto de reas temticas establecidas a priori segn lo indicado
en el Plan Nacional Plurianual; (ii) Proyectos de Investigacin Cientfica y Tecnolgica Orientados (PICTO), que implican la existencia de una contrapartida
manifiestamente interesada en los productos de la investigacin (empresa
privada u organismo nacional, provincial o municipal, como los hospitales
pblicos) y (iii) Proyectos de I+D (PID), dirigidos a la innovacin en el mbito
productivo.
El FONTAR tiene como objetivo contribuir al desarrollo del sistema nacional
de innovacin mediante el financiamiento de las actividades propias del ciclo de innovacin y modernizacin del sector productivo. Su origen se remonta a unos pocos aos atrs, cuando exista como un fondo independiente,
administrado por el Ministerio de Economa y de Obras y Servicios Pblicos.
El FONTAR cuenta actualmente con los siguientes instrumentos financieros de
apoyo a las empresas:
1) Financiamiento a empresas para actividades de innovacin tecnolgica.
2) Financiamiento de proyectos tecnolgicos desarrollados por instituciones
pblicas o privadas que prestan servicios tecnolgicos al sector privado.
3) Proyectos de Innovacin Tecnolgica.
El FONTAR administra, adems, los recursos definidos (con anterioridad a su
creacin) por la Ley de Promocin y Fomento de la Innovacin Tecnolgica
destinados a crditos para proyectos de modernizacin y desarrollo tecnolgico. La Ley contemplaba la concesin de crditos de reintegro contingente
(vinculado con el xito) para proyectos de desarrollo tecnolgico, as como
subsidios, financiamiento de consejeros tecnolgicos y crdito fiscal destinado a actividades de I+D en las empresas.
Adems de los fondos provenientes de la mencionada ley, la ANPCYT ha
funcionado, desde su creacin, con una fuerte dependencia de recursos originados en crditos externos, en particular en los fondos incluidos en dos
programas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este organismo internacional viene desempeando un papel importante en el financiamiento
de actividades desarrolladas por la SETCIP y el CONICET durante los aos
ochenta.
Otro instrumento novedoso en el contexto argentino es la utilizacin del
crdito fiscal como instrumento de promocin de I+D e innovacin, que si
bien estaba previsto en la Ley, no haba sido implementado. A partir de
1998, el Presupuesto Nacional habilit la suma de veinte millones de pesos
para ser otorgados como crdito fiscal para el financiamiento de proyectos
de investigacin bsica, aplicada, tecnolgica y precompetitiva, as como a
172

Poltica Cientfica

adaptaciones y mejoras de tecnologas existentes. El nuevo mecanismo fue

puesto bajo la responsabilidad del FONTAR. Lamentablemente, en el Presupuesto Nacional para el ao 2001 no se incluy una partida para el crdito
fiscal, por lo cual ha sido discontinuado.
Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET)
El CONICET fue creado el 5 de febrero de 1958 con la misin de promover,
coordinar y ejecutar investigaciones en el campo de las ciencias puras y aplicadas. Administra la Carrera del Personal Cientfico y Tecnolgico y la Carrera del Personal de Apoyo a la Investigacin y Desarrollo. Posee, adems, un
gran nmero de institutos, centros y programas de I+D propios.
Desde su creacin, el CONICET fue el organismo encargado de promover la
investigacin cientfica. En su concepcin y orientacin general, a lo largo de
su historia, se ha ajustado a los criterios de la investigacin acadmica, y
con mayor dificultad se ha ido abriendo hacia la investigacin tecnolgica y
a las ingenieras. Ciertos grupos de investigacin, no obstante, vinculados
con algunos sectores industriales como la petroqumica, o con la actividad
econmica de algunas regiones, han alcanzado xito en la articulacin con
el sector productivo.
Si bien desde 1984 el CONICET se ha empeado en estimular la articulacin con el mbito de la produccin con acciones concretas, la tnica acadmica ha sido largamente predominante, lo que se expresa en la cultura del
organismo y en los criterios que utiliza para la evaluacin y asignacin de recursos.
Desde sus orgenes el CONICET fue concebido como un organismo de promocin, para lo cual fue dotado de tres instrumentos fundamentales:
a) Carrera del Investigador Cientfico y Tecnolgico (y carrera del personal de
apoyo),
b) becas para la formacin de investigadores y
c) subsidios para el financiamiento de la investigacin.
La Carrera del Investigador Cientfico y Tecnolgico, segn el estatuto que la
rige, comprende a personas que realizan investigacin y desarrollo creativo
en los distintos campos de la ciencia y la tecnologa. Se accede a la carrera
mediante nombramiento del Directorio, en funcin de ciertos requisitos cuya
aplicacin el mismo rgano debe interpretar. La carrera est organizada en
clases jerarquizadas: investigador asistente, adjunto, independiente, principal y superior. Los miembros de la carrera forman parte del personal civil
de la administracin pblica nacional y sus derechos, prohibiciones y deberes sern los que corresponden a esta condicin. Estos aspectos del diseo de la carrera como un escalafn fueron haciendo sumamente rgida su
estructura y con el paso del tiempo han ido minando su utilidad como instrumento de promocin de la investigacin en terceras instituciones, en particular, las universidades.
El CONICET no tuvo vedada la ejecucin de investigaciones, como en el caso de la National Science Foundation. De hecho, al concebir la Carrera del
Investigador como un escalafn propio, las tareas de investigacin desarrolladas por sus miembros conferan necesariamente al organismo un perfil de
ejecutor de i+d. En los primeros aos, el CONICET cre unos pocos institutos
de I+D en convenio con universidades. El lmite autoimpuesto a este respec173

Universidad Virtual de Quilmes

to fue la creacin de institutos y centros de investigacin de su dependencia

directa. Con el correr de los aos, el organismo fue flexibilizando gradualmente esta autolimitacin y cre un cierto nmero de institutos de investigacin propios o mediante convenios con universidades u otras instituciones.
Durante la dcada de los setenta esta tendencia se convirti en predominante y el CONICET lleg a disponer de ms de un centenar de institutos y
otros tantos grupos cuasi institucionalizados. Tal crecimiento represent la
ruptura del equilibrio dentro del sistema, en perjuicio de la capacidad de
apoyo a las universidades. El grueso del presupuesto pas a dedicarse al
mantenimiento de los grupos propios, limitando severamente la capacidad
del CONICET como organismo de promocin. A partir del retorno del pas a la
democracia, en 1983, la tendencia del CONICET hacia la expansin del nmero de institutos de su dependencia se ha estabilizado, pero no revertido.
Las unidades ejecutoras del CONICET son actualmente:
94 institutos y centros,
7 centros regionales,
20 unidades de servicios,
24 Laboratorios Nacionales de Investigacin y Servicios (LANAIS),
48 programas,
3 microemprendimientos productivos.
Con relacin al funcionamiento del CONICET, se destaca que, desde sus orgenes, constituy comisiones asesoras por reas disciplinarias. Los criterios
de configuracin de las reas han cambiado frecuentemente, por lo que el
nmero de comisiones y su constitucin han sido muy variables, dependientes de las autoridades de turno. No obstante, a lo largo del tiempo y de las
distintas orientaciones polticas se mantuvo la tnica de confiar la evaluacin a comisiones cuyos miembros son designados por varios aos. La influencia de estas comisiones ha sido tradicionalmente muy grande en lo referido a la asignacin de presupuesto a los proyectos de investigacin y a la
formacin de investigadores.

4.2.3.3. Nivel de organismos de ejecucin

En el nivel de ejecucin se encuentran numerosos organismos, de los cuales
los ms importantes son la CNEA, el INTA, el INTI, la CONAE y las Universidades Nacionales. Estas ltimas nuclean ms de la mitad de los investigadores de la Argentina. Tambin el CONICET se ubica en este nivel, sobre todo al cabo del proceso en el que fue alejndose progresivamente de la funcin de promocin.
Comisin Nacional de Energa Atmica (CNEA)
En 1950 fue creada la CNEA con la funcin de coordinar, estimular y controlar
las investigaciones atmicas que se realicen en el pas, as como proponer
al PEN la adopcin de las previsiones necesarias para la defensa del pas y
de las personas contra los efectos de la radioactividad y las medidas tendientes a asegurar el buen uso de la energa atmica en la actividad econmica del pas: medicina, industrias y transportes, entre otros. En 1956 fue
reorganizada, concedindosele autarqua.
En los orgenes de la CNEA se registr consenso acerca de la necesidad
de procurar la autonoma nuclear y -complementariamente- estimular el desarrollo de una industria nacional en el sector, por medio de la contratacin
174

Poltica Cientfica

de proveedores. La CNEA alcanz xitos importantes en este sentido, lo cual

consolid su posicin estratgica y le garantiz continuidad en la gestin, a
pesar de la crnica inestabilidad poltica del pas. El propio organismo, pese
a responder a la visin estratgica caracterstica de los gobiernos militares,
sustent en la prctica cierta pluralidad ideolgica, alcanz niveles de eficiencia mayores que los de otros organismos pblicos y dio espacio a una
cultura institucional en la que se vinculaba fuertemente la investigacin con
el desarrollo tecnolgico e industrial autnomo.
El retorno de los gobiernos democrticos a partir de 1983 y la crisis econmica padecida por la Argentina (como el resto de los pases latinoamericanos) durante la dcada de los ochenta repercutieron con fuerza sobre la
CNEA. En el plano poltico, la prdida de hegemona por parte de los militares
rest el principal sustento a la prioridad estratgica con la que histricamente haba contado. En el plano econmico fue imposible sostener el nivel de
inversiones requeridas por el plan nuclear, a lo cual hay que sumar la desconfianza creciente hacia la energa nuclear en todo el mundo. La paralizacin de obras en ejecucin y el xodo de algunos investigadores, en ciertos
casos hacia las universidades, generaron desconcierto y malestar en el organismo.
En los inicios de la dcada de los noventa, el gobierno hizo frente el estado crtico de la CNEA optando por su desarticulacin mediante un proyecto
de descentralizacin. Dicha iniciativa se vio plasmada en la Ley Nacional de
la Actividad Nuclear, promulgada en 1997, que impuls el proceso de privatizacin de las centrales nucleares. El nuevo marco normativo estableci
que las actividades de I+D y las funciones de regulacin y fiscalizacin del
rea nuclear fueran desarrolladas por el Estado Nacional a travs de la Comisin Nacional de Energa Atmica (CNEA), como organismo autrquico en
jurisdiccin de la Presidencia de la Nacin, y la Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN), como sucesora del Ente Nacional Regulador Nuclear, funcionando
con autarqua y capacidad jurdica para actuar en los mbitos del derecho
pblico y privado. A partir de fines de 1999 pas a depender de la SETCIP.

Cuando se analiza la trayectoria de la cnea en trminos del nivel poltico e institucional en el cual se inscribe, es necesario
sealar que, si bien actualmente se trata de una institucin cuya misin fundamental es la de ejecutar investigaciones en el
rea de la energa atmica, esto no siempre fue as. En efecto,
desde su creacin, y hasta bien entrados los aos ochenta, la
cnea era, al mismo tiempo, la institucin encargada de planificar las polticas en su campo de actuacin, de establecer la
promocin de las investigaciones, de transferir conocimientos
y brindar servicios, de ejercer la autoridad de aplicacin y
control de las actividades nucleares y, naturalmente, de ejecutar las investigaciones y el desarrollo de tecnologa. Es un tema de debate establecer si tal concentracin de funciones
puede ser considerada como un factor del xito relativo que
comnmente se le atribuye. Otro motivo a tomar en cuenta
para explicar el xito de la cnea ha sido la capacidad de contar con actores externos al medio interno de la investigacin
cientfica, que impulsaron su desarrollo a lo largo de los aos.
En este sentido, aunque la mayor parte de las actividades de
175

Universidad Virtual de Quilmes

la cnea se vinculan con su uso civil (en particular la generacin de energa), la presencia continuada de sectores militares
en su conduccin y orientacin es un hecho innegable.

Dentro de la estructura de la CNEA se destaca la constitucin de las empresas asociadas que poseen diversas figuras jurdicas, en las que participa en
distinto grado y modalidades. A partir de esta iniciativa se ha pretendido
promover la regionalizacin de la actividad nuclear y abrir espacios a la iniciativa privada. Las empresas asociadas son:
a) Empresa Neuquina de Servicios de Ingeniera, Sociedad del Estado (ENSI),
constituida en 1989 y cuyo capital accionario se divide en un 51% para la
provincia del Neuqun y el 49% para la CNEA. La ENSI tiene a cargo la terminacin y operacin de la Planta Industrial de Agua Pesada. El objetivo
principal de esta empresa es operar plantas qumicas a escala piloto o
industrial, y como secundario la investigacin aplicada al desarrollo tecnolgico.
b) Investigacin Aplicada, Sociedad del Estado (INVAP), creada en 1976 con el
objetivo de desarrollar la actividad nuclear en el pas. El 100% de las acciones corresponde a la provincia de Ro Negro. Sin embargo, el directorio est conformado, en su mayora, por miembros pertenecientes a la
CNEA. Se dedica al desarrollo y construccin de reactores, instalaciones
nucleares y plantas qumicas, as como tambin de sistemas de aplicacin mdica y cientfica. Nuclear Mendoza Sociedad del Estado fue creada en 1977, con un sistema similar al de la empresa anterior. INVAP cubre
todo lo vinculado con ingeniera, procesos y desarrollos para la exploracin y explotacin de minerales de uso en la industria nuclear.
Combustibles Nucleares Argentinos, Sociedad Annima (CONUAR), fundada en
1981, con el objetivo de lograr el autoabastecimiento de los elementos combustibles para las centrales nucleares. La composicin accionaria de la empresa corresponde en un 33,3% a la CNEA y un 66.7% a la empresa PECOM Nucleares S.A.
c) Aleaciones Especiales, Sociedad Annima, constituida en 1986. La CNEA
controla el 32% y CONUAR el 68% del capital. Produce los materiales de zircalo y requidios para la fabricacin de elementos combustibles, fabrica
tubos de acero inoxidable de alta calidad y produce aceros especiales y
aleaciones de titanio.
Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA)
Creado el 4 de septiembre de 1956, su principal objetivo es el desarrollo de
tecnologas vinculadas con el sector agropecuario. Para ello el INTA cuenta
con cuarenta y dos Estaciones Experimentales Agropecuarias distribuidas en
quince Centros Regionales, y un Centro Nacional de Investigaciones, que incluye tres Centros de Investigacin, del cual dependen trece Institutos. Adems, cuenta con doscientas veinte Agencias de Extensin distribuidas en todo el pas, dedicadas a la transferencia de tecnologa al sector productivo.
La creacin del INTA estuvo orientada a impulsar y vigorizar el desarrollo de
la investigacin agropecuaria, acelerando el mejoramiento tecnolgico de las
empresas agrarias y de la produccin rural. La necesidad de este organismo

176

Poltica Cientfica

surgi de la falta de inters espontneo que manifestaban los sectores del

campo en la creacin y difusin de tecnologa agropecuaria. La trayectoria del
INTA es considerada generalmente como un xito en relacin con los objetivos
propuestos. Las altas tasas de crecimiento de la produccin agrcola se fundaron principalmente en la incorporacin de avances tecnolgicos y, en menor medida, en la transferencia de la produccin ganadera a la agrcola.
La eficacia en la labor del INTA, su reconocimiento por parte de los actores involucrados -los productores agropecuarios- y, por lo tanto, su capacidad
de insertarse en el sector, permitieron la consolidacin de la institucin durante perodos prolongados.
El INTA tiene como objetivo contribuir a asegurar una mayor competitividad
del sector agropecuario, forestal y agroindustrial, en un marco de sostenibilidad ecolgica y social. Sus roles estn definidos como:
Generar conocimientos y tecnologas para procesos y productos agropecuarios, forestales y agroindustriales.
Adaptar tecnologas desarrolladas para hacer un uso ms racional de los
talentos humanos y de los recursos financieros.
Transferir y generar procesos de aprendizaje en el sector rural y agroindustrial.
Mediante estas actividades, el INTA considera que se puede apoyar a que
los circuitos productivos permanezcan en la frontera de la innovacin contribuyendo al incremento del PBI y las exportaciones y al desarrollo de las economas regionales, preservando siempre los recursos naturales y el medio
ambiente.
El INTA adopt una estructura descentralizada con un cuerpo directivo colegiado para cada Centro Regional y de Investigacin, que incluyen a productores, universidades, cientficos y Gobiernos Provinciales. Los Consejos Regionales y de los Centros de Investigacin deciden los objetivos del rea y
asignan fondos a los proyectos de sus estaciones experimentales, institutos
y unidades de extensin.
Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI)
El INTI fue creado el 27 de diciembre de 1957, sobre la base del ya existente Instituto Tecnolgico que dependa de la Direccin Nacional de Industria, en el mbito del Ministerio de Comercio e Industria. El Instituto Tecnolgico haba atravesado diferentes situaciones que fueron moldeando la
forma de gestin del organismo. Las condiciones precarias del funcionamiento y la dispersin de sus dependencias caracterizaron a la institucin
desde su origen, situacin que fue revertida en 1955, a partir de la decisin
de transformar el Instituto Tecnolgico en uno de pilares del futuro INTI.
Las funciones que se le asignaron se orientan a mejorar las capacidades
cientficas y tecnolgicas del proceso productivo y la utilizacin de materias
primas de origen nacional. Para su consolidacin institucional se lo dot de
autarqua financiera y se determin que, en aquel momento, su financiamiento provendra de la recepcin de 0,25% de los crditos otorgados a empresas industriales por el Banco Industrial de la Repblica Argentina y el
Banco de la Nacin. Actualmente, la contribucin del Estado al INTI se realiza
a travs del Presupuesto Nacional. El INTI depende de la Secretara de Industria, Comercio e Inversiones del Ministerio de Economa.
177

Universidad Virtual de Quilmes

A mediados de la dcada de los sesenta el INTI experiment un proceso de

crecimiento. Asimismo, hubo un fuerte impulso a la regionalizacin, producto de
la demanda no slo de los organismos pblicos, sino tambin de aquellas cmaras empresariales que tenan una creciente participacin dentro del organismo.
Iniciada la dcada de los setenta, el INTI se vio afectado por una creciente burocratizacin. El perodo posterior al retorno de los gobiernos democrticos en 1983 exigi una redefinicin de su papel. La institucin no se mantuvo al margen de la crisis econmica del pas. Con el fin de hacer frente a
la crisis, el INTI modific el sistema de facturacin de sus servicios, incentivando al personal en procura de aumentar los ingresos. Adems, se impuls la creacin de los centros ATI con el objeto de difundir las capacidades
de brindar asistencia tcnica. Por ltimo, se formularon programas de mediano plazo y se defini un conjunto de reas prioritarias, como las de alimentos, procesos qumicos, vivienda econmica, electrnica y computacin,
fsica aplicada y metrologa, recursos renovables, tecnologa de materiales,
procesos y equipos para la industria metalmecnica.
Actualmente, cuenta con una estructura cientfica y tcnica integrada por
dos tipos de unidades organizativas independientes. La primera est conformada por laboratorios centrales dedicados a la Fsica Industrial y Metrologa, Qumica analtica y aplicada y Biotecnologa, Tecnologa de Alimentos,
Mecnica, Construcciones, Energa, Computacin y Clculo, Electroqumica
Aplicada, Proyectos y Prototipos, Higiene y Seguridad. La segunda est compuesta por veinte Centros de I+D cuya actividad est orientada al rea productiva especfica. En su direccin se integran representantes de Cmaras e
Industrias pertenecientes al sector privado involucrado en cada caso. La actividad regional se realiza a travs de seis Centros Regionales y cuatro Delegaciones Regionales. Los primeros estn orientados a la consulta tcnica
de apoyo, de servicios y de transferencia de tecnologa al sector productivo
y entes gubernamentales en distintas regiones del pas. Las Delegaciones
Regionales tienen la misin de realizar tareas de promocin, extensin y comercializacin de las actividades del INTI en las regiones.
Es necesario sealar que, en la actualidad, la percepcin de los empresarios respecto del INTI no es, en general, muy positiva. Segn una encuesta reciente, ms del 80% de los empresarios de todo el pas conocen o tuvieron
algn tipo de vinculacin con el INTI durante los ltimos aos. Sin embargo,
casi las tres cuartas partes de ellos tienen una opinin negativa respecto de
la institucin, ya sea porque (i) no lograron resolver los problemas por los
que acudieron a la institucin; (ii) las soluciones (sobre todo la asistencia
tcnica) resultaron lentas y con muchas trabas burocrticas; (iii) no se logr
que los funcionarios y tcnicos del INTI comprendieran las necesidades particulares de la empresa y (iv) los resultados de los proyectos desarrollados
conjuntamente fueron insatisfactorios.
Paralelamente, en dicha encuesta los empresarios admitieron que, por lo
general, encontraron mejores respuestas en las universidades nacionales, en
especial en aquellas del interior del pas (fuera del mbito metropolitano). Sin
embargo, result ser mucho menor el nmero de empresarios que acudi al
mbito universitario en comparacin con aquellos que se vincularon con el INTI. Por este motivo, en la medida en que el INTI aparece como la institucin
de referencia para la mayor parte de los empresarios, parecera necesario
poner en prctica una poltica vigorosa que transforme, incluso respecto de
los prejuicios culturales, la actual consideracin respecto del INTI.
178

Poltica Cientfica

Comisin Nacional de Actividades Espaciales (CONAE)

Es el rgano competente del Estado Nacional en materia espacial. Su proyecto principal es el del Satlite de Aplicaciones Cientficas (SAC-C), que fue
diseado en forma conjunta con la National Aeronautic and Space Administration (NASA) de los Estados Unidos.
En 1994 fue establecido el Plan Estratgico Espacial Nacional 1995-2006,
reformulado luego en el Plan 1997-2008. El Plan Espacial Nacional responde
a la necesidad de generar un marco que oriente las inversiones y las actividades para aprovechar las ventajas de acceder al espacio y para el desarrollo de
medios tecnolgicos que permitan obtener y procesar la informacin para beneficiarse con su utilizacin en los diferentes sectores de la produccin.
El plan distingue las reas que son propias de la actividad espacial, aclarando que no todas son responsabilidad exclusiva del gobierno, por tratarse
de emprendimientos comerciales, como es el caso de las telecomunicaciones satelitales convencionales. La CONAE tiene la responsabilidad de disear
y ofrecer servicios espaciales diferentes a los que implicara el papel tradicional de agente controlador y fiscalizador.
Las finalidades del plan son: (i) ofrecer a la sociedad informacin espacial promoviendo su uso y su aprovechamiento; (ii) permitir el desarrollo de
tecnologas espaciales orientadas a la proteccin del medio ambiente; (iii)
incentivar el uso social, productivo, educativo y cientfico de la tecnologa espacial; (iv) impulsar la capacitacin y calificacin de los recursos humanos y
de las organizaciones que participen en el Plan Espacial Nacional; (v) mantener la presencia e iniciativa del pas en los foros internacionales donde se
debaten las normativas jurdicas vinculadas con la actividad espacial; (vi)
promover acciones de cooperacin internacional con la participacin argentina en programas multinacionales cooperativos y (vii) aportar el ingrediente
tecnolgico indispensable para las acciones coordinadas y conjuntas que se
encaren con otras dependencias del Estado.
Las acciones de la CONAE estn organizadas en funcin de cuatro lneas.
Ellas son:
a)
b)
c)
d)

Infraestructura terrestre.
Sistemas satelitales.
Sistemas de informacin.
Acceso al espacio.

El Sistema Universitario Nacional

El Sistema Universitario Nacional est constituido por las universidades nacionales (pblicas) y las universidades privadas reconocidas por el Estado
Nacional y los institutos universitarios estatales y privados reconocidos, de
acuerdo con lo establecido por la Ley de Educacin Superior (LES). La investigacin se lleva a cabo en centros, institutos, ctedras y laboratorios.
Histricamente, la investigacin de tipo acadmica tuvo un fuerte arraigo
en las universidades pblicas, que constituyeron, durante muchos aos, uno
de los ejes sobre los cuales se organiz la ciencia en la Argentina; de hecho, los primeros grupos de investigacin cientfica tuvieron, hacia fines del
siglo pasado y comienzos del actual, localizacin institucional en las universidades pblicas. En particular, tres de esas casas de estudios sobresalieron como las ms tradicionales en el desarrollo de la ciencia en la Argentina: Buenos Aires, La Plata y Crdoba.
179

Universidad Virtual de Quilmes

Algunas pocas universidades privadas comenzaron a desarrollarse a partir de fines de los aos cincuenta, mayormente ligadas a grupos confesionales, como la Universidad Catlica, o la Universidad del Salvador. La participacin de las universidades privadas en las tareas de investigacin ha sido,
sin embargo, marginal o inexistente hasta los aos noventa, dcada en la
cual algunas de las nuevas universidades destinan algunos esfuerzos a la
investigacin cientfica, aunque su participacin en el contexto global sigue
siendo mnima.
Hacia fin de la dcada del noventa se produce una doble creacin de instituciones universitarias: se crean nuevas universidades privadas, a la luz de
una legislacin que, estableciendo bajas barreras de entrada, sirvi como
un verdadero incentivo para ello; y se crearon, al mismo tiempo, una cierta
porcin de universidades pblicas pequeas, en la mayor parte de los casos
en la periferia de la Ciudad de Buenos Aires. La evolucin de estas nuevas
universidades ha sido, en lneas generales, muy dispar en los ltimos aos
en lo que se refiere al desarrollo de tareas de investigacin. Algunas estn
alcanzando un nivel de excelencia, si bien el tiempo transcurrido desde su
creacin no habilita para trazar un diagnstico ms afinado (aunque se perciben ya algunas tendencias) toda vez que la consolidacin de tradiciones
cientficas es, siempre, una empresa de largo plazo.
En sntesis, el sistema universitario nacional se compone en la actualidad de 89 instituciones, de las cuales 36 son universidades nacionales, 42
universidades privadas y 11 institutos universitarios.
Posgrado. En relacin con los estudios de posgrado, segn los ltimos
datos disponibles se registraban 420 carreras de especializacin, 315
maestras y 236 doctorados pendientes de acreditacin por la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU).
Entre los aos 1994 y 1996 el conjunto de los posgrados se haba expandido con mayor nfasis en el nivel de las maestras En efecto, en lo relativo a la oferta de carreras de especializacin haba crecido un 38,60%; en
cuanto a las maestras, el crecimiento fue de casi un 70%. Mientras tanto,
en un dato que, en principio, parece preocupante, los doctorados haban disminuido en un 3,27%.
La investigacin cientfica y tecnolgica en las universidades
La investigacin en las universidades nacionales es coordinada por las respectivas secretaras de investigacin (o de ciencia y tecnologa) de cada unidad acadmica. La difusin del modelo de dichas secretarias como unidades
de gestin de la investigacin universitaria tuvo un auge particular a partir de
mediados de los aos ochenta, cuando se produjo el regreso del pas a la democracia y, por lo tanto, la consiguiente normalizacin de las universidades.
La toma de decisiones en materia del desarrollo de determinado instrumento de promocin, su aplicacin en reas definidas, la evaluacin de resultados, la fijacin de pautas de financiamiento y el control de los fondos que
son asignados a la produccin de conocimiento, forman parte de la actividad
cotidiana de las oficinas de gestin de la investigacin en las universidades.
La capacidad de control de los fondos destinados a la investigacin cientfica no implica necesariamente una capacidad para ejercer una real injerencia en la aplicacin de los recursos por parte de los grupos de investigacin.
De hecho, la capacidad de control de las Secretaras de Ciencia y Tecnologa
universitarias se ve limitada por el hecho de que, generalmente, tienen un
180

Poltica Cientfica

parcial conocimiento de los fondos asignados a los grupos de investigacin

que trabajan en cada unidad acadmica, puesto los recursos suelen provenir de fuentes de financiamiento diversificadas, tanto de fondos pblicos (CONICET, ANPCYT) o de recursos provenientes de la cooperacin internacional.
Segn datos de 1997, el total de los recursos asignados a las universidades pblicas provenientes del presupuesto nacional alcanz a 1.462 millones
de dlares. De este monto, las universidades recibieron en forma directa para
ciencia y tecnologa el 3,42%, lo que represent aproximadamente 50 millones
de pesos destinados a tal fin. Del total de fondos destinados a la finalidad de
ciencia y tecnologa en las universidades, el 38% se distribuy entre las universidades de Buenos Aires, La Plata y Crdoba, lo que representa aproximadamente el 40% del total de los proyectos de investigacin acreditados.
En 1993 se cre el programa de incentivos a los docentes investigadores, que establece un mecanismo para la acreditacin de los docentes que
realizan investigacin en las universidades nacionales. Aquellos que hubieran acreditado su condicin de investigadores, reciben un suplemento de recursos que tiene la forma de una suma de naturaleza no salarial para aquellos que se encuentren activos en proyectos de investigacin aprobados
oficialmente por instituciones habilitadas, luego de un proceso de evaluacin de calidad y pertinencia.
El propsito del programa es incrementar las tareas de investigacin y
desarrollo en el mbito nacional, la reconversin de la planta docente en las
universidades, el fomento de la mayor dedicacin a la actividad universitaria
y la creacin y fortalecimiento de grupos de investigacin. Las responsabilidades en materia de gestin y administracin del Programa de Incentivos
estn a cargo de las Universidades y de la Secretara de Educacin Superior
(SES) del Ministerio de Educacin, que tienen funciones diferenciadas y complementarias en esta materia. Las universidades son responsables de la categorizacin de sus docentes investigadores, de la acreditacin de los proyectos y de la evaluacin de los informes de avance y final. La SES se
responsabiliza de la liquidacin de los beneficios, a partir de la informacin
que remite cada universidad y del seguimiento y control de gestin.
El Programa, comenz a operar efectivamente durante el segundo trimestre del ao 1994, y el nmero total de docentes investigadores categorizados
se increment sustantivamente (prcticamente se duplic) durante los primeros cuatro aos de existencia del Programa, pasando de casi 15 mil docentes
acreditados en 1994 a poco ms de 29 mil contabilizados en 1997.
Los proyectos de investigacin presentados al programa de incentivos en
el ao 1996 sumaban un total de 7.188 y representan ms del 90% de los
proyectos de investigacin que se realizaban en las universidades argentinas. Es importante destacar que los grupos de investigacin que tienen actividad en sedes universitarias no slo reciben financiamiento del presupuesto nacional sino que funcionan como verdaderas microempresas
capaces de captar recursos de las ms diversas fuentes. Su organizacin
en institutos, departamentos y ctedras les permite lograr la suficiente autonoma para presentar sus requerimientos al CONICET, al FONCYT y al FONTAR mediante proyectos compartidos con otras instituciones. Las unidades de investigacin universitaria se han apoyado en gran medida los ltimos aos
en la estrategia de cooperacin con instituciones nacionales e internacionales, as como en el establecimiento de acuerdos con empresas para el desarrollo de I+D y prestacin de servicios.
181

Universidad Virtual de Quilmes

Con respecto al Programa de incentivos, se han generado ciertos debates, puesto que una porcin de los cientficos considera que el nmero total
de casi 30 mil investigadores universitarios resulta exagerado respecto de
la verdadera dimensin de la dotacin de recursos humanos con los que, se
cree, cuenta el sistema de investigacin universitario. Parte de la argumentacin no carece de sustento porque, como consecuencia del bajo nivel general de los salarios de los docentes universitarios, el programa de incentivos a los docentes investigadores represent, para muchos, una va para
incrementar los magros ingresos, ms que un verdadero estmulo para fortalecer las tareas de investigacin.

4.2.4. Experiencia en planificacin

Desde su creacin, la Secretara de Ciencia y Tecnologa elabor varios planes nacionales de ciencia y tecnologa. Utiliz tambin la figura de programas nacionales para impulsar el desarrollo de sectores especficos, no tanto desde el punto de vista disciplinario, como desde su aplicacin a campos
de inters econmico o social.
El primer Plan Nacional, elaborado a principios de la dcada del setenta,
se corresponda con la confianza en la planificacin propia de aquellos
aos. En pocas posteriores, los planes carecieron de conviccin y respondieron, ms bien, a una suerte de manierismo o rutina planificadora. Varios de los planes fueron hechos pblicos en las postrimeras de la gestin
del secretario de turno y, por lo general, no fueron asumidos por su sucesor.

Una intencin latente detrs del esfuerzo planificador era la

de encontrar un lugar para la SECYT, ya que aunque el organismo tericamente era la cabeza del sistema de ciencia y tecnologa, en la prctica careca de poder real: el CONICET, dueo de su propio presupuesto, tradicionalmente ha funcionado
con una gran autonoma, haciendo caso omiso de las directivas de la SECYT y del sentido general de las polticas, en el
marco de gobiernos que han asignado muy escasa atencin a
la ciencia, y que no dejaban mucho espacio ms all de la retrica. Frente a esta doble debilidad, la SECYT encontr en la
elaboracin de Planes Nacionales una brecha para tratar de
lograr, en primera instancia, un espacio operativo que le permitiera impulsar la coordinacin entre los organismos del sector y un espacio discursivo que le permitiera enunciar polticas acordes con el tono dominante en el gobierno de turno.
Con la elaboracin de los programas nacionales el esfuerzo
de la SECYT ha resultado, desde cierto punto de vista, ms
prctico, ya que la programacin generalmente ha estado
acompaada por la asignacin directa de recursos. Desde otro
punto de vista, en cambio, result casi pattica porque uno de
los objetivos implcitos era la competencia con el CONICET, administrando fondos de promocin propios. En esta curiosa
competencia, la SECYT obtuvo recursos apenas simblicos frente al presupuesto del CONICET hasta que, finalmente, fueron
transferidos a este ltimo organismo para su administracin.
182

Poltica Cientfica

La poltica seguida ente 1996 y 1999 acompa la reorganizacin del sistema institucional del sector cientfico y tecnolgico (vase apartado 4.2.1.)
con un renovado esfuerzo planificador. En esa coyuntura, la SECYT cont con
un poder poltico mayor del que haba tenido en anteriores oportunidades.

4.2.4.1. Programas nacionales

Los Programas Nacionales fueron creados en 1973 como instrumentos de
planificacin, lo que implicaba en teora una definicin clara de prioridades
de I+D, un espacio de concertacin de actores para la toma de decisiones y
un mecanismo de coordinacin de esfuerzos y prcticas de investigacin. En
trminos generales, sin embargo, los programas nacionales actuaron como
espacios alternativos a la promocin libre de la investigacin cientfica. Diferentes Programas Nacionales fueron creados por la SECYT hasta 1991, por
medio de diversos instrumentos. Los principales fueron:

Tecnologa de los alimentos (1973)

Enfermedades endmicas (1973)
Electrnica (1973)
Tecnologa de la vivienda (1973)
Energa no convencional (1977)
Radiopropagacin (1980)
Recursos naturales renovables (1980)
Petroqumica (1980)
Biotecnologa e ingeniera gentica (1982)
Materiales (1988)
Neurociencia (1990)
Tecnologa, trabajo y empleo (1990)
Formacin de recursos humanos (1991)
Qumica fina (1991)
Salud (1991).

La experiencia de los programas puede ser considerada como un xito muy

modesto. Una evaluacin de su funcionamiento pone de manifiesto el hecho
de que, por lo general, no contaron con los recursos necesarios como para alcanzar los objetivos que se establecieron. Enmarcados en un ritual de planificacin, pero sin verdadera capacidad para modificar situaciones de hecho,
los programas nacionales se limitaron a otorgar algunos subsidios para financiar proyectos seleccionados exclusivamente sobre la base de criterios de excelencia. No tuvieron, por lo tanto, capacidad para innovar en los mecanismos de asignacin de recursos, ms all de los legitimados por la comunidad
cientfica y aplicados en el CONICET. No obstante, la puesta en prctica de los
programas ofreci la posibilidad de vincular a los investigadores en funcin
de objetivos concretos y de realizar diagnsticos bastante certeros acerca de
la capacidad y requerimientos de la I+D en ciertas reas especficas.

4.2.4.2. El Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnologa

En 1997, la SECYT puso en marcha un operativo para elaborar el Plan Plurianual de Ciencia y Tecnologa 1998-2000, aprobado en diciembre de ese mismo ao. El Plan consideraba en sus propsitos iniciales que el desarrollo de
la planificacin deber contribuir de un modo sustantivo al logro de los objetivos estratgicos que orientan las polticas del Gobierno Nacional. En su
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Universidad Virtual de Quilmes

formulacin puede encontrarse claramente que, por un lado, se haca un

fuerte hincapi en el concepto de Sistema Nacional de Innovacin (SNI) y, por
otro, se procuraba colocar a la poltica de ciencia y tecnologa, de un modo
horizontal, en una relacin directa con las restantes polticas del Estado.
La incorporacin del SNI como concepto articulador de la poltica cientfica
y tecnolgica expresaba la ambicin de orientar de un modo prioritario la produccin de conocimientos hacia el sector productivo. El sistema institucional
pasara, as, a responder a una lgica de demanda y de oferta en la que gobierna la bsqueda de la realizacin econmica (vase apartado 5.4.). Tal
novedad poltica encontr dificultades, tanto intrnsecas como extrnsecas
al sistema. Por un lado, existieron resistencias intrnsecas radicadas en el
seno de la comunidad cientfica y en la tradicin que se ha venido gestando
desde los orgenes del sistema institucional. Dicho de otro modo, la cultura
de la comunidad cientfica no acept con unanimidad que la dimensin prioritaria de las polticas fuera la de la aplicacin econmica del conocimiento.
La dificultad extrnseca al sistema estaba constituida por la histricamente escasa demanda del sector productivo. En efecto, como se ha sealado,
una caracterstica del sistema productivo en la Argentina es el dbil esfuerzo innovativo por parte de las empresas, tanto durante el perodo de sustitucin de importaciones, como durante la etapa ms reciente, signada por la
apertura. Las prcticas innovativas de las empresas han sido realizadas en
el seno de la fbrica y han respondido, principalmente, a la necesidad de
adaptar prcticas productivas internacionales, o a la implementacin de
cambios marginales en el producto que den cuenta de las particularidades
del mercado local.
Los objetivos particulares del Plan pretendan mejorar, aumentar, hacer ms
eficiente y orientar temticamente el gasto en ciencia y tecnologa. Asimismo,
se propona promover la I+D con criterios de calidad y pertinencia, asegurar la
formacin de recursos humanos y facilitar el desarrollo de actividades econmicas, sociales y culturales intensivas en el empleo de personal entrenado en
las distintas disciplinas cientficas y tecnolgicas. Este ltimo objetivo haca
referencia al concepto de sociedad basada en el conocimiento.
El Plan era caracterizado como un programa de trabajo dotado de flexibilidad y de naturaleza multidimensional que abarcaba polticas de carcter
horizontal y diferentes dimensiones institucionales, sectoriales, temticas,
regionales e internacionales. Mientras las dos caractersticas mencionadas
pueden ser denominadas como inherentes al plan, en la descripcin acerca
de las caractersticas necesarias se ha incorporado una tercera que podra
ser caracterizada como contextual: una elaboracin descentralizada y participativa. Se han definido las siguientes reas prioritarias:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

184

Programa de Mejoramiento de la Capacidad Tecnolgica de PyMEs.

Programa para la Produccin Agropecuaria.
Programa de Minera.
Identificacin de las Necesidades Regionales de Ciencia y Tecnologa.
Programa de Biotecnologa.
Programa de Investigacin sobre el Mar Argentino.
Sector Salud.
Sector Educacin.
Recursos Naturales y Medio Ambiente.

Poltica Cientfica

Al mismo tiempo, el Plan sealaba otros temas que quedaran postergados

y deberan ser desarrollados en planificaciones futuras. Ellos eran la expansin de la base cientfico tecnolgica, energa, microelectrnica y cambio climtico global.

4.2.5. El proceso de toma de decisiones

El anlisis del proceso de toma de decisiones en materia de poltica cientfica y tecnolgica en la Argentina merece un abordaje desde mltiples niveles:
1. El primer nivel de anlisis corresponde a una visin piramidal del sistema, sostenida por la divisin de funciones. En este marco, es interesante indagar en qu medida las polticas de ciencia y tecnologa (as como
las de innovacin) han sido formuladas en la instancia adecuada, y cmo
ellas se difundieron y aplicaron a lo largo de la pirmide organizacional.
2. El segundo nivel de anlisis remite al esquema de relaciones de los organismos del sistema de ciencia y tecnologa, a partir de sus propios espacios de actuacin. Interesa aqu, sobre todo, el proceso de coordinacin
del sistema y las fortalezas y debilidades que ste tiene.
3. El tercer nivel de anlisis consiste en examinar el proceso de definicin
de polticas (explcitas o implcitas) como consecuencia de la participacin de diferentes actores sociales. El proceso de participacin, especfico de este nivel, se traduce en mecanismos de presin, consulta, delegacin y representatividad. En este nivel surge como actor la comunidad
cientfica, y con respecto a sta cabe indagar acerca de los modos y grados de representacin poltica que expresan sus voceros, lderes, sectores dominantes o grupos sectoriales.

Este apartado se basa

en el informe del proyecto Estudio comparado de
las polticas pblicas de ciencia,
tecnologa e innovacin en los
pases del MERCOSUR, realizado
por el Instituto de Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnologa de la Universidad Nacional
de Quilmes con financiamiento
de la OEA. Este captulo del informe final fue elaborado sobre un
documento de base preparado
por Leonardo Vaccarezza.

Como resultado del anlisis en los niveles mencionados es posible sealar

ciertos rasgos del proceso de toma decisiones en materia de poltica cientfica y tecnolgica en la Argentina, que es posible caracterizar como:
a)
b)
c)
d)
e)

Un modelo fragmentado.
Una red desarticulada.
Decisiones dispersas y desacopladas.
Cada organismo tiene su propia estrategia.
Una retrica participacionista.

Este anlisis se completa con los siguientes puntos:

a) Modelos imperantes en el proceso de toma de decisiones.
b) El papel de la planificacin.
a. Un modelo fragmentado
Una primera afirmacin de no difcil comprobacin emprica indica que la
produccin de poltica cientfica y tecnolgica en la Argentina no responde
a un modelo centralizado de toma de decisiones sino que se encuentra fragmentada debido a la autonoma relativa de los distintos organismos que
componen, ya sea el tradicional sistema nacional de ciencia y tecnologa
(al que algunos autores prefieren calificar, meramente, como complejo nacional de ciencia y tecnologa, para eludir la connotacin normativa del con185

Universidad Virtual de Quilmes

cepto de sistema), ya sea el tericamente ms amplio e interactivo sistema

nacional de innovacin.
Si, como fue indicado ms arriba, la SETCIP (en su carcter de organismo
que propone al GACTEC determinadas polticas cientficas y tecnolgicas, o en
su carcter de organismo de planificacin) ocupa formalmente el papel central en el sistema institucional, cabe sealar que, en la prctica, carece de
autoridad legtima o de capacidad de negociacin para acordar objetivos y
recursos con algunos de los organismos ejecutores de actividades de ciencia y tecnologa. Hasta el presente, tal dinamismo no es evidente; la frecuencia de reuniones del GACTEC hasta diciembre de 1999 fue sumamente
baja y no parece haber constituido un mbito real de discusin de poltica
cientfica y tecnolgica, ni siquiera en lo relativo al presupuesto pblico para
el sector o para establecer criterios generales de racionalizacin en la asignacin de recursos. Desde 1999 no ha sido convocado.
A lo largo de su historia, la SECYT/SETCIP se mostr incapaz de lograr un protagonismo real en la asignacin del presupuesto al conjunto de los organismos del sistema pblico de ciencia y tecnologa. La autonoma de organismos
como el INTA, INTI y la CNEA se reflej no solamente en la capacidad para definir
autnomamente sus objetivos institucionales y negociar por s mismos su
cuota en el presupuesto nacional, sino tambin para apoyar con un esfuerzo
mnimo y casi ritual los intentos de coordinacin que desarrolla la SETCIP. Cuando se encar la confeccin de un plan plurianual nacional de ciencia y tecnologa, los organismos invitados a exponer en l sus objetivos y metas lo hicieron
con muy bajo compromiso institucional con los propsitos planificadores.
Podra agregarse que la capacidad de la Secretara para orientar la produccin de ciencia y tecnologa es cuestionable, aun frente al organismo y el
sector del sistema ms directamente vinculados con ella: el CONICET y la comunidad cientfica en general. En efecto, los planes de ciencia y tecnologa
formulados en distintas oportunidades (1969, 1971, 1973, 1981) no se
constituyeron en guas de orientacin a la investigacin o a las estrategias
de los investigadores, centros de investigacin, laboratorios y universidades.
b. Una red desarticulada
Si la organizacin del sistema institucional de ciencia y tecnologa no revela
un proceso de toma de decisiones basado en una estructura jerarquizada y
centralizada (por el contrario, aparece como un complejo atomizado de organismos e instancias de decisin), tampoco cabe vislumbrar una estructura
reticular que vincule los distintos componentes, de forma tal que ciertas estrategias de coordinacin entre las instituciones (ya sea de carcter parcial
o global, permanente o temporario) otorguen al sistema una dinmica que
sirva de orientacin a los actores.
Diversos ensayos a lo largo de la historia de la SECYT/SETCIP demuestran
el intento de generar una red orgnica para la toma de decisiones. Esto ha
ocurrido en aquellos perodos en los que la poltica de ciencia y tecnologa
se instituy con la pretensin de un discurso integrado y no solamente como esfuerzos sectoriales referidos a la investigacin bsica y a la investigacin aplicada a ciertos sectores (produccin agrcola, industrial o la energa
nuclear, entre otros). As, durante la administracin radical (1983-1989) se
constituy un organismo de coordinacin de entes vinculados con la ciencia
y la tecnologa: el denominado Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tecnologa (CICYT). Concebido como mbito de concertacin y coordinacin de pol186

Poltica Cientfica

ticas, el fracaso de este rgano en el intento por superar los intereses institucionales de cada organismo se expres en un aspecto subsidiario de la
poltica cientfica: la equiparacin salarial entre las distintas entidades. Fue
imposible avanzar en este aspecto y el problema funcion como obstculo
para avanzar en discusiones ms sustantivas sobre la poltica cientfica y
tecnolgica. Cabe agregar que el poder propio de cada organismo impidi por lo menos tcitamente- la formalizacin del CICYT.
c. Decisiones dispersas y desacopladas
El proceso de coordinacin entre las diversas instituciones se ha desenvuelto de manera parcial, abarcando a algunos organismos del sistema y limitado al nivel de ejecucin de I+D y prestacin de servicios cientficos y tecnolgicos. Aunque no existe informacin sistematizada sobre ello, en los
ltimos aos puede percibirse una mayor frecuencia de convenios (formales
o cuasi formales) entre universidades, o entre stas y algunos organismos
sectoriales como el INTA, CNEA e INTI. No es ajena a esta estructura de relaciones la mayor incidencia de la cooperacin internacional y la participacin de
centros extranjeros en actividades conjuntas.
d. Cada organismo tiene su propia estrategia
La descentralizacin en la toma de decisiones pone en el centro de la escena a los organismos y sus diferentes estilos y estrategias, como protagonistas centrales de la poltica de ciencia y tecnologa. El xito o fracaso de estos organismos en la capacidad de tomar decisiones, implementarlas y
alcanzar logros en materia de produccin y transferencia de tecnologa ha
caracterizado a unos y a otros. La capacidad de articular sus objetivos con
lo que Nun (1995) llama el rgimen social de acumulacin (vase apartado 3.5.6.), como en el caso del INTA, o la capacidad de construir su legitimidad en el rgimen poltico vigente, como el caso de la CNEA, habran funcionado como garantas de xito, tanto en la acumulacin de recursos para la
consolidacin del organismo y de sus campos cognitivos, como en la transferencia de conocimientos y tecnologas a la sociedad.
Una hiptesis referida a la toma de decisiones en materia de polticas
institucionales o sectoriales de ciencia y tecnologa formuladas a partir de
las organizaciones especficas reside en la integracin de aqullas con los
espacios productivos o sociales propios (como en el caso del agro) o con
los grupos de poder en el aparato mismo del Estado. De todas formas, tambin en el primer caso, el del INTA, la capacidad de respuesta a las necesidades de la produccin agraria y la articulacin con sta habra sido posible
por la existencia de polticas explcitas sectoriales (no ya directamente de
ciencia y tecnologa) de estimulacin del cambio tcnico. No puede sealarse lo mismo para el caso del INTI, dada la indefinicin y contradicciones de
las polticas industriales. Lo anterior llevara a concluir que el xito o fracaso en la definicin de polticas no ha dependido tanto de las cualidades internas o caractersticas de los procesos de toma de decisin de los organismos, como del marco de polticas pblicas coherentes.
En cuanto al CONICET, no puede hablarse ni de xito ni de fracaso en sus
procesos de toma de decisin. Extremando un tanto el anlisis puede afirmarse que como expresin corporativa de la comunidad cientfica, el CONICET
bas su estrategia para la toma de decisiones en la ms extrema atomizacin: las decisiones del CONICET pueden comprenderse -a lo largo de toda su
187

Universidad Virtual de Quilmes

historia- como la articulacin indeterminada de las decisiones individuales

de sus investigadores. Incluso medidas de carcter estructural como la
creacin de institutos con objetivos de produccin definidos deberan ser entendidas como respuesta a presiones individuales (o corporativas), ms que
como resultado de una lgica asumida centralmente y ajustada a prioridades en los campos de inters.
e. Una retrica participacionista
El proceso de toma de decisiones tampoco parece haber estado fundamentado en la participacin de actores sociales. El cometido de vinculacin de
la ciencia y la tecnologa con la sociedad aliment una retrica participacionista en algunas instancias de decisin. En efecto, la confeccin de las sucesivas planificaciones nacionales ha estado sometida a la opinin de actores sociales externos a la comunidad cientfica. Tambin es cierto que
instrumentos como los Programas Nacionales han incluido la existencia de
consejos asesores con pluralidad de representacin por parte de ciertos actores, en particular, empresarios, funcionarios y polticos.
Con frecuencia, sin embargo, tal participacin ha tendido a constituirse
en espacio de actuacin de algunas personas relevantes que, por su propia
reiteracin, han visto debilitada su capacidad de representacin de intereses sectoriales. Forzando exageradamente el anlisis es posible decir que
se transformaron en representantes de s mismos o, en otro sentido, que se
profesionalizaron como partcipes de un cierto ritual de participacin sectorial del sistema.
f. Modelos imperantes en el proceso de toma de decisiones
Ante este panorama, es posible describir algunos modelos de toma de decisiones de polticas cientficas en los cuales el papel de otros actores que no
sean cientficos, tecnlogos y funcionarios o administradores del sistema es
prcticamente nulo. Una caracterizacin posible de stos es la siguiente:
i) Modelo tcnico-poltico, en el cual la toma de decisiones est principalmente articulada por la relacin entre el sector cientfico tecnolgico y el
factor de poder poltico en el Estado. El caso paradigmtico es la CNEA,
que llev adelante una poltica sectorial de energa atmica fuertemente
enraizada en el poder poltico, constante a lo largo de muchas administraciones de gobierno. No obstante ello, la natural diferenciacin funcional de la misma organizacin, consecuente con una ms compleja diferenciacin en la interrelacin con el entorno, llev a la CNEA a articular
nuevos intereses propios del mercado: incorporacin de radioistopos
para medicina, nuevos materiales y desarrollos informticos, entre otros,
llegando incluso a crear empresas e insertarse dinmicamente en los
mercados de tales productos. A pesar de su corta existencia (teniendo
en cuenta sus antecedentes institucionales y polticos), la CONAE puede
repetir el modelo de la CNEA.
ii) Modelo tcnico-econmico, en el cual la toma de decisiones est basada
principalmente en la articulacin efectiva con actores econmicos, o en
la adopcin de estrategias y lgicas de produccin propias de ellos. El caso paradigmtico es el INTA, que si bien incorpora en sus procesos de decisin a empresarios del sector agropecuario, no es esta participacin la
188

Poltica Cientfica

base de su poltica acorde con los intereses sectoriales. De hecho, la representacin empresarial no ha sido generalmente significativa en trminos de la dinmica poltica del organismo. El caso del INTI reproduce el
mismo modelo pero, segn varios especialistas, en su versin de relativo
fracaso, lo cual, como ya fue dicho, puede responder a la ausencia de polticas coherentes para el sector industrial o, como tambin se ha destacado, a la baja cultura tecnolgica de los empresarios. Sin embargo, erradas o no, se pretendi justificar las polticas institucionales en trminos
de intereses econmicos del sector o de las representaciones ideolgicas de los tcnicos con respecto a tales intereses.
iii) Modelo corporativo, en el cual no existira diferencia entre los tomadores
de decisin y el pblico al que se orientan las funciones del organismo.
El CONICET es aqu el caso paradigmtico. Las decisiones frecuentemente
son de reproduccin, ms que de produccin del sistema, en tanto la
produccin queda indeterminada en la multiplicidad de estrategias individuales. Ya sea por el grado de colonizacin que llev a cabo el CONICET en
las universidades nacionales, o por la pertenencia a la misma cultura
acadmica, corresponde asimilar a stas en el mismo modelo.
g. El papel de la planificacin
Un ltimo punto que corresponde destacar es el papel y significado de la
planificacin en el proceso de toma de decisiones. Los planes nacionales
de ciencia y tecnologa padecieron la discontinuidad propia de los gobiernos
de turno. Sin embargo, sera exagerado atribuir solamente a los cambios de
gobierno la falta de impacto de los sucesivos planes sobre el proceso de desarrollo de la ciencia y la tecnologa en la Argentina. Ms significativo es el
hecho de que los planes normalmente se constituan como expresin congelada de un conjunto de intereses no articulados e insuficientemente expresados en decisiones concretas. Un instrumento ms elaborado de planificacin fueron los Programas Nacionales de la SECYT. Como fue dicho, stos
terminaron siendo absorbidos por la lgica del modelo corporativo, resultando asimilados (incluso presupuestariamente) por el CONICET. La lgica de
planificacin estuvo frecuentemente ausente: los objetivos y metas terminaban siendo formulados retricamente como un reflejo de los intereses individuales yuxtapuestos. En muy contadas oportunidades se utiliz el instrumento del diagnstico (y mucho menos la prospectiva) para la elaboracin
previa a la adopcin de decisiones.

Lectura obligatoria
BISANG, ROBERTO (1995), Libremercado, intervenciones estatales e instituciones de Ciencia y Tcnica en la Argentina: apuntes para una discusin, en REDES, N 3, Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 13.
OTEIZA, ENRIQUE (1992), La poltica de investigacin cientfica y tecnolgica argentina, CEAL, Buenos Aires.

189

Universidad Virtual de Quilmes

Lectura recomendada
CHUDNOVSKY, DANIEL y LPEZ, ANDRS (1996), Poltica tecnolgica en Argentina:
hay algo ms que laissez faire?, en: REDES, N 6, Editorial de la UNQ,
Buenos Aires, p. 33.
FERRER, ALDO (1996), Nuevos paradigmas tecnolgicos y desarrollo sostenible: perspectiva latinoamericana, en: El impacto de la globalizacin. La
encrucijada econmica del siglo XXI, Editorial Letra Buena, Buenos Aires.
FERRARO, RICARDO (1995), La fragilidad de los contratos entre la ciencia y la
poltica vista desde los alrededores de El Molino, en: REDES, N 4, Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 163.
HODARA, JOSEPH (1999), En torno al sistema chileno de innovacin cientfica
y tecnolgica. Apreciaciones crticas, en: REDES, N 13, Editorial de la
UNQ, Buenos Aires, p. 97.
LUGONES, GUSTAVO (2000), Manual de Oslo o Manual Latinoamericano? Reflexiones a partir de la Encuesta Argentina sobre Conducta Tecnolgica en la Firmas Industriales, en: REDES, N 16, Editorial de la UNQ, Buenos Aires, p. 11.
RICYT (1998, 1999 y 2000), Principales Indicadores de Ciencia y Tecnologa
Iberoamericanos - Interamericanos, RICYT, Buenos Aires.
FIN DE LECTURA RECOMENDADA

190

5
Las nuevas tendencias en poltica
cientfica y tecnolgica
Objetivos especficos
1. Analizar los procesos de globalizacin o mundializacin que se registran,
tanto en el plano de la economa, como en el de las relaciones internacionales y sus consecuencias para la poltica cientfica.
2. Examinar el complejo problema de la determinacin de polticas de largo
plazo.
3. Revisar distintas experiencias de prospectiva en ciencia y tecnologa,
comparando sus propsitos, metodologas y relevancia institucional.
4. Reflexionar acerca de las estrategias posibles para la Argentina y para
Amrica Latina en materia de poltica cientfica, a la luz de las actuales
tendencias globales.

5.1. Prospectiva en ciencia y tecnologa

En ciencia y tecnologa, ms que en otros campos de la actividad humana,
es necesario tener la capacidad de anticipar el futuro. En esta materia, la toma de decisiones es necesariamente de largo plazo debido, por una parte,
al tiempo de maduracin que demandan las actividades cientficas y tecnolgicas, tanto en lo que se refiere a la conformacin de un grupo, como a la
consolidacin y resultados de una lnea de investigacin, y, por otra parte,
especialmente a partir de las ltimas dos dcadas, a que el horizonte del
conocimiento cientfico y tecnolgico se despliega con mucha rapidez, generando nuevas oportunidades y abriendo permanentemente nuevos campos,
a los que es preciso estar atentos.
Adicionalmente, algunos de los problemas que debe enfrentar la humanidad implican restricciones y oportunidades, en trminos de preservacin del
ambiente, recursos naturales, energa, alimentacin y salud. Estos problemas requieren la realizacin de estudios complejos y de largo plazo, y su solucin a menudo involucra la necesidad del desarrollo de nuevo conocimiento terico y nuevas tecnologas. Adems, las propias sociedades van
cambiando profundamente, en un proceso cuyo sentido y dinamismo se ve
fuertemente influido por el desarrollo cientfico y tecnolgico. Esta suma de
circunstancias hace necesaria la prognosis, en los trminos en que la defina Daniel Bell, o prospectiva, siguiendo la denominacin actualmente en
uso (BELL, 1994).

191

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5.1.1. Enfoques
Existen diversos enfoques para los estudios prospectivos. Algunos de ellos se
centran en la previsin del potencial de ciertas lneas de investigacin y de ciertas tecnologas emergentes. Otros se centran ms en las tendencias sociales y
los requerimientos cognitivos necesarios para enfrentar la solucin de cuellos
de botella. Desde los estudios pioneros de Theodor von Karman y el desarrollo
del mtodo Delphi por parte de la Rand Corporation, los pases industrializados
prestan mucha atencin a los estudios prospectivos. Durante muchos aos la
Unin Europea desarroll el Programa Forecasting and Assessment in Science
and Technology (FAST), que luego fue reemplazado por una estructura de centros de estudios prospectivos. Tambin en Amrica Latina se registr un inters
temprano en los estudios prospectivos, al que sucedi una etapa de desaliento. Ahora bien, al igual que en otras dimensiones, existe una diferencia fundamental para realizar estudios prospectivos entre un contexto y otro. En los pases industrializados, la prospectiva est vinculada con la expansin de
fronteras, con la potencialidad de los conocimientos y las demandas futuras de
la sociedad. En los pases de menor desarrollo la prospectiva toma otro sentido. En un escenario internacional de alta expansin de la ciencia y la tecnologa, y en medio de una creciente limitacin de recursos, los pases en desarrollo deben evaluar cuidadosamente las oportunidades y las amenazas.
Otro aspecto que caracteriza a la prospectiva en estos pases es que no
producen las decisiones, sino que las reciben pasivamente. El margen prospectivo -con excepcin de ciertos nichos- suele estar limitado a la vigilancia
o monitoreo de aquellos temas de mayor potencialidad. Sin embargo, este
tema tambin es ms complejo de lo que parece a primera vista, ya que no
se trata solamente de un problema de informacin. El subdesarrollo implica
condiciones estructurales muy vulnerables a los acontecimientos externos,
difciles de prever y ms difciles de corregir. Las universidades, por ejemplo,
estn formando muchos de sus mejores graduados para cubrir la demanda
de profesionales de los pases industrializados. Cmo pueden tomar decisiones de largo plazo en tal contexto?
En resumen, en los pases en desarrollo el margen de incertidumbre es
mayor, la informacin disponible es menor y tambin son ms escasas las
variables que se pueden prever y sobre las que se puede operar. En este
sentido, es apropiado considerar las dos advertencias que realizaba Daniel
Bell acerca de la prognosis:
La primera advertencia:
La prognosis es posible donde se dan regularidades y recurrencias de los
fenmenos, o donde se dan tendencias cuya direccin, si no la trayectoria exacta, se puede dibujar en series temporales estadsticas o formularse como tendencias histricas persistentes (BELL, 1994).

La segunda advertencia:
La prognosis slo es posible donde se puede presumir un alto grado de racionalidad por parte de los hombres que influyen en los acontecimientos, reflejado en el reconocimiento de las limitaciones y la aceptacin de ciertas reglas
de juego (BELL, 1994).

192

Poltica Cientfica

Como se ha visto, ambas condiciones han estado relativamente ausentes

de las experiencias latinoamericanas en prospectiva. Sin embargo, en la actualidad ciertas circunstancias han cambiado y existen condiciones para trabajar en la materia con otro enfoque.

5.1.2. Mtodos de prospectiva

Algunos de los mtodos para los estudios prospectivos que se aplican en la
actualidad en mayor medida, adems de las clsicas proyecciones de tendencias, propias de los primeros ejercicios, son el Mtodo Delphi, los escenarios, los rboles de relevancia y el anlisis de las tecnologas crticas.

5.1.2.1. Mtodo Delphi

Desarrollado originalmente por la Rand Corporation, consiste en la interrogacin a expertos por medio de la iteracin de un cuestionario, con el fin de provocar la convergencia de opiniones e identificar claramente los consensos.
Cada iteracin constituye una rueda. El nmero de ellas depende del nivel
de consenso que se pretenda alcanzar: como mnimo deben ser dos, aunque
se recomienda realizar una tercera y aun una cuarta, lo que en la prctica resulta muy difcil de lograr, debido a la fatiga de los participantes. El resultado
de cada rueda se analiza desde un punto de vista cuantitativo (medidas estadsticas) y cualitativo (las disidencias significativas deben ser explicadas).
Los estudios Delphi se basan en descodificar la visin del futuro de la que son
portadores los actores presentes. Por este motivo, son tiles para explorar las
tendencias de la demanda y para predecir las necesidades futuras de los ciudadanos. Los crticos del Delphi argumentan que a travs de la presin por lograr la
convergencia, el mtodo induce consensos y, en la medida en que los participantes fueran actores influyentes, se generaran profecas autocumplidas. El mtodo
es aplicado regularmente en el Japn, Alemania, Francia, Corea y Gran Bretaa.

5.1.2.2. Escenarios
Este mtodo, consistente en organizar la informacin y las posibilidades futuras en visiones alternativas del futuro (escenarios), es especialmente til
para comprender la lgica de ocurrencia de acontecimientos que dependen
de una mezcla de variables que a priori no estn relacionadas.
Los escenarios deben ser una pintura internamente consistente de posibilidades futuras. Deben estar construidos con una mezcla de informaciones
cuantificables o no cuantificables, con arreglo a una lgica de encadenamientos alternativos. El ejercicio prospectivo consiste en asignar probabilidad de ocurrencia a cada escenario y, en forma derivada, a los acontecimientos encadenados.
Si el ejercicio es correctamente realizado, el mtodo de escenarios permite reducir el nivel de incertidumbre y aumentar el fundamento cognitivo de
la toma de decisiones. Los escenarios son combinados frecuentemente con
otros mtodos, tales como el Delphi. En su variante francesa es complementado con un anlisis de la conducta de los actores.

5.1.2.3. Arbol de relevancia

Es uno de los mtodos normativos derivados del anlisis de sistemas. Consiste en precisar necesidades futuras e identificar el desempeo requerido
por diversas tecnologas para atender tales necesidades.
193

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Los rboles de relevancia se utilizan para analizar situaciones en las cuales resulta posible identificar distintos niveles de jerarqua y complejidad.
Tambin permiten determinar la importancia relativa de los esfuerzos que
deben realizarse para incrementar el desempeo de ciertas tecnologas. Este mtodo es utilizado fundamentalmente en estudios a mediano plazo.

5.1.2.4. Anlisis de tecnologas crticas

El mtodo consiste en identificar tecnologas cuya importancia o valor crtico
pueda ser medido mediante un conjunto de criterios racionales. Se complementa con el anlisis de las mejores prcticas aplicadas en otros pases
o regiones y con las funciones de monitoreo tecnolgico e ingeniera reversa, cruciales para el desarrollo de la I+D orientada al logro de la competitividad en los mercados globales. El monitoreo de tecnologas tiene como propsito crear conocimiento general sobre el mercado tecnolgico y la
ingeniera reversa proporciona a las empresas un servicio de inteligencia sobre los productos de los competidores.

5.1.3. La experiencia latinoamericana

En Amrica Latina se realizaron varias experiencias de estudios prospectivos.
La ms clebre fue el Modelo Mundial Latinoamericano, realizada por la
Fundacin Bariloche, trabajo pionero del cual, aos despus, el Proyecto Prospectiva Tecnolgica en Amrica Latina (PTAL) fue una suerte de continuacin.

5.1.3.1. El Modelo Mundial Latinoamericano y la respuesta al

Club de Roma
La idea del Modelo Mundial Latinoamericano surgi en 1970 en Ro de Janeiro, con el fin de rebatir el informe del Club de Roma, conocido como Limits to Growth y proponer un modelo sobre supuestos distintos, tarea que
le fue encomendada a la Fundacin Bariloche. El modelo impulsado por el
Club de Roma era un anlisis destinado a mostrar los lmites al crecimiento
impuestos por el ambiente fsico. Su hiptesis central era que el crecimiento exponencial de la poblacin y del consumo habra de producir una catstrofe, aproximadamente a mitad del siglo XXI, dependiendo de diversos supuestos sobre el comportamiento de la humanidad y la existencia de
recursos. El agotamiento de los recursos naturales no renovables y la contaminacin ambiental llevara, de no corregirse las tendencias, al colapso del
ecosistema. La solucin a la catstrofe propuesta por el informe del Club de
Roma era fundamentalmente el control del crecimiento de la poblacin y,
complementariamente, el control de la contaminacin y el uso racional de
los recursos.
El Modelo Mundial Latinoamericano parti de un supuesto antagnico:
afirmaba que los problemas ms importantes que afronta el mundo moderno no son fsicos sino sociales y polticos, y estn basados en la desigual
distribucin del poder en el mundo, tanto en el plano internacional como en
el interior de los pases. En consecuencia, no pretendi predecir tendencias
a partir de la realidad actual, sino proponer una meta final, un escenario deseado o imagen de sociedad ideal.
A partir de la imagen de sociedad, se desarroll un modelo matemtico
de simulacin, que pretendi mostrar que el problema no resida en los recursos y que, a partir de las condiciones dadas, los diferentes pases o re194

Poltica Cientfica

giones del mundo, especialmente los ms pobres, podan alcanzar la meta

propuesta en un plazo razonable. El modelo matemtico, a travs de diversas corridas, demostr que si se aplicaran las polticas propuestas, toda la
humanidad podra alcanzar niveles aceptables de bienestar en un plazo de
algo ms de una generacin, sin prcticamente ninguna limitacin fsica.
El Modelo Mundial Latinoamericano tuvo un propsito ideolgico y normativo: el de discutir los supuestos del Limits to Growth acerca de la existencia y uso de los recursos naturales y de las tendencias de la contaminacin.
Se objet que el concepto de reservas no reflejaba la riqueza del mundo,
sino slo los recursos conocidos hasta la fecha. Con respecto a la catstrofe ecolgica o a la escasez aguda de recursos que anticipaba el informe del
Club de Roma, argumentaba que el modelo de sociedad propuesta garantizaba que no habra peligro de catstrofe. Sobre los supuestos presentados
ms arriba y la demostracin de que no hay lmites fsicos absolutos al desarrollo de la humanidad, el Modelo se propuso mostrar la viabilidad de la
sociedad propuesta, a partir de los recursos naturales existentes, pero suponiendo que se produjeran los cambios sociales y polticos requeridos por
la imagen de sociedad.
Adems de su valor intrnseco, el Modelo Mundial Latinoamericano cre
una escuela de tcnicos que se expandieron por toda Amrica Latina. En
particular, inspir la creacin de un modelo econmico de simulacin de Largo Plazo, adoptado por Naciones Unidas, que sirvi para el desarrollo de modelos de Planificacin de Largo Plazo y para la formacin de tcnicos.

5.1.3.2. El Proyecto PTAL (Prospectiva Tecnolgica de Amrica Latina)

Una suerte de reedicin del Modelo Mundial Latinoamericano fue el Proyecto Prospectiva Tecnolgica en Amrica Latina (PTAL), puesto en marcha en
1983, tambin bajo la direccin de Amlcar Herrera. Esta vez, la sede fue el
Ncleo de Poltica Cientfica y Tecnolgica del Instituto de Geociencias de la
Universidad Estadual de Campinas y participaron en l varios centros latinoamericanos.
En continuidad con el modelo de la Fundacin Bariloche, el proyecto se
decidi por un enfoque ideolgico y normativo, por contraposicin a los estudios de extrapolacin de tendencias que dominaban en el mundo desarrollado. Al igual que en aquella ocasin, se defini una sociedad ideal: igualitaria, participativa, autnoma (no autrquica), con tiempo libre para las
actividades creativas, sobria, intrnsecamente compatible con el medio ambiente fsico. Sin embargo, desde el punto de vista metodolgico, el proyecto PTAL se diferenci del Modelo Mundial Latinoamericano. Aqul se basaba
en la simulacin. El proyecto PTAL trabaj con escenarios construidos sobre
cierto nmero de variables fundamentales, tanto internas como externas.
Tambin se consideraron factores de transformacin, tales como las tendencias pesadas del presente y los grmenes del futuro: fundamentalmente, las nuevas tecnologas y los movimientos sociales emergentes.
Finalmente, el Proyecto plante una estrategia para llegar al escenario
ideal. En este sentido, avanz sobre lo que haba sido el Modelo Mundial Latinoamericano, que explcitamente evit proponer una estrategia para la
transicin a la sociedad ideal propuesta.
Dentro de la estrategia cientfica y tecnolgica, el Proyecto dedic una
gran cantidad de esfuerzos al anlisis de los impactos y las posibilidades
abiertas por los desarrollos en las nuevas tecnologas, principalmente la in195

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formtica, la biotecnologa y los nuevos materiales, para lo cual se avanzaron

lineamientos en polticas cientficas y tecnolgicas en cada una de las reas.

5.1.3.3. Las tendencias actuales de la ciencia y la tecnologa en

Amrica Latina
Los dos estudios pioneros (y algunos otros, como el de Escenarios Regionales, promovido en el marco del Programa FAST) fracasaron en su valor predictivo en razn de sus pretensiones abarcadoras de la totalidad poltica, econmica y social, sus propsitos de naturaleza ideolgica y la insuficiente
informacin. Este ltimo aspecto reflejaba, en parte, una opcin metodolgica, ya que los modelos matemticos implican necesariamente una limitacin del nmero de variables a considerar, y en parte, las deficiencias de los
sistemas de informacin en la mayor parte de Amrica Latina.
Durante la ltima dcada, los pases latinoamericanos optaron por el camino de corregir tal situacin y pusieron el nfasis en la construccin de indicadores de ciencia, tecnologa e innovacin, tarea promovida por la OEA y el
Programa CYTED, instituciones que sostienen en forma conjunta la Red Iberoamericana e Interamericana de Indicadores en Ciencia y Tecnologa, RICYT.
Hoy, por primera vez, los pases de la regin disponen de una serie de diez
aos de los principales indicadores ajustados a las definiciones de la OCDE,
lo que los torna comparables internacionalmente y permite, recin ahora,
analizar tendencias en ciencia y tecnologa en la regin. El informe Estado
de la Ciencia y la Tecnologa en Amrica Latina y el Caribe publicado por la
RICYT seala algunas tendencias que funcionan como un cable a tierra, frente a la tentacin de elaborar modelos prospectivos utpicos.

5.1.3.4. Un nuevo enfoque: las oportunidades para el

MERCOSUR

Las dificultades para fundamentar los estudios prospectivos sobre tendencias histricas hacen aconsejable optar por un tipo de estudio basado en
las expectativas de los actores y circunscripto a ciertos sectores. Para ello,
la metodologa ms adecuada es el mtodo Delphi adaptado a las caractersticas regionales, con el complemento de paneles de expertos. ste es el
enfoque elegido por el Proyecto de Oportunidades y Estrategias de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin en los pases del MERCOSUR.
El proyecto, financiado por la OEA, tiene como objetivo la identificacin de
oportunidades para el desarrollo de polticas en Ciencia, Tecnologa e Innovacin en el MERCOSUR, con un horizonte temporal futuro de cinco y diez aos.
El estudio incluy cuatro tpicos:
1)
2)
3)
4)

Escenarios posibles del MERCOSUR.

Problemas de competitividad (debilidades y fortalezas del
Nivel de integracin y problemas sociales.
Capacidades tecnolgicas de los pases de la regin.

MERCOSUR).

El plan de trabajo comprendi la realizacin de:

a) un primer ejercicio Delphi, orientado a la identificacin de elementos estratgicos para el desarrollo del MERCOSUR,
b) un segundo ejercicio Delphi, orientado a la identificacin y localizacin de
las capacidades cientficas y tecnolgicas necesarias para el logro de los
objetivos estratgicos del MERCOSUR y
196

Poltica Cientfica

c) paneles de consulta y discusin de especialistas en Ciencia y Tecnologa.

a) El primer ejercicio Delphi: tuvo por objetivo identificar elementos estratgicos para el desarrollo del MERCOSUR tomando como punto de partida la
visin de actores sociales relevantes (tomadores de decisin y hacedores de poltica), vinculados con el proceso de integracin regional.
A tal fin, los participantes respondieron a cuestionarios orientados a registrar sus percepciones de futuro acerca del proceso de integracin regional.
El Delphi permiti definir reas estratgicas y oportunidades para el desarrollo del MERCOSUR, as como construir una visin general de la integracin de
las actividades cientficas y tecnolgicas en el proceso de desarrollo e integracin regional.
b) El segundo ejercicio Delphi: remiti a las capacidades cientficas y tecnolgicas estratgicas para el MERCOSUR y tendi a determinar las capacidades cientficas y tecnolgicas necesarias para responder a los objetivos
estratgicos del MERCOSUR. Los participantes -cientficos, tecnlogos, empresarios innovadores, consultores y analistas de poltica cientfica y tecnolgica- identificaron las capacidades necesarias, con relacin a sectores productivos, problemas sociales, ambientales y campos tecnolgicos
definidos como prioritarios para la regin en el primer ejercicio.
Para ello se definieron los siguientes criterios para la seleccin de los sectores productivos:
Que fueran altamente complementarios entre los pases de la regin en
la produccin, circulacin, insumos y desarrollo de capacidades tecnolgicas.
Que resultara viable aplicar polticas pblicas con relacin al sector.
Que requirieran una alta carga de ciencia, tecnologa e innovacin en la
dinmica de desarrollo posible.
Que se detectaran oportunidades de nichos de mercado fuera de la regin.
Sobre la base de tales criterios, en opinin de los expertos las ramas productivas que en forma prioritaria debera promover el MERCOSUR fueron establecidas en el siguiente orden:
1) Produccin agropecuaria, agroindustria y alimentos (destacando el papel
de las cadenas productivas)
2) Informtica
3) Energa
4) Telecomunicaciones
5) Bienes de capital.
A su vez, los problemas sociales ms importantes, tambin en orden prioritario, fueron:
1) Educacin y capacitacin
2) Pobreza y exclusin social
197

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3) Desempleo y precariedad laboral

4) Salud.
Por ltimo, la seleccin de campos tecnolgicos para la identificacin de polticas y estrategias de ciencia, tecnologa e innovacin estuvo acotada a
aquellas tecnologas de carcter ms horizontal, esto es, aquellas con mayor diversidad de aplicacin y difusin a diversos sectores productivos. El orden e importancia, segn los expertos, fue:
1)
2)
3)
4)
5)

biotecnologa
tecnologa informtica y telecomunicaciones
tecnologas agropecuarias
tecnologa ambiental
tecnologa electrnica.

En cuanto a las debilidades y amenazas ms importantes, el primer puesto

le correspondi a la falta de coordinacin en polticas macroeconmicas y,
en segundo lugar, al atraso tecnolgico. El endeudamiento externo fue
registrado recin en tercer lugar, mientras que el cuarto lugar fue para la baja calificacin de los recursos humanos.
Las oportunidades ms importantes fueron:
1) el propio mercado regional y su potencial de crecimiento
2) la dotacin de recursos naturales
3) la complementariedad de perfiles productivos.
Es de remarcar que una cuarta parte de los entrevistados consider que el
sistema de educacin superior no cumple con la funcin de formar recursos
humanos con capacidades para la ciencia, la tecnologa, la innovacin y el
desarrollo social. Otro 13% opin que slo en muy pocos casos las universidades cumplen con su funcin (apenas el 5% dio una respuesta positiva).
Otro conjunto de respuestas seal que las universidades en algunos casos
preparan para la innovacin tecnolgica, pero no para el desarrollo social, y
que la inversin en la educacin superior es insuficiente.
Finalmente, los entrevistados tambin sealaron la carencia de una cultura de innovacin en el empresariado local como motivo principal del bajo desarrollo de conductas innovadoras. A ello se debe agregar el bajo nivel tecnolgico en las empresas, la deficiente vinculacin entre empresas y
centros de investigacin, la baja capacidad de las instituciones de I+D para
producir conocimiento tecnolgico y lo inadecuado de las polticas industriales y de innovacin.
c) Paneles de consulta y discusin de especialistas en Ciencia y Tecnologa: en
la tercera etapa se realizaron paneles de consulta y discusin focal con
miembros de las comunidades cientfica y tecnolgica, as como del mbito econmico y productivo, vinculados con las reas estratgicas. El objetivo de los paneles fue definir la contribucin potencial de los sistemas
nacionales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin al logro de los objetivos estratgicos del MERCOSUR. Los paneles estuvieron orientados a definir:
1) la disponibilidad y localizacin de capacidades cientficas y tecnolgicas,
198

Poltica Cientfica

2) la necesidad de desarrollo de nuevas capacidades,

3) la complementariedad de los sistemas nacionales de CyT de la regin en
las reas estratgicas identificadas en el primer ejercicio Delphi.
Se consideraron, asimismo, las tendencias de desarrollo cientfico y tecnolgico en las reas estratgicas identificadas, las oportunidades de innovacin
local, la viabilidad tecnolgica, productiva y econmica de iniciativas locales,
la dinmica de cooperacin intra y extrarregional en la temtica, la eficacia de
los instrumentos de poltica vigentes, la potencialidad de las investigaciones
en curso, el posible impacto de nuevas iniciativas y regulaciones.
Como conclusin de este apartado se puede afirmar que en un escenario
de gran incertidumbre, la prospectiva en Amrica Latina parece tener un espectro limitado de posibilidades. La estrategia prospectiva ms aconsejable
parecera ser aquella que contemple los siguientes aspectos:
a) Enriquecer la base informativa, cuantificar capacidades y dimensionar
tendencias (tarea que, en parte, desarrolla actualmente la RICYT).
b) Trabajar con los actores principales de la regin, indagando sus perspectivas y estimulando sus convergencias.
c) Adicionalmente, es beneficioso acompaar estos trabajos con el monitoreo de conocimientos y tecnologas emergentes debido a su potencial utilidad para la regin.

5.2. Cooperacin internacional y globalizacin

La cooperacin internacional en ciencia y tecnologa ha sido una de las tendencias fuertes de la posguerra, impulsada por dos energas convergentes: una de
ellas, originada en la intencin de los cientficos de crear una comunidad cientfica internacional; la otra, proveniente del proceso de instalacin de los grandes
organismos internacionales, en particular del sistema de las Naciones Unidas.
Ambos impulsos iniciales se han ido modificando con el correr de los aos, como consecuencia de transformaciones en su propio seno. La evolucin de los
modos de produccin del conocimiento cientfico y tecnolgico, a la que se ha
hecho referencia, ha modificado la situacin de protagonismo exclusivo de que
disfrutaba la comunidad cientfica en los aos cincuenta, dando lugar a la inclusin de nuevos actores. La globalizacin de la economa y de la tecnologa que
se viene produciendo en forma acentuada desde la dcada de los ochenta, as
como la profundizacin de algunos procesos de integracin regional (en particular, la ampliacin de la Unin Europea) han dado lugar a nuevas visiones de la
escena mundial, a la aparicin de nuevos intereses en el plano poltico y a la revisin del papel que cabe desempear a los organismos internacionales.
En el plano de la ciencia y la tecnologa, existe la conviccin creciente de
que el modelo por el cual se orient la cooperacin internacional a partir de la
posguerra est agotado y de que no se alcanzaron los resultados esperados:

Cincuenta aos ms tarde, sin embargo, la brecha entre el Norte y el Sur es

ms grande que nunca. Esto torna inevitable la revisin de la naturaleza interna de la organizacin social de la cooperacin internacional y de su propia racionalidad (VESSURI, Hebe, indito).

199

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La cooperacin internacional se lleva a cabo adoptando modalidades variables y mediante la aplicacin de un conjunto de instrumentos cuya eficacia
depende de los fines para los que ella haya sido definida. Esta ltima referencia tiene especial importancia porque las modalidades que ha adoptado
la cooperacin internacional en su evolucin han estado relacionadas con
las intenciones e intereses de los actores participantes y de las relaciones
cada vez ms complejas que se establecen entre ellos.

5.2.1. La crisis del modelo de cooperacin internacional de la

posguerra
Algunas de las notas principales del modelo de cooperacin internacional en
ciencia y tecnologa prevaleciente en Amrica Latina hasta los aos ochenta
han sido:
a)
b)
c)
d)
e)
f)

orientacin hacia el desarrollo,

apoyo a la investigacin,
estructura asimtrica (Norte-Sur),
multilateralidad,
modalidad predominantemente asistencial, y
apoyo a polticas pblicas y a sectores acadmicos.

a) orientacin hacia el desarrollo

La cooperacin internacional en ciencia y tecnologa, tal como se la ha practicado en Amrica Latina a partir de los aos de la posguerra, ha estado
asociada, por lo menos en el plano discursivo, con los esfuerzos llevados a
cabo en la regin para alcanzar el desarrollo y fue concebida como un instrumento apto para tal propsito.
b) apoyo a la investigacin
La poltica de cooperacin internacional de las agencias y de los principales
pases con relacin a Amrica Latina estuvo guiada por un propsito bsico:
la creacin y el fortalecimiento de capacidades de investigacin en instituciones cientficas y universitarias. En algunos casos las acciones de cooperacin internacional se orientaron a la formacin de recursos humanos y, en
otros, a la inversin en infraestructura (equipamiento y laboratorios). Esta
estrategia estaba mediatizada por el llamado modelo lineal, que estableca la necesidad de la inversin en investigacin bsica como condicin para el desarrollo tecnolgico.
c) estructura asimtrica (Norte-Sur)
La estructura de la cooperacin internacional, fundamentalmente asimtrica, estaba influida por las tendencias de hegemonas de bloque y responda
a la idea dominante del dilogo Norte-Sur. No obstante, aquel modelo de
cooperacin internacional estaba impregnado de una idea de progreso
que resultaba funcional a los intereses y perspectivas propios de los pases
industrializados, en su condicin de donantes.
d) multilateralidad
El escenario de las relaciones internacionales de la posguerra y la guerra
fra jerarquizaba el papel de los grandes organismos internacionales, los que
200

Poltica Cientfica

a su vez actuaban como principales impulsores de la cooperacin internacional, sobre la base de un modelo de oferta de recursos y asistencia tcnica. En tal contexto, los mecanismos de cooperacin internacional en ciencia
y tecnologa fueron fundamentalmente multilaterales, en funcin de la lgica
que los organismos internacionales le imprimieron y de la escasa capacidad
de los pases para desempearse como actores protagnicos. Aquel rasgo
explica la importante influencia que sobre la conformacin de los sistemas
institucionales de ciencia y tecnologa en Amrica Latina tuvieron organizaciones como la OEA, la UNESCO, la CEPAL y el PNUD, entre otras.
e) modalidad predominantemente asistencial
Como consecuencia de los rasgos anteriores, la cooperacin internacional
adquiri una modalidad predominantemente asistencial; el secreto del xito
del buen gestor de cooperacin internacional era la capacidad de acceso a
las fuentes de recursos de ayuda a Amrica Latina.
f) apoyo a polticas pblicas y a sectores acadmicos
El actor protagnico en los modelos de desarrollo puestos en prctica en la
mayor parte de los pases latinoamericanos fue el Estado. La cooperacin
internacional, en este contexto, tuvo en gran medida el sentido de apoyo a
polticas pblicas (y, por consiguiente, implic la asociacin de las fuentes
externas con el gobierno local). La cooperacin internacional en ciencia y
tecnologa se dirigi tambin hacia los sectores acadmicos, particularmente a travs de programas de becas y de la donacin de equipamiento o la financiacin de proyectos de investigacin. En este ltimo caso, sin embargo,
predomin la modalidad asistencial por sobre la cooperacin entre pares y,
en el caso de ciertos programas de apoyo a las ciencias sociales, el tinte
ideolgico result ser en algunas ocasiones un factor de perturbacin.

5.2.2. Un nuevo paradigma reemplaza al tradicional

En los ltimos veinte aos, las transformaciones de la economa internacional adquirieron un rumbo que implic un sentido de cambio tan profundo
que los marcos de referencia para la cooperacin internacional entraron en
crisis. Ello fue consecuencia, por una parte, de la historia propia de Amrica
Latina en los aos anteriores y, por la otra, de procesos en gran escala, como los de la globalizacin o mundializacin de la economa y la tecnologa. Este contexto macro permite interpretar ciertas mudanzas en los conceptos y orientaciones bsicas de la cooperacin sustentados por los
pases industrializados.
En cuanto a la perspectiva propia de los pases latinoamericanos, la crisis del paradigma desarrollista asociado con la estrategia de industrializacin sustitutiva repercuti claramente sobre el plano de la cooperacin internacional. La crisis de la deuda, a comienzos de los ochenta, marc la
quiebra del modelo de Estado vigente en los pases de la regin y decret el
fin de las estrategias sustitutivas. Despus de una dcada de desconcierto,
el paradigma dominante en las polticas econmicas es el de la insercin en
la economa global, lo que implica, para la industria desarrollada en la regin, superar el desafo de abrirse a la competencia internacional sin el soporte del Estado. Las expectativas actuales de las polticas de ajuste y modernizacin implementadas por la mayora de los pases estn puestas en
201

Universidad Virtual de Quilmes

que esa competencia derive en mejoras tcnicas y organizativas para las firmas latinoamericanas.
En materia de polticas especficas para la ciencia y la tecnologa, el enfoque de oferta fue paulatinamente desplazado por el de demanda, proceso
que acompa el establecimiento de polticas neo-schumpeterianas de estmulo a la innovacin, y el auge de la competitividad como motor de la construccin de los mercados mundiales.
El proceso de transformacin puesto en marcha sigue un ritmo incierto,
en razn de la magnitud de los cambios que se operan en el interior de la regin, en un contexto internacional que plantea condiciones muy desafiantes
y cuya propia movilizacin an no ha concluido. El impacto de esta transformacin, en la que el valor agregado del conocimiento cientfico y tecnolgico
adquiere un lugar central, trasciende el plano estrictamente productivo para
inducir modificaciones sociales. Este proceso ha recibido nombres como los
de sociedad posindustrial, y, ms recientemente, sociedad del conocimiento.
En materia de cooperacin internacional, en cambio, las estrategias pueden estar ms claras, ya que la estructura social emergente del contexto de
la globalizacin de la economa y la tecnologa ha dado lugar -como uno de
los fenmenos actuales ms llamativos- a la conformacin de redes de diversos actores, productores y consumidores, entre otros, por las que fluye el conocimiento y la innovacin. Tambin la produccin del conocimiento cientfico
se ajusta a este tipo, en una transformacin del modelo clsico cuyas claves
estaban exclusivamente en manos de la llamada comunidad cientfica.
Existe preocupacin, sin embargo, por las tendencias excluyentes que
acompaan la conformacin de las redes globales y regionales de produccin y comercio que lideran las compaas internacionales, las que actan
de manera altamente selectiva en relacin con las posibilidades de incorporacin a ellas. En otras palabras, gran parte del espectro industrial de la regin puede quedar fuera de las corrientes ms dinmicas de generacin de
conocimiento y riqueza, ensanchando la brecha que separa a las economas
latinoamericanas de las ms desarrolladas y agravando los principales problemas sociales y econmicos de la regin. La cooperacin internacional
con relacin a las redes debe facilitar la inclusin de los actores regionales.
Si esto se lograra se abriran nuevos escenarios para las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin.

5.2.3. Nuevas orientaciones de la cooperacin

La agudizacin de los conflictos sociales y la penuria econmica en otras regiones del mundo (particularmente en el frica) cambi las prioridades de la
mayor parte de las agencias internacionales, reservndose la modalidad
asistencial para las regiones ms pobres. Sin embargo, la madurez relativa que, a partir de entonces, se reconoce a Amrica Latina es ms el resultado de decisiones burocrticas o polticas, que el logro real de una mayora de edad en todos los pases de la regin. Como consecuencia de ello,
muchos programas de cooperacin internacional se encontraron con sus recursos mermados y sin una estrategia sustitutiva de la anterior. El resultado
es un cuadro general de la cooperacin internacional, que exhibe, entre
otros rasgos, una gran dispersin de estrategias y cierta oscuridad en cuanto a los objetivos.
202

Poltica Cientfica

La lectura de los datos muestra que, como en todas las crisis, hay un
modelo en ciernes, que paulatinamente tiende a prevalecer. En la etapa actual, sin embargo, debe ser desentraado y reconocido, por cuanto coexiste
con la inercia de la etapa anterior. Los rasgos ms destacados del nuevo
modelo seran:
a)
b)
c)
d)
e)

apoyo a la innovacin y el desarrollo tecnolgico,

modalidad predominantemente asociativa,
nueva multilateralidad y nfasis en la bilateralidad,
revalorizacin de la cooperacin horizontal (Sur-Sur),
apoyo a iniciativas privadas (y, por consiguiente, asociacin con actores
privados),
f) estmulo a la vinculacin entre actores diversos.
El modelo lineal basado en la investigacin bsica fue dando lugar a un nuevo enfoque centrado en la innovacin, cuyo eje orientador est ahora constituido por el estmulo a la demanda de conocimientos, por parte de las empresas, y la construccin de vnculos entre las instituciones acadmicas y
las del sector productivo. Por otra parte, la modalidad asociativa reemplaza
al tradicional enfoque asistencial. La cooperacin internacional toma la forma de una asociacin en la que ambos trminos se benefician. En el modelo que surge, se postula que todos deberan ganar. El inters recproco se
hace ahora explcito, y no implcito como antao.
La prdida relativa de protagonismo de los organismos internacionales
ha dado lugar al ocaso de la anterior multilateralidad basada en la oferta y
el surgimiento progresivo de una nueva multilateralidad cuyo discurso es
que todos son considerados como pares. El nfasis en la bilateralidad tiene,
en parte, el mismo origen, pero expresa tambin los fenmenos propios del
fin de la guerra fra, entre ellos, el ocaso relativo de los foros internacionales sobre la base de los cuales se articul el mundo de la posguerra. La
cooperacin Sur-Sur, en cambio, surge como expresin neta del nuevo modelo asociativo. Expresa, adems, una tendencia que acompaa a la mundializacin, y es la consolidacin (en paralelo) de los espacios regionales.
Por otra parte, el modelo competitivo, heterogneo y centrado en la innovacin ya no es monopolizado por el Estado. La cooperacin internacional
reconoce, crecientemente, a los actores privados: empresas y organizaciones no gubernamentales (ONG). Entre ellos, cumplen en la nueva etapa un
papel crecientemente protagnico los bancos, a travs de mecanismos y
mbitos no tradicionales. A partir de 1961, por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) vena realizando acciones de financiamiento para
ciencia y tecnologa, aunque sin contar con una poltica explcita en relacin
con ello. Sin embargo, desde 1968 en adelante tales acciones continuaron
y se profundizaron en el contexo de una poltica hecha explcita por el Directorio. Desde entonces, y hasta 1996, el BID ha facilitado tres mil ochocientos
millones de dlares para el financiamiento de ciencia y tecnologa en la regin (Mayorga, 1997).
Los elementos de esta nueva racionalidad de la cooperacin internacional en ciencia y tecnologa deben tomar en cuenta, por consiguiente, la lgica de los diversos actores. Tal racionalidad debe ser inteligible, entre otros,
para (i) los gobiernos (de uno y otro lado del mostrador, es decir, como demandantes y como prestatarios de cooperacin internacional), (ii) las agen203

Universidad Virtual de Quilmes

cias de cooperacin, (iii) las instituciones acadmicas, cientficas y tecnolgicas, y (iv) las empresas.
Reconocer la multiplicidad de actores no debe ser equivalente a sostener
un concepto atomizado de la cooperacin internacional. Muy por el contrario, el reconocimiento de la lgica actoral deriva en el establecimiento de
una lgica de la vinculacin como orientacin estratgica para la cooperacin internacional. Esta nueva lgica debe partir de reconocer la existencia
del mercado y las consecuencias que de tal reconocimiento se siguen, tales
como su dinmica y su influencia sobre la conducta de los actores. Tal recordatorio tiene su importancia en el debate latinoamericano ya que, en pocas
anteriores, no siempre el mercado fue legitimado discursivamente, ni suficientemente incorporado a los modelos tericos orientadores del desarrollo
y la cooperacin internacional. Sin embargo, aceptar las consecuencias del
mercado no implica absolutizarlo. Si en el debate de antao haba poco
mercado, en el contemporneo hay posiciones -por el momento, hegemnicas- que exageran su funcin e importancia. No hay que olvidar que los mercados pueden ser organizados y que para ello se necesita que los estados
latinoamericanos sean capaces de formular y aplicar polticas pblicas
orientadas a objetivos estratgicos.
El hecho de asumir la lgica de los actores tambin conduce a explorar
otros modelos organizativos e instrumentales para la cooperacin internacional en ciencia y tecnologa. Es el caso de las redes que, si bien existen
de hecho, en la misma medida en que se vuelve ms compleja la comunidad
cientfica, han pasado a ser objeto de sistematizacin terica y de explcito
apoyo promocional por parte de las agencias de cooperacin internacional.
El concepto de redes brinda el sustento ms rico para el modelo y las estrategias de cooperacin internacional que estn emergiendo.
Los temas de la nueva agenda de la cooperacin internacional en ciencia
y tecnologa en Amrica Latina estn sobre el tapete, pero en desorden. La
confusin actual es propia de las transiciones entre el territorio conocido de
los modelos que han perdido capacidad explicativa, hasta nuevos territorios,
relativamente inexplorados, en los que coexisten nuevas evidencias e incertidumbres. La construccin de la agenda ser el resultado de una estrategia
de lecturas realistas de los contextos actuales y del acuerdo acerca de los
fines deseados. En la medida en que ambas tareas implican un compromiso
entre problemas, recursos y decisiones polticas, la elaboracin de la agenda no es algo que se pueda realizar de una sola vez, sino un camino que debe ser andado y re-andado permanentemente.

5.2.4. Globalizacin de la investigacin acadmica

y la I+D empresaria
El actual proceso de globalizacin de los sistemas de investigacin acadmica
es considerado por algunos autores como un componente esencial del proceso de transnacionalizacin de la actividad de I+D empresarial. La globalizacin
de los sistemas de investigacin acadmica se produce en el marco de una
profunda reestructuracin del sistema mundial de produccin de conocimiento
que tiene lugar bajo la gida de las corporaciones multinacionales. ste se caracteriza por una creciente descentralizacin de las actividades de I+D, el auge
de las alianzas estratgicas entre firmas y la intensificacin de la transferencia de tecnologa y la cooperacin cientfica a escala global
204

Poltica Cientfica

El proceso de descentralizacin de las actividades de I+D es llevado a cabo

por las firmas multinacionales ms importantes mediante la creacin de redes
de laboratorios en distintos pases, proceso que ha conducido a una autonoma mayor de la actividad de I+D con respecto al resto de las actividades de
las empresas. Por otra parte, el avance en este proceso de racionalizacin ha
conducido a una variedad de estrategias por parte de las corporaciones, como
es el caso de las fusiones y asociaciones entre firmas para hacer investigacin y los acuerdos de especializacin entre ellas, principalmente.
Como resultado de estas alianzas se han incrementado sustancialmente
los contactos entre las universidades y los institutos de investigacin del Estado con las empresas. Si bien las universidades son en casi todo el mundo
las principales instituciones que desarrollan investigacin bsica, mientras
que el grueso del esfuerzo de investigacin a cargo de las industrias est
orientado a la resolucin de problemas, en el marco de la globalizacin las
empresas estn interesadas en ensanchar su base tecnolgica a travs de
una suerte de anexin de los espacios de investigacin de las universidades, con lo cual se produce crecientemente una reorientacin de la investigacin acadmica hacia fines prcticos (LICHA, 1996).
En este marco, los sistemas de investigacin acadmica son forzados a
abrirse para responder pronta y eficientemente a las necesidades de la industria. La globalizacin de la investigacin tambin ha conducido a un nuevo concepto de transferencia tecnolgica de las universidades a las empresas, cuyo propsito es acortar el tiempo transcurrido entre la investigacin
bsica y la aplicada. A travs de ellos se intenta reestructurar el sistema de
investigacin acadmica de modo tal que las capacidades de investigacin
se orienten al logro de mayores niveles de competitividad de la economa.
La globalizacin de la investigacin est relacionada adems con un conjunto de cambios mayores que se estn dando en los modos de produccin del
conocimiento (GIBBONS, 1997).
Esto ha conducido a impulsar la globalizacin de la investigacin acadmica, un fenmeno que tiene elementos dinmicos propios, surgidos de la
tendencia hacia la conformacin de una comunidad cientfica internacional y
que tambin se ve impulsado por las posibilidades que ofrecen las nuevas
tecnologas, ya que desde fines de los aos setenta se amplan las redes de
comunicacin computarizadas, permitiendo a los investigadores interactuar
intensivamente. Sin embargo, desde la perspectiva de los tomadores de decisiones en el campo de las polticas pblicas y de las estrategias de las
empresas, la internacionalizacin de la investigacin acadmica es tambin
inherente a la dinmica de transnacionalizacin de la I+D.
Como resultado de ello, se produce crecientemente la apropiacin, dominio y control corporativo del conocimiento generado por la ciencia acadmica, que tiende a convertir a las universidades e institutos de investigacin
en instituciones regidas cada vez ms por criterios comerciales y empresariales, alterando el tradicional ethos de la ciencia. Al respecto, afirma Licha:

Con el establecimiento de estos nuevos mecanismos que intensifican y amplan la transferencia de conocimiento entre universidades y empresas, la investigacin es hecha cada vez ms en equipos y no individualmente y los acadmicos tienden a comportarse como empresarios en sus esfuerzos por
conseguir fondos para sus investigaciones (LICHA, 1996).

205

Universidad Virtual de Quilmes

Sin embargo, la participacin de los pases en proyectos cooperativos de investigacin cientfica es desigual y el movimiento de globalizacin de la investigacin tiende a polarizar an ms esas diferencias. Para efectivizarse,
la cooperacin cientfica exige un conjunto de requisitos, tales como equipos, sistemas de informacin, recursos humanos y financiamiento suficientes, as como una importante capacidad de organizacin y de coordinacin.
El discurso oficial sostiene que la cooperacin cientfica internacional estara llamada a cumplir un papel que asegure acceso a las redes de la ciencia global, lo que contribuira al refuerzo de las capacidades de investigacin
de los pases perifricos. De acuerdo con la UNESCO, estos programas globales crearan una oportunidad nica para que los cientficos de los pases en
desarrollo participen en las actividades de la ciencia global, lo cual favorece
el proceso de construccin de capacidades endgenas de ciencia y tecnologa en esos pases. Sin embargo,

[...] en el caso concreto de la regin latinoamericana, los efectos de la crisis

de los aos ochenta sobre la infraestructura de investigacin cientfica y tecnolgica son lo suficientemente severos como para pensar que la participacin en
dichos proyectos tenga como requisitos previos la realizacin de un esfuerzo
considerable para restaurar el parque cientfico seriamente deteriorado, la reconstitucin de los grupos de investigacin en distintas disciplinas y la creacin
de condiciones de estabilidad a los grupos e instituciones acadmicas, todo esto mediante polticas claras de apoyo y financiamiento de las actividades de investigacin y docencia de posgrado, no slo en trminos de su potencial contribucin a la economa sino adems de su real contribucin al desarrollo de un
pensamiento crtico, creativo e independiente (LICHA, 1996).

La globalizacin de la investigacin acadmica conduce adems a un conjunto de cambios institucionales y organizacionales, as como al establecimiento de nuevos patrones y criterios para el financiamiento de la ciencia,
orientados a la diversificacin de fuentes y a la bsqueda de recursos en el
sector privado por parte de los investigadores.

El contexto general en medio del cual emergen estos nuevos patrones se caracteriza por
la erosin de los recursos del Estado para financiar la investigacin acadmica, con lo
cual muchos de los laboratorios y unidades de investigacin perdieron estatus al experimentar una merma en sus presupuestos de investigacin. La respuesta de los gobiernos
ha sido fomentar las asociaciones entre acadmicos y empresarios, lo cual ha supuesto
una reorientacin del esfuerzo de investigacin hacia la investigacin aplicada precompetitiva; lo anterior se acompaa de una ampliacin de los representantes de la industria
en los consejos de investigacin y de la creacin de nuevas estructuras para la transferencia de conocimiento entre academia y empresa, entre las que figuran los parques cientficos, las incubadoras tecnolgicas, los consorcios de investigacin, los empresarios universitarios, entre otras. Particularmente importante y novedosa es la aparicin de los
llamados empresarios universitarios individuales, quienes son estimulados a explotar su
propia investigacin cientfica, adquiriendo el capital necesario para emprender una actividad comercial, que aunque pone en riesgo sus finanzas y carrera, les ofrece grandes
posibilidades de lograr beneficios de resultar exitosas sus empresas. Es la emulacin de
la imagen creada por el Sillicon Valley y la Route 128. Muchas veces estas polticas han
206

Poltica Cientfica

requerido de modificaciones en el marco legal de los pases para favorecer la constitucin de los llamados consorcios de investigacin, que son asociaciones estrechas entre
firmas y de stas con universidades e institutos de investigacin para cooperar en I+D.
En el caso de la globalizacin de la investigacin acadmica, los riesgos de fragmentacin entre convergencias y divergencias, integracin y exclusin tambin existen, pudiendo conducir a una reconfiguracin del sistema de investigacin acadmica ms marcada an por estas dualidades. No olvidemos que la globalizacin es impulsada por los
intereses estratgicos de las grandes corporaciones en su intento por lograr estructuras de
I+D sumamente giles y flexibles para generar y aplicar conocimiento, lo cual requiere de
una poltica selectiva que se concentra en ciertas reas y en la calidad de la investigacin
en las instituciones acadmicas. Dicho proceso tiende a debilitar la investigacin bsica, a
fortalecer la investigacin aplicada en las universidades y favorece adems una competencia entre instituciones que termina por fortalecer a las ms fuertes y debilitar an ms
a las dbiles. En Amrica Latina, con comunidades cientficas tan reducidas, polticas de
esta naturaleza contribuyen, por una parte, a reducir an ms nuestros ya diezmados grupos de investigacin bsica y el resultado es obviamente una dramtica disminucin de
dichas capacidades. Por otra parte, la participacin efectiva en la comunidad cientfica internacional depende de una calificacin adecuada, en trminos de la utilizacin de los
nuevos instrumentos cientficos y patrones de comunicacin, que dominan en la ciencia
global, y que de no tenerla se corre el riesgo de que se generen nuevas desigualdades y
formas de mayor concentracin de recursos y calificaciones (LICHA, 1996).

Si bien es cierto que la globalizacin crea oportunidades de convergencia

entre las economas y los sistemas de investigacin, contiene tambin grandes desafos para los pases de la regin, pues con ella se agudizan algunos problemas estructurales, como la exclusin. A ello se agrega la debilidad de las estructuras locales de ciencia y tecnologa, as como su
frecuente desvinculacin de los problemas propios de la sociedad de pertenencia, como para confiar excesivamente en su capacidad de aprovechar las
oportunidades de la globalizacin. En este sentido, Isabel Licha plantea preguntas pertinentes: cmo garantizar, a pesar de la brecha existente entre
centro y periferia en ciencia y tecnologa, que la participacin de Amrica Latina en el nuevo contexto sirva para acceder efectivamente a las fuentes de
informacin y conocimiento mundiales necesarios a fin de superar su condicin perifrica?, y cules son los requisitos indispensables para que los
pases de la regin tengan acceso a los recursos mundiales de conocimiento y adems coparticipen en su generacin y se beneficien de ello?
En su opinin, el consenso que parece existir al respecto es que para participar en el club de la globalizacin (que algunos llaman de la convergencia), es decir, el club de los que logran participar exitosamente en el proceso
de internacionalizacin de las inversiones, produccin, comercio, tecnologa e
investigacin, es preciso contar con una extraordinaria fuerza de trabajo altamente capacitada, compuesta por muchos ingenieros y cientficos de alto nivel, lo cual es esencialmente un asunto de educacin y capacitacin cientfica, que a la vez depende de acciones deliberadas emprendidas por los
gobiernos nacionales y locales. En las actuales circunstancias, para la mayor
parte de los pases de Amrica Latina esto es una asignatura pendiente.

La mundializacin actual es, sobre todo, la mundializacin de los

mercados en funcin de la libertad del capital para invertir donde,
cuando, porque, cmo, por quien y con quien quiera, con el fin
207

Universidad Virtual de Quilmes

de maximizar su rendimiento. Por eso, la mundializacin de hoy

avanza bajo el signo de la liberalizacin, de la falta de reglamentacin, de la privatizacin y de la competitividad.
Esta libertad del capital se admite hoy ms que nunca, porque el
capital se identifica con las nuevas tecnologas y, por tanto, en
una sociedad como la occidental, dominada a partir del siglo XIX
por el positivismo tecnocientfico, con el progreso, del que se
considera principal promotor y productor.
Todo este clamor que se produce en torno a la nueva economa,
que se supone que est basada en la e-economa, se resuelve de
hecho en una exaltacin del capital y en la ecuacin capital = eeconoma = nueva economa = progreso. El matrimonio entre
mundializacin y tecnologa se consuma as gracias al capital.
El triunfalismo que a propsito de la nueva economa caracteriza
a los lderes del mundo occidental ha encontrado una fuente de
afirmacin acentuada en las nuevas tecnologas de la ingeniera
gentica. Con ellas, la nueva economa no se limita a inundar el
planeta con una infinidad de superautopistas de informacin y
comunicacin. Las nuevas biotecnologas prometen transformar la
Tierra en una gran biofbrica al servicio, segn aseguran nuestros
dirigentes, de la mejora de la salud y de las condiciones de vida
de todos los habitantes. Sera bonito poder creerlo!
Por desgracia, si se usan otros parmetros, como el fomento del
bien comn, la salvaguardia del derecho a la vida de todos los seres humanos y de su igualdad en el mbito de la ciudadana, la
prctica de la solidaridad y de la cooperacin, nos damos cuenta
de que el matrimonio entre la mundializacin y la tecnologa se
ha traducido, sobre todo, en: primero, una piratera legalizada de
los bienes comunes de la humanidad; segundo, en la expropiacin autorizada de los derechos de ciudadana; tercero, en un
apartheid tecnosocial mundial legitimado.
La piratera legalizada de los bienes de la humanidad no se manifiesta slo en las formas tradicionales, como por ejemplo la explotacin a un precio nfimo de la mano de obra de los pases
pobres que lleva a cabo el capital mundial. [] La actual piratera
se impone bajo la forma de la apropiacin privada mundial de los
recursos biolgicos perpetrada por las empresas multinacionales
bioqumicas, farmacuticas y agroalimentarias, gracias a las patentes que la legalizan. Se puede decir que el nico verdadero derecho mundial que existe es el Derecho de propiedad intelectual.
Esto permite al capital privado aduearse, a menudo en contra de
la voluntad de las poblaciones locales, de la propiedad (aunque
sea por 17 aos) y del control (excepto de otra empresa ms poderosa) del capital bitico mundial, un 92% del cual est localizado en Asia, frica e Hispanoamrica.
La primera forma que toma la expropiacin autorizada de la ciudadana es la de la reduccin de la persona humana a recurso
humano, cuyo derecho a la existencia depende nicamente del
grado de rendimiento y utilidad para el capital. Los derechos del
recurso humano estn emparedados entre la mundializacin y la
tecnologa. La mundializacin (especialmente del mercado del
208

Poltica Cientfica

trabajo), porque la existencia en otra parte del mundo de un recurso humano menos costoso y ms rentable pulveriza el derecho al trabajo de los dems recursos humanos; la tecnologa,
porque sta determina el grado de ocupacin del recurso humano en la medida en que ste sustituya o no al trabajo humano.
Cuanto ms capital se d a las tecnologas sofisticadas e inteligentes, menos derecho a opinar tiene la persona humana. El capital,
por tanto, puede apropiarse de cuotas mayores de plusvala en la
redistribucin de los beneficios. Al recurso humano no le corresponde ningn derecho natural, sino slo el deber de demostrar
su ocupacin.
La segunda forma de expropiacin es la tendencia en los llamados pases desarrollados a la mercantilizacin de cualquier bien y
servicio. Todo se reduce a mercanca y se somete a las reglas del
mercado. As ha ocurrido con los transportes areos, los telfonos, los seguros, los bancos, los trenes, los servicios de correos.
As est ocurriendo con la salud, la seguridad, las pensiones, el
empleo, la educacin, la electricidad, el gas e incluso el agua. Cada vez hay menos bien comn y ms bienes privados.
El apartheid tecnosocial mundial legitimado ya no supone un
riesgo. Es ya una realidad slo en apariencia paradjica del sistema actual. En teora, las nuevas tecnologas de la informacin y
de la comunicacin (para simplificar, Internet) pueden ser un instrumento potente y eficaz de democratizacin y de fomento de la
creatividad individual y de la diversidad cultural. En realidad asistimos a la aparicin de un apartheid tecnolgico (los norteamericanos hablan de digital divide) a escala mundial entre los que saben y tienen acceso a los nuevos e-conocimientos y los que no
saben y no tienen acceso. El apartheid es el resultado de la acumulacin de viejos y nuevos abismos sociales entre instruidos y
analfabetos, hombres y mujeres, ricos y pobres, patrones y trabajadores, jvenes y ancianos, blancos y de color, urbanos y rurales,
los angloparlantes y los dems. Internet est hecha, ms que nada, por y para los hombres instruidos, blancos, jefes, english speaking, jvenes, urbanos. La legitimacin del nuevo apartheid se
basa en la desigualdad en los niveles de formacin y de conocimientos. Por tanto, es aconsejable no ser una mujer analfabeta,
pobre, de color, trabajadora, anciana, rural, not english speaking.
Quin dijo que ya no existan las clases sociales? (PETRELLA, Riccardo, 2000).

5.3. La sociedad de la informacin

La poca en la que vivimos ha sido caracterizada por muchos intrpretes de
los procesos histricos por la emergencia de un nuevo tipo de sociedad a la
que se denomina como sociedad de la informacin o sociedad del conocimiento. La significacin de tales trminos est justificada por la importancia de los cambios estructurales que se producen desde hace unos treinta aos a partir de la llamada revolucin de la informacin. Su impulso
est asociado estructuralmente con los fenmenos de globalizacin o mun209

Universidad Virtual de Quilmes

dializacin. La aldea global y la economa global, que hace pocas dcadas parecan ser la fantasa de algunos profetas, se constituyen cada vez
ms en una realidad cargada de oportunidades y amenazas, a la que la Argentina no puede sustraerse y para la que debemos estar preparados.

5.3.1. El conocimiento en el centro de los procesos sociales

Varias tendencias dinmicas y complejas transforman profundamente a las
sociedades actuales:
a)
b)
c)
d)

el
la
la
el

progreso cientfico y tecnolgico,

innovacin,
globalizacin,
desarrollo de la sociedad de la informacin.

El conocimiento se ha convertido en el ms importante impulsor del proceso de crecimiento econmico y en un elemento fuertemente dinamizador del
cambio social. Al mismo tiempo, ya se ha sealado que la globalizacin es
un proceso que va ms all de la apertura de mercados y de la internacionalizacin de la economa. Se trata del surgimiento de la sociedad civil transnacional que se refleja en la globalizacin de los mercados, de la produccin, de los sistemas financieros, de la diversin y de la ciencia y de la
generacin del conocimiento.
Las transformaciones que hoy vivimos fueron anticipadas por Daniel Bell
en su texto ya clsico: El advenimiento de la sociedad postindustrial. En l
formulaba la idea de que el conocimiento cientfico sera la nueva materia
prima y la nueva energa de las actividades productivas. La ciencia y la tecnologa, anunciaba Bell, produciran cambios histricos en la estructura social. Segn su prediccin, las instituciones del conocimiento ocuparan un lugar central en las sociedades y plantearan nuevos desafos a las esferas de
la educacin, de la cultura y de la poltica.
Es importante resaltar el hecho de que la globalizacin no slo toca a
aquellos que participan en este nuevo entorno. Incide asimismo en los sectores sociales que no tienen la posibilidad de insertarse adecuadamente en
ella, como consecuencia de la reestructuracin competitiva, de cambios en
los mercados y de los procesos de transformacin institucional que de ella
se derivan. Los procesos de exclusin social que esto genera pueden llegar
a tener un impacto ms significativo que los procesos de participacin que
dicho entorno facilita.
La importancia de preparar a la sociedad para hacer frente a estos cambios ha sido advertida en numerosos informes internacionales. El documento Europa y la Sociedad Global de la Informacin, de 1994, contena recomendaciones hechas al Consejo Europeo para la formulacin de polticas
anticipatorias. Al mismo tema se refera en 1996 el Libro Verde: vivir y trabajar en la Sociedad de la Informacin: prioridad para las personas. En ambos informes se manifestaba la voluntad de dotar de un contenido ms social a los cambios surgidos a impulsos del sector de la informacin y la
comunicacin.
En Amrica Latina se ha tomado nota de estas nuevas circunstancias
histricas. Por ejemplo, el escritor mexicano Carlos Fuentes ha sealado
que la globalizacin presenta, como su aspecto ms reconocido, el incre210

Poltica Cientfica

mento mundial, veloz e interconectado, de la vida econmica. Sin embargo,

a menudo se olvida que la base de tal proceso es la informacin. A su vez,
la base de la informacin es la educacin.
El progreso de la llamada aldea global reconoce a la educacin como la
raz del conocimiento. El conocimiento, a su vez, es el sustento de la informacin. se es el crculo virtuoso que integra la educacin con la tecnologa
y la economa modernas.

5.3.2. La infraestructura Global de Informacin (GII)

La llamada infraestructura global de la informacin, de la cual INTERNET forma parte, es un instrumento facilitador al crear un entorno de interaccin
electrnica en el ciberespacio. La rpida expansin de esta infraestructura est transformando desde el comercio hasta la educacin y las formas de
organizacin de la comunidad cientfica, incluyendo la investigacin y los procesos de difusin y aplicacin del conocimiento.
Precisamente, la diseminacin de infraestructuras distribuidoras de la informacin, basadas en nuevas tecnologas, es la base material del primer
esbozo del proyecto de la Infraestructura Global de la Informacin (GII), difundido por el entonces vicepresidente norteamericano Albert Gore en Buenos Aires, en 1994, en la reunin de la Unin Internacional de las Telecomunicaciones.
En lo programtico, las polticas de la GII postulan que la interconexin
del planeta en una estructura de redes permitir, en el nivel econmico, expandir el mercado y, en el nivel social, incrementar los beneficios y aprovechar las potencialidades convergentes de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin para el desarrollo y comercializacin de nuevos
servicios.
El concepto de Infraestructura Global de Informacin (GII) comprende el
desarrollo e integracin de redes de comunicacin de alta velocidad y un
conjunto de servicios y aplicaciones en formato digital, en redes globales integradas, capaces de proveer acceso interactivo a servicios network based
dentro de cada pas y ms all de las fronteras.
La infraestructura fsica de la GII no est limitada a una tecnologa determinada. Por el contrario, estn implcitas en el concepto la interconexin y la
interoperabilidad de un conjunto de infraestructuras competitivas y complementarias.
A diferencia de otros cambios tecnolgicos, el rpido desarrollo y difusin
de las tecnologas de informacin y la emergencia de aplicaciones interactivas de multimedia tienen el potencial de afectar todos los sectores econmicos, estructuras organizacionales, empleo, servicios pblicos, actividades
sociales y culturales.

5.3.3. El desarrollo de la Sociedad de la Informacin

Las redes de comunicacin y las aplicaciones activas de multimedia proveen
los soportes para la transformacin de las actuales relaciones econmicas
en una Sociedad de la Informacin, entendida como un cambio de paradigma en las estructuras industriales y las relaciones sociales. El concepto no
se limita al procesamiento de informacin; implica adems la utilizacin de

211

Universidad Virtual de Quilmes

las nuevas tecnologas en todos los mbitos de la sociedad, as como las

implicaciones que ellas tienen.
Bajo la denominacin de Sociedad de la Informacin se engloba un
conjunto de ambiciosas polticas que vienen desarrollando los pases centrales en la ltima dcada, con el acento puesto en la bsqueda de una dinamizacin de las polticas de crecimiento y de incremento de la productividad despus de la crisis del modelo keynesiano manifestada en los aos
setenta. La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), la Comisin Europea y el gobierno norteamericano son, entre otros, los
motores de estas polticas, que, si bien no son homogneas, presentan rasgos comunes en la identificacin de la informacin como insumo y proceso
productivo medular.
El sector de la informacin y las telecomunicaciones ha sido identificado
por los organismos como la Unin Internacional de las Telecomunicaciones
(The World Telecommunication Development Report, 1995) como el factor clave del desarrollo econmico y de las propuestas de crecimiento enmarcadas
en la Sociedad Mundial de la Informacin. Las actividades desarrolladas por
las industrias de telecomunicaciones, de informtica y del audiovisual, es
decir el diseo, la produccin, el tratamiento, el almacenamiento, la transmisin y distribucin de la informacin y del entretenimiento, son referidas como actividades informacionales. La importancia econmica de estas actividades es medular. De hecho, en 1996 ms del 15% del valor total de las
fusiones y adquisiciones mundiales correspondi a actividades que pueden
incluirse en trminos generales en el sector de la informacin y la comunicacin, seala el Libro Verde sobre la convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicacin y tecnologas de la informacin y sobre sus consecuencias para la reglamentacin en la perspectiva de la
sociedad de la informacin de 1997.
El proyecto de la Sociedad de la Informacin presenta, en un nivel discursivo, objetivos de democratizacin de las relaciones sociales y de recuperacin de la fase de bienestar social que caracteriz, en los pases centrales,
a las polticas keynesianas que consagraron el Estado de Bienestar. El proceso de globalizacin, la consolidacin de un mercado mundial de productos
y servicios, la revolucin microinformtica y la utilizacin intensiva del conocimiento en el funcionamiento productivo de las sociedades, son los rasgos
ms sobresalientes del nuevo modelo.
A escala material, la Sociedad de la Informacin acompaa la actual fase
de globalizacin y se apoya, con diferencias segn los contextos nacionales
o regionales, en las ideas fuerza de desregulacin, liberalizacin y competitividad. A escala social, la Sociedad de la Informacin supone un acceso ms
directo a las fuentes de conocimiento, un aumento de la diversidad cultural,
un ptimo aprovechamiento del tiempo productivo y tambin del tiempo libre, la posibilidad de realizar una actualizacin permanente sobre todo campo que un individuo desee investigar y, en definitiva, una mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. En lo poltico, plantea una mayor disposicin
de mecanismos de ejercicio democrtico, un fomento de la transparencia en
el control de la gestin y una redefinicin de las relaciones entre lo global y
lo local.
De este modo, se advierte que el proyecto de la Sociedad de la Informacin excede, con mucho, el diseo de polticas especficas del mbito educativo. En rigor, la Sociedad de la Informacin incluye las polticas educativas
212

Poltica Cientfica

como uno de sus ejes centrales, pero su propsito fundacional es la redefinicin del patrn de crecimiento. En esta tarea, el modo en que la sociedad
produce, acopia y distribuye el conocimiento es un asunto medular.
Este modo de desarrollo presenta la oportunidad de redefinir el patrn de
crecimiento econmico, pero tambin supone el reto de gestionar polticas
que eviten la reproduccin de las lgicas de exclusin social y su consecuente cristalizacin entre sectores que quedan situados dentro y fuera del
sistema. Esta advertencia es significativa porque supone la adopcin de polticas que reduzcan los mrgenes del modelo de sociedad, muy especialmente en el caso de los pases que no forman parte del escenario central
de las transformaciones, como la Argentina.
Aunque desarrollado en otras latitudes, en contextos socioeconmicos
claramente diferenciados, la Sociedad de la Informacin supone para los
pases perifricos emergentes o de reciente industrializacin la oportunidad de evaluar su implementacin, estudiar sus perfiles y extraer conclusiones que sean, a la vez, una gua de accin. As lo ha entendido el gobierno
brasileo, que desde hace casi un ao ha encargado sistemticamente estudios sobre esta cuestin especfica.
Una de las observaciones que se le realizan al proyecto de la Sociedad
de la Informacin se refiere al papel de los actores sociales, toda vez que independientemente de la constante apelacin a los actores privados para
que se involucren en la construccin del modelo, han sido los poderes pblicos los encargados de formular, difundir y brindar sustento material al proyecto. De este modo, las dos aplicaciones masivas ejemplares del nuevo
universo digital, Internet y el Minitel francs, son casos de una activa poltica pblica, una sostenida inversin estatal, el aprovechamiento de las innovaciones tecnolgicas, la oferta de servicios y una certera alianza con el
mercado.
Todas las propuestas consideran el papel que el sector de la informacin y la telecomunicacin, integrado por las industrias de la microinformtica, las telecomunicaciones y el audiovisual, desempean en la generacin
de riqueza en las sociedades del nuevo milenio. Pero la informacin, que como recurso est potencialmente al alcance de todos, como insumo y como
proceso productivo presenta una segmentacin en el nivel del acceso que
no puede ser desatendida. Tal es la caracterstica, por ejemplo, de la va europea del proyecto de la Sociedad de la Informacin, que constituye un referente por su orientacin para las iniciativas que persiguen la construccin
de un modelo de sociedad que tienda a resolver, y no a ampliar, la diferencia
social como factor clave de identidad.
La OCDE sostiene que la Sociedad de la Informacin tiene numerosos
efectos benficos:
a)
b)
c)
d)
e)
f)

Estimula el crecimiento econmico y la productividad.

Crea nuevas actividades econmicas y empleos.
Mejora las oportunidades de educacin.
Permite mejoras en los servicios de salud y otros servicios sociales.
Facilita el acceso a los bienes culturales.
Favorece el acceso a oportunidades de recreacin.

Las polticas para la Sociedad de la Informacin implican la participacin activa del sector pblico y del privado. Por una parte, las empresas deben to213

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mar el liderazgo en el desarrollo y difusin de nuevas oportunidades econmicas. Por otra parte, la rpida realizacin de tales oportunidades econmicas depende del diseo e implementacin de nuevos marcos polticos. El
desarrollo del potencial para un crecimiento de la economa y del empleo,
as como de los beneficios sociales, requiere tambin la participacin de los
sindicatos y otros actores sociales.

5.3.4. De la sociedad de la informacin a la sociedad del

conocimiento
Uno de los problemas que plantean las sociedades de la informacin es el
del exceso de informacin que dichas sociedades generan. Por tanto, uno
de los desafos a los que hay que atender reside en cmo convertir informacin en conocimiento til y cmo aprovechar el proceso de generacin y
apropiacin del conocimiento para inducir procesos dinmicos de aprendizaje social. A travs de tales procesos el conocimiento permite crear y fortalecer capacidades o habilidades, tanto en las personas como en las organizaciones que se lo apropian, convirtindose en factor de cambio en la
sociedad, de renovacin en sus instituciones y de desarrollo tecnolgico en
las empresas. A partir de tal momento es posible afirmar cabalmente que el
conocimiento est permeando la sociedad.
La educacin se ha convertido en el proceso ms crtico para asegurar
el desarrollo de sociedades dinmicas con capacidad de responder al nuevo entorno y de construir su futuro. Por esta razn, se debe hacer de la
educacin un propsito nacional y de la ciencia y la tecnologa su compaero inseparable. Se trata de aprovechar las oportunidades que surgen del
desarrollo de la infraestructura global de informacin, de las capacidades
adquiridas por la sociedad gracias al sistema educativo y a las instituciones cientficas y tecnolgicas, previniendo al mismo tiempo las amenazas
de exclusin que conlleva el proceso de construccin de una sociedad global de la informacin.

5.4. Enfoques y estrategias alternativas hacia el futuro

A falta de un modelo de desarrollo capaz de unificar expectativas, el escenario de quienes debaten sobre poltica cientfica y tecnolgica en la Argentina
y, en general, en Amrica Latina se caracteriza por el desconcierto y est poblado por actores con culturas, intereses y conductas encontradas. Este proceso de decantacin da lugar a ciertos estilos de poltica cientfica en los
que predominan, alternativamente, elementos bsicos de las culturas cientfica, econmica y burocrtica.
As, es posible reconocer en el escenario la vigencia de un enfoque de
poltica cientfica tradicional que defiende la necesidad de asignar recursos
al fortalecimiento de la investigacin bsica, siguiendo casi exclusivamente
criterios de calidad. Este enfoque es sostenido en forma amplia por la comunidad cientfica -sobre todo en el mbito de las ciencias exactas y naturales-, pero no tiene suficiente apoyo en otros actores sociales. Es cierto que
esta visin se mezcla con intereses corporativos y que carece de propuestas suficientes para vincular la ciencia con la tecnologa y el desarrollo de la

214

Poltica Cientfica

produccin. No obstante, la comunidad cientfica emerge hoy como el actor

social ms comprometido en la demanda de polticas que consideren a la
ciencia como un recurso estratgico.
Razones histricas explican esta situacin. El lugar que en el mundo desarrollado es ocupado por la industria, como demandante de conocimiento,
fue ocupado en la mayor parte de los pases de Amrica Latina por la comunidad cientfica. Como consecuencia, el reiterado fracaso de las polticas de
ciencia y tecnologa deriv en la marginacin de los investigadores y reforz
sus tendencias ms corporativas, motivo por el cual resulta muy difcil que
las polticas basadas en este enfoque generen aliados a la hora de discutir
la agenda de las prioridades de los gobiernos.
Un enfoque alternativo que tambin ha cobrado mucha fuerza est centrado en la poltica de estmulo a la innovacin: en su versin ms moderna,
este enfoque se basa en las teoras acerca de los sistemas de innovacin, y la poltica que propone se orienta a fortalecer los vnculos entre las
instituciones que integran la red sistmica. Aunque en el resto del mundo,
esta poltica es complementaria de la poltica cientfica, en la discusin latinoamericana suele ser postulada como alternativa. Un ejemplo de ello es
que el Plan Plurianual de Ciencia, Tecnologa e Innovacin 1998-2000 desde
sus primeras dos lneas simplificaba la expresin sistema nacional de ciencia, tecnologa e innovacin y anunciaba que de all en ms habra de referirse a l como sistema nacional de innovacin.
Este enfoque postula la necesidad de reemplazar la poltica cientfica tradicional por otra orientada hacia el estmulo de la conducta innovadora por
parte de las empresas. Ciertos sectores que impulsan una modernizacin
industrial -entre ellos los pequeos y medianos empresarios- respaldan este
tipo de poltica. Sin embargo, una debilidad de esta posicin deriva de que
los sistemas de innovacin son ms un postulado terico que una realidad
en el sector productivo latinoamericano. Otra de sus debilidades es el reduccionismo, ya que pretende abarcar todo el proceso creativo de conocimiento
cientfico desde la ptica innovadora. Por este motivo, la comunidad cientfica suele rechazar su aspecto economicista.
Un enfoque poltico burocrtico (en el doble sentido peyorativo de un discurso poltico que trata de imponerse sobre las restantes lgicas sin incorporarlas, y de una racionalidad de medios que ganan autonoma frente a los fines)
ha conquistado espacio entre quienes inciden en el rumbo de estas polticas.
Desde una perspectiva modernizadora naf, este enfoque menosprecia la utilidad de los esfuerzos orientados a lograr una capacidad cientfica y tecnolgica
propia. Se basa en la suposicin de que las tendencias globales producen necesariamente una nueva distribucin internacional del trabajo y del saber que,
por necesaria, debe ser aceptada. Cree adems en la disponibilidad universal
de los conocimientos. Si a esto se le suma el deslumbramiento que en ciertos
sectores polticos despierta Internet como instrumento casi mgico de acceso
a la informacin, no es raro que la poltica cientfica y tecnolgica correspondiente a este enfoque termine basndose en una confusin entre los procesos de creacin y de transmisin de conocimientos. Por otra parte, este enfoque poltico burocrtico resulta muy funcional a un conjunto de intereses
corporativos, financieros y polticos que excluye la innovacin idiosincrsica y
la produccin local de conocimiento cientfico y tecnolgico.
Hoy no puede eludirse la bsqueda de un nuevo enfoque para orientar
las polticas para la ciencia, la tecnologa y la innovacin. Debe ser un enfo215

Universidad Virtual de Quilmes

que integral que contemple todas las fases del proceso social del conocimiento: educacin en todos los niveles, formacin cientfica y tecnolgica,
investigacin, difusin y adaptacin de tecnologas, y aplicacin de los conocimientos a las actividades productivas u orientadas al desarrollo social.
A fin de que resulte adecuado para fortalecer la capacidad del pas en
ciencia y tecnologa, este enfoque debe ser abierto y eclctico (como tambin lo es el nuevo modo de produccin de conocimiento cientfico). De los
restantes enfoques debe rescatar el respeto por el ethos de la ciencia, la decisin educativa de formar nuevos investigadores y tecnlogos, el fortalecimiento de los vnculos entre los actores, el estmulo a la demanda de conocimientos y el reconocimiento de las nuevas oportunidades que surgen del
nuevo contexto: la globalizacin, la revolucin cientfica, las nuevas tecnologas y la sociedad de la informacin.
Una poltica cientfica y tecnolgica de este tipo toma elementos de enfoques anteriores, pero los adapta a las condiciones del nuevo contexto. Carece de certidumbres ideolgicas, ya que no cuenta con el marco de una teora del desarrollo, ni postula la necesaria existencia de sistemas
predeterminados. Sin embargo, no carece de convicciones bsicas que la
sustenten. Con esa brjula es posible evaluar las fortalezas y las debilidades
de Amrica Latina en materia de ciencia y tecnologa, con el fin de disear estrategias que sirvan para aprovechar al mximo las oportunidades. Probablemente, su mayor fortaleza radica en que es el nico enfoque que hace uso intensivo de uno de los rasgos caractersticos de la ciencia: su sentido crtico.
Los xitos alcanzados por el Brasil en un tema tan avanzado como la descodificacin del genoma y por la Argentina en materia de equipamientos nucleares y en los desarrollos de la CONAE, entre otros, muestran que las oportunidades existen, tanto en el plano de la investigacin bsica, como en el
desarrollo tecnolgico, y que en esta materia es preciso aplicar polticas activas, con metas de largo plazo. Muestra tambin que es necesario proyectar
tales polticas al espacio de la integracin regional, siguiendo en ello el ejemplo europeo. Ciertos programas encarados en el nivel del MERCOSUR podran
ser una va eficaz para aumentar la inversin en ciencia y tecnologa as como
apara optimizar su rentabilidad en trminos sociales y econmicos.

Lectura obligatoria
GIBBONS, MICHAEL (1997), La nueva produccin de conocimiento, PomaresCorredor, Barcelona.

Lectura recomendada
LICHA, ISABEL (1996), La globalizacin de la investigacin acadmica en
Amrica Latina, en: Inedito, Inter-American Institute for Social
Development, Washington.
FIN DE LECTURA RECOMENDADA

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