Auditoras Ambientales

Grupo de Trabajo de Auditora Ambiental (WGEA)

INTOSAI CONTRALORA
Comisin Tcnica Especial de Medio Ambiente

GENERAL DE LA REPBLICA DE COLOMBIA

Contralora Delegada para el Medio Ambiente
Alvaro Villate Supelano (Contralor Delegado para el Medio
Ambiente)
Bibiana Guevara Aldana (Asesor de Gestin)
Agosto 14 de 2003

Tabla de contenido

Informes Auditoras Especiales

Auditora
Especial
(CUNDINAMARCA)

MUNICIPIO

DE

SOACHA

AUDITORA AMBIENTAL A LA ZONA DE INFLUENCIA DEL

CAMPO
PETROLERO
CICUCO-BOQUETE
(DEPARTAMENTO DE BOLVAR)
Auditora Especial AUDITORA ESPECIAL A LA POLTICA
DE ERRADICACIN DE CULTIVOS ILCITOS

Auditora Especial RELLENO SANITARIO CURVA DE

RODAS
Auditora Especial RELLENO
GARDEN, SAN ANDRS, ISLA

SANITARIO

MAGIC

Auditoras en Cooperacin
AUDITORA
A
LA
GESTIN
AMBIENTAL
ADELANTADA SOBRE LA SUBCUENCA BINACIONAL
DEL RO TCHIRA
Informes Especiales
SANEAMIENTO

BSICO

AMBIENTAL

EN

COLOMBIA
COMPROMISOS INTERNACIONALES
DESARROLLO SOSTENIBLE

PARA

EL

Auditora Especial
MUNICIPIO DE SOACHA (CUNDINAMARCA)
En el municipio de Soacha, se observan los problemas: falta
de planeacin urbanstica, la proliferacin de industrias y
puesta en marcha de diversos proyectos de inversin pblica,
sin tener en cuenta su impacto negativo sobre el medio
ambiente conllevan a realizar un urgente llamado a todas las
instancias competentes, como la CAR, la administracin
municipal, y dado que Soacha recibe el impacto de las
actividades desarrolladas en Santa F de Bogot es tambin
responsabilidad de las autoridades ambientales del Distrito
Capital velar por el adecuado manejo y disposicin de
residuos slidos y lquidos que contribuyen a la progresiva e
incontrolada contaminacin presentada en el Municipio por
tanto Soacha debe ser considerada como una PRIORIDAD
AMBIENTAL mediante la implantacin urgente de medidas
correctivas, preventivas e inversin por parte de los entes
competentes. Lo anterior a pesar de que en el Plan de
Desarrollo del municipio se dice que el medio ambiente
constituira una prioridad para la actual administracin, en la
medida en que existan profundos problemas ambientales en
el municipio derivados de la actividad industrial, minera y el
deficiente manejo de las aguas negras, entre otros.
Los efectos depredadores sobre los ecosistemas, el
rompimiento del equilibrio ecolgico de la regin, la
desorganizada planificacin social, el irracional estilo de
desarrollo econmico y la ausencia de una adecuada cultura
ambiental, han hecho del Municipio de Soacha un fiel
representante de todo tipo de atropellos y abusos contra el
medio ambiente, los recursos naturales y cualquier forma de
vida en general.
En
cumplimiento
del
convenio
de
colaboracin
insterinstitucional suscrito entre la Contralora Municipal de
Soacha y la Contralora General de la Repblica, se llev a
cabo una Evaluacin de la Gestin Ambiental adelantada en
el Municipio de Soacha-Cundinamarca, las entidades sujetas
a este control fueron la Corporacin Autnoma Regional del
Cundinamarca CAR - Regional Funza, entidad del orden
nacional encargada segn la Ley 99 de 1993 de administrar,
vigilar y controlar los recursos naturales y el medio ambiente
en la zona de su jurisdiccin, y las oficinas de la
Administracin Municipal que desempean funciones
ambientales segn el Acuerdo 025 de 1995 del Concejo
Municipal.

1. OBJETIVO
Evaluar la Gestin Ambiental de proteccin, conservacin,
uso y explotacin de los recursos naturales, adelantada por
las autoridades ambientales con jurisdiccin, en el Municipio
de Soacha, Cundinamarca.

2. FUENTES DE CRITERIOS
Ley 99/93; Ley 388/97; Plan Nacional de Desarrollo Un
Cambio para Construir la Paz;
Acuerdo Municipal 025/95

3. METODOLOGIA
Dentro de la metodologa de trabajo, adems de la
evaluacin de la gestin de las entidades con mayor
injerencia en el manejo ambiental del Municipio de Soacha,
se realizaron visitas a diversos lugares de su jurisdiccin,
que permitieran revisar el estado de los mismos y los
resultados de los planes de accin sobre l adelantados.

4 HALLAZGOS RELEVANTES Y
RECOMENDACIONES
(En general los informes de auditora de la EFS- Colombia no
presentan recomendaciones en aras de no pasar a la
coadministracin)

HALLAZGOS RELEVANTES
Desarrollo desordenado e intensivo de actividades
industriales, explotacin de canteras, asentamientos
subnormales, entre otros, son los principales factores
antrpicos que han provocado el desequilibrio
ecosistmico, generando la degradacin del medio
ambiente en el Municipio de Soacha-Cundinamarca.
Incumplimiento de las funciones ambientales establecidas
mediante la Ley 99/93 y el Acuerdo 025/95 del Concejo
Municipal de Soacha por parte de la Direccin de Gestin
Ambiental, Planeacin Fsica y Urbanismo, Secretaria
General, Secretaria de Gobierno, Secretaria de Obras,
Transporte y Servicios Pblicos, entre otras.
Control deficiente del uso y manejo de los recursos
naturales por parte de las autoridades ambientales y
municipales.

RECOMENDACIONES

Ausencia del componente ambiental en proyectos de

desarrollo en el municipio
El municipio no est dando cumplimiento a lo establecido
en la Ley 99/93 en su artculo 111; sobre adquisicin de
reas de inters para acueductos municipales
El Municipio en materia ambiental, asign recursos
correspondientes al 14 por ciento del total del
presupuesto, de los cuales slo ejecut el 9 por ciento
para la vigencia de 1998 y para la vigencia de 1999
(octubre) asign el 15 por ciento y ejecut el 4 por ciento,
contraviniendo las polticas trazadas en el plan de
desarrollo participativo.

Auditora Especial
AUDITORA AMBIENTAL A LA ZONA DE INFLUENCIA DEL
CAMPO PETROLERO CICUCO-BOQUETE
(DEPARTAMENTO DE BOLVAR)
Justificacin
La dependencia existente entre comunidades palafticas y el
ecosistema en el que se encuentran inmersas es total puesto
que de l derivan sus comportamientos culturales, sociales y
productivos, as como sus posibilidades de alcanzar niveles
de vida aceptables. En consecuencia, es claro que para el
caso del rea de influencia directa del campo petrolero
Cicuco-Boquete, toda alteracin negativa que sobre el
complejo cenagoso se haya desarrollado a lo largo del
tiempo es la responsable de buena parte del deterioro de las
condiciones de vida para la poblacin del lugar, consecuencia
directa de la condicin de ser comunidades netamente
anfibias.
Con lo anterior no se desconoce que la gran cuenca del
Magdalena, dada su amplia cobertura geogrfica y la
irrigacin de zonas por su cauce principal, es una
herramienta normal de transmisin de impactos negativos,
como la contaminacin y acumulacin de sedimentos, lo que
sumado
a
actividades
impactantes
negativamente
desencadena efectos sinrgicos altamente perjudiciales.
Dentro de estos impactos, es importante resaltar como
perjudicial la interrupcin de la dinmica fluvial entre
cinagas y la funcin autopurificante que los interfluvios
naturales tienen para el complejo hdrico en zonas de baja
pendiente, adems de su funcin correctora de torrentes por
retencin de excesos de agua, o alimentacin de la corriente
principal en pocas de disminucin crtica de caudales; si a lo
anterior se suman incrementos sbitos de vertimientos
contaminantes, la desestabilizacin ecosistmica supera los
niveles admisibles naturalmente, atentando contra el
sostenimiento y perpetuacin de las poblaciones palafticas
all asentadas.
Es entonces el desencadenamiento de impactos sinrgicos el
problema ms grave derivado de la actividad petrolera
continua sobre el complejo cenagoso, soporte de las
comunidades anfibias de los Municipios de Cicuco y
Talaigua, las cuales de tiempo atrs han venido percibiendo
el desmejoramiento progresivo de las condiciones para
adelantar su actividad productiva, las cuales recaen
directamente sobre su funcin de produccin pesquera, con

su consecuente desmejoramiento del ingreso familiar sobre

los beneficios de la sociedad; sin mencionar la afectacin que
en sus condiciones de salubridad han tenido que soportar. No
se cuestiona desde ningn punto de vista la realizacin de la
actividad extractiva ya que se trataba, y se trata, de una
prioridad estatal, pero s es cuestionable el manejo que se le
da a las externalidades, intrnsecas a la actividad en el lugar.
En consecuencia, la Contralora General de la Repblica,
cumpliendo su misin constitucional y legal, en especial lo
decretado en los artculos 267 de la Constitucin Poltica, en
el 8 de la Ley 42 de 1993, y en el decreto ley 267 de 2000,
con la participacin del Departamento Nacional de
Planeacin y en su preocupacin de generar metodologas
de valoracin de costos ambientales que le permitan
dimensionar el dao generado por la deficiente gestin
ambiental de las entidades que administran y usan los
recursos naturales y como un instrumento de apoyo para la
toma de decisiones y gestin sectorial, dispone realizar una
cuantificacin del impacto por el uso y deterioro de los
recursos naturales, mediante la metodologa de costos
inducidos, tcnica prdida de productividad, como parte de la
auditoria de gestin ambiental a la zona de influencia del
campo petrolero Cicuco Boquete que fue requerida por los
alcaldes de los Municipios de Cicuco y Talaigua nuevo.
Resta precisar, que aunque el Ministerio del Medio Ambiente
an no ha reglamentado el numeral 43 articulo 5 de la ley 99
de 1993, se estn retomando las herramientas que al
respecto brinda la literatura internacional. Igualmente, y
dadas las limitaciones de la informacin, la metodologa aqu
aplicada no recoge en su totalidad el valor de los servicios
ambientales del ecosistema ni pondera el deterioro ambiental
por cada uno de los factores causantes.
4. OBJETIVO
Determinar, aproximadamente, los costos ambientales
generados, por accin u omisin de las entidades
administradoras y usuarias de los recursos naturales, en el
rea de influencia del campo petrolero Cicuco-Boquete..
5. METODOLOGIA
Con el fin de definir la localizacin del rea de estudio y
establecer los cambios sufridos en el complejo cenagoso y
sus posibles causas, se recurri a la cartografa disponible de
mayor detalle (escala 1:25.000) y se realiz un anlisis
aerofotogrfico multitemporal, desde 1947 hasta 1993.
Adicionalmente, para conocer la calidad ambiental actual de
los recursos suelo y agua, como informacin primaria y

prueba de auditora se solicit a los Municipios

caracterizaciones de suelo y agua en diez puntos que
cubrieran el rea de afectacin; en tanto que, para establecer
las variables socioeconmicas de la regin, se procedi al
levantamiento de informacin primaria, mediante la
formulacin de una serie de encuestas a una muestra
representativa de la poblacin.
Lamentablemente, por carecerse de una lnea base completa
que permita identificar con claridad los niveles de deterioro
de las condiciones ecosistmicas; no obstante, con el
concepto generado en la visita de campo, el resultado del
estudio multitemporal de la fotointerpretacin y de las
caraterizaciones de lodos y agua se determin hacer un
anlisis que nos permitiera establecer la dinmica de las
variables socieconmicas, tanto del rea afectada como de la
no afectada y as poder establecer la relacin existente entre
el deterioro de la calidad ambiental y el comportamiento de
estas variables.
Por lo anterior, se procedi a adoptar como metodologa, un
anlisis de corte transversal y posteriormente uno
longitudinal. En esta fase del anlisis, se formul una
encuesta a los pescadores tanto de la zona afectada,
Cabecera Municipal del Municipio de Cicuco Cao Hondo,
El Limn y Punta Cartagena, El Patico, Puerto Amor y El
Vesubio, corregimiento del Municipio de Talaigua nuevo ,
como de la zona no afectada, corregimiento de La Pea,
Municipio de Cicuco.
Tambin se cont con la fotointerpretacin para obtener
algunos de los resultados.

3. RESUMEN EJECUTIVO

El deterioro socioambiental generado en la zona de

influencia, responde a una serie de factores como la
construccin de la infraestructura del campo de
explotacin, los derrames de petrleo, el aporte de
contaminacin del Ro Magdalena, la utilizacin
indiscriminada de agroqumicos, la ausencia del
servicio de alcantarillado en los Municipios aledaos
y la mala disposicin de residuos slidos domsticos
y a la ampliacin de la frontera agrcola.

La falta de compromiso institucional y la deficiente

gestin por parte de las entidades encargadas del

uso, manejo y administracin de los recursos

naturales con presencia en la zona de influencia, han
generado
unos
costos
ambientales
de
$969.777.311.744, equivalentes a la disminucin del
excedente del productor.

Transcurridos ms de 10 aos, desde que fue abierto

formalmente el expediente sobre la problemtica
ambiental de la regin, por parte del INDERENA, tanto
esta entidad como el Ministerio del Medio Ambiente y
la CSB, no han adelantado un adecuado seguimiento
y control a las acciones y medidas impuestas; por lo
tanto, estas ltimas no han respondido a los
objetivos iniciales de mitigacin y restauracin, y el
deterioro
ambiental
se
viene
generando
progresivamente.

En el caso especfico del Relleno Sanitario, el

Ministerio del Medio Ambiente no verific que esta
obra cumpliera con lo dispuesto en el Auto 049 de
enero de 1997, expedido por esta misma autoridad, el
cual le exiga a ECOPETROL su entrega al Municipio
en "ptimas condiciones de funcionamiento". Obra
que represent una prdida de $185 millones, pues
no cumpli con las especificaciones y los objetivos
propuestos y se encuentra en abandono.

En el proceso de produccin del campo petrolero CicucoBoquete, las actividades de proteccin ambiental evidencian
un comportamiento paralelo al desarrollo de la normatividad y
al proceso de concientizacin, que se ha presentado en el
contexto nacional e internacional, en el cual se identifican dos
escenarios:
El primero se ubica entre los aos 1956 y 1975, desde la
exploracin y explotacin hasta la reversin del campo a la
Nacin por parte de la empresa concesionaria COLPET. En
este perodo se generaron los mayores impactos sobre los
ecosistemas debido a las tcnicas y procedimientos que se
utilizaron durante la fase de exploracin, los cuales no fueron
ejecutados ni monitoreados de acuerdo a las obligaciones
contractuales y legales existentes.
Durante este lapso, cerca de veinte aos, la concesionaria
gener residuos slidos y lquidos, industriales y domsticos,
emitidos al ambiente sin ningn tipo de tratamiento, dada la
inexistencia de una poltica estatal ambiental que conciliara el
desarrollo econmico con el uso racional de los recursos
naturales e involucrara normas y estndares de calidad
ambiental. Tampoco hubo conciencia por parte de la empresa
COLPET, acerca de los posibles efectos que le causara a las

generaciones futuras el deterioro y destruccin de los

ecosistemas de la zona de influencia.
El segundo escenario se enmarca a partir de 1976, cuando la
estatal petrolera, ECOPETROL, comienza la explotacin del
campo el cual fue recibido a satisfaccin sin exigirle al
concesionario actividades o procesos de recuperacin y
restauracin de las reas afectadas durante su explotacin.
De otra parte, a pesar de existir autoridad ambiental e
instrumentos jurdicos, con los Decretos 2104 de 1983 y el
1594 de 1984, para exigirle a ECOPETROL el uso racional
de los recursos naturales, se presenta un amplio perodo en
el que el INDERENA, Seccional Bolvar, no hace
pronunciamiento alguno. Slo en 1988, como respuesta a
denuncias de la comunidad, el Instituto comienza a ejercer su
funcin como autoridad ambiental y administradora de los
recursos naturales y abre el expediente No.163 de 1988 a
nombre de ECOPETROL, por informacin sobre daos
ambientales en el Campo Cicuco, y comienza a exigir
requisitos de calidad ambiental en las caracterizaciones de
agua y aire, y a solicitarle a la empresa estatal obras de
mitigacin para la zona afectada.
El INDERENA y, posteriormente, el Ministerio del Medio
Ambiente, no emitieron concepto oportuno sobre las
especificaciones tcnicas de diseo y construccin de las
obras civiles requeridas a ECOPETROL a fin de garantizar la
efectividad de las mismas y el cumplimiento del objetivo para
el cual fueron requeridas. La falta de oportunidad en las
actuaciones del INDERENA prolong las acciones que
generaron deterioro ambiental y aplazaron las obras de
mitigacin que deba emprender ECOPETROL; lo anterior,
ocasion que la empresa iniciara las obras de mitigacin slo
a partir de 1991, cuando construy, parcialmente, el sistema
de tratamiento de aguas residuales industriales, separador
API, y algunas obras civiles de interconexin hidrulica.
El Ministerio inicia su gestin de manera decisiva al
suspender las actividades del campo en 1994, por los daos
causados al complejo de cinagas, algunos de ellos
irreparables; no obstante, levanta la suspensin mediante
acta de compromiso y pasa por alto su funcin principal como
autoridad ambiental de velar por un ambiente sano, de
acuerdo con lo preceptuado en la Constitucin Nacional.
Prueba de ello es que no adelanta la investigacin ordenada
en la Resolucin 245 del 5 de Agosto de 1994 y, por el
contrario, permite la dilacin de acciones de mitigacin y/o
compensacin, ya que algunos requerimientos hechos en
1995 vuelve a solicitarlos en 1997.

De otra parte, el Ministerio ha desconocido su obligacin de

establecer tcnicamente las metodologas de valoracin de
los costos econmicos del deterioro y de la conservacin del
medio ambiente y de los recursos naturales renovables,
incumpliendo con el numeral 43 del Artculo 5 de la Ley 99 de
1993; de igual manera, se ha abstenido de denunciar ante las
autoridades competentes los hechos que atenten contra la
proteccin ambiental y el manejo adecuado de los recursos
naturales, con el propsito de iniciar las investigaciones de
carcter penal, sin perjuicio de adelantar acciones para la
imposicin de sanciones y medidas preventivas. Esta
situacin se ha presentado a pesar de las solicitudes hechas
por la poblacin afectada, en el sentido de requerir al
Ministerio
para la realizacin del Estudio de Impacto
Ambiental, con el propsito de determinar la magnitud de los
daos causados por las actividades petroleras.
Slo en 1999, mediante la Resolucin 0964 del 12 de
noviembre, el Ministerio del Medio Ambiente acta
decididamente y formula un pliego de cargos a ECOPETROL
y le establece el cumplimiento de sus obligaciones.
Entre tanto, el INPA, a pesar de haber participado en varias
reuniones de concertacin, por medio de la Direccin
Regional Atlntico, y de haber firmado las actas donde se
comprometi a liderar el convenio interinstitucional para el
fomento de la pesca artesanal y de la acuicultura en la zona,
ha adelantado mnimas acciones para darle cumplimiento a
lo pactado y no ha ejercido eficaz presencia institucional en la
zona de explotacin petrolera, con el fin de adelantar un
control efectivo sobre las tallas, las artes y aparejos de
pesca, para verificar si cumplen con las normas
reglamentarias; sobre todo si se considera la presin
indebida que se realiza sobre el recurso, con el empleo de
elementos como el trasmallo que no permiten la seleccin
adecuada por tamaos de especies.
En cuanto a la Corporacin del Sur de Bolvar -CSB-, sta no
se ha pronunciado sobre los resultados de las
caracterizaciones de aguas residuales que enva
ECOPETROL peridicamente, a pesar que no cumplen con
la norma especfica de vertimiento, en cuanto a porcentajes
de remocin de la DBO5 y DQO, pH, Temperatura y Slidos
Suspendidos, ni con el tipo de caracterizacin exigida por la
norma de vertimiento especfico, ya que los anlisis se han
realizado a muestras simples y puntuales de un solo da, lo
cual no permite obtener una evaluacin real y consistente
sobre la calidad del vertimiento ni sobre la eficiencia del
Sistema de Tratamiento de Aguas Residuales -STAR- del
Campo Cicuco. Tampoco realiza actividades mensuales de
seguimiento y control sobre los vertimientos lquidos, como lo

establece el artculo dcimo de la Resolucin 486 del 11 de

diciembre/96, en la que se otorga el permiso definitivo al
campo petrolero.
El resultado de los anlisis, reportados por ECOPETROL,
toma como punto de referencia directa al Decreto 1594/84, y
no tiene en cuenta las exigencias especficas de vertimiento
establecidas en las resoluciones por medio de las cuales se
otorg el permiso de vertimientos. Por ejemplo, declara que
cumple con el porcentaje de remocin en carga de DBO 5 y
DQO, porque es superior al 20% de acuerdo con el
Decreto1594/84, cuando las resoluciones anteriormente
mencionadas, le establecen un mnimo de remocin del 80%
para estos parmetros; similar situacin se presenta con el
pH, Temperatura y Slidos Suspendidos. As mismo, ha
venido incumpliendo lo establecido en estas resoluciones, en
cuanto al tipo de muestras que deben ser analizadas y a la
manera como deben ser reportados los resultados. Segn las
citadas resoluciones las muestras deben ser compuestas
diarias, tomadas durante cinco das de produccin normal y
el reporte de resultados debe ser por da para cada
parmetro, el promedio por parmetro y las cargas diarias;
pero ECOPETROL reporta resultados de anlisis a muestras
simples de un solo da.
ECOPETROL ha realizado inversiones en obras civiles, como
los Box Culvert, cuyo objetivo es restaurar la
intercomunicacin de los cuerpos de agua separados por los
carreteables abiertos en la zona; pese a esto, la
infraestructura construida no responde a las caractersticas
hidrulicas
del
complejo
cenagoso,
ocasionando
represamiento de material vegetal en las cinagas en poca
de inundacin, o la interrupcin de los cuerpos de agua en
poca de estiaje.
La empresa tambin implement la construccin del Relleno
Sanitario "Paraso Verde", en cumplimiento de la Resolucin
0174 de Agosto/93, como obra de compensacin para las
comunidades asentadas en el rea de influencia de la
explotacin petrolera. La obra por un valor aproximado de
$185000.000, fue entregada el 2 de julio de 1996, mediante
acta firmada por el Jefe del Departamento de Produccin
Cicuco y el alcalde municipal, el que manifiesta recibir las
citadas obras a su entera satisfaccin. Sin embargo, en la
visita de campo se observ que, en lugar de ser una medida
de compensacin para que la comunidad se beneficiara con
una adecuada disposicin de residuos slidos, ha generado
pasivos ambientales por las condiciones freticas del suelo,
aspecto ltimo que no fue tenido en cuenta por la firma
consultora, no obstante haber advertido este hecho en uno
de los sondeos de exploracin efectuado, al igual que

tampoco tuvo en cuenta

pluvimetricos de la zona.

los

registros

histricos

Las omisiones que se presentaron en el proceso de diseo,

aprobacin y construccin del Relleno Sanitario, generaron
prdidas econmicas y deterioro del erario pblico porque la
obra no cumpli con el objeto y fines sealados. El
INDERENA dio aprobacin inicial al diseo del relleno y
despus, el Ministerio del Medio Ambiente emiti concepto
tcnico desfavorable sobre este diseo y el sitio de ubicacin,
aunque permiti que la obra se ejecutara hasta el final, sin
hacer requerimientos de ajustes, para que la infraestructura
respondiera a las necesidades de la poblacin, u ordenar la
suspensin de la misma; ECOPETROL, por su parte, fall en
la interventora realizada, tanto en el diseo inicial como en la
etapa de construccin, y entreg el relleno al Municipio sin
las adecuadas condiciones de funcionamiento, pasando por
alto lo exigido en el Auto 049 del 30 de enero/97.
En cuanto a la infraestructura del campo se refiere, debe
realizarse una evaluacin de los 31 pozos en abandono
temporal, dados los problemas que pueden generarse al
presentar condiciones como robo de tubera, manipulacin de
las vlvulas de seguridad y derrames por diferentes factores.
De los 65 pozos del campo slo 16 se encuentran activos,
por lo que sera conveniente realizar una evaluacin de la
tubera a recoger y almacenarla para que no se continen
presentando robos de la misma, como ha venido sucediendo.
Ninguno de los pozos, tanto los que estn ubicados en las
zonas urbanas (protegidos por una malla que los asla del
entorno) como en las reas rurales, poseen contrapozo de
seguridad, medida de control que ayudara a evitar que el
hidrocarburo derramado, por cualquier circunstancia,
contamine el suelo y/o llegue a los cuerpos de agua
cercanos, con sus consecuentes impactos negativos sobre la
fauna y la flora.
La valoracin parcial de los costos ambientales generados
por la extraccin del petrleo en el campo CicucoBoquete,
se puede establecer a travs de la cuantificacin de la
disminucin en el beneficio econmico por uso del recurso
pesquero, que sufre la poblacin dependiente de esta
actividad, como resultado del paulatino deterioro del recurso
hdrico en las reas de influencia directa del campo petrolero.
De acuerdo con la muestra seleccionada, se estima que la
diferencia en cantidad de peces extrados entre reas no
afectadas y afectadas alcanza proporciones de 2.24 veces
ms en las cinagas fuera del rea de influencia del campo,
considerando la mediana muestral; en trminos de costos
medios de produccin incluido el tiempo de trabajo, esta

diferencia es de 2.54 veces mayor en las reas

contaminadas, lo que revela las diferencias significativas que
existen en el esfuerzo de pesca, lo cual sumado a la merma
ostensible en la captura da una idea de la incidencia que la
afectacin por la extraccin petrolera genera sobre el recurso
pesquero para las comunidades asentadas en el rea y con
mnimas opciones de generacin de ingresos y alimentacin.
Los costos ambientales estimados, para el caso de la
explotacin del recurso pesquero en la Isla de Mompox, se
cuantifican como la disminucin en el excedente del
productor por incremento en los costos medios de produccin
y disminucin en los volmenes de captura, evaluado a lo
largo de tiempo de la explotacin petrolera; as, el valor de
los costos ambientales estimados para los 528 meses
considerados, es de $969.777.311.744 (a pesos de 1999),
con un rango de confianza superior al 95%.
Es de esperar que con la implementacin de las acciones de
manejo ambiental1 tendientes a restaurar la capacidad
pisccola, por parte de ECOPETROL y de las diferentes
entidades del Estado que tienen responsabilidad sectorial y
presencia en la zona (Ministerio del Medio Ambiente,
Ministerio de Obras Pblicas, Ministerio de Agricultura, CSB,
INPA, SENA, SRI, Red de Solidaridad, Gobernacin,
Alcaldas Municipales, entre otras), pueda recuperarse la
riqueza acucola derivada de las particulares condiciones del
rea cenagosa. Aunque no sera una compensacin al dao
causado sino que es la forma de evitar, a futuro, seguir
configurando el deterioro progresivo del ecosistema de
soporte de la actividad pesquera.

Contempladas en el plan de manejo ambiental aprobado por el Ministerio del

Medio Ambiente
1

Auditora Especial
AUDITORA
ESPECIAL
A
LA
POLTICA
ERRADICACIN DE CULTIVOS ILCITOS

DE

Justificacin
La Contralora General de la Repblica, en desarrollo del
control fiscal que le compete, de acuerdo con los artculos
267 y 268 de la Constitucin Poltica Nacional y las leyes
concordantes, a travs de un trabajo conjunto entre la
Contralora Delegada para el Medio Ambiente y la Contralora
Delegada Sector Justicia, Defensa y Seguridad, decidieron
realizar la Auditora Especial a la Poltica de Erradicacin de
Cultivos Ilcitos, como respuesta a su creciente preocupacin
en torno de la efectividad de los programas y el elevado nivel
de impacto sobre el medio ambiente y la salud de la
poblacin.
La Auditora, en consecuencia, evalu el periodo 1992 2000, los resultados de las estrategias implantadas mediante
los programas de erradicacin (qumica, mecnica y manual)
para la sustitucin de cultivos de uso no lcito; tomando en
cuenta las consecuencias ambientales en los departamentos
de Caquet, Guaviare, Putumayo y la regin del Catatumbo.
La dinmica del los cultivos ilcitos presenta un crecimiento
en el rea total cultivada del 54% entre 1992 y 1999 siendo
el cultivo de coca el ha tenido un crecimiento sostenido a lo
largo del tiempo en contraste con las otras dos especies que
han visto disminuida significativamente su produccin.
La consecuencia directa del incremento en al rea cultivada
han sido los grandes efectos ambientales dada su ubicacin
en zonas estratgicas y a la vez frgiles desde el punto de
vista ambiental, siendo el principal impacto la deforestacin y
sus implicaciones sobre el rgimen de aguas y la
biodiversidad
En respuesta a la expansin progresiva del rea cultivada y
como estrategia de la poltica antidrogas de los Estados
Unidos,
el Estado Colombiano inicia procesos de
erradicacin, no muy acentuados, hacia los aos 1991 y
1992. Es hacia finales de 1992 cuando se empiezan a
plantear las bases de un Plan Nacional de lucha contra la
droga.
Aunque durante el gobierno de Julio Cesar Turbay Ayala
(1978-1982) ya existan presiones externas para que se
utilizaran qumicos en la erradicacin de cultivos de la

marihuana, y no obstante haber realizado experimentos en la

Sierra Nevada de Santa Martha con Paraquat, slo hacia
1984, en el gobierno de Belisario Betancurt, se toma la
decisin oficial de fumigar, ya no con Paraquat sino con
Glifosato, inicindose as la poltica de erradicacin qumica
por aspersin area en nuestro pas.
En 1986 ante los bajos resultados de la fumigacin con
Glifosato la poltica antinarcticos resta importancia a la
erradicacin de los cultivos y traslada sus esfuerzos en el
campo militar y la aplicacin de la extradicin.
La administracin Gaviria hizo nfasis en la poltica de
sometimiento, no obstante, a principio de los aos noventa,
continu con la fumigacin de los cultivos de Amapola,
produccin que se estaba consolidando en el Macizo
Colombiano.
En 1995 a travs del Decreto 1956 se adopt el Plan
Nacional, Compromiso de Colombia frente al Problema
Mundial de la Droga, como uno de los componentes del Plan
Nacional de Desarrollo 1994 - 1998 denominado "El Salto
Social", correspondiente al gobierno de Ernesto Samper.
Este Plan estableci cinco lneas de accin, dentro de las
cuales se definieron diez polticas, enmarcadas en cinco
grandes estrategias para el control de los cultivos ilcitos, la
produccin, trfico y comercializacin de sustancias
psicoctivas y del lavado de dineros producto del
narcotrfico, tal como se presenta en la Tabla No. 1.Tabla
No. 1 Plan Nacional "Compromiso de Colombia Frente
al Problema Mundial de la Droga 1994 - 1998"
Compromiso de Colombia frente al Problema Mundial de la
Droga
OBJETIVO GENERAL
Frenar y reducir progresiva y sistemticamente las causas y
manifestaciones del problema de la droga mediante la
aplicacin de mecanismos de participacin comunitaria que
vinculen efectivamente a la sociedad civil en la solucin de
dicha problemtica 2
Lneas de
Polticas
Estrategias
Accin
Fortalecimient Represin y
o de la Justicia sometimiento.
Cambio en la
Democratizacin

Consejo Nacional de Estupefacientes. Plan Nacional, 1995: Compromiso de

Colombia Frente al Problema Mundial de la Droga. Pgina75

Desarrollo
alternativo
Prevencin y
rehabilitacin

y fortalecimiento
de la sociedad
civil
Descentralizacin
Investigacin
Concertacin y
Coordinacin
Interinstitucional

Metas y Responsables

Control e
Interdiccin

administracin
de justicia.
Erradicacin de
Cultivos Ilcitos.
Produccin
Industrial de
Drogas.
Distribucin.
Lavado de
Activos.
Persecucin de
los Carteles.

Comunicacin

Multilateralizacin
Plan Nacional
de Desarrollo
Alternativo.
Amenaza del
Consumo.
Responsabilidad
Internacional.

Cooperacin
Internacional
Fuente: "Plan Nacional: Compromiso de Colombia Frente al
Problema Mundial de la Droga"
En lo que tiene que ver con la poltica de erradicacin de
cultivos ilcitos del Plan "el gobierno nacional comprometer
todos sus esfuerzos para proceder a erradicar cultivos ilcitos,
asegurando que las operaciones llevadas a cabo para tal fin
se ejecuten con el menor impacto social y sin producir dao
ecolgico, para lo cual se espera contar con el apoyo de la
cooperacin internacional, con el objeto de disponer de todos
los medios tcnicos necesarios en atencin a tal propsito.
En este sentido se continuarn aplicando los mecanismos de
erradicacin manual, mecnica o de aspersin area, con el
permanente seguimiento de una Auditora Ambiental"3.
Paralelamente se formula el Plan Nacional de Desarrollo
Alternativo (PLANTE), programa presidencial creado
mediante la Ley 368 de 1997 y que dispone de recursos a
travs del Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONDO
PLANTE)4, y que est "orientado a brindar, a partir de la
destruccin de cultivos ilcitos, una alternativa econmica de
vida, dentro de la Ley, a los campesinos, colonos e indgenas
involucrados en esa actividad".5

PRESIDENCIA DE LA REPBLICA (1995): "Plan Nacional: Compromiso de

Colombia Frente al Problema Mundial de la Droga". p.79
4
A travs del Decreto 2586 del 23 de octubre de 1997 se organiz y puso en
funcionamiento el Fondo del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo.
5
PRESIDENCIA DE LA REPBLICA (1995): "Plan Nacional: Compromiso de
Colombia Frente al Problema Mundial de la Droga". p.80

Con este Plan Nacional Compromiso de Colombia Frente a

las Drogas, se inicia un proceso masivo de erradicacin
qumica acompaado de procesos manuales. Aunque se
hicieron ensayos con el Imazapyr, finalmente la aspersin se
realiz con el Glifosato,
En 1998 se presenta el Plan Nacional de Lucha contra las
drogas: Colombia 1998-2002. Tabla No. 2
El Plan est articulado alrededor de siete estrategias y seis
principios que se desarrollan a travs de seis Unidades de
Gestin, cada una de las cuales presenta unos objetivos
estratgicos y unas metas particulares.
La erradicacin de cultivos ilcitos aparece dentro del Plan
Nacional de Lucha Contra las Drogas como una de las metas
a alcanzar por la Unidad de Gestin para la Reduccin de la
Oferta de Drogas, dentro del Objetivo Estratgico No.2 que
consiste en "Combatir la produccin, el trfico y la
distribucin de estupefacientes, as como la infraestructura
que sirve de soporte al negocio de las drogas ilcitas".6
Dentro de sus planteamientos, ambos planes establecen que
las
acciones
de
carcter
represivo
deben
ser
complementadas con acciones de contenido social que
hagan posible una promocin del ser humano, integral y
sostenible. En este sentido, se plantea la estrategia del
desarrollo alternativo que le va a permitir al productor de coca
establecer la sustitucin del cultivos ilcito por proyectos
productivos que aseguren un desarrollo integral de la regin
afectada.

Tabla No. 2 Plan Nacional de Lucha Contra las Drogas:

Colombia 1998-2002
Objetivo General
Reducir progresiva y sistemticamente las causas y
manifestaciones del problema de las drogas en forma
articulada a la poltica de paz.
Estrategias

Principios

Objetivos
Estratgicos

DIRECCIN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES (1999): "Plan Nacional de Lucha

Contra las Drogas. Colombia 1998 - 2002". p. 49

Comunicacin
Descentralizacin y
participacin
ciudadana
Armonizacin de
los esfuerzos
nacionales
Organizacin
gerencial de la
poltica
Investigacin para
una accin
estratgica
Focalizacin
Prevencin integral

Integralidad
Consenso
Autonoma
Multilateralidad
Corresponsabilidad
Contenido social

Desarrollo
Alternativo
Reduccion De La
Oferta De Drogas
Fortalecimiento
Juridico E
Institucional
Reduccion De La
Demanda
Gestion
Ambiental
Politica
Internacional

Igualmente se establece, aunque con mayor nfasis en el

segundo plan, que la erradicacin se efectuar asegurando
que las operaciones llevadas a cabo para tal fin se realizarn
sin producir dao ecolgico.
En este sentido, el Plan Nacional de Lucha contra las drogas:
Colombia 1998-2002 plantea la Gestin Ambiental como 5
objetivo estratgico dirigido a fomentar la conservacin
ecolgica y el desarrollo integral sostenible en regiones de
cultivos ilcitos y alto riesgo de incidencia.
Igualmente establece que Con el nimo de minimizar los
efectos toxicolgicos sobre el ambiente y la salud humana
ocasionados por la erradicacin por aspersin area, sta se
lleva a cabo por medio de procedimientos tcnicos y
operacionales vigilados en forma estricta por el Programa de
Auditora Ambiental.
Se definen como entidades responsables del logro del
objetivo estratgico, al Ministerio del Medio Ambiente, la
Direccin Nacional de Estupefacientes por intermedio de la
Auditora Ambiental, los Organismos de Seguridad del
Estado, la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, las
Corporaciones Autnomas Regionales, el Plan Nacional de
Desarrollo Alternativo y a las ONGs.
Pese a que en el Plan Nacional de Lucha contra las Drogas
(1998 - 2002) la erradicacin de cultivos ilcitos aparece
como una meta, a diferencia del Plan anterior (1994 - 1998)
que le otorgaba el status de poltica, debido a la problemtica
de avance y expansin de los cultivos, as como los fondos
nacionales e internacionales que el gobierno ha obtenido

para su desarrollo, le han dado y le dan la inusitada

preponderancia que actualmente tiene.
2.

OBJETIVO

La contralora General de la Repblica, en cumplimiento de

su misin constitucional y legal, en especial lo decretado en
el artculo 267 de la Constitucin Poltica y en el 8 de la ley
42 de 1993, realiz una Auditora Especial a La Poltica de
Erradicacin de Cultivos Ilcitos, la cual incluy un control de
resultados y de legalidad de la gestin realizada por la
diferentes entidades involucradas en la ejecucin de la
poltica.
3. METODOLOGIA
El anlisis se inicia con el planteamiento del problema que
pretende resolver la poltica; seguidamente se identifica la
poltica desde los inicios de su formulacin, las actuaciones
que se han desarrollado en virtud de la ejecucin de la
misma y finalmente se evalan los resultados obtenidos con
la puesta en marcha de la poltica y se establecen las
conclusiones y recomendaciones.
4. HALLAZGOS RELEVANTES
Dentro del proceso de evaluacin se determin que no se ha
implementado un adecuado sistema de control lo que ha
derivado en incumplimiento de la normatividad ambiental por
parte de las autoridades responsables en sus diferentes
aspectos, as como un alto grado de ineficiencia y
descoordinacin entre las distintas entidades del estado.
En principio, y dado que la fumigacin con glifosato es una
actividad, en materia ambiental, del rgimen de transicin,
segn lo estableci el Decreto 1753 de 1994, solo requerir
para su operacin un Plan de Manejo Ambiental. Sin
embargo, analizado el expediente No 793, se observa falta
de diligencia de la Direccin Nacional de Estupefaciente
DNE, al no responder con prontitud los requerimientos
realizados en los diferentes autos, ni cumplir con los
requisitos tcnicos solicitados, no obstante coincidir algunos
de estos requerimientos con los objetivos que debera haber
cumplido la Auditora Ambiental contratada por esa Direccin
durante los ltimos diez aos. Muestra de ello es lo ocurrido
en julio de 1998 cuando la Direccin entrega al Ministerio el
supuesto Plan de Manejo Ambiental sin el captulo de
Identificacin y evaluacin de los impactos ambientales.
Situacin similar se present en las entregas adicionales que
hace la DNE el 17 de diciembre de 2000 y el 30 de diciembre
de 2001, pues la informacin entregada no cumpla con los

requerimientos del auto 588Ade 1996 en donde se fijan los

trminos de referencia.
Existiendo evidencias suficientes del impacto ambiental
negativo de la erradicacin forzosa por aspersin area de
cultivos de uso no lcito, las cuales han sido reportadas por
las distintas autoridades regionales y locales, as como por la
Defensora del Pueblo y que han suscitado amplias
manifestaciones de rechazo y cuestionamiento a nivel
nacional como internacional, no se realiza un verdadero
seguimiento y control a la poltica de erradicacin en tanto no
est aprobado el Plan de Manejo Ambiental
La demora en la presentacin, ejecucin y cumplimiento a
cabalidad del Plan de Manejo Ambiental por parte de la DNE
incide en la ejecucin y aplicacin de medidas preventivas,
correctivas y de compensacin aplicables a los ecosistemas
objeto de fumigacin afectados tanto por la produccin como
por la erradicacin.
Pese a haber improbado los sucesivos planes de manejo
presentados por la DNE el Ministerio no ha tenido la
diligencia necesaria y suficiente para hacer cumplir la misin
constitucional de proteger, prevenir y mitigar los efectos
negativos sobre el medio ambiente al permitir la continuidad
de esta actividad sin el cumplimiento de este requisito legal.
De lo anterior se puede establecer que no existe la suficiente
voluntad poltica para integrar la variable ambiental a la
ejecucin del programa de fumigacin, no obstante que la
constitucin establece el desarrollo sostenible como principio
rector del plan de desarrollo basado en el uso racional de los
recursos naturales como base de sustento de vida y soporte
de las actividades productivas de la economa nacional.
Adicionalmente, otra fuente de contaminacin en la
aplicacin de la poltica son las prcticas de destruccin e
incineracin In Situ que las instituciones de Defensa y
Control del Estado en los ltimos 6 aos han realizado con
cerca de 11.494.972 kilogramos de slidos y 11.137.788
galones de insumos lquidos, adems de la destruccin,
hasta septiembre de 1999, de 164 laboratorios especialmente
en la selva de la cuenca amaznica por parte de el Batalln
No. 1. al igual que los envases plsticos y canecas metlicas
utilizadas que son dejadas a la intemperie, los cuales se
constituyen en desechos peligrosos. Esto refleja que no se
estn cumpliendo tampoco los protocolos sobre disposicin
de insumos incautados .
Si a estos prcticas le sumamos la ausencia de un sistema
tcnico de almacenamiento (se encuentran distribuidos en el

territorio nacional) de estas sustancias peligrosas y de un

inventario detallado actualizado, avaluado, donde conste
fecha o tiempo de vencimiento y perodo de depsito, los
impactos pueden ser an mayores.
De otro lado, el asunto de redistribucin de las reas
cultivadas por efectos de la erradicacin qumica tambin
est contribuyendo a los procesos de deforestacin. En
efecto, si al productor no se le ofrece una alternativa que le
permita el mejoramiento de su calidad de vida y la insercin
al proceso de desarrollo econmico del pas, le ser
indiferente producir en el Guaviar o en el Putumayo lo que
conlleva a nuevas colonizaciones con sus consecuente
deforestacin, quemas y alteracin de las cadenas
biolgicas.
Adems, ante la falta de informacin cierta sobre los
eventuales efectos sobre la salud humana, dadas las
diferencias conceptuales presentadas entre las instituciones
estatales involucradas, y la inexistencia de medidas de
prevencin por las autoridades sanitarias, ni tampoco
estudios para establecer correlaciones entre las quejas
presentadas por la comunidad y la aplicacin del herbicida, la
CGR hace un llamado urgente al Comit Tcnico Asesor, del
cual hace parte el Ministerio de Salud, para que tome las
medidas necesarias conducentes a establecer las
afectaciones y su prevencin.
Finalmente, con el propsito de asegurar la mayor
transparencia sobre la poltica de erradicacin de cultivos
ilcitos y se garantice la sostenibilidad ambiental de la misma,
la Contralora General de la Repblica propone que se
conforme una veedura internacional que contribuya en la
evaluacin tcnica y ambiental de las actividades de
erradicacin forzosa en Colombia .

5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Al realizar un anlisis de los antecedentes de la formulacin
de la poltica de erradicacin, se encuentra que en su
planeacin no se cont con una adecuada participacin de
los distintos sectores de la sociedad, ni de la academia, ni de
aquellos objeto de la misma, ni tampoco se recogieron las
experiencias adquiridas desde su inicio. Tras 17 aos de
ejecucin se continan repitiendo los mismos errores, entre
los cuales encontramos que no se prev un adecuado
sistema de control lo que ha derivado en un incumplimiento
de la normatividad ambiental por parte de las autoridades
responsables en sus diferentes aspectos, as como un alto

grado de ineficiencia y descoordinacin entre las distintas

entidades del estado. En consecuencia el plan nacional de
lucha contra las drogas se ha convertido en una suprapoltica
que no se integra ni coordina con las dems polticas
sectoriales.
Los resultados de esta ausencia de gestin han sido altos
costos en materia ambiental, social y econmica.
El
incremento absoluto del rea sembrada en cultivos ilcitos
indican que no se ha cumplido los objetivos trazados y por lo
tanto que la estrategia implementada ha sido ineficaz pese
haberse incrementado de manera sustancial la superficie de
cultivos asperjados con herbicidas.
Tras la verificacin de todas las evidencias anteriores y de
acuerdo con un criterio de equidad y responsabilidad
observamos que es necesario y urgente un cambio en la
estrategia de erradicacin qumica de cultivos de uso no lcito
que contemple: suspender la fumigacin con herbicidas y la
implementacin de una estrategia alternativa integral y
coordinada cuyos criterios deben ser, entre otros: voluntaria,
manual, concertada y gradual.
Es indispensable que esa estrategia incluya un verdadero y
real plan de desarrollo que involucre a todos los sectores de
la sociedad (campesinos, colonos, etnias) y tenga en cuenta
sus necesidades y expectativas; que ataque las causas
estructurales histricas que dieron origen al establecimiento
de este tipo de economas y que ofrezca las condiciones
propicias para alcanzar un autntico desarrollo cultural y
social, ambientalmente sustentable y econmicamente
equitativo. Para esto es inaplazable abordar, entre otros, la
problemtica originada por la desigual distribucin de la tierra
en las zonas agrcolas tradicionales, acompaada de un plan
de ordenamiento territorial como instrumento de planificacin
y uso adecuado del territorio y de los recursos.
Debido a los altos costos ambientales, sociales y econmicos
de la actual estrategia, la CGR sugiere la conformacin de
una veedura internacional para que realmente verifique y
evale permanentemente la ejecucin de estas polticas
como lo sugiere la Resolucin Defensorial No. 04 de febrero
de 2001.
De igual manera, y dados los resultados de su gestin, y tal
como lo ordena el Ministerio del Medio Ambiente, se contrate
una verdadera auditora ambiental tcnica y por sobre todo
independiente para que cumpla realmente su misin y
objetivos y se enmarque dentro de unos mnimos tcnicos
cientficos requeridos acordes con la dimensin y
trascendencia de la aplicacin de este tipo de polticas.

Podemos decir tambin que dentro

de un marco
internacional se violan algunos acuerdos adoptados en
escenarios como las naciones unidas que han avanzado en
la adopcin de criterios como el de la responsabilidad
compartida, esto en el sentido de que es insuficiente atacar
el lado de la oferta sin tambin adelantar un trabajo conjunto
que integre el lado de la demanda en la bsqueda de la
solucin global de la problemtica. Lo anterior ha derivado en
que se adjudica la responsabilidad exclusiva de la
problemtica de las drogas en los pases productores y de
transito de los estupefacientes, sin tener en cuenta que
debido a la existencia de una demanda de tales sustancias
las economas empobrecidas se convierten en caldo de
cultivo idneos para el auge de este mercado.
Como resultado de este inequitativa
carga de
responsabilidades son los pases productores y de transito
los que terminan acarreando los costos y las consecuencias
de la lucha contra la economa ilegal derivada del
narcotrfico.

Auditora Especial
RELLENO SANITARIO CURVA DE RODAS

PROBLEMTICA
El relleno sanitario Curva de Rodas, deriva su nombre de la
Quebrada Rodas que lo atraviesa longitudinalmente, est
ubicado en el kilmetro 4 de la autopista Medelln-Bogot
ocupando zona rural y urbana de los Municipios de Bello y
Copacabana. Los principales problemas ambientales
detectados en el relleno sanitario se encuentran relacionados
con el vertimiento sin previo tratamiento al Ro Medelln y a la
Quebrada Rodas, la disposicin inadecuada de desechos
hospitalarios y peligrosos, el manejo antitcnico de las aguas
lluvias, la intervencin del cauce de la mencionada quebrada
Rodas con la construccin de 1049 metros de cobertura,
quema de material vegetal, olores ofensivos, presencia de
gallinazos y la incertidumbre respecto a su estabilidad de
ste; lo anterior ha generado oposicin, inquietud y temor en
la comunidad.
La auditora realizada tiene su origen en la preocupacin de
la comunidad sobre los efectos que genera al medio
ambiente el relleno sanitario y que se han incrementado en
los dos ltimos aos con la construccin de varias
urbanizaciones Estacin Primavera, Luna Lunera, Los
Ciruelos, entre otras aledaas al relleno, contando con la
autorizacin de los municipios de Bello y Copacabana al
disponer de licencias de construccin, adems de contar con
las licencias ambientales otorgadas por la Unidad Ambiental
del rea Metropolitana, sin el previo lleno de los requisitos.

1.

OBJETIVO

Verificar y evaluar la gestin realizada en cumplimiento de la

legislacin vigente.

2.

FUENTES DE CRITERIO DE AUDITORA

Ley 99/93; Ley 388/97; Plan Nacional de Desarrollo Un

Cambio para Construir la Paz

3.

METODOLOGA

Dentro de la metodologa de trabajo, adems de la

evaluacin de la gestin de las entidades con mayor
injerencia en el manejo del relleno sanitario, la Curva de
Rodas, se analizaron los documentos enviados por las
diferentes instituciones a las que les compete el control y
seguimiento del relleno; as mismo, se realizaron visitas de
campo que permitieran revisar el estado del mismo y los
resultados de la gestin sobre l adelantada.

4 HALLAZGOS RELEVANTES Y
RECOMENDACIONES
(En general los informes de auditora de la EFSColombia no presentan recomendaciones en aras de no
pasar a la coadministracin)
HALLAZGOS

Vertimiento sin previo tratamiento de todos los residuos resultantes de los

procesos qumicos y degradables, al Ro Medelln y a la Quebrada Rodas,
ocasionando un gravsimo dao al ecosistema y al entorno en el creciente aumento
demogrfico.
Disposicin inadecuada de desechos hospitalarios y peligrosos, el manejo antitcnico de
las aguas lluvias.
Intervencin del cauce de la mencionada quebrada Rodas con la construccin de 1049
metros de cobertura.
Quema de material vegetal, olores ofensivos, presencia de gallinazos.
El relleno sanitario cumpli su vida til desde 1996 y segn se evidencia, EEVV est
tratando de prolongar su vida til al ao 2005, a costa del deterioro ambiental y del
perjuicio a las comunidades aledaas, corrindose el riesgo que se presenten
deslizamientos y otros episodios catastrficos continuar depositando ms toneladas de
desechos.
los lixiviados no se estn depositando en los tanquesde sedimentacin, ni son llevados al
tanque para realizar algn tipo de fermentacin; stos eran llevados directamente al Ro
Medelln sin ningn tipo de tratamiento.
Tiempo de auditora
Fases
Planeacin
Ejecucin
Informe

35%
45%
20%

Auditora Especial
RELLENO SANITARIO MAGIC GARDEN
SAN ANDRS, ISLA

PROBLEMTICA
El viraje econmico del archipilago, as como su
sobrepoblacin han conllevado a la mayor produccin de
residuos slidos en la isla, lo que acompaado de un escaso
proceso de planificacin urbana, falta de programas
educativos y la ausencia de una poltica para el manejo
integral de los desechos por parte del ente Departamental,
as como al ineficiente control por parte de la autoridad
ambiental, Coralina, propiciaron un progresivo deterioro de
las condiciones ambientales.
En efecto, el reiterativo incumplimiento de las obligaciones de
la Empresa Trash Bsters frente a la disposicin de residuos
slidos en el relleno sanitario Magic Garden , ha conducido a
la afectacin continua de la calidad de vida de los habitantes
del sector aledao, los cuales en el mes de abril de 2002 ,
decidieron bloquear la va de acceso al botadero, impidiendo
el ingreso de los vehculos recolectores, circunstancia que
conllev a la proliferacin de pequeos botaderos de basura
en las calles y playas, as como a la quema indiscriminada de
los mismos, lo que estuvo ad portas de crear una emergencia
sanitaria y ambiental en el territorio isleo.
El manejo antitcnico dado al relleno sanitario de Magic
Garden ha generado una problemtica ambiental que incluye
las afectaciones a la comunidad aledaa, a tal punto que en
el mes de abril de 2002, tras las infructuosas reclamaciones,
quejas y solicitudes, por mejorar las condiciones ambientales,
los habitantes del sector bloquearon la va e impidieron el
acceso de los vehculos recolectores, presentndose una
crisis por la emergencia social y sanitaria generada, que
motiva la actuacin de la Contralora General de la
Repblica.

1. OBJETIVO
Evaluar la gestin de algunas de las entidades competentes y
responsables, bien sean pblicas o privadas, acerca de la solucin
de la problemtica ambiental del Relleno Sanitario Magic Garden
en San Andrs, Isla.

2. CRITERIOS DE AUDITORIA

Ley 99/93; Ley 388/97; Plan Nacional de Desarrollo Un

Cambio para Construir la Paz

3.

METODOLOGIA

Dentro de la metodologa de trabajo, adems de la evaluacin de la

gestin de las entidades con mayor injerencia en el manejo del
relleno sanitario, se realizaron visitas de campo que permitieran
revisar el estado del mismo y los resultados de la gestin sobre l
adelantada.

4 HALLAZGOS RELEVANTES Y
RECOMENDACIONES
(En general los informes de auditora de la EFSColombia no presentan recomendaciones en aras de no
pasar a la coadministracin)
HALLAZGOS RELEVANTES
la acumulacin de residuos tiene prcticamente saturadas las zonas I y II, las cuales
operan sin las respectivas tcnicas para la disposicin final.
La colmatacin del lugar es tal, que se han formado dos grandes acumulaciones elevadas
de basuras que contrastan con el paisaje costero de la zona.
Los box coulvert presentan fallas, debido a las cargas, a que han sido sometidas las
estructuras por el paso de los vehculos.
Al botadero llegan aproximadamente entre 100 y 120 toneladas diarias de residuos, los
cuales son dispuestos sin ninguna clasificacin inicial y esparcidos en el lugar por un
buldzer sin ningn tipo de tratamiento posterior.
El botadero no se encuentra cercado en sus alrededores, slo cuenta con la fachada
principal que consta de dos puertas, una a la entrada y otra en el costado superior,
situacin que genera el ingreso de recicladores y animales.
El sitio de disposicin no cuenta con canales perimetrales para el manejo de las aguas
lluvias, existe socavamiento del cao que atraviesa el botadero y no hay pendientes
adecuadas que faciliten la escorrenta.
No se realiza ningn tipo de cobertura de los residuos depositados all, no se dispone de
tanque de almacenamiento de los lixiviados y no hay pozos de monitoreo para ellos, ni
para los gases.
La isla no cuenta con un programa de manejo de los residuo hospitalarios.
El horno hospitalario no cuenta con los permisos de emisiones dado por la Autoridad
Ambiental, adems esta operando en un 50% de su capacidad.
La actual disposicin del basurero no cuenta con un diseo de ingeniera de detalle de
celdas para la disposicin con geomembrana impermeabilizante, sin tratamiento de los
lixiviados y evacuacin de gases, lo cual ocasiona dao ambiental al suelo y subsuelo,
dado que el suelo del sitio es de textura arcillosa.
la mala operatividad del botadero es un gran factor de contaminacin a los recursos:
agua, aire, paisaje, suelo y subsuelo, situacin sta que ha desencadenado
problemas ambientales y sociales.

Tiempo de auditora
Fases
Planeacin
Ejecucin
Informe

30%
50%
20%

Auditoras en Cooperacin
Contralora General de la Repblica Bolivariana de Venezuela
Contralora General de la Repblica de Colombia
AUDITORA A LA GESTIN AMBIENTAL
ADELANTADA SOBRE LA SUBCUENCA
BINACIONAL DEL RO TCHIRA
En 1997, el Banco Interamericano de Desarrollo - BID,
el Instituto para la Integracin de Amrica Latina - INTAL
y la Corporacin Andina de Fomento - CAF en
ceremonia especial hacen entrega a los gobernadores
del Estado Tchira y el Departamento del Norte de
Santander - Colombia, un Programa de Desarrollo
Integral Fronterizo Colombo - Venezolano reas Tchira
y Norte de Santander, donde se diagnostic la
problemtica ambiental de la cuenca del ro Tchira, y
se incluyo un sub-programa de Mejoramiento Ambiental
Fronterizo que propone la realizacin de un Plan de
Manejo para la Cuenca del mencionado ro.
En el referido diagnostico se establecen como problemtica
relevante los siguientes hechos:
La precaria cantidad y calidad de los recursos hdricos
disponibles en las subcuencas de los ros Tchira y
Pamplonita, que afecta la salubridad de la poblacin local y
resulta una limitante importante en la formulacin y ejecucin
de los proyectos en el rea. La contaminacin de estos ros
es originada principalmente por el alto contenido de bacterias
coliformes y estreptococos provenientes de las aguas
cloacales y la poca capacidad de autodepuracin existente
en dichos recursos. Por otra parte, dado que las aguas en
conflicto vierten en el Lago de Maracaibo los impactos
ambientales podran tener repercusin incluso en el hbitat
lacustre.

De igual gravedad al manejo de los recursos hdricos

superficiales, resulta el aprovechamiento incontrolado
de las aguas subterrneas en San Antonio, Urea y Villa
del Rosario, lo que pudiera estar produciendo su
agotamiento.
Los recursos forestales estn seriamente afectados
como consecuencia de la ampliacin de la frontera
agrcola y la explotacin irracional de los bosques. La
deforestacin de la parte alta de las subcuencas no slo

afecta el caudal de los ros sino que tambin destruye la

diversidad biolgica. En las zonas de explotacin de
carbn se genera una alta demanda de madera
(palancas de minas), que ejerce una fuerte presin
sobre los bosques circundantes, dichos requerimientos
alcanzaban aproximadamente un milln de unidades al
ao lo que afecta cerca de 1500 has. de bosque natural.
La contaminacin atmosfrica producto de las
emisiones de actividades industriales y de vehculos
automotores, es preocupante por su incidencia en el
aumento de las enfermedades en las vas respiratorias,
especialmente entre la poblacin infantil y senil.
El manejo de los desechos slidos en las poblaciones,
tanto colombianas como venezolanas no cuenta con
rellenos sanitarios adecuados u otro medio pertinente,
disponiendo en general de un basural a cielo abierto.
En la zona es baja la cobertura y calidad de los servicios
bsicos (abastecimiento de agua potable, disposicin de
aguas servidas, y recoleccin y disposicin de basura),
con las posibles consecuencias en el aumento de la
morbilidad y mortalidad y el resurgimiento de epidemias
como:
diarreas,
dengue,
paludismo,
clera,
insuficiencias
respiratorias y otras enfermedades
infecciosas.
La explotacin de carbn considerada una de las
actividades
econmicas
ms
importantes
del
Departamento de Norte de Santander y que se ha
extendido al Estado Tchira, crea serios problemas
sanitarios y de degradacin ambiental.
Se presenta vertimiento, sin ningn tipo de tratamiento,
en los ros Tchira y Pamplonita, de las aguas servidas
de los municipios que circundan la cuenca, as como de
residuos
slidos,
provenientes
de
actividades
agropecuarias, agroindustriales e industriales.
Teniendo en cuenta esta problemtica; con fecha (0108-97) los Gobernadores del Estado Tchira y el
Departamento del Norte de Santander, Ricardo Mndez
Moreno y Sergio Entrena Lpez, respectivamente, en el
marco del IV Consejo Colombo - Venezolano de
Gobernadores de Frontera, celebrado en la ciudad de
Maracaibo, firman un Acta de Intencin en la que se

comprometieron a dirigir acciones para el desarrollo del

prenombrado Programa de Desarrollo Integral
Fronterizo, con el propsito de desarrollar acciones
concretas para lograr, entre otros, los objetivos del subprograma: Mejoramiento Ambiental Fronterizo, que
como ya se ha sealado contempla la realizacin de un
Plan de Manejo para la Cuenca Binacional del Ro
Tchira.
En noviembre de 1998 los presidentes de las
Repblicas de Venezuela y Colombia, Rafael Caldera y
Andrs Pastrana, suscriben un Memorndum de
Entendimiento para la Realizacin del Programa de
Desarrollo Integral Fronterizo Colombo - Venezolano,
en el cual pasan a considerar dicho programa como
componente fundamental de los respectivos Planes
Nacionales de Desarrollo, y en tal sentido debern
incorporarse en los presupuestos nacionales e
instruyen a las Comisiones Presidenciales, a supervisar
la ejecucin del Programa y a los rganos ejecutivos a
brindar todo apoyo necesario para estos fines.
Asimismo, en Venezuela, a la Oficina Central de
Coordinacin y Planificacin de la Presidencia de la
Repblica (CORDIPLAN), y al Ministerio de Hacienda se
les asign la misin de gestionar los recursos
financieros para la realizacin de dicho programa; y en
Colombia, dicha misin se encarg al Ministerio de
Hacienda y al Departamento de Planeacin Nacional.
Sin embargo, en ninguno de los dos pases se han
destinado en sus respectivos presupuestos los recursos
necesarios para la implementacin del Programa.
Bajo el auspicio y promocin del Programa Cooperativo de
Investigacin y Transferencia de Tecnologa Agropecuaria
para la Subregin Andina -PROCIANDINO-, distintas
instituciones Gubernamentales nacionales, regionales y
entes
de
cooperacin
internacional,
como
son:
PROCIANDINO, IICA - CORPOICA, FONAIAP, MARN,
FUNDACITE y UNET han efectuado reuniones a los fines de
elaborar un proyecto definitivo para la estructuracin del Plan
de Manejo para la Cuenca Binacional del Ro Tchira.
Actividad de promocin que se inserta dentro de los planes
previstos por PROCIANDINO para la regin, constituye para
el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura
IICA- una estrategia para el fortalecimiento del desarrollo
de la regin, destinada al referido programa con el apoyo de
Banco Interamericano de Desarrollo, en un esfuerzo por

lograr la implementacin del Programa de Desarrollo Integral

Fronterizo Colombo-Venezolano, y lograr as la solucin de
todos los problemas detectados en el rea de la Cuenca
Binacional del Ro Tchira.
En el ao 1998, es elaborado un perfil del Proyecto de
Manejo Integral de la Cuenca Binacional del Ro Tchira, por
un equipo tcnico conformado por representantes de
instituciones de ambos pases, por Colombia: Secretara de
Agricultura y Recursos Naturales, CORPOICA, Planeacin
Nacional, INAT., C.I.A.T. y CORPONOR; por Venezuela:
Gobernacin del Estado Tchira -DAINCO-, FONAIAP,
MARN, Universidad Ezequiel Zamora, REDAMACS, M.A.C
-UEDA- Tchira, y C.V.S., y por ltimo PROCIANDINO,
donde se establece un conjunto de objetivos, metas y
estrategias, como son:

Objetivos
Metas
Incorporar
diferentes Conformacin del equipo
actores al Plan de Manejo multidisciplinario
e
Integral (PMI)
interinstitucional con las
organizaciones locales
Disear mecanismos de Diseo de estructura
organizacin y ejecucin organizativa y gerencial
del PMI
para operacionalizar el
PMI en sus fases
Desarrollar diagnsticos Desarrollar Bases de
biofsicos,
Datos y Sistemas de
socioeconmicos
e Informacin.
institucionales
Disear
sostenible

un

PMI Formulacin
concertado

del

Estrategias
Identificar y convocar
actores mediante talleres
e integrarlos en Consejos
Consultivos.
Identificar
instituciones,
definir responsabilidades
y asignar recursos.

Generacin
sistematizacin anlisis y
evaluacin
de
la
informacin
biofsica,
socioeconmica
e
institucional de la cuenca
PMI Concertar y negociar con
actores para identificar y
priorizar la problemtica,
proyectos y actividades

Esto, con el fin de lograr la implementacin del Plan de

Manejo Integral de la Cuenca, los diferentes organismos
sealados se comprometieron a unir esfuerzos para el logro
de los objetivos propuestos, slo que dichos compromisos no
fueron formalmente establecidos.
Los das 30 y 31 de mayo del ao 2000, en reunin
celebrada en la ciudad de Bramon, Rubio, Estado Tchira,
reunidos representantes de las instituciones: CORPOICA,
PROCIANDINO,
CIAE-TCHIRA,
IICA-VENEZUELA,

FUNDACITE, MARN/SUROESTE, UNET y FONAIAP, se

elabor un nuevo perfil del Proyecto de Manejo Integral de la
Cuenca Binacional del Ro Tchira y se establecieron
compromisos, conviniendo que la Coordinacin del Proyecto
estar a cargo de FONAIAP CIAE-Tchira, quien tambin
presentara propuestas para la realizacin del diagnstico
biosocioeconmico; el MARN deber elaborar la propuesta
para los diagnsticos Fsico-Naturales de la cuenca Alta y
Media del Ro Tchira, ofreciendo FUNDACITE su
financiamiento.
Ahora bien, analizado dicho perfil de proyecto se observa que
su contenido es similar al presentado durante el ao 1998, lo
que evidencia que las acciones previstas en este no fueron
realizadas, por lo que el mismo no se concreto, de manera
que los objetivos, metas y estrategias continan siendo los
mismos. Actualmente se espera poder alcanzar la
materializacin del proyecto Bramon.

Mediante escrito N PRE-00-340 de fecha 11 de

septiembre del 2000, el presidente de la Corporacin de
los Andes, inform que Venezuela no haba efectuado
ningn estudio o trabajo relativo al manejo de la Cuenca
Binacional del ro Tchira.
Se determin la inexistencia de una organizacin
especifica responsable de la ejecucin del proyecto,
dado que el mismo no ha sido an concretado,
encontrndose en la etapa de elaboracin.
Las ltimas acciones realizadas de manera conjunta se
adelantaron en la Ciudad de Santa Marta, el 4 de mayo
de 2001, y consistieron en una Declaracin Especial de
los presidentes de Colombia y Venezuela, sobre la
creacin de un Fondo Comn para el fortalecimiento de
la inversin social en la zona de frontera, y se
encargaron a los respectivos Ministros de Hacienda
para que se encarguen de sus implementacin,
destinando recursos encaminados a fortalecer las
inversiones sociales en la zona de frontera que eleven
el nivel de vida de sus habitantes y establezcan un
ambiente propicio para la mutua participacin de las
comunidades en los procesos de integracin binacional.
Descripcin de la auditoria

Con el nimo de iniciar esta experiencia de control, se

propuso por parte de la Contralora General de

Colombia, la realizacin de una auditora coordinada, en

la cual ambos pases ejecutan el control con base en
sus principios establecidos en cada pas, pero se
elaborar un informe comn, adems de los informes
que cada Contralora quiera producir por separado.
La coordinacin implica el compartir experiencias
metodologas y planificar de manera conjunta la
realizacin del trabajo, de tal manera que se enriquezca
la labor de las dos Contraloras y seguramente avanzar
en la complejidad de la cooperacin con base en la
experiencia compartida.
1 OBJETIVO
Evaluar la gestin de algunas de las entidades
competentes y responsables, tanto de Venezuela como
de Colombia, en la solucin de la problemtica
ambiental de la subcuenca binacional del Ro Tchira
2.

METODOLOGIA

Dentro de la metodologa de trabajo, adems de la

evaluacin de la gestin de las entidades con mayor
injerencia en la cuenca, se realizaron visitas de campo que
permitieran revisar el estado de la misma y los resultados de
la gestin sobre ella adelantada.

3. FUENTES DE CRITERIOS DE AUDITORIA

Ley 99/93; Ley 388/97; Plan Nacional de Desarrollo Un
Cambio para Construir la Paz; Programa de Desarrollo
Integral Fronterizo Colombo-Venezolano

4. RESUMEN EJECUTIVO AUDITORA

Resumen ejecutivo
AUDITORA
A
LA
GESTIN
AMBIENTAL
ADELANTADA SOBRE LA SUBCUENCA BINACIONAL
DEL RO TCHIRA
Descripcin del rea de estudio
La subcuenca del Ro Tchira, objeto del presente
estudio, se encuentra ubicada entre los territorios de
Colombia y Venezuela, especficamente entre el

Departamento de Norte de Santander y el Estado del

Tchira. La subcuenca del Tchira recorre en su
trayectoria una longitud total de 80 km., y pertenece a la
cuenca del Ro Pamplonita y a la gran cuenca del Ro
Catatumbo.
Sus lmites geogrficos corresponden por el norte con los
municipios de Villa de Rosario, Bolvar, Lobatera, Libertad y
Pedro Mara Urea; por el sur con el Municipio de Toledo; por
el oriente con el Municipio de Junn, Capacho y Crdoba y
por el occidente con los municipios de Chincota y Los
Patios.

VENEZUELA

CESAR

Ccuta
Villa del Rosario
Los Patios
Chinacota

Por

SANTANDER

Fuente: IGAC- CORPOICA

Ragonvalia
Herrn
Toledo
Toledo

BOYACA

estar ubicada en formaciones geolgicas recientes o

jvenes, de materiales altamente deleznables como las
lutitas y arcillolitas, en esta Subcuenca se presentan

Escala
1:25.000

intensos y severos movimientos de suelos que

degradan las laderas y socavan las orillas del ro y de
las quebradas, todo lo cual determina una alta
susceptibilidad a la erosin. Adems, las bajas
velocidades de las aguas que se depositan en el cauce
y las bajas pendientes reducen la capacidad de
conduccin y originan desbordes y dao lateral a las
mrgenes.
Aspectos socioeconmicos y geogrficos
El rea de intervencin de la cuenca en Colombia
comprende aproximadamente 27.000 hectreas y en
Venezuela 63.000 hectreas. En este sector est
constituida por 19 microcuencas principales y un eje
principal de las aguas que conforman el Ro Tchira el
cual tiene una longitud de 78 kilmetros.
La cuenca es alargada, angosta, de relieve quebrado u
ondulado que favorece el escurrimiento rpido del agua
y propicia los procesos de erosin del suelo. El rea,
adems se caracteriza por presentar tres pisos
trmicos: Fro, Medio y Clido, Seco. Las
precipitaciones en la parte alta de la cuenca (Parque El
Tam), alcanza los 1.500 mm anuales con
caractersticas de intensidad media y duraciones cortas;
en la parte media (Ragonvalia) alcanza los 1.200 mm
anuales, con caractersticas de intensidades fuertes y
duraciones cortas; en las partes ms bajas del rea de
estudio (600 m.s.n.m) las precipitaciones no superan los
1.000 mm anuales.
Infraestructura y acceso a los Servicios Bsicos

En la zona colombiana objeto de estudio existe baja

capacidad institucional para atender la salud bsica de
los habitantes; en los municipios de Herrn y
Ragonvalia, solo hay 2 Centros de salud, 2 mdicos, un
odontlogo y 3 auxiliares; en Villa del Rosario, una
unidad mdica, 2 puestos de salud, 3 mdicos, un
odontlogo y 8 auxiliares. La educacin bsica primaria
y secundaria del rea urbana se desarrolla en 23
escuelas y 7 colegios y 36 escuelas y 3 colegios en el
rea rural. La poblacin en general, presenta una tasa
de analfabetismo del 8% urbana y 11% rural en
promedio. Una caracterstica importante es un alto

ndice de desercin escolar de la poblacin menor de 18

aos, del 67%.
Las condiciones de accesibilidad a la zona, son deficientes
por la baja cobertura de vas y mala calidad de las misma,
por cuanto la mayora son carreteables sin pavimentar.
Referente al tamao de la propiedad territorial, el 75% de los
predios son menores de 10 hectreas, lo que indica una alta
presenta de minifundio en esta zona. En Venezuela, los
servicios sanitarios en la zona, segn estudios efectuados en
la dcada de los aos 70, estaban constituidos por un
hospital en San Antonio que cuenta con servicio de
maternidad, catalogado como de primeros auxilios ya que no
posee todos los servicios necesarios para atender todo tipo
de emergencias y dispensarios en las Dantas, y en la
Cumbres. Asimismo, Urea cuenta con una Medicatura
Rural, as como un dispensario en la Mulata.

En cuanto a la cobertura de servicio de energa,

acueducto y alcantarillado, en los Municipios de Urea y
San Antonio en el 55% de los hogares presentan
deficiencias.
Las condiciones de accesibilidad en la zona de la
cuenca venezolana son buenas, existen vas de
comunicacin que entrelazan todos los principales
pueblos, no obstante, la mayora son carreteras sin
pavimentar.
Actividades econmicas del rea de Estudio
La base del desarrollo socioeconmico de la zona lo
constituye la actividad agropecuaria, representada en
cultivos transitorios, semipermanentes y permanentes,
caracterizados por un manejo tradicional extractivo de
economa de subsistencia, adems de explotaciones
bovinas, avcolas y pisccolas.
Usos Agropecuarios de la Cuenca Media y Alta

Del lado venezolano hay alrededor de 3.000 hs

dedicadas a la ganadera y 2.200 hs a cultivos agrcolas
ms o menos intensos, con los siguiente usos en orden
de importancia: caf (40%), apio (15%), papa (10%) y el
resto en zanahoria, ajo y caa de azcar principalmente.
Del lado colombiano los cultivos pltano, caa panelera,

frjol, caf frutales y apio (30%), pastos (42%, otros

(28%).
En la Cuenca Media y Alta del Ro Tchira, del rea
colombiana, la zona dedicada a las actividades
agropecuarias corresponde en su mayor extensin
(16.644 hs.) a tierras de serranas, colina y cordilleras
con pendientes de 25 a 70% y mayores del 70% y una
extensin de 2.585 hs a tierras planas y onduladas con
pendientes hasta el 12%; los suelos son de baja
fertilidad y en un 80% presentan erosin de grado
moderado.
En esta regin colombiana, se siembra 450 hs de
cultivos transitorios (maz, frjol, tomate, cebolla junca y
arveja), 720 hs de cultivos anuales (arracacha), 1.486
hs, con cultivos permanentes como: caf (1.098 h.),
caa (146 h.), pltano (75 h.) y frutales (168 h.); 4.265 h.
de bosque, 4.546 h de rastrojos y pastos naturales y
7.760 h. en pastos naturales y mejorados.
El subsector pecuario se caracteriza por una poblacin
bovina de 6.262 cabezas, con rendimientos de 3.06
litros de leche/vaca/da; en aves se estima una
poblacin de 585.000 ponedoras y 300.000 porcinos.
Otra actividad importante de tener en cuenta por la
demanda de agua y valor de la produccin son las
explotaciones pisccolas para la cual se estima una
superficie de espejo de agua de 19.300 m2. que
conforman 98 estanques para una produccin de 46.310
kilogramos de trucha, tilapia, cachama y mojarra roja.
Informacin Demogrfica y de Produccin

La superficie total de la cuenca alta y media en ambos

pases es de 35.000 hs.
La poblacin rural directamente relacionada en el rea
de estudio es de 7.000 habitantes en lado venezolano y
de 14.000 en el lado colombiano ubicado en los
municipios venezolanos Rafael Urdaneta y Bolvar (en
12 pequeas aldeas) y en los municipios colombianos
de Herrn y Ragonvalia.
La poblacin actual potencialmente beneficaria del agua
de la cuenca se estima cercana a los 300.000
habitantes ubicados en los municipios venezolanos de

Urea y Libertad adems de Bolvar y Rafael Urdaneta,

del lado colombiano por los municipios Los Patios y Villa
del Rosario del Departamento Norte de Santander.
En Colombia se benefician de los servicios ecolgicos
de la Cuenca, los municipios de Herrn, Rangovalia y
Villa del Rosario que tienen una poblacin total de
65.673 habitantes, de los cuales el 83% corresponde al
rea urbana y el 17% al rea rural. Es importante
sealar que durante el perodo intercensal 1985 1993,
en Ragonvalia la poblacin urbana, present un
crecimiento de 2.27% anual, en Herrn 5.13 y Villa del
Rosario el 13.22% anual; la poblacin rural en
Ragonvalia creci el 5.5.3% anual, en Herrn decreci
el 0.81% y en Villa del Rosario tambin decreci en
1.28%. La zona de estudio presenta una densidad rural
de 25.3 habitantes por kilmetro cuadrado.
En Venezuela la poblacin est concentrada en el
trayecto de San Antonio Urea y caseros intermedios,
por encontrarse all la fuente de trabajo ms importante
como es la explotacin de la caa de azcar y las
pequeas industrias textileras.
La poblacin estimada para los aos 1989 y 2000 es:
Municipio Bolvar (San Municipio Pedro Mara Poblacin Total
Antonio)
Urea
1989
43.000
25.455
68.455
2000
53.099
18.972
72.071

Aos

Algunos caseros importantes para 1971 presentaban la

siguiente poblacin: Palotal 411 hab., La Rinconada 392
hab., Tienditas 391 hab., La Mulata 293 hab., y Lagartijal 108
hab.

Se suman a estas caractersticas de la cuenca diversos

factores antropognicos, como el vertimiento de aguas
residuales, la creciente demanda del recurso, las tomas
incontroladas de agua para riego, la extraccin de
material de arrastre, el abastecimiento de acueductos
de los municipios y centros poblados que hacen parte
de la cuenca (Herrn, Ragonvalia y Villa del Rosario en
Colombia, y Junn, Delicias, Betania, Bolvar, Pedro
Mara Urea y Libertad en Venezuela), factores que
acentan su fragilidad y originan situaciones de riesgo
en determinadas pocas del ao, como lo fue el
desbordamiento de sus aguas en diciembre del ao
2000 en el Municipio de Villa del Rosario, en Colombia.

Tanto las caractersticas sealadas anteriormente como las

condiciones socioeconmicas de la regin, as como el
carcter binacional que la potencia como surtidora de agua
las poblaciones ribereas tanto colombianas como
venezolanas, requieren una poltica especial de manejo por
parte de los pases involucrados orientada a frenar el
deterioro progresivo en que se encuentra la cuenca, cuyas
condiciones naturales de por s restringen la oferta ambiental
del recurso hdrico.

El control adecuado para esta problemtica, implica el

diseo conjunto de una estrategia a corto y mediano
plazo con el fin de evaluar la situacin, por parte de
ambos pases, de manera que se minimicen los
problemas y se desarrollen alternativas que propendan
por el mejoramiento de la calidad de vida de las
comunidades que emplean los recursos hdricos y la
recuperacin y conservacin de los suelos de la cuenca.
Visita de campo
En los recorridos realizados en la cuenca por la
comisin auditora venezolana
se evidenci
aprovechamiento del recurso hdrico mediante la
existencia de pozos subterrneos para uso industrial y
aprovechamiento agrcola. El abastecimiento de agua
potable para el consumo humano proviene del
Acueducto Regional del Tchira, el cual tiene como
principal fuente de abastecimiento el Ro Pereo, cabe
sealar que el suministro es racionado por cuanto la
demanda est muy por encima de la dotacin
existiendo un dficit de aproximadamente 400LT/SEG
en las poblaciones de Urea y San Antonio.
As mismo, se constat la existencia de distintas
industrias cuyas actividades son susceptibles de
degradar el ambiente como son la central azucarera y
una alfarera que producen emisiones a la atmsfera;
lavanderas industriales en cuyos procesos se utilizan
qumicos y se desprenden partculas pesadas; fbrica
de muebles de madera las cuales pudieran generar
desechos asociados al uso de resinas empleadas para
fabricar contraenchapado. Tambin se observ que la
industria del cuero es representativa en la zona, lo que
hace presumir la existencia de teneras, las cuales en
sus procesos generan desechos con significativos

contenidos de cromo, chatarreras en cuyos procesos

se podran desprender elementos metlicos.
En el lado colombiano se da la explotacin arenera en
el cauce del Ro Tchira, en zona cercana al Puesto de
Control de la Guardia Nacional Venezolana, lo que
provoca modificaciones del lecho del ro desviando el
flujo de sus aguas con consecuencias negativas para
las tierras ubicadas en sus mrgenes, as como la
explotacin turstica en las aguas termales.
Aunadas a lo anterior, la ocurrencia de las situaciones
que se mencionan a continuacin permiten inferir la
ausencia de control al uso que se le da a los recursos
naturales en la zona:

Existencia
de
escombros
producto
de
demoliciones, apilados en las mrgenes del Ro
con el riesgo de caer en el cauce, agravndose
esta situacin por el hecho de encontrarse muy
cerca del puesto de Control de la Guardia
Nacional Venezolana.

Construcciones
sobre
hitos
descargas libres de aguas servidas

El cauce de la Quebrada La Seca qued

completamente cubierto de sedimentos producto
de la erosin causada en parte por el uso
irracional del suelo con cultivos que provocan
procesos erosivos con el consecuente arrastre
de sedimentos

En un tramo ubicado en el centro de la poblacin

de San Antonio, se desviaron, mediante una
tubera de plstico, las aguas provenientes del
sistema de cloacas hacia el sistema de aguas de
lluvia, para lo cual se perfor la boca de visita
del sistema de cloacas, cabe sealar que dicho
sumidero se encuentra protegido solo por una
rejilla metlica constituyendo un foco de
infeccin, esta solucin contraviene lo dispuesto
en las Normas e instrucciones para el proyecto
de alcantarillados publicada en 1975 por la
Direccin de Proyectos del Extinto Instituto
Nacional de Obras Sanitarias.

fronterizos,

Con relacin a la recoleccin y disposicin de desechos

slidos, los procedimientos utilizados no garantizan la
preservacin de la salud pblica y el ambiente, por
cuanto se evidenci que:
-La disposicin final se limita a un botadero a cielo
abierto ubicado a 7 KMS aproximadamente de la
poblacin de Urea, lo que indica carencia de controles
sanitarios y/o ambientales.
-No se efectan seleccin de los residuos
-Los desechos son compactados
-El equipo utilizado para compactacin no se encuentra
en perfectas condiciones, (se encontraba averiado al
momento de la inspeccin), y segn informacin verbal
suministrada por el ingeniero municipal esto sucede con
frecuencia, situacin que dificulta el proceso de
disposicin final adoptado.
-Se observaron invasiones en reas cercanas de los
terrenos que actualmente se utilizan para tales efectos
-Existencia de aguas subterrneas en zonas cercanas
al citado botadero, con la posibilidad de ser
contaminadas con los lixiviados producidos en los
procesos de disposicin final.
Se pudo observar que los lineamientos de los planes,
insertos en el Plan de Ordenamiento del Territorio, en
los Municipio Urea y San Antonio no se han puesto en
practica en su totalidad, por lo que el desarrollo
armnico y sustentable no ha sido posible, y las
deficiencias de la regin persisten en la actualidad.
Las acciones no se corresponden con las proporciones
de la problemtica ambiental en la Cuenca, la cual
requiere de proyectos concretos por parte de los
distintos Entes que intervienen en las decisiones del
Estado, puesto
que muchas de las situaciones
requieren soluciones que involucran la participacin
coordinada de diferentes Organismos e inversiones
considerables.
En el programa de Desarrollo Integral Colombo
Venezolano (rea Tchira Norte de Santander)
planteado por el BID-INTAL-CAF, se diagnostic la
problemtica ambiental de la zona y se present el
Subprograma para el mejoramiento ambiental

fronterizo7. El objetivo del proyecto es promover el

desarrollo integral de la cuenca del Ro Tchira
mediante la generacin, validacin y difusin de
tecnologas que contribuyan al manejo sostenible de los
ecosistemas y agro ecosistemas de la cuenca en
Colombia y Venezuela.
El logro de este objetivo permitir la conservacin y
recuperacin de las aguas y de los suelos del rea,
sostener la capacidad productiva de estos ltimos al
disminuir los riegos de degradacin, obtener una menor
tasa de sedimentacin en el embalse y mejorar la
calidad de vida de la comunidad usuaria de los recursos
de la cuenca.

Presentado por la Comisin Presidencial de Integracin y Asuntos Fronterizos

Colombo-Venezolanos.

INFORME ESPECIAL
INFORME SOBRE EL ESTADO DE LOS
RECURSOS NATURALES Y EL MEDIO AMBIENTE
CGR (CAPTULO II)

SANEAMIENTO BSICO Y
AMBIENTAL
EN COLOMBIA
Introduccin

Desde mediados de los aos 70 tomaron fuerza los consensos

entre las naciones para proponer y acordar mecanismos para
controlar serios impactos ambientales, como el aumento
sensible de la contaminacin, el calentamiento global, la
disminucin de la base productiva de los recursos naturales y
el aumento de la pobreza, principalmente, en el cual prima la
racionalidad econmica sobre la racionalidad ambiental.
No obstante haber observado algunos acercamientos para la
atenuacin de parte de la problemtica, las perspectivas
parecieran no haber resultado tan efectivas, como lo muestran
algunas estadsticas ambientales: ms de 1.000 millones de
personas beben aguas insalubres, mientras que 2.400 millones
carecen de servicios sanitarios adecuados y se prev que,
dentro de 25 aos, unos 3.000 millones de personas sufrirn
condiciones de escasez de agua si el consumo contina con las
tendencias actuales8; hasta el 2000 cerca de un 80% de las
enfermedades y ms de un tercio de los fallecimientos en los
pases en desarrollo se debi al consumo de aguas
contaminadas9, como resultado, en buena parte, del
vertimiento de aguas residuales, la disposicin directa de
residuos slidos en los cuerpos de agua y la ausencia
generalizada de tratamientos antes de su disposicin final al
medio ambiente; la temperatura media del planeta se estima

Organizacin Mundial de la Salud. Informe de prensa durante el Da

Mundial del Agua, emitido en El Espectador, 23 de marzo de 2001. En:
http://www.elespectador.com/2001/20010323/medio-ambiente/nota1.htm.
9
Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria Cepis-.
8

aumentar para el ao 2100 entre 1 y 3,5C10, cambio que

provocara prdidas anuales por unos US$100.000 millones 11
y se ha deforestado cerca de la mitad de los bosques
mundiales12.
Por estas razones, ecologistas y ambientalistas 13, como
movimientos sociales y polticos, tomaron la proteccin del
ambiente y la naturaleza como su razn de ser y de su empeo
resultaron mecanismos importantes para el control de la
contaminacin y el uso de los recursos naturales. No obstante,
como indica Julio Carrizosa-Umaa14, tales mecanismos
fueron atenuados por la pobreza, la desigualdad, la violencia y
una muy cuestionable sostenibilidad del modelo de desarrollo.
Por otra parte, ha primado una concepcin orientada casi
exclusivamente al cumplimiento de las normas y los
formalismos y poco se ha interiorizado la problemtica
derivada de fenmenos como la contaminacin.
La disponibilidad y el acceso a los recursos hdricos se han
convertido en grandes problemas por el aumento demogrfico,
el incremento de la demanda y la prdida de calidad del agua
como resultado de la contaminacin y la disminucin del
recurso por prcticas inadecuadas como la deforestacin y la
alteracin del ciclo hidrolgico.
El Estudio Nacional del Agua (2001), elaborado por el Ideam,
seala, por ejemplo, que en Colombia se avanza hacia una
situacin crtica de disponibilidad de agua, lo que implicara
que para un ao de condiciones secas, cerca del 81% de la
poblacin nacional estara expuesta a condiciones de
vulnerabilidad media a muy alta. Dicho estudio proyect para
el 2016, incrementos en la demanda y reduccin de la oferta
de agua bajo el supuesto de ausencia de suficientes medidas
de conservacin de cuencas y tratamiento de aguas residuales,
lo que se sustenta, en parte, en que del total de municipios
colombianos, slo un poco ms de 200 cuentan con plantas de
Tomado de: Summary for Policymakers. Panel Intergubernamental de
Cambio Climtico (IPCC). En: http://www.ipcc.ch/pub/spm22-01.pdf.
11
Tomado de informe de prensa de la ONU, Se puede avanzar en la
reduccin de los cambios climticos porque existe la tecnologa adecuada.
En: http://www.un.org/spanish/news/audiovis/radio/01/mar/01030500.htm.
12
Tomado de: La situacin actual de los bosques en el mundo. En:
http://www.ideal.es/waste/bosque2.htm.
13
Ambientalismo y ecologismo son diferenciados por Germn Mrquez,
1996, en: Principios ecolgicos y medio ambiente. pp 11-34 del Curso de
educacin y gestin ambiental. Instituto de Estudios Ambientales IDEA-,
Univ. Nacional - Ministerio del Medio Ambiente, pg. 158.
14
Carrizosa-Umaa, Julio. 2001. Qu es Ambientalismo? La Visin
Ambiental Compleja.
10

tratamiento de aguas residuales, de las cuales apenas cerca del

10% estn funcionando adecuadamente.
En cuanto hace al manejo de los residuos slidos, el
Ministerio del Medio Ambiente indic que para 1998 de una
produccin estimada en 22.000 toneladas diarias, 13.000 eran
descargadas a cuerpos de agua o dispuestas en botaderos a
cielo abierto. Esta situacin se torna ms crtica si se tiene en
cuenta que el mismo Ministerio sostiene que tan slo un 9%
de los municipios cuenta con sistemas adecuados de
disposicin final y que, en trminos generales, la tendencia
sobre las formas de disposicin de los residuos slidos no ha
cambiado. En este sentido, es evidente que la permanencia de
tales problemticas tiene que ver con la gestin de distintos
entes en aspectos como: a) criterios adecuados para la
seleccin y ubicacin de los sistemas y/o sitios de disposicin
final de residuos slidos; b) control y seguimiento al
cumplimiento de las normas para la prestacin de servicios
bsicos; c) operacin adecuada de sistemas de manejo de
residuos, especialmente, a nivel de los rellenos sanitarios y d)
disminucin de la produccin e incremento en los niveles de
recuperacin de residuos.
En Colombia, durante las ultimas dcadas, no obstante
incorporar en la legislacin una visin integral de la gestin
del Estado, la cual contempla acciones especficas en materia
de control de la contaminacin, los compromisos
institucionales se orientaron principalmente a la solucin de
deficiencias en la potabilizacin de aguas y la ampliacin de la
cobertura de servicios de acueducto y saneamiento bsico, en
este ltimo especialmente la etapa de recoleccin de residuos
slidos, con pleno descuido del saneamiento ambiental15.
El saneamiento ambiental se enmarc en la Ley 99 de 1993, la cual
deleg en el Ministerio del Medio Ambiente la formulacin de la poltica
ambiental y en las autoridades ambientales su ejecucin y para el caso
particular de la prevencin y control de los factores de deterioro ambiental,
les corresponde fijar los lmites de emisin y descarga de contaminantes al
medio ambiente, vigilar el cumplimiento de tales normas y especialmente
evaluar, controlar y hacer el seguimiento ambiental de los usos del agua, el
15

La Ley 142 de 1994 defini el saneamiento bsico como las

actividades propias del conjunto de los servicios domiciliarios
de alcantarillado y aseo y cuyo propsito formal es el de
mantener condiciones de limpieza e higiene para evitar
enfermedades, esto es garantizar condiciones de salubridad.
As mismo, determin la finalidad social de los servicios
pblicos y estableci el marco de intervencin del Estado para
su regulacin, inspeccin, vigilancia y control. Para ello,
reafirm la competencia de los municipios en la prestacin de
tales servicios y cre la Comisin de Regulacin de Agua
Potable y Saneamiento Bsico CRA para regular el marco
tarifario y la gestin empresarial y la Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios SSPD- para vigilar y
controlar su adecuada prestacin.
El saneamiento bsico no se limita a los procesos de
recoleccin, concentracin y transporte de elementos o
sustancias contaminantes por ejemplo, residuos slidos,
aguas residuales y residuos peligrosos-, sino que involucra el
tratamiento y la disposicin final de los residuos, atendiendo a
prcticas y/o tecnologas reconocidas y enmarcadas en el
cumplimiento de las normas, tanto las referidas a la prestacin
del servicio como las orientadas a la conservacin de los
ecosistemas. As, las disposiciones de la Ley 99 de 1993 y de
la Ley 142 de 1994 deben ser vistas como complementos
inseparables, dentro del propsito de brindar condiciones de
salubridad a la poblacin y dar garantas de proteccin al
medio ambiente, en sntesis, el saneamiento bsico y
ambiental16.
La realidad en el pas muestra significativas deficiencias en
materia de acceso adecuado a los servicios pblicos, as como
en lo pertinente al manejo de los residuos resultantes y sus
impactos ambientales, aspectos especficamente relacionados
con la gestin ambiental, que por ley le corresponde al Estado,
para disminuir los impactos resultantes del inadecuado manejo
de vertimientos y la disposicin de residuos slidos.
En este sentido y tras el reconocimiento en la Constitucin de
1991 de derechos colectivos del goce de un ambiente sano y la
salubridad, es fundamental la competencia del Estado en la
prevencin y control de los factores de deterioro ambiental, la
imposicin de sanciones legales y la exigencia de la
reparacin de los daos causados como resultado de la
contaminacin. Como parte de este propsito, la garanta de
prestacin adecuada de los servicios pblicos a todos los
habitantes es inherente a la funcin social del Estado, no
suelo, el aire y los dems recursos naturales renovables.
16
El Anexo 1, ampla la Normatividad y poltica relacionadas con el
saneamiento bsico y ambiental en Colombia.

obstante que su prestacin corresponde a los municipios, ya

sea a travs de empresas pblicas, industriales y comerciales,
privadas o mixtas.
Adicionalmente, para propender por un uso racional de los
recursos naturales se han considerado instrumentos
econmicos como los tributos o tasas ambientales, cuyo
propsito fundamental es el de generar un cambio de actitud
en los usuarios sobre la presin que estn ejerciendo sobre el
medio ambiente, de tal manera que para stos sea
econmicamente mejor prevenir los daos generados por la
utilizacin de los recursos que pagar el valor impuesto a travs
de la tasa.
2
2.1

Residuos slidos17

PRODUCCIN

El escaso flujo y actualizacin de la informacin y su falta de

homogeneidad dificultan plantear una cifra real sobre la
produccin de residuos slidos a nivel nacional y aun a nivel
de algunas regiones18, lo que no oculta la difcil situacin del
sector y los significativos impactos en la poblacin y el
entorno ambiental por los bajos niveles de separacin, reuso,
reciclaje y tratamiento de los residuos, as como por su
inadecuada disposicin final, en buena parte del pas.
El primer intento por conocer la situacin de los residuos
slidos en el pas, lo efectu la Direccin de Saneamiento
Ambiental del Ministerio de Salud en 197519. Para la poca
fueron detectados grandes problemas asociados con muy bajos
niveles de cobertura, ausencia de servicio de aseo en centros
urbanos menores y disposicin final incontrolada en todos los
centros urbanos. Hacia 1994, Snchez y Herrera estimaron la
produccin total de residuos slidos en Colombia en 14.000
ton/da y 6.310 ton/da de residuos industriales20.
El Decreto 1713 de 2002, considera residuo slido o desecho cualquier
objeto, material, sustancia o elemento slido resultante del consumo o uso
de un bien en actividades domsticas, industriales, comerciales,
institucionales, de servicios, que el generador abandona, rechaza o
entrega, -se incluyen los provenientes del barrido de reas pblicas. Tales
residuos pueden ser aprovechables y no aprovechables. Es fundamental
indicar que la ley diferencia de los residuos slidos a los residuos
peligrosos (infecciosos, combustibles, inflamables, explosivos, radiactivos,
voltiles, corrosivos, reactivos o txicos), ya que estos ltimos, aunque
tengan su origen en cualquiera de las actividades antes indicadas,
requieren un manejo especial.
18
Las estadsticas a nivel nacional son de carcter presuntivo y se han
fundamentado en informacin sociodemogrfica y en una estimacin de la
produccin per capita de residuos.
19
Ministerio del Medio Ambiente, Poltica para la gestin integral de
residuos slidos, 1997, Santa Fe de Bogot. Versin en medio magntico.
20
Ernesto Snchez y Carlos Herrera, Contaminacin industrial en
Colombia, 1994, citado por Ministerio del Medio Ambiente, Poltica para la
17

En 1995 el Ministerio de Desarrollo Econmico entreg una

nueva cifra, la cual, a primera vista, reflej un incremento en
la produccin, al alcanzar las 18.000 ton/da, aunque mantuvo
constantes las cifras sobre la produccin de residuos
industriales21. En 1998 el Ministerio del Medio Ambiente
estim en 22.000 toneladas la produccin diaria de residuos
slidos y con base en estadsticas de poblacin y un estimado
de la produccin de residuos domsticos por habitante, la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios SSPDplante que para una poblacin de 42 millones cifra
promedio de habitantes proyectada para 2001 a 2002-, la
disposicin alcanza cerca de 27.300 toneladas diarias de
residuos de origen residencial22.
En este sentido, los incrementos de la poblacin en los ltimos
aos, los cambios en los patrones de consumo y un escaso
nivel de conciencia y percepcin sobre la problemtica y un
mayor control sobre el reporte de cifras, pueden ser los
factores que explican el aumento en la generacin de residuos
slidos durante la ltima dcada, llevando prcticamente a
duplicar las estimaciones sobre la produccin de los mismos.
Las cifras sobre la produccin de otros residuos,
especialmente los derivados de la actividad industrial y los
catalogados como peligrosos23 aceites usados, bifenilos
policlorados o PCB, bateras usadas, plaguicidas, residuos
hospitalarios y afines, entre otros-, son aun ms difciles de
establecer por cuanto son limitados los registros y tambin
porque buena parte de los mismos se disponen de forma
conjunta con los de origen domstico ante la ausencia de
procesos de segregacin. La informacin sobre tal produccin
proviene generalmente de dos fuentes, la SSPD y estadsticas
del DANE, estas ltimas a travs de la Encuesta Anual
Manufacturera.

gestin integral de residuos slidos, 1997, Santa Fe de Bogot. Versin en

medio magntico.
21
Ministerio de Desarrollo Econmico, Bases Tcnicas para el Plan del
Sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico, 1995, citado por Ministerio
del Medio Ambiente, Poltica para la gestin integral de residuos slidos,
1997, Santa Fe de Bogot. Versin en medio magntico.
22
Esta cifra de residuos slidos dispuestos por sectores domsticos o
residenciales se ha estimado tomando como base una produccin
presuntiva de 0,65 kilogramos por habitante/da.
23
El decreto 605 de 1996 define residuo peligroso como aquel que por sus
caractersticas infecciosas, txicas, explosivas, corrosivas, inflamables,
voltiles, combustibles, radiactivas o reactivas puedan causar riesgo a la
salud humana o deteriorar la calidad ambiental hasta niveles que causen
riesgo a la salud humana. Tambin son residuos peligrosos aquellos que
sin serlo en su forma original se transforman por procesos naturales en
residuos peligrosos. As mismo se consideran residuos peligrosos los
envases, empaques y embalajes que hayan estado en contacto con ellos.

Segn tales fuentes, en 1998 la produccin de residuos slidos

industriales alcanz 915.211 toneladas, aunque esta cifra slo
contempl los residuos que fueron aprovechados por el sector
industrial24. Esto significa, en promedio, slo un poco ms de
2.700 toneladas/da, valor muy por debajo de la estimacin
antes presentada y que superaba las 6.300 toneladas/da, lo
que en parte confirma el limitado control tanto en la
produccin como en el tratamiento y disposicin de tales
residuos.
Ms crtico se torna el espectro de la informacin a medida
que se trata de establecer una clasificacin ms rigurosa de la
produccin de residuos. A este nivel, la informacin sobre
residuos peligrosos y residuos hospitalarios y similares est
muy fraccionada y como en la mayora de los casos
corresponde al registro particular de informacin en algunas
regiones, centros urbanos del pas y en corredores industriales,
lo cual implica que no se conoce la produccin de residuos
peligrosos, su clasificacin, su localizacin y mucho menos
las particularidades sobre los generadores de los mismos. Los
residuos hospitalarios y similares como parte de los residuos
catalogados como peligrosos, tienen pocos registros e
informacin consolidada y resulta muy difcil establecer una
cifra coherente sobre su generacin y manejo ya que la
mayora de los hospitales, ni las autoridades que los controlan,
han llevado reportes sobre su produccin.
El dato que se conoce a nivel nacional corresponde a un
estudio realizado por el Departamento Nacional de Planeacin
DNP- en 1998, en el cual se estim que para ese ao en el
pas se generaron 500.000 toneladas de residuos peligrosos. A
nivel regional se han realizado algunas experiencias
importantes de evaluacin que cobijaron las jurisdicciones de
la Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca
CVC- y del Departamento Administrativo del Medio
Ambiente de Bogot DAMA. De acuerdo con el estudio de la
CVC25, en su jurisdiccin la produccin de residuos peligrosos
alcanz 101.400 toneladas en 2001, los cuales representaron el
42% de la totalidad de los residuos generados en la regin y
provenientes en un 87% de la industria ubicada en Cali,
Yumbo y Palmira. Tales residuos, segn la CVC, son
originados principalmente desde los sectores qumicofarmacutico y metalmecnico.
Informacin provista por el Instituto de Hidrologa, Meteorologa y
Estudios Ambientales (Ideam) en respuesta al instructivo de la Direccin de
Estudios Sectoriales de la Contralora Delegada para el Medio Ambiente
incorporado al proceso auditor.
25
CVC, Diseo de instrumentos para la planificacin y gestin ambiental de
residuos peligrosos en la jurisdiccin de la C.V.C., 2001. Informacin
enviada a la Direccin de Estudios Sectoriales de la Delegada para Medio
24

Por su parte, el DAMA realiz en 1997 un estudio para

Bogot26, en el que estableci que, de un total estimado de
13.000 toneladas/ao de residuos peligrosos producidos, el
74% fueron dispuestos en el relleno sanitario de Doa Juana.
A pesar de que la cifra puede no reflejar completamente la
realidad de la ciudad, lo ms preocupante de tal situacin es
que, segn el Ideam, en la actualidad la gran mayora de los
residuos industriales generados en centros urbanos se
manejan y disponen conjuntamente con la totalidad de los
residuos27.
Hacia 1999, el DAMA llev a cabo un nuevo estudio que
denomin Diagnstico ambiental de alternativas para la
ubicacin de instalaciones para la disposicin final de
sustancias txicas y peligrosas inertizadas en Santa Fe de
Bogot, D.C., en el cual determin una produccin muy
superior a la de 1997 y que alcanz las 95.000 toneladas, cuyo
origen eran especialmente la industria manufacturera y de
servicios. La cifra corresponda aproximadamente al 7% de
los residuos slidos generados en la ciudad. Adicionalmente
en un estudio sobre el manejo de bateras en Bogot28, el
DAMA estableci que en 1999 se generaron 623.000 bateras,
las cuales, segn indica la fuente, fueron reincorporadas al
ciclo productivo en un 99% por diferentes empresas, a travs
de actividades de recuperacin y reciclaje de sus
componentes.
2.2

TRATAMIENTO Y DISPOSICIN FINAL

En la gestin integral de residuos slidos29, y bajo las

condiciones actuales de manejo de los mismos, el tratamiento
y la disposicin final de tales residuos son dos etapas
fundamentales para cumplir con el objetivo de disminuir
buena parte de los riesgos e impactos ambientales derivados
de las caractersticas fsicas, qumicas y biolgicas inherentes
a los residuos y, en especial, de la inadecuada gestin a nivel
de los generadores de los mismos (Recuadro 2.1).
Ambiente -DES-CDMA-.
26
DAMA, Diagnstico y caracterizacin de los residuos slidos producidos
en el parque industrial de Santa Fe de Bogot y diseo del sistema de
control correspondiente, 1997.
27
Informacin del Ideam en respuesta a instructivo enviado por la DESCDMA dentro del proceso auditor a la entidad.
28
DAMA, Diagnstico ambiental sobre el manejo actual de bateras usadas
generadas por el mantenimiento del parque automotor de Bogot, 2000.
29
Segn el Decreto 1713 de 2002, la gestin integral de residuos slidos
comprende el conjunto de operaciones y disposiciones encaminadas a dar
a los residuos producidos el destino ms adecuado desde el punto de vista
ambiental, de acuerdo con sus caractersticas, volumen, procedencia,
costos, tratamiento, posibilidades de recuperacin, aprovechamiento,
comercializacin y disposicin final.

Los sistemas tradicionales para el tratamiento o disposicin

final de los residuos slidos han sido los rellenos sanitarios, la
incineracin, las plantas de tratamiento y la confinacin o
enterramiento. La conveniencia de uno u otro sistema o su
combinacin est mediada por la ponderacin de aspectos
como las caractersticas fsicas, qumicas y biolgicas de los
residuos, el rol y actitud de los ciudadanos y los generadores
en la gestin integral, la voluntad poltica de los gestores, los
desarrollos normativos, la capacidad de control de las
instituciones, el volumen generado, la disponibilidad de
tecnologas y reas adecuadas para la implementacin, el
costo del tratamiento y disposicin y la existencia de
mercados potenciales para la reutilizacin y reciclaje de
productos y para la prestacin de los servicios, entre otros.
En el Cuadro 2.1, se presentan los aspectos ms importantes
asociados a los sistemas tradicionales de tratamiento y
disposicin final de los residuos urbanos, aunque la seleccin
de los mismos requiere de un ejercicio de planificacin que
involucra diversas variables biofsicas, sociales, econmicas y
polticas. En los sistemas indicados en el Cuadro 1 no se
conciben las plantas de tratamiento, aunque para algunos
casos, como el de los residuos orgnicos no peligrosos por
ejemplo resultantes de actividades domsticas- el compostaje,
como proceso, se le asimila. As mismo, el reciclaje no puede
considerarse un sistema formal, sino una actividad
complementaria implementada en las distintas fases de la
gestin integral.
Cuadro 2.1
ALTERNATIVAS PARA EL TRATAMIENTO Y
DISPOSICIN FINAL DE LOS RESIDUOS SLIDOS
URBANOS

Tcnica
Relleno sanitario

Compostaje

Incineracin

Ventajas
Recuperacin
de
zonas
degradadas.
Aprovechamiento de gases.
Reduccin de volumen.
Produccin de acondicionadores
de suelo.
Reduccin de pesos y de
volmenes.
Descontaminacin biolgica.

Problemas
Exige extensas reas aisladas.
Caractersticas geolgicas especiales.
Contaminacin de los suelos y vegetacin
por la presencia de metales pesados.
Bajos valores de nitrgeno, fsforo y
potasio.
Contaminacin atmosfrica.
Elevados costos de operacin y
mantenimiento.

Aprovechamiento de los
materiales.
Ahorro de energa.
Reduccin de residuos.
Sustentabilidad ambiental.

Reciclaje

Riesgos ocupacionales inherentes a

la recuperacin informal de
materiales reciclables -alto
potencial de contaminacin-.

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo BID-, Gua para Evaluacin de

Impacto Ambiental para Proyectos de Residuos Slidos Municipales:
Procedimientos Bsicos, versin en borrador, 1997.

Como se deriva de los anteriores planteamientos, la seleccin

del rea para la implementacin de uno u otro sistema exige
que sean cumplidas varias tareas que buscan alcanzar un
equilibrio entre los aspectos sociales involucrados, los
impactos al medio ambiente y el costo final de la obra30. En
este sentido, una rea adecuada significa menos riesgos al
medio ambiente y a la salud pblica, pero fundamentalmente,
tambin, debe significar menos gastos de instalacin,
operacin y cierre de la obra31 (Cuadro 2.2).
Cuadro 2.2
CRITERIOS GENERALES PARA LA
UBICACIN
DE RELLENOS SANITARIOS

Items analizados
Vida til

Recomendado
Mayor a 10 aos

Distancia del generador

Entre 10 y 20 km
Distancia
de
ncleos
habitacionales
Densidad poblacional
Baja
reas sin restriccin
Zonificacin ambiental
en la zonificacin
ambiental
Vector de crecimiento
Zonificacin urbana
mnimo
Uso y ocupacin de la tierra reas baldas o poco

Clasificacin de los lugares

Recomendado con
No recomendado
restricciones
Menor a 10 aos -a criterio del
organismo ambientalEntre 20 y 40 km
Mayor a 40 km
Mayor a 500 m

Menor a 500 m

Media

Alta

Unidades de conservacin
ambiental y correlativas
Vector
de
crecimiento Vector
de
intermedio
crecimiento mximo
Ocupacin intensa

Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado do So Paulo IPT- y

Compromisso Empresarial para Reciclagem Cempre-. Lixo municipal:
Manual de Gerenciamento Integrado, So Paulo, 1995, 278p, citado por
Angelo Jos Consoni en: Seleccin de sitios y gestin de residuos slidos
municipales, II Curso internacional de aspectos geolgicos de proteccin
ambiental, sin fecha, Captulo 12, pgs. 197 208. Versin en medio
magntico.
31
Angelo Jos Consoni, Seleccin de sitios y gestin de residuos slidos
municipales, II Curso internacional de aspectos geolgicos de proteccin
ambiental, sin fecha, Captulo 12, pgs. 197 208.
30

utilizadas
Valor de la tierra
Bajo
Aceptacin popular y de sus
Buena
entidades
Distancia de los cursos de
Mayor a 200 m
agua
Declive

1-20%

Profundidad del nivel

agua/Permeabilidad
subsuelo

de
del 3 m / 10-6 cm/s

Medio

Alto

Poca oposicin

Oposicin acentuada

Menor a 200 m, con

aprobacin
del
rgano
ambiental responsable
Menor a 1% o mayor a 20%
1,5
m profundidad < 3 m / < 1,5
m /10-6 cm/s < K 5 x 10 -5
cm/s > 5 x 10-5 cm/s -puede ser
necesaria impermeabilizacin
extra-

Fuente: Angelo Jos Consoni, Seleccin de sitios y gestin de residuos slidos

municipales, II Curso internacional de aspectos geolgicos de proteccin
ambiental, sin fecha, Captulo 12, pgs. 197 208.

Para optimizar los sistemas de tratamiento y disposicin,

procesos en los cuales se busca modificar las caractersticas de
los residuos slidos, principalmente para evitar, minimizar y
mitigar daos o riesgos a la salud humana, al medio ambiente
y sus ecosistemas, son ampliamente recomendadas durante
toda la gestin actividades conducentes a reducir el volumen
de los residuos y su peligrosidad, los costos de operacin de
los generadores, as como a incrementar las posibilidades de
reutilizacin y reciclaje de los mismos32. Tales actividades son
fundamentalmente:
Reduccin en la fuente. Disminuir la generacin de
residuos slidos a partir de: a) la minimizacin en el uso
de envases no retornables y en la produccin de residuos a
nivel domstico y b) extensin de la vida til, reutilizacin
y reciclaje de los productos.

Separacin de residuos en la fuente. Disminuye los

riesgos asociados a la peligrosidad de los residuos, mejora
las posibilidades de reutilizacin y reciclaje de los

R. Stetten; M. Antony; N. C. Vasuki, A successful recycling paradigm: the

Delaware drop off centre recycling program, wastes management, October,
1999, p.49-51, indican que recuperar reciclables, frecuentemente se ve
como una manera de reducir los costos de la gestin municipal. Sin
embargo, Consoni cree que en la prctica el reciclaje se vuelve un costo
adicional, porque los valores de mercado de los materiales recolectados
son muy bajos. En este sentido, cree el autor que la recuperacin de
reciclables debe ser entendida como una forma de reducir el consumo de
materiales vrgenes y conservar recursos. Angelo Jos Consoni, Seleccin
de sitios y gestin de residuos slidos municipales, II Curso internacional
de aspectos geolgicos de proteccin ambiental, sin fecha, Captulo 12,
pgs. 197 208.
32

productos y facilita su recoleccin y transporte, as como

la definicin de sistemas de tratamiento y disposicin
final. La separacin de residuos es comn en productos
de: a) cartn, peridicos, revistas y papel en general; b)
envases

de

vidrio

plstico,

especialmente

los

provenientes de sectores residenciales y c) metales en

establecimientos comerciales e industrias.

Recuperacin de residuos dispuestos. Involucra el

reciclaje

de

productos

luego

de

la

generacin.

Comnmente practicado por sectores marginados de la

poblacin utilizando sistemas manuales33.

Regionalizacin del manejo de los residuos. Ante las

dificultades para encontrar reas adecuadas para el
tratamiento y disposicin final de residuos slidos, una de
las estrategias que ha ganado fuerza es el manejo regional
de los mismos, a travs de la asociacin de municipios,
teniendo en cuenta para su conformacin tanto el tipo y
volumen de residuos producidos como la distancia a los
sitios de tratamiento y disposicin, la cual se estima
debera ser de entre 10 y 50 km.

A nivel del pas, al igual que en el tema de la produccin de

residuos slidos, las deficiencias en la informacin no
permiten evaluar con certeza cul es la condicin actual del
tratamiento y la disposicin final en el manejo de residuos
slidos. A pesar de que la informacin aun carece de
confiabilidad, oportunidad y actualidad, es claro que los
avances en estos dos aspectos son reducidos y aunque urge
acometerlos integralmente, su gestin no ser cosa del corto
plazo dadas las condiciones del pas en materia fiscal y de
No obstante la marginalidad de esta actividad, el papel de los cerca de
300.000 recicladores del pas resulta fundamental en la reincorporacin de
residuos aprovechables al sector productivo. Colombia posee
organizaciones de recicladores a travs de las cuales se busca formalizar
la actividad, ganar reconocimiento legal, generar mejores condiciones en la
actividad e incrementar las ganancias de los asociados. La Asociacin
Nacional de Recicladores, ha logrado reunir a ms de 5.100 recicladores
de organizaciones del pas, de quienes dependen unas 24.500 familias.
33

orientacin de los recursos, el bajo nivel de control y

cumplimiento de las normas y la desarticulacin histrica de
la planificacin.

Recuadro 2.1
ACCIN RESIDUAL DEL USO
INDISCRIMINADO
DE PRODUCTOS EN LA AGRICULTURA
Desde mediados de los 90 y durante la formulacin de la Poltica para la
gestin integral de residuos slidos se reconoci que, no obstante la
existencia de normas como la Resolucin 2309 de 1986, las deficiencias en
el manejo de los residuos peligrosos persisten en buena parte del pas.
Pocas son las poblaciones que han concretado soluciones especficas que,
como mnimo, involucren instalaciones seguras para el almacenamiento,
aislamiento y confinacin de tales residuos. Aunque es pertinente indicar
que, a travs de polticas como la de Produccin Ms Limpia, se ha
avanzado a nivel del sector industrial, el limitado conocimiento que tienen
las autoridades ambientales, el Ideam y la Superintendencia de Servicios
Pblicos sobre el tema reducen su espectro de accin. Por ejemplo, es
crtica la situacin por la que atraviesan varios departamentos donde se
establecieron extensas reas de cultivos que, como en el caso del algodn
en el Cesar, han dejado secuelas significativas por la indiscriminada
aspersin de plaguicidas, cuya contaminacin persiste a nivel de los suelos
y en aquellas zonas donde se conservan enterrados o almacenados
productos de alta toxicidad, cuyo tratamiento representa hoy un alto costo
para el Estado.

La Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios

SSPD-, a travs de la Direccin Tcnica de Gestin de Aseo
realiz un consolidado sobre la situacin de la disposicin
final de residuos slidos en 1086 municipios del pas34, con
base en informacin reportada a travs de informes de
auditoras externas de gestin y resultados del 2001, de visitas
de comisin e inspecciones en campo, de las autoridades
ambientales, del Ministerio del Medio Ambiente y de los
reportes a la SSPD a partir de formatos diseados para tal fin.
De acuerdo con tal informacin, 350 municipios en 2001
disponan sus residuos en rellenos sanitarios, lo que no
implica que exista igual nmero de rellenos, ya que algunos se
concibieron con un carcter regional. Sin embargo, tal
estadstica es poco confiable si se tiene en cuenta que la
misma Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios
en sus informes indica que, a travs de ejercicios de
verificacin en campo efectuados en varios de estos rellenos,
Velsquez Gaviria, Luisa Fernanda. Disposicin final de residuos slidos
en Colombia. Direccin Tcnica de Gestin de Aseo. Superintendencia
Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo. Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios SSPD-. 2002. Bogot, D.C. Versin en
medio magntico.
34

se detect que al menos un 50% de los mismos tienen

deficiencias tcnicas que los clasifican ms como
enterramientos que como rellenos sanitarios.
En el contexto regional consider la Superintendencia que en
su momento era el departamento de Antioquia el que mejor
dispona sus residuos -85 municipios disponan
adecuadamente-, circunstancia que habra que revaluar ante
las condiciones del relleno Curva de Rodas -relleno donde se
disponen cerca de 2400 toneladas diarias de los 10 municipios
que conforman el rea Metropolitana del Valle del Aburr-, el
cual oper hasta 1999 como botadero a cielo abierto35 y
cumpli su vida til hacia finales del 200236.
Otros sistemas y formas de tratamiento y disposicin final
incluyen: enterramiento, 42 municipios; incineracin, 5
municipios; botaderos y quema a cielo abierto, 565
municipios; a cuerpos de agua, 32 municipios; y otros
sistemas, entre ellos lombricultura, compostaje, planta de
residuos, 44 municipios; y 72 municipios que no especifican
su sistema de disposicin final (Tabla 2.1).
Tabla 2.1
2.2.1.1

Depto

DISPOSICIN FINAL DE RESIDUOS SLIDOS POR

DEPARTAMENTOS

Relleno

Amazonas
Antioquia
Arauca
Atlntico
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Casanare
Cauca
Cesar
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Guaina
Guajira
Guaviare

85
1
6
9
30
21
2
7
12
5
3
4
19
2

Sistemas de tratamiento y disposicin final

Botadero y Cuerpo
Otros
Enterramiento
Incineracin
N. D.
quema
agua
sistemas
2
3
32
3
1
10
4
6
1
14
11
17
7
79
2
3
7
5
1
12
1
1
11
3
3
24
1
2
14
1
6
10
9
1
20
3
7
75
4
1
5
8
1
11
1
3

De acuerdo con la Resolucin Defensorial Regional No. 012 de la

Defensora del Pueblo, 2003.
36
Corantioquia, 2002, Diagnstico del estado de los residuos slidos en la
jurisdiccin de Corantioquia. Versin en medio magntico remitida por la
Corporacin.
35

Huila
Magdalena
Meta
Nario
Norte Santander
Putumayo
Quindo
Risaralda
San Andrs
Santander
Sucre
Tolima
Valle
Vaups
Vichada
Total

10
5
7
18
18
6
5
11
18
3
17
26

350
N. D.: No Descrito.

1
1

42

25
16
17
37
23
4
7
4
2
59
7
22
16
3
4
565

1
1
4
3
1

1
2
1

3
2
1
6
3
2

11
1
2

32

Fuente: Consolidado por SSPD entre auditoras

externas de gestin y resultados (2001), Corporaciones
Autnomas Regionales y Ministerio del Medio Ambiente.
La Superintendencia indic que, en las ciudades
capitales, 15 cuentan con rellenos sanitarios
-Medelln, Barranquilla, Cartagena, Tunja, Manizales,
Valledupar, Bogot, Neiva, Villavicencio, Ccuta,
Armenia, Pereira, Sincelejo, Pasto e Ibagu-; 6
ciudades hacen enterramiento -Arauca, Popayn,
San Jos del Guaviare, Santa Marta, Cali y
Bucaramanga-; 10 ciudades con botadero a cielo
abierto -Leticia, Florencia, Yopal, Montera, Puerto
Inrida, Rioacha, San Andrs, Quibd, Mit y Puerto
Carreo y slo Mocoa dispone en cuerpo de agua
(Figura 2.1).

44

72

Figura 2.1
DISPOSICIN FINAL DE RESIDUOS SLIDOS
(2000 2001)
700
600

No. municipios

500
400
300
200
100
0
Incine racin

Cuerpo de
Agua

Ente rramie nt
o

O tros
Siste mas

N. D.

Relleno
Sanitario

Botade ro y
Q uema

2001

32

42

2000

26

78

44

72

350

565

19

139

263

576

Sistemas de disposicin final

Fuente: Consolidado de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios

en: Disposicin final de residuos slidos en Colombia (2001), con base en: SIAS
CVICO (2000 y 2001), auditoras externas de gestin y resultados (2000 y 2001),
Corporaciones Autnomas Regionales, Ministerio del Medio Ambiente y
Ministerio de Desarrollo Econmico.

El tratamiento y disposicin final de residuos mejor un poco

en comparacin con lo reportado para 2000, destacndose
principalmente el incremento en el nmero de municipios que
utilizaron rellenos sanitarios -263 a 350-, aunque como se
observa de la Figura 2.1, tambin aument la disposicin de
residuos slidos en cuerpos de agua.
De acuerdo con la Superintendencia Delegada para
Acueducto, Alcantarillado y Aseo de la SSPD, la falta de
educacin y sensibilidad ambiental en las comunidades
colombianas con relacin al manejo y eliminacin de sus
desechos, ha propiciado desde hace mucho tiempo, que las
personas dispongan los residuos slidos en las aceras, vas,
prados, parques, quebradas, ros y cualquier otro espacio
pblico, lo cual impide el manejo y control de los mismos por
parte de las empresas prestadoras del servicio pblico
domiciliario de aseo; todo esto producto de una cultura de
desperdicio, de un uso inadecuado de elementos mal llamados
desechables, que incrementan cada ao los volmenes de

desechos y de esta manera generan la acumulacin de residuos

en los actuales sitios de disposicin final37.
La suma de estos elementos, segn la misma fuente, genera
situaciones comunes como mezcla de residuos de diferente
condicin y peligrosidad, acumulacin incontrolada de
residuos en distintas reas, generacin de lixiviados y
contaminacin de fuentes hdricas, el incremento en el uso de
zonas sin condiciones propicias para la disposicin de
residuos y/o la colmatacin de su capacidad, generacin de
gases y olores desagradables, quema incontrolada de los
residuos, erosin del suelo, transmisores patgenos, deterioro
del paisaje y del medio ambiente, disparidad en la
conceptualizacin sobre los sistemas de disposicin final y
deficiencias en la dotacin de equipos para las reas de
disposicin.
Cabe resaltar que para subsanar en parte los problemas,
planteados, la Constitucin y la Ley contemplan herramientas,
que se orientan en dos sentidos: a) la prestacin integral del
servicio de aseo por parte de los entes municipales, expresada
ms concretamente en la Ley 142 de 1994 y en los Decretos
605 de 1996 y 1713 de 2002 y b) el control, monitoreo y
evaluacin sobre los impactos ambientales y la salud pblica
por parte de las autoridades ambientales y las entidades de
control, por el incumplimiento de las normas y
requerimientos, segn se deriva de la Ley 99 de 1993 y sus
Decretos reglamentarios, la Ley 142 de 1994 y los Decretos
605 de 1996 y 1713 de 2002.
De all que, adems de la falta de una cultura ciudadana sobre
el manejo de los residuos slidos generados a todo nivel, se
debe sumar el incumplimiento de las obligaciones por parte de
los entes territoriales, las empresas prestadoras de servicios
pblicos, las autoridades ambientales regionales y locales y las
instituciones comprometidas con el control de su prestacin
eficiente, entre otras. En consecuencia, se registran bajos
niveles de cobertura de servicios, manipulacin y disposicin
inadecuadas de los residuos slidos, limitado nivel de
tratamiento de los mismos antes de su disposicin, deterioro
progresivo de la calidad de vida de la poblacin ms
vulnerable, el deficiente uso de los recursos pblicos y la
generacin de botaderos sin control alguno para aumentar los

Luisa Fernanda Velsquez Gaviria. Disposicin final de residuos slidos

en Colombia. Direccin Tcnica de Gestin de Aseo. Superintendencia
Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo. Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios SSPD-. 2002. Bogot, D.C. Versin en
medio magntico.
37

mrgenes de ganancias de los prestadores del servicio38

(Recuadro 2.2).
Recuadro 2.2
LA CRISIS EN LA DISPOSICIN DE LOS
RESIDUOS SLIDOS
EN LOS GRANDES CENTROS URBANOS
Medelln, Cali, Cartagena, Ibagu, Santa Marta, Bucaramanga,
Armenia, Yopal,
Sincelejo, Montera y San Andrs cerca de la emergencia sanitaria
Ms de cinco mil toneladas diarias de residuos slidos pueden conducir
a una emergencia sanitaria porque los rellenos sanitarios estn al tope y
las opciones para su reemplazo en condiciones tcnicas, ambientales,
sociales y econmicas adecuadas no se vislumbran en el inmediato
futuro por la deficiente planificacin local y regional.
Medelln. El cumplimiento en el 2002 de la vida til del relleno sanitario
Curva de Rodas, donde se depositan una 2.400 toneladas diarias de
residuos slidos del rea metropolitana del Valle de Aburr, plantea la
posibilidad de recurrir a la disposicin indiscriminada e inadecuada de los
mismos en escombreras en el corazn de sectores marginales como la
Comuna 13.
Cali. Desde hace unos 2 aos el relleno de Navarro colm su capacidad,
requiriendo de la adecuacin de un relleno temporal en el mismo sector.
No obstante, la disposicin de unas 2000 toneladas diarias requerirn de
una solucin definitiva, para la cual an no hay resultados concretos.
Cartagena. Varios aos de irregularidades en el manejo de los residuos en
el relleno Henequn de Cartagena han obligado a la intervencin activa de
varios sectores e instituciones para conminar a la administracin municipal
a adoptar soluciones integrales y que no comprometan la salud pblica y el
medio ambiente. Finalmente, una tutela fallada por el Juzgado Sptimo de
Familia determin el cierre del rea, por afectar a la poblacin circundante
y, en alguna medida, por carecer de las condiciones tcnicas y no cumplir
algunos requerimientos ambientales. No es claro si las acciones
emprendidas en el rea de Turban, la cual se menciona por la Corporacin
Autnoma Regional Cardique- como el nuevo destino de los residuos de
la Heroica, han sido efectivas o slo representan medidas temporales. Sin
embargo, varios cientos de toneladas de residuos slidos esperan
permanentemente para hacer su entrada en el antiguo basurero de la
ciudad, a pesar de la obligacin de su cierre tcnico. Disputas entre el
Distrito y Cardique que pueden llevar a una emergencia sanitaria por la

La generacin de ganancias para los prestadores del servicio por la no

prestacin de un servicio integral y el favorecimiento de inadecuados
sistemas de disposicin, es referenciado por la Poltica de Residuos
Slidos del entonces Ministerio del Medio Ambiente. 1997. Versin en
medio magntico.
38

deficiente planificacin de la institucionalidad responsable, a pesar de ello

el Plan de Ordenamiento Territorial fue formalmente aprobado.
Ibagu. Varios aos de trabajo conjunto y pocos acuerdos parece ser la
situacin que rodea al parque ambiental Chical, donde Ibagu y 24
municipios del Tolima y Cundinamarca podran tratar unas 800
toneladas diarias de residuos. Una circunstancia que no es extraa en
ninguno de los municipios del pas en torno a este tema no ha permitido
avances para la gestin integral de los residuos slidos en general, la
administracin departamental y algunas comunidades manifiestan
desacuerdos con la implementacin del Parque. La solucin tambin es
temporal, el relleno se debe cerrar en agosto de 2003.
Mondoedo. Otro sector crtico es el botadero a cielo abierto de
Mondoedo, donde 40 municipios de Cundinamarca arrojan 500 toneladas
diarias de residuos. La Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca
CAR- ha ordenado su cierre luego de 17 aos de operacin, pero la
ausencia de planificacin de los entes municipales comprometidos en la
gestin integral de sus residuos, un bajo nivel de concertacin con la
poblacin y la escasa voluntad poltica local y regional retrasaron una
solucin tcnica concreta. En la actualidad se ha dado en concesin un lote
adjunto para la operacin de un relleno sanitario, proceso al cual es
fundamental dar el adecuado seguimiento para evitar la disposicin
inadecuada de residuos.
Adaptado de Peridico El Tiempo. Agosto de 2002.

2.3

GESTIN INSTITUCIONAL

La gestin del Ministerio durante el cuatrienio 1994-1998

permiti adelantar, de forma significativa, los acuerdos para la
formulacin y puesta en marcha de la Poltica para la gestin
integral de residuos slidos.
La Poltica tiene dos grandes componentes: el primero,
relacionado con el saneamiento ambiental que, por norma,
compete al Estado, y que se orient a establecer un marco de
accin para las entidades pblicas con responsabilidades en
cuanto a la gestin de residuos slidos, de manera especial a
los municipios, involucrando las diferentes estrategias e
instrumentos para fortalecer la accin del Estado en esta
materia (Recuadro 2.3), en tanto que el segundo, se refiri a
una mayor vinculacin del sector privado en las acciones
preventivas y correctivas, dada su condicin de agente
generador de residuos.

Recuadro 2.3
2.3.1.1

INSTITUCIONES RELACIONADAS CON EL

SANEAMIENTO

BSICO Y AMBIENTAL EN COLOMBIA (A

2002)

Departamento Nacional de Planeacin

Formula el Plan Nacional de Desarrollo en coordinacin con las
respectivas oficinas de planeacin de los Ministerios, Departamentos
Administrativos y las entidades territoriales y posterior a su aprobacin
hace el seguimiento de los planes y programas sectoriales y de los
proyectos de inversin.
Ministerio del Medio Ambiente
Es el rgano rector de la gestin del medio ambiente y de los recursos
naturales renovables. Define las polticas y regulaciones a que se sujetarn
la recuperacin, conservacin, proteccin, ordenamiento, gestin, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente,
a fin de asegurar el desarrollo sostenible, as mismo evala y supervisa el
desempeo del resto de los entes que conforman el Sistema Nacional
Ambiental.
Ministerio de Salud
Le corresponde establecer un sistema de vigilancia
permita orientar las acciones del resto de las
administracin del Estado, manteniendo, slo
normativas que tienen relacin con la proteccin
personas.

epidemiolgica que
instituciones de la
aquellas facultades
de la salud de las

Ministerio de Desarrollo Econmico

Elabora, al menos cada cinco aos, un plan de expansin de la cobertura de
servicios pblicos. Determina y orienta las inversiones pblicas y privadas
que deben realizarse para el cumplimiento del plan y asiste tcnica e
institucionalmente a los organismos locales para el adecuado cumplimiento
de sus funciones. Tiene adscritas: la Comisin de Regulacin de Agua
Potable y Saneamiento Bsico CRA- y la Superintendencia de Servicios
Pblicos Domiciliarios SSPD-.
Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico
Regula los monopolios en la prestacin de los servicios pblicos, cuando la
competencia no sea posible, y en los dems casos, promueve la
competencia entre quienes presten tales servicios. Define criterios de
eficiencia y desarrolla indicadores y modelos para evaluar la gestin
financiera, tcnica y administrativa de las empresas de servicios pblicos y
fija normas de calidad a las que debe ceirse la prestacin de los servicios.
Establece frmulas para la fijacin de tarifas de los servicios, cuando ello
corresponda y determina los casos en que procede establecer un rgimen
de libertad vigilada o de libre fijacin de tarifas. Establece en qu evento
es necesario que la realizacin de obras, instalaciones y operacin de
equipos destinados a la prestacin de servicios de aseo se someta a normas
tcnicas.

Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios

Vigila y controla los actos administrativos y el cumplimiento de las leyes
por parte de los prestadores de servicios pblicos, en cuanto dichos actos o
incumplimientos afecten en forma directa e inmediata a usuarios
determinados. Le corresponde vigilar la utilizacin de subsidios que la
Nacin, los departamentos y los municipios destinan a las personas de
menores ingresos, y evala la gestin financiera, tcnica y administrativa
de las empresas de servicios pblicos, pudiendo, en casos calificados,
tomar posesin temporal de la empresa. Debe apoyar la participacin de
los usuarios a travs de la capacitacin de los vocales y el apoyo tcnico
necesario para la promocin de la participacin ciudadana.
Corporaciones Autnomas Regionales y Corporaciones para el
Desarrollo Sostenible
Deben ejecutar las polticas, planes y programas que en materia ambiental
hayan definido el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Nacional de
Inversiones y el Ministerio del Medio Ambiente. Ejercen como mxima
autoridad ambiental en el rea de su jurisdiccin, desempeando funciones
de promocin, asesora, evaluacin, control y seguimiento ambiental.
Poseen adems facultades normativas limitadas.
Departamentos
Deben brindar apoyo financiero, tcnico y administrativo a las entidades
prestadoras de los servicios que operan en su territorio, promover la
organizacin de asociaciones de municipios para la prestacin de los
servicios, organizar sistemas y proponer mecanismos de coordinacin de
las entidades prestadoras de los servicios en su jurisdiccin, efectuar
seguimiento y evaluar la calidad de los servicios.
Municipios
Encargados de garantizar la prestacin de servicios pblicos y ejecutar
obras o proyectos de descontaminacin de corrientes o depsitos de agua
afectados por vertimientos del municipio, as como programas de
disposicin, eliminacin y reciclaje de residuos lquidos y slidos.
Otras instituciones u organizaciones vinculadas: Financiera de Desarrollo
Territorial, Comits de Desarrollo y Control Social, Empresas Municipales
de Aseo Urbano, Empresas Privadas de Aseo, Asociacin Colombiana de
Entidades Administradoras del Servicio de Aseo Urbano, Asociacin
Nacional de Recicladores, Asociaciones Locales de Recicladores y
Cooperativas de Reciclaje, Gremios Empresariales, Organizaciones No
Gubernamentales, Asociacin Colombiana de Ingeniera Sanitaria y
Ambiental, Universidades y Organismos Internacionales.
Fuentes: Viceministerio del agua y saneamiento ambiental: Hacia la
identidad del sector. Propuesta de la Asociacin Colombiana de Ingeniera
Sanitaria y Ambiental Acodal- y de la Asociacin Colombiana de
Empresas de Servicios Pblicos Domiciliarios y Actividades
Complementarias e Inherentes (Andesco), Septiembre de 2002. Versin en
medio magntico.
Poltica para la gestin integral de residuos slidos. Ministerio del Medio
Ambiente. 1997. Versin en medio magntico.

En este marco, el Ministerio del Medio Ambiente adopt

metas de largo plazo (4 aos), mediano plazo (2 a 3 aos) y de
corto plazo (1 a 2 aos) para mejorar la disposicin de
residuos slidos y peligrosos en el pas, incrementar la
minimizacin de residuos producidos y generar una mayor
participacin y concientizacin de la poblacin en general
sobre el problema a travs de estrategias de divulgacin y
educacin (Recuadro 2.4). No obstante, las metas planteadas
por la poltica deben entenderse como actividades prioritarias,
puesto que los planteamientos de las polticas no pueden
inscribirse en periodos tan reducidos. A pesar de la
importancia de las acciones previstas los logros han sido
mnimos.
De acuerdo con la informacin provista por el propio
Ministerio y las Corporaciones como sus ejecutores de
poltica, poco se ha avanzado en acciones concretas para la
gestin integral de los residuos slidos. La gestin del
Ministerio se ha orientado hacia la formulacin de polticas y
se ha concretado en el desarrollo de normatividad asociada, el
desarrollo de proyectos piloto para evaluar tecnologas y
generar lineamientos para la gestin integral de los residuos
slidos y el mejoramiento de la cantidad y calidad de la
informacin disponible. Segn el Ministerio, para cumplir con
tales propsitos, entre 1998 y 2002 se adelantaron las
siguientes actividades:
Adelanto de algunos proyectos pilotos que establecern, a
partir de sus experiencias, nuevos lineamientos para la
gestin integral de residuos. Dentro de estos se encuentran
el de la provincia de Mrquez (Boyac), que comprende
10 municipios.

Se ha promocionado el principio de regionalizacin del

manejo de los residuos slidos -unin de varios
municipios para la formulacin de un solo proyecto de
residuos-. Como ejemplo de proyectos se tiene el del
Oriente de Cundinamarca, conformado por 8 municipios
con una cobertura de 75.000 habitantes.

Definicin del Plan de Accin del proyecto encaminado al

manejo integral de los residuos del departamento de San
Andrs.

En el Tolima se formul el proyecto del manejo integral

de residuos slidos para 36 municipios, incluidos algunos
de Cundinamarca. Adems de los anteriores se adelantan
proyectos piloto en la provincia de Almeida (5
municipios) en la provincia de Guatavita (8 municipios) y
en el Bajo Upa (6 municipios).

Cabe anotar que las acciones referidas no cubren el espectro

de metas consolidado en la Poltica y que las actividades de
avance presentadas fueron, en gran parte, fundadas en
proyecciones e intenciones y como tal han dependido ms de
la voluntad poltica de las administraciones municipales y del
limitado control de las autoridades ambientales para instar a
las administraciones a suspender de una vez por todas la
disposicin indiscriminada e inadecuada de residuos slidos
en sus jurisdicciones.

Recuadro 2.4
METAS DE LA POLTICA PARA LA GESTIN
INTEGRAL
DE RESIDUOS SLIDOS

Largo plazo (4 aos)

Desviacin del 30% de los residuos que finalmente se disponen hacia
sistemas de aprovechamiento.
Desarrollo de programas de aprovechamiento de residuos slidos para
municipios con poblaciones mayores de 60.000 habitantes.
Clausura de los botaderos clandestinos y saneamiento de los botaderos
municipales abandonados.
Eliminacin de la disposicin final de los residuos slidos en los
cuerpos de agua.
Incorporacin de programas de produccin limpia en las industrias
que contemplen que el diseo de los productos cumpla la meta de
reduccin en la cantidad y la peligrosidad de los residuos durante su
produccin y su uso, o que garanticen despus de su utilizacin una
eliminacin ambientalmente sana.
Cubrimiento del 80% de los municipios del pas con sistemas de
disposicin final adecuados.
Evaluacin de la gestin de residuos peligrosos, reformulacin de la
poltica, gestin e instrumentos.
Mediano Plazo ( 2 -3 aos)
Generacin de la informacin que permita seleccionar los sitios
futuros de disposicin de residuos slidos y determinacin de zonas
prohibidas y aceptadas para la localizacin de los sitios de disposicin
final de conformidad con los planes de ordenamiento territorial y uso
del suelo.
Determinacin de la informacin sobre generacin y composicin de
residuos slidos que van a los sitios de disposicin final en las
ciudades mayores de 60.000 habitantes.
Establecimiento de programas de recepcin y tratamiento de residuos
peligrosos por parte de los generadores en coordinacin con stos.
Formulacin de programas con las actividades productivas para el
manejo de los residuos peligrosos que generan.
Corto Plazo ( 1 - 2 aos)
Iniciacin de una movilizacin nacional hacia la separacin de los
residuos aprovechables y los programas de aprovechamiento, en
cooperacin y con la participacin de los sectores involucrados en los
programas de aprovechamiento: el sector industrial, el estado, los
municipios, las ONGs, los recuperadores asociados e independientes y
la comunidad.
Establecimiento de planes de cumplimiento para la erradicacin de
botaderos a cielo abierto y en cuerpos de agua.
Formulacin de un Programa Nacional de Residuos Slidos a 4 aos
que establezca las actividades especficas en donde se integre la
realizacin de las estrategias y acciones sealadas en el presente

documento de poltica e inicio de su ejecucin, como instrumento

operativo para la realizacin de este Programa.
Consolidacin de la informacin sobre la identificacin de los
residuos que se generan en el pas, qu actividades los generan y
dnde se localizan.
Lista consolidada de sustancias peligrosas, con la participacin de los
sectores interesados, que facilite la administracin del problema.
Normatividad basada en el concepto de precaucin y en la
responsabilidad de quienes producen, formulan, almacenan,
transportan, comercializan, utilizan o eliminan tales residuos, en su
manejo seguro y ambientalmente adecuado, que contemple
consideraciones econmicas, sociales y polticas, junto con las de
factibilidad tecnolgica, al decidir las opciones para sustentar la
gestin con base en anlisis costo/beneficio.
Separacin en el origen de los residuos peligrosos.

En tal sentido y acudiendo a las respuestas parciales dadas por

buena parte de las Corporaciones a instructivos dirigidos por
la Contralora General de la Repblica39, los proyectos
referidos no estn operando y, como tal, de los mismos no hay
mayores experiencias tecnolgicas que acoger. Sus retrasos
han tenido que ver con las diferencias surgidas entre las
administraciones municipales que han transcurrido desde la
formulacin de los proyectos, los intereses regionales, la
oposicin de algunas comunidades ante el escaso nivel de
participacin e informacin que se provey para los mismos o
porque para algunos de ellos los esquemas empresariales para
el manejo de los proyectos no se han definido, problemas
todos asociados con debilidades de la planificacin de las
instituciones participantes, a pesar de que los mismos eran
previsibles, como se desprende del diagnstico presentado por
la Poltica.
Del anlisis de las metas de la Poltica para la gestin integral
de residuos slidos se deduce que existe gran preferencia por
los rellenos sanitarios como sistema para el manejo de los
residuos, en especial por los menores costos que implica para
las empresas prestadoras de servicios, de tal suerte que la
orientacin hacia otras tecnologas donde el aprovechamiento
sea el objetivo es apenas incipiente y muy localizada.
Tampoco han sido mayores los cambios culturales orientados
a incrementar la segregacin, recuperacin y disminucin de
residuos, a lo que se une la enorme informalidad de la
actividad.
Si bien el establecimiento de planes de cumplimiento para la
erradicacin de botaderos a cielo abierto y en cuerpos de agua,
se muestra como un logro importante, as como la elaboracin
A travs de la Direccin de Estudios Sectoriales del Contralora Delegada
para el Medio Ambiente -DES-CDMA-.
39

de guas para la construccin y cierre de rellenos, tales planes

no han sido implementados en buena parte de los municipios,
de tal suerte que el problema de la disposicin a cielo abierto
y en cuerpos de agua persiste en gran nmero de municipios y
las acciones de tales planes se han convertido en llamados de
atencin y sugerencias tcnicas de parte de las Corporaciones,
insuficientes en la funcin de control del cumplimiento de la
normatividad.
As mismo, no se ha consolidado el Programa Nacional de
Residuos Slidos, lo que no ha permitido su implementacin
ni definir metas, tiempos y responsables concretos para la
gestin sobre los mismos. En cuanto hace a la consolidacin
de la informacin sobre los residuos que se generan en el pas,
qu actividades los generan y dnde se localizan, como se
deriva del diagnstico presentado en este informe y de los
documentos de las Corporaciones, la informacin existente es
de carcter general y, en buena parte de los casos, presuntiva y
muy parcial a nivel local y regional.
En lo que tiene que ver con la consolidacin de la lista de
sustancias peligrosas y la separacin en el origen de los
residuos peligrosos, cabe retomar la informacin provista por
Ideam, la SSPD y las Corporaciones Autnomas, en la cual es
notorio el tema del manejo y disposicin conjunto de todo tipo
de residuos, especialmente si se tiene en cuenta que la
disposicin a cielo abierto y en cuerpos de agua es una
prctica muy comn y las fallas tcnicas en los rellenos
sanitarios son cada vez ms evidentes, por ejemplo, para el
control y tratamiento de lixiviados, la cobertura diaria de
residuos, el aislamiento de reas, el control de escorrenta, la
confinacin de residuos peligrosos.
En otro sentido, si bien puede existir un listado de sustancias
peligrosas, resultado de la investigacin nacional e
internacional sobre el tema, una de las acciones ms
importantes como es la consolidacin de la informacin sobre
el tema fuentes, responsables de la generacin, volumen de
produccin y destino de los residuos, entre otros- apenas ha
mostrado avances en algunas regiones.
Como ente rector y formulador de la gestin y la poltica
ambiental el Ministerio ha apoyado la generacin de
normatividad y as mismo le corresponde asumir la
coordinacin del SINA para favorecer cambios significativos
en la planificacin y gestin asociada a los residuos slidos y
peligrosos para asegurar la adopcin y ejecucin de polticas,
aunque como se ha visto poco efecto prctico han tenido sus
gestiones.
De especial importancia son el Decreto 2676 de 2000, sobre la
gestin de residuos hospitalarios y similares; el Decreto 1713

de 2002, orientado a la planificacin y gestin integral de los

residuos a nivel territorial y la Resolucin 058 de 2002, sobre
la incineracin de residuos. Sin embargo, la reducida
informacin sobre los mismos, los retrasos en los
compromisos adquiridos desde distintos sectores, el escaso
nivel de control y verificacin de las normas y la oposicin de
algunos sectores productivos y de servicios han limitado y
limitarn al futuro su real aplicacin y con ello la ejecucin de
las polticas.
Dos temas que preocupan son: la integracin Ministerio
Institutos de Investigacin autoridades ambientales y el
constante cambio de las normas y polticas ambientales. En el
primer caso, la preocupacin surge del limitado flujo de la
informacin desde las Corporaciones hacia los restantes entes
del SINA y el bajo nivel de cumplimiento de las normas sobre
manejo de residuos, aspectos que dejan entrever debilidades
del Ministerio y de instituciones como el Ideam para lograr
que, a escala local y regional, se cumplan las polticas y para
que de la gestin de las mismas surjan datos e informacin
que peridicamente permitan su actualizacin, con el fin de
conocer cada vez mejor las condiciones ambientales del pas
desde una visin regional y local.
En torno de la normatividad, si bien debe tener cambios
conforme se modifican las condiciones del sector sobre el que
acta, tales cambios son interpretados, en algunos casos, como
un nuevo plazo para cumplir con las obligaciones que una
norma anterior, en alguna medida, ya impona. De acuerdo
con lo anterior, Decretos como el 1713 de 2002, que derog el
605 de 1996, otorg a los municipios dos aos para la
formulacin y puesta en marcha de un Plan de gestin integral
de residuos slidos, lo que parece ser interpretado por los
responsables de su ejecucin, incluidas las autoridades
ambientales, como un nuevo plazo para cumplir con la
obligacin de eliminar los botaderos a cielo abierto o al agua,
asumir el cierre tcnico de rellenos que ya cumplieron su vida
til o disponer adecuadamente residuos peligrosos,
convirtiendo en letra muerta la normatividad existente, mucho
ms si se tiene en cuenta que ante la costumbre de establecer
polticas de corto plazo y no polticas de Estado, la norma
puede en poco cambiar y plantear otros tiempos de espera.
En la Poltica de residuos slidos el Ideam cumple mayores
funciones como apoyo al logro de las metas en gestin
ambiental. De las funciones que competen al Ideam, que se
enmarcan en el Decreto 1277 de 199440, se destacan dos de
suma importancia: a) la obtencin y manejo de la informacin
Respuesta de la entidad al instructivo tramitado por la auditora sobre los
temas Sistema de Informacin Ambiental y Saneamiento Bsico.
40

ambiental para la planificacin y toma de decisiones en

materia de reduccin de los impactos generados por la
produccin de residuos al medio ambiente y b) el desarrollo
de estudios y la proposicin y transferencia de alternativas
tecnolgicas.
En el primer aspecto, aunque ha habido algunos avances, la
informacin aun carece de confiabilidad y oportunidad. Como
se ha hecho evidente, la falta de comunicacin permanente
con las autoridades ambientales, los entes territoriales y las
dems instituciones vinculadas al tema; la baja gestin en el
control y monitoreo sobre la condicin de los bienes y
servicios ambientales y el incumplimiento de los compromisos
ambientales y en materia de saneamiento bsico de los
usuarios, en especial de los entes territoriales, ha conducido a
sensibles disparidades en la informacin disponible, dentro de
la que se cuenta la del Ideam.
Bajo esta perspectiva, la informacin que ha resultado del
Instituto no permite evaluar con certeza lo que ha sucedido en
los ltimos aos con el saneamiento bsico y el impacto social
y al medio biofsico por la disposicin inadecuada de residuos
slidos y peligrosos, especialmente teniendo en cuenta los
propsitos y acciones que plantean haber desarrollado las
entidades vinculadas al sector.
Ante el difcil escenario que se desprende del diagnstico,
algunos entes territoriales han venido invirtiendo recursos en
acciones aisladas y de diferente carcter para el tratamiento y
disposicin final de residuos sin suficientes fundamentos
tcnicos, sociales, econmicos y ambientales y sin el apoyo y
control requerido que, en el mejor de los casos, han motivado
discusiones de diversa ndole. Algunos casos se enuncian a
continuacin a manera de ejemplo:
En Medelln se cuestiona la viabilidad financiera para la
operacin de una planta de tratamiento de residuos slidos
como complemento al relleno sanitario.

En Boyac existen dos proyectos regionales que pretenden

emplear plantas de tratamiento de residuos que, a pesar de
estar aprobados o concebidos desde aos atrs con la
participacin de la autoridad ambiental de la jurisdiccin,
enfrentan

problemas

administraciones

por

municipales,

desacuerdos
por

el

con
proceso

las
de

recoleccin de los residuos y por la posible afectacin de

algunas comunidades del rea de influencia de los

mismos.

En el Tolima el Parque Ambiental Chical enfrenta

circunstancias similares a las de los proyectos de Boyac.

En San Andrs Islas se concibi la separacin y

tratamiento formal de los residuos slidos; no obstante,
en la actualidad se disponen a cielo abierto.

El otro aspecto considerado sobre la gestin de la entidad, el

de los avances en materia de investigacin orientada a la
generacin y apropiacin de alternativas tecnolgicas para el
saneamiento bsico y ambiental, no ha tenido desarrollo por
parte del Ideam, lo que deja abierta la posibilidad de continuar
con inversiones de alto riesgo y bajo impacto positivo.
Como ejecutoras de la Poltica ambiental las autoridades
ambientales han sido permanentemente controvertidas porque,
a pesar de su actividad permanente, los logros en materia de
conservacin de los bienes y servicios ambientales son aun
exiguos. En cuanto a la gestin sobre la problemtica de los
residuos slidos del pas, en especial para el control de los
impactos generados por el mal manejo de los mismos, las
acciones han reportado pocos resultados concretos; una prueba
de ello es la persistencia en todas las jurisdicciones de
botaderos a cielo abierto, cuando no disposiciones a cuerpos
de agua o quemas indiscriminadas, aunque cabe resaltar que la
gestin vara de una jurisdiccin a otra, por cuanto la
disponibilidad de recursos influye significativamente en las
posibilidades de adelantar la gestin.
A pesar de tal condicionante, las acciones de las
Corporaciones, entre ellas la imposicin de planes de manejo
ambiental, actividades para el cierre de botaderos y para el
mejoramiento del manejo de los rellenos sanitarios y
enterramientos o para su cierre tras el cumplimiento de la vida
til, no han sido tomados o, en el caso de que existan, pocos
han sido implementados. La razn ms significativa y
recurrente est en el limitado control y seguimiento de parte
de las autoridades ambientales y de la Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios e incluso por el poco inters
que la poblacin ha mostrado ante el tema porque su
participacin siempre ha sido marginal en los procesos de
planificacin o porque sus consideraciones no van ms all del
servicio de recoleccin41.
Este problema del manejo de los residuos slidos y la actitud que
deberan asumir las Corporaciones Autnomas Regionales, muestran la
41

Tal vez buena parte de los esfuerzos de las Corporaciones se

han centrado en dos temas: la educacin y capacitacin en
torno de la problemtica y el mejor manejo de los residuos en
general; y la evaluacin y licenciamiento de algunos proyectos
para tratar y disponer correctamente los mismos. Si bien son
fundamentales en el proceso de cambio cultural, el avance
objetivo de los mismos es apenas parcial y en buena parte de
los casos, las autoridades ambientales han tenido que conceder
prrrogas en los plazos para el desarrollo de las acciones
impuestas o comprometidas por las administraciones ante la
amenaza de emergencias sanitarias, puesto que la
planificacin a nivel municipal en el marco de la Ley 388 de
1997 poco concret en la solucin del problema. Lo que habla
mal otra vez del papel de las Corporaciones, puesto que
herramientas de planificacin como los Planes de
Ordenamiento Territorial POT, EOT- fueron revisados y
aprobados en sus elementos ambientales por las CAR.
Es muy probable que parte de las deficiencias en la gestin
ambiental de las Corporaciones se sustente tambin en el poco
conocimiento especfico que tienen de la problemtica en sus
jurisdicciones. Como se vio anteriormente, parte de las metas
de la Poltica de residuos inclua el conocimiento puntual de la
problemtica regional y local asociada. Sin embargo, la
inexistencia de diagnsticos concienzudos y el escaso nivel de
diseo y operacin de sistemas de informacin
georreferenciada, no permiten analizar y priorizar la gestin
de las autoridades. Lo anterior se deriva del anlisis de la
informacin provista por las entidades, la cual, en buena parte
de los casos, es parcial y apenas aborda el conocimiento de las
formas o sistemas de disposicin sin entrar en mayores
detalles sobre el cumplimiento de los requerimientos tcnicos,
al menos los establecidos por el Reglamento RAS del antiguo
Ministerio de Desarrollo. Tampoco se aborda con cifras reales
la condicin de los residuos dispuestos, su volumen, su
peligrosidad y el grado de afectacin que tales
comportamientos tienen sobre el entorno y la poblacin, ya
que como sucede con el volumen dispuesto las cifras que
manejan algunas Corporaciones son de carcter presuntivo.
En este sentido, es comprensible que la interaccin en el SINA
para la conformacin de un Sistema de Informacin
Ambiental en el pas no se haya y no se cuente con
informacin ambiental en condiciones suficientes de
actualidad y confiabilidad.
Como corresponde a los recursos que manejan y a su
tradicin, corporaciones como la CVC, Corantioquia y
poca conveniencia de la presencia de los alcaldes en los Consejos
Directivos.

Cornare, presentan mayores volmenes de informacin y

avances en el control de la disposicin, a pesar de que desdice
de su gestin la crisis en los rellenos Curva de Rodas en
Medelln y Navarro en Cali, a donde llegan unas 4.500
toneladas diarias de residuos. Uno de los casos que parece ser
contrario a la importancia que la caracteriza es el de la CAR
de Cundinamarca, que sale muy mal librada en el tema, como
quiera que al menos un 62% de sus municipios emplean la
disposicin a cielo abierto y la quema para manejar sus
residuos.
3
3.1

Aguas residuales

PRODUCCIN

De acuerdo con el Departamento Nacional de

Planeacin -DNP-, los mayores aportantes de carga
contaminante son los sectores agrcola y pecuario, con 7.100
ton/da de DBO5; seguidos por los grandes centros urbanos
como Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla, Manizales y
Cartagena, con 800 ton/da de DBO5. De igual forma, en
funcin de la actividad productiva, el aporte, en orden de
importancia por su descarga, se presenta en los subsectores de
alimentos, produccin de licores, fabricacin de sustancias
qumicas industriales y la industria de papel y cartn, con 520
ton/da42 (Cuadro 2.3).
Cuadro 2.3
PRODUCCIN DIARIA DE DEMANDA
BIOQUMICA DE OXGENO (DBO) POR SECTOR
Sector

Toneladas

Agrcola y Pecuario
Domstico
Industrial

Descripcin
Vertimientos de aguas residuales agrcolas con gran nmero de
7.100
contaminantes y del sector pecuario con alta carga orgnica.
Los mayores aportantes de carga contaminante son los grandes
800
centros urbanos como Bogot, Medelln, Cali, Barranquilla,
Manizales y Cartagena.
En orden de importancia por su aporte: el subsector de alimentos,
520
produccin de licores, fabricacin de sustancias qumicas
industriales y la industria de papel y cartn.

Fuente: Estudio de Contaminacin Industrial en Colombia. Bogot, DNP- PNUD,

1994.

Departamento Nacional de Planeacin, Documento Conpes 3177,

Acciones prioritarias y lineamientos para el Plan de Manejo de Aguas
Residuales, julio de 2002, pgs 4-5.
42

Los vertimientos de aguas residuales de los centros urbanos se

estiman en 67 m3/s donde Bogot representa el 15%,
Antioquia 13%, Valle del Cauca un 10% y los dems
departamentos estn por debajo del 5%43. En general, los
impactos de los vertimientos varan en funcin de las
caractersticas de los cuerpos hdricos receptores, y del
volumen de los vertimientos. En este documento el DNP
admite que en la actualidad no existe un diagnstico
confiable sobre contaminacin domstica a escala nacional, ni
informacin suficiente sobre el estado del recurso hdrico que
considere elementos como la capacidad de asimilacin del
cuerpo receptor y el efecto nocivo real de los vertimientos.
Las coberturas de acueducto en 507 municipios y de
alcantarillado en 546 municipios se consideran an en niveles
medios o bajos (<95% en acueducto, <80% en alcantarillado)
que deben atenderse en forma prioritaria y anterior al manejo
y tratamiento de las aguas residuales. Con base en la
informacin suministrada por el DANE, para la poblacin de
las cabeceras municipales en el ao 2001 (31339.130
habitantes), una cobertura urbana nacional de acueducto de
88.4 % indica que aproximadamente 3635.000 habitantes
carecen de acceso a este servicio. Anlogamente, una
cobertura urbana nacional de alcantarillado de 75,1% (Tabla
2.2), indica que aproximadamente 7803.000 habitantes
carecen de acceso a este servicio. Lo anterior, sin mencionar la
poblacin rural que presenta ndices de cobertura de acueducto
y de alcantarillado ms bajos. Sin embargo, se debe tener en
cuenta que este ndice de cobertura en alcantarillado no refleja
el porcentaje de tratamiento de las aguas producidas44.
Tabla 2.2
COBERTURA URBANA DE ALCANTARILLADO
Codigo DANE
Departamento

DEPARTAMENTO

5
8
11
13
15
17
18
19

ANTIOQUIA
ATLANTICO
BOGOTA
BOLIVAR
BOYACA
CALDAS
CAQUETA
CAUCA

No. De Mpios No. De Mpios No. De Mpios

con cobertura con cobertura < con cobertura <
>= 80%
80% y >= 70%
70%
77
0
1
3
100
23
6
17

22
2
0
2
11
2
3
7

26
21
0
40
12
2
7
17

TOTAL
MPIOS

Cobertura promedio
de alcantarillado
urbano en el Dpto.

125
23
1
45
123
27
16
41

87,9%
61,7%
80,0%
48,9%
88,4%
90,6%
50,7%
81,6%

Ibid. DNP. Conpes 3177.

Universidad de los Andes y Ministerio del Medio Ambiente. Aplicacin de
un modelo numrico para la priorizacin de la gestin de aguas residuales
domsticas en Colombia. Bases para la formulacin del Plan Nacional de
Descontaminacin Hdrica. Informe Final. Bogot D.C, Mayo de 2002.
43
44

20
23
25
27
41
44
47
50
52
54
63
66
68
70
73
76
81
85
86
88
91
94
95
97
99
TOTAL

CESAR
CORDOBA
CUNDINAMARCA
CHOCO
HUILA
LA GUAJIRA
MAGDALENA
META
NARIO
NORTE DE SANTANDER
QUINDIO
RISARALDA
SANTANDER
SUCRE
TOLIMA
VALLE DEL CAUCA
ARAUCA
CASANARE
PUTUMAYO
SAN ANDRES Y PROV.
AMAZONAS
GUAINIA
GUAVIARE
VAUPES
VICHADA
COLOMBIA

4
3
50
1
27
3
1
18
21
30
4
14
73
2
17
35
0
9
0
0
0
0
1
0
0
540

7
0
8
0
9
2
1
3
12
4
7
0
4
3
4
1
1
0
1
0
1
0
1
0
0
118

14
25
58
25
1
9
24
8
30
6
1
0
10
19
26
6
6
10
12
2
1
1
2
3
4
428

25
28
116
26
37
14
26
29
63
40
12
14
87
24
47
42
7
19
13
2
2
1
4
3
4
1086

Fuente: Universidad de los Andes y Ministerio del Medio

Ambiente 2002.
3.2

TRATAMIENTO Y DISPOSICIN FINAL

De acuerdo con la Poltica de agua potable y saneamiento

bsico45, la cual establece la necesidad de formular un Plan
Nacional de Manejo de Aguas Residuales donde sea viable y
sostenible econmica, social y ambientalmente, y cuyos
objetivos estn orientados a brindar a los entes territoriales y a
las empresas prestadoras de los servicios pblicos
domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, un conjunto
de programas para superar las brechas de cobertura y calidad
existentes entre las ciudades grandes, intermedias, pequeas y
las zonas rurales del pas, teniendo en cuenta criterios de
eficiencia, modernizacin empresarial y sostenibilidad
financiera y ambiental, se detectaron como problemas
centrales del sector, entre otros, bajas coberturas, deficiente
calidad de los servicios, deficiencias y vacos en el marco
regulatorio de vigilancia y control, desarticulacin en las
entidades del sector en los niveles nacional y territorial,
informacin dispersa, desactualizada y no sistematizada,
limitada capacidad de gestin de las entidades prestadoras de
Poltica pblica para el sector de agua potable y saneamiento bsico.
Ministerio de Desarrollo Econmico, octubre de 2000.
45

71,0%
48,0%
62,1%
20,4%
82,2%
52,5%
48,1%
74,7%
76,5%
78,8%
83,6%
86,1%
89,3%
50,4%
76,3%
82,3%
50,7%
76,3%
50,1%
48,9%
68,7%
25,0%
57,1%
35,9%
7,6%
75,1%

los servicios, rezagos significativos entre las coberturas de

acueducto, alcantarillado y aseo, bajos niveles de calificacin
del recurso humano, escaso desarrollo cientfico y
tecnolgico.
La tecnologa ms utilizada para el tratamiento de aguas
residuales es la de lagunas de estabilizacin, que alcanza un
nmero de 105 unidades construidas, en menor escala se
utilizan los lodos activados, los filtros percoladores y los
sistemas UASB. El nmero de plantas de tratamiento de aguas
residuales construidas en el pas hasta 1998 era de 19046.
Segn la tecnologa aplicada, las plantas se localizan en las
reas urbanas (Tabla 2.3).
Tabla 2.3
SISTEMAS DE TRATAMIENTO DE AGUAS
RESIDUALES
EN COLOMBIA
Tecnologas del proceso
Lagunas (aerbicas/ anaerbicas)
Lodos activados (aerbicos)
Filtros percoladores (aerbicos)
Sistemas UASB (anaerbicos)
Sistema operativo primario
Total
Fuente: Ministerio del Medio Ambiente - 1998

Cantidad

%
105
43
24
17
1
190

En cuanto a la ampliacin del tratamiento de aguas residuales,

el Ministerio del Medio Ambiente y las autoridades
ambientales regionales (Corporaciones Autnomas
Regionales, Corporaciones para el Desarrollo Sostenible y
autoridades ambientales de los grandes centros urbanos) han
apoyado la construccin de sistemas para tal fin. Segn el
Departamento Nacional de Planeacin, existen 237 plantas de
tratamiento de aguas residuales domsticas -PTARconstruidas en 235 municipios, que tratan tan slo un 8% de
los vertimientos producidos por stos47. Las Empresas de
Servicios Pblicos ESP-, especialmente de las grandes
ciudades han realizado inversiones en tratamiento de aguas
residuales, incluida la construccin de colectores e
interceptores para recolectarlas (Tabla 2.4).
Diagnstico e inventario de los sistemas de tratamiento de aguas
residuales municipales, Ministerio del Medio Ambiente, diciembre de 1998.
47
Departamento Nacional de Planeacin, Documento Conpes 3177,
Acciones prioritarias y lineamientos para el Plan de Manejo de Aguas
Residuales, julio de 2002, pgs 5-6.
46

55,0
22,5
13,0
9,0
0,5
100

Tabla 2.4
INVERSIONES EN SISTEMAS DE
TRATAMIENTO
DE AGUAS RESIDUALES 1998 2001
Ciudad
Bogot
Medelln
Pereira
Cartagena
Santa Marta
Manizales
Conhydra *
Total

Recursos
(millones de pesos de 2001)
229.120
354.200
18.330
21.000
35.970
8.661
4.468
696.948

* Corresponde a inversiones realizadas en Marinilla y Santa Fe de

Antioquia.

Fuente: Empresas Prestadoras de Servicios

Pblicos.

La forma de disposicin final directa de las aguas

servidas por municipios y habitantes en el pas se realiza
principalmente sobre corrientes superficiales, seguidos en
menor proporcin por los suelos y lagunas (Tabla 2.5).
Tabla 2.5
DISPOSICIN FINAL DE LAS AGUAS
SERVIDAS
Tipo de Disposicin
Corriente superficial
Mar
Emisario submarino
Suelo
Lagunas

Municipios
(%)
73,9
1,1
0,3
13,7
6,4

Habitantes
(%)
85,1
5,5
3,1
5,9
4,5

Fuente: DNP-Informacin sectorial Agua y Saneamiento.

3.3

GESTIN INSTITUCIONAL

El tratamiento de las aguas residuales en la mayora de

municipios del pas es deficiente, ya que buena parte de ellos
no cuentan con las infraestructuras necesarias para tratarlas48,
y los que las tienen, poseen PTAR que slo realizan un
tratamiento de tipo primario y secundario de las aguas
residuales, donde se remueve parcialmente la carga de slidos
suspendidos y materia orgnica respectivamente, que son los
parmetros de calidad analizados y evaluados, dejando por
fuera el tratamiento las sustancias de inters sanitario
peligrosas- y limitando el tratamiento bacteriolgico.
Adicionalmente, las autoridades ambientales no tienen
conocimiento claro del estado de funcionamiento de las PTAR
y de la efectividad de los sistemas de tratamiento. De manera
general se observa que algunas plantas presentan un
subdimensionamiento de estructuras que, en unos casos, no
permiten el tratamiento de los caudales totales generados por
la poblacin y, en otros, el alcantarillado slo est conectado
de manera parcial a las PTAR, llevando a la disposicin
directa de vertimientos sin tratamiento previo. As mismo, las
aguas que son tratadas rara vez son reutilizadas, y stas se
vierten nuevamente al cuerpo de agua donde se mezclan con el
agua contaminada, perdindose el esfuerzo realizado en su
tratamiento en la PTAR, y la oportunidad de aprovecharlas en
otras actividades propias de la regin.
A esto se suman los vertimientos de los municipios que no
cuentan con plantas de tratamiento de aguas residuales, lo cual
est generando un fuerte deterioro y prdida de su capacidad
de autodepuracin, especialmente a nivel de aguas
superficiales, ya que los desechos slidos y lquidos de
muchos municipios en el caso de las aguas residuales
domsticas y residuos de mataderos e industrias con contenido

Tan slo 235 municipios cuentan con plantas de tratamiento de aguas

residuales construidas, lo que equivale a un poco ms del 20 % de los
municipios del pas.
48

de residuos peligrosos, especialmente metales pesados49, son

vertidos sin ningn tipo de tratamiento a las fuentes hdricas.
De acuerdo con la informacin suministrada a la Contralora
General de la Repblica por las Corporaciones Autnomas
Regionales, un 60% de ellas, manifiestan que poseen un
diagnstico de la situacin de las aguas residuales en su
jurisdiccin. Sin embargo, en la mayor parte de los casos estn
desactualizados o slo contemplan parte de la jurisdiccin,
puesto que se han concentrado en las reas urbanas o
cabeceras municipales ms importantes, lo que denota una
baja gestin para establecer el diagnstico real de vertimientos
en sus jurisdicciones.
Adems, el proceso de identificacin de los agentes
contaminadores por parte de las Corporaciones es parcial y
est limitado principalmente a las Empresas de Servicios
Pblicos Domiciliarios -ESPD- y a algunas actividades
productivas de las jurisdicciones, dejando sin identificar buena
parte de los agentes y sus impactos en el recurso hdrico. De
igual forma, el control se efecta slo sobre los parmetros
Demanda Bioqumica de Oxgeno DBO- y Slidos
Suspendidos Totales SST-, sin tener en cuenta la Demanda
Qumica de Oxgeno DQO- y sustancias de inters sanitario.
A lo anterior se agrega la poca capacidad de verificacin,
seguimiento, monitoreo y control sobre los vertimientos
declarados, dadas las limitaciones de orden presupuestal,
logstico y tcnico de gran parte de las Corporaciones, razn
por la cual se recurre a las autodeclaraciones de los usuarios o
a la definicin de cargas presuntivas, cuya validez es
discutible dadas las limitantes de informacin.
Un 80% de las Corporaciones menciona que realiza procesos
de asesora a algunos entes territoriales en la implementacin
de programas y proyectos en torno al manejo ambiental de
aguas residuales en los diferentes Planes de Ordenamiento
Territorial POT, lo que permite incluir en su ordenamiento
aspectos como la localizacin adecuada de la infraestructura
de servicios pblicos y sanitarios, presentacin y aprobacin
de alternativas de vertimiento y ubicacin de las plantas de
tratamiento. Lo anterior les permite, en buena medida, conocer
sobre el estado de ejecucin de obras y proyectos en su
jurisdiccin, aunque, como se indic, el seguimiento y
monitoreo al desarrollo de los mismos y a su operacin no
49

Como el caso del ro Bogot donde se arroja una gran cantidad de sustancias
qumicas y metales pesados provenientes del proceso de curtiembre de las teneras
ubicadas a lo largo de su cuenca, o el caso de la minera de oro en regiones como el
sur de Bolvar, el nororiente de Antioquia o reas de la Orinoqua y Amazona, en
las cuales se vierten cantidades considerables de mercurio y cianuro a los cuerpos
de agua durante el proceso de explotacin de este metal precioso.

obedece necesariamente a un plan formal, lo cual limita las

acciones emprendidas.
El 72% de las Corporaciones manifiesta que posee planes,
programas y proyectos contemplados en sus Planes de Accin
Trianual y en los Planes Operativos Anuales de Inversin o
que brinda apoyo tanto a entes pblicos como privados para la
gestin de aguas residuales en su jurisdiccin. Sin embargo,
slo el 40% de las mismas relaciona algn nivel de ejecucin
de actividades dentro de su PAT. No obstante, como sucede en
todos los temas, buena parte de las autoridades ambientales
80%- han invertido recursos en procesos de capacitacin y
educacin ambiental e indican que han contemplado
mecanismos de participacin ciudadana en sus proyectos de
gestin de aguas residuales, aunque son muy limitados los
soportes de la participacin efectiva en la definicin y
acompaamiento al desarrollo de proyectos.
En general, la gestin de las Corporaciones no presenta
acciones orientadas haca la generacin de un manejo integral
de las aguas residuales vertidas a los cuerpos hdricos. Segn
la informacin suministrada por las Corporaciones, slo el
31% posee y aplica un Plan de Manejo Ambiental para el
manejo de las aguas residuales en su jurisdiccin, puesto que
consideran que la elaboracin e implementacin de dicho plan
es una obligacin especfica de los entes territoriales, a lo cual
se suma el limitado apoyo y asesora prestado a los municipios
por parte de las CAR para la elaboracin de dichos planes.
Otro hecho relevante es que el 100% de las CAR seala haber
otorgado permisos de vertimientos - principalmente a ESPD y
al sector industrial -, en los cuales se exige la construccin de
sus respectivos sistemas de tratamiento; a pesar de ello, aun es
poco el conocimiento que tienen las autoridades ambientales
regionales sobre los sistemas de tratamiento utilizados en cada
jurisdiccin.
Por su parte, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial a la fecha cuenta con un diagnstico
preliminar de las aguas residuales de origen domstico,
elaborado con informacin proporcionada por las CAR,
algunos municipios y estudios realizados por Universidades.
Sin embargo, no cuenta con un diagnstico para las aguas
residuales de origen industrial, agrcola y pecuario, ni
tampoco cuenta con un diagnstico de aguas residuales que
afectan las zonas costeras del pas ni el impacto que estas

producen, a pesar, que institutos como Invemar han realizado

estudios detallados en este ultimo tema.
Ante esto, existe la necesidad de tener un diagnstico claro y
completo sobre el estado y manejo de todos los tipos de
vertimientos en el pas, para evaluar de forma veraz los
impactos que han causado sobre los distintos cuerpos de agua
y diferenciarlos segn el tipo de contaminante y el sector
contaminante, con el fin de definir y dar prioridad a las
acciones a seguir a corto, mediano y largo plazo como la
generacin y ejecucin de planes de ahorro y uso eficiente del
agua, de produccin ms limpia50, e instrumentos de
capacitacin y educacin, con el propsito de mejorar la
calidad del recurso hdrico y garantizar el menor impacto al
mismo.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
no ha desarrollado el Plan Nacional de Manejo de Aguas
Residuales, si bien ha realizado algunos estudios que permiten
modelar el impacto sobre toda la red hdrica del pas causada
por la contaminacin domstica como es el caso del estudio
Formulacin del componente ambiental del Plan Nacional de
Gestin de Aguas Residuales y actualmente est trabajando
en el diseo del Plan Decenal de Aguas Residuales. De la
misma manera, empez a trabajar durante el ao 2002 en la
normatizacin sobre el reuso de las aguas tratadas y el
aprovechamiento de bioslidos provenientes de las plantas de
tratamiento de aguas de origen domstico, en el sector
agrcola, pecuario, forestal y acucola bajo una gua tcnico
ambiental, la cual se aspira a terminar en junio de 2003.
Las Corporaciones, por su parte, a pesar de que conocen el
Conpes 3177 de 2002, el cual presenta las acciones prioritarias
y lineamientos para la formulacin del Plan Nacional de
Manejo de Aguas Residuales, no han propiciado el
cumplimiento de sus propsitos como la mitigacin de los
impactos ambientales generados por la disposicin de aguas
residuales en los cuerpos de agua y la ampliacin de la
cobertura de los mecanismos de manejo, especialmente los
destinados a su tratamiento, la cual contina siendo baja.
En el pas se carece de un proceso planificado que permita
tener claridad sobre las acciones a emprender para generar
soluciones a corto, mediano y largo plazo a esta problemtica
y tan solo un 64 % de las Corporaciones manifiesta que posee
un plan de inversiones para la proteccin y recuperacin del
recurso hdrico con objetivos y metas concretas en el cual se
50

El 56% de las Corporaciones manifiesta haber desarrollado algn tipo de

estrategia o accin en el marco de la poltica de Produccin Ms Limpia.

establecen programas, planes, proyectos y estrategias que

integran el manejo de las aguas residuales de manera que estos
se ven reflejados en su Plan de Accin Trianual y en su Plan
de Inversiones. No obstante, la mayora de Corporaciones
carece de estadsticas sobre resultados obtenidos en trminos
de mejorar la situacin de contaminacin por vertimientos, por
carecer de herramientas tcnicas y logsticas que les permitan
implementar un eficaz programa de seguimiento y monitoreo
a los agentes contaminadores, a la gestin de los municipios y
al cumplimiento de la normatividad exigida en los permisos de
vertimiento.
Es de destacar que la gestin realizada por las Corporaciones
en el manejo de las aguas residuales se ha dirigido casi
exclusivamente a la implementacin del programa de tasas
retributivas, por lo cual ms adelante se realizar un anlisis
de la gestin de las autoridades ambientales en la
implementacin de este instrumento econmico.
4

Impactos de los residuos slidos y las aguas residuales en la

salud pblica, los ecosistemas y el medio ambiente

La salud ambiental es considerada el equilibrio entre las

condiciones del entorno ambiental, el desarrollo reproductivo
y las acciones antrpicas, sociales y culturales que permite
prevenir y controlar los riesgos del ambiente que pueden
afectar la salud humana, derivados de la contaminacin
ambiental y el deterioro de los recursos naturales51.
As, el manejo inadecuado de los residuos slidos y aguas
residuales genera impactos negativos para la salud humana,
los ecosistemas y el medio ambiente. Los residuos son, como
tal, una fuente potencial de transmisin de enfermedades, ya
sea por va de aguas, suelos y aire contaminados o por el
incremento de los vectores por la condicin propicia para su
reproduccin en las zonas de influencia de las reas de
almacenamiento y disposicin final.
Si bien algunas enfermedades no pueden ser atribuidas
explcitamente a la exposicin a los residuos slidos y otros
residuos, es indiscutible que una gestin inadecuada en el
manejo de los mismos crea las condiciones para la transmisin
de diversas enfermedades. Por su parte, el medio ambiente,
como quiera que se convierte en el receptor final de todos los
residuos derivados de la actividad humana, se ve afectado en
mayor o menor medida en razn de las condiciones
particulares que posea y por la calidad de la gestin que se
Carlos Eduardo Caldern, Fernando Romero y Luis Enrique Gmez,
Salud ambiental y desarrollo. En: Epidemiologa urbana, Ecosolar (eds.).
1995, Pg. 207 y ss.
51

haga para la minimizacin de los impactos por la disposicin

de los mismos (Cuadro 2.4).
Conviene indicar que la complejidad y dinmica de las
relaciones entre los seres vivos y su entorno ya sea natural o
creado-, en cualquier caso comportan impactos distintos en
magnitud espacial y temporal y comprometen grupos de
poblacin o de flora y fauna y ms aun pueden conllevar
sinergias que incrementen los impactos tras la gestin
inadecuada de los residuos slidos. As mismo, involucran no
slo prdidas en la calidad de los bienes y servicios
ambientales y en la calidad de vida de la poblacin, sino que
elevan los costos de la gestin en general, causan
desvalorizacin de las propiedades en el rea de influencia
luego de la disposicin de residuos, disminuyen sensiblemente
el desarrollo de otras actividades productivas y, en el caso
particular de Colombia han informalizado actividades como la
recoleccin, segregacin y recuperacin de productos.

Cuadro 2.4
ENFERMEDADES TRANSMITIDAS POR
VECTORES RELACIONADAS CON RESIDUOS
SLIDOS
Principales
enfermedades
Peste bubnica
Mordeduras, orina y heces.
Ratas
Tifus murino
Pulgas que viven en el cuerpo de la rata.
Leptospirosis
Fiebre tifoidea
Salmonelosis
Por va mecnica (a travs de las alas, patas y cuerpo).
Clera
Moscas
Heces y saliva.
Amebiasis
Disentera
Giardiasis
Malaria
Leishmaniasis
Mosquitos
Picadura del mosquito hembra.
Fiebre amarilla
Dengue
Filariosis
Fiebre tifoidea
Por va mecnica (a travs de alas, patas y cuerpo) y por
Cucarachas
Clera
heces.
Giardiasis
Cisticercosis
Toxoplasmosis
Cerdos y ganado Ingestin de carne contaminada.
Triquinosis
Teniasis
Aves
A travs de las heces
Toxoplasmosis
Fuente: Manual de Saneamiento e Proteo Ambiental para os Municipios,
Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental (DESA/UFMG).
Fundao Estadual do Meio Ambiente (FEAM/MG), 1995.
Vectores

Forma de transmisin

Por su parte, las fuentes de contaminacin del agua son

principalmente las aguas residuales y otras sustancias que
consumen el oxgeno presente en los cuerpos hdricos como
los nutrientes vegetales, los productos qumicos, incluyendo
los pesticidas, diversos productos industriales, las sustancias
tensoactivas de los detergentes, los productos de la
descomposicin de compuestos orgnicos, los derivados de la
industria petroqumica, los sedimentos formados por
partculas del suelo arrastradas por la escorrenta desde las
tierras de cultivo y los suelos erosionados, las actividades
mineras. La temperatura tambin puede ser considerada una
forma de contaminacin cuando es vertida agua empleada para
la refrigeracin de fbricas y centrales energticas, entre otras.

Por su naturaleza dinmica, las aguas, el aire y los suelos se

constituyen en medios eficaces para extender los impactos
derivados de la produccin y manejo de los residuos slidos.
En forma general, los impactos de los residuos slidos sobre el
medio ambiente son:
Contaminacin de recursos hdricos. El primer impacto
de los residuos slidos y las aguas residuales se deriva de
la disposicin de los mismos a los cuerpos de agua. Las
consecuencias directas de esta disposicin inadecuada se
manifiestan en el incremento de la carga orgnica, la
disminucin del oxgeno disuelto, la incorporacin de
nutrientes, la presencia de barreras fsicas que obstruyen
la circulacin de las aguas y las prdidas estticas del
paisaje. De forma indirecta las aguas se pueden deteriorar
por el vertimiento sin tratamiento de lixiviados resultantes
de la descomposicin de los residuos, los cuales se
caracterizan por las altas concentraciones de materia
orgnica y sustancias txicas.
Por extensin la contaminacin de las aguas provoca
prdidas

del

recurso

para

el

consumo

humano,

agropecuario, industrial y recreativo, conlleva el deterioro

de los ecosistemas y aun la muerte o reemplazo de
especies de fauna y flora, especialmente de medios
acuticos.

Contaminacin atmosfrica. Los principales impactos

sobre la atmsfera son consecuencia de la dispersin de
olores ofensivos por la descomposicin y formacin de
gases, especialmente en las zonas circundantes a la
localizacin de los sistemas de tratamiento y disposicin
final de residuos y vertimientos. Otro factor de
contaminacin

atmosfrica

proviene

de

la

quema

indiscriminada de residuos a cielo abierto o de la

incineracin antitcnica de los mismos, posibilitando la

formacin de sustancias como dioxinas y furanos.

Contaminacin del suelo. La disposicin y acumulacin

de residuos slidos sobre calles en las zonas urbanas y en
la

periferia

conllevan

malos

olores,

focos

de

contaminacin y promulgacin de vectores y mal aspecto

del entorno que comprometen la calidad de vida de la
poblacin. Sin embargo, si se trata de suelos descubiertos
y sin proteccin suficiente se hacen presentes impactos
derivados de la filtracin de los lixiviados resultantes de
la descomposicin de residuos- o la simple filtracin de
sustancias txicas o patgenos presentes en los residuos
slidos y aguas residuales microorganismos patgenos,
hidrocarburos, metales pesados-, al igual que en el caso de
las aguas, comprometiendo usos futuros del suelo.
Segn las consideraciones del BID, tambin la erosin
y los movimientos en masa de suelos pueden ocurrir en reas
con suelos frgiles por la acumulacin excesiva y antitcnica
de los residuos y su volcamiento sobre los mismos52.
Los residuos slidos al ser dispuestos incorporan
contaminantes biolgicos, fsicos y qumicos a la atmsfera, el
suelo y las aguas y por estas vas son llevados directamente a
la poblacin. Bajo esta perspectiva, la poblacin puede verse
afectada en distinto grado dependiendo de su exposicin
directa a entornos contaminados o indirectamente a travs de
vectores potenciales.
Por la inadecuada gestin de los residuos slidos en el pas,
grandes poblaciones ubicadas en las zonas marginales de los
centros urbanos e industriales permanecen expuestas, ya sea
por: el manejo inadecuado de residuos por ejemplo, en el
pas es comn el tratamiento y disposicin conjuntos de
residuos peligrosos y domsticos-; por la ubicacin casi
indiscriminada de botaderos y reas de disposicin final de
residuos slidos; por no recibir atencin del Estado para la
prestacin de los servicios bsicos de saneamiento o porque la
En Colombia aconteci en septiembre de 1997 con el relleno Doa
Juana en Bogot. Aproximadamente 800 mil metros cbicos de relleno se
deslizaron taponando el ro Tunjuelo y generando olores ofensivos que
afectaron durante varios meses a la poblacin de las localidades de Usme
y Ciudad Bolvar.
52

recuperacin informal de productos ha representado para

algunos grupos de poblacin una de las escasas alternativas
para sobrevivir.
Uno de los sectores de la poblacin ms directamente
expuesto es el de los recolectores y segregadores o
recicladores. Aunque de hecho la actividad practicada bajo
criterios sanitarios representa un riesgo controlable,
especialmente cuando se trata de residuos de baja peligrosidad
como los de origen residencial, lo que opera
fundamentalmente en nuestro medio es el desarrollo de una
actividad marginal, en la cual se involucra poblacin indigente
o de muy bajos recursos, donde las consideraciones bsicas de
proteccin estn completamente ausentes, como quiera que la
atencin del Estado es muy incipiente y estos grupos no se
encuentran ligados formalmente al mercado de la recuperacin
de productos y porque, en muchos casos, comparten su
espacio vital con las zonas de disposicin.
El Cuadro 2.5 indica el efecto de algunos elementos y
sustancias durante la recoleccin, transporte, tratamiento o
disposicin final deficiente de residuos residenciales y
desechos txicos y peligrosos.
Cuadro 2.5
ALGUNOS RESIDUOS PELIGROSOS Y SUS
EFECTOS SOBRE LA SALUD HUMANA
Tipo de sustancia

Sntoma/enfermedad

Bario
Cadmio
Arsnico

Efectos txicos en el corazn, vasos sanguneos y nervios

Acumulacin en el hgado, riones y huesos
Toxicidad crnica o aguda (por acumulacin), prdida de
energa y fatiga, cirrosis, dermatitis. Se acumula en los
huesos, hgado y riones.
Compuestos orgnicos, benceno, hidrocarburos, Cancergenos
insecticidas policclicos, steres fenlicos
Cromo
Tumores de pulmn
Mercurio
Vmitos, nuseas, somnolencia, diarrea sanguinolenta,
afecciones al rin
Pesticidas organofosforados organoclorados, Afecciones al cerebro y sistema nervioso
carbamatos, clorofenxidos
Plomo
Anemia, convulsiones, inflamaciones
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo BID-, Gua para Evaluacin
de Impacto Ambiental para Proyectos de Residuos Slidos Municipales:
Procedimientos Bsicos, versin en borrador, 1997.

Como ya se indic, el aire es un medio potencial para el

transporte y transmisin de patgenos, sustancias

contaminantes o, como mnimo, de olores ofensivos. Por ello,

el polvo transportado por el viento desde un botadero a cielo
abierto y aun desde rellenos sanitarios puede portar patgenos
y materiales peligrosos. Segn el BID53, en los botaderos a
cielo abierto, durante la biodegradacin o quema de la materia
orgnica se generan gases orgnicos voltiles, txicos y
algunos potencialmente carcingenos -por ejemplo, bencina y
cloruro vinlico-, as como subproductos tpicos de la
biodegradacin -metano, sulfuro de hidrgeno y bixido de
carbono-. El humo generado en la quema de residuos en
espacios abiertos constituye un importante irritante
respiratorio e influye en que las poblaciones expuestas sean
mucho ms susceptibles a las enfermedades respiratorias. Por
otra parte, la incineracin de residuos sin equipos adecuados
para la filtracin de material particulado y gases, as como la
quema a temperaturas y tiempos inadecuados puede contribuir
a la formacin y liberacin de sustancias consideradas de alto
riesgo para la salud como es el caso de los furanos y dioxinas.
As mismo, la exposicin a los residuos peligrosos puede
ocurrir: a) en los sitios de su produccin -exposicin
ocupacional o exposicin durante accidentes-; b) durante
accidentes en el transporte de residuos y c) en los sitios donde
se almacenan o se depositan para su tratamiento. Aqu vuelven
a surgir como grupos ms expuestos los recuperadores y
segregadores por las tareas de seleccin y transporte de los
residuos slidos. Para los mismos, la ausencia de medidas
efectivas de proteccin, especialmente por la condicin de
recoleccin manual, la convivencia sin mayores hbitos y
condiciones de higiene, incrementa los riesgos de ocurrencia
de accidentes y enfermedades asociadas a estas prcticas, por
ejemplo, las heridas con objetos cortopunzantes y las
infecciones que llevan a enfermedades gastrointestinales y del
aparato respiratorio.
Es difcil determinar las variaciones que producen sobre la
enfermedad los factores ambientales asociados a la calidad del
agua, y ello ha ocasionado dudas sobre la relacin ambiente epidemiologa. Sin embargo, el Banco Mundial ha evaluado,
mediante el Indice Avisa, que la diarrea, la helmiantiasis y
otras enfermedades infecciosas asociadas representan en el
mundo una carga de 117 millones de aos de vida saludables
perdidos, y en Colombia casi el 18% del total del citado ndice

Banco Interamericano de Desarrollo BID-, Gua para Evaluacin de

Impacto Ambiental para Proyectos de Residuos Slidos Municipales:
Procedimientos Bsicos, versin en borrador, 1997, versin en medio
magntico.
53

se deriva de tales enfermedades, las cuales pueden ser

controladas a travs de intervenciones ambientales54.
En Colombia, la calidad del agua para consumo humano no es
aceptable, principalmente por la presencia de grmenes
patgenos y contaminantes qumicos, sin descartar, desde
luego, la incidencia de los factores contaminantes de origen
fsico55. McJunkin seal al parasitismo, la dermatsis, la
enteritis, la amebiasis, la malaria, las hepatitis tifoidea y
paratifoidea, la leismaniasis, el clera, el dengue hemorrgico,
la influenza y las infecciones alimenticias como las
enfermedades indicadoras de la mala calidad del agua56. Un
4,45% del total de la poblacin encuestada se enferm por las
causas asociadas a la calidad del agua y uno de cada veinte
habitantes se report a los hospitales por dichas causas. La
infeccin respiratoria aguda, relacionada con la contaminacin
atmosfrica, y la enfermedad diarreica aguda, asociada con la
calidad del agua, son las principales causas de enfermedad
presentes en la poblacin de los niveles socioeconmicos
bajos.
Segn el Segundo inventario nacional de calidad del agua, el
sistema de informacin sobre calidad del agua y saneamiento
ha sido herramienta fundamental para localizar las acciones
prioritarias en el campo del saneamiento. Sin embargo,
agrega que el uso que se ha dado a este sistema de
informacin ha sido parcial, y que no ha tenido en cuenta el
profundo significado que tiene la valoracin del ndice de
Riesgo -IR- como alarma que dirige hacia poblaciones
especficas, las acciones necesarias para promocin de la salud
y la prevencin de la enfermedad relacionada con la calidad
del agua para consumo humano y uso domstico. Los
mayores IR de acuerdo con tal Inventario se encuentran en
poblaciones menores de 20.000 habitantes. Este valor decrece
en la medida que hay un aumento de poblacin y una
estabilizacin de la estructura de servicios de la comunidad.
Por su parte, la magnitud e importancia de los impactos al
medio ambiente por la produccin y manejo de los residuos
slidos y las aguas residuales dependen de las condiciones
particulares como la ubicacin de los sistemas de tratamiento
y disposicin final, de las caractersticas biolgicas, fsicas y
qumicas de los residuos y de las condiciones biofsicas del
entorno geomorfologa, hidrologa, clima, poblacin y
ecosistemas en general-.
Segundo Inventario Nacional de la Calidad del Agua. Ministerio de Salud.
Direccin de Promocin y Prevencin. Marzo de 1998.
55
Informe nacional sobre la gestin del agua en Colombia 2000, pg. 48.
Versin en medio magntico.
56
McJunkin, Agua y Salud Humana, OPS-OMS, 1986.
54

Desde el punto de vista ecolgico, la contaminacin hdrica

produce graves efectos en los ecosistemas, siendo uno de los
principales la eutrofizacin de los cuerpos hdricos, cuando el
agua se enriquece de manera desproporcionada por el aporte
antrpico de nutrientes que promueven el desmejoramiento
progresivo de su calidad. El proceso de eutrofizacin puede
ocasionar problemas paisajsticos, como mal sabor y olor en el
recurso. Puede darse tambin una acumulacin de algas, al
igual que un crecimiento denso de las plantas con races, y el
agotamiento del oxgeno en las aguas ms profundas con la
acumulacin de sedimentos en el fondo de los lagos, as como
otros cambios qumicos, tales como la precipitacin del
carbonato de calcio en las aguas duras. Todos estos factores
aunados pueden generar una alteracin drstica en la
composicin y estructura de las comunidades naturales que
habitan estos ecosistemas, como tambin en su
funcionamiento y dinmica ecolgica.
Los impactos ambientales directos sobre la flora y fauna se
encuentran asociados, en general, al desplazamiento,
desaparicin o reemplazo de organismos, poblaciones y
comunidades de flora y especialmente de fauna por la
intervencin y modificacin temporal o definitiva de sus
ecosistemas.
5
5.1

Instrumentos econmicos para la proteccin del recurso

hdrico
VISIN TRIBUTARIA Y ECONMICA DE LAS TASAS

Vale la pena hacer previamente una breve resea sobre el tema

de los tributos con fines no fiscales57, pues es dentro de esta
categora donde se enmarcan los tributos medioambientales,
ya que estos persiguen una finalidad extra-fiscal como es la
proteccin del medio ambiente.
La utilizacin del sistema tributario para la proteccin del
medio ambiente se enfrenta a los problemas de la extrafiscalidad, es decir, al empleo del tributo para fines distintos
del recaudatorio, cuestin que ha sido siempre muy debatida,
ya que plantean como problema bsico la pretensin de buscar
una finalidad econmica o social digna de proteccin, de tal
forma que la funcin fiscal o recaudatoria se convierta en
secundaria58.
Los tributos con un fin no fiscal, estn lejos de ser instrumentos
meramente tributarios y constituyen tributos que, adems de perseguir
fines recaudatorios, buscan principalmente la obtencin de fines extrafiscales, es decir que presentan consecuencias o efectos no fiscales con su
implementacin, como los tributos medioambientales.
58
Gonzlez Garca, G. El Rgimen Tributario de los Gobiernos Locales.
57

Mediante el establecimiento de estos tributos sobre

actividades lcitas que producen daos medioambientales,
actividades que han sido soportadas por la sociedad y que son
de carcter ordinario, se pretende generar un cambio de actitud
en la sociedad que permita reducir los efectos perjudiciales
que stas producen.
Por lo tanto la tasa ha de ser lo suficientemente elevada para
que sea efectiva en su funcin de hacer desistir al agente de
una determinada conducta, pero este incremento tambin ha
de regirse de manera conjunta por los principios de
equivalencia59 y de cobertura de costos60 que deben funcionar
como principios bsicos en la determinacin de la
cuantificacin de la prestacin del servicio y cuya vulneracin
ocasionara conflictos en la delimitacin de la tasa frente a
otras figuras (impuestos, multas, etc.) y por el principio de
proporcionalidad61.
Al referirse a los principios que rigen las tasas
medioambientales, se debe hacer alusin a aquellos principios
tributarios tradicionales o de carcter general, que forman
estas figuras tributarias y a los principios tributarios
medioambientales. Algunos de los principios tributarios
tradicionales son propios de todas las figuras tributarias
(impuestos, contribuciones especiales y tasas), como: el
principio de reserva de ley relativa62 y el de capacidad
econmica63. Otros son de aplicacin principalmente en las
tasas, como son: el principio del beneficio64, el de cobertura

Anlisis comparado y propuestas de reforma. Universidad Complutense

de Madrid. Agosto, 2002.
59
El principio de equivalencia atiende no solamente la relacin entre el
costo del servicio o la actividad y la recaudacin de la tasa, sino tambin a
la relacin entre la prestacin del servicio y la contraprestacin (en un
sentido econmico) que paga el receptor del mismo.
60
El principio de cobertura de costos consiste en atender al valor, que va
costo, tiene para la Administracin la prestacin de un servicio y el
mantenimiento de la organizacin, con inclusin de los gastos por intereses
y amortizacin del capital invertido en la prestacin del servicio o actividad.
61
El principio de proporcionalidad, constituye el verdadero lmite a las
medidas excesivas contenidas en la Ley, porque trata de evitar el exceso o
la desproporcin de las acciones pblicas.
62
Su fin es garantizar que cualquier obligacin de carcter coactivo
impuesta a los ciudadanos no sea arbitraria, consecuencia de lo cual este
principio se encuentra ntimamente vinculado con el principio de seguridad
jurdica.
63
Este principio no tiene el mismo valor para todas y cada una de las
figuras tributarias. En el mbito de las tasas, figura de naturaleza
retributiva, slo opera de forma indirecta, pues al carecer del carcter
contributivo propio de los impuestos, las tasas no se pueden establecer o
modificar de conformidad con este principio.
64
Este principio atiende exclusivamente al valor que para el ciudadano
tiene la prestacin del servicio, independientemente del costo que suponga
para la Administracin.

de costos, el de equivalencia y el principio de provocacin de

costos65.
Los tributos medioambientales por su parte revisten una gran
trascendencia como instrumentos de proteccin del medio
ambiente, por la importancia de sus principios, a saber:
- Cautela y Accin Preventiva. Este principio pretende evitar
los riesgos de daos ambientales e impedir el agotamiento de
los recursos naturales. As, se dice que la mera sospecha de
daos futuros exige la adopcin de medidas cautelares. Se
pretende con su aplicacin evitar futuros daos al medio
ambiente de carcter irreversible.
- Actuacin en la Fuente. Tambin llamado de correccin en
la fuente, busca evitar que la lesin ambiental se produzca. Se
considera como uno de los mecanismos ms eficaces para
prevenir los daos al medio ambiente, atacando en el origen
los ncleos de contaminacin o dao medioambiental, con el
objetivo de atender oportunamente las causas que puedan
producir perjuicio.
- Quien Contamina Paga. Este principio demanda que sea el
contaminador quien soporte el costo de las medidas de
reduccin de la contaminacin, impuestas por la
Administracin para conseguir niveles aceptables de calidad
ambiental. Como manifestacin del principio de solidaridad
supone la concrecin de la tendencia de internalizacin66 de
los costos sociales inducidos por la degradacin ambiental.
Este principio es el que ms propicia la creacin de tributos
madioambientales en virtud de su cualidad preventiva e
incentivadora, ya que incluye los costos ambientales en el
precio de los bienes y servicios generados.
El proceso de implementacin de la tasa requiere en primera
medida fijar una meta de calidad ambiental, para luego
estimar el efecto generado sobre esta por el cobro de la tasa.
Es muy importante acertar en el valor de la tasa, pues una tasa
muy baja no conllevar a la obtencin de las metas
ambientales y una tasa muy alta, podra generar la quiebra
econmica de muchos agentes y con mayor seguridad la
evasin de su pago.
El sistema de recaudo debe ser sencillo y prctico y no debe
acarrear costos mayores al producto obtenido por el recaudo
El principio de provocacin de costos se basa en el hecho de que quien
provoca costos de forma especial puede ser llamado a contribuir al
sostenimiento de las cargas pblicas en funcin del costo provocado, sin
perjuicio de que se le pueda (e incluso se le deba) eximir del tributo si
carece de medios para hacer frente al mismo.
66
Internalizar, conjunto de actividades o procesos que tienen como
propsito eliminar las causas o actividades que generan malestar en la
sociedad (es decir eliminar la externalidad negativa bien sea privada o
pblica).
65

de la tasa, a la vez que no debe dejarse de lado el monitoreo

del recurso receptor para evaluar el efecto de la tasa sobre los
niveles de consumo y la aplicacin de medidas de comando y
control complementarias previstas en la ley cuando se
sobrepasen los lmites permisibles.
5.2

IMPLEMENTACIN DE LAS TASAS RETRIBUTIVA Y

POR USO DEL AGUA

Con el fin de avanzar en la descontaminacin del recurso

hdrico, el Ministerio de Medio Ambiente, hoy de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, conjuntamente con las
autoridades ambientales regionales ha venido apoyando la
construccin de sistemas de tratamiento de aguas residuales y
desde 1997 vienen trabajando en este mismo sentido en la
implementacin de la tasa retributiva. Sin embargo, de 30
sustancias contaminantes que contempla el Decreto 1594 de
1984 que podran ser objeto de cobro, hasta la fecha tan slo
dos parmetros DBO5 y STT, ms no sustancias como indica
la norma, han sido objeto de reglamentacin, sin que se hayan
aplicado estos instrumentos econmicos tendientes a regular
las emisiones de contaminantes provenientes de la actividad
industrial que indudablemente es la principal causa de
contaminacin de las aguas del pas, seguida de las aguas
residuales de las ciudades.
Despus de casi veinte aos de la expedicin del Decreto 1594
de 1984 no se ha logrado una disminucin significativa de la
contaminacin vertida a los cuerpos de agua, y se siguen
presentando inconvenientes entre la aplicacin del Decreto y
la reglamentacin de la tasa retributiva, aun cuando muchas de
las grandes industrias han realizado inversiones para alcanzar
el cumplimiento de dichas normas.
La tasa retributiva se rige por una sencilla mxima: los que
contaminan deben pagar por cada unidad de contaminacin
que descargan en los cursos de agua del pas. Lo anterior hace
referencia a lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, la cual acogi
y mejor los mecanismos previamente establecidos en el
Decreto 2811 de 1974 y les dio un enfoque ms flexible, pues
dejaron de verse como instrumentos de comando y control y
dieron paso a medidas concertadas para controlar la
contaminacin. Las tasas contempladas en los artculos 42 y
43 de la mencionada Ley, fueron concebidas entonces como
instrumentos econmicos que, como se mencion
anteriormente, tienen como propsito fundamental propender
por un uso racional de los bienes ambientales generando un
cambio de comportamiento de los agentes mediante una seal

econmica que les indique la presin que estn ejerciendo

sobre el medio ambiente.
Si bien a travs de la aplicacin de las tasas se obtiene un
recaudo que se destina a prevenir, mitigar, compensar, dar
solucin al dao causado o pagar por el uso de los recursos, no
es el propsito ultimo de las tasas el que se conviertan en un
mecanismo de financiacin de las autoridades ambientales, ya
que el mayor xito de la tasa una vez est en pleno
funcionamiento es que la contaminacin disminuya,
generndose como consecuencia de esto una disminucin en
el recaudo.
Sin embargo, se debe destacar que en la Ley 99 de 1993 las
tasas presentan dos caractersticas; por una parte, son
instrumento econmico de acuerdo con la definicin
consagrada en el artculo 42, y, a su vez, se les imprimi el
carcter de instrumento financiero por medio del artculo 46,
en el que se define que los ingresos generados por las tasas, son
rentas propias de las autoridades ambientales regionales y
urbanas, con lo cual se desvirta su concepcin y finalidad.
De acuerdo con las caractersticas anteriormente mencionadas,
la incorporacin como patrimonio y renta de las
corporaciones, de los recursos percibidos por concepto de
tasas, conlleva a que se conviertan en permanentes, resultando
por lo tanto ms benfico mantener su cobro, lo que convierte
este recaudo en un mecanismo perverso67, que en el futuro ser
difcil de desmontar.
Adicional a esto, es muy difcil la estimacin de los costos y la
caracterizacin de las sustancias de cualquier origen que se
vierten a los numerosos cuerpos de agua receptores, dada la
complejidad de la metodologa que se debe emplear frente a la
capacidad institucional de las autoridades ambientales que
tienen a cargo esta misin. Por lo tanto, la implementacin de
este programa no ha asegurado el logro de metas reales y
efectivas que permitan la disminucin de los niveles actuales
de contaminacin de los recursos hdricos, y por el contrario,
con la aplicacin de la tasa y los mecanismos hasta ahora
implementados para atenuar esta problemtica, se est dejando
de atacar las causas que la originan.
Un problema comn a todas las tasas de contaminacin y uso
de los recursos naturales y del ambiente ha sido la falta de
claridad sobre el papel que estos instrumentos econmicos
deben cumplir como parte de estrategias integrales de control
de los procesos de deterioro ambiental.
Econmicamente hablando, pues desvirta el propsito inicial del
instrumento dndole un cambio radical y lo transforma de instrumento
econmico en instrumento financiero.
67

En Colombia, de manera frecuente estos instrumentos no han

sido complementados con otras estrategias de control como
las regulaciones de tipo policivo, la transferencia de paquetes
tecnolgicos a los industriales, los mecanismos financieros
para la reconversin industrial, la evolucin y desarrollo
continuo de normas ambientales que se adapten a los cambios
econmicos, tecnolgicos y sociales del sector industrial, de
tal manera que se logre una mayor eficacia en su aplicacin.
Un factor que incidi en las dcadas pasadas en la baja
utilizacin de instrumentos econmicos fue la presencia de
una oferta de recursos mayor a la demanda y al relativo buen
estado de conservacin de los recursos naturales hasta las
dcadas de los 80, por lo cual no se gener en el pas una
conciencia orientada a la conservacin de los recursos
naturales que hiciera ver la necesidad de cobrar por el
aprovechamiento y uso de los recursos naturales.
La reglamentacin tradicional dio escasos resultados y,
durante mucho tiempo, prcticamente no se puso coto a la
contaminacin del agua y el aire. En un serio intento por
corregir esta situacin, el pas adopt las tasas retributivas con
cargos por contaminacin basado en los principios de
Baumol/Oates68 -eficiencia y equidad de la calidad ambiental-,
siendo la institucin pionera en la instauracin del programa la
Corporacin Autnoma Regional Rionegro-Nare Cornare-,
encargada del control de la contaminacin en la regin del
oriente antioqueo.
Al analizar los costos de reduccin de la contaminacin se
lleg a la conclusin de que una tasa con un cargo de US$100
por tonelada reducira en un 80% las descargas de sustancias
orgnicas que los establecimientos industriales arrojaban en
los cursos de agua. Sin embargo, el programa comenz por
imponer tasas de slo US$28 por tonelada de desechos
orgnicos -demanda bioqumica de oxgeno, DBO-, as como
US$12 por tonelada de slidos totales en suspensin -SST. Se
consideraba que estos cargos eran lo suficientemente altos
como para surtir efecto, pero no tan elevados como para
despertar hostilidad en los industriales.
El Ministerio realiz en julio de 2002 una evaluacin de los
cinco primeros aos del programa de tasas retributivas desde
la promulgacin del decreto 901 de 1997, en el cual tom
como principales parmetros de evaluacin el factor regional,
la meta de reduccin de contaminacin y el recaudo.
Este estudio concluy que las autoridades ambientales
regionales que implementaron la tasa en su jurisdiccin, con
Baumol, W. J. & W. E. Oates. The theory of environmental policy:
externalities, public outlans and the quality of life. Prencite-Hall, Inc,
Englewood Cliffs, New Jersey. 1975
68

mayor anterioridad, presentaron mayores niveles de reduccin

de las cargas de los dos parmetros reglamentados -DBO y
SST-. Sin embargo, no presenta estadsticas claras de las
reducciones de caudales aportados a los cuerpos hdricos ni
presenta cifras de cuntos usuarios estn pagando la tasa
retributiva. Es de destacar aqu la dificultad que tienen las
autoridades ambientales para la determinacin de la
concentracin y el caudal del efluente, debido en gran medida
a las limitaciones de carcter tcnico y humano para la
identificacin de todas las fuentes de vertimientos y para
obtener mediciones directas de todos los agentes
contaminadores, razn por la cual gran parte de las cifras de
caudal que se manejan provienen de autodeclaraciones de
vertimientos.
El mismo estudio manifiesta que al implementar
adecuadamente la tasa, sta surte su efecto como instrumento
y puede incidir en el comportamiento de los agentes
contaminadores frente al recurso. Sin embargo no determina a
qu se hace referencia cuando se habla de manera adecuada,
ni se menciona en cules autoridades se ha obtenido un
cambio en el comportamiento de los agentes contaminadores
frente al recurso.
Una de las caractersticas de este anlisis es la divisin que
realiz el Ministerio de las AAR, en tres grupos (A, B, C),
donde el grupo A posee informacin de por lo menos tres
semestres y un buen monitoreo sobre la calidad de los
vertimientos y de la calidad de las fuentes de agua; en el grupo
B, estas dos condiciones son menos exigibles y en el grupo C
se encuentran aquellas autoridades que no han realizado
acciones tendientes a implementar la tasa retributiva.
Pese a que el estudio arroj aparentes resultados satisfactorios,
debido a que se trabaj con informacin de las AAR de la
clase A, es decir, que tenan implementada la tasa retributiva
desde hace ms de tres aos, (las cuales presentan avanzados
manejos del programa de implementacin y manejan
adecuadamente el proceso de concertacin de metas
regionales de descontaminacin), cabe preguntarse cules
habran sido los resultados del estudio, si se hubieran incluido
todas las AAR, ya que como se aprecia en los resultados del
mismo, solo diez corporaciones poseen proyectos de
implementacin adecuados, es decir, de las 38 autoridades
ambientales, slo el 26.3% tiene alta probabilidad de cumplir
con el objetivo de la tasa como instrumento econmico que
permita internalizar los costos causados por la contaminacin
y cambiar el comportamiento de los agentes contaminadores.
Dadas estas deficiencias de los estudios, resulta bastante
probable que hasta el momento se pueda afirmar que la

aplicacin de las tasas retributivas y por uso del agua sea

altamente insatisfactoria.
5.3
5.3.1

GESTIN INSTITUCIONAL
Tasa retributiva

En este aparte se realiza un anlisis de la gestin de las

autoridades ambientales en la implementacin de este
instrumento econmico despus de seis aos de haber sido
promulgado el decreto 901 de 1997, tomando seis parmetros
de evaluacin: valores de recaudo, valores de facturacin,
aplicacin del factor regional, establecimiento de las metas de
reduccin de contaminacin, la creacin de los Fondos
Regionales de Descontaminacin y la destinacin de los
recursos69.
Como no se ha dado la completa implementacin de la tasa
retributiva, entendida como la acogida del instrumento por
todos los sujetos pasivos70 del mismo, que permita generar el
cambio de comportamiento frente al recurso hdrico, a travs
de un recaudo efectivo, efectuado por las autoridades
ambientales, el cual sea destinado a su verdadero propsito -el
cuidado y mejoramiento del recurso hdrico-. Adems, es casi
imposible establecer un estimativo de lo que se ha dejado de
percibir, por la lenta implementacin del instrumento, dado
que no se cuenta con informacin detallada por cada
corporacin71, sobre la caracterizacin de los cuerpos de agua
receptores, los sujetos de cobro, las cargas contaminantes
vertidas por semestre y el factor regional, entre otros.
En la puesta en marcha del instrumento de las tasas
retributivas por parte de las distintas autoridades, se aprecia un
grado diferencial de aplicacin, lo que no ha permitido que la
implementacin luego de seis aos se de en todas los
Corporaciones, aunque si bien en este aspecto, se destaca el
Programa de Cooperacin Horizontal entre autoridades
ambientales regionales que empez en 1998, y que sirvi
como instrumento de apoyo ya que las Corporaciones ms
avanzadas en la implementacin realizaron tutoras a las ms
Es de destacar que la autoridad nacional ambiental no ha establecido
claramente una metodologa a seguir en el proceso de implementacin de
la tasa y de apoyo tcnico necesario para este proceso, que garantice a los
responsables de la aplicacin del mismo un desarrollo adecuado y
sincronizado del instrumento.
70
El sujeto pasivo o usuario es toda persona natural o jurdica, de derecho
pblico o privado, cuya actividad produzca vertimientos. Decreto 901 de
1997.
71
Como se observ en las respuestas enviadas por las corporaciones
frente al cuestionario elaborado por la CDMA en el rea de saneamiento
bsico, el cual fue uno de las bases para el anlisis de gestin.
69

dbiles en el establecimiento de metas de reduccin de

contaminantes, en algunas ocasiones con xito72.
De acuerdo con la informacin reportada a la Contralora
General de la Repblica por las diferentes Corporaciones
Autnomas Regionales, correspondiente al perodo
comprendido entre 1997-2002, a fecha 31 de diciembre de
2002, de las 33 Corporaciones Autnomas Regionales 26 han
implementado en su jurisdiccin la tasa retributiva y han
realizado facturacin por este concepto. Corpoguajira,
Corpoguavio, Corporinoqua y la CRA, aunque ya cuentan
con acuerdos de implementacin y de concertacin de metas
de reduccin tan solo darn comienzo a la facturacin durante
el primer semestre de 2003, y otras como la CDA,
Corponario y la CSB no cuentan siquiera con acuerdos de
implementacin y de concertacin de metas de reduccin
(Tabla 2.6).
Se observa que tan solo 15 Corporaciones haban empezado la
facturacin y recaudo a diciembre del ao 2000; por su parte
Corantioquia, Corpoboyac, CRQ y CVS lo iniciaron en el
2001 y la CAR de Cundinamarca, Carder, Carsucre,
Corpoamazona, Corpocesar, Corpochivor y Corpomojana tan
solo empezaron en el 2002. (Tabla 2.6).
Se ha realizado una facturacin total, a precios constantes de
2002, en el perodo 1997-2002, de 117.557 millones de pesos,
de los cuales se han recaudo tan slo 31.204,6 millones, que
corresponden a un 26.54% del total facturado (Tabla 2.7). En
este proceso se ha realizado cobro de la tasa a las Empresas
Prestadoras de Servicios-EPS. Sin embargo, se observa que
algunas Corporaciones no conocen con claridad los valores
facturados y recaudados a stas (Tabla 2.8).
Si bien, el recaudo proveniente de la facturacin a las EPS,
muestra una mejor acogida del instrumento de su parte, ya que
el porcentaje de recaudo es del 40.25%, no deja de preocupar
el reducido valor de recaudo respecto a la facturacin y lo
absolutamente irrisoria que resulta esta cifra frente al gran
aporte de DBO y SST a las fuentes hdricas que efectan
dichas empresas, debido a que recogen las aguas de origen
domestico y municipal y, adems, frente al reto que representa
restituir el recurso a un estado de calidad y disponibilidad que
permita el aprovechamiento del mismo tanto por la presente
generacin como por las generaciones futuras.
La escasez de cifras actualizadas y reales de calidad, frente al
alto y creciente nivel de contaminacin de los diferentes
72

En algunas Corporaciones como en la CSB el programa no dio el resultado

esperado debido a condiciones adversas como falta de recurso humano, recurso
fsico (como laboratorios ambientales), recursos econmicos, falta de compromiso
y tambin por oposicin de los gremios y de la poblacin a un nuevo tributo.

cuerpos de agua del pas, reflejan la dificultad y la falta de

decisin y voluntad poltica en el proceso de implementacin
de las tasas retributivas y la necesidad tanto de revisar a fondo
la pertinencia del instrumento, el mecanismo de
implementacin de ste, como tambin los mecanismos de
seguimiento y monitoreo para la aplicacin del mismo
realizados por parte de las autoridades ambientales, de tal
manera que se encuentren alternativas para garantizar la
proteccin del recurso hdrico, sin dejar de lado el impacto
social que puede generar su aplicacin.
Las industrias y empresas prestadoras de servicios pblicos,
bajo la actual metodologa de cobro de las tarifas de
alcantarillado, pueden generar un cobro inequitativo a los
usuarios del servicio, producto de las imprecisiones
metodolgicas y procedimentales en el establecimiento y
cobro de la tasa retributiva ya que sta no es sujeto de
subsidios ni de estratificacin y, adems, porque no existe
claridad acerca de cmo incluirla en la tarifa o si ya est
incluida junto con otras tasas ambientales contempladas en los
costos de las empresas; a esto se suma la dificultad que existe
de establecer una tasa veraz, objetiva y coherente con las
descargas, que involucre los costos marginales de cada uno de
los agentes sujeto de cobro, las sustancias contaminantes, las
concentraciones de las mismas y los parmetros que de stas
se puedan medir, tal y como lo establece el artculo 42 de la
Ley 99 de 1993.

NTIDAD

Tabla 2.6
FACTURACIN Y RECAUDO DE LAS TASAS
RETRIBUTIVAS EN LAS CAR DURANTE EL
PERODO 1997-2002
(PRECIOS CONSTANTES DE 2002)
1997

R
QUE
CRE

HOCO
NA
TIOQUIA
CARENA
RE
MAG
AMAZONIA
BOYACA
CALDAS
CESAR
CHIVOR
GUAJIRA
GUAVIO
MOJANA
NARIO
NOR
RINOQUIA
URABA
LIMA

Facturado total (en millones de pesos)

1998
1999
2000
2001
2002
782,3
923,6
479,1
201,2
733,9
987,7 1.407,6 1.442,4
750,7
115,1
883,0 1.763,4 2.260,0 2.678,1

0,0

584,7
191,6
29,3

1.496,6
275,3
53,8

2.096,8
343,5
160,2

309,0

749,3

1.176,9

21,0
1.739,0
385,9

2.572,9
372,9
218,2
321,7
75,8
1.980,7
434,3

2.546,7

895,2
2.018,1

3.366,6
0,0
306,1
55,0
88,7
829,7
442,1
58,9
1.591,2
0,0
544,1
52,6

133,8

0,0

749,2

1.547,3

1.656,6

1.695,2

124,9

867,5
427,3

1.143,8
1.416,4

1.530,5
1.744,3

1.070,3
1.599,4

177,2

945,6

1.473,3

2.014,5
360,6

1.114,2
1.163,0

2.933,6

6.237,5 15.436,2 10.829,4 12.193,2

587,4 2.592,3
309,0 4.790,7 14.100,3 32.263,4 32.239,1 33.854,5

Recaudado total (en millones de pesos)

Total
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
2.184,9
8,8
27,5
65,0
101,3
201,2
33,7
33,7
733,9
101,0
101,0
4.588,3
NR
NR
NR
NR
517,6*
115,1
1,4
1,4
7.584,4
68,7
562,3
938,2 1.040,2 2.609,4
NC
NC
10.117,7
584,1 1.495,1 2.062,6 2.499,5 2.935,4 9.576,7
1.183,3
0,0
0,0
17,9
164,2
34,1
64,6
280,8
767,6
7,0
13,1
26,7
30,0
19,3
96,1
376,7
NR
NR
72,8*
185,5
NR
NR
NR
NR
6.784,6 214,0
429,4 1.005,9
952,6
825,0
259,0 3.685,8
1.262,3
12,7
20,8
82,6
116,1
58,9
0,3
0,3
2.486,5
109,9
29,6
139,5
4.564,9
224,7
0,0
117,7
342,3
544,1
7,4
7,4
52,6
20,0
20,0
NC
NC
NC
NC
133,8
8,0
8,0
NC
NC
5.648,3
110,0
276,8
328,1
232,5
947,4
NC
NC
4.737,0
0,0
115,8
331,8
325,5
156,1
929,3
5.187,4
0,0
995,8 1.099,6
669,6 2.765,0
NC
NC
5.724,8
83,5
360,6
529,7
170,3
104,7 1.248,8
1.523,6
52,4
151,0
203,4
NC
NC
47.629,9
311,0
490,9 2.328,9 1.377,5 2.771,2 7.279,6
3.179,7
25,3
95,8
121,1
117.557,0 214,0 1.415,0 3.822,9 8.610,8 8.025,2 9.116,8 31.204,6

Elabor: CGR - CDMA 2003; Fuente: Informacin reportada por las CAR
NR: No reporta informacin; NC: No ha efectuado cobro;
NF: No ha
realizado facturacin.
* Valor estimado a partir del total presentado por la Corporacin en pesos
corrientes.

Tabla 2.7
FACTURACIN Y RECAUDO DE TASAS
RETRIBUTIVAS
PERODO 1997-2002
(PRECIOS CONSTANTES DE 2002)
ENTIDAD
CAM
CAR
CARDER
CARDIQUE
CARSUCRE
CAS
CDA
CDMB
CODECHOCO
CORALINA
CORANTIOQUIA
CORMACARENA
CORNARE
CORPAMAG
CORPOAMAZONIA
CORPOBOYACA
CORPOCALDAS
CORPOCESAR
CORPOCHIVOR
CORPOGUAJIRA
CORPOGUAVIO
CORPOMOJANA
CORPONARIO
CORPONOR
CORPORINOQUIA
CORPOURABA
CORTOLIMA
CRA
CRC
CRQ
CSB
CVC
CVS
TOTAL

Total facturado
2.184,94
201,15
733,93
4.588,34
115,11
7.584,45
NC
10.117,66
1.183,30
767,60
376,67
185,47
6.784,63
1.262,30
58,89
2.486,50
4.564,85
544,09
52,59
NC
NC
133,84
NC
5.648,32
NC
4.737,02
5.187,43
NC
5.724,83
1.523,59
NC
47.629,91
3.179,66
117.557,00

Total recaudado
101,32
33,68
100,96
517,60
1,36
2.609,42
NC
9.576,65
280,80
96,10
72,80
NR
3.685,76
116,11
0,32
139,45
342,34
7,35
20,00
NC
NC
7,95
NC
947,40
NC
929,26
2.765,03
NC
1.248,80
203,43
NC
7.279,57
121,12
31.204,60

Elabor: CGR - CDMA 2003 con informacin suministrada por las CAR.
NR: No reporta informacin; NC: No ha efectuado cobro.

5.3.1.1.1

Tabla 2.8

FACTURACIN Y RECAUDO DE LAS TASAS

RETRIBUTIVAS A LAS EMPRESAS PRESTADORAS
DE SERVICIOS PBLICOS E.S.P. POR LAS CAR
PERODO 1997-2002
(PRECIOS CONSTANTES DE 2002)

% recaudado/ facturado
4,64
16,74
13,76
11,28
1,18
34,40
NC
94,65
23,73
12,52
19,33
NR
54,33
9,20
0,54
5,61
7,50
1,35
38,03
NC
NC
5,94
NC
16,77
NC
19,62
53,30
NC
21,81
13,35
NC
15,28
3,81
26,54

ENTIDAD

1997

ER
IQUE
UCRE

CHOCO
LINA
NTIOQUIA
ACARENA
ARE
AMAG
OAMAZONIA
OBOYACA
OCALDAS
OCESAR
OCHIVOR
OGUAJIRA
OGUAVIO
OMOJANA
ONARIO
ONOR
ORINOQUIA
OURABA
OLIMA

107,4

0,0

1998

Facturado ESP (en millones de pesos)

1999
2000
2001
2002
765,7
401,3
175,9
427,5
405,4
383,1
386,6
195,8
108,3
641,0
982,3 1.315,0 1.224,8

493,0 1.234,4 1.741,8

174,0
241,6
305,0
28,3
51,4
158,6

37,8

304,3

NR
688,6
257,0

2.276,3
367,5
217,7
41,1
NR
761,9
420,7

933,5

392,0
2.204,1

2.875,3
0,0
208,1
22,7
NR
363,8
521,1
58,9
874,5
0,0
NR
NR

0,0
NR

NR

NR

NR

NR

2.203,8
373,7 1.082,7

1.570,8

1.428,8
1.454,1

NR
NR

NR
NR

NR

NR

NR

NR

NR
NR
NR
NR
107,4 1.070,8 4.487,8 9.900,1 12.324,8 12.307,9

Recaudado ESP (en millones de pesos)

Total
1997 1998
1999
2000
2001
2002
Total
1.167,0
6,3
23,5
29,8
175,9
NR
NR
427,5
37,0
37,0
1.370,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
108,3
1,1
1,1
4.163,0
27,4
79,9
267,4
234,5
609,1
NC
NC
8.620,8
493,0 1.234,1 1.713,0 2.222,8 2.555,4 8.218,4
1.195,7
NR
NR
NR
NR
NR
NR
NR
664,2
6,0
11,1
25,8
29,7
19,0
91,6
63,7
NR
NR
26,7*
124,6*
NR
NR
NR
NR
2.156,4
0,0
1.198,8
137,5
0,0
0,0
137,5
58,9
0,3
0,3
1.266,5
74,6
331,3
406,0
3.137,6
32,9
0,0
6,1
39,1
NR
1,5
1,5
NR
NR
NR
NC
NC
NC
NC
0,0
0,0
0,0
NC
NC
NR
NR
NR
NR
NR
NR
NC
NC
3.632,6
462,9
202,3
665,2
4.481,3
0,0
694,6 1.034,0
532,3 2.260,9
NC
NC
4.752,5*
53,4
234,5
179,9
29,3
162,7
659,8
1.432,7*
49,2
143,0
192,2
NC
NC
NR
160,3 1.105,3
368,9 1.167,0 2.801,5
NR
0,0
0,0
0,0
40.198,9
0,0 552,4 1.667,4 4.431,8 4.096,0 5.429,9 16.177,5

Elabor: CGR - CDMA 2003; Fuente: Informacin suministrada por las CAR.
NR: No reporta informacin; NC: No ha efectuado cobro; NF: No ha realizado
facturacin.
* Valor estimado a partir del total presentado por la Corporacin en pesos
corrientes.

Adicionalmente, la inequidad que se menciona hace referencia

al hecho de que el cobro se basa en el aporte de la totalidad de
los usuarios y, por ende, un valor promedio del dao, lo cual
no tiene en cuenta el vertimiento, el tipo de sustancias
contaminantes arrojadas, la concentracin de cada una de ellas
y los costos marginales ocasionados al recurso por cada
usuario. As mismo, se presenta el problema jurdico que no
permite que las tasas sean sujeto de cobro diferencial, es decir,
no se pueden cobrar tarifas segn el estrato, lo cual aumenta la
inequidad.

No obstante que las Corporaciones tienen acuerdos o

Resoluciones mediante los cuales se establece el
procedimiento para la facturacin de la tasa retributiva, se
observa que algunas acumulan en una sola factura cobros de
varios perodos vencidos para ponerse al da, generando un
problema para el sujeto pasivo, lo que evidencia una
deficiente gestin en la facturacin, a lo que se suma la casi
nula accin de cobro sobre las facturaciones realizadas, ya
que, en algunos casos, las actuaciones se han surtido en forma
dilatada sin encontrar causa que lo justifique; a esta gestin de
cobro no se le ha dado la importancia y celeridad que requiere
teniendo en cuenta la importancia del instrumento para
disminuir los niveles de contaminacin y, subsidiariamente,
como fuente temporal de recursos para el desarrollo y
fortalecimiento institucional y para ejecutar proyectos
tendientes a mejorar, recuperar y mantener los recursos
hdricos del pas.
A lo anterior se suma que las facturaciones realizadas por las
corporaciones se basan en su mayora en las
autodeclaraciones73 presentadas por los contaminadores, e
incluso en el caso en que no se cuenta con estos reportes la
autoridad ambiental estima un vertimiento con datos
presuntivos, teniendo como base la estimacin per cpita de
vertimientos de DBO y SST calculadas por la
Superintendencia de Servicios Pblicos. Sin embargo, para
que los valores declarados o estimados para la facturacin
sean ms veraces, se deberan realizar monitoreos adecuados
que cubrieran la totalidad de los agentes y una amplia serie de
datos que permitiera establecer el comportamiento real de la
concentracin y la periodicidad de los contaminantes
presentes en los vertimientos, puesto que stas estimaciones
tienen un alto nivel de subjetividad74.
El recaudo obtenido ha sido bastante bajo respecto a la
facturacin realizada por las autoridades ambientales a los
sujetos pasivos por concepto de la tasa retributiva, tal como
puede apreciarse en la Tabla 8. Este no supera el 27% en el
perodo 1997-2002, por lo tanto es importante describir
algunas de las causas de morosidad por parte del sector
regulado, el cual, en su mayora, est constituido por el
subsector de servicios pblicos, ya sea manejado a travs de
una empresa prestadora o a travs de la entidad municipal. Las
73

La autodeclaracin es un reporte presentado por cada usuario contaminador a la

autoridad ambiental en el cual identifica la fuente a la cual realiza sus vertimientos,
as como la concentracin de cada sustancia contaminante objeto del cobro de la
tasa y el caudal del efluente.
74
La mayora de autoridades ambientales no cuentan con el personal ni
con el equipo adecuado para realizar esta labor, por lo tanto actualmente la
probabilidad de realizar esta verificacin es muy baja.

empresas prestadoras del servicio aducen la imposibilidad del

pago argumentando que se castiga sus estados de prdidas y
ganancias, ya que en virtud de la actual legislacin frente a la
tasa no es posible transferir el cobro a los usuarios.
El establecimiento de las metas en los tramos y/o cuencas no
tuvo en cuenta las caractersticas particulares de los
prestadores de los servicios pblicos domiciliarios (entes
territoriales y/o Empresas de Servicios Pblicos - ESP), lo
cual ha impedido alcanzar los objetivos propuestos en las
metas ya que el esfuerzo por descontaminar de unos usuarios
no compensa el poco esfuerzo por controlar el vertimiento por
parte de las ESP y, en consecuencia, se aumenta el factor
regional. Adicionalmente, las ESP no han avanzado en el
control de sus vertimientos, argumentando restricciones
tecnolgicas, impedimentos financieros e incompatibilidad
con sus procesos de planeacin
Un aspecto que debe ser objeto de anlisis y definicin, es la
reglamentacin de la destinacin y uso del recaudo obtenido
por este instrumento, ya que hasta el momento se han
manejado estos recursos segn la discrecionalidad de las
autoridades ambientales, y si bien los recursos provenientes de
la tasa retributiva constituyen una renta propia de las
Corporaciones, es necesario modificar las normas para que
permitan direccionar el recaudo hacia la inversin en
proteccin y renovacin del recurso, para que a nivel regional
se mejore y legisle para la constitucin de los fondos
regionales de descontaminacin y se pueda desarrollar una
veedura estricta a su manejo y destinacin de recursos.
En la actualidad solo 17 Corporaciones cuentan con un
acuerdo de constitucin de un fondo regional de
descontaminacin75 para la inversin en descontaminacin
hdrica que permita reducir el riesgo de inversiones que no
apoyen la disminucin efectiva de la contaminacin en el
nivel regional. Sin embargo, de stas no ms de 10 han
financiado proyectos a travs de este fondo. La mayor parte de
las Corporaciones restantes manifiesta que no se han
financiado proyectos con los recursos percibidos por la tasa
retributiva debido al poco recaudo, a la vez se destaca que
Figura financiera que se crea con el propsito de administrar los
recaudos producto de la tasa y cuyos parmetros de destinacin segn el
Instructivo para el Acuerdo Modelo de Fondos Regionales del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial son: cofinanciacin de proyectos
de preinversin e inversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales
un 70%, proyectos destinados a investigacin sectorial aplicada en
produccin ms limpia dirigida a la prevencin y control de la
contaminacin hdrica un 22%, un 5% para cofinanciar proyectos de
investigacin bsica y aplicada y en educacin ambiental, y el 3% restante
para cubrir los costos de administracin del Fondo.
75

tampoco cuentan con un plan de inversiones a realizar con los

recursos percibidos por la tasa.
La principal inversin a la que se dirigen los dineros
recaudados por este concepto es la cofinanciacin y
financiacin de plantas de tratamiento y obras de
infraestructura bsica para recolectar las aguas residuales. Lo
anterior genera como interrogantes hasta dnde la
construccin de plantas de tratamiento es una de las funciones
de las autoridades ambientales?. Si no es as, entonces, por
qu es tan alto el porcentaje de inversin en estas acciones?. A
este respecto se observa que, de manera despreocupada y con
considerables fallas de control, las Corporaciones delegan en
los municipios la ejecucin de los proyectos que se financian a
travs de convenios, en los cuales las Corporaciones aportan
la casi totalidad de los recursos, lo cual ha ocasionado un
inadecuado manejo de estos recursos por parte de los entes
territoriales, pues no se realiza un seguimiento a los mismos.
La Corte Constitucional ha expresado que las contribuciones
previstas en los artculos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993 tienen
el carcter de tasas nacionales con destinacin especfica76 a
mantenimiento y recuperacin de los recursos afectados, lo
cual para el caso del agua no debe confundirse con la
construccin de infraestructuras para acueductos y
alcantarillados, dado que para la CGR no se consideran una
inversin ambiental.

76

En la Sentencia C-495 de 1996.

Todas las Corporaciones, con excepcin de CDA,

Corponario y CSB, cuentan con un acuerdo de metas de
reduccin para su jurisdiccin. Sin embargo, solo 14 de ellas
han presentado la informacin de manera parcial al Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en relacin
con el cobro de las tasas retributivas, tal como lo establece la
Resolucin 081 de 2001 del antes llamado Ministerio de
Medio Ambiente, sin hacerlo con la frecuencia requerida. En
la mayora de los casos debido a que los procesos de
facturacin y recaudo son recientes, lo que hace que el
proceso de evaluacin del cumplimiento de la meta de
reduccin por parte de las Corporaciones apenas est
comenzando, lo que tambin ha retrasado la aplicacin del
incremento de los factores regionales en el caso de no
cumplimiento de las metas.
Algunas Corporaciones que han implementado la tasa se han
encontrado con el incumplimiento de las metas de
descontaminacin77, lo cual se debe principalmente a que el
establecimiento de estas no se sustent en informacin clara y
real de la produccin de DBO y SST en cada jurisdiccin, ni
en estudios para estimar la capacidad potencial de
disminucin de los contaminantes, lo que ha provocado que el
factor regional haya aumentado de manera gradual semestre a
semestre78. As mismo, puede ser producto de la falta de
compromiso por parte de los agentes contaminadores para
implementar mecanismos que reduzcan su carga
contaminante, lo cual est directamente relacionado con la
ausencia o baja eficiencia del control y seguimiento por parte
de las autoridades ambientales quienes no cuentan con los
recursos tcnicos y humanos suficientes para ejercer un
adecuado cumplimiento de sus funciones.
Adicional al no cumplimiento de las metas regionales de
descontaminacin establecidas por el decreto 901 de 1997 se
observa tambin la falta de sistemas de tratamiento de aguas
residuales en cabeceras municipales, la demora en su
construccin y la falta de compromiso de las administraciones
municipales para la puesta en funcionamiento u operacin de
Como ha sido establecido por las autoridades ambientales a travs de
las escasas muestras de laboratorio realizadas por ellas dentro del proceso
de control y seguimiento.
78
Tal es el caso de la CRC en donde actualmente ste tiene un valor de 4
para todos los grupos o subcuencas del sector municipal, o de Cornare en
donde el factor regional ya lleg al tope mximo de 5, establecido en el
Decreto 901 de 1997, sin que se obtuviera la meta para SST, por lo que la
Corporacin debi realizar una modificacin al acuerdo de concertacin de
metas reduciendo el objetivo de descontaminacin para DBO de un 50% a
un 21% y para SST de 50 % a 25%, empezando un nuevo ciclo de 5 aos
en el cual ya el factor regional para SST se increment porque no se le dio
cumplimiento a la meta.
77

las PTAR, lo cual ha conllevado al incremento gradual de las

cargas contaminantes aportadas a los diversos cuerpos de
agua.
El proceso de acreditacin de laboratorios por el
Ideam en las diferentes Corporaciones Autnomas
Regionales, se empez slo hasta el 2001, dando
como resultado que en este momento solo se
encuentran certificados los laboratorios de Cornare y
Corantioquia, y en la espera de la certificacin, una
vez cumplidos todos los requisitos, estn los de
Corpocaldas y la CVC, lo cual pone en claro que la
informacin es analizada de manera diferente en
cada Corporacin y depende totalmente del tipo de
anlisis que cada una le de a la misma, por lo tanto
la informacin disponible no permite tener unos
estndares para su anlisis.
Es importante resaltar que, a pesar de que existen normas
creadas para proteger el recurso hdrico, no se puede apreciar
el poder de accin de las mismas, pues segn los datos
analizados, en las distintas Corporaciones Autnomas, a pesar
de fijar metas regionales (en algunos casos de manera
concertada), no se ha podido lograr que el factor regional de la
tasa se mantenga constante; por el contrario, ste crece
semestralmente, como lo establece el decreto 901 para el caso
en que no se alcance la meta79, a lo que se suma que en la
actualidad ninguna Corporacin posee un estudio de
valoracin real de la descontaminacin de un cuerpo de agua y
de la efectividad de la aplicacin de la tasa. Se presentan
anlisis con informacin semestral o anual que tan solo
permiten establecer aproximaciones a la calidad del recurso.
Se debe mencionar tambin que an no se encuentra en
funcionamiento el sistema de informacin de tasas
retributivas, puesto que las bases de datos que se requieren
para su funcionamiento no estn completas ni actualizadas.
Sin embargo, ya se adquiri el software requerido para
implementar el sistema por parte del Ministerio y de algunas
Corporaciones Autnomas Regionales.
Finalmente, la carencia de indicadores tanto de metas de
reduccin de contaminantes e impacto sobre el recurso
hdrico, como de estimativos que permitan establecer el
Se destaca el que an no existe claridad frente al umbral al que puede
llegar el factor regional pasados los cinco primeros aos y no haber
logrado el cumplimiento de la meta de reduccin regional, pues el Artculo
11 del decreto 901 de 1997 menciona que el factor podr subir
indefinidamente por encima de 5, an para posteriores perodos. siempre y
cuando no se haya alcanzado la meta o si una vez alcanzada al verificar la
concentracin de los parmetros se haya incrementado de tal suerte que la
carga final sea superior a la estipulada como meta.
79

recaudo a obtener en cada perodo facturado, impide que tanto

las autoridades ambientales encargadas del cobro de estas
tasas como los organismos de control, conozcan la realidad de
los recursos que se deben percibir, los percibidos y los dejados
de percibir, y la cuantificacin real de la inversin ambiental
que se puede hacer con estos.
En general, la lenta implementacin del Programa de Tasa
Retributiva y los escasos resultados en facturacin y recaudo
de los cobros no ha contribuido a mejorar la calidad del
recurso hdrico y el medio ambiente, impidiendo tambin
realizar una evaluacin del estado del recurso y el
cumplimiento de metas de reduccin de carga contaminante,
ni a generar un incremento de recursos80 para ser invertidos
por las Corporaciones en programas y proyectos tendientes a
disminuir la contaminacin hdrica. El Ministerio del Medio
Ambiente (ahora Ministerio de Ambiente, Vivienda y
desarrollo Territorial) en seis (6) aos, no ha adelantado
acciones concretas y eficaces tendientes a hacer cumplir una
norma cuyo espritu es mejorar la calidad del recurso hdrico
y, por ende, la calidad de vida de los colombianos y su actitud
frente a los recursos.
La implementacin del programa de tasas retributivas presenta
bajos niveles de cobertura, ya que las Corporaciones una vez
establecidos los usuarios a los cuales cobra la tasa retributiva
inicialmente, realizan pocos esfuerzos tendientes a ampliar la
lnea base de usuarios que vierten carga contaminante a las
cuencas de su jurisdiccin que permita identificar todos los
usuarios que realicen vertimientos puntuales, tal como lo
estipula el decreto 901 de 1997.
Despus de seis aos de aplicacin de la norma se observa que
el Decreto 901 de 1997 no ha sido acogido totalmente, algunas
Corporaciones manifiestan haber tenido inconvenientes en la
implementacin de la Tasa como la obligatoriedad de
implementar el programa de tasas retributivas en todos los
cuerpos de agua sin tener en cuenta la capacidad de
autodepuracin del recurso, lo cual, segn ellas, ha generado
dispersin de los esfuerzos de implementacin a regiones
donde el problema de la contaminacin no se configura como
una problemtica prioritaria81, por lo que se ha propuesto por
parte del Ministerio un cambio normativo para priorizar la
implementacin del cobro de la tasa en cuencas y/o tramos
La lenta implementacin del programa de tasas por parte de la mayora
de Corporaciones ha generado la no apropiacin de recursos financieros
considerables.
81
Molina Londoo, G. Programa de Apoyo a la Implementacin de la Tasa
Retributiva y La Tasa por Uso, Informe de Actividades Agosto 15 a
noviembre 30 de 2002. PNUD-Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorrial.
80

con altos niveles de contaminacin, teniendo en cuenta la

capacidad de autodepuracin del recurso hdrico y el impacto
de la contaminacin en la jurisdiccin de cada Corporacin.
De la misma manera, el Conpes 317782 plantea que la
aplicacin de la tasa retributiva podra realizarse de manera
diferencial entre municipios priorizados y no priorizados. En
los municipios que no resulten priorizados segn los criterios
contenidos en el Plan de Manejo Ambiental Regional, el valor
de la tasa a aplicar correspondera a un valor nico, que
permita cubrir los costos de monitoreo del recurso hdrico al
tiempo que minimice los impactos sobre la tarifa de los
usuarios.
Si bien es cierto que existen zonas ms criticas, la CGR no
considera que se deban realizar estas modificaciones al
decreto 901 de 1997, ya que dara lugar a que en un futuro
estas zonas en las que no se estipule la implementacin de la
tasa o en las cuales las tarifas de la tasa sean menores se vean
invadidas por usuarios que encuentran en ellas un lugar en el
que pueden realizar sus vertimientos sin tener que pagar la
tasa retributiva o lo hagan a un menor costo, trasladando los
problemas de contaminacin haca estas reas. Por lo tanto, a
pesar de que la implementacin debe darse en la totalidad de
la jurisdiccin, es comprensible que sta deba ser paulatina,
pero siempre esperando que en el termino de un perodo
establecido la implementacin se realice en toda la
jurisdiccin.
El fin ltimo de la implementacin de la tasa retributiva en si
no es reglamentar el instrumento y lograr el recaudo sino
detener el nefasto y creciente proceso de contaminacin hdrica
en el pas. Sin embargo, lo primero es una herramienta
fundamental para el logro de este objetivo, lo que ha provocado
que la falta de ejecucin coordinada y los retrasos en la
implementacin por parte de varias corporaciones no permita
observar cambios culturales en torno al manejo de
vertimientos y desarrollo de aspectos tcnicos para la
recuperacin o reduccin de la contaminacin de las aguas.
Con base en la informacin que se ha recabado en este ltimo
lustro, se puede determinar que la tasa reglamentada por el
decreto 901 de 1997 ha tenido una mayor aplicacin en
comparacin con el cumplimiento del decreto 1594 de 1984,
observndose que, aunque de manera tarda en muchas de
ellas, algunas autoridades ambientales han acogido lo all
estipulado y se han realizado cobros a travs de los cuales al
Conpes 3177. Acciones prioritarias y lineamientos para la formulacin del
Plan Nacional de Manejo de Aguas Residuales. DNP:DDUPRE-DPA;
Ministerio del Medio Ambiente y Ministerio de Desarrollo Econmico. Julio
2002.
82

menos en algunos de los agentes contaminadores, se ha

producido un efecto de cambio de actitud y ha motivado la
bsqueda de tecnologas que permitan minimizar la
produccin de vertimientos83.
Por otra parte, aunque lo establecido en el decreto 1594 va
totalmente a favor de la preservacin de los recursos naturales,
del medio ambiente y, por supuesto, de la salud humana, la
aplicacin de este ha sido bastante baja por parte de las
autoridades ambientales y no se ha podido implementar
completamente, entre otras razones, debido a la falta de
personal y de laboratorios para hacer los monitoreos y anlisis
con la frecuencia necesaria para garantizar el cumplimiento de
los estndares de calidad all establecidos, a lo que se suma la
falta de compromiso para aplicar adecuadamente el
instrumento. Por esto se hace necesaria la integracin del tema
de la gestin del recurso hdrico armonizando la aplicacin
conjunta de los instrumentos de comando y control contenidos
en el Decreto 1594 de 1984 con el instrumento econmico
establecido mediante el Decreto 901 de 1997.
5.3.2

Tasa por uso del agua

Esta tasa representa uno de los instrumentos concebidos con la

finalidad de mejorar o al menos mantener la oferta de recursos
hdricos, a travs de su impacto en el uso o consumo. Sin
embargo, la misma aun no se ha reglamentado y actualmente
est siendo discutida por el recin estructurado Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para establecer
mecanismos formales de cobro de la misma. El principal
objetivo que pretende alcanzar el cobro de las tasas por uso
del agua es adems de estimular el uso racional, financiar el
manejo y administracin del recurso hdrico y sus cauces en
cada una de las cuencas, permitiendo su conservacin,
regulacin y ordenamiento para un desarrollo humano
sostenible.
En la actualidad 25 corporaciones tienen definidos y
establecidos los objetivos y procedimientos administrativos
para otorgar el uso de aprovechamiento del agua, reducir y
mitigar la degradacin del medio acutico y la legalizacin de
los usuarios del recurso y, adems, cobrar la tasa, dentro de lo
establecido por el Cdigo de los Recursos Naturales, ya que,
segn concepto de la Oficina Jurdica del Ministerio, el
artculo 43 de la Ley 99 de 1993 no deroga el artculo 159 del
Algunas autoridades ambientales han reportado disminucin o
estabilizacin de la cantidad producida de los dos parmetros estipulados
como sustancias de cobro en el decreto con costos de monitoreo y
seguimiento menores a los que podran producirse por la implementacin
de mecanismos de comando y control.
83

decreto 2811 de 1974, en lo que respecta al cobro, tan solo

ampla el nmero de sujetos de cobro, pues suprime la
exclusividad de cobro por uso lucrativo.
Sin embargo, el nivel de facturacin y cobro es muy reciente
en algunas de ellas (Corpoamazona o la CAR de
Cundinamarca) que solo reportan facturaciones desde el ao
2000, o el caso de Corponario que no realiza facturacin y el
dinero recaudado corresponde a pagos voluntarios de lo
establecido en cada concesin o pagos para obtener paz y
salvos para renovar los permisos de concesin. Es una
constante en casi todas las Corporaciones no tener datos claros
que permitan determinar los valores de facturaciones y
recaudos exactos, ya que no poseen cuentas especficas en las
que realicen un manejo contable por separado para cada tasa.
Carsucre, CDMB, Codechoc, Coralina, Corpochivor,
Corpomojana, CRA y CVS aun estn a la espera de los
lineamientos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial y no aplican, como se hace a nivel de las
otras jurisdicciones, las disposiciones del Decreto Ley 2811 de
1974 y las reglamentaciones expedidas por el Inderena, razn
por la cual no perciben ningn recurso por este concepto para
invertir en el manejo y cuidado de las cuencas hdricas.
De acuerdo con la informacin reportada de los valores
recaudados y facturados por 21 de las 25 Corporaciones
Autnomas Regionales que han establecido los
procedimientos para el cobro de la tasa por uso de agua,
correspondiente al perodo comprendido entre 1998-2002, se
observa que, a 31 de diciembre de 2002, la facturacin total a
precios constantes de 2002 por este concepto es de 55.855
millones de pesos, de los cuales se han recaudado tan slo
35.561 millones que corresponden a un 63.7% del total
facturado (Tabla 2.9). En este proceso se ha realizado por
parte de algunas Corporaciones el cobro de la tasa a las
Empresas Prestadoras de Servicios EPS. Sin embargo, la
mayora de las Corporaciones no conocen con claridad los
valores facturados y recaudados a stas (Tabla 2.10). En los
Anexos 2 y 3 se muestran los valores reportados por las
Corporaciones de facturacin y recaudo total y para empresas
prestadoras de servicio de la tasa por utilizacin del recurso
hdrico para el perodo 1992-2002.
Para el ao 2002 no ha sido posible dar cumplimiento por
parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial a la responsabilidad de reglamentar la tasa, a pesar
de los esfuerzos por disear una propuesta conjunta (resultado
del intercambio de las propuestas entre las Corporaciones, el
sector industrial, las Empresas de Servicios Pblicos
Domiciliarios ESPD, con el propsito de concertar una

reglamentacin, que recogiera todos los anlisis e inquietudes

de los distintos sectores). Se dise una propuesta de decreto,
la cual fue presentada al presidente saliente, quien no le dio
acogida y la reenvi al Ministerio para que fuera mejorada y
concertada.

ENTIDAD

DER
DIQUE
SUCRE

B
ECHOCO
ALINA
ANTIOQUIA
MACARENA
NARE
PAMAG
POAMAZONIA
POBOYACA
POCALDAS
POCESAR
POCHIVOR
POGUAJIRA
POGUAVIO
POMOJANA
PONARIO
PONOR
PORINOQUIA
POURABA
TOLIMA

AL

Tabla 2.9
FACTURACIN Y RECAUDO DE LAS TASAS
POR
UTILIZACIN DEL AGUA EN LAS CAR
PERODO 1998-2002
(PRECIOS CONSTANTES DE 2002)
Facturado total (en millones de pesos)
1998

1999

377,9

391,7

9,8

2000

2001

2002

666,5
14,8

503,3
428,8
679,2
14,8

388,8
0,0
344,3
16,1

270,3
7.187,2
289,5
8,5

NR
0,5

NR
NR

NR
10,8

NR
NR

NR
NR

52,3
7,0
142,8
23,3

47,9
NR
225,1
125,9

971,4
NR
225,8
50,5

NR
NR

301,8
NR
NR

177,4
NR
NR

1.005,2
NR
607,7
54,9
33,1
356,5
NR
NR

570,7
NR
544,5
255,7
22,9
634,9
NR
NR

NR

NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR
NR
NR
565,5
NR
1.527,4
1.001,5
NR
NR
5.037,7

NR
NR
1.316,7

28,6
NR
1.408,0

353,6
NR
1.554,2

NR
NR
656,5
NR
1.553,6

734,8
NR

633,2
NR

5.250,4

4.914,8

575,3
NR
NR
4.974,0

627,9
NR
NR
5.101,4

7.915,5

8.758,2 10.519,1 10.746,0 17.916,3

Recaudado total (en millones de pesos)

Total

1998

1999

2000

2001

2002

Total

1.932,0
39,1
15,6
11,8
112,2
41,9
220,6
7.616,0
NR
NR
328,0
328,0
1.979,6
6,2
42,4
328,2
272,4
831,9 1.481,0
64,0
NR
NR
NR
NR
NR
NR
NC
NC
NR
7,7
4,3
13,4
3,7
23,0
52,1
11,3
NR
NR
2,1
2,6
0,3
5,0
NC
NC
NC
NC
NC
NC
2.647,5
32,5
29,7
582,9
590,5
478,7 1.714,2
7,0
0,4
NR
NR
NR
NR
0,4
1.745,9
142,8
225,1
128,6
334,7
368,0 1.199,1
510,3
23,3
56,0
114,8
24,5
59,1
277,6
56,0
33,1
22,9
56,0
1.470,5
301,8
177,4
356,5
634,9 1.470,5
NR
1,2
6,1
14,8
26,5
6,7
55,3
NR
93,2
15,8
124,4
218,4
51,3
503,1
NC
NC
NR
0,0
31,9
54,4
86,3
NR
NR
NR
NR
NR
NR
NR
NC
NC
NR
53,0
24,5
77,5
NR
NR
NR
NR
1.604,1
245,9
89,2
206,9
234,5
275,0 1.051,5
NR
NR
NR
1,5
NR
NR
NR
7.359,8 1.073,1 1.109,2 1.125,9 1.372,9 1.394,0 6.075,2
NC
NC
3.572,7
730,7
613,1
562,6
608,6
771,8 3.286,7
NR
27,3
91,5
56,5
NR
NR
175,3
NR
1,5
NR
NR
1,5
25.278,2 4.766,1 3.863,0 2.936,7 2.649,9 3.228,4 17.444,1
NC
NC
55.855,0 7.189,3 6.462,9 6.390,0 6.925,8 8.594,5 35.561,0

Fuente: Informacin suministrada por las CARs. Elabor: CGR - CDMA

2003
NR: No reporta informacin; NC: No ha efectuado cobro;
NF: No ha
realizado facturacin;
ND: No se puede determinar
* Recaudado/facturado

Eficiencia
Recaudo
(%) *
11,42
4,31
74,81
ND
NC
ND
43,94
NC
NC
NC
64,75
6,02
68,68
54,40
100,00
100,00
ND
ND
NC
ND
NR
NC
ND
NR
65,55
NR
82,55
NC
91,99
ND
ND
69,01
NC
63,67

Tabla 2.10
FACTURACIN Y RECAUDO DE LAS TASAS
POR UTILIZACIN DEL AGUA A LAS EMPRESAS
PRESTADORAS DE SERVICIOS PBLICOS
E.S.P. EN JURISDICCIN DE LAS CAR
(PRECIOS CONSTANTES DE 2002)
Facturado E.S.P. (en millones de pesos)
1998 1999 2000 2001 2002 Total

ENTIDAD
CAM
CAR
CARDER
CARDIQUE
CARSUCRE
CAS
CDA
CDMB
CODECHOCO
CORALINA
CORANTIOQUIA
CORMACARENA
CORNARE
CORPAMAG
CORPOAMAZONIA
CORPOBOYACA
CORPOCALDAS
CORPOCESAR
CORPOCHIVOR
CORPOGUAJIRA
CORPOGUAVIO
CORPOMOJANA
CORPONARIO
CORPONOR
CORPORINOQUIA
CORPOURABA
CORTOLIMA
CRA
CRC
CRQ
CSB
CVC
CVS
TOTAL

NR

NR

9,0

NR
NR
165,9
9,1

NR
NR
130,2
9,0

NR
NR
143,0
4,8

4,9
NR
NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR
NR
0,3

NR
NR
NR
9,8

NR
NR
NR
5,4

NR
NR

NR
NR
NR

NR
NR
NR

NR
NR
NR
14,7
22,5
NR
NR
NR

NR
NR
NR
6,2
15,1
NR
NR
NR

NR

NR

NF
NR

NF
NR

NF
NR

NR
NR
48,7

NR
NR
NR
NR
49,2

NR
NR
NR
NR
57,3

20,5
NR
NR
209,0

289,0
NR
NR
199,6

455,3

714,9

NR
NR
15,9

NR
NR
53,0

NR

NR

227,8

239,1

5,9
NR
NR
229,2

249,0

310,9

464,1

NR
NR
439,1
36,8
NC
NR
NR
NC
NC
NC
NR
NR
NR
36,4
37,6
NR
NR
NR
NC
NF
NR
NC
NR
NR
NR
NR
224,1
NC
315,4
NR
NR
1.104,7
NC
2.194,1

Recaudado E.S.P. (en millones de pesos)

1998 1999 2000 2001 2002 Total
NR

NR

NR

NR
NR
29,8
NR

NR
NR
52,9
NR

NR
NR
452,4
NR

NR
NR
NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR
NR
0,0

NR
NR
NR
9,5

NR
NR
NR
5,1

NR
NR

NR
NR
NR

NR
NR
NR

NR
NR
NR
2,8
22,5
NR
NR
NR

NR
NR
NR
15,7
15,1
NR
NR
NR

33,3

68,5

NF
NR

NF
NR

NF
NR

29,6
NR
48,7

NR
NR
16,5
NR
49,2

NR
NR
16,3
NR
56,0

20,5
NR
NR
209,0

111,1
NR
NR
199,6

373,4

866,2

NR
NR
15,9

NR
NR
53,0

NR

NR

227,8

239,1

5,9
NR
1,5
229,2

277,1

370,2

349,8

Fuente: Informacin suministrada por las CARs

Elabor: CGR - CDMA 2003
NR: No reporta informacin; NC: No ha efectuado cobro;
realizado facturacin.

NF: No ha

NR
NR
535,1
NR
NC
NR
NR
NC
NC
NC
NR
NR
NR
33,1
37,6
NR
NR
NR
NC
NF
101,9
NC
NR
NR
62,4
NR
222,8
NC
137,6
NR
1,5
1.104,7
NC
2.236,7

Incluso, slo hasta finales de diciembre de 2002 el

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
suscribe una orden de servicios para apoyar tcnicamente el
proceso de bsqueda y consolidacin de la informacin
regional necesaria para la reglamentacin de la tasa por uso
del agua, lo cual no tiene justificacin, puesto que tal
informacin se deba haber recabado con anterioridad a la
reglamentacin

plasmada

en

el

proyecto

de

decreto

mencionado.
En la actualidad, la mayora de Corporaciones no cuenta con
un Plan de Ordenacin y Manejo para sus cuencas aprobado, a
pesar de que algunos recursos como los captados por las
transferencias del sector elctrico se han debido utilizar en
este propsito, y se han limitado a adelantar acciones
puntuales que se reflejan en estudios temticos de sus cuencas
pero que no obedecen a un proceso planificado. Tampoco han
trabajado en la aprobacin o realizacin de planes o
programas ni estudios de evaluacin socioeconmica frente al
consumo y el uso eficiente y ahorro del agua y de efectividad
de la aplicacin de la tasa.
La implementacin del cobro de tasa por uso del agua y los
escasos resultados en facturacin y recaudo de los cobros no
ha contribuido a generar un incremento de recursos para ser
utilizados por la Corporacin en mayor inversin en manejo
de cuencas e incremento de caudales disponibles, y tampoco
ha permitido realizar una evaluacin del estado del recurso,
hacindose evidente que su aplicacin no ha contribuido a
mejorar significativamente la cantidad del recurso hdrico en
la jurisdiccin.
No se ha realizado por parte de las Corporaciones una efectiva
gestin tendiente a generar una mayor incorporacin de
usuarios y a legalizar las tomas por parte de los usuarios
ilegales, de los cuales no conoce el nmero exacto. Los
caudales se le asignan a los predios, pero no existen
mecanismos claros de control y seguimiento que permitan
actualizar sus propietarios, ni verificar que la cantidad
concedida es la que se emplea, lo que implica serias y graves
deficiencias en los registros de base, al igual que impide que
exista un cobro sobre el valor real consumido.
El control y seguimiento realizado a travs de las visitas de
campo para determinar la cantidad de agua utilizada por
usuario no responde, en la mayora de los casos, a un plan o

programa diseado para tal fin, sino que obedece a la atencin

de requerimientos, quejas o solicitudes, a lo que se suma que
en las Corporaciones, principalmente en las pequeas y en las
de Desarrollo Sostenible, no se cuente con los recursos
humanos y logsticos que permitan hacer un adecuado control
y monitoreo en la utilizacin del recurso hdrico.
No obstante que las Corporaciones tienen Acuerdos o
Resoluciones mediante los cuales se establece el
procedimiento para la facturacin de la tasa por utilizacin de
agua, se observa que algunas Corporaciones acumulan varias
facturas y realizan en una sola facturacin lo concerniente a
varias de ellas, como el caso de la CAR de Cundinamarca que,
en octubre de 2002, slo haba realizado facturacin
correspondiente a los perodos de 15 de marzo a 30 de
septiembre de 2000 y en el mes de noviembre de 2002 realiz
la facturacin correspondiente a los trimestres comprendidos
entre el 15 de marzo de 2000 y el 30 de septiembre de 2002
para ponerse al da. Este comportamiento genera un problema
para el usuario ya que en una sola factura se est cobrando el
valor correspondiente a varios perodos, lo que evidencia una
deficiente gestin en la facturacin y cobro de esta tasa, a lo
que se suma la casi nula accin de cobro sobre las
facturaciones realizadas.
Sobre los ingresos recaudados por concepto de la tasa por uso
del agua, la mayora de Corporaciones no prueba en qu se
invierte el recurso, pasando a formar parte de los recursos
propios de sta, y aunque varias manifiestan que lo recaudado
por este concepto se destina a la vigilancia, regulacin y
control de las aguas, son pocas las que tienen cmo
demostrarlo.
El recaudo producto de la tasa debe prioritariamente invertirse
en proyectos de ordenamiento, administracin y recuperacin
de cada una de las cuencas hidrogrficas, para mejorar y
regularizar la oferta de agua. Se deduce que con las actuales
condiciones del pas, es difcil contraer el compromiso de
garantizar la oferta hdrica, aunque al menos se debe
propender por mantener el recurso en sus condiciones iniciales
o encontrar los mecanismos e instrumentos necesarios para
resarcir el dao causado al mismo por su utilizacin. La Corte
Constitucional84 manifiesta que lo establecido en el pargrafo85
del artculo 43 de la Ley 99 de 1993 es una inversin
forzosa86.
En la Sentencia C-495 de 1996.
Destinar el 1% del total de la inversin que ha generado tasas por
utilizacin de aguas, para la recuperacin, preservacin y vigilancia de la
cuenca hidrogrfica que alimenta la respectiva fuente hdrica.
86
Puesto que es una carga social que se desprende de la funcin social de
la propiedad. No puede ser considerada una obligacin tributaria porque no
84
85

Tal y como sucede con las tasas retributivas, no se ha

reglamentado la direccin que se le debe dar a los recursos
percibidos por este concepto para que realmente se pueda
hablar de instrumento econmico y no, como sucede a la
fecha, que es un instrumento ms de carcter tributario y que
no persigue el bienestar de la poblacin y del ambiente del
pas. Es importante tambin destacar que as como no se ha
reglamentado la tasa por utilizacin del agua, tampoco se han
realizado gestiones para reglamentar las dems tasas frente a
los otros recursos naturales mencionados en la legislacin.
6

Conclusiones y desafos

No obstante, que la ley estipula claramente el manejo integral

de los residuos slidos y peligrosos, dentro de su gestin, el
tratamiento y la disposicin final son los componentes menos
desarrollados. Los recursos y el apoyo para la implementacin
de sistemas de disposicin final adecuados son los que menor
asignacin tienen en Colombia, a pesar de ser el aspecto ms
crtico por sus fuertes impactos ambientales. El aseo en su
consideracin integral es claramente marginado en la
inversin del denominado sector de agua potable y
saneamiento bsico, puesto que la atencin se concentra en la
expansin de la cobertura de servicios de agua potable y
alcantarillado, lo cual significa que el aseo, y especialmente el
tratamiento y disposicin final de residuos, no han
representado una prioridad dentro de la gestin. Esto favorece
econmicamente a las empresas de servicios por cuanto
prestan parcialmente el servicio de aseo, en tanto el
tratamiento y disposicin final inadecuados persistan.
La seleccin y localizacin antitcnica de los sitios para la
construccin y operacin de sistemas como los rellenos
sanitarios y la limitada participacin de la poblacin, han sido
obstculos muy importantes para la disposicin final adecuada
de residuos slidos, sumado al incumplimiento reiterado de las
funciones de los entes territoriales, las empresas prestadoras
de servicios pblicos y las instituciones encargadas del
control, entre ellas la Superintendencia de Servicios Pblicos
Domiciliarios SSPD- y las autoridades ambientales
regionales y locales.
Reflejo de la limitada gestin en el tratamiento y la
disposicin final de los residuos durante los ltimos aos son
las dramticas cifras que muestra el pas en estas materias.
Para el manejo de unas 27.000 toneladas diarias de residuos
que produce el pas, en el 2001 slo unos 350 municipios del
pas empleaban rellenos sanitarios para sus residuos, lo que
se establece una relacin bilateral entre un sujeto activo y un sujeto pasivo.

implica que cerca del 68% de los municipios disponen

inadecuadamente tales residuos, en la mayora de los casos a
cielo abierto y aun en cuerpos de agua. De acuerdo con las
estimaciones de diferentes instituciones, con estos rellenos se
maneja aproximadamente el 40% de los residuos y dems
desechos producidos. Sin embargo, las estadsticas son poco
confiables y alentadoras puesto que cerca de la mitad de los
rellenos se asemejan ms a enterramientos que a rellenos
formales y en los grandes centros urbanos el manejo final de
los residuos slidos es crtico.
Un aspecto grave es el manejo de los residuos peligrosos:
industriales, hospitalarios y similares, entre otros. Adems del
reducido conocimiento que se tiene sobre las condiciones de
generacin de tales residuos, lo ms preocupante es su manejo
conjunto con residuos domsticos.
La poca confiabilidad y oportunidad de la informacin no
permiten evaluar con certeza la condicin actual del
tratamiento y la disposicin final en el manejo de residuos
slidos y limita acciones concretas para su gestin integral. A
pesar de la urgencia, las soluciones no se vern en el corto
plazo por la condicin fiscal del pas y por la orientacin de
los recursos, las dificultades en el control del cumplimiento de
las normas y la desarticulacin en la planificacin de acciones.
Sin embargo, no puede dejarse de lado el control a quienes por
ley compete la prestacin del servicio o que comparten
responsabilidades por la generacin de residuos de distinta
condicin.
El bajo porcentaje de sistemas adecuados para la disposicin
final de residuos, la poca efectividad del control en el
cumplimiento de la normatividad, el reducido desarrollo de
experiencias tecnolgicas para el manejo de los mismos, las
soluciones de corto plazo, la escasa cultura y participacin de
la poblacin y la informalidad que rodea la segregacin,
reutilizacin y reciclaje de productos, indican la limitada
concrecin de las metas de poltica y las acciones planteadas
por la ley.
El tratamiento de las aguas residuales en la mayora de
municipios del pas es deficiente, ya que buena parte de ellos
no cuenta con las infraestructuras necesarias para tratarlas que
generan, y los que poseen PTAR, slo realizan un tratamiento
de tipo primario y secundario de las aguas residuales. No
existe un conocimiento claro del estado de funcionamiento de
las plantas y de la efectividad de los sistemas de tratamiento.

Por su parte, los municipios que no cuentan con planta de

tratamiento de aguas residuales utilizan como fuentes
receptoras

de

sus

vertimientos

los

cuerpos

hdricos

directamente, lo cual causa un fuerte deterioro y la prdida de

su capacidad de autodepuracin.
El proceso de identificacin de los agentes contaminadores
por parte de las Corporaciones es parcial; as mismo, el
control que stas ejercen sobre lo que estipula el Decreto 1594
de 1984 es bastante deficiente en cuanto al cumplimiento de
los parmetros diferentes al DBO y SST, en las aguas vertidas.
La mayora de las Corporaciones no posee estadsticas sobre
mejoras de la situacin de contaminacin por vertimientos, ya
que carece de herramientas tcnicas y logsticas que les
permita implementar un eficaz programa de seguimiento y
monitoreo a los agentes contaminadores, a la gestin de los
municipios y al cumplimiento de la normatividad exigida en
los permisos de vertimiento.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial a la fecha cuenta slo con un diagnstico preliminar
de las aguas residuales de origen domstico, pero no cuenta
con un diagnstico para las aguas residuales de origen
industrial, agrcola y pecuario. Por su parte, el 60% de las
Corporaciones Autnomas Regionales manifiesta poseer un
diagnstico regional de la situacin de las aguas residuales;
sin embargo, en la mayor parte de los casos stos estn
desactualizados o slo abarcan parte de la jurisdiccin.
El Ministerio no ha desarrollado el Plan Nacional de Manejo
de Aguas Residuales como lo establece el Conpes 3177/02,
aunque en el momento est trabajando en la formulacin del
Plan Decenal de Aguas Residuales. Por su parte, la gestin de
las Corporaciones no presenta acciones orientadas a un
manejo integral de las aguas residuales vertidas a los cuerpos
hdricos, y no ha propiciado la mitigacin de los impactos
ambientales generados por la disposicin de aguas residuales
en los cuerpos de agua y la ampliacin de la cobertura de los
mecanismos de manejo, tal y como lo establece el Conpes
mencionado, limitndose casi exclusivamente a la
implementacin del programa de tasas retributivas.
Despus de la expedicin del Decreto 1594 de 1984 no se ha
logrado una disminucin significativa de los contaminantes

vertidos a los cuerpos de agua, y se siguen presentando

inconvenientes entre la aplicacin del Decreto y la
reglamentacin de la tasa retributiva. La lenta implementacin
del Programa de Tasa Retributiva y los escasos resultados en
facturacin y recaudo de los cobros no ha contribuido a
generar un incremento de recursos para ser invertidos por las
Corporaciones en programas y proyectos tendientes a
disminuir la contaminacin hdrica, a lo que se suma una
gestin deficiente que no ha permitido mejorar la calidad del
recurso hdrico y el medio ambiente, impidiendo tambin
realizar una evaluacin del estado del recurso y el
cumplimiento de metas de reduccin de carga contaminante.
Han pasado casi treinta aos desde la inclusin de las tasas
ambientales en la legislacin colombiana, y la reglamentacin
e implementacin de las mismas no ha sido cumplida a
cabalidad ni ha amparado por igual a todos los recursos
naturales.
Desde la formulacin del Decreto 901 en 1997 y hasta el 31
de diciembre de 2002, 26 de las 33 Corporaciones Autnomas
Regionales haban implementado en su jurisdiccin la tasa
retributiva, y realizado facturacin por este concepto, 4 ms
cuentan con acuerdos de implementacin y de concertacin de
metas de reduccin pero tan solo darn comienzo a la
facturacin durante el primer semestre de 2003, y las otras 3
no cuentan siquiera con acuerdos de implementacin y de
concertacin de metas de reduccin.
Entre 1997-2002 se han facturado 117.557 millones de pesos
-precios constantes de 2002-, de los cuales apenas se han
recaudo 31.204,6 millones, que corresponden a un 26,54% del
total facturado. En la actualidad slo 17 Corporaciones
cuentan con un acuerdo de constitucin de un fondo regional
de descontaminacin hdrica, pero de estas no ms de 10 han
financiado proyectos a travs de este fondo.
No se encuentra en funcionamiento el sistema de informacin
de tasas retributivas, puesto que las bases de datos que se
requieren para su funcionamiento no estn completas ni
actualizadas.
El Ministerio ha propuesto un cambio normativo para
priorizar la implementacin del cobro de la tasa en cuencas
y/o tramos con altos niveles de contaminacin, teniendo en
cuenta la capacidad de autodepuracin del recurso hdrico y el
impacto de la contaminacin en la jurisdiccin de cada
Corporacin. Sin embargo, la CGR piensa que la
implementacin debe darse en la totalidad de la jurisdiccin,
si bien es comprensible que sta deba ser paulatina, pero
siempre esperando que en el trmino de un perodo

establecido la implementacin se realice en toda la

jurisdiccin.
No existe la capacidad institucional ni se cuenta con
laboratorios adecuados para verificar que los valores
declarados o estimados para la facturacin correspondan con
los valores reales de contaminacin. Por lo tanto la facturacin
realizada por las corporaciones se basa principalmente en las
autodeclaraciones presentadas o en clculos presuntivos de
contaminacin. Por su parte, el proceso de acreditacin de
laboratorios por el Ideam en las diferentes CAR, se empez
slo hasta el 2001, dando como resultado que en este
momento solo se encuentren certificados los laboratorios de
Cornare y Corantioquia, y se espera la certificacin de otros
dos durante el 2003, probablemente los de Corpocaldas y la
CVC.
Por su parte, la tasa por utilizacin del agua aun no se ha
reglamentado y en el momento est siendo discutida por el
recin estructurado Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial para establecer mecanismos formales de
cobro de la misma.
En la actualidad 25 corporaciones tienen definidos y
establecidos los objetivos y procedimientos administrativos
para cobrar la tasa por uso. En 21 de ellas se factur por este
concepto entre 1998-2002 la suma de $55.855 millones
-precios constantes de 2002-, de los cuales se han recaudo tan
slo $35.561 millones que corresponden a un 63,7 % del total
facturado. Por su parte, 8 Corporaciones aun estn a la espera
de que el Ministerio reglamente la tasa por utilizacin del
agua para empezar a efectuar el cobro en su jurisdiccin.
La implementacin del cobro de tasa por uso del agua y los
escasos resultados en facturacin y recaudo de los cobros no
ha contribuido a generar un incremento de recursos para ser
utilizados por la Corporacin en manejo de cuencas e
incremento de caudales disponibles, y tampoco ha permitido
realizar una evaluacin del estado del recurso, hacindose
evidente que su aplicacin no ha contribuido a mejorar
significativamente la cantidad del recurso hdrico en la
jurisdiccin.
En la actualidad la mayora de las Corporaciones no cuenta
con un Plan de Ordenacin y Manejo para sus cuencas
aprobado87, tampoco han trabajado en la aprobacin o
realizacin de planes o programas ni estudios de evaluacin
socioeconmica frente al uso eficiente, consumo y ahorro del
A esto deben sumarse las dificultades de implementacin del Decreto
1729 de 2002, como se deriva del anlisis planteado en el informe de
auditora 2002 realizada al Ideam.
87

agua en sus jurisdicciones y, de efectividad de la aplicacin de

la tasa.
Para las dos tasas se ha observado que aunque existe un
procedimiento para la realizacin de la facturacin y recaudo,
ste no es aplicado correctamente, siendo una constante en
casi todas las Corporaciones no tener datos claros que
permitan determinar los valores de facturaciones y recaudos
exactos, ya que no poseen cuentas especficas en las que
realicen un manejo contable y por separado para estas tasas.
La mayora de las Corporaciones no presenta un manejo claro
de la destinacin de los recursos percibidos por las dos tasas,
originando una destinacin inequitativa de los mismos, debido
a que no existe una reglamentacin que de claridad sobre la
destinacin y uso del recaudo obtenido por las tasas, ya que
hasta el momento se han manejado de manera discrecional por
las autoridades ambientales, sin contar con un plan de
inversiones de los recursos percibidos. Actualmente la
legislacin define este recaudo como rentas propias de las
Corporaciones, desvirtuando la esencia del instrumento
econmico al imponerle un carcter financiero.
La escasez de cifras actualizadas y reales sobre calidad, frente
al alto y creciente nivel de contaminacin de los diferentes
cuerpos de agua del pas, refleja la dificultad y la falta de
decisin y voluntad poltica en el proceso de implementacin
de las tasas y la necesidad de revisar a fondo su pertinencia,
sus mecanismos de implementacin y de seguimiento y
monitoreo por parte de las autoridades ambientales, de tal
manera que se encuentren alternativas para garantizar la
proteccin del recurso hdrico, sin dejar de lado el impacto
social que puede generar su aplicacin.
Finalmente, la fusin de los Ministerios del Medio Ambiente y
de Desarrollo Econmico en el manejo del tema de agua
potable y del saneamiento bsico y ambiental, en teora puede
encerrar oportunidades para analizar y gestionar acciones
integrales para la prestacin de los servicios pblicos, evitar
impactos ambientales y mitigar efectivamente los mismos. No
obstante, la dualidad regulador-autoridad ambiental que
adquiere el nuevo Ministerio desdibuja su papel y el del SINA
en el control, sancin y exigencia de mitigacin de impactos
ambientales por el manejo inadecuado de los residuos slidos
y las aguas residuales.
La importancia que ha tenido histricamente la expansin en
la cobertura de algunos servicios como el de agua potable,
alcantarillado y recoleccin de residuos y la confusin
permanente de acciones como la construccin de
infraestructuras para la prestacin de tales servicios con la
gestin ambiental que le compete al SINA, hacen que sea muy

elevado el riesgo que se corre si la inversin y la gestin del

nuevo Ministerio en materia de vivienda, agua potable y
saneamiento bsico enmascaran el verdadero sentido y
amplitud de tal gestin. Poco servicio prestar en materia
medio ambiental y de proteccin a los bienes ambientales la
presentacin de obras de infraestructura y la reorientacin de
los escasos recursos del sector institucional ambiental para
cubrir las deficiencias y obligaciones que corresponde asumir
a los entes municipales y los generadores de residuos y no a
las autoridades ambientales.

Anexo 1
Normatividad y poltica relacionadas con el saneamiento bsico y
ambiental
A pesar de haberse legislado sobre los residuos slidos desde
hace varias dcadas, se present un tratamiento ms integral
con la aparicin de la Ley 99 de 1993, que incorpor
elementos fundamentales para que el saneamiento bsico se
concibiera desde una ptica ms ambiental y se uniera, como
complemento determinante para la planificacin, a la visin
reducida de la prestacin del servicio pblico, especialmente
teniendo en cuenta que, por ejemplo, en la prestacin del
servicio de aseo, las etapas de recoleccin y transporte han
sido las que han recibido mayor atencin. Sin embargo, para
mejorar las condiciones de manejo de los residuos slidos en
general, el desarrollo normativo ha sido permanente pero
influenciado muy de cerca por la estructura institucional, la
situacin de las finanzas pblicas, los intereses de los
prestadores de servicios pblicos y, en menor medida, por las
demandas de la poblacin.
En cuanto hace a la prestacin del servicio de saneamiento
como tal, los mayores avances se han dado alrededor de la
Ley 142 de 1994 y si bien han dado alcance significativo al
mejoramiento en el tratamiento y disposicin final de los
residuos slidos, es indudable que uno de los temas que mayor
preferencia ha tenido es el tema tarifario y el acceso del sector
privado al esquema de la prestacin de servicios pblicos,
pero el avance concreto en materia de manejo integral de los
residuos todava deja mucho que desear.
A continuacin se presentan las normas generales y las
complementarias o reglamentarias, especialmente las que
involucran consideraciones ambientales:
Decreto-Ley 2811 de 1974, el Cdigo de los Recursos
Naturales y de Proteccin del Ambiente recogi de
manera amplia los criterios para la proteccin de los
recursos naturales en general y reglament sobre algunos
aspectos atinentes a los residuos. En los artculos 18 y 159
se

establecieron

los

instrumentos

econmicos

financieros, como mecanismo para proteger los recursos

naturales y el ambiente, como las tasas retributivas y
compensatorias por la contaminacin del aire y el agua,

las tasas por el uso o el aprovechamiento del agua y de

materiales de arrastre, las cules slo se cobraban a
aquellas

personas

entidades

que

utilizaran

contaminaran los recursos naturales con fines lucrativos.

Decreto 1541 de 1978. Determin que la autoridad

ambiental, fijara el monto de la tasa retributiva teniendo
en cuenta el tipo de vertimiento y la calidad de la fuente
receptora sin que ello exonerara el cumplimiento de las
obligaciones relativas a la calidad de los efluentes que se
permitan descargar en dicha fuente.

Ley 09 de 1979. Conocida como el Cdigo Sanitario,

incluy procedimientos y medidas a adoptar para la
regulacin, legalizacin y control de las descargas de
residuos y materiales que afectaran o pudieran afectar las
condiciones sanitarias del ambiente. La norma fue
reglamentada para estos propsitos a travs del Decreto
1594 de 1984 y en cuanto hace a los residuos slidos con
el Decreto 2104 de 1983 y la Resolucin 2309 de 1986.

Decreto 2104 de 1983. El Ministerio de Salud defini

terminologa tcnica relacionada con los residuos slidos.
Contiene normas sanitarias aplicables al almacenamiento,
presentacin,

recoleccin,

transporte,

transferencia,

transformacin y disposicin sanitaria de los residuos

slidos. Se destaca del mismo la distincin entre el
servicio de aseo ordinario y el servicio para la gestin de
residuos slidos especiales, as mismo estableci un
rgimen sancionatorio y un procedimiento para su
aplicacin. Como sucedi con la normatividad de este
periodo

no

concibi

la

prevencin

como

factor

fundamental para la disminucin del impacto de los

residuos -por ejemplo enfocada a la reduccin en la

generacin de residuos antes y despus del proceso

productivo.

Decreto 1594 de 1984. El Ministerio de Salud reglament

de manera parcial lo relacionado con los usos del agua y
los residuos lquidos, estableciendo lmites permisibles
para las descargas de aguas residuales, basados en la
remocin en porcentaje de carga de contaminantes como
DBO, SST, grasas y aceites. Adicionalmente, estableci
que las tasas retributivas definidas en el Decreto 2811 de
1974, deberan ser pagadas semestralmente en los
trminos que el mismo Decreto dispone.

Resolucin 2309 de 1986. Reglamentario de la Ley 09 de

1979 en materia de residuos peligrosos. Considera
aspectos

fundamentales

sobre

la

diferenciacin

caracterizacin de los residuos peligrosos, aunque se

caracteriza por su carcter remedial ms que preventivo y
poco nfasis hace en torno de la responsabilidad del sector
productivo sobre la generacin de tales residuos. Por otra
parte, no obstante las precisiones hechas por la norma en
materia de definicin y caracterizacin de este tipo de
residuos, las dificultades estructurales de las instituciones
del Estado en especial las limitaciones tcnicas y de
control- han reducido en gran manera su aplicacin
efectiva. Finalmente, la incorporacin del criterio del
generador

nuevo

existente

ha

limitado

la

responsabilidad parcial por el manejo posterior de

residuos peligrosos que entraron en desuso.

Constitucin Nacional de 1991. En el Ttulo XII,

captulo 5, se refiere en forma especfica al tema de los
servicios pblicos, enfocndolos como una finalidad
social del Estado. En otros apartes de la Carta se

contemplan elementos particulares de los servicios

pblicos como en el caso del artculo 49 saneamiento
ambiental como obligacin del Estado-; artculo 78 la
funcin del estado en la regulacin y control de la calidad
de los servicios prestados- y el artculo 311 explicita la
obligacin de los municipios de prestar los servicios
pblicos-.
En cuanto a las tasas, el artculo 338, estableci como
condicin para su cobro la reglamentacin especfica del
sistema de clculo de los costos y beneficios del servicio
pblico que causa la tasa y el mtodo para la fijacin de la
correspondiente tarifa.

Ley 99 de 1993. Cre el Ministerio del Medio Ambiente y

reorden el Sistema Nacional Ambiental -SINA- con el
propsito de organizar la gestin ambiental del Estado en
materia poltica e institucional, incluida en ella la gestin
de los residuos slidos en general y las aguas residuales.
El artculo 42 estableci el cobro de las tasas
retributivas y compensatorias por la utilizacin directa del
agua, suelo y atmsfera, y el artculo 43 estableci el
cobro de la tasa por utilizacin de aguas. Deja en claro
que estas tasas se cobraran a aquellas personas o entidades
que utilizan o contaminan los recursos naturales con fines
econmicos o de servicio, sean o no lucrativos.
El artculo 5 da la potestad al Ministerio para disear
y fijar los montos tarifarios mnimos de la tasa por
utilizacin del agua.

Ley 142 de 1994. Estableci el rgimen de los servicios

pblicos domiciliarios, entre los que se encuentra el
servicio de aseo y alcantarillado y reglament la
prestacin de los mismos a cargo de los municipios. Cre

la Comisin Reguladora de Agua Potable y Saneamiento

CRA-, como rgano regulador para la prestacin de tales
servicios en materia de eficiencia, fijacin de normas de
calidad y frmulas para la implementacin del marco
tarifario

promocin

de

competencias

para

los

prestadores de los servicios.

Resolucin 189 de 1994. El Ministerio del Medio

Ambiente dict regulaciones para impedir la introduccin
al territorio nacional de residuos peligrosos. Detall las
caractersticas de los mismos para su identificacin. Al
igual que en otros casos las limitaciones tcnicas y de
control de las instituciones han marcado la poca
operatividad de la norma. En este sentido, se reportan
casos de introduccin de residuos peligrosos, en general
como insumos en procesos de fundicin casos del retal
de cobre a travs del cual se introducen residuos de PCBs;
recubrimientos plsticos que generan dioxinas durante la
incineracin y soldadura de plomo que se volatiliza
durante el mismo proceso-88.

Resolucin 541 de 1994. El Ministerio del Medio

Ambiente regul el cargue, descargue, transporte,
almacenamiento y disposicin final de escombros,
materiales, elementos, concretos y agregados sueltos, de
construccin, de demolicin y capa orgnica, suelo y
subsuelo de excavacin.

Decreto 605 de 1996. Se reglament a travs de este

Decreto la Ley 142 de 1994 en cuanto a las condiciones
para la prestacin del servicio pblico domiciliario de
aseo, deroga el Decreto 2104 de 1983. Seal

Los casos se mencionan en el documento Poltica para la gestin

integral de residuos slidos del Ministerio del Medio Ambiente, 1997,
versin en medio magntico.
88

expresamente

el

cumplimiento

de

la

normatividad

ambiental dentro del proceso de prestacin del servicio

-fases de recoleccin, transporte, tratamiento y disposicin
final-.

Decreto 901 del 1 de abril de 1997. Reglamenta lo

estipulado en el artculo 42 de la Ley 99 de 1993,
definiendo los aspectos referentes al clculo de la tarifa de
las tasas retributivas por vertimientos y de la tarifa
regional, los mecanismos para la fijacin de las metas
nacionales

regionales

de

contaminacin,

la

identificacin de los sujetos de cobro, los mtodos para el

clculo de las descargas contaminantes y las competencias
y mecanismos para el recaudo de las tasas retributivas
entre otras.

Resolucin 273 del 1 de abril de 1997. Por la cual el

Ministerio del Medio Ambiente fija las tarifas mnimas de
las tasas retributivas por vertimientos lquidos para los
parmetros Demanda Bioqumica de Oxgeno (DBO) y
Slidos Suspendidos Totales (SST).

Resolucin 372 del 6 de mayo de 1998. Por medio de la

cual el Ministerio del Medio Ambiente actualiza las tarifas
mnimas de las tasas retributivas por vertimientos
lquidos.

Poltica para la gestin integral de residuos slidos. El

Ministerio del Medio Ambiente concibi la Poltica como
instrumento orientador de las acciones del Estado, los
prestadores de servicios pblicos, generadores y de la
poblacin en general para la gestin integral de los
residuos slidos y la disminucin de los impactos y
riesgos derivados de su manipulacin. La misma enfoc
aspectos importantes para la minimizacin de la cantidad

de los residuos que se generan, el incremento en el

aprovechamiento y consumo de residuos generados, el
mejoramiento de los sistemas de manejo integral de
residuos slidos y el fomento de la educacin como
soporte fundamental en el cambio de actitud de la
poblacin frente a la problemtica. Conforme a esto,
determin metas en el corto, mediano y largo plazo, tanto
en materia normativa como en el logro efectivo de
acciones de manejo de residuos slidos y de la
erradicacin de sistemas inadecuados de tratamiento y
disposicin final de los mismos.

Ley 430 de 1998. Estableci la prohibicin de introducir

desechos peligrosos al territorio nacional, en cualquier
modalidad, de acuerdo con lo estipulado en el Convenio
de Basilea y la responsabilidad por el manejo integral de
los residuos peligrosos generados en el pas y dentro del
proceso de produccin, gestin y manejo de los mismos,
as mismo regula sobre la infraestructura requerida por las
autoridades aduaneras y zonas francas y portuarias, con el
fin de detectar la introduccin de estos residuos. A pesar
de su promulgacin, los aspectos inherentes al manejo al
interior del pas de tales residuos no han tenido total
aplicacin y prueba de ello es la persistencia de prcticas
antitcnicas para el tratamiento de residuos y en otro
sentido la disposicin conjunta de residuos de diferente
condicin y grado de peligrosidad.

Resolucin 1096 de 2000. El Ministerio de Desarrollo

Econmico adopta el reglamento tcnico para el sector de
agua potable y saneamiento bsico RAS-. El mismo tiene
por objeto establecer los requisitos tcnicos que deben
cumplir

los

diseos,

las

obras

procedimientos

correspondientes al sector de agua potable y saneamiento

bsico y sus actividades complementarias. En este sentido,
incluye los requerimientos tcnicos dentro del proceso de
prestacin del servicio de aseo y en especial para el
tratamiento y disposicin final de residuos slidos, aunque
slo describe tales condiciones para el caso de los rellenos
sanitarios y la incineracin de residuos. Aunque el RAS
los establece, debe resaltarse que por su origen y
orientacin sus recomendaciones deben ser aplicadas en el
marco de la normatividad ambiental vigente. No obstante
aportar criterios tcnicos vlidos para la mitigacin de
impactos ambientales, la discusin sobre los costos de su
implementacin y los esquemas tarifarios hacen evidente
los bajos logros.

Decreto 2676 de 2000. El Ministerio del Medio Ambiente

y la Cartera de Salud reglamentaron a travs del presente
Decreto la gestin integral de los residuos hospitalarios y
similares. Estableci plazo de un ao a los distintos
generadores para la formalizacin e implementacin de un
plan de manejo integral de tales residuos. Sin embargo,
los avances en esta materia se retrasaron puesto que se
ligaron al desarrollo de un manual para la inactivacin de
residuos que apenas fue formalmente presentado por tales
Ministerios a finales del 2002.

Resolucin 081 del 2001, por la cual el Ministerio del

Medio Ambiente adopta el formulario de informacin
relacionada con el cobro de la tasa retributiva y el estado
de los recursos y se adoptan otras determinaciones.

Conpes 3177 de 2002. Propone las acciones prioritarias y

los lineamientos para la formulacin del Plan nacional de
manejo de aguas residuales. Este documento plantea tres

estrategias en torno de la prestacin de servicios pblicos:

a) aumento de la cobertura del servicio de acueducto y
alcantarillado, b) ampliacin del tratamiento de aguas
residuales y c) desarrollo de esquemas tarifarios que
permitan financiar los costos de inversin y operacin de
los sistemas de acueducto y alcantarillado. De forma
complementaria incluye dos estrategias para reducir los
impactos sobre el medio ambiente: a) programas de
produccin ms limpia y b) generacin de instrumentos
para el control de la contaminacin hdrica y el manejo de
aguas residuales.

Resolucin 58 de 2002. El Ministerio del Medio

Ambiente

estableci

normas

lmites

mximos

permisibles de emisin para incineradores y hornos

crematorios de residuos slidos y lquidos. Resulta de
importancia por su criterio de tratamiento y manejo
regional de los residuos y la preeminencia de la proteccin
de la salud pblica y por que representa uno de los
sistemas potenciales de minimizacin de residuos. Se
oponen al mismo diversos sectores por que involucra
cambios tcnicos y estructurales en la gestin tradicional.
No obstante, es de reconocer que a pesar de los costos que
puede involucrar su desarrollo, es vlida su concepcin,
especialmente por las inadecuadas condiciones de manejo
de los residuos en el pas.

Decreto 1713 de 2002. Reglamenta normas sobre

prestacin del servicio pblico de aseo y para la gestin
integral de los residuos slidos ordinarios en el pas,
deroga el Decreto 605 de 1996. Establece compromisos a
las administraciones municipales y distritales para la
formulacin y ejecucin de su plan de gestin integral de

residuos slidos PGIRS- en un periodo de dos aos y a

los usuarios para su incorporacin formal en el manejo de
residuos antes de su recoleccin. Esta en implementacin,
pero su xito depender en buena parte de la voluntad
poltica regional y de las administraciones municipales.
Coadyuvarn

el

fortalecimiento

de

la

capacidad

institucional en materia de gestin y control sobre las

acciones desarrolladas. Sin embargo, la inadecuada
planificacin territorial histrica y la prdida y asignacin
ineficiente de recursos, la presin de las empresas
prestadoras de servicios por el ajuste de las tarifas, el bajo
nivel de cubrimiento del control de las autoridades del
sector y la escasa vinculacin de la poblacin en la
bsqueda y toma de decisiones tambin son fuertes
condicionantes para la correcta aplicacin del Decreto.

Anexo 2
FACTURACIN Y RECAUDO DE LAS TASAS POR UTILIZACIN DEL AGUA EN LAS CAR. PERODO 1992-2002.
(PRECIOS CONSTANTES DE 2002)
ENTIDAD

1992 1993

1994

1995

Facturado total (en millones de pesos)

1996
1997
1998
1999
2000

CAM

377,9

391,7

CAR
CARDER
CARDIQUE

0,9

3,4

3,6

9,8

666,5
14,8

NR

NR

NR
0,5

NR
NR

2001

2002

503,3

388,8

270,3

1.932,0

428,8

0,0

7.187,2

7.616,0

679,2
14,8

344,3
16,1

289,5
8,5

NR
10,8

NR
NR

NR
NR

CARSUCRE
CDA
CDMB
CODECHOCO

Recaudado total (en millones de pesos)

1996
1997
1998
1999
2000
39,1

18,5

NR
NR

15,6

2001

2002

86,3 62,3

67,7

9,2

8,6

47,9

971,4

41,9

NR

NR

328,0

328,0

37,5
NR

6,2
NR

42,4
NR

328,2
NR

272,4
NR

831,9
NR

1.642,2
NR

3,0

8,6

7,7
NR

4,3
NR

13,4
2,1

3,7
2,6

23,0
0,3

63,8

7,0

NR

NR

NR

NR

142,8
23,3

225,1
125,9

225,8
50,5

607,7
54,9

544,5
255,7

33,1

22,9

56,0

177,4
NR

356,5
NR

634,9
NR

1.470,5

NR

301,8
NR

NR

NR

NR

NR

NR

NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR

CORPOBOYACA
CORPOCALDAS
CORPOCESAR

NR

NR

NR

570,7

CORPOCHIVOR

67,7

NR
NR

9,2

0,1

8,6

3,0

32,5
0,4

NR

NR

NR

NR

0,4

155,8

142,8
23,3

225,1
56,0

128,6
114,8

334,7
24,5

368,0
59,1

1.588,9
277,6

33,1

22,9

56,0

177,4
14,8

356,5
26,5

634,9
6,7

1.470,5

1,2

301,8
6,1

93,2

15,8

124,4

218,4

51,3

61,9
503,1

NR

0,0
NR

31,9
NR

54,4
NR

86,3
NR

53,0
NR

24,5
NR

77,5

3,6

29,7

582,9

590,5

478,7

NC

CORPOGUAJIRA
CORPOGUAVIO

NR

NR

NR

CORPOMOJANA

NC

NR
NR

NR

NR

NR

NC

CORPONARIO
CORPONOR
CORPORINOQUIA

NR

CORTOLIMA
CRA

656,5

565,5

NR

28,6

NR

NR

NR

NR

NR

1.172,9 1.065,8 1.244,5 1.253,2 1.316,7 1.408,0

1.554,2

1.553,6

CRC
CRQ

NR
NR

NR

CORPOURABA

NR

353,6

NR
NR

NC

NR
NR
1.604,1

NR
NR
1.527,4 12.096,2
NC

379,3

468,2

581,2

734,8

633,2

575,3

627,9

1.001,5

5.001,4

NR

NR

NR

NR

NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR

NR

4.974,0

5.101,4

12,1

245,9

89,2

206,9

234,5

275,0

NR

NR

NR

1,5

NR

NR
1.147,2

NR

NR

960,0 1.194,1 1.073,1 1.109,2 1.125,9 1.372,9 1.394,0

9.873,2
NC

379,3

468,2

581,2

730,7

613,1

562,6

608,6

771,8

4.715,3

27,0

30,4

22,0

27,3

91,5

56,5
1,5

NR
NR

NR
NR

264,8

643,3 1.000,6

10,0

83,6

1,5
0,0 0,0
0,0
0,0 4.968,2 4.275,8 4.766,1 3.863,0 2.936,7 2.649,9 3.228,4 26.688,1
NC
0,0 0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
86,3 62,3 1.240,6 1.455,1 8.185,0 7.827,8 7.915,5 8.758,2 10.519,1 10.746,0 17.916,3 74.712,0 98,0 72,4 739,4 1.416,2 6.536,8 6.393,3 7.189,3 6.462,9 6.391,0 6.925,8 8.594,5 50.819,8
NR

NR

NR

NR 6.460,3 5.734,8 5.250,4 4.914,8

NR
5.037,7 37.473,4
NC

NC
1.745,5

31,3

7,0
2.135,6 86,3 62,3
510,3

5,0
NC
NC

NC
2.746,7

155,8

CORPOAMAZONIA

1.005,2

220,6

112,2

83,4
NR

11,3
NC

52,3

Total

11,8

NC

NR

99,3

CORMACARENA

TOTAL

1.979,6 11,7 10,2

71,9

1995

NC

CORALINA
CORANTIOQUIA

CSB
CVC
CVS

1992 1993 1994

NC

CAS

CORNARE
CORPAMAG

Total

Anexo 3
FACTURACIN Y RECAUDO DE LAS TASAS POR UTILIZACIN DEL AGUA A EMPRESAS PRESTADORAS DE
SERVICIOS PBLICOS E.S.P. EN LAS CAR. PERODO 1992-2002. (PRECIOS CONSTANTES DE 2002)
ENTIDAD
CAM
CAR
CARDER
CARDIQUE
CARSUCRE
CAS
CDA
CDMB
CODECHOCO
CORALINA
CORANTIOQUIA
CORMACARENA
CORNARE
CORPAMAG
CORPOAMAZONIA
CORPOBOYACA
CORPOCALDAS
CORPOCESAR
CORPOCHIVOR
CORPOGUAJIRA
CORPOGUAVIO
CORPOMOJANA
CORPONARIO
CORPONOR
CORPORINOQUIA
CORPOURABA
CORTOLIMA
CRA
CRC
CRQ
CSB
CVC
CVS
TOTAL

Facturado E.S.P. (en millones de pesos)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
NR

NR

NR

NR

NR

NR

4,9

NR
NR
NR
NR
NR
NR
165,9 130,2 143,0
9,0
9,1
9,0
4,8

NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR

NR

NR
NR
NR
0,3

NR
NR
NR
9,8

NR
NR
NR
5,4

NR
NR
NR
6,2
15,1
NR
NR
NR

NR

NR

NR

NR

NR

NR

NR
NR

NR
NR
NR

NR
NR
NR

NR
NR
NR
14,7
22,5
NR
NR
NR

NR

NR

NR

NR

NF
NR

NF
NR

NF
NR

NR
NR
48,7

NR
NR
NR
NR
49,2

NR
NR
NR
NR
57,3

NR

NR

2002

NR

NR

NR
NR

NR
NR
15,9

NR
NR
53,0

5,9 20,5 289,0

NR
NR
NR
NR
NR
NR
242,2 227,8 239,1 229,2 209,0 199,6
NR

NR

NR

242,2 249,0 310,9 464,1 455,3 714,9

Total
NR
NR
439,1
36,8
NC
NR
NR
NC
NC
NC
NR
NR
NR
36,4
37,6
NR
NR
NR
NC
NF
NR
NC
NR
NR
NR
NR
224,1
NC
315,4
NR
NR
1.346,8
NC
2.436,3

Recaudado E.S.P. (en millones de pesos)

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

NR

NR

NR

NR

NR

NR

NR

NR
NR
29,8
NR

NR
NR
NR
NR
52,9 452,4
NR
NR

NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR

NR
NR

NR

NR
NR
NR
0,0

NR
NR
NR
9,5

NR
NR
NR
5,1

NR
NR
NR
15,7
15,1
NR
NR
NR

NR

NR

NR

NR

NR

NR

NR
NR

NR
NR
NR

NR
NR
NR

NR
NR
NR
2,8
22,5
NR
NR
NR

43,5

38,9

33,3

68,5

NF
NR

NF
NR

NF
NR

29,6
NR
48,7

NR
NR
16,5
NR
49,2

NR
NR
16,3
NR
56,0

NR

NR

2002

NR

NR

NR

NR
NR

NR
NR
15,9

NR
NR
53,0

5,9 20,5 111,1

NR
NR
NR
1,5
NR
NR
242,2 227,8 239,1 229,2 209,0 199,6
NR

NR

NR

43,5 281,1 277,1 370,2 349,8 373,4 866,2

Total
NR
NR
535,1
NR
NC
NR
NR
NC
NC
NC
NR
NR
NR
33,1
37,6
NR
NR
NR
NC
NF
184,2
NC
NR
NR
62,4
NR
222,8
NC
137,6
NR
1,5
1.346,8
NC
2.561,2

INFORME ESPECIAL
INFORME SOBRE EL ESTADO DE LOS RECURSOS
NATURALES Y EL MEDIO AMBIENTE CGR, CAPTULO
IV
COMPROMISOS INTERNACIONALES PARA EL
DESARROLLO SOSTENIBLE
Introduccin
La existencia de acuerdos ambientales no garantiza por s sola una mayor
proteccin del medio ambiente; adems, se sabe muy poco sobre la aplicacin y el
cumplimiento local de los compromisos adquiridos a nivel global.

Es obligacin de los gobiernos disponer de un caudal suficiente de informacin

al alcance de la opinin pblica que sirva para apoyar el cumplimiento de los
compromisos y la verificacin de los logros; y funcin de los organismos de
control verificar el cumplimiento de los acuerdos internacionales; sin embargo,
el gran nmero de ellos dificulta examinarlos a fondo.
Por lo tanto, y siguiendo las recomendaciones que para el anlisis de los tratados
internacionales en medio ambiente hace la Organizacin Internacional de las Entidades
Fiscalizadoras Supremas, INTOSAI, se tendrn en cuenta algunos criterios que faciliten la
determinacin de cules tratados internacionales es importante analizar y evaluar en este
informe89.
En primer lugar, los riesgos ambientales de la aplicacin adecuada de un tratado
pueden variar; por lo tanto, es importante analizar aquellos con alto riesgo para el medio
ambiente y, por supuesto, aquellos que ya han surtido todos los procesos de ratificacin
nacional necesarios para ponerlos en marcha90.
En segundo lugar, los acuerdos slo pueden evaluarse cuando los gobiernos han
tenido oportunidad de aplicarlos y han existido desarrollos de poltica para acatarlos.
89
90

INTOSAI, La auditora de los acuerdos ambientales internacionales, 2001.

Ibid, pgs. 9-10.

Adicionalmente, son los ms adecuados para ser analizados por los entes de control
aquellos jurdicamente vinculantes y, por tanto, de obligatorio acatamiento para el pas, que
incluyen obligaciones rigurosas y que adems han estado vigentes por varios aos.
Por ltimo, el contexto de la evaluacin que puede coincidir con acontecimientos
internacionales importantes como una cumbre mundial, puede hacer que el mensaje
contenido en la evaluacin sea ms destacado para los responsables de poltica91.
Con las anteriores consideraciones y dada la importancia de la reciente realizacin
de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible Johannesburgo 2002, se incluyen en
este captulo especial destinado a dar cuenta de la gestin adelantada por el Estado
colombiano desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo Ro de Janeiro 1992, en la bsqueda del desarrollo sostenible, los siguientes
compromisos: Convenio de Diversidad Biolgica, Convencin sobre Cambio Climtico y
Protocolo de Kyoto. Adems, se hace una referencia especfica a la cumbre de
Johannesburgo y algunas observaciones sobre la capacidad institucional para la negociacin
internacional en materia ambiental.
1.

Antecedentes e importancia de la negociacin internacional en medio ambiente

Preocupada por la degradacin ambiental del planeta y la bsqueda de nuevos

modelos de desarrollo armnicos con el medio ambiente, la Asamblea General de la ONU,

con el antecedente de la primera Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente
Humano efectuada en 1972, propuso en 1989 la celebracin de una gran reunin mundial
en donde se buscaran soluciones para enfrentar la creciente problemtica ambiental. La
asamblea ya haba acogido en 1987 el Informe Bruntland como soporte conceptual del
modelo de desarrollo sustentable que buscaba promover92.
Ibid, pg. 24
Quince aos despus de presentado el informe Nuestro Futuro Comn por parte de la Comisin Mundial sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo, su lder, la Doctora Gro Harlem Bruntland afirm:
91

92

Es imposible introducir verdaderos cambios en la sociedad si no se entiende plenamente la dimensin econmica de los
problemas. Creo firmemente que sa es la razn de que el medio ambiente, antes tema de inters slo para ecologistas
convencidos y marginales, constituya ahora una cuestin a la que los principales actores de la sociedad dedican una
atencin genuina.
Las conclusiones de la Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo lograron cambiar el curso del
desarrollo nicamente porque se consigui hacer llegar esos argumentos a los ministros de finanzas y a los jefes de
Estado. stos se comprometieron entonces a tener en cuenta las consecuencias que las polticas medioambientales tienen
para el desarrollo.

Como resultado de esta situacin se realiz en Ro de Janeiro en 1992 la

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, con una
profusa asistencia de lderes de Estado y de gobierno, ONG, periodistas, corporaciones,
acadmicos y sindicatos, entre otros, en nmero cercano a 50.000 participantes. Su objeto
principal fue el de la generacin de un plan de accin global en materia ambiental que
orientara las actividades de cooperacin internacional para el nuevo siglo y que se reflejara
en la adopcin, por parte de los Estados participantes, de una serie de compromisos de
trabajo sobre problemas ambientales como el cambio climtico, la diversidad biolgica y la
proteccin de los bosques, principalmente.
La importancia de la negociacin internacional en materia ambiental despus
de la primera cita de Estocolmo en 1972 est expresada inicialmente en
trminos estadsticos, dada la profusin de acuerdos firmados globalmente en
la dcada de los 90 que llegan a ser casi 900, en su mayora jurdicamente
vinculantes que, de alguna manera, tocan temas ambientales y alrededor de
150 de carcter especficamente ambiental. As mismo, la escala de cuestiones
abordadas en dichos acuerdos y sus requisitos sustantivos y procesales son
ms rigurosos, ms detallados y ms amplios, amen del aumento en el nmero
de Estados signatarios de ellos93. Colombia ha suscrito mas de una docena de
tratados internacionales, incluyendo los regionales en temticas como
diversidad biolgica, atmsfera y sustancias peligrosas, adems de haber
adherido a las declaraciones emanadas de las cumbres de la tierra.
Esta dinmica explica, en parte, la importancia de hacer presencia en los
escenarios de discusin y negociacin de los acuerdos desde que el medio
ambiente dej de ser un tema prioritario slo para unos pocos cientficos
interesados, frecuentemente sealados de apocalpticos, que denunciaron el
incremento peligroso de la degradacin ambiental. Luego se torn en un
asunto geopoltico evidente, en medio del cual se pona en juego la
supervivencia de la especie humana sobre el planeta.

93

INTOSAI, Op Cit, pg. 1.

Para algunos, la cumbre de Ro fue la cspide del inters mundial por la

situacin ambiental del planeta, superando incluso a la cumbre de
Johannesburgo, por la trascendencia de las decisiones y compromisos
adquiridos en torno a la proteccin del medio ambiente y el desarrollo
sostenible. Numerosos Jefes de estado firmando acuerdos de proteccin
ambiental, la gestacin de polticas y planes de gestin ambiental en muchos
pases, la transformacin de las legislaciones ambientales en algunos Estados
y su incorporacin en los que no los tenan as como la reorientacin de la
financiacin para el desarrollo en el marco de la cooperacin para el desarrollo
sostenible, permitiran afirmarlo.
Adems, la misma incorporacin del concepto de desarrollo sostenible a la
discusin

ambiental

desde

diversas

perspectivas,

an

en

las

tradicionalmente

irreconciliables como las de las ONG ambientalistas y las grandes corporaciones

transnacionales, refuerzan la tesis de la inigualada importancia de esta cita ambiental
global.
No obstante, el balance de la implementacin de los diferentes compromisos
adquiridos en Ro, deja ver que el entusiasmo generado all no ha sido correspondido
suficientemente con acciones y realizaciones notables, especialmente en lo que le atae a
los Estados compromisarios de los acuerdos, aunque no puede achacarse exclusivamente a
ellos la responsabilidad por tal situacin. Esta afirmacin se sustenta en las desalentadoras
estadsticas que demuestran que, pese a las buenas intenciones plasmadas en los acuerdos y
convenios derivados de Ro, el deterioro ambiental y la pobreza social aumentan
dramticamente y sin perspectivas de cambios para mejorar en el mediano plazo.
2.

Marco institucional y capacidad negociadora

La Constitucin de 1991 da las pautas generales de lo que deben ser las relaciones

internacionales en materia ambiental sealando que el Estado las promover con arreglo a
lo ms conveniente para el pas94.

Artculo 226. El Estado promover la internacionalizacin de las relaciones polticas, econmicas, sociales
y ecolgicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
94

El Ministerio de Relaciones Exteriores, segn el decreto 2105/01, es el organismo

rector en la materia y le corresponde, bajo la direccin del Presidente de la Repblica,
proponer, orientar, coordinar y ejecutar la poltica exterior y administrar el servicio exterior
de la Repblica. En el campo de la negociacin internacional en materia ambiental,
coordina con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial, y otras entidades
que, de acuerdo con su naturaleza, tienen que ver con la temtica ambiental tal y como lo
dispone la Ley 99 de 1993:
Artculo 5. 22. Participar con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la
formulacin de la poltica internacional en materia ambiental y definir con este los
instrumentos y procedimientos de cooperacin en la proteccin de los ecosistemas
de las zonas fronterizas; promover las relaciones con otros pases en asuntos
ambientales y la cooperacin multilateral para la proteccin de los recursos
naturales y representar al Gobierno Nacional en la ejecucin de tratados y
convenios internacionales sobre medio ambiente y recursos naturales renovables
El medio ambiente por ser un tema que trasciende las fronteras de lo nacional, hacia
lo regional y lo global, posee una dimensin internacional muy importante, y en este mbito
es la Cancillera la entidad en la cual recaen las responsabilidades ms importantes en
cuanto es la encargada de negociar y orientar los procesos de negociacin de tratados y
dems instrumentos internacionales, con la cooperacin de otros organismos nacionales,
que para este caso son las autoridades ambientales, as como hacer su seguimiento,
evaluar sus resultados y velar por su cumplimiento95; conformar y definir las
delegaciones que representen al pas en las reuniones internacionales de carcter bilateral y
multilateral; articular las acciones de las diversas entidades del Estado en lo que concierne a
las relaciones internacionales del pas, en especial las de ndole poltica, econmica,
comercial, social y ambiental; y formular y orientar la poltica de cooperacin internacional
en sus diferentes modalidades.
Dentro de la estructura institucional de la cancillera, dependiendo del Despacho del
Viceministro de Asuntos Multilaterales, se encuentra la Direccin de Asuntos econmicos,
sociales y ambientales multilaterales, y dentro de sta, la oficina de asuntos ambientales,
que es la instancia encargada de cumplir las funciones del ministerio en materia ambiental.
95

Negrilla fuera de texto.

A la Direccin de Asuntos Econmicos, Sociales y Ambientales Multilaterales

ataen otras funciones especficas, que desarrollan las generales anteriormente
mencionadas, tales como:

Asesorar en la formulacin y ejecucin de la poltica exterior de Colombia, en el

desarrollo y ejecucin de acciones interinstitucionales con organismos y entidades
estatales y privadas requeridas para la aplicacin de la poltica exterior del pas.

Realizar estudios relevantes para la formulacin de la poltica exterior del pas y

articularlos con los compromisos multilaterales de Colombia, los acuerdos de
cooperacin internacional y la agenda exterior del pas.

Coordinar los procesos interinstitucionales de elaboracin y determinacin de la

posicin de Colombia en las negociaciones multilaterales.

Coordinar la recopilacin, consolidacin y suministro de informacin que el Gobierno

de Colombia debe remitir a los organismos internacionales.

Participar en los procesos de negociacin sobre la celebracin de tratados o convenios

multilaterales y coordinar los estudios necesarios para la ratificacin o la adhesin a los
ya existentes, hacer su seguimiento, evaluar sus resultados y velar por su cumplimiento.
En acatamiento de dichas funciones, la Oficina de Asuntos Ambientales se

desempea como el punto focal poltico de los convenios y tratados ambientales

multilaterales y se encarga de todos los trmites que surgen de stos; designa los expertos y
articula con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial los aportes
tcnicos que han de ser presentados ante los organismos o secretaras de los convenios.
La Oficina de Asuntos Ambientales de la Cancillera participa en las reuniones de
los Tratados que son jurdicamente vinculantes y en las reuniones de los organismos o los
convenios ambientales multilaterales cuando los temas tienen relevancia poltica, donde
Colombia debe tomar decisiones y efectuar negociaciones, lo que requiere de una alta
capacidad diplomtica. Si la participacin en dichas reuniones requiere capacidad tcnica
en materia ambiental, la Oficina propende porque participe un funcionario capacitado.
No obstante lo anterior, como se evidencia de la participacin en las cumbres de la
tierra, las delegaciones, si bien han contado con la asistencia de importantes cientficos y
expertos en materia ambiental no han estado exentas de la participacin de emisarios sin las
calidades tcnicas y diplomticas necesarias para eventos de tal envergadura, y cuya

designacin corresponde ms a criterios polticos que tcnicos, los cuales gracias a su

desconocimiento en el tema, logran opacar e incluso desvanecer la calidad del trabajo que
se hayan logrado preparar en el mbito nacional.
As mismo la Cancillera es la encargada de coordinar el trabajo interinstitucional
relacionado con los organismos internacionales o los convenios ambientales, mediante la
convocatoria y organizacin de grupos de trabajo en donde se discutan y desarrollen las
distintas temticas ambientales. En las reuniones de los grupos de trabajo se examinan
las actividades desarrolladas y a desarrollar tanto en el mbito nacional como
internacional y se exponen y discuten los proyectos que se encuentran a cargo de las
entidades, para analizar su grado de avance y su concordancia con los objetivos y
compromisos de Colombia frente a los tratados internacionales. En el caso de que las
instituciones hayan participado en las negociaciones directamente mediante su
contribucin tcnica, son ellas las encargadas de exponer el resultado de las
negociaciones, y los compromisos adquiridos.
Como producto de la actividad de los grupos de trabajo interinstitucional, la Oficina
elabora o participa en la elaboracin de los aportes y los informes de avance que
Colombia presenta en dichos espacios internacionales, as como la posicin del pas para
las subsiguientes negociaciones y las instrucciones que deben llevar las delegaciones.
Sin embargo, son muy pocas las entidades que realmente aportan y participan
activamente en estos espacios, pues muchas de ellas, como los Ministerios de Cultura,
Comercio Exterior y Turismo, Proteccin Social, y Desarrollo, no le dan al tema la
importancia que merece, no poseen recurso humano idneo para desarrollar estas
actividades o simplemente eluden la responsabilidad que les compete. Adicionalmente, la
Cancillera no ha buscado los mecanismos para ejercer adecuadamente su liderazgo en
la coordinacin del trabajo interinstitucional, de manera que se garantice el cumplimiento
de las obligaciones que les atae a las dems instituciones.
En cuanto al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, desde su
misma conformacin como Ministerio del Medio Ambiente con la Ley 99 de 1993, ha
contado con una dependencia encargada de los asuntos internacionales que al comienzo
se denominaba Oficina de Cooperacin Internacional y dependa del despacho del
viceministro. Esta oficina se encargaba de la gestin en los temas de cooperacin
internacional y negociacin. Sin embargo, y dado el crucial momento que se viva tras la
cumbre de Ro, se crearon dos oficinas independientes, una de las cuales, la Oficina de
Asuntos Internacionales pas a depender directamente del despacho del Ministro.

Hacia 1999 con la nueva reestructuracin del Ministerio del Medio Ambiente esta
oficina baj de nivel jerrquico y pas a denominarse Grupo de Negociacin Internacional
lo que, sin embargo, no afect su gestin; as se mantuvo hasta la reciente
reestructuracin que convirti al Ministerio del Medio Ambiente en Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial y fusion los grupos de cooperacin internacional y
negociacin internacional en una sola dependencia. Esta dependencia adems de contar
con una planta inferior a diez funcionarios, de los cuales excepcionalmente la
coordinadora posee amplia experiencia en negociacin internacional, no parece tener en
el ministerio el peso institucional suficiente como para incidir suficientemente en la
preparacin de las posiciones de Colombia para los eventos, amn de sus
responsabilidades como apoyo tcnico.
Adems, la relativa importancia poltica que tuvo hasta tiempos recientes el tema
de la negociacin internacional, ha decado recientemente a raz de la directiva
presidencial N 11 de septiembre de 2002 que restringe al mximo los viajes de
funcionarios del gobierno al exterior. Se ha dejado de asistir a reuniones internacionales
tan importantes como la de la Comisin de Desarrollo Sostenible de la ONU o la del
Programa de Naciones Unidas para el Hbitat en Nairobi, que constituan oportunidades
importantes para obtener recursos para el desarrollo de la poltica del gobierno en este
tema, por la va de la cooperacin internacional.
Cabe anotar que, en algunos casos, el desplazamiento de funcionarios a estas
citas ambientales no representa erogaciones del erario en cuanto los costos son
asumidos por el programa o convenio respectivo y, sin embargo, no se obtiene
autorizacin oficial para enviar al emisario por Colombia.
Otro fenmeno que se est dando es el de la institucionalidad paralela por cuanto
a reuniones como la del Convenio de Biodiversidad denominada 2010: El reto global de
la biodiversidad para hacer seguimiento a los compromisos adquiridos en este campo en
la cumbre de Johannesburgo no se envi representacin ni del punto focal, es decir la
Cancillera, ni del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, privilegiando la
participacin del Instituto Alexander Von Humboldt.
En el tema de la coordinacin desde el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial con la Cancillera debe decirse que hasta hace algunos aos exista
una relacin poco orientada a la cooperacin necesaria y mandada por ley; el rigor en el
seguimiento de las participaciones y compromisos adquiridos no se cumpla en la medida

en que no era obligatorio para los funcionarios de Cancillera presentar informes de

comisin cuando asistan a reuniones internacionales sobre medio ambiente.
Hoy en da, aunque existe el comit interinstitucional ya mencionado, liderado por
la cancillera pero no formalizado mediante ningn acto administrativo, cuyas funciones
fueron descritas anteriormente, debe decirse que el seguimiento a las actividades y
proyectos a cargo de las entidades, se limita a convocar y discutir con ellas las
actividades desarrolladas y los avances logrados si los hay, pero no existe un mecanismo
eficaz que permita realmente evaluar los resultados obtenidos, y menos an efectuar una
adecuada supervisin. En 2002 se realizaron alrededor de cuarenta reuniones con un
promedio de asistencia de 14 personas por reunin, lo que parece ser un nmero
exagerado si se consideran las afirmaciones anotadas anteriormente.
Generalmente, estas reuniones obedecieron a los procesos preparatorios para la
asistencia a reuniones de las partes de los diferentes tratados y de presentacin de los
resultados de la asistencia a los eventos. La revisin de los cuadros resmenes de
valoracin de gestin de la Cancillera muestra que, en algunos casos, las entidades no
cumplen con las tareas que se asignan en las reuniones y no se obtienen resultados de
las mismas. Adems, si se considera la participacin colombiana en la cumbre de
Johannesburgo, desprovista de inters poltico para una preparacin ms seria e
ignorando las contribuciones que podan aportar a la delegacin del pas la comunidad
cientfica, la academia y la sociedad civil, puede concluirse la inutilidad de dichos
procesos preparatorios.

Aunque la conformacin de una institucionalidad hacia dentro, orientada al

objetivo del desarrollo sostenible es, sin duda, un componente importante para el
cumplimiento de los compromisos ambientales adquiridos tras la participacin en las
cumbres multilaterales sobre medio ambiente, es claro que la asistencia a estos debe estar
fundamentada tanto en una poltica ambiental internacional como en un arreglo
institucional hacia afuera que permita proyectar dicha poltica ambiental, otorgarle
continuidad al proceso de negociacin internacional y, en conexin con la poltica interna,
retroalimentar el avance en el cumplimiento de los compromisos.
As las cosas, una de las funciones ms relevantes del Ministerio de Relaciones
Exteriores en materia de negociaciones internacionales no se est cumpliendo en debida
forma, pues no existen herramientas para hacer seguimiento a los compromisos
adquiridos en las cumbres de la tierra, carece de instrumentos tanto operativos como

jurdicos para evaluar los resultados y, por ende, el cumplimiento de tales compromisos
se ve diluido entre la falta de capacidad y voluntad de las entidades y la eficacia de los
Ministerios de Relaciones Exteriores y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para
hacerlos cumplir. Igualmente, la Cancillera no ha participado activamente en la
construccin de la poltica ambiental del pas, pues no se han realizado los estudios
relevantes que coadyuven a la articulacin de la poltica exterior colombiana y los
compromisos multilaterales con la poltica ambiental interna.
En este ltimo sentido, dificulta la armonizacin de los objetivos internos de
poltica, los intereses y conveniencias del pas con las prioridades globales ambientales,
la carencia de una Poltica Ambiental Internacional propiamente dicha, que, de acuerdo
con lo dispuesto en la Ley 99 y propuesto en la ltima poltica ambiental, deba formularse
y ponerse en marcha con el objeto de fortalecer la capacidad nacional para la negociacin
internacional en defensa de los intereses del pas y generar los instrumentos y
mecanismos para garantizar el cumplimiento y seguimiento de los compromisos
adquiridos.
Sin embargo, debe reconocerse que se han hecho esfuerzos en la consolidacin
de una posicin y una capacidad colombiana para la negociacin internacional y que se
ha ganado reconocimiento y respeto en los diversos foros en temas claves como
biodiversidad (en el marco de los pases megadiversos), cambio climtico, bioseguridad,
desechos peligrosos y mares regionales, entre otros, adems de la eleccin de Colombia
en las mesas directivas de distintas instancias multilaterales como respaldo y
reconocimiento a su liderazgo.
3.

Los avances en cumplimiento del Convenio de Diversidad Biolgica 96

Este convenio, cuyo objetivo es lograr la conservacin y el uso sostenible de la
diversidad biolgica planetaria y velar por la participacin equitativa en los
beneficios derivados de la utilizacin de los recursos genticos, fue adoptado
en junio de 1992 y entr en vigencia en diciembre de 1993.
El convenio establece que cada pas debe tomar medidas tendientes a la
conservacin y uso sostenible de la biodiversidad en su territorio, mediante la
generacin de incentivos econmicos y sociales, la promocin de la
investigacin sobre el tema, la educacin y concientizacin sobre la
importancia de la biodiversidad y la adopcin de mecanismos que permitan, a

96

Ministerio del Medio Ambiente, Manual de tratados internacionales en medio ambiente y desarrollo sostenible, Bogot
D.C, 2002.

travs de las evaluaciones de impacto ambiental, determinar los efectos que

puedan tener las actividades antrpicas sobre ella.
As mismo, uno de los puntos centrales el llamado al respeto y el reconocimiento de
las prcticas tradicionales de las comunidades tnicas y locales para usar sosteniblemente la
diversidad biolgica y conservarla. Igualmente, reconoce el derecho de los Estados a
regular el acceso a sus recursos genticos en condiciones de mutuo acuerdo entre los
involucrados y con el consentimiento previo de la parte que proporciona los recursos.
En materia de investigacin y beneficios del uso de los recursos genticos, el
convenio expresa que sus resultados deben compartirse justa y
equitativamente entre las partes y que stas deben articularse en trminos de
cooperacin, representada en transferencia de tecnologa, conocimiento
cientfico e intercambio de informacin. Adems, seala que los pases
desarrollados deben suministrar a los pases en desarrollo, a travs de un
mecanismo acordado por la Conferencia de las Partes, recursos financieros
para que ellos puedan cumplir sus compromisos resultado de este convenio.
La Conferencia de las Partes es el ente que verifica la aplicacin del convenio
y coordina y asesora tcnica y cientficamente sobre su aplicacin.
Aun antes de que este Convenio entrara en vigencia, Colombia inici en 1993 el
proceso dirigido a la definicin de una Estrategia Nacional de Biodiversidad, motivada en
parte por la solicitud del PNUMA a varios pases de elaborar estudios nacionales para la
conservacin de la biodiversidad. Esta estrategia se concibi fundamentalmente como un
instrumento para la planeacin, conocimiento y uso sostenible y equitativo de la diversidad
biolgica y deba iniciarse mediante un plan de participacin que movilizara al gobierno y a
los grupos de inters hacia dos metas fundamentales: la evaluacin de los activos
biolgicos de la nacin y los valores que los afectan; y la formulacin, implementacin y
evaluacin de las acciones requeridas para alcanzar los mas altos beneficios posibles a
partir de estos activos en el largo plazo 97. Los temas bsicos a considerar eran: un estudio
nacional de biodiversidad, un proyecto de poltica sobre el sistema de parques nacionales
naturales, un proyecto de poltica forestal y un proyecto de ley sobre biodiversidad y
recursos genticos98.
El Estudio Nacional de Biodiversidad combinaba objetivos nacionales y globales
como proveer informacin sobre su estado para determinar prioridades sobre su
conservacin, contribuir a la definicin de un sistema global de conservacin in situ y ex
Manuel Rodrguez Becerra, Crisis ambiental y relaciones internacionales, Santaf de Bogot, CEREC y
FESCOL, 1994, pg. 144.
98
Ibid, pg. 151
97

situ, determinar reas de alto endemismo y su dinmica, la interrelacin entre diversidad

biolgica y diversidad tnica y cultural y la determinacin de posibles reas para incorporar
al sistema de parques naturales. Tambin deba evaluar el carcter socioeconmico de los
beneficios de la existencia y preservacin de la biodiversidad y su valor de uso social.
En cuanto a la estrategia para la conservacin y desarrollo del sistema de parques
naturales sus principales componentes serian: la planificacin de reas del sistema, su
valoracin econmica, la gestin regional y local, el incremento de la presencia
institucional en los frentes de ocupacin y el desarrollo cientfico en dichas reas. Estos
componentes se expresaran en acciones concretas como el fortalecimiento de 11 parques
nacionales, la declaracin de nuevas reas, la formulacin de una poltica de ecoturismo y
el proyecto de parques amaznicos.
La poltica forestal apuntaba principalmente a detener la deforestacin con la
salvedad de lo intrincado del fenmeno y las complejidades que implicaba definirla en
corto tiempo. Por su parte, con el proyecto de ley sobre recursos genticos se pretenda
crear los instrumentos legales para desarrollar las posibilidades derivadas del derecho del
pas de origen consagrado en la Convencin y asegurar la soberana nacional sobre los
recursos, su conservacin y aprovechamiento sostenible en beneficio de la nacin y de sus
habitantes99.
Tras la cumbre de Ro de Janeiro, uno de los primeros compromisos que adquiri
Colombia en el tema de biodiversidad, fue el del reforzamiento del sistema de reas
protegidas, haciendo especial nfasis en los ecosistemas estratgicos de pramos y bosques.
Para tal fin, las dos ltimas polticas ambientales centraron sus esfuerzos en la
consolidacin de las ecorregiones estratgicas como elemento central de la gestin
ambiental, en torno al cual deban articularse los programas de agua, biodiversidad y
bosques que, junto con la poltica de reas protegidas y el sistema de informacin ambiental
para Colombia, deban constituirse en pilares en la gestin de la biodiversidad.
La evaluacin efectuada al desarrollo de estos importante programas no muestra un
panorama alentador, de suerte que el dinamismo en las negociaciones en el tema de
biodiversidad mostrado por Colombia en los escenarios internacionales no se compadece
con las realizaciones obtenidas en el plano interno en el marco de la ejecucin de los
99

Ibid, pg. 150-156.

objetivos trazados en las sucesivas polticas ambientales, partiendo del supuesto de que
stas, en teora, armonizan los acuerdos ambientales multilaterales con los objetivos
ambientales nacionales hacia el desarrollo sostenible100.
Desde 1996 se han formulado polticas temticas especficas, iniciativas y
estrategias en torno a la biodiversidad con especial dinmica en los ltimos tres aos, que
difcilmente han redundado en avances en la gestin de los ejecutores del SINA, en parte
por la novedad de las mismas pero tambin por la dificultad de articularlas con los
elementos de planeacin y ejecucin de las entidades que lo conforman. Existen polticas
para bosques, fauna silvestre, biodiversidad marina y costera, y humedales, entre otras,
adems de una poltica nacional de biodiversidad, que todava no muestran los resultados
esperados.
Adicionalmente, la coordinacin que debe ejercer el Ministerio para el conjunto del
SINA que permita que del acuerdo internacional se descienda en niveles de planeacin y
ejecucin hasta los responsables, no opera debidamente. Las responsabilidades entre
dependencias aparecen parceladas y no coordinadas, no se garantiza la continuidad y
efectividad requerida para que la negociacin internacional rinda frutos a nivel nacional.
En la materia especfica del Convenio, se encuentra que los compromisos para la
conservacin in situ, contemplados en su artculo 8, no se han desarrollado en el punto de la
proteccin de los conocimientos, prcticas e innovaciones asociadas a la conservacin y
uso sostenible de la biodiversidad que poseen las comunidades tradicionales, que
necesariamente pasa por la defensa de sus territorios y su cultura, debido a la ausencia de
una normatividad nacional coordinada al respecto. Pese a que existe el mecanismo de la
consulta previa, consagrado en diversas normas como el Decreto 1320 de 1998, el proceso
no se ha adelantado exitosamente y siempre ha pecado de impositivo, a pesar de la reiterada
mencin en los textos oficiales hacia la participacin y la concertacin.
Es importante anotar que en los escenarios internacionales, Colombia ha insistido en
la importancia de crear mecanismos para combatir el trfico internacional de material
gentico y asignar una valoracin econmica a los bancos nacionales de germoplasma
favoreciendo la investigacin bsica y aplicada in situ.
Contralora General de la Repblica, Estado de los recursos naturales y del ambiente 2001-2002, Bogot,
pg. 26-29.
100

Aunque se han adelantado importantes trabajos de informacin, educacin e

investigacin al respecto, por cuenta principalmente del Instituto Alexander Von Humboldt,
el punto crtico del acceso equitativo a los beneficios derivados de la utilizacin de los
conocimientos tradicionales debe ser objeto del ms cuidadoso trabajo en la perspectiva de
la proteccin del conocimiento sobre el patrimonio natural del pas.
En el campo de la bioseguridad, no existe todava una normatividad nacional que
posibilite la puesta en prctica del Protocolo de Bioseguridad de Cartagena, a pesar de que
se adelanta desde hace ms de dos aos una propuesta por parte del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial al respecto; las posiciones dispares de los
grupos de inters internacionales acerca del movimiento transfronterizo de organismos han
entrabado la discusin, que est fuertemente atravesada por las conveniencias de la OMC
que se opone radicalmente a la observancia del principio de precaucin en tanto lo
considera como barrera al libre comercio que, para el caso colombiano, va de la mano de la
comercializacin de organismos genticamente modificados, conocidos como transgnicos.
En materia de conservacin ex situ no se ha establecido en Colombia la
infraestructura para las colecciones biolgicas ex situ e investigacin en plantas, animales y
microorganismos, debido a los altos costos que esto representa frente a los limitados
recursos con que se cuenta, segn criterio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial. Sin embargo los anlisis efectuados a la poltica ambiental por parte
de la Contralora General de la Repblica, demuestran que si bien los recursos destinados a
biodiversidad en el marco de la poltica ambiental han tenido hasta el ao 2001, porcentajes
inferiores al 8%, para la ltima vigencia estos han ascendido casi al doble.
La posicin internacional de Colombia en el tema de recursos econmicos ha sido la
de sealar la necesidad de que haya una mayor transferencia de capital desde los pases
desarrollados a pases como el nuestro para pagar los costos que implica la conservacin de
la biodiversidad.
El tema del acceso a los recursos genticos, pese a que ha tenido un primer avance
gracias al establecimiento por cuenta de la comunidad andina de la Decisin 391 sobre
rgimen comn de acceso, sta an no se ha puesto en marcha en los pases
compromisarios por un proceso de contratacin complejo que no se ha completado y de sus
implicaciones en trminos de acceso equitativo a esos recursos, en especial en el caso de las

comunidades tnicas y locales, por lo que se estn efectuando las revisiones nacionales del
caso para desentrabar la aplicacin del acuerdo y del convenio de biodiversidad en este
tema.
Es de anotar que a todas las conferencias de las partes del Convenio de
Biodiversidad ha habido asistencia colombiana de nivel ministerial, en compaa de
algunos asesores y funcionarios del entonces Ministerio del Medio Ambiente.
4.

Realizaciones en el Convenio sobre cambio climtico

Desde 1990, en la segunda conferencia mundial sobre el clima, se plante la idea de

crear un mecanismo jurdicamente vinculante destinado a concentrar esfuerzos para la

prevencin del cambio climtico. Este instrumento finalmente estuvo listo poco tiempo
antes de la Cumbre de Ro y fue el resultado de la deliberacin de ms de 160 pases
durante ms de un ao. Al mismo tiempo tenan lugar foros acadmicos, reuniones de
bloques de pases y ONG para aportar hacia la finalizacin de la convencin para su firma
durante la cumbre..
La Convencin sobre Cambio Climtico es la sntesis de diferentes esfuerzos
realizados desde el Convenio de Viena para la Proteccin de la Capa de Ozono de 1985,
orientados a trabajar por el cuidado y la proteccin de la atmsfera y la reduccin de los
agentes contaminantes que la destruyen101. Su objetivo principal es el de estabilizar la
concentracin de gases de efecto invernadero a un punto tal que impida interferencias
antropgenas peligrosas para el sistema climtico, buscando reducir las emisiones hasta
alcanzar el nivel que stas tenan a comienzos de la dcada de los 90.

En la Cumbre de Ro se establecieron los principios de referencia para la

adopcin de las medidas que deban tomar las partes suscribientes en
cumplimiento de la Convencin y los compromisos a asumir para desarrollarla;
tales compromisos estn cobijados por el principio de responsabilidades
comunes pero diferenciadas y por las especificidades de desarrollo nacionales
y regionales. Entre los principales estn:
Elaboracin de inventarios nacionales de emisiones por las fuentes y de absorcin por
los sumideros de todos los gases de efecto invernadero.

Posterior al Convenio de Viena y antes de la Convencin Marco, se produjo el Protocolo de Montreal con
cuatro reuniones de las partes y que ha sido objeto de varias enmiendas antes y despus de Ro.
101

Formulacin y desarrollo de programas que contengan medidas orientadas a mitigar el

cambio climtico y facilitar la adaptacin adecuada a este.

Promocin al desarrollo y difusin de tecnologas, prcticas y procesos para controlarla

y prevenir las emisiones de efecto invernadero.

Promocin de sumideros y depsitos de gases del efecto invernadero102.

Estos compromisos estuvieron enmarcados por un conjunto general de

principios de negociacin a saber:
1. Los compromisos adquiridos deben poder asumirse jurdica, financiera, tcnica,
econmica y polticamente.
2. Los proyectos a adelantar para cumplir los compromisos deben responder a las
estrategias y planes nacionales en la materia.
3. Los pases desarrollados deben cumplir con sus compromisos de todo orden.
4. Los estudios y comunicaciones nacionales sobre las necesidades de desarrollo no deben
impedir la realizacin de proyectos que cumplan los objetivos de la Convencin.
5. El compromiso de los pases desarrollados de estabilizar sus emisiones de CO2 no debe
comprometer los esfuerzos de los pases menos desarrollados para alcanzar niveles
sostenibles de desarrollo econmico y social103.
Como rganos para velar por el desarrollo de esta Convencin se erigieron la
Conferencia de las Partes, su rgano supremo, responsable de monitorear su aplicacin; el
Organo Subsidiario de Asesoramiento Cientfico y Tecnolgico y el Organo Subsidiario de
Ejecucin cuya misin es asesorar a la Conferencia de las Partes para evaluar el
cumplimiento de la Convencin.
Luego de su suscripcin, que entr en vigor en Colombia el 20 de junio de 1995, se
acord por parte de los pases signatarios continuar las negociaciones para la primera
conferencia de las partes. La instancia de negociacin del convenio establecida por
Naciones Unidas es el Comit Intergubernamental de Negociacin de una Convencin
Marco sobre Cambio Climtico (INC por su sigla en ingls) y ha sesionado antes y despus
de la suscripcin de la Convencin con la asistencia de Colombia solo a las dos ltimas
sesiones y con delegaciones limitadas, lo que ha sido la constante en el pas para la
102

ASOCARS, Temas de discusin y documentos relacionados con las principales convenciones de Ro. Documento 2,
Convenio Marco Sobre Cambio Climtico, en El Conversatorio, Bogot, Mayo de 2002, ao 1, num 1, pg. 41- 43.
103
Respuesta del Grupo de Poltica y Negociacin Internacional del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial al cuestionario remitido por la Contralora General de la Repblica.

negociacin internacional en el plano ambiental, perdindose con ello posibilidades de

participar ms efectivamente en la discusin de los temas a negociar.
La transferencia de los preceptos y compromisos de la Convencin a la gestin
ambiental colombiana puede hallarse, en primera instancia, en la Ley 164 de 1994 que la
incorpora a nuestro ordenamiento jurdico, junto con la Ley 165 del mismo ao, de Poltica
Nacional de Biodiversidad, en cuanto el cambio climtico es uno de los factores que
inciden en la prdida de biodiversidad y Colombia, al igual que los dems pases
signatarios, se comprometi a identificar y monitorear las actividades que la amenazan. En
marzo de 2002, se presentaron los lineamientos para la formulacin de la poltica de
cambio climtico.
En cumplimiento de los compromisos establecidos en los artculos 4 y 12 de la
Convencin en los que se obliga a los pases partes a elaborar, actualizar peridicamente y
facilitar a la Conferencia de las Partes, la informacin del inventario nacional por fuentes
de emisin y de absorcin por sumideros de los gases de efecto invernadero en sus pases,
Colombia present en el ao 2001 el documento Primera Comunicacin Nacional ante la
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico que se considera
insumo bsico para definir polticas nacionales y formulacin de proyectos orientados a
tomar medidas para la adaptacin a los efectos de cambio climtico.
De acuerdo con lo reportado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, las acciones relacionadas en dicha comunicacin no han tenido el propsito
directo de enfrentar el cambio climtico, aunque tienen relacin con lo establecido en la
Convencin. Se pueden mencionar estudios sobre opciones para la reduccin de gases del
efecto invernadero, de vulnerabilidad de sistemas biogeofsicos y socioeconmicos por
cambio en el nivel del mar, de evaluacin de flujos y almacenamiento de carbono en los
llanos orientales y clculo de potencial de calentamiento global de la regin que, junto con
la expedicin de normas como las leyes 607 y 693 de 2001 de fomento al uso racional y
eficiente de la energa y la promocin de energas alternativas como alcoholes carburantes,
indican un adelanto aunque no representan un esfuerzo coordinado, coherente y enfocado
plenamente hacia los compromisos adquiridos con la Convencin sobre Cambio Climtico.
El compromiso con esta Convencin, va ms all de la competencia del sector
ambiental e involucra necesariamente una labor transectorial en los mbitos minero-

energtico, agrcola, infraestructura y salud. En el campo forestal, dado su importante papel

como sumidero de CO2, se sealan acciones como la expedicin de polticas forestales
cuyos resultados estn representados principalmente en un rgimen de aprovechamiento
forestal, la ejecucin de varios estudios sobre deforestacin y uso del recurso forestal y, la
adopcin del CIF, entre otros. As mismo se citan cifras de reforestacin cercanas a las
40.000 ha en el lapso 95-99 en microcuencas abastecedoras de acueductos municipales.
No obstante, los beneficios que pueda aportar el sector forestal para el cumplimiento
de los objetivos de la Convencin son discutibles habida cuenta de las serias fallas que ste
acusa, como lo ha mostrado la Contralora General de la Repblica en su Informe al
Congreso sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente, y que tienen que ver
con la imprecisin en la informacin sobre la cobertura vegetal del pas, la incertidumbre
sobre el estado real de muchos proyectos de reforestacin en cuanto a su supervivencia, la
inversin cuantiosa en reforestacin con especies de cuya aptitud y conveniencia para las
condiciones ecolgicas locales no se tiene certeza y el poco impacto que ha tenido el
Certificado de Incentivo forestal, a causa tanto de la escasez de recursos econmicos para
su promocin como de las fallas en el diseo del mecanismo104.
Otro de los campos de accin con relacin a la Convencin ha sido el de la
produccin ms limpia, formulado como poltica desde 1997 y que involucra a los sectores
productivos en el objetivo de lograr prcticas productivas sostenibles desde el punto de
vista de la eficiencia energtica, la prevencin y mitigacin de cargas contaminantes y la
adopcin de tecnologas ms eficientes ambientalmente as como de una mejor gestin
ambiental. De esta poltica se deriva el convenio marco de concertacin de produccin ms
limpia y mltiples convenios sectoriales, y regionales, entre otros, con una importante labor
del Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible (CECODES) y el
Centro Nacional de Produccin ms Limpia y Tecnologas Ambientales.
En concepto de la Contralora General de la Repblica, las actividades
anteriormente mencionadas sin duda contribuyen al cumplimiento de los objetivos de la
Convencin y de ellos debe destacarse la concertacin y el trabajo interministerial y, a su
vez, entre el ministerio y el sector productivo, dado que dicho proceso se vena adelantando
Para un anlisis ms detallado de la temtica de los bosques en Colombia y la gestin del sector, puede
consultarse el Informe al Congreso Sobre el Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2001-2002,
pg. 147-162.
104

desde hace varios aos; sin embargo, los acuerdos quedan sujetos a la buena voluntad de
los firmantes y no se identifican responsables directos para cada sector, no se establecen
metas cuantificables ni niveles de inversin o aportes105.
En trminos de implementacin dentro de la poltica ambiental, la produccin ms
limpia ha sido poco representativa dentro de la inversin total del SINA al no alcanzar ms
del 2,5% con el agravante que los reportes de las CAR al respecto muestran una baja
actividad en el tema, especialmente en el campo de la investigacin y transferencia de
tecnologas ambientalmente sostenibles para la actividad productiva en temas como la
prevencin y el control de la contaminacin.
Otro de los frentes en que se reporta gestin para el cumplimiento de los
compromisos con la Convencin es el de residuos slidos mediante la promulgacin de la
Poltica Integral de Residuos Slidos en 1997, dirigida a impedir o minimizar los riesgos
para el ambiente y la salud humana que ocasionan los residuos slidos y peligrosos. Para
los objetivos de la convencin, estos riesgos estn representados especialmente por las
emisiones de gas metano proveniente de los rellenos sanitarios. Al respecto se adelantan
proyectos de aprovechamiento del mismo en los rellenos sanitarios de Bogot,
Bucaramanga, Pereira, Armenia y Neiva. Dada la magnitud del tema de residuos para el
saneamiento bsico y sus efectos sobre el cambio climtico, un anlisis extenso sobre el
particular se encuentra en el capitulo de saneamiento bsico que hace parte de este informe.
Segn el criterio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, debe
trabajarse ms intensamente en el reporte de informacin y desarrollo de las
comunicaciones nacionales a partir de la elaboracin de un proyecto para la determinacin
de los factores de emisin nacionales para cada mdulo de inventario de gases de efecto
invernadero, el mejoramiento de la informacin forestal, la implementacin del sistema de
informacin para residuos slidos y lquidos y la profundizacin de las investigaciones
sobre emisiones de metano por cantidades dispuestas y tratadas en aguas residuales y
disposicin de residuos.
Para el caso colombiano, el punto focal en el tema de cambio climtico es el
Ministerio de Relaciones Exteriores y, por ende, es el vocero del pas frente a las
instituciones derivadas de la Convencin mientras que el Ministerio de Ambiente, Vivienda
105

Ibid, pg. 28-29, informe 2000-2001, pg. 54-57.

y Desarrollo Territorial se encarga del desarrollo de la Convencin y el Protocolo de Kyoto

en el plano interno, con el apoyo del conjunto del SINA. Para evaluar el avance de los
proyectos y acciones adelantadas para el cumplimiento de la Convencin y el Protocolo no
es otro que

la participacin en los comits directivos de los proyectos y las juntas

directivas de las entidades del SINA que ejecutan proyecto o programas para el
cumplimiento de los objetivos de la Convencin sobre Cambio Climtico.
En concepto del Ministerio, se hace necesaria la creacin de un comit tcnico
intersectorial nacional de cambio climtico como rgano consultor y supervisor y
subcomits ejecutores en reas como la adaptacin a los impactos del cambio climtico,
opciones de reduccin de emisiones y captacin por sumideros, divulgacin y
concientizacin al conjunto de la poblacin sobre el cambio climtico, investigacin
asociada al tema; y en el campo minero energtico: opciones para la reduccin de impactos
sobre las exportaciones colombianas de combustibles por la implementacin del Protocolo
de Kyoto.
A juicio de la Contralora General de la Repblica, ms que crear nuevas instancias
se debe dinamizar el trabajo de las ya existentes y constituir mecanismos efectivos de
seguimiento y evaluacin del cumplimiento de los compromisos adquiridos tanto por el
sector ambiental como por los otros sectores en el marco de la Convencin.

5.

Protocolo de Kyoto: avances y retrocesos

Su propsito fundamental es promover el objetivo de la Convencin sobre
Cambio Climtico y dar cumplimiento al mandato de Berln que extendi hasta
despus del ao 2000 el plazo que haba fijado la Convencin a las partes para
iniciar acciones sobre los inventarios de emisiones y de absorcin de los gases
de efecto invernadero y la formulacin de programas nacionales y regionales
tendientes a mitigar el cambio climtico. Se adopt el 11 de diciembre de 1997
en la tercera conferencia de las partes de la convencin y an no ha entrado
en vigor, pese a los esfuerzos realizados hasta la ms reciente conferencia de
las partes efectuada en octubre de 2002 en Nueva Delhi, debido a las
condiciones para su adhesin expuestas por algunos Estados.
El Protocolo de Kyoto se ratifica en el principio de las responsabilidades
comunes pero diferenciadas y en la obligacin de las partes de cumplir con los
compromisos de la convencin acerca de la mejora en la informacin cientfica
sobre emisiones de gases de efecto invernadero, la formulacin de programas
orientados a la mitigacin del cambio climtico y la adaptacin a sus efectos,
as como la cooperacin en tecnologas ambientalmente racionales
relacionadas con este, con nfasis en los pases en desarrollo.
As mismo establece obligaciones para el grupo de pases parte del Anexo I de la

Convencin106, relacionadas con la limitacin o reduccin de las llamadas emisiones

antropgenas agregadas, que se miden en trminos de carbono equivalente, generadas por
sustancias como el dixido de carbono (CO2), el metano (CH4), el xido nitroso (N2O), los
hidrofluorocarbonos (HFC), los perflurocarbonos (PFC) y el hexafluoruro de azufre (SF6).
Tal reduccin tambin se rige por el principio de la diferenciacin, pues mientras algunos
pases de las partes o grupos de partes deben reducir sus emisiones, otros solo deben
estabilizarlas y un ltimo grupo debe limitar su crecimiento. Cabe anotar que las metas
fijadas para el cumplimiento de los compromisos de este protocolo son bastante laxas en
cuanto al porcentaje de reduccin de emisiones, el plazo para lograrla y el clculo de la
lnea base de tales emisiones.
Para cumplir con el artculo 11 de la Convencin sobre Cambio Climtico en
cuanto a su financiacin, dispone que los pases desarrollados, proporcionen
recursos a los en va de desarrollo para cubrir los gastos en que stos incurran
para hacer efectivos sus compromisos frente a la Convencin y el Protocolo.
En este mismo sentido, prev mecanismos econmicos para que la reduccin
de emisiones entre al juego del mercado mediante la posibilidad que se otorga
106

Alemania, Australia, Austria, Belars, Blgica, Bulgaria, Canad, Comunidad Econmica Europea, Checoslovaquia,
Dinamarca, Espaa, Estados Unidos de Amrica, Estonia, Federacin de Rusia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungra,
Irlanda, Islandia, Italia, Japn, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelandia y Pases Bajos.

a los pases que conforman el Anexo I (en su mayora desarrollados y otros

como los de la antigua cortina de hierro, en transicin hacia la economa de
mercado) de comerciar con unidades de reduccin y sumarlas o restarlas a sus
topes permitidos y jugar en el tiempo con los cupos no utilizados.
Tambin hay que anotar que el Protocolo permite a los pases del Anexo I
emprender proyectos conjuntos de reduccin de emisiones o de captura de gases de efecto
invernadero y repartirse entre s las unidades de reduccin; en este mecanismo puede haber
participacin privada bajo la responsabilidad de cada Estado Parte al cual pertenezcan las
empresas. As mismo, dentro del Mecanismo de Desarrollo Limpio, que involucra tanto
a las Partes pertenecientes como a las no pertenecientes al Anexo I es posible que, a cambio
de ayuda para el desarrollo sostenible a los pases pobres, las Partes acaudaladas cumplan
con sus cuotas de limitacin y reduccin de emisiones mediante al apoyo a proyectos que
resulten en reducciones certificadas de stas.
La estimacin de emisiones y captura de gases de efecto invernadero debe ser
establecida por los pases del Anexo I y es su deber entregar la informacin que requiera la
Secretara del protocolo, cuando ste entre en vigor, con el fin de verificar el cumplimiento
de sus compromisos107.
El Protocolo de Kyoto entrar en vigor una vez haya sido ratificado, aprobado o
aceptado por cincuenta y cinco partes de la Convencin sobre Cambio Climtico,
incluyendo Estados con emisiones equivalentes al 55% del total de las Partes del Anexo I.
Finalmente se establece que la Conferencia de las Partes debera aprobar los
procedimientos y mecanismos para tratar los casos de incumplimiento de las disposiciones
de Kyoto, llegando incluso a la elaboracin de una lista indicativa de consecuencias, todo
esto medido por una enmienda.
La posicin colombiana frente al Protocolo es la de considerarlo como un hito en el
derecho internacional ambiental al establecer compromisos de reduccin de emisiones de
efecto invernadero a los pases desarrollados. Sin embargo, Colombia tambin es
consciente de los riesgos que corre el instrumento para su aplicacin efectiva dada la
oposicin de Estados Unidos a su ratificacin y de la adopcin de reglas de operacin ms
flexibles durante la 7 Conferencia de las Partes en Marrakesh, Marruecos, en 2001 para la
reduccin de las metas iniciales de emisiones.
107

Hasta tanto el protocolo de Kyoto no entre en vigor, las Secretara de la Convencin y de este sern la misma; adems,
las sesiones de la Conferencia de las Partes de la Convencin ser equivalente a la Reunin de las Partes del Protocolo.

Colombia se ha opuesto a las medidas unilaterales en el escenario internacional y a

los esfuerzos solitarios de algunos pases por carecer de la efectividad para frenar las
emisiones y estabilizar las concentraciones de gases efecto invernadero en la atmsfera y en
ese sentido parecera haber encontrado en su membresa del Grupo de los 77+ China el
escenario adecuado para forjar alianzas y sentar posiciones conjuntas frente al Protocolo.
Este grupo, creado en 1964 tiene por objetivo aglutinar a una serie de pases en desarrollo
para construir posiciones conjuntas de negociacin en el contexto Norte-Sur y obtener
mejores resultados. No obstante, su conformacin por pases pobres o en situaciones de
conflicto blico y sus diferencias en sistemas de gobierno, dificultan la obtencin de
mejores resultados sin desconocer los logros en plataformas para programas de
fortalecimiento de la capacidad tcnica de los pases y transferencia de tecnologa.
Colombia ha mantenido una posicin de liderazgo en el marco del grupo de los
77+China, buscando, con el apoyo de la Unin Europea, que los pases renuentes hacia el
Protocolo como Rusia lo ratifiquen, poniendo siempre de presente el principio de
responsabilidades comunes pero diferenciadas en consideracin a que, en cuanto sus
emisiones son ms bajas en conjunto que las de pases como Estados Unidos, la
responsabilidad es menor mientras que los perjuicios al ambiente y al desarrollo sostenible,
mayores.
Desde la perspectiva econmica, para Colombia este Protocolo constituye una
oportunidad inigualable de obtener ingresos, protegiendo el medio ambiente y logrando la
atencin de los pases desarrollados que, en trminos de cooperacin y conveniencia mutua,
pueden aportar apoyo tcnico y financiero para el desarrollo de proyectos de reduccin de
emisiones, de captura de CO2 o de adaptacin a los efectos adversos del cambio climtico.
Para ello, el Mecanismo de Desarrollo Limpio y el Fondo de Adaptacin del Protocolo, son
piezas fundamentales de la estrategia del pas para cumplir con sus compromisos frente al
Protocolo de Kyoto.
Por estas razones, se adelant el Estudio Nacional de Estrategia 1999-2000 con el
fin de identificar el potencial para la venta de servicios ambientales, las posibles
restricciones y las lneas estratgicas para superarlas. Los resultados mostraron que para ser
competitivos en el mercado de emisiones se requiere que los proyectos tengan bajos costos
por tonelada de CO2 reducida o capturada y un riesgo controlado que sea atractivo para los

posibles inversionistas. As mismo, se cre en 2002 la Oficina Colombiana para la

Mitigacin del Cambio Climtico que encabezar la gestin del MDL en el pas.
Los primeros avances que reporta el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial en el MDL son los memorandos de entendimiento con Canad y Holanda con
miras a adelantar proyectos de esta ndole en el pas y el comienzo del proyecto Jepirach,
parque elico en la Guajira adelantado por Empresas Pblicas de Medelln con financiacin
adicional del Fondo Prototipo de Carbono Mundial (creado para cofinanciar proyectos de
reduccin de emisiones que, una vez entre en vigor el protocolo, puedan homologar los
crditos como MDL). La conveniencia social de este proyecto ha sido puesta en duda por
algunos congresistas indgenas que consideran que su autorizacin vulnera y desconoce los
derechos constitucionales de la comunidad Wayu.
As mismo, en el mes de mayo, se oficializ el acuerdo entre el gobierno de
Colombia y la Office National des Forts de Francia, gran empresa industrial y comercial
de ese pas con intensa labor en el campo forestal en el mundo, para el desarrollo de
proyectos en el marco del protocolo de Kyoto tendientes a cumplir las obligaciones de los
dos pases con l y generar oportunidades de desarrollo para Colombia.
Con respecto al Mecanismo de Desarrollo Limpio y las acciones que se han
adelantado hasta el momento, la Contralora General de las Repblica considera necesario
hacer algunas apreciaciones:

Las fallas sealadas en el sector forestal colombiano pueden poner en desigualdad de

condiciones al pas frente a la fortaleza de empresas como la Office National des Forst
de Francia (ONF) en este campo, a riesgo de que tras la obtencin de beneficios
econmicos para el pas se pongan en peligro la integridad de la biodiversidad, el
equilibrio ecolgico y las condiciones de vida de las comunidades en los territorios
donde se adelanten los proyectos forestales.

Los modelos de produccin a adoptar en los sitios elegidos deben corresponder

plenamente a las necesidades ecolgicas, sociales y econmicas de estas zonas a fin de
garantizar y, en lo posible, mejorar las condiciones de vida de las comunidades all
existentes.

La necesidad de contar con estudios tcnicos suficientes que permitan determinar con
exactitud la capacidad ecolgica y social de las zonas susceptibles de estos proyectos a
fin de lograr los beneficios esperados.

La obligatoriedad de la consulta y la concertacin con las comunidades de las regiones

prospectadas para estos proyectos con miras a obtener sus puntos de vista al respecto e
involucrarlos en los procesos que lleven a la aceptacin o no de los proyectos de
acuerdo con lo ms conveniente para estas y para el pas, teniendo en cuenta, el respeto
a la integridad territorial y cultural de estas comunidades.

La adopcin de mecanismos financieros (en el marco de lo dispuesto en el Protocolo)

que no impliquen riesgos de detrimento patrimonial, teniendo en cuenta los estudios y
evaluaciones sobre la creacin de sociedades de riesgo compartido para la exportacin y
creacin de mercados verdes, efectuados anteriormente que demostraron la inviabilidad
de invertir capital del Estado en actividades como stas con altos niveles de riesgo e
incertidumbre.

6. Otros compromisos internacionales en medio ambiente

Como se mencion al comienzo de este captulo, el espectro de tratados
internacionales en este campo es bastante amplio, lo que hace dispendioso un anlisis
pormenorizado de su totalidad. Sin embargo, adems de los compromisos considerados
anteriormente en biodiversidad y cambio climtico, existe, otra serie de tratados, de los
cuales el pas hace parte tambin, que aunque no sean resultado especfico de las cumbres
multilaterales sobre medio ambiente, de todos modos representan un compromiso del pas
dado el carcter vinculante de algunos de ellos y la importancia que pueden tener tambin
para el desarrollo sostenible.
Con miras a tener una visin general de algunos de estos tratados, su naturaleza, su
marco legal y el grado de implementacin en el pas, se presenta el siguiente cuadro
resumen que sintetiza la gestin ambiental de Colombia para el cumplimiento de los
compromisos adquiridos al suscribirlos.
Tabla 4.1

TRATADOS INTERNACIONALES EN MEDIO AMBIENTE Y SU

DESARROLLO EN COLOMBIA
Ttulo

Objeto

Fecha de

Ley

Fecha

Obstculos para su

Suscripcin

Aprobatoria

de

Cumplimiento

Estado de Implementacin

Entrada
en
Vigor

Ramsar

Conservacin y 2-02-71

357 de 1997

manejo
racional

18-10-

No

se

reporta Se formul y aprob por el

98

ninguno en particular Consejo

de

Nacional

Ambiental,

humedales

la

Poltica

Nacional para Humedales

Interiores

se

consiguieron recursos del

Fondo Mundial,

Ducks

Unlimited y el Fondo de
Pequeas Subvenciones de
Ramsar para proyectos de
designacin

de

nuevos

humedales de importancia
internacional.
Se design a la Laguna de
la Cocha como humedal de
importancia internacional.
Se conform el Comit
Nacional de Humedales,
como rgano asesor del
CITES

Proteccin

de 3-03-73

17 de 1981

especies

29-11-

SINA en la materia.
Escasez presupuestal Preparacin del documento

81

y dificultades en la gua

de

amenazadas de

ejecucin

del fortalecimiento de la base

fauna y flora a

existente.

cientfica.Designacin

travs

Falta de capacidad autoridades administrativas

del

control
vigilancia

tcnica en las CAR

del

en

de

y cientficas.

Falta de personal de Sistema

de

criterios

las indicadores

comercio

apoyo

internacional

autoridades

implementar como mtodo

cientficas

evaluativo del ciclo cerrado

de

babilla,

mayor
Convenio

negociacin

Fomentar

el 18-11-83

47 de 1989

16-08-

Originalmente

para

especie

produccin

de
en

Colombia.
Con aportes de la OIMT se

Internacional
de

comercio

26-01-94

464 de 1998

99

Maderas internacional

Tropicales

de

Viena

en 1983 han ejecutado proyectos de

por tiempo limitado, ordenacin de bosques con

madera

se renegoci en 1994 aportes

que

podran

tropical

y an no se muestran ascender a los US$ 6

apoyar

la

mayores

avances millones considerando los

investigacin

dadas las debilidades aportes de contrapartida

forestal

de

as

como fomentar

Convenio

aprobado

la

Poltica nacionales.

Forestal.

Participacin en posiciones

polticas de uso

del pas en discusiones

sostenible

sobre precios y mercados

conservacin

de

de los bosques

productos y servicios de

tropicales
de Proteger

la 22-03-85

30 de 1990

salud humana y

14-10-

No

90

obstculos

maderas

otros

los bosques
registran El reporte que hacen los

se

responsables
en convenio

en

de

este

el

pas

el ambiente de

importantes

los efectos del

cuanto no ha habido consiste

cambio en la

avances

asistencia a las reuniones

capa de ozono

significativos

de las partes sin que haya

en

citar

su

resultados concretos.
Protocolo
Montreal

de Reducir
produccin
consumo

16-09-87
y Enmiendas
de 29-06-90,

sustancias

25-11-92,

29 de 1992

Dbil

desarrollo Colombia tuvo hasta 2002

306 de 1996 94

institucional

Colombia no 03-11-

poltica que permita subcomit de revisin de

acepta

su cumplimiento

las 97

agotadoras del 17-09-97,

dos

ozono

enmiendas

03-12-99

06-03-

de la

ltimas

presidencia

del

proyectos

del

Comit

Ejecutivo

del

Fondo

Multilateral del Protocolo

de

Montreal

donde

se

discute su financiacin y
someti

aprobacin

proyectos de reconversin
industrial por ms de US
Convenio
Basilea

de Controlar

el 22-03-89

253 de 1996

31-03-

Descoordinacin

$1 milln..
Desarrollo de directrices
y tcnicas para el manejo de

movimiento

Enmienda

Colombia no 97

interinstitucional

transfronterizo

22-09-95

acepta

falta de desarrollo desechos como bateras de

de

desechos

enmienda

esta

normativo

del plomo cido y desguece de

peligrosos y su

Artculo 81 de la buques.

eliminacin

Constitucin.
discusin

La
de

la

aceptacin o de la
enmienda

de

prohibicin

Convencin de Luchar contra 17-06-94

lucha contra la este fenmeno
desertificacin

461 de 1998

no

ha

avanzado

por

la

oposicin

de

la

08-09-

industria nacional
Falta de recursos Los avances que registran

99

para su aplicacin

en los pases

los

responsables

institucionales

de

su

en los pases afectados.

cumplimiento

es

la

afectados

asistencia a los distintos

por

sequa grave

eventos internacionales, la
realizacin de una jornada
de sensibilizacin en el
tema y la presentacin en
abril de 2002 del Segundo
Informe

Nacional

de

implementacin.
Adems la realizacin en
2001 de los estudios sobre
desertificacin

degradacin de tierras por

parte del IDEAM.
Inclusin en la Ley 756 de
2002 sobre regalas de un
artculo sobre investigacin
en zonas secas y lucha
contra la desertificacin.
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores 2001
Ministerio del Medio Ambiente 2002

La revisin anterior permite afirmar que el avance de Colombia en la

implementacin interna de los tratados internacionales en los distintos componentes
ambientales no muestra mayores resultados y que aunque se ha tratado de participar
decorosamente en los espacios de negociacin, los resultados de estas no trascienden en el
mbito nacional ms all de la formulacin de polticas y estrategias y, en algunos casos,
realizacin de estudios, sin mayores logros en la ejecucin y sin impactos evidentes en la
transformacin de la situacin ambiental del pas.
7. La Cumbre Mundial Sobre Desarrollo Sostenible. Johannesburgo 2002108
ASOCARS, Documentos relevantes sobre la cumbre. Documento 2, proceso preparatorio sobre la Cumbre
Mundial de Desarrollo Sostenible, en El Conversatorio, Bogot, Mayo de 2002, ao 1, num 1, pg. 12- 17.
108

Con el referente de Ro 92 y con el objeto de reafirmar los compromisos all

adquiridos y evaluar los avances obtenidos en cuanto a desarrollo sostenible, tuvo lugar
en Sudfrica esta nueva cita global. Algunos sectores ambientalistas manifestaron sus
expectativas frente a esta cumbre en trminos como. El desafo de Johannesburgo es ir
ms all de Ro, pero el peligro de Johannesburgo es volver hacia atrs.

Previo a la cumbre se realizaron cuatro reuniones preparatorias o PrepCom. En la

primera de ellas, efectuada en Nueva York entre abril y mayo de 2001, los asistentes entre
los que se contaban delegados gubernamentales, ONG y otros sectores sociales, discutieron
los que podran ser los temas principales de la cumbre y algunos asuntos procedimentales.
Tambin en Nueva York, a comienzos de 2002, en la segunda reunin, se recogieron los
resultados de los dilogos de las partes para nutrir el Documento del Presidente de la
Conferencia y se revisaron los diagnsticos sobre los avances en la implementacin de la
Agenda 21 y el plan a seguir al respecto.
El Documento del Presidente de la conferencia reviste especial importancia en
cuanto constituy la base de la negociacin para la cumbre con fuerte nfasis en la
erradicacin de la pobreza, el llamado a la modificacin de los patrones de produccin y
consumo insostenibles, la relacin entre salud y desarrollo sostenible y el desarrollo de los
Estados insulares, entre otros.
La tercera reunin preparatoria llevada a cabo en la sede de la ONU en Nueva York
centr su discusin en el anlisis tanto del Documento del Presidente de la Conferencia
como de un documento informal, fruto de comentarios captados en la reunin anterior. El
otro asunto tratado fue la evaluacin sobre alianzas e iniciativas. La ltima reunin se
efectu en Bali entre mayo y junio de 2002 y los temas centrales fueron la preparacin del
documento final para discusin en la cumbre y que debera considerar elementos como:

El compromiso poltico con el desarrollo sostenible.

La necesidad de alianzas para cumplir los objetivos del desarrollo sostenible.

La importancia de una estrategia viable para la implementacin de la Agenda 21.

El mejoramiento de la gobernabilidad en todos los niveles para el Desarrollo Sostenible.

As como sucedi en Ro, este encuentro mundial no est exento de crticas y quizs

las ms fuertes provienen de las ONG ambientalistas, quienes objetan su exclusin del

proceso de negociacin, los acuerdos a puerta cerrada y la indiscutible inclinacin hacia la

negociacin en materia de comercio en una cumbre que pretenda ser sensiblemente social
y ambiental.
En este sentido, se critica el poco compromiso de las grandes potencias con las
problemticas ambientales ms crticas como el cambio climtico, la ausencia de metas
concretas para la ejecucin de los compromisos del plan de implementacin y que, en el
mbito de la gobernabilidad, las Naciones Unidas no ejerzan mayor influencia sobre la
OMC. Adems, se cuestionan las verdaderas intenciones de las grandes transnacionales que
patrocinaron logstica y econmicamente la cumbre, ms aun cuando algunas de ellas han
sido catalogadas como criminales ambientales.
En tanto la cumbre tuvo un matiz econmico considerable, las principales crticas en
este campo se refieren a la ausencia real de compromiso de las potencias con la reduccin
de la pobreza y con la eliminacin de los subsidios a la agricultura, entre otros, mientras
que las relacionadas con medio ambiente sealan el poco compromiso con la conservacin
de la biodiversidad y con el cambio climtico. En el plano social se censura su rezago
frente a las imposiciones del libre comercio principalmente.
As mismo, uno de los aspectos a considerar acerca del desarrollo de las
negociaciones es el de la legitimidad de las posturas oficiales en las negociaciones, que no
deriva tanto de la legitimidad de sus negociadores (en cuanto estos son agentes del Estado)
como del nivel de participacin de la sociedad civil de cada pas en la preparacin de los
puntos a tratar con miras a lograr unos resultados de negociacin y unos compromisos ms
sintonizados con las necesidades y expectativas de los diferentes actores sociales de cada
Estado.
Sin desconocer las crticas ms radicales que califican Johannesburgo como un
autntico fracaso, no podan esperarse soluciones inmediatas a las delicadas problemticas
all abordadas, cuando el propsito central era el de revisar los compromisos de Ro,
evaluar su desarrollo y revitalizarlos, en especial la Agenda 21. En este sentido las palabras
del Secretario General de las Naciones Unidas Kofi Annan, ilustran los verdaderos alcances
de este evento:
Solo es el principio, pero un principio importante. No hemos alcanzado todo lo
que queramos, pero hemos conseguido xitos y estoy satisfecho del resultado; no

debemos esperar de una conferencia como sta que produzca milagros, pero debe
generar el compromiso poltico. Debemos ser prcticos y realistas, y avanzar. Lo
importante no es lo que sucedi en la cumbre sino lo que suceder cuando regresen
a casa.
No puede decirse que de la cumbre de Johannesburgo surgieron nuevos
compromisos distintos a los ya adquiridos en Ro, en cuanto, como ya se mencion
anteriormente, su propsito central era reafirmar los compromisos y revitalizarlos. No
obstante, se puede afirmar que se evidencia un cambio en el nfasis de las prioridades en la
medida en que en Johannesburgo, tanto en la declaracin poltica como en el Plan de
Implementacin, se le otorga un lugar prioritario a la lucha contra la pobreza. Sin embargo,
no se obtuvieron avances significativos en trminos de metas y acciones concretas de
cooperacin para el desarrollo por parte de las potencias y, en cambio, Amrica Latina
present una iniciativa propia de desarrollo sostenible con objetivos concretos en energa,
biodiversidad y financiacin para el desarrollo109.
Sobre el tema energtico es quizs donde se present la situacin ms dismil, pues
mientras la renuencia de los pases ms poderosos, en especial los Estados Unidos, a
comprometerse a cualquier accin que signifique reduccin de emisiones contaminantes se
mantuvo, algunos Estados europeos y Amrica Latina lideraron interesantes propuestas
como la del fomento a las energas alternativas, que aunque se plasmaron en el Plan de
Implementacin, perdieron fuerza en la medida que no se ligaron a metas especficas ni a
fechas definidas y quedaron a discrecin de cada Estado.

109

Los objetivos principales de esta Iniciativa Latinoamericana y Caribea son:

-Trabajar por la concrecin del Programa 21 y buscar mecanismos de toda ndole para su implementacin.
-Estimular la participacin del sector privado y de la sociedad civil, para promover inversiones en actividades productivas
sostenibles.
-Promover la instrumentacin de modelos de desarrollo sostenible sobre la base de un fundamento tico.
Las directrices operativas de la Iniciativa son:
-La exigencia a los pases desarrollados de destinar el 0.7 % de su PIB para asistencia oficial a los pases no desarrollados.

-La insistencia en la entrada en vigor del Protocolo de Kyoto para los pases que
aun no lo han hecho y el cumplimiento de los compromisos contenidos en la
Declaracin de Doha y en el Consenso de Monterrey.
-La aplicacin de los principios de responsabilidades comunes pero diferenciadas, y de precaucin.
-Trabajar por la creacin de nuevos mecanismos financieros, incluyendo la cancelacin de la deuda de los
pases en desarrollo y la creacin de un fondo de contingencia frente a desastres naturales.
-Reforzar la participacin de los actores no gubernamentales y fomentar la transparencia en los procesos de
toma de decisiones.

Otro campo en el que no se obtuvieron mayores resultados fue el de la eliminacin

de los subsidios agrcolas de los pases desarrollados, en detrimento de las exportaciones de
los pases en va de desarrollo.
Mientras tanto, los logros de los pases en desarrollo se reflejan principalmente en la
introduccin en la versin final del plan de Implementacin (o plan de accin) de
menciones a los derechos de los pueblos indgenas, la proteccin de la biodiversidad a
travs del llamado a la construccin de un rgimen de acceso, la importancia de la tica
para un nuevo modelo de desarrollo y la ratificacin del principio de responsabilidades
comunes pero diferenciadas.
Los resultados ms importantes de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible
se pueden clasificar en dos tipos: los que podran llamarse de Tipo 1, es decir, aquellos
que fueron susceptibles de negociacin por todos los Estados participantes; y los de Tipo
2,

entendidos

como

las

iniciativas

asociaciones

entre

diferentes

sectores

gubernamentales y no gubernamentales para el desarrollo de la Agenda 21. Los primeros se

concretan en la Declaracin Poltica y el Plan de Implementacin110.
La Declaracin Poltica: El propsito era que este documento se empezara a
negociar en la ltima Prepcom, lo que no ocurri. En Bali los ministros opinaron sobre lo
que debera ser esta declaracin en cuanto a su extensin y a su referencia a los principios
del desarrollo sostenible y no a temas sectoriales concretos. Ya en la cumbre, el proyecto de
texto final solo se dio a conocer a pocas horas de finalizar el evento, lo que impidi una
discusin detallada y termin aprobndose por cansancio el texto final que desconoci las
observaciones efectuadas desde la Prepcom
El documento reconoce que la erradicacin de la pobreza, el cambio de los
modelos de produccin y consumo, y la proteccin y administracin de la base de
recursos naturales para el desarrollo econmico y social son objetivos transversales y
requerimientos esenciales para el desarrollo sostenible. Debe destacarse la mencin al
tema de los cultivos ilcitos, que es de importancia central para Colombia..
Al igual que la Declaracin de Ro, no es jurdicamente vinculante y sus puntos
principales, contenidos en 37 prrafos, se titulan:

Desde nuestros orgenes al futuro.

Los textos completos tanto de la Declaracin Poltica, como del Plan de Implementacin pueden
consultarse en el sitio www. un.org/spanish/conferences/wssd
110

De Estocolmo a Ro de Janeiro a Johannesburgo

Los desafos que enfrentamos

Nuestro compromiso con el Desarrollo Sostenible: Este punto es trascendental en

cuanto expresa el compromiso con el uso de la diversidad para el logro del desarrollo
sostenible, insta al dilogo y la cooperacin intercultural y consigna la decisin a
generar metas, cronogramas y asociaciones para aumentar el acceso a los
requerimientos bsicos humanos, combatir los problemas sociales ms acuciantes y
obtener recursos financieros y tecnolgicos para erradicar el subdesarrollo, con especial
atencin a los pases menos desarrollados y a los pequeos Estados insulares y con un
llamado expreso a los pases desarrollados para lograrlo.
Este punto tambin reconoce la importancia de la participacin en los procesos
decisorios y de las asociaciones con los grupos principales, el papel del sector privado
en el desarrollo sostenible a partir de la responsabilidad corporativa y la necesidad de
generar empleo e ingresos, de acuerdo con los preceptos de la OIT. Finalmente, resalta
la importancia de los pueblos indgenas y las mujeres para el desarrollo sostenible.

El multilateralismo es el futuro.

Hacer que suceda.

El Plan de Implementacin es el marco de referencia para los pases que

participaron en la cumbre y contiene las recomendaciones y objetivos para conciliar

crecimiento econmico, justicia social y proteccin ambiental as como poner en prctica la
Agenda 21; sus puntos ms destacados son:

Agua y saneamiento: se reitera la meta de reducir para el 2015 la proporcin de seres humanos
sin acceso a agua potable y la proporcin de aquellos que no tiene acceso a medios adecuados
de saneamiento bsico.

Base natural-Recursos naturales: este tema fue reducido a una declaracin general sin
metas especficas enfocadas a revertir y detener la degradacin de los recursos naturales
y carece de un enfoque ecosistmico y de referencia al principio de precaucin, esencial
para el diseo de polticas y planes de accin destinados a la conservacin y el uso
racional de bosques, recurso hdricos y pesqueros, humedales, zonas ridas y, en
general, de cualquier tipo de ecosistema.

Biodiversidad: en este tema se reconoce la importancia del Convenio de Diversidad

Biolgica como el instrumento fundamental para la conservacin y uso sostenible de la
biodiversidad y se reitera la meta del 2010, fijada en la Conferencia de las Partes del
Convenio, como momento para lograr una reduccin significativa en la tasa de prdida
de biodiversidad. As mismo se reclama la provisin de ayuda financiera y tcnica para
alcanzar este propsito; adems, los Ministros acordaron un rgimen internacional para
la distribucin justa y equitativa de los beneficios generados por el uso de los recursos
genticos.

Recursos pesqueros: En el tema de la modificacin de las modalidades insostenibles de

produccin, los acuerdos en torno a la pesca son de los pocos que establecen metas en
el tiempo; no obstante dichas metas son inaplicables en cuanto la dinmica ecolgica de
recuperacin de las especies agotadas difiere de las prioridades econmicas que buscan
lograr niveles de rendimiento sostenibles. Para esta meta, la UICN, Conservacin
Internacional y PNUMA lanzaron el corredor marino de las islas Galpagos, Gorgona y
Cocos.

Sustancias qumicas: se acord asegurar una gestin racional de estos productos durante
todo su ciclo de vida, de suerte que para el ao 2020 su fabricacin y utilizacin no
represente riesgos significativos para la salud humana y para el entorno. Aqu s se tuvo
en cuenta el principio de precaucin.

Energa: este es un tema sensible y crtico en trminos econmicos y polticos; se

esperaba una mayor resistencia por parte de algunos pases a comprometerse con
acciones y metas concretas, por tanto los objetivos se dejaron voluntarios para
promover la utilizacin de fuentes de energa renovables pero sin porcentajes ni plazos.

Subsidios: atravesado por inmensos intereses comerciales, este tema fue bastante
controvertido y no se lleg a ningn acuerdo sobre la eliminacin o el
redireccionamiento de aquellos, de tipo agrcola o energticos, no coherentes con los
objetivos del desarrollo sostenible. Solamente se acord respetar los compromisos de la
Declaracin de Doha en torno a la negociacin global sobre agricultura, mejorando el
acceso a los mercados y la reduccin progresiva de las subvenciones a las exportaciones
con miras a su eliminacin.

Gobernabilidad: se consider la importancia del buen gobierno de los Estados con

polticas

econmicas

slidas,

instituciones

democrticas,

transparencia

anticorrupcin, y condiciones propicias para la inversin como base para el crecimiento

econmico continuo, de la erradicacin de la pobreza y la creacin de empleos.

Globalizacin: se propone seguir promoviendo la apertura y liberalizacin comercial,

apoyando la Declaracin de Doha y el Consenso de Monterrey y trabajar por mejorar el
acceso al mercado de los productos de inters para los pases en desarrollo, lo que
constituye una paradoja considerando el tema de los subsidios ya mencionado. As
mismo, propone intensificar la capacidad de estos pases para mejorar su productividad
y competitividad, a partir del mejoramiento en infraestructura y comunicaciones
apoyada en la asistencia tcnica especfica al comercio.
En este tema tambin se propone promover la responsabilidad corporativa y el fomento
a las iniciativas mixtas para el mercado, con el apoyo de las instituciones financieras
multilaterales y regionales. En el mismo sentido, se acord fortalecer los acuerdos
regionales de comercio e integrarlos al objetivo del desarrollo sostenible; sin embargo,
no sobra anotar que un llamado por una globalizacin que, adems de expandir el
comercio, sea ambientalmente sostenible, hubiera sido realmente un paso hacia
adelante.

Financiacin para el desarrollo: en este tema el compromiso de la comunidad

internacional es el de concretar compromisos para aumentar la ayuda pblica para el
desarrollo invitando a los pases a aportar un 0,7 de su Producto Bruto Nacional.
Tras conocerse la versin final del plan de Implementacin, los ministros de
medio ambiente de Amrica latina se manifestaron en torno al desafo de
convertirlo en un programa de gobierno para sus respectivos pases.
En relacin con los resultados Tipo 2, es decir las Alianzas o partnerships, de

acuerdo con lo discutido en el marco del Comit Preparatorio, la idea era que la Cumbre
arrojara, adems de un programa de accin para la Implementacin de la Agenda 21 y una
declaracin, partnerships o alianzas entre gobiernos, ONGs y sector privado para
implementar dicha agenda.

Cerca de 300 alianzas voluntarias fueron lanzadas en Johannesburgo, entre

las cuales estn:
El anuncio de los Estados Unidos que invertir US$ 970 millones en proyectos de agua
y saneamiento.

La UE anunci su iniciativa Agua para la vida mientras que la ONU recibi 121
iniciativas

adicionales

relacionadas

con

agua

saneamiento

que

suman

aproximadamente US$20 millones.

En cuanto a energa, la UE ofreci US$700 millones y Estados Unidos US$43 millones,

ms 32 iniciativas adicionales que suman US$26 millones.
La participacin de Colombia en Johannesburgo

La delegacin oficial colombiana a, Johannesburgo 2002 fue encabezada por

el vicepresidente de la repblica, Francisco Santos y cont, adems, con la
asistencia del viceministro de medio ambiente, Juan Pablo Bonilla, el
Embajador de Colombia en Kenya y representante permanente ante Naciones
Unidas, Germn Garca Durn, y la coordinadora del grupo de asuntos
internacionales del Ministerio del Medio Ambiente, Jimena Nieto Carrasco.
El proceso previo a la cumbre no tuvo el adecuado apoyo poltico ni el nivel de
preparacin requerido, habida cuenta de la importancia de este evento para las
relaciones internacionales en materia ambiental 111. La situacin de transicin
gubernamental que antecedi a la cumbre y el consecuente vaco de
compromiso, influyeron notablemente en esta situacin. Prueba de ello es el
envo de una delegacin oficial muy limitada en tamao, insuficiente para hacer
presencia en los espacios de discusin y negociacin; y se desaprovech la
experiencia de tres exministros de Medio Ambiente que asistieron a la cumbre,
a quienes no se les tuvo en cuenta para asesorar las negociaciones.
Adems, muchos sectores, entre los que se cuenta la academia y varios
expertos en la temtica ambiental sealan la ausencia de consulta
gubernamental para dar a conocer sus aportes con miras a la preparacin de la
posicin colombiana en Johannesburgo. Por el contrario, debe destacarse la
notable participacin de la sociedad civil por cuenta del Consejo Ad-Hoc para el
Desarrollo Sostenible, que a travs de varios talleres recogi la posicin de
varios sectores sociales, ONG y comunidades tnicas que difiere
sustancialmente de la posicin oficial en temas tan trascendentales como el de
la erradicacin de los cultivos ilcitos112.
En el proceso preparatorio, el Ministerio del Medio Ambiente defendi en el
comit interinstitucional de concertacin liderado por la Cancillera algunos
puntos a llevar a Johannesburgo como:
Mantener la integralidad de los principios contenidos en la Declaracin de Ro,
particularmente los principios 7; sobre responsabilidades comunes pero
diferenciadas, y 15; sobre enfoque de precaucin.

111

Es importante anotar que si bien el Grupo de Poltica y Negociacin Internacional insisti en la importancia de
realizar un proceso preparatorio temprano, en general este tema no fue prioritario para el MMA ni para la Cancillera y por
lo tanto su preparacin se inici faltando pocos meses para la Cumbre. Ministerio del Medio Ambiente, Sptimo informe
contrato 007 de 2002, pg. 17.
El compendio del trabajo del Consejo Ad-Hoc para el desarrollo sostenible est consignado en el
documento Reflections for Colombia: A decade after Ro. que fue distribuido en Johannesburgo.
112

Garantizar un resultado slido en relacin con los medios de implementacin

(mecanismos financieros, transferencia de tecnologa, fortalecimiento de la
capacidad de los acuerdos alcanzados).
Asegurar un desarrollo consistente de los captulos del Plan de
Implementacin, resultado principal de la negociacin de Johannesburgo,
relacionados con el pilar ambiental del desarrollo sostenible.
Procurar insertar en el Plan de Implementacin una referencia a la necesidad
de fomentar el debate en la comunidad internacional en torno a una tica para
el desarrollo sostenible113.
Sin embargo, la posicin colombiana presentada en Johannesburgo difiere
considerablemente de estos puntos y excepto por la mencin a la tica para el
desarrollo sostenible, podra decirse que los ignora en cuanto estuvo casi que
circunscrita al tema de los cultivos ilcitos y fue presentada por el
vicepresidente Francisco Santos en el segmento de alto nivel. En su discurso,
Santos inst a la comunidad internacional a unir esfuerzos en la lucha contra
estos cultivos y enfatiz en las consecuencias del narcotrfico como motor del
conflicto armado colombiano y como factor de deterioro ambiental de bosques
y aguas as como para la biodiversidad.
Paradjicamente, aunque Santos mencion el efecto nocivo sobre las fuentes
de agua producido por los insecticidas y herbicidas utilizados para la
produccin de drogas ilcitas, defendi vehementemente la poltica de
erradicacin por fumigacin que se adelanta en el pas, lo que ocasion
malestar entre delegaciones de pases vecinos como Ecuador que, en plenaria,
sent su posicin acerca de la necesidad de erradicar estos cultivos de manera
ambientalmente amigable, de lo que qued constancia en el informe final ms
no en el plan de implementacin ni en la declaracin poltica, lo cual le rest
importancia frente a la posicin oficial colombiana que si qued oficialmente
registrada en el prrafo 40 (n) del Plan114.
Logr quedar incluida en el captulo introductorio del plan la propuesta sobre la
importancia de fomentar el debate en torno a la tica para el desarrollo
sostenible, dada la crisis de los modelos de desarrollo y las modalidades
insostenibles de consumo y produccin, que obliga a volver a los principios
ticos y repensar dichos modelos para alcanzar el desarrollo sostenible con
fundamento en la tica. Aunque el prrafo es muy general y gaseoso es un
llamado desde los pases en desarrollo al reconocimiento de la tica para el
desarrollo sostenible.
Frente al tema de biodiversidad, en el que algunos pases proponan
establecer una meta para detener la prdida de biodiversidad para el ao 2010,
Colombia mostr su oposicin debido a la dificultad del logro de tal meta y a la
carga de compromisos en hombros de los pases en desarrollo que concentran
la mayor diversidad del planeta. Pese a esta postura, Colombia supo mantener
sus alianzas forjadas desde tiempo atrs, principalmente en el Grupo de los

Contenidos en la respuesta del Grupo de Negociacin Internacional del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial al cuestionario remitido por la CGR sobre el tema.
114
Fomentar la cooperacin internacional para luchar contra los cultivos ilcitos de plantas narcticas, teniendo en
cuenta sus efectos sociales, econmicos y ambientales negativos.
113

77+China que ha sido uno de los principales instrumentos para fortalecer su

posicin negociadora, al igual que el Grupo de los Pases Megadiversos Afines
que, bajo el liderazgo de Mxico, ha aunado esfuerzos en defensa de la
biodiversidad.
En la declaracin final de Johannesburgo, a pesar de que Colombia fue
invitada a participar, su incidencia no fue notable en la medida en que el
proceso mismo que condujo a su redaccin fue apresurado y poco
transparente, de suerte que el texto final para aprobacin de las delegaciones
fue presentado la noche anterior a la culminacin de la cumbre, impidiendo su
revisin cuidadosa. La probable explicacin, en versin de los delegados de
Colombia, es que esto fue un acto intencionado del presidente de la Cumbre
con el objeto de no interferir con la declaracin en la negociacin del Plan de
implementacin que an se estaba llevando a cabo 115. Sin embargo, se logr
incluir la mencin de la amenaza de los cultivos ilcitos para el medio
ambiente.
En cuanto a la participacin en la construccin del Plan de Implementacin,
que se dio en las Prepcom que antecedieron la cumbre, la participacin
colombiana solo se dio a nivel ministerial en la cuarta, efectuada en Bali pues
en las anteriores la representacin del pas estuvo a cargo de la delegacin
diplomtica ante Naciones Unidas en cabeza del embajador Garca Durn.
En esta ltima sesin preparatoria, Colombia apoy la inclusin de lenguaje
relacionado con los principios de Ro, la importancia de la provisin de
recursos adicionales de la comunidad internacional para los pases en
desarrollo que no estn en capacidad de cumplir sus compromisos y la
necesidad de incluir en el plan, el enfoque ecosistmico en el prrafo
relacionado con el uso sostenible y la conservacin de la biodiversidad.
La responsabilidad nacional del seguimiento a los resultados de la cumbre
qued en cabeza de la Vicepresidencia de la Repblica, con lo que de cierta
manera se desinstitucionaliza el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial y se desvirta su papel en los procesos de negociacin internacional
en medio ambiente en cuanto se le orienta solo a la funcin de prestar el apoyo
tcnico necesario a la Vicepresidencia y divulgar los resultados de la cumbre.
Para esto se han realizado reuniones en el ministerio, en otros ministerios y en
algunas universidades, tarea en la que la Red de Desarrollo Sostenible ha
tenido una labor destacada.

Consignado en la respuesta del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial al cuestionario de

la CGR, pg. 25.
115

8. Conclusiones

Las cumbres de la tierra, a pesar de haber sido eventos de trascendental

importancia para evaluar el progreso de la humanidad en materia ambiental
con miras a garantizar su supervivencia en el planeta, han sido espacios
propios para la retrica pero pobres en la suscripcin de compromisos
concretos hacia la meta del desarrollo sostenible.
La participacin de Colombia en estos eventos no ha sido ajena a los defectos
de nuestra institucionalidad en cuanto a improvisacin, poco inters poltico por
el tema, poco apoyo para una mejor representacin y, en consecuencia, baja
capacidad negociadora.
Pese a las limitaciones anotadas, el pas logr en la ltima dcada obtener
reconocimiento en los escenarios internacionales de negociacin en el marco
de grupos de aliados como los 77+ China y el Grupo de Pases Megadiversos
Afines, lo que han permitido fortalecer su capacidad negociadora y la
presentacin de posiciones conjuntas ms slidas en varios temas claves
como el de la proteccin y uso sostenible de la biodiversidad.
A pesar del trabajo adelantado desde el SINA y a nivel transectorial para
incorporar en la gestin ambiental local los compromisos adquiridos en las
negociaciones internacionales en medio ambiente, las ejecutorias logradas
difcilmente pueden constatarse en un plano distinto que no sea el de la
formulacin de estrategias y polticas en los distintos temas tratados en
documentos como la Agenda 21.
El poco avance logrado en la ejecucin de las polticas ambientales desde la
creacin del SINA impide, en gran medida, que los programas, proyectos y
acciones plasmados en ellas con el objeto de cumplir localmente con los
compromisos adquiridos en los acuerdos internacionales tengan resultados
positivos y concretos.
La ausencia de mecanismos de seguimiento y evaluacin efectivos por parte
de los ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo y de Relaciones
Exteriores para verificar y evaluar el avance interno en el cumplimiento de los
compromisos hace, que en alguna medida, ste quede sujeto a la
discrecionalidad de las instituciones encargadas de adelantar los programas y
proyectos respectivos.
Los compromisos de Colombia en los escenarios internacionales no
encuentran correspondencia en el plano interno con su ejecucin en el
contexto de la poltica ambiental.