Nuevas Instituciones para Innovacion

Nuevas
instituciones para
la innovacin
Gonzalo Rivas y Sebastin Rovira

Editores
Prcticas y experiencias
en Amrica Latina
Alianza para la sociedad de la informacin

e n A m r i c a L a t i n a y e l C a r i b e Fa s e 2
inclusin
innovacin
desarrollo
Programa financiado por la Unin Europea
Documento de Proyecto
Nuevas instituciones para la innovacin

Prcticas y experiencias en Amrica Latina
Gonzalo Rivas y Sebastin Rovira
Editores
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Esta publicacin fue preparada por funcionarios y consultores de las instituciones participantes: Sebastin Rovira, Oficial
de Asuntos Econmicos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), quien cont con la
colaboracin de Daniela Montiel y Stephany Scotto, y Gonzalo Rivas, Presidente del Consejo Nacional de Innovacin
para la Competitividad de Chile (CNIC). Los estudios que han permitido la elaboracin del libro han sido realizados por
consultores nacionales.
Este documento ha sido realizado con la ayuda financiera de la Unin Europea, a travs del Programa Alianza para la
Sociedad de la Informacin (@LIS2), ejecutado por la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL.
Asimismo, para la edicin y publicacin de este documento se cont con el apoyo financiero del proyecto Innovacin en
el contexto del cambio climtico: fomento a las pymes, ejecutado por la CEPAL en conjunto con la Agencia Alemana de
Cooperacin Internacional (GIZ) y financiado por el Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo de
Alemania (BMZ).
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la organizacin.
LC/W.601
Copyright Naciones Unidas, mayo de 2014. Todos los derechos reservados.
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile.
CEPAL Coleccin Documentos de Proyecto
ndice
Prlogo ............................................................................................................................................ 9
I.
Reformas a la institucionalidad de apoyo a la innovacin en Amrica Latina:

antecedentes y lecciones de estudios de caso ..................................................................... 11
A. Introduccin .................................................................................................................... 11
B. Antecedentes ................................................................................................................. 12
1. Tendencias histricas del apoyo pblico a la innovacin en Amrica Latina ........ 12
2. Capacidades tecnolgicas en Amrica Latina ....................................................... 14
C. Institucionalidad para la CTI en Amrica Latina ............................................................ 16
1. Institucionalidad y direccin del apoyo a la innovacin .......................................... 17
2. Elaboracin y aplicacin de las polticas de innovacin ........................................ 18
3. Avances en polticas selectivas de apoyo a la innovacin..................................... 20
D. Reformas a la institucionalidad de apoyo a la innovacin: enseanzas
de los estudios de caso .................................................................................................. 23
E. Conclusiones: principales lecciones y enseanzas de las reformas
emprendidas en pases latinoamericanos ..................................................................... 26
1. Qu nos ensean las reformas emprendidas? .................................................... 27
Bibliografa ............................................................................................................................. 33
II.
Argentina: experiencias de transformacin de la institucionalidad pblica de apoyo

a la innovacin y al desarrollo tecnolgico ............................................................................ 35
A. Introduccin .................................................................................................................... 35
B. La poltica cientfica y tecnolgica en la era de la industrializacin
sustitutiva de importaciones (ISI) ................................................................................... 36
C. Crisis del modelo econmico y su impacto en la institucionalidad
de ciencia y tecnologa ................................................................................................... 38
D. El origen de las polticas de apoyo a la innovacin tecnolgica: la Ley 23.877
de Promocin y Fomento a la Innovacin Tecnolgica ................................................. 40
E. La creacin del Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR) ............................................ 41
F. La reforma de la institucionalidad de 1996: la creacin de la Agencia Nacional de
Promocin Cientfica y Tecnologa, y la reforma y democratizacin del CONICET ...... 44
G. Reforma y democratizacin del CONICET .................................................................... 47
1. Las condiciones de materializacin de la reforma ................................................. 49
2. Los lmites estructurales de la reforma .................................................................. 50
H. Crisis y fin del modelo econmico de apertura .............................................................. 52
I.
El sendero evolutivo de la reforma institucional en ciencia y tecnologa.

La nueva poltica industrial y de tecnologas de frontera: software,
nanotecnologa y biotecnologa ..................................................................................... 54
J. La creacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva
y su impacto en la institucionalidad. Los incentivos a la asociatividad .......................... 56
K. Creacin de los fondos sectoriales ................................................................................ 57
L. Desarrollo de plataformas tecnolgicas y otros instrumentos promocionales ............... 59
M. Estructura y evolucin de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica
y Tecnolgica ................................................................................................................. 61
N. Los resultados de la reforma .......................................................................................... 67
O. La consolidacin de la reforma ...................................................................................... 69
P. Proyeccin de los cambios y los nuevos retos del sistema de apoyo
a la innovacin ............................................................................................................... 71
1. Los problemas de orden de magnitud de los esfuerzos en innovacin ................. 71
2. Los problemas de articulacin y coordinacin de las polticas de innovacin ....... 72
3. Las limitaciones de los incentivos fiscales de fomento de la innovacin ............... 73
4. Las limitaciones de los instrumentos crediticios .................................................... 73
5. El limitado desarrollo de los sistemas de capital de riesgo .................................... 74
6. Problemas de agencia ............................................................................................ 74
Q. Reflexiones finales ......................................................................................................... 75
Bibliografa ............................................................................................................................. 76
Anexo ..................................................................................................................................... 79
III.
Brasil: experiencias de transformacin de la institucionalidad pblica de apoyo

a la innovacin y el desarrollo tecnolgico ............................................................................ 85
A. Introduccin .................................................................................................................... 85
B. El Sistema de Ciencia, Tecnologa e Innovacin en el Brasil desde sus inicios ........... 86
1. La reforma de la Poltica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin en el Brasil................. 96
2. Creacin de los fondos sectoriales ...................................................................... 100
3. Los instrumentos de financiamiento ..................................................................... 109
C. Anlisis de la aplicacin de los recursos del FNDCT, a partir de
los fondos sectoriales ................................................................................................... 117
D. Consideraciones finales: lecciones de la experiencia brasilea .................................... 124
Bibliografa ........................................................................................................................... 129
IV. Un mecanismo indito de fondo pblico regional para la innovacin y desarrollo

tecnolgico en Chile: el caso de Innova Bo Bo ................................................................. 131
A. Introduccin .................................................................................................................. 131
B. Contexto general: desempeo histrico y polticas de Ciencia, Tecnologa
e Innovacin (CTI) en Chile ......................................................................................... 132
C. Contexto econmico regional....................................................................................... 134
D. Antecedentes relativos al origen y creacin de Innova Bo Bo ................................... 137
E. Establecimiento y puesta en marcha del Comit Innova Bo Bo .................................. 140
F. Misin, oferta y estructura organizativa de Innova Bo Bo ......................................... 143
G. Evaluaciones, resultados alcanzados y perspectivas .................................................. 148
H. Hitos, avances y retrocesos en la trayectoria de Innova Bo Bo ..................................... 151
I.
Factores crticos para el desarrollo y sostenibilidad de la iniciativa ............................ 154
J. Lecciones aprendidas .................................................................................................. 155
Bibliografa ........................................................................................................................... 156
V.
Reformas de la institucionalidad para la innovacin: el caso colombiano .......................... 159

A. Introduccin .................................................................................................................. 159
B. Antecedentes ............................................................................................................... 161
C. El diagnstico que dio la reforma ................................................................................. 168
D. La reforma .................................................................................................................... 174
E. Los logros de la reforma .............................................................................................. 177
F. Los vacos de la reforma .............................................................................................. 182
G. El proceso posreforma ................................................................................................. 183

H. Conclusiones, algunas lecciones aprendidas .............................................................. 189
Bibliografa ........................................................................................................................... 190
VI. Superando el sndrome de Ssifo: la experiencia del Programa de Ciencia
y Tecnologa (FINCyT 1) en el Per .................................................................................... 193
A. Introduccin .................................................................................................................. 193
B. Diagnstico de la situacin actual ................................................................................ 194
1. Crecimiento y vulnerabilidad ................................................................................ 194
2. Conocimiento e innovacin: una ventana de oportunidad ................................... 195
3. Desempeo en ciencia, tecnologa e innovacin ................................................. 196
4. Desafo e intentos de respuesta ........................................................................... 199
C. El programa de ciencia y tecnologa (FINCyT 1) ......................................................... 201
1. Antecedentes ........................................................................................................ 201
2. Objetivos y componentes de FINCyT ................................................................... 201
3. Ejecucin de FINCyT 1......................................................................................... 203
4. Algunos resultados de la ejecucin de FINCyT 1 ................................................ 210
D. Empujando la piedra cuesta arriba: obstculos y limitaciones .................................... 213
E. Comentarios finales ..................................................................................................... 216
Bibliografa ........................................................................................................................... 218
VII. Polticas pblicas y reformas institucionales en el sistema de innovacin de Uruguay ...... 221
A. Introduccin .................................................................................................................. 221
B. La Situacin de partida ................................................................................................ 222
1. El archipilago institucional .................................................................................. 222
2. Escasa demanda de ciencia y tecnologa proveniente
del empresariado nacional ................................................................................... 226
3. La magra inversin nacional, pblica y privada en Actividades
de Ciencia y Tecnologa ....................................................................................... 227
4. Inexistencia de un plan director de CTI ................................................................ 227
C. El Proceso de la reforma .............................................................................................. 229
1. El gabinete de innovacin y su equipo operativo ................................................. 230
2. Los tres ejes de trabajo en paralelo del EO-GMI ................................................. 231
D. El despliegue de la ANII (2007-2011) y de otros programas ....................................... 239
1. Portal TIMBO ........................................................................................................ 239
2. CVuy: presentacin electrnica de hoja de vida .................................................. 240
3. El Sistema Nacional de Investigadores (SNI) ...................................................... 240
4. Reproduccin del Capital Humano (el Sistema de Becas y los programas
de posgrados y de Formacin Tcnica Terciaria) ................................................ 242
5. Fondos horizontales y sectoriales ........................................................................ 245
6. Los instrumentos para la innovacin empresarial ................................................ 247
7. Promocin de inversiones productivas vinculada con I+D+i ................................ 248
8. Parques industriales y tecnolgicos ..................................................................... 249
E. Logros y algunos indicadores de resultados ................................................................ 250
1. La evaluacin del diseo institucional implementado .......................................... 250
2. Fortalezas y debilidades emergentes en el despliegue de los instrumentos ....... 251
F. Conclusiones y reflexiones finales ............................................................................... 253
1. El punto de partida ............................................................................................... 253
2. La reforma ............................................................................................................ 254
3. Apuntes para una evaluacin ............................................................................... 255
4. Los instrumentos desplegados ............................................................................. 256
5. La subsecuente maduracin institucional ............................................................ 256
6. Lecciones aprendidas........................................................................................... 257
Bibliografa ........................................................................................................................... 257
Cuadros
CUADRO 1
CUADRO 2
CUADRO 3
CUADRO 4
CUADRO A.1
CUADRO A.2
CUADRO A.3
CUADRO A.4
ETAPAS DE DESARROLLO DE LA AGENCIA .................................................. 63

MONTOS ADJUDICADOS POR LA ANPCyT, PERODO 2009-2011 ................ 64
TIPOLOGA DE INSTRUMENTOS ...................................................................... 65
MONTOS ADJUDICADOS POR LNEA DE FINANCIAMIENTO ........................ 66
FONARSEC, EJEMPLOS DE PROYECTOS FINANCIADOS ............................ 79
FONTAR, FINANCIAMIENTO DIRECTO (SUBSIDIO) A EMPRESAS ............... 80
FONTAR, INSTRUMENTOS DE CRDITO INDIVIDUAL ................................... 80
FONTAR, INSTRUMENTOS ASOCIATIVOS DE SUBSIDIO
Y SUBSIDIO + CRDITO .................................................................................... 81
CUADRO A.5 PROGRAMAS DE APOYO A LAS PYMES ......................................................... 82
CUADRO 5
PRINCIPALES INSTITUCIONES DE APOYO A LA INVESTIGACIN,
DCADAS DE 1950-1970 ................................................................................... 90
CUADRO 6
PRINCIPALES INSTITUCIONES DE INVESTIGACIN PARA EL APOYO
INDUSTRIAL, DCADA DE 1970 ....................................................................... 91
CUADRO 7
EL NUEVO MARCO JURDICO Y LAS MODIFICACIONES RECIENTES ......... 99
CUADRO 8
FONDOS SECTORIALES: LEGISLACIN Y RECURSOS .............................. 102
CUADRO 9
MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO PARA INVESTIGACIN,
DESARROLLO E INNOVACIN: PRINCIPALES CATEGORAS
Y MODALIDADES ............................................................................................. 110
CUADRO 10 FNDCT: RECAUDACIN DE LOS FONDOS SECTORIALES,
PERODO 1999-2011 ........................................................................................ 117
CUADRO 11 FNDCT: RECAUDACIN DE LOS FONDOS SECTORIALES,
POR FONDO, PERODO 1999-2011 .................................................................. 118
CUADRO 12
FNDCT: ASIGNACIN DE LOS RECURSOS PARA PROYECTOS
Y BECAS, PERODO 1999-2011 (VALORES CORRIENTES)............................. 120
CUADRO 13 FNDCT: VALOR MEDIO DE LOS PROYECTOS, SEGN LA CATEGORA
DEL PACTI, PERODO 1997-2011 (VALORES CORRIENTES) ...................... 121
CUADRO 14 FNDCT: VALOR MEDIO DE LOS PROYECTOS FINANCIADOS,
POR AO (VALORES CORRIENTES) ............................................................. 121
CUADRO 15 FNDCT: DISTRIBUCIN DE LA DOTACIN PRESUPUESTARIA ANUAL
PERODO 2006-2011 (VALORES CONSTANTES DE 2011, IGP-DI) .............. 123
CUADRO 16 EVOLUCIN DE LA DIVERSIFICACIN REGIONAL DE
LA CARTERA EXPORTADORA ........................................................................ 135
CUADRO 17 DECLARACIONES DE FIN, MISIN Y PRODUCTO ESTRATGICO
DE INNOVA BO BO ......................................................................................... 143
CUADRO 18 LNEAS DE FINANCIAMIENTO INNOVA BO BO, PERODO 2001-2009 ...... 144
CUADRO 19 COLOCACIONES ANUALES INNOVA BO BO, SEGN NATURALEZA
DE BENEFICIARIOS, PERODO 2001-2011 .................................................... 153
CUADRO 20 COMPOSICIN DE LA CARTERA POR CONVENIO DE PROGRAMACIN.
APORTES INNOVA BO BO Y CONTRAPARTIDA
DE BENEFICIARIOS, PERODO 2001-2011 .................................................... 153
CUADRO 21 INDICADORES DE RESULTADOS DE PROYECTOS EMPRESARIALES
(PARA UNA MUESTRA DE 13 PROYECTOS) ................................................. 212
CUADRO 22 RESUMEN DE DESAFOS Y RESPUESTAS ................................................... 216
CUADRO 23 ESQUEMATIZACIN DE LOS PRINCIPALES EVENTOS EN CIENCIA,
TECNOLOGA E INNOVACIN EN EL URUGUAY POSDICTATORIAL ......... 228
CUADRO 24 EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO TOTAL EN ACTIVIDADES
DE CIENCIA Y TECNOLOGA, POR PERODO 2005-2010
Y PRINCIPALES INSTITUCIONES ................................................................... 233
CUADRO 25 MODALIDADES DEL SISTEMA NACIONAL DE BECAS ................................. 243
CUADRO 26 ANII: PROGRAMAS DE POSGRADOS Y FORMACIONES TCNICAS
TERCIARIAS EN REAS PRIORITARIAS APOYADAS ................................... 244
CUADRO 27 FONDOS HORIZONTALES Y SECTORIALES ................................................. 245
CUADRO 28 PROGRAMAS EMPRESARIALES .................................................................... 247
Grficos
GRFICO 1
GRFICO 2
GRFICO 3
GRFICO 4
GRFICO 5
GRFICO 6
GRFICO 7
GRFICO 8
GRFICO 9
GRFICO 10
GRFICO 11
GRFICO 12
GRFICO 13
GRFICO 14
GRFICO 15
GRFICO 16
GRFICO 17
GRFICO 18
GRFICO 19
ESPECIALIZACIN PRODUCTIVA Y BRECHAS DE PRODUCTIVIDAD

DE AMERICA LATINA Y EL CARIBE .................................................................. 15
INVERSIN EN I+D POR SECTOR DE FINANCIAMIENTO,
AMRICA LATINA Y OCDE ................................................................................ 15
EVOLUCIN DE LOS RECURSOS ADMINISTRADOS POR LA AGENCIA ..... 64
PARTICIPACIN RELATIVA DE CADA FONDO EN LA ASIGNACIN
DE RECURSOS DE LA ANPCyT ........................................................................ 65
PARTICIPACIN RELATIVA DE CADA LNEA EN LA ASIGNACIN
DE RECURSOS ................................................................................................... 66
INVERSIN EN I+D+I ......................................................................................... 67
FNDCT: RECURSOS EJECUTADOS DE LOS FONDOS SECTORIALES,
POR FONDO, PERODO 1999-2012 (VALORES CORRIENTES) ................... 119
FNDCT: VALOR CONTRATADO Y DESEMBOLSADO, POR CATEGORA
DEL PACTI, PERODO 1999-2011 (VALORES CORRIENTES) ...................... 120
FNDCT: DISTRIBUCIN REGIONAL DE LOS VALORES
CONTRATADOS, PERODO 1999-2011 ........................................................... 122
EVOLUCIN DE LAS OPERACIONES DE CRDITO CONTRATADAS,
EN NMERO Y VALOR CORRIENTE, PERODO 1999-2010 ......................... 122
EVOLUCIN DE LA PARTICIPACIN DE LA REGIN DEL BO BO
EN EL PIB REGIONALIZADO, PERODO 1995-2009 ...................................... 135
PRESUPUESTO DE COLCIENCIAS 1980-2010 .............................................. 168
EVOLUCIN DE LA INVERSIN EN ACTIVIDADES DE CIENCIA,
TECNOLOGA E INNOVACIN COMO PORCENTAJE DEL PIB, 2006-2011 .... 169
PRESUPUESTO DE INVERSIN DE COLCIENCIAS COMO
PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO GENERAL DE INVERSIN
DE LA NACIN, 2006-2011 .............................................................................. 170
INVESTIGADORES ACTIVOS, 2006-2010 ....................................................... 170
PRODUCCIN BIBLIOGRFICA DE AUTORES VINCULADOS A
INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN REVISTAS INDEXADAS EN
WEB OF SCIENCE, 2006-2010 ........................................................................ 171
COEFICIENTE DE INVENCIN, 2006-2010 .................................................... 172
SOLICITUDES Y CONCESIONES DE PATENTES DE COLOMBIANOS
ANTE OFICINAS INTERNACIONALES, 2006-2010 ......................................... 172
INVESTIGADORES DEL SIN, POR REA Y NIVEL ........................................ 241
Recuadros
RECUADRO 1
LA IMPORTANCIA DE LA DCADA DE 1950 PARA LA ESTRUCTURA

PRODUCTIVA BRASILEA.............................................................................. 88
RECUADRO 2 LA REFORMA DEL ESTADO DE MEDIADOS DE LOS AOS NOVENTA ..... 96
RECUADRO 3 LEY DE INNOVACIN .................................................................................... 100
RECUADRO 4 EL FUNTTEL Y LA CLUSULA DE INVERSIONES DEL 10% ...................... 106
RECUADRO 5 FACTORES DE XITO PARA LA IMPLEMENTACIN DE
INNOVA BO BO ....................................................................................................... 139
RECUADRO 6 ELEMENTOS CLAVES PARA IMPULSAR LA CTI EN
ENTIDADES REGIONALES ........................................................................... 142
RECUADRO 7 MODELOS DE GOBERNANZA DE INNOVA BO BO ................................... 148
RECUADRO 8 PRINCIPALES LOGROS DEL PROGRAMA DE CIENCIA
Y TECNOLOGA (FINCyT 1) (CONTRATO DE PRSTAMO
N 1663/OC-PE ENTRE EL GOBIERNO DEL PER Y EL BANCO
INTERAMERICANO DE DESARROLLO) ...................................................... 210
RECUADRO 9 RECOMENDACIONES GENERALES DEL INFORME DE EVALUACIN
FINAL DEL PROGRAMA DE CIENCIA Y TECNOLOGA (FINCyT 1) ........... 211
RECUADRO 10 PROYECTO DE INNOVACIN PARA LA COMPETITIVIDAD (FINCyT 2) ... 212
Diagramas
DIAGRAMA 1
DIAGRAMA 2
DIAGRAMA 3
DIAGRAMA 4
DIAGRAMA 5
DIAGRAMA 6
DIAGRAMA 7
DIAGRAMA 8
DIAGRAMA 9
DIAGRAMA 10
DIAGRAMA 11
DIAGRAMA 12
DIAGRAMA 13
DIAGRAMA 14
MODELO LINEAL DE LA INNOVACIN .......................................................... 13

MODELO DE INNOVACIN NO LINEAL ......................................................... 13
ESTRUCTURA DEL MINCYT ........................................................................... 61
ESTRUCTURA DE LA ANPCyT ....................................................................... 62
EVOLUCIN DE LAS LNEAS DE FINANCIAMIENTO ................................... 63
LA NUEVA ESTRUCTURA DE GOBERNANZA DEL FNDCT ....................... 108
EVOLUCIN DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
DE INNOVA BO BO ...................................................................................... 147
POLTICA DE COMPETITIVIDAD NACIONAL ............................................... 175
ARTICULACIN POLTICA DE LA INSTITUCIONALIDAD PBLICA
PARA LA INVESTIGACIN Y LA INNOVACIN ........................................... 179
INSTITUCIONES Y MECANISMOS DE EJECUCIN DE POLTICAS
DE CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN EN COLOMBIA..................... 179
EL ARCHIPILAGO INSTITUCIONAL ........................................................... 223
ESQUEMA DE NUEVO DISEO INSTITUCIONAL: ROLES
Y MBITOS DE LOS DISTINTOS ACTORES (LEY 18.084) ......................... 231
ESQUEMA DE LOS TRES BLOQUES DE ACCIONES ................................. 235
RBOL DE OBJETIVOS DEL PENCTI........................................................... 238
Prlogo
En los ltimos aos hemos asistido a un reposicionamiento de la ciencia, tecnologa e innovacin

(CTI) como factor fundamental del desarrollo en la agenda poltica de los pases de Amrica Latina y
el Caribe. Elemento que, sin embargo, no se condice con el peso o el rol que tienen estos componentes
en la poltica, el financiamiento y en la institucionalidad al interior de los mismos.
Si bien la regin presenta un alto nivel de heterogeneidad respecto a su compromiso con la
CTI, la visin sobre la relevancia de la economa del conocimiento, al parecer, ha quedado ms en el
discurso que en acciones concretas, lo que no le ha permitido avanzar en la generacin de nuevo
conocimiento as como en la definicin de nuevas tecnologas y el desarrollo de la ciencia, lo que en
definitiva llevara al surgimiento de sectores nuevos o sustancialmente transformados.
Esto abrira nuevos espacios para que los pases refuercen su competitividad con base en
ventajas competitivas dinmicas, es decir con base en el conocimiento, la innovacin, el desarrollo de
nuevas tecnologas y equipos, y donde el cambio estructural y la diversificacin productiva sea uno de
los resultados que permita definir una estrategia de competitividad autntica, sostenible, inclusiva y de
largo plazo. Esto en contraposicin a lo que ha ocurrido en muchos de los pases de la regin durante
un largo perodo de tiempo, donde las fuentes de la competitividad se han basado en los bajos costos
de los factores de produccin, la disponibilidad de ciertas materias primas o en factores geogrficos, o
sea que ha tenido su fuente en ciertas ventajas comparativas estticas, dando como resultado una
competitividad espuria, de corto plazo, sin lograr aumentos de productividad.
Un pas o regin que identifique como prioridad aumentar su productividad y avanzar en la
definicin de una estrategia de competitividad sostenible y basada en el conocimiento debe reconocer
la importancia y el rol fundamental de la poltica pblica para facilitar la incorporacin del progreso
tcnico y la innovacin, as como para conformar sociedades ms inclusivas. La mera identificacin
no es suficiente; sino que se debe actuar en consecuencia.
Para que la competitividad sea entendida en su concepcin sistmica, se deben incorporar
una serie de elementos al anlisis que permitan reconocer sus diferentes dimensiones tanto en la
empresa, la industria o regin, como en el pas (mbito econmico y social), y en la interaccin entre
los anteriores niveles. As, es necesario identificar las fortalezas y debilidades que enfrentan nuestros
pases en un mundo cada vez ms globalizado y donde la ciencia, la tecnologa y la innovacin juegan
un rol cada vez ms protagnico en las posibilidades de innovar y competir.
El conocimiento y la innovacin son fenmenos con caractersticas nicas (altamente

complejos, caracterizados por procesos de prueba y error, que pueden generar rendimientos no
decrecientes, y que involucran una gran incertidumbre as como significativos costos de generacin e
importantes externalidades, entre otros). Todos estos factores ponen de manifiesto el rol y la
importancia que tiene la poltica pblica y el Estado para darle sostenibilidad al proceso de generacin
de conocimiento, al desarrollo cientfico-tecnolgico y a la innovacin.
Por lo tanto, para comprender mejor las posibilidades de contar con los agentes, instrumentos
y mecanismos necesarios que permitan tener un verdadero sistema nacional de innovacin (SNI), es
importante entender qu es lo que ocurre con, por lo menos, tres elementos: los sistemas de incentivos,
las instituciones y las relaciones entre los agentes que componen el sistema.
El presente libro Nuevas Instituciones para la Innovacin: prcticas y experiencias en
Amrica Latina constituye un esfuerzo indito en la regin por abarcar estos temas, a partir de la
propia experiencia de quienes participaron en diversas etapas del proceso de la transformacin de
algunas instituciones de apoyo a la CTI en pases de la regin.
Con este documento, que se realiz gracias al apoyo financiero de la Unin Europea, a travs
del Programa Alianza para la Sociedad de la Informacin (@LIS2), y de la Agencia Alemana de
Cooperacin Internacional (GIZ) a travs del Proyecto Innovacin en el contexto del cambio
climtico: fomento a las pymes, ambos ejecutados por la Divisin de Desarrollo Productivo y
Empresarial de la CEPAL, y en el cual participaron importantes expertos de la regin, se espera
contribuir al debate sobre la necesidad de repensar las instituciones, los sistemas de incentivos de
apoyo a la CTI, as como sobre la urgencia de constituir verdaderos SNI.
Mediante el anlisis de algunos de los procesos de reforma institucionales llevados a cabo en
el pasado reciente se extraen algunas lecciones y enseanzas que puedan ser tiles no solo para
quienes buscan impulsar este tipo de procesos, sino tambin para los propios pases que las han
implementado ya que, una de las lecciones que se desprenden de los estudios es que, existe una
necesidad prcticamente continua de generar ajustes y de fortalecer la institucionalidad de los sistemas
nacionales de innovacin. El conocimiento, la ciencia, la tecnologa y la innovacin son fenmenos
que estn en permanente cambio y evolucin y que por lo tanto su desarrollo depende de las
posibilidades de ir ajustando las instituciones que los impulsan. stas constituyen, en Amrica Latina
y el Caribe, verdaderos estandartes, o talones de Aquiles, en las posibilidades de transitar por senderos
de desarrollo inclusivos.
10
I. Reformas a la institucionalidad de apoyo a la

innovacin en Amrica Latina: antecedentes y
lecciones de estudios de caso
Gonzalo Rivas
Sebastin Rovira
Stephany Scotto
A. Introduccin
Las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin (CTI) han logrado ocupar una posicin de relevancia
en las estrategias y polticas de desarrollo de los pases de Amrica Latina. Sin embargo, y a pesar de
que los pases de la regin en los ltimos aos han presentado avances en materia de su
institucionalidad en CTI, esta ha sido muy heterognea, y an en muchos casos los Sistemas
Nacionales de Innovacin (SNI) se encuentran en sus incipientes etapas de desarrollo.
Asimismo, el bajo nivel de inversin en actividades de innovacin es un fenmeno
caracterstico de las economas de Amrica Latina. Al comparar los resultados en materia de CTI de la
regin con los pases ms desarrollados se evidencian diferencias sustanciales, que lejos de ir
disminuyendo, se han ido acrecentando en el tiempo. Pero, ms preocupante an es su escaso
dinamismo y el hecho de que dichas brechas se han ensanchado respecto a otras economas
emergentes, particularmente aquellas del continente asitico.
La necesidad de dar mayor importancia a la generacin y difusin del progreso tcnico para
sustentar el desarrollo de la regin fue puesta de relieve ya en la dcada de los 50 cuando en varios
pases se crearon los consejos cientficos y centros de investigacin, donde se buscaba, a travs del
progreso tcnico, salir de la condicin perifrica de dependencia (CEPAL-OCDE, 2011). Al abrirse
las economas de la regin a partir de los aos ochenta, aument la importancia de la economa del
conocimiento y la innovacin cobr un rol central como motor del crecimiento. Sin embargo, mientras
otros pases asumieron con energa y compromiso el desafo y han logrado insertarse en la economa
del conocimiento, acortando las brechas tecnolgicas y productivas con las economas desarrolladas,
los pases latinoamericanos han sido ms lentos en el proceso de catching-up.
11
Actualmente, se ha ido tomando conciencia sobre la necesidad de incrementar el apoyo pblico

para promover la innovacin en el continente; de esta manera diversos pases han emprendido reformas
institucionales con el fin de generar o fortalecer su capacidad de accin en este terreno. Estos procesos
tienen peculiaridades propias en cada caso, y los arreglos establecidos difieren de pas en pas. Esto da
cuenta de que no existen polticas ni recetas nicas sino que, por el contrario, las polticas y arreglos
institucionales deben considerar las caractersticas econmicas, polticas y sociales de cada pas.
El anlisis y comprensin de dichas reformas y experiencias pueden ser de suma utilidad para
otros pases de la regin, pues en todos los casos hubo que enfrentar oposiciones, construir alianzas, y lidiar
con obstculos. En consecuencia, puede ser una contribucin importante analizar cules han sido los
factores que han permitido que ciertos pases hayan logrado generar avances institucionales significativos
en este campo, as como las dificultades que tuvieron que enfrentar en sus procesos de reforma.
Este captulo se divide en cuatro secciones, adems de esta introduccin. En la primera
seccin se presentan brevemente algunos elementos que dan cuenta de los antecedentes, tendencias
histricas y capacidades tecnolgicas de la regin. La segunda seccin se concentra en la
institucionalidad y reformas al financiamiento de la ciencia, tecnologa e innovacin existentes en
Amrica Latina. Mientras que la tercera seccin se centra en las reformas a la institucionalidad de
CTI. Finalmente, en la cuarta seccin se exponen algunas conclusiones y principales lecciones y
enseanzas de las reformas emprendidas en seis pases de la regin.
B. Antecedentes
1. Tendencias histricas del apoyo pblico a la innovacin
en Amrica Latina
La evolucin de las polticas de innovacin en la regin ha estado marcada por la influencia de
sucesivos paradigmas econmicos.
La experiencia en el diseo y ejecucin de las polticas de innovacin en Amrica Latina se
remonta hacia la dcada del 50. Hacia fines de la dcada, en varios pases de Amrica Latina, las polticas
se orientaron al diseo y a la creacin de organismos pblicos, orientados a la produccin, difusin y
promocin del desarrollo cientfico como de la investigacin bsica y aplicada (CEPAL, 2002).
A partir de este momento surgen los consejos cientficos en varios pases de la regin. Por
ejemplo, en Brasil se crea en 1951 el Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CNPq), en
el caso de Argentina en el ao 1958 se crea el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas
(CONICET), mientras que en ao 1967 se crea en Chile la Comisin Nacional de Investigacin Cientfica
y Tecnolgica (CONICYT). Estos consejos, entre otros objetivos fundamentales, tenan como finalidad la
creacin de institutos de investigacin, as como la promocin y el sustento de proyectos de investigacin.
En ese entonces predominaba una visin de la innovacin como un resultado prcticamente
lineal. Este proceso comenzaba con la investigacin cientfica bsica, a partir de la cual se daba paso a
la investigacin aplicada, para luego desarrollar los productos y posteriormente comercializarlos
(diagrama 1), desde una ptica que privilegiaba la oferta. Esta visin orient las intervenciones que se
efectuaron en la regin desde fines de los aos 50 hasta inicios de los aos 80, las cuales se volcaron
fundamentalmente a fortalecer las capacidades cientfico-tecnolgicas de los pases.
Asimismo, durante este perodo fueron creadas empresas pblicas e instituciones de apoyo a
la investigacin cientfica y tecnolgica en sectores especficos y estratgicos para el desarrollo
industrial de los pases, como energa, transporte, servicios e industrias especializadas en qumica de
base y acero (CEPAL, 2002). A este proceso de apoyo a la investigacin cientfica y tecnolgica, se
sum la participacin del sector pblico en la formacin y capacitacin del capital humano,
imprescindible para dar sustento al sistema institucional creado (Calza, Cimoli y Laplane, 2009).
12
En esta instancia se adopt una mirada determinista de la innovacin tecnolgica, donde el

avance cientfico por s mismo dara lugar a la innovacin tecnolgica. As, las empresas tuvieron una
participacin muy poco activa a excepcin de las pertenecientes a los sectores estratgicos en la
demanda por modernizar el sector productivo. Desde el sector pblico, en la creacin y desarrollo de
la institucionalidad creada, no se incorporaron polticas orientadas a la coordinacin de los distintos
agentes de los sistemas nacionales de innovacin, generando como consecuencia una baja
adaptabilidad de la institucionalidad a las demandas del sector productivo.
DIAGRAMA 1
MODELO LINEAL DE LA INNOVACIN
Investigacin
Bsica
Investigacin
Aplicada
Desarrollo
Comercializacin
Fuente: Elaboracin propia.
Agotado este modelo, hacia fines de la dcada de los 80 y principios de la dcada de los 90 se
introducen una serie de reformas pro mercado siguiendo los lineamientos econmicos liberales del
Consenso de Washington, instaurando reformas estructurales con gran nfasis en la apertura comercial. De
esta manera, las polticas se centraron en un modelo lineal de demanda, donde se mantiene la concepcin
determinstica de la innovacin, pero ahora es el sector privado quien se visualiza como motor del
desarrollo de la ciencia y tecnologa, minimizando el papel del Estado, que pasa a tener como rol
fundamental la identificacin de las necesidades del mercado para ajustar las polticas necesarias que den
respuesta a dichas demandas.
Ambos modelos de oferta y demanda han sido criticados como gua de poltica por su mirada
lineal (o secuencial) de la actividad innovadora. En contraposicin, se ha ido consolidando una perspectiva
ms integral para orientar las intervenciones pblicas en este campo, en la cual el dinamismo que alcanza la
innovacin en una sociedad resulta tanto de las capacidades disponibles como de la densidad de las
relaciones que se establecen entre los distintos actores. En esta perspectiva, las vinculaciones entre las
distintas etapas del desarrollo cientfico-tecnolgico y la innovacin son mucho ms difusas, existiendo un
proceso iterativo de idas y vueltas, de vinculacin y articulacin entre las mismas. El sector productivo, las
universidades y centros de investigacin y las instituciones gubernamentales se complementan en el
proceso de innovacin y, en la medida en que se acrecientan sus interacciones, se incrementa el aprendizaje
de los agentes involucrados y se desarrollan ms capacidades en el sistema (diagrama 2).
DIAGRAMA 2
MODELO DE INNOVACIN NO LINEAL
13
Este ltimo enfoque, ms alineado con una visin sistmica de la innovacin, ha ido
abrindose camino como marco de la intervencin pblica en algunos pases. Sin embargo, esta
concepcin no determinstica de la innovacin necesita ser acompaada de polticas pblicas,
mediante las cuales se fomente la vinculacin y difusin del conocimiento entre los distintos actores
que componen los SNI. De esta manera, es necesario reforzar las competencias existentes y crear
otras nuevas dentro de las instituciones de CTI, as como fomentar espacios de dilogo y
articulacin entre el sector productivo, los centros de investigacin, las universidades, el sector
pblico y la sociedad civil, lo que no ha ocurrido, al menos de forma masiva, en la mayora de los
pases de Amrica Latina y el Caribe.
2. Capacidades tecnolgicas en Amrica Latina

Bien sabido es que los procesos de generacin, difusin y apropiacin del conocimiento y
capacidades tecnolgicas son factores claves para lograr transitar por senderos de desarrollo sostenido
de largo plazo, con inclusin social y sustentabilidad ambiental (CEPAL-SEGIB, 2009).
Si bien Amrica Latina y el Caribe ha avanzado en la construccin de las capacidades
cientfico-tecnolgicas, la regin an presenta grandes rezagos en esta materia, sobre todo en
comparacin con pases desarrollados y otros pases emergentes. Si bien las escasas capacidades
tecnolgicas de la regin pueden ser explicadas, en cierta medida, por la estructura econmica y
productiva y por su consecuente escaso dinamismo en materia de innovacin, es importante identificar
qu otros elementos pueden estar limitando las capacidades de innovar de la regin. En este sentido el
anlisis de las caractersticas institucionales, de las que nos ocuparemos a lo largo del presente libro,
parece ser un factor fundamental para su comprensin.
Antes de adentrarnos en la revisin de las principales caractersticas de la institucionalidad de
la CTI en la regin; vale la pena, analizar brevemente algunas variables que permiten dar cuenta de la
situacin en la que se encuentra Amrica Latina en materia de CTI. En este sentido, la regin se
distingue por presentar un patrn de especializacin marcado por el gran peso de las exportaciones en
sectores de bajo contenido tecnolgico y un bajo posicionamiento en las cadenas globales de valor, lo
cual refleja el alto grado de dependencia en materia de ciencia, tecnologa e innovacin.
Asimismo, los pases de la regin presentan una baja inversin en actividades de ciencia y
tecnologa. Si comparamos la inversin en investigacin y desarrollo (I+D) de los pases de Amrica
Latina con los pases de la OCDE se pueden observar grandes rezagos. Incluso si comparamos a
Brasil, pas que presenta el mayor esfuerzo tecnolgico en la regin, con el promedio de la OCDE,
observamos que an se encuentra lejos de la frontera tecnolgica internacional. Esto, indudablemente,
se relaciona con la importante brecha de productividad de Amrica Latina y el Caribe respecto a los
pases de mayor desarrollo, la que, lejos de reducirse, se ha ensanchado en los ltimos aos;
comportamiento muy dismil al observado en varios pases asiticos donde la brecha de productividad
se ha reducido fuertemente.
Otro factor que merece una atencin especial es el hecho de que las fuentes de financiamiento
de la I+D por sector son muy dispares. Mientras que en los pases de Amrica Latina es el sector
pblico el que realiza la mayor parte de la inversin, en los pases desarrollados es el sector privado
quien lidera la inversin, lo que pone de manifiesto un bajo nivel de compromiso por parte del sector
productivo de la regin con la innovacin y el desarrollo cientfico-tecnolgico.
14
GRFICO 1
ESPECIALIZACIN PRODUCTIVA Y BRECHAS DE PRODUCTIVIDAD
DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE
A. Especializacin productiva, 2000-2013
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2000
2005
2010
Productos primarios
Manufactura de baja tecnologa
Manufactura de alta tecnologa
2013
Manufactura Intensiva en recursos naturales

Manufactura de media tecnologa
Otros
B. Cambios en las brechas de productividad, pases seleccionados de Asia y Amrica Latina respecto a Estados Unidos, 1980-2011
0,5
0
-0,5
-1
-1,5
-2
-2,5
-3
Asia
Per
Colombia
Brasil
Mxico
Argentina
Uruguay
Chile
Singapur
Malasia
Rep. de Corea
Indonesia
India
-4
China
-3,5
Amrica Latina
Fuente: Elaboracin propia con base en CONTRADE, WDI, CEPALSTAT y OCDE-CEPAL-CAF, 2013.
GRFICO 2
INVERSIN EN I+D POR SECTOR DE FINANCIAMIENTO,
AMRICA LATINA Y OCDE
A. Amrica Latina, 1990-2011
100
0,9
90
0,8
80
0,7
70
0,6
60
0,5
50
0,4
40
0,3
30
0,2
20
0,1
Total gobierno
Total empresas
Otros
15
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
10
Gasto en I+D (porcentaje del PIB)
B. OCDE, 1990-2011
100
2,5
90
2,4
80
2,3
70
60
2,2
50
2,1
40
30
20
1,9
Total gobierno
Total empresas
Otros
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
10
1,8
Gasto en I+D (porcentaje del PIB)
Fuente: CEPAL-OECD, 2012.
C. Institucionalidad para la CTI en Amrica Latina

En el caso de los pases de la regin, histricamente, la gestin de los organismos encargados de las
polticas de ciencia, tecnologa e innovacin ha estado afectada por la inestabilidad institucional as
como por aspectos relativos a la asignacin presupuestaria. En este sentido, el presupuesto destinado
al desarrollo cientfico y tecnolgico, as como el destinado al apoyo a la innovacin empresarial no
han sido identificados como factores trascendentales dentro de las estrategias de desarrollo de los
pases, respondiendo, por lo general, ms a iniciativas de corto plazo que a una poltica de Estado. Por
lo tanto, la disponibilidad de los fondos ha quedado supeditada a la prioridad que cada gobierno de
turno asigne a la CTI, o incluso al remanente presupuestario que quedase luego de asignar fondos a las
partidas consideradas como prioritarias. Todo esto ha tenido consecuencias importantes sobre la
claridad y sostenibilidad de las polticas a lo largo del tiempo, as como sobre la eficacia de stas.
Sin embargo, en los ltimos aos los pases de la regin han llevado adelante reformas que
asignan a la CTI un rol ms relevante en la estructura organizacional del Estado. Asimismo, las
instituciones han incorporado una mirada sistmica de la innovacin, donde los distintos actores de los
sistemas nacionales de innovacin interactan y se vinculan. As, tambin ha surgido la idea que los
procesos de innovacin no son lineales y que por lo tanto la interaccin de polticas de oferta con
polticas de demanda son un ingrediente esencial para potenciar las posibilidades de innovar y de
competir de las empresas, los sectores y la economa en su conjunto.
Si bien las polticas de innovacin han ganado relevancia en la estructura organizacional a
travs de las reformas instauradas en varios pases de Amrica Latina, en muchos casos las polticas
de CTI han estado subordinadas a otras polticas econmicas y dependencias gubernamentales.
El xito de las polticas requiere de un proceso continuo de ensayo y error, donde su xito no
es determinado ex-ante. De esta manera, al momento del diseo de las polticas de CTI, es necesario
consolidar una estructura slida, una coherencia temporal y una coordinacin entre las polticas a
diferentes niveles de manera que estas continen en el tiempo y sean transversales a otras polticas
pblicas y a otros organismos del Estado.
La coherencia temporal de las polticas es clave para una adecuada institucionalidad que
favorezca la innovacin y la creacin de un sistema de innovacin virtuoso, con una gran densidad de
conexiones e interrelaciones entre los actores, que fomente la generacin, difusin y apropiacin del
conocimiento. Por lo tanto, para disear e implementar una adecuada poltica de ciencia, tecnologa e
innovacin es necesario desarrollar una adecuada institucionalidad, que brinde a la poltica de CTI un
nivel jerrquico adecuado, as como una perspectiva de largo plazo de las polticas y coordinacin y
transversalidad con otras polticas pblicas, especialmente con las polticas industriales y educativas.
16
1. Institucionalidad y direccin del apoyo a la innovacin

En general, en la regin, la innovacin no aparece hoy como un componente central de las polticas de
crecimiento y competitividad y desarrollo de los pases, lo que se refleja tanto en los recursos que se
destinan a promoverla, como en el espacio que ocupa en la agenda de la poltica pblica.
Las caractersticas del conocimiento y el desarrollo cientfico-tecnolgico (no rivalidad, altos
costos de produccin, rendimientos no decrecientes, alto nivel de incertidumbre, entre muchos otros)
hacen que el Estado deba jugar un rol activo en el desarrollo de capacidades, de generacin de
incentivos y en muchos casos, en la provisin de recursos para que sta ocurra. Sin embargo, la
poltica pblica enfrenta al menos tres retos para poder actuar con efectividad en este campo.
En primer lugar, el carcter sistmico de la innovacin plantea el reto de la articulacin y
gobernabilidad de mltiples agentes que operan con objetivos y lgicas de accin que pueden ser muy
diversas, dependiendo de su horizonte de accin, relacin con el mercado, naturaleza y objetivos.
Salvo los agentes pblicos, los actores que participan de este proceso no se encuentran bajo la esfera
de comando y control de la accin pblica, sino que reaccionan procesando los incentivos que
enfrentan, lo cual introduce una complejidad adicional a la formulacin de las intervenciones.
En segundo lugar, los mbitos relevantes de intervencin son muy amplios, abarcando desde
aspectos financieros hasta normativos e incluyendo, en muchos casos, dimensiones sectoriales muy
especficas, y que muchas veces se entrecruzan con otros mbitos de accin.
En tercer lugar, la naturaleza cambiante de los retos que se van enfrentando y los plazos
relativamente largos que transcurren para que se materialicen los efectos de las iniciativas conllevan el
desafo adicional de promover la coherencia de las polticas en el tiempo.
La complejidad de estas tareas hace imprescindible generar una institucionalidad que d
soporte a un mayor nivel de esfuerzo financiero destinado a promover la innovacin, que permita
coordinar decisiones que se toman en diversos espacios del Estado y que a la vez ayude a que las
polticas sean consistentes en el tiempo.
En los ltimos aos varios pases de Amrica Latina han experimentado avances en este plano
siguiendo una variedad de opciones de arreglos institucionales. Para extraer lecciones de las
experiencias, se distinguen tres niveles de anlisis: estratgico, poltico y de implementacin1. En el
primer caso, se trata de evaluar si existen los mecanismos que permitan establecer una orientacin de
largo plazo a los esfuerzos colectivos y que dicha orientacin sea utilizada efectivamente como gua
en la formulacin de las polticas. En el mbito de la poltica, interesa discernir cmo se definen y
coordinan las decisiones, cul es el alcance de las mismas y si hay una clara definicin de
responsabilidades y atribuciones. Finalmente, importa conocer si se dispone de capacidades
especializadas en el diseo e implementacin de las intervenciones.
La institucionalidad que corresponde a estos tres niveles no agota la riqueza institucional de
un sistema nacional de innovacin, pero constituyen las bases sobre las cuales puede generarse una
accin pblica efectiva, que permita desarrollar en toda su complejidad dicho sistema.
Lograr que la innovacin se constituya en un factor efectivo de competitividad requiere de un
esfuerzo sostenido en el tiempo. Sin embargo, la persistencia de la accin pblica en este campo se ve
dificultada, entre otros aspectos, por los retos mencionados.
Ms all de los distintos modelos de gobernanza que existen en la regin, existe un acuerdo,
cada vez ms extendido, sobre la importancia de promover la innovacin para impulsar la
competitividad y el desarrollo. El reto es lograr que esa creciente valoracin se traduzca en polticas
consistentes a lo largo del tiempo, lo cual a su vez demanda que existan ciertos niveles mnimos de
1
Sobre esta aproximacin al anlisis institucional de las polticas de desarrollo productivo ver Rivas (2010).
17
acuerdo sobre el rol que debe y puede jugar el sector pblico en este plano. En este sentido es
necesario y fundamental consolidar la institucionalidad creada.
2. Elaboracin y aplicacin de las polticas de innovacin

Los primeros esfuerzos por establecer una autoridad de poltica para la ciencia, tecnologa e
innovacin en Amrica Latina fueron realizados a partir de los aos 60 con el establecimiento de los
consejos cientfico-tecnolgicos. En varios casos se defini por ley que estas entidades
desempearan el rol de organismo rector de la CTI. Esta asignacin de responsabilidades era
tributaria de la visin lineal de la innovacin que confera el rol fundamental en el proceso a la
investigacin cientfica y tecnolgica y donde las empresas eran meras adoptantes de los nuevos
desarrollos. A medida que la comprensin de la innovacin como un fenmeno complejo y
sistmico fue ganado terreno, y que los pases comenzaron a desplegar un mayor nivel de iniciativas
en este campo, se ha ido generando una evolucin hacia la definicin de autoridades de mayor nivel
poltico, con responsabilidades ampliadas y de mayor alcance desde el punto de vista de sus mbitos
de injerencia. Asimismo, progresivamente se ha ido favoreciendo as un proceso de especializacin
en tareas propias de este mbito, como la generacin de normativas, el establecimiento de
prioridades, y la coordinacin y supervisin de las intervenciones.
Las formas de elevar la relevancia poltica de la innovacin han sido diversas. Solamente a
modo de ejemplo, Argentina, Brasil y Costa Rica, han establecido Ministerios de Ciencia y
Tecnologa e Innovacin; Chile ha creado un Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad
(CNIC); Uruguay estableci el Gabinete Ministerial de la Innovacin (GMI), cuya presidencia recae
en el Ministro de Educacin y Cultura del pas. Las capacidades estn relacionadas con la posibilidad
de influir en la asignacin de recursos pblicos que se destinan al rea y al valor agregado que pueden
aportar al sistema por la va de formular polticas que se basen en una buena gestin de informacin y
conocimiento especializado.
Tambin las dificultades que encuentran para ejercer la labor de coordinar los esfuerzos
pblicos son similares, pues en ningn caso las autoridades ministeriales encargadas de promover la
innovacin pueden concentrar bajo su mando todos los mbitos de poltica que son relevantes para
su tarea2.
Una forma de promover un mayor grado de articulacin de los esfuerzos de los distintos
actores en funcin de objetivos comunes ha sido el uso de planes nacionales de ciencia, tecnologa e
innovacin. El uso de esta herramienta es cada vez ms extendido en la regin. Los planes pueden
hacer un aporte importante para guiar las acciones de los gobiernos, en la medida que su confeccin
sea asumida tempranamente al inicio de los mandatos, que establezca prioridades claras, que las
propuestas tengan respaldo presupuestario, que existan indicadores de verificacin asociados a los
objetivos establecidos, y que existan mecanismos efectivos de seguimiento. Todos factores que
muchas veces no son considerados en los planes o estrategias para el desarrollo de la CTI en los pases
de Amrica Latina y el Caribe.
Desde el punto de vista de su formulacin e implementacin, las polticas de innovacin
enfrentan tres retos fundamentales en la regin: i) mejorar las capacidades e informacin para la
toma de decisiones; ii) ampliar su alcance sectorial; e iii) incorporar las herramientas de poltica
pblica utilizadas.
La mayora de los pases de la regin no cuenta con mecanismos que permitan generar y
procesar informacin para alimentar el proceso de toma decisiones en el mbito de la innovacin.
2
Un problema de los Ministerios de Ciencia y Tecnologa es precisamente que se agregan a las entidades ya
existentes, por lo que normalmente se conforman en base a las atribuciones que pueden absorber de instituciones ya
existentes. En consecuencia, se puede ganar en elevar la importancia de la CTI, pero los costos de coordinar
tambin se incrementan.
18
Ciertamente, es un signo alentador que aquellos pases que han asumido un mayor grado de
compromiso de la poltica pblica en este mbito han ido fortaleciendo sus capacidades tcnicas y la
generacin de insumos para la toma de decisiones (CEPAL-OCDE, 2011). As, por ejemplo, cinco
pases Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Uruguay realizan de manera peridica encuestas para
medir el nivel y prcticas de innovacin de las empresas. Asimismo, en todos estos pases se han
realizado evaluaciones de impacto para medir el desempeo de instrumentos de intervencin pblica.
Por otra parte, tambin han creado o fortalecido sus equipos con profesionales especialistas para
apoyar la formulacin, implementacin y seguimiento de las polticas. En esa lnea se destaca
particularmente el caso de Brasil que, adems de los profesionales del Ministerio, cuenta con el aporte
del Centro de Gestin de Estudios Estratgicos (CGEE), entidad autnoma afiliada al Ministerio
especializada en la realizacin de estudios en el mbito de la innovacin3.
Sin embargo, aun considerando los avances mencionados, los niveles de generacin de
informacin y la disponibilidad de capacidades para el anlisis de mbitos ms especficos de
intervencin, se encuentran an lejos de los estndares que tienden a prevalecer en la mayor parte de
los pases de la OCDE.
Los pases que se encuentran ms avanzados en la implementacin de polticas de apoyo a la
innovacin deben continuar perfeccionando la recoleccin de datos y la generacin de informacin en
las reas tradicionales de la ciencia, la tecnologa y la innovacin, pero tambin precisan desarrollar
nuevas capacidades que les permitan ir ampliando el alcance de las polticas de innovacin.
A medida que la innovacin se ha ido posicionando como factor clave de la competitividad,
los pases ms avanzados de la OCDE han ido adoptando un enfoque de poltica que incorpora a un
nmero creciente de entes pblicos a la tarea de promover la innovacin (OCDE, 2007). Este enfoque,
conocido como de gobierno completo (whole of government), es coherente con la visin sistmica
de la innovacin que reconoce que sta ltima es resultado de la interaccin de un conjunto de
condiciones que remiten a reas diversas de la poltica pblica que deben ser articuladas para poder
producir los resultados deseados.
De esta forma, las polticas y planes en sectores tan diversos como la energa, el medio
ambiente o la salud han pasado a incorporar explcitamente la innovacin como parte de su diseo, al
igual que mbitos ms transversales de poltica como son el tratamiento de las inversiones extranjeras,
la poltica industrial o incluso la misma poltica macroeconmica. Esta mirada ms amplia sobre la
forma que la poltica pblica incide en la innovacin se ha reflejado asimismo en una extensin de las
herramientas utilizadas para promoverla. En particular, ello se verifica en el campo de las definiciones
en los campos normativos y regulatorios.
Un factor, entre otros, especialmente relevante es la vinculacin entre diferentes
dependencias, instituciones y polticas pblicas. As por ejemplo, por la va del establecimiento de los
Fondos Sectoriales y de la articulacin entre los objetivos de su poltica industrial y de innovacin,
Brasil es el pas de Amrica Latina y el Caribe que ms ha avanzado hacia una aproximacin ms
comprehensiva de la poltica pblica en este campo. Sin embargo, en la regin an predomina una
visin ms restringida, focalizada y compartimentada en las intervenciones en el campo del desarrollo
de las capacidades cientfico-tecnolgicas y del estmulo a la demanda de las empresas.
Queda en consecuencia, un amplio campo para avanzar, en aspectos de diversa ndole:
regulatorios, institucionales, de polticas, de instrumentos de apoyo a la CTI y de asignacin de recursos.
El CGEE cuenta con ms de treinta investigadores senior y realiza estudios que van desde la prospectiva
tecnolgica sectorial hasta evaluaciones de instrumentos y polticas. Ver www.cgee.org.br.
19
3. Avances en polticas selectivas de apoyo a la innovacin

Las empresas se encuentran al centro del proceso de innovacin, por lo que uno de los objetivos
principales de las polticas pblicas es lograr extender y profundizar la prctica de la innovacin en el
universo empresarial. De esta manera resulta clave en la aplicacin de las polticas de innovacin y de
desarrollo productivo disear mecanismos de financiacin a la innovacin, especialmente en aquellos
pases donde el sector productivo se encuentra menos familiarizado con estos procesos (CEPALOCDE, 2011).
Las polticas de innovacin implementadas en la regin se han caracterizado en lo fundamental
por tener una orientacin a favor de intervenciones horizontales o neutras desde el punto de vista
sectorial, siendo los subsidios a la demanda empresarial el principal mecanismo de intervencin.
El predominio de este enfoque ha sido criticado en base a dos consideraciones (Cimoli, Ferraz
y Primi, 2005). En primer lugar, se plantea que dado que la posibilidad de obtener apoyo reposa en la
iniciativa de los potenciales beneficiarios, se genera un sesgo a favor de aquellos que tienen
capacidades ms desarrolladas, lo que puede conducir a profundizar la heterogeneidad prevaleciente
en la estructura productiva. En segundo lugar, se argumenta que las intervenciones no ayudan a
generar una masa crtica de capacidades en ningn sector, lo que atenta contra las posibilidades de
impulsar un proceso de transformacin de la estructura productiva que promueva su trnsito hacia
actividades de mayor valor agregado.
La objecin tradicional a una aproximacin ms selectiva de la poltica pblica es que el
Estado no tiene las condiciones para suplantar al mercado en la direccin en que deben asignarse los
recursos, por lo que sus intervenciones slo deben apuntar a mejorar las condiciones generales para
posibilitar un mayor nivel de innovacin.
Aunque en la regin el debate sobre este tema ha tendido a cargarse de tintes marcadamente
ideolgicos, en la prctica la tendencia que puede observarse es que a medida que los pases han ido
avanzando en sus intervenciones tambin han ido incorporando iniciativas con mayores grados de
direccionamiento. Si bien los factores ideolgicos han jugado un papel en impulsar o frenar esta
orientacin en casos particulares, ms relevante en posibilitar una accin selectiva parece ser el
proceso de aprendizaje del aparato pblico. De esta forma, se puede decir que las polticas de
innovacin han seguido un patrn evolutivo que se caracteriza por intervenciones que aumentan su
complejidad a medida que se van desarrollando capacidades.
Las intervenciones de carcter ms selectivo pueden asumir distintos niveles de
direccionamiento o discrecionalidad, por lo que brevemente se mencionaron algunas variantes que han
sido aplicadas en la regin.
Un primer tipo de intervenciones selectivas son aquellas que se realizan en el propio marco de
los Fondos Tecnolgicos mediante el establecimiento de algunos sectores priorizados y/o
convocatorias orientadas. Esta prctica es hoy bastante comn en la mayora de los pases que cuentan
con Fondos Tecnolgicos, particularmente cuando son relativamente pequeos, pues se busca evitar
que los recursos se diluyan excesivamente y se busca mejorar la efectividad de la promocin de las
ayudas disponibles. La operacin de esta forma de accin selectiva no requiere de esfuerzos especiales
por parte del agente pblico, y tiende a convivir con ventanillas disponibles para proyectos que
provienen de sectores no priorizados.
Un tipo de intervencin ms compleja es aquella que busca promover la generacin de
consorcios o acuerdos entre centros de investigacin y empresas a fin de acometer actividades de I+D
relevantes para la competitividad de los negocios4. En estos casos ya no se financia un proyecto
puntual, sino que una verdadera agenda de investigacin que se construye en el dilogo entre las
4
Con diferencias en sus modalidades de aplicacin los consorcios han sido una herramienta usada en Argentina,
Brasil, Colombia, Chile y Mxico.
20
firmas y los diversos entes de investigacin, pero en el que el liderazgo es asumido por el sector
empresarial involucrado.
Estructurar un consorcio es una labor difcil, pues es preciso poner de acuerdo a actores que
operan con lgicas y objetivos distintos, como las empresas y los investigadores, e identificar temas de
investigacin que sean relevantes, pero que a la vez permitan la participacin de todos los actores
empresariales en el conocimiento generado.
La revisin de la experiencia de formacin de consorcios en Amrica Latina (lvarez et al,
2010) muestra la importancia de que exista un agente pblico con conocimiento de la problemtica
sectorial que, ms all del aporte de recursos financieros, juegue un rol activo en promover la alianza
entre el sector privado y el de investigacin. Sin esa contraparte activa, es muy difcil que prosperen
iniciativas que son muy complejas de estructurar. En ese sentido, este tipo de programas requiere
justamente un alto grado de direccionamiento para que se puedan existir resultados positivos.
Versiones bastante ms ambiciosas de intervenciones selectivas han sido impulsadas por
ejemplo, por parte de Chile, desde una lgica de clster, y por Brasil, con una mirada sectorial. La
distinta suerte que han corrido es ilustrativa de las condiciones requeridas para que estas iniciativas
puedan tener impacto.
En el ao 2005 se promulg en Chile una ley que estableci un canon de pago obligatorio a
todas las explotaciones mineras de cobre, el royalty minero. Con el fin de apoyar el desarrollo de
alternativas sustentables de generacin de riqueza, que eventualmente reemplacen a la actividad minera
cuando los yacimientos se agoten, se decidi destinar los recursos recaudados a promover la innovacin
y la competitividad. En este marco, se constituy un consejo con participacin pblica, empresarial y
acadmica que plante una estrategia para guiar estos esfuerzos en base a la generacin de una mirada
de largo plazo de los retos del pas. La estrategia plante la necesidad de una accin ms selectiva en el
direccionamiento del apoyo pblico, y se propuso priorizar 11 sectores de modo de constituirlos en
verdaderos clster que ayudaran a impulsar su competitividad.
La experiencia tuvo una corta vida, pues a partir del ao 2010 se elimin el criterio de
selectividad para orientar los recursos, por considerar que con ello se suplantaban las seales que
emergen del funcionamiento del mercado. El corto tiempo de vigencia de la iniciativa impide hacer una
evaluacin de su impacto, pero es posible desprender algunas lecciones. Una de ellas es que las mesas de
direccin superior de los clster tendieron a volcar su atencin de manera preferente a problemas
coyunturales o a buscar superar trabas administrativas o normativas que afectaban el desarrollo de los
negocios. Los temas vinculados a los retos en el plano de la innovacin tuvieron por lo general un rol
menor en las agendas de intervencin, y fueron ms bien el resultado de la participacin de los agentes
pblicos encargados del fomento de la ciencia y la tecnologa. De ah entonces que la mayor
contribucin del enfoque seguido fue permitir una mayor focalizacin de los recursos pblicos,
particularmente los destinados al desarrollo de la investigacin cientfica y tecnolgica.
Por otra parte, la priorizacin de algunos clster no signific la eliminacin de los
instrumentos de carcter horizontal, ni una asignacin forzosa de recursos a favor de empresas o
entidades. Las intervenciones continuaron realizndose mediante el financiamiento a proyectos o
programas evaluados en funcin de sus mritos y monitoreados en sus avances. La diferencia es que
se fortalecieron los equipos humanos de las instituciones de apoyo para poder desarrollar una accin
de promocin dedicada y entablar un dilogo de alto nivel con los actores de los clster priorizados.
De esta forma, ms que una intervencin destinada a suplantar al mercado en la seleccin de
ganadores, las intervenciones apuntaron a generar condiciones ms propicias para que surgieran y
prosperaran ms rpido empresas en sectores seleccionados.
En cuanto a los Fondos Sectoriales (FS) en Brasil, estos presentan un grado de selectividad
ciertamente mayor que el de la iniciativa de apoyo a clster de Chile, pero tampoco en este caso se
eliminan las intervenciones horizontales y hay un privilegio an mayor a la generacin de bienes
pblicos en las acciones financiadas.
21
Los FS fueron introducidos en la regin por Brasil y se han transformado en el principal

instrumento de apoyo a la innovacin en el pas a nivel federal. El esquema de FS puesto en prctica
en Brasil tiene tres caractersticas destacables:
i)
Primero, se establece un mecanismo legal que asegura la estabilidad del financiamiento

de las actividades de apoyo a la innovacin.
ii)
Segundo, todos los Fondos cuentan con un sistema de planificacin y gestin de los
proyectos que se basa en la participacin de los actores relevantes, incluyendo
representantes de universidades, de centros de investigacin y del sector productivo.
iii) Tercero, a travs de los Fondos se financia de manera complementaria investigacin

bsica y aplicada, y aunque no se aportan recursos directamente a empresas (para lo cual
existen otros mecanismos de carcter horizontal), se estimula el desarrollo de proyectos
que las incorporan como aliadas (OCDE, 2006).
Al margen de la contribucin financiera a favor del apoyo a la innovacin que ha significado su
creacin, los FS han tenido el mrito de establecer la necesidad del dilogo entre las autoridades y
empresas sectoriales con actores directamente ligados a las actividades cientfico-tecnolgicas, sacando a
stas ltimas de su tradicional aislamiento y favoreciendo el proceso global de formulacin de la poltica
de innovacin al ampliar su alcance y el de los responsables de su ejecucin (Pacheco, 2005).
La revisin de estas experiencias de focalizacin que se han implementado en la regin muestra
que los aspectos institucionales y de capacidad de aprendizaje tienen un rol muy relevante al momento de
analizar las posibilidades de avanzar hacia polticas de apoyo a la innovacin ms sofisticadas.
Un primer aspecto a considerar, es que las intervenciones selectivas exigen capacidades
sustancialmente superiores de parte del sector pblico que las intervenciones horizontales. El mayor
reto que enfrenta el sector pblico cuando pone en prctica instrumentos horizontales, es que sean
diseados de modo que los incentivos logren movilizar a los usuarios en la direccin deseada. La
accin selectiva plantea al menos dos retos adicionales:
i)
El agente pblico debe disponer de un conocimiento profundo de la realidad del sector

en que busca actuar, as como de las tendencias que estn influyendo su desarrollo. Sin
un conocimiento permanentemente actualizado no se pueden identificar adecuadamente
ni los cuellos de botella ni las oportunidades del sector, ni se puede establecer un dilogo
relevante con el sector privado.
ii)
Por otra parte, la accin selectiva involucra la necesidad de invertir esfuerzos en articular
actores diversos para que acten en funcin de objetivos comunes. No slo hay que
ayudar a identificar espacios de colaboracin entre las empresas, sino tambin lograr la
articulacin y cooperacin entre la academia y el sector productivo.
Otro aspecto a considerar es el alcance del enfoque selectivo. El enfoque seguido por los
pases que han avanzado en esta lnea, sugiere un mayor grado de pertinencia de acciones selectivas en
el desarrollo de capacidades y en acciones con alto contenido de bien pblico, incluyendo tareas de
articulacin. La selectividad permite concentrar recursos escasos en algunas reas para poder alcanzar
masa crtica, lo cual de otro modo es muy difcil dado el alto costo que involucran las inversiones para
poder desarrollar capacidades de punta en una actividad determinada. Vista de esta forma, la
selectividad no se opone a la horizontalidad, sino que la complementa, tal como se plantea en el caso
de la poltica de innovacin seguida en Brasil.
Las polticas selectivas de apoyo requieren de una institucionalidad slida, de una coherencia
temporal y presupuestaria, as como de una coordinacin y transversalidad de las polticas pblicas.
22
D. Reformas a la institucionalidad de apoyo a la innovacin:

enseanzas de los estudios de caso
Las polticas de innovacin requieren, entre otros aspectos, fomentar e impulsar capacidades en
ciencia y tecnologa, de modo de incentivar la cooperacin y la vinculacin entre el sector productivo,
la academia y el sector pblico. Para lograrlo, es fundamental que los pases cuenten con slidas
capacidades institucionales en todos los niveles gubernamentales.
En este sentido, los pases de Amrica Latina han avanzado en la modernizacin del Estado
para la innovacin en cuatro reas principales (CEPAL-OCDE, 2011):
i)
introduccin de modelos de poltica pblica enfocados en el fortalecimiento de los

sistemas nacionales de innovacin;
ii)
nuevos modelos de gobernanza para la formulacin de estrategias orientados a la

generacin de espacios de negociacin y coordinacin entre los distintos niveles de
gobierno (coordinacin vertical y horizontal);
iii) nuevos instrumentos de polticas, entre los cuales destaca la introduccin de nuevos
mecanismos de financiacin y de apoyo a la transferencia tecnolgica; y
iv) el fortalecimiento de las capacidades institucionales a nivel tcnico y de gestin de
poltica, como por ejemplo la creacin de unidades de inteligencia estratgica para la
definicin de estrategias y evaluaciones de impacto.
Introduccin de modelos de poltica pblica enfocados en el fortalecimiento de los

sistemas nacionales de innovacin
En los ltimos aos, Amrica Latina ha acumulado importantes experiencias, logrado avances
en el diseo de las polticas, aunque con menor frecuencia en su ejecucin. Asimismo, ha introducido
reformas institucionales para la gestin de las polticas de innovacin, pero con ritmos y logros dispares.
Recientemente, los pases han avanzado hacia modelos de polticas de innovacin ms
elaborados y que se concentran en las interacciones entre los sectores cientfico y productivo, as
como en asociaciones pblico-privadas. Las instituciones responsables de la formulacin de
polticas para la innovacin, al igual que otros rganos gubernamentales, han reformado su gestin,
lo cual ha tenido consecuencias positivas, que quedan de manifiesto en las distintas reformas
analizadas en este libro.
Avance hacia nuevos modelos de gobernanza

La necesidad de dar un mayor impulso a la innovacin ha sido planteada desde hace tiempo
en varios pases de la regin. Las debilidades institucionales en materia de ciencia, tecnologa e
innovacin, limitan y dificultan el alcance y el impacto que puedan tener las polticas de innovacin.
En general la dimensin institucional es a menudo poco considerada al momento de debatir
sobre los retos en el rea de la promocin de la ciencia, la tecnologa y la innovacin en Amrica
Latina. Sin embargo, al no disponer de un entramado institucional adecuado, las posibilidades de
plasmar en realidad las iniciativas se vuelve una tarea que demanda grandes esfuerzos, pero que
genera escasos rditos. El Estado juega un papel insustituible en crear capacidades, articular y vincular
a los distintos agentes, en establecer sistemas nacionales de innovacin virtuosos, as como en crear
mecanismos de apoyo y fomento a la innovacin.
La variada institucionalidad sobre la cual recaen las polticas de ciencia, tecnologa e
innovacin en la regin se traduce en la gran heterogeneidad existente en cuanto a la fortaleza de las
instituciones dentro de la estructura gubernamental de los pases y en los resultados de dichas polticas
en la regin.
23
Varios pases han progresado fuertemente en la creacin de una nueva institucionalidad,

dando mayor gobernanza y fortaleciendo la capacidad del Estado en materia de CTI. As, pases como
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Per y Uruguay han dado grandes saltos. En el caso de Argentina
se ha creado el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva (MINCYT). Uruguay ha
creado la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII) y el Gabinete Ministerial de la
Innovacin (GMI). En el caso de Colombia, se ha realizado una reforma a la institucionalidad de la
CTI, brindndole una mayor relevancia a COLCIENCIAS. En tanto que Per ha creado el Fondo de
Innovacin, Ciencia y Tecnologa (FINCYT) con el fin de apoyar el desarrollo cientfico y
tecnolgico del pas. Por su parte Brasil ha realizado reformas a los instrumentos de financiacin de la
CTI mediante la creacin de los Fondos Sectoriales. En el caso de Chile, el ejemplo sobre la creacin
de Innova Bo Bo, pone de manifiesto que se ha avanzado hacia una mayor descentralizacin a la
institucionalidad de la CTI en el pas. Todos estos casos, que sern analizados a lo largo del presente
libro, son experiencias a partir de las cuales es interesante reflexionar sobre la necesidad de contar con
estructuras organizativas empoderadas y que respondan a las lgicas y requerimientos de la CTI de
hoy da.
Los pases que presentan un alto desempeo en el campo de la innovacin poseen sistemas
poblados por una multitud de organismos pblicos, privados y/o de naturaleza mixta que ayudan
a vincular de manera efectiva a los distintos agentes de los SNI entre s, con el fin entre otros de
generar y difundir conocimiento.
Estas funciones son desempeadas de manera no excluyente, por cmaras empresariales,
institutos tecnolgicos, unidades de vinculacin tecnolgica, parques tecno-industriales, fundaciones,
centros regionales, entre tantos otros. La actividad de estas entidades contribuye, por ejemplo, a
establecer puentes de comunicacin efectiva entre las necesidades de las empresas y la oferta de
conocimiento especializado de la academia o de instituciones de investigacin.
En el contexto latinoamericano, Brasil es el pas donde la institucionalidad de CTI es la ms
densa, compleja e intensa, no solo en la cantidad de organismos que la componen, sino que tambin en
las interacciones entre estos. Brasil es uno de los cinco pases de Amrica Latina y el Caribe que
cuenta con un Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI), a dicho ministerio se suman
otros organismos con los cuales el MCTI presenta una fluida articulacin de sus polticas, como es el
Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, el Banco Nacional de Desarrollo Econmico
y Social (BNDES), la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP) y el Consejo Nacional de
Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CNPq), entre muchos otros (CEPAL-OCDE, 2011).
Nuevos instrumentos de polticas y financiacin a la transferencia tecnolgica

La experiencia de pases que han avanzado en el desarrollo cientfico y tecnolgico evidencia
que para reducir la brecha tecnolgica es necesario lograr la combinacin de varios instrumentos de
financiamiento con diferentes modalidades de crditos, as como otorgar subsidios directos e
indirectos e incentivos fiscales.
Una combinacin adecuada permite no solo apoyar la modernizacin generalizada del sector
productivo, sino que tambin apoyo a las empresas que presentan restricciones en cuanto al acceso al
financiamiento (como ser las pymes) as como dar impulso a nuevos sectores considerados
prioritarios. En este sentido, no existe una combinacin ptima de incentivos, sino que la combinacin
de instrumentos ms adecuados depender de las prioridades estratgicas y tecnolgicas del pas, las
caractersticas de su sistema tributario, la situacin fiscal, entre muchos otros factores.
La carencia de entidades que cumplan funciones de conexin en los sistemas nacionales de
innovacin es una de las razones que puede contribuir a explicar por qu son pocas las empresas
innovadoras de la regin que usan apoyos pblicos, as como el bajo nivel de vinculacin entre el
sector productivo y la academia. Es, asimismo, uno de los factores que explica las dificultades que han
enfrentado las entidades pblicas para implementar iniciativas ms complejas de fomento a la
24
innovacin, como, por ejemplo, la formacin de consorcios tecnolgicos entre empresas y entidades
de investigacin tecnolgicas para la realizacin de programas de I+D.
Con el fin de superar las dificultades mencionadas, recientemente se han desarrollado algunas
experiencias exitosas en la regin. Un ejemplo de ello es la recientemente creada MEI (Movilizacin
Empresarial por la Innovacin) en Brasil. Se trata de una iniciativa coordinada por la Confederacin
Nacional de la Industria (CNI), y es formada por lderes empresariales de las mayores empresas
brasileras (alrededor de 70) o multinacionales con sede en Brasil (Petrobras, Ultra, Kablin, Embraer,
IBM, 3M, etc.), que tiene como objetivo fundamental aumentar el nmero de empresas innovadoras y
mejorar el sistema brasileo de innovacin. La MEI trabaja con temas de financiamiento para la
innovacin, polticas sectoriales (ej. qumicos renovables), atraccin de centros de I+D, equilibrio
entre los institutos de ciencia y tecnologa pblicos y privados en la ley de innovacin, articulacin
institucional, necesidad de planes polticos de largo plazo, incentivos fiscales en la lei do bem, sistema
de innovacin para promocin de innovaciones disruptivas, internacionalizacin de empresas, etc.
Asimismo, otra iniciativa que puede resultar interesante son los ncleos estaduales de
innovacin, cuyo objetivo es crear una comunidad de empresas innovadoras, sensibilizando la gestin
corporativa con el tema de la gestin de la innovacin y entrenar a las empresas para mejorarla. Los
ncleos prestan asistencia en la elaboracin de planes de negocios, diseminacin de referencias de
innovacin, ofrecen servicios tcnicos de apoyo en I+D, divulgan casos de xito y fortalecen la
comunidad de empresas innovadoras. Los ncleos son creados con cooperacin de instituciones
sectoriales (por ejemplo la Asociacin Brasilea de Maquinarias y Equipos, ABIMAQ), universidades
y entidades del sistema (como ser el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial, SENAI).
Las nuevas agendas sectoriales y reformas institucionales han fomentado la creacin de
nuevos mecanismos de financiamiento, como son los Fondos Sectoriales, muy utilizados en pases
como Argentina, Brasil y Mxico.
La introduccin de dichos fondos y nuevas formas de financiamiento requieren de nuevas
capacidades institucionales para gerenciar la compleja cooperacin entre sectores pblico y privado
as como la selectividad sectorial de las polticas.
Dada la complejidad de la innovacin y el cambio tcnico, para facilitar su generacin y
desarrollo no es suficiente con solamente disear mecanismos de incentivo financiero a la innovacin;
sino que es necesario adems apoyar la colaboracin y facilitar la circulacin y aplicacin del
conocimiento en los sistemas productivos, brindar recursos financieros acordes y estables en el
mediano y largo plazo.
Junto al diseo de nuevos y mejores instrumentos de poltica, es fundamental aumentar las
capacidades institucionales para evaluar los incentivos y programas de fomento, considerando una
adecuada flexibilidad para reaccionar ante las condiciones cambiantes del entorno donde operan, el
impacto que puedan generar las polticas as como considerar la adicionalidad de los incentivos creados.
Por otro lado, existen debilidades relacionados al diseo de instrumentos de poltica. Algunos de
las mayores dificultades radican en la escasa capacidad de planificacin (y su consecuente asignacin de
recursos en base a evaluaciones de corto plazo), de seguimiento y evaluacin, as como una escasa
retroalimentacin entre el diseo, rediseo e implementacin de los programas e instrumentos.
Fortalecimiento de las capacidades institucionales

Como se evidencia en las reformas analizadas en este libro, los pases de Amrica Latina
estn avanzando hacia nuevos modelos de gobernanza de la CTI as como en el aprendizaje del diseo
y la aplicacin de polticas de innovacin.
Ms all de las diferencias en los niveles de complejidad y robustez de los SNI de los pases, la
fragilidad institucional es una severa limitante para expandir el esfuerzo de promocin de la innovacin.
Aun si los gobiernos tienen la posibilidad de destinar ms recursos al rea, es difcil obtener resultados en
ausencia de medidas que fortalezcan el entramado institucional de los sistemas de innovacin. Ello
25
requiere, en primer lugar, la disposicin de los gobiernos a invertir en el desarrollo de capacidades en el

sector pblico para poder llevar adelante el diseo y la implementacin de polticas y programas de
fomento. Pero, para que los recursos canalizados tengan los resultados esperados, tambin es necesario
apoyar el desarrollo de entidades especializadas (no necesariamente pblicas) que colaboren en la ejecucin
de las iniciativas impulsadas y ayuden a vincular actores que no se conectan espontneamente.
Hacer realidad los propsitos de conceder a la innovacin un pilar del desarrollo en el
continente requiere que los pases sumen esfuerzos. En ese contexto, las experiencias vividas por
aquellos pases que ya han avanzado en generar reformas puede ser una fuente de enseanza que no
debiera desaprovecharse.
Asimismo, es importante impulsar y mantener iniciativas concretas que faciliten el
intercambio de experiencias y buenas prcticas, como son algunos dilogos que hoy existen en la
regin a nivel poltico, como lo es el Mecanismo de Cooperacin para el Dilogo Regional en
Ciencia, Tecnologa e Innovacin impulsado y firmado entre los ministerios y agencias de
ciencia y tecnologa de algunos pases de la regin en noviembre 2008. En el marco de este
convenio de cooperacin nace la Escuela de Gestores de Polticas de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin, inaugurada en el ao 2010. Esta instancia de dilogo de polticas de CTI es
realizada anualmente desde el ao 2010 entre la CEPAL y la Cooperacin Alemana (a travs de la
GIZ), mediante la cual se propone facilitar la capacitacin del capital humano de los pases de la
regin en los temas contemporneos y en los nuevos desafos de la gestin de CTI, buscando
mejorar las condiciones institucionales requeridas para tornar el ambiente de inno vacin ms
dinmico, sustentable e inclusivo 5.
Uno de los grandes desafos por delante para la regin es continuar fortaleciendo las
capacidades y la institucionalidad, as como un mayor vnculo entre quienes disean e implementan
las polticas e instrumentos de apoyo a la CTI. La experiencia muestra que no solo es necesario un
buen diseo de las polticas, sino que tambin es necesario invertir en la creacin de las capacidades
en todos los niveles de gobierno, especialmente cuando se introducen nuevas medidas de poltica
pblica y reformas institucionales.
E. Conclusiones: principales lecciones y enseanzas de las

reformas emprendidas en pases latinoamericanos
El objetivo de analizar algunos de los procesos de reforma institucionales llevados a cabo en el pasado
reciente en la regin es poder extraer lecciones que puedan ser tiles para quienes buscan impulsar
este tipo de procesos. En ese sentido, los principales beneficiarios de las enseanzas obtenidas
debieran ser los actores de aquellos pases que an no han emprendido reformas significativas. Sin
embargo, una de las lecciones que se desprenden de los estudios, es que existe una necesidad
prcticamente continua de generar ajustes y de fortalecer la institucionalidad de los sistemas
nacionales de innovacin, por lo que los resultados del estudio debieran ser tambin relevantes para
los analistas y tomadores de decisiones de los propios pases en que se realizaron los estudios.
Los casos seleccionados para el anlisis corresponden a experiencias de reformas llevadas a
cabo en Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Per y Uruguay. Ciertamente no se trata de un listado
exhaustivo de todas las iniciativas de esta naturaleza que han tenido lugar en los ltimos aos en la
regin, pero tienen la virtud de ilustrar una amplia variedad de objetivos y de mecanismos de
implementacin que han caracterizado los cambios que han sido impulsados. La diversidad de
modelos o arquitecturas institucionales, antes que la uniformidad, parece ser la norma al momento de
describir la situacin de los pases de Amrica Latina. Por otra parte, se trata de esfuerzos que parten
5
http://escueladegestores.giz-cepal.cl/.
26
de escenarios con distinto nivel de desarrollo y que tambin difieren en la ambicin del alcance y
profundidad de los cambios, de modo que las enseanzas que se pueden derivar son tiles para pases
que se encuentran en distintos grados de avance en el desarrollo de sus sistemas institucionales.
En el caso de Argentina, el artculo analiza el largo proceso de reformas que tienen como
elementos claves en la dcada de los 90 la creacin de una agencia especializada para el apoyo de la
ciencia, la tecnologa y la innovacin y de una secretaria para el rea en el Ministerio de Educacin, y
que desemboca en el ao 2008 en la creacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Productiva (MINCYT).
El anlisis de la experiencia de Brasil concentra su foco en la creacin de los Fondos
Sectoriales. A travs de esta iniciativa el pas ha logrado asegurar una fuente continua de recursos para
fomentar la innovacin tanto a nivel de sectores estratgicos, como a nivel transversal, pero ha sido
tambin un mecanismo que ha permitido generar espacio de interaccin y trabajo conjunto entre el
sector pblico, el sector privado y la academia. Asimismo, los fondos sectoriales suelen ser parte de la
explicacin del gran avance que el pas ha presentado en los ltimos aos en materia de CTI.
En cuanto a los elementos centrales de la reforma realizada en Colombia destacan el
otorgamiento del rango de Departamento Administrativo a COLCIENCIAS, y la creacin del Fondo
Francisco Javier Caldas. El rango de Departamento le permite a COLCIENCIAS disponer de un
mayor margen de maniobra y estar representado en el gabinete ministerial, mientras que el Fondo
Francisco Javier Caldas se crea para canalizar recursos para fomentar la CTI en el pas.
En el caso de Chile, la experiencia de reforma que se analiza es un esfuerzo indito de
impulsar la descentralizacin del fomento a la innovacin a travs de la gestacin de una agencia en la
Regin del Bo Bo. Esta entidad Innova Bo Bo fue creada en el ao 2001, en virtud de un
acuerdo entre el gobierno regional y la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), por lo
que cuenta ya con ms de una dcada de vida. Dado el alto nivel de centralismo en materia de CTI que
caracteriza a los pases de la regin, este caso permite obtener una mirada sobre los retos involucrados
cuando se trata de impulsar la descentralizacin en el mbito de las polticas de innovacin.
En el caso de Per, desde hace ya un buen tiempo que el pas viene registrando un gran
aumento de su producto bruto interno. En este contexto, la puesta en marcha del FINCYT a partir del
ao 2008 ha sido visto como el germen de una nueva institucionalidad para el sector en el pas.
Finalmente, se analiza el proceso de reformas impulsado en Uruguay desde el ao 2005 en
adelante. En ste destacan la creacin del Gabinete Ministerial de la Innovacin (GMI), de la Agencia
Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII), la creacin del Sistema Nacional de Investigadores y
la puesta en marcha de algunos centros de investigacin de envergadura. En muy poco tiempo
Uruguay no slo ha elevado de manera considerable los recursos destinados a apoyar las actividades
de ciencia, tecnologa e innovacin, sino que ha logrado poner en funcionamiento un sistema
institucional absolutamente renovado e indito para la regin.
1. Qu nos ensean las reformas emprendidas?

Cada experiencia analizada contiene su propia riqueza en materia de enseanzas y lecciones. No
obstante, a pesar de su diversidad, es posible destacar algunos rasgos comunes que es interesante
resaltar y comentar con mayor detenimiento.
Naturaleza de los objetivos perseguidos

En todos los casos el motivo central de los cambios promovidos fue generar un incremento
en el apoyo pblico a la innovacin, pero los objetivos especficos de las reformas buscaron generar
las condiciones para dar viabilidad a este propsito y para poder imprimirle direccin al mayor
esfuerzo realizado.
La necesidad de contar con organismos que permitan canalizar de manera adecuada recursos
para promover la innovacin, aparece como un tema central en los procesos de reformas
27
institucionales de algunos pases de la regin. Sin embargo, la generacin de este tipo de entidades no
es neutral desde el punto de vista del funcionamiento de los sistemas de innovacin, sino que responde
al inters explcito de cambiar sus formas de operacin, a travs de la modificacin de los mecanismos
de entrega de la canalizacin de los recursos pblicos.
Una vez establecidas, las nuevas instituciones adquieren vida propia ampliando
progresivamente sus lneas e instrumentos de intervencin, convirtindose as en actores claves de los
respectivos sistemas nacionales de innovacin. De hecho, a medida que su personal adquiere
experiencia, en todos los casos se intentan desarrollar iniciativas ms complejas. Un ejemplo tpico es
tratar de moverse desde el financiamiento de proyectos individuales con objetivos acotados a promover
programas de I+D ms abiertos y que involucren el establecimiento de alianzas entre actores diversos.
Sin duda, la nueva institucionalidad creada dinamiza el funcionamiento de los sistemas de
innovacin, pero a la vez plantea un nuevo dilema, el cual es el de la conduccin de la poltica de
innovacin. En efecto, al concentrar el manejo de los recursos, ciertas instituciones disponen de una
gran capacidad para influir en el comportamiento de los actores y en la definicin de las lneas de
desarrollo del conocimiento del pas. En ausencia de actores que tengan la autoridad para definir sus
orientaciones (es decir que acten como principal), se genera el riesgo de que las entidades a cargo
de la implementacin de los instrumentos en la prctica sean quienes definan la direccin de la
poltica de innovacin del pas.
En el caso de Brasil, los Fondos Sectoriales promueven la innovacin en sectores estratgicos
del pas, y aseguran un flujo permanente de recursos para ese propsito, su puesta en marcha ha
redundado en un espacio de encuentro entre representantes del mundo empresarial, de la academia, de
las autoridades polticas de los sectores y de los encargados del mbito de la ciencia, tecnologa e
innovacin. As, si bien los recursos de los Fondos son manejados por la FINEP, las decisiones
estratgicas sobre sus usos son discutidas en un marco de participacin mucho ms amplio. La
generacin de estos espacios de participacin y de encuentro de actores, que previamente tenan
escasa interaccin, ha sido sin duda uno de sus resultados ms interesantes, pues ha generado
incentivos para que nuevos agentes se involucren en el campo de la innovacin.
Un fenmeno similar se puede apreciar en la experiencia de Innova Bo Bo, aunque en este
caso es a nivel regional y no sectorial. En este caso, es la mxima autoridad regional la que, con un
notorio menor grado de participacin de actores empresariales y acadmicos que en el caso brasilero,
asume la direccin estratgica de la entidad.
El proceso de reforma en Chile mediante la creacin de Innova Bo Bo representa
ciertamente una reforma importante para el pas. Junto al motivo comn de movilizar nuevas fuentes
de recursos financieros para canalizar a favor del fomento a la innovacin, una de las razones
principales para impulsar la iniciativa, fue evaluar la factibilidad de avanzar hacia un mayor grado de
descentralizacin en sta rea de poltica. Lo anterior, en atencin a las dudas que existan tanto sobre
las capacidades locales para gestionar autnomamente los instrumentos de apoyo, como sobre los
riesgos de captura de recursos por parte de grupos de inters regionales. Estos temores se encuentran
presentes en muchos pases, y son parte de las barreras que limitan la transferencia de mayores
atribuciones a los gobiernos regionales en esta materia. En ese sentido, el diseo de la
institucionalidad regional contempl la participacin de representantes del nivel central de CORFO en
las instancias directivas y de asignacin de recursos, as como la integracin de empresarios regionales
destacados a fin de minimizar tales riesgos. Estas medidas parecen ser parte de las razones del buen
desempeo mostrado por Innova Bo Bo. No obstante, el modelo no ha sido luego replicado en otras
regiones, lo que revela la fuerza de las tendencias centralistas.
No es de extraar que, salvo contadas excepciones, a nivel de las regiones o provincias la
descentralizacin no ha sido un factor relevante en las polticas de CTI de los pases de la regin. De
hecho, habitualmente las polticas de promocin cientfico-tecnolgica y de innovacin no han sido
consideradas en los debates sobre traspaso de atribuciones o desarrollo de capacidades a nivel regional
o provincial sino que por el contrario, las polticas de CTI suelen caracterizarse por ser centralizadas.
28
Por otra parte, la separacin entre los roles de direccin poltica y de implementacin de los
programas e instrumentos de apoyo fue explcitamente buscada en las experiencias de Argentina y
Uruguay6. En el primer caso, con el establecimiento inicialmente de una Secretara de Ciencia y
Tecnologa bajo el Ministerio de Educacin y luego con la creacin del MINCYT. Mientras que en
el segundo caso la separacin se traduce con la formacin del Gabinete Ministerial de la Innovacin
y la creacin de la ANII. Dicho Gabinete cumpli muy bien su rol de direccin en las fases de
instalacin de la nueva institucionalidad de apoyo a la innovacin. Sin embargo, el reto es
consolidar esta nueva institucionalidad.
En el caso de Colombia, el proceso fue exactamente inverso, pues al promoverse la elevacin
de COLCIENCIAS al rango de Departamento Administrativo se produjo una fusin de los roles de
conduccin poltica y de implementacin. Una adecuada institucionalidad con estas caractersticas,
debe contar con los mecanismos necesarios, para no arriesgar que la implementacin termine
dominando otras reas de la institucin, y se pierdan algunas de las funciones primordiales, como ser
la definicin de las polticas y estrategias de largo plazo para impulsar la CTI.
Los obstculos a las reformas

En principio es difcil pensar que intentos por fortalecer las capacidades institucionales para
promover la ciencia, la tecnologa y la innovacin puedan enfrentar barreras y encontrar frreos
opositores. Despus de todo, es un rea cuyo desarrollo suscita un consenso generalizado. Los relatos
sobre las experiencias de reforma muestran una realidad muy distinta, en todos los casos los cambios
enfrentaron resistencias, y en ocasiones bastante fuertes.
Evidentemente, hay situaciones de resistencia que son bastante obvios, como aquellas que se
producen porque se afecta directamente la posicin de poder de algn grupo en particular. Ms all de
estas, emergen otro tipo de resistencias basadas en argumentos que ms bien cuestionan el sentido de
las reformas. Sin perjuicio de que tras ellas tambin se escondan intereses especficos, es importante
identificar estas lneas argumentativas, pues las experiencias analizadas sugieren que inevitablemente
alguna surge a la palestra.
Cabe notar que en todos los casos, los procesos de cambio fueron acompaados de un
incremento sustancial de los recursos destinados a la CTI. Sin embargo, la mayor disponibilidad de
financiamiento se tradujo en el establecimiento de un mayor grado de direccin y orientacin
estratgica para guiar su asignacin. Por otra parte, al incorporar la innovacin como objetivo de
poltica, se ampli el abanico de potenciales receptores de apoyo, integrando de manera central a las
empresas como beneficiarias de los programas.
Estos movimientos dieron lugar a reacciones opositoras, aunque no necesariamente se
experimentaron con la misma intensidad en cada pas.
Una primera lnea de oposicin apunta al cambio de paradigma que se plantea al establecer la
innovacin como objetivo de la poltica pblica en lugar del enfoque tradicional hacia el desarrollo
cientfico-tecnolgico. Desde algunos sectores de la comunidad cientfica se argumenta que con ello se
pavimenta el camino para disminuir el apoyo a la investigacin particularmente la investigacin
bsica, pues en la asignacin de recursos se privilegiaran criterios utilitarios o mercantiles, lo cual
redundara en que los recursos se destinasen exclusivamente a labores de transferencia y adaptacin
tecnolgica o a investigaciones que conduzcan a resultados directamente aplicables por las empresas. Sin
embargo sin una expansin de las capacidades de investigacin no puede producirse un avance genuino
en materia de innovacin en un pas. En escenarios en que los recursos son normalmente relativamente
6
Cabe mencionar que tanto en Brasil como en Chile esta separacin tambin existe a nivel nacional, pero no fue el
objetivo de las experiencias de reforma analizadas. En Brasil hay agencias especializadas en el apoyo a la
innovacin empresarial (FINEP) y en apoyar la investigacin (CNPq), por sobre las cuales hay un Ministerio de
Ciencia y Tecnologa. En Chile ocurre lo mismo con CORFO, bajo la tutela del Ministerio de Economa y con
CONICYT, bajo la del Ministerio de Educacin.
29
escasos, la discusin termina por establecer como objetivos prcticamente contrapuestos el desarrollo
cientfico y el fomento de la innovacin, cuando, por el contrario, stas deben ir de la mano y
complementarse.
Si bien este planteamiento es en buena medida tributario de una concepcin lineal del proceso
innovador, lo cierto es que por la va de extremar la crtica hacia la falta de conexin que ha existido
entre el mundo de la investigacin y las necesidades del sector productivo, en muchos casos la
argumentacin a favor de las reformas pro-innovacin ha pecado de sustituir una visin que privilegia el
desarrollo de la oferta por una que deposita todo el valor en los impulsos generados desde la demanda.
Las experiencias de Argentina, Brasil y Uruguay, ponen de manifiesto la importancia de
generar canales permanentes de comunicacin entre los equipos reformadores y la comunidad
cientfica. En todos estos casos las reformas se inspiraron en visiones integrales sobre el desarrollo de
la innovacin, por lo que las iniciativas no descuidaron el apoyo a la formacin de recursos humanos
ni a la investigacin cientfica. Pero estas intenciones no se hacan patentes para la comunidad
cientfica, hasta el momento en que no se abran canales de participacin para involucrarlos en la
discusin sobre los alcances de las reformas. En esa lnea, destaca el uso que se hizo en Uruguay de la
elaboracin del Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PENCTI) como
espacio de socializacin y discusin de los reales alcances de la reforma.
Alianzas y apoyos para las reformas

Los estudios dan cuenta de que en algunos casos las reformas fueron empujadas por grupos
relativamente pequeos que estaban convencidos de su necesidad. El ejemplo extremo es el caso de
Colombia, en el que, la intervencin de dos parlamentarios fue clave para empujar y dar viabilidad a
los cambios. Asimismo, la creacin de Innova Bo Bo en Chile responde bsicamente a un acuerdo
que involucr a las mximas autoridades de CORFO y de la Regin del Bo Bo y que cont con la
anuencia del Ministerio de Finanzas.
En Uruguay, la necesidad de emprender una reforma comprehensiva que permitiera dar un
salto sustantivo en el fomento a la ciencia, tecnologa e innovacin haba sido planteada en diversos
estudios y formaba parte integral del programa de gobierno del partido triunfador de las elecciones del
ao 2004. El alto grado de consenso en los integrantes del nuevo equipo de gobierno, sobre la
naturaleza de los cambios que se buscaba impulsar, posibilit que se desarrollara un proceso rpido y
fluido de implementacin, en el marco de un apoyo bastante transversal. Como seala el autor del
estudio, este logro no es ajeno a que la reforma incluy iniciativas que consideraron los intereses y
expectativas de los diversos agentes del sistema.
Por su parte, en el caso de Brasil, la existencia de un Ministerio de CTI, el cual fue
adquiriendo progresivamente mayor peso poltico, as como de agencias especializadas en el apoyo a
la actividad cientfica y a la innovacin (CNPq y FINEP), otorg un soporte ms slido al proceso de
generacin de los Fondos Sectoriales.
Resultados y lmites de las reformas

De las reformas instauradas se reportan evaluaciones positivas. En particular, se destaca el
impacto de la instalacin de las agencias especializadas y/o de los fondos. Al disponer de dichas
agencias, los pases cuentan con entes que pueden operar de manera ms flexible que las entidades
ministeriales y con equipos profesionales que tienden a ser ms estables que aquellos que laboran en
los ministerios (Angelelli et al, 2006).
Dentro de los resultados obtenidos, vale la pena llamar la atencin sobre tres de ellos:
En primer lugar, en todos los casos se reporta un incremento muy significativo de la actividad
pblica de apoyo a actividades de ciencia, tecnologa e innovacin. Al disponer de estas entidades el
Estado cuenta con vehculos adecuados para canalizar recursos hacia el sector, particularmente por la
va del financiamiento a proyectos. A medida que se adquiere experiencia, se va incrementando el
30
nmero de usuarios y se ampla el espectro de los instrumentos que se ponen a disposicin, buscando
as satisfacer necesidades ms diversas.
En segundo lugar, en varios de los trabajos los autores presentan evidencia del positivo impacto
que han tenido los instrumentos y programas puestos en marcha en el desempeo de los beneficiarios.
Estos impactos se reflejan tanto en el mbito de la actividad cientfica y de investigacin, como en el de
las empresas. En el primer caso, se da cuenta, por ejemplo, de un incremento en la cantidad de
publicaciones en revistas indexadas, mientras que en el segundo la evidencia indica que las empresas
apoyadas aumentan los recursos destinados a innovar y que su esfuerzo se ve recompensado en
promedio por resultados diferenciales positivos al nivel de sus ventas.
Los antecedentes entregados muestran que las entidades de fomento creadas en el marco de
las reformas han establecido buenos procesos de evaluacin y seleccin de proyectos. Los
resultados logrados en materia de impacto, son tambin una muestra de que en su operacin han
predominado criterios tcnicos, pues de haberse impuesto otro tipo de consideraciones no se podra
exhibir dicho desempeo.
En tercer lugar, los nuevos entes surgidos se han constituido en verdaderos animadores de la
innovacin en sus respectivos pases (o a nivel local, como es el caso de Innova Bo Bo).
Sobrepasando con creces el rol de ser meros agentes que traspasan financiamiento a firmas e
investigadores, las agencias y fondos han desarrollado esfuerzos para establecer capacidades de
anlisis y monitoreo del funcionamiento de los sistemas de innovacin, han avanzado en la
profesionalizacin de sus recursos tcnicos as como han invertido en generar mejores sistemas de
informacin, y as contribuir a perfeccionar el proceso de toma de decisiones polticas en sta rea, y
sobre todo han estimulado las conversaciones y debates sobre innovacin, logrando acercar la
temtica a un espacio de mayor relevancia en la discusin pblica.
Sin perjuicio de los buenos resultados obtenidos, en algunos casos se revelan indicios de un
cierto agotamiento del impulso por continuar perfeccionando y profundizando la institucionalidad.
Brasil se presenta como la principal excepcin a esta tendencia. El hecho de contar con un Ministerio
de Ciencia, Tecnologa e Innovacin es, sin duda, parte de la explicacin, pero con dos calificaciones.
En primer trmino, es importante tomar en consideracin que se trata de una reparticin que ya cuenta
con casi treinta aos de existencia, a travs de los cuales ha ido acrecentando progresivamente su
influencia en el sistema poltico del pas7. En segundo trmino, cabe destacar que en el escenario
brasilero hay una pluralidad de entidades pblicas de primer nivel que pugnan por jugar roles de
liderazgo en la promocin de la innovacin. Es el caso, por ejemplo, del Ministerio de Desarrollo,
Industria y Comercio Exterior (MDIC) o del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social
(BNDES), solo por nombrar algunos de los ms relevantes. Si bien esta proliferacin de actores tiene
el inconveniente de generar cierto nivel de desorden en el funcionamiento del sistema pblico, a la vez
tiene el mrito de motivar un grado de competencia entre las entidades, lo cual otorga mayor grado de
dinamismo al debate sobre estos temas en Brasil respecto de otros pases de la regin.
En definitiva, como hemos visto a lo largo del presente captulo, y resulta de los estudios a
nivel de los pases, las polticas pblicas juegan un papel relevante para el impulso e incentivo a la
innovacin, especialmente en los pases de Amrica Latina, donde existe una gran especializacin
productiva en sectores con baja demanda de conocimiento.
A pesar de los aspectos positivos que se observan en materia de cambios y reformas a la
institucionalidad de la CTI en la regin, an subsisten importantes desafos por delante en esta materia.
Se hace urgente el incremento en la inversin en actividades de ciencia y tecnologa y en I+D.
La regin se encuentra muy rezagada no solamente respecto a las economas ms desarrolladas como
7
Este avance, desde una dbil posicin inicial, es bien documentado por los autores del estudio del caso brasileo y
sirve para poner en perspectiva la contribucin del Ministerio equivalente en Argentina, el cual se encontrara en
una fase temprana de despliegue de su potencial.
31
las de la OCDE, sino tambin con respecto a otras economas en desarrollo, como ser las economas
del sudeste asitico. En este sentido es imperativo no solamente consolidar y aumentar el compromiso
del sector pblico en las polticas de innovacin sino que tambin es necesario lograr un mayor
compromiso del sector privado tanto con la innovacin como con la transformacin productiva de la
regin (CEPAL-OECD, 2011). As, cobran especial relevancia las instituciones que logren impulsar
un mayor vnculo entre la academia y las empresas y trabajar sobre mecanismos que permitan
profundizar la sensibilizacin del sector productivo sobre la relevancia de la innovacin como
herramienta fundamental para competir y cerrar brechas de productividad.
No obstante la incorporacin de la innovacin como herramienta fundamental de las agendas
de desarrollo de la regin y de las reformas brevemente analizadas en el presente captulo, los pases
deben avanzar en la definicin de sus propios modelos de gobernanza y fortalecimiento de la
institucionalidad de ciencia, tecnologa e innovacin. Es necesario que los pases avancen en la
consolidacin de polticas pblicas que sean capaces de articular, difundir y fortalecer los procesos de
innovacin y de conocimiento. Asimismo, y a pesar de que algunos pases han avanzado en este
aspecto, es importante y necesaria la creacin de una institucionalidad slida en la materia, capaz de
disear e implementar polticas pblicas transversales y articuladas. A pesar de que en la regin se est
consolidando el proceso de elaboracin de las encuestas de innovacin, es imperativo que se contine
profundizando en este aspecto.
Tambin, y no menos importante, se debe avanzar en el autofinanciamiento de los pases para
apoyar el desarrollo de la CTI, lo cual aparece an como una tarea pendiente.
El uso de instrumentos de apoyo a las actividades de CTI, como ser los mencionados Fondos
Sectoriales, como ejemplo de fomento y modernizacin de las polticas de financiamiento a las
actividades de CTI, es indispensable. Es necesario que en este proceso de diseo y rediseo, las
instituciones encargadas de la promocin de la CTI y dems actores de los sistemas nacionales de
innovacin interacten y se articulen.
Los pases de la regin enfrentan varios desafos, entre los cuales se puede mencionar la
necesidad de corregir las fallas de coordinacin, la reduccin de la superposicin de polticas, el
fortalecimiento de la coherencia inter temporal de las polticas as como la construccin de una slida
estructura de toma de decisiones, indispensable para disear las instituciones y las polticas de CTI, y
robustecer la capacidad de gestin y evaluacin de dichas polticas.
A esto se suma la profesionalizacin y capacitacin continua que deben seguir los mandos
medios de las instituciones de apoyo a la CTI. Los nuevos paradigmas y desarrollo tecnolgicos hacen
que cada vez sea ms necesaria una mayor velocidad de respuesta a las demandas del mundo
productivo y los espacios de vinculacin academia-Estado-empresa-sociedad civil se tornan ms y
ms relevantes para poder avanzar por sendas de desarrollo inclusivo y sostenible. En este sentido los
diferentes espacios y mecanismos de cooperacin regional, como ser las Reuniones Ministeriales de
CTI y las Escuelas de Gestores de Polticas de CTI organizadas por la CEPAL y el Dilogo Regional
de Polticas de CTI, organizado por el BID, entre otros, constituyen espacios que permiten a los pases
mejorar sus polticas, instrumentos, diseos institucionales y a su vez aumentar la sensibilidad sobre
la relevancia de la CTI para el desarrollo de Amrica Latina y el Caribe.
32
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33
34
II. Argentina: experiencias de transformacin

de la institucionalidad pblica de apoyo
a la innovacin y al desarrollo tecnolgico8
Juan Carlos Del Bello9
A. Introduccin
El propsito de este trabajo es analizar la transformacin institucional de la poltica pblica
argentina de apoyo a la innovacin y el desarrollo tecnolgico, que tuvo sus orgenes a principios de
los aos 1990 en el marco de una poltica econmica enmarcada en las recomendaciones del
Consenso de Washington10.
Previo a los aos noventa del siglo pasado, en el marco del proceso de industrializacin
sustitutiva de importaciones, la poltica tecnolgica enfatiz en la regulacin de los contratos de
transferencia de tecnologa, la creacin de instituciones estatales de investigacin y servicios
tecnolgicos a la industria (INTI) y el agro (INTA) y de promocin de la actividad cientfica
8
10
Trabajo preparado para la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, con la colaboracin de Marcos
Julin Del Bello, que analiz los instrumentos de apoyo a la innovacin de los Ministerios de Industria y
Agricultura y prepar los grficos y cuadros. Se agradece a quienes cooperaron de diversas maneras con este
trabajo, en especial a Marta Edith Borda, y a los funcionarios de la ANPCYT: Armando Bertranou, Isabel Mc
Donald, Silvia Oliver y Facundo Laguna, que brindaron informacin relevante al autor.
Profesor titular concursado, investigador y consultor internacional. Rector de la Universidad Nacional de Ro
Negro (desde 2008), Miembro de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (200/2005),
Director del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (2001/2002), Secretario de Ciencia y Tecnologa
(1996/1999) e Interventor del CONICET (1996/1997), Secretario de Polticas Universitarias (1993/1996),
Subsecretario de Estudios Econmicos (1991/1993) de la Secretara de Programacin Econmica del Ministerio de
Economa, Obras y Servicios Pblicos.
Los fundamentos del Consenso de Washington eran: disciplina fiscal (presupuestos balanceados), liberalizacin
financiera, control de la inflacin como parmetro clave de la poltica econmica, apertura de la economa,
privatizaciones de empresas pblicas y desregulacin de los mercados. (Williamson, 1989).
35
(CONICET) como expresin institucional del enfoque lineal del derrame evolutivo del quehacer
cientfico, como paso previo al desarrollo tecnolgico.
En 1990 se dicta la Ley 23.877 de Promocin y Fomento a la Innovacin Tecnolgica, mientras
que en 1994 se constituye el Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR) y en 1996 se crea la Agencia
Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica. Estos son los principales hitos de la transformacin
institucional de la poltica pblica de promocin de la innovacin y el desarrollo tecnolgico.
En el marco de una poltica econmica diferente a la que rigi en el pas en los orgenes de la
nueva institucionalidad, a saber: promocin industrial, tipos de cambio mltiples, re-estatizacin de
empresas, apertura comercial administrada y regulacin de mercados, desde el ao 2005 los recursos
de apoyo a la innovacin se expanden, al mismo tiempo que se diversifican los instrumentos
promocionales, especficamente desde 2007, prolongndose este ciclo de consolidacin y
profundizacin hasta el presente.
El trabajo tiene el propsito de analizar las estrategias desarrolladas para implantar la reforma,
los apoyos clave que la hicieron posible y los factores decisivos para viabilizarla, as como los lmites
de la reforma institucional y los retos actuales.
En los primeros acpites se analiza sintticamente la situacin previa a la transformacin
institucional, remontndonos al perodo de la industrializacin sustitutiva de importaciones cuando se
originan las primeras instituciones pblicas de ciencia y tecnologa.
Luego se incursiona en la transformacin institucional de las polticas de innovacin. Se
describe el proceso de creacin de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica y se
analizan las condiciones de materializacin de la reforma institucional. Inmediatamente despus se
examinan los lmites estructurales de la reforma institucional en su etapa fundacional as como el
sendero evolutivo de la transformacin institucional.
Asimismo, se analiza el proceso de diversificacin y expansin de la nueva institucionalidad y
las condiciones de contexto econmico y de poltica industrial, as como su consolidacin.
Finalmente, se evalan los resultados y se proyectan los cambios y los nuevos desafos del
sistema de apoyo a la innovacin.
B. La poltica cientfica y tecnolgica en la era de la

industrializacin sustitutiva de importaciones (ISI)
Se puede afirmar que la poltica cientfica tuvo en Argentina su origen con la creacin del Consejo
Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET) en 195811, en el marco de las
propuestas de poltica cientfica de la UNESCO y el Departamento Cientfico de la OEA, que
promovan el enfoque de Vannevar Bush en su histrico documento solicitado por el Presidente
Roosevelt, La frontera sin fin (Bush, 1 45). Vannevar Bush sostena que el progreso cientfico es
esencial, que la clave radica en el capital cientfico, que la investigacin bsica estaba relegada en el
financiamiento pblico y que sta fijaba el ritmo (marcapaso) del progreso tecnolgico. Promova
entonces crear un organismo estatal de apoyo a la investigacin bsica, preservando la libertad de
investigacin y el impulso al espritu cientfico competitivo sin rgidos controles.
11
Cabe advertir que el CONICET tuvo como antecedente la Direccin de Asuntos Cientficos y Tcnicos creada a
principios de los aos cincuenta por el Presidente Juan D. Pern. Asimismo, dos dcadas antes, concretamente a
principios de los aos 1930, cientficos argentinos como Bernardo Houssay propiciaban que el Estado asumiera un
papel activo en apoyo a la ciencia local. Esa era la propuesta en 1933 de la Asociacin Argentina para el Progreso
de la Ciencias que lideraba Houssay, quien con posterioridad fuera galardonado con el Premio Nobel en ciencias.
36
Por su parte, la poltica pblica para el desarrollo tecnolgico tuvo sus inicios diez aos antes,
en el Gobierno de Juan Domingo Pern (1945-1955), cuando se comenzaron a desarrollar las primeras
estrategias estatales de desarrollo tecnolgico nacional: la creacin del organismo de energa atmica
y la fbrica militar de aviones. Si bien podra haber primado una mirada geopoltica, dicha estrategia
era funcional a las polticas de industrializacin sustitutiva de importaciones12.
Durante el gobierno militar de Pedro E. Aramburu (1955-1958) se crean el Instituto
Nacional de Tecnologa Industrial (INTI), mediante el Decreto Ley 21.680/56 (diciembre de 1956),
el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA), mediante Decreto Ley 17.138/57,
(diciembre de 1957) y el CONICET, mediante Decreto Ley 1.291 (febrero de 1958). Arturo
Frondizi asume la Presidencia de la Nacin en mayo de 1958, y es durante su mandato cuando se
despliegan esos organismos. Es la etapa del modelo desarrollista, basado en la promocin de la
industria pesada, la exploracin y explotacin del petrleo y la generacin de energa nuclear para
alcanzar independencia energtica.
El CONICET no fue ajeno a la ola de creacin de organismos similares en otros pases de la
regin, como ser el CONICYT de Uruguay (1961), de Venezuela (1968) y Chile (1967);
COLCIENCIAS (1968) de Colombia y el CONACYT (1970) de Mxico. Todos calcados de la matriz
del enfoque lineal ofertista de Vannevar Bush: el progreso tecnolgico es un subproducto, un
resultado natural de la investigacin cientfica13.
Asimismo, el INTA desempeaba un papel muy importante en el desarrollo y difusin de
tecnologas agronmicas para la produccin agropecuaria, mientras que el INTI ocupaba un papel
muy subalterno en el desarrollo tecnolgico industrial (normas tcnicas, metrologa y servicios
tcnicos), en virtud de que el modelo de la ISI se centraba en el uso de tecnologas extranjeras.
La importacin de tecnologas extranjeras se viabilizaba a travs de la Inversin Extranjera
Directa (IED) y los contratos de licencias de patentes, marcas y know how. El enfoque dominante de la
poltica pblica a escala nacional y regional, consista en la regulacin de la IED y los contratos de
transferencia de tecnologa14, para limitar la remisin de utilidades y royalties al exterior.
A nivel sectorial, la industria farmacutica y la energa atmica transitaron un sendero
tecnolgico importante. La industria farmacutica estaba amparada en una ley de patentes de
invencin que no protega el patentamiento de medicamentos15, por lo cual empresas nacionales
innovadoras desarrollaron procesos de fabricacin alternativos a los protegidos por patentes para
producir medicamentos16.
Por su parte, la Comisin Nacional de Energa Atmica (CNEA) alcanzaba logros en el
dominio tecnolgico del ciclo de combustibles y en la desagregacin del paquete tecnolgico de
centrales de potencia con base en uranio natural y agua pesada como refrigerante del reactor. Las
externalidades del desarrollo nuclear fueron significativas en desarrollar proveedores locales del sector
de la metalmecnica, a partir del papel destacado de Jorge Sbato, quien al frente del Departamento de
Metalurgia (1955-1970) de la CNEA crea el Servicio de Asistencia Tcnica a la Industria (SATI), bajo
el enfoque de la desagregacin del paquete tecnolgico.
12
13
14
15
16
A partir de 1949, Pern impulsa la fabricacin de aviones de caza retropropulsados (Artopoulos A. 2007) y en
mayo de 1950 se crea la Comisin Nacional de Energa Atmica.
Para consultar varios anlisis crticos al enfoque de Bush de recomienda la lectura de las opiniones de Juan Jacques
Salomn, David Hart, Andrew Jamison, Renato Dagnino y Javier Ordoez, en Redes (1999).
La regulacin de los contratos de transferencia de tecnologa se desarroll en lnea con los acuerdos de Cartagena
del Pacto Andino de los aos 1960, especficamente la Resolucin 24.
Las polticas de no proteger con patentes los medicamentos tambin fueron impulsadas por el Pacto Andino, a
travs de la Resolucin 88.
La industria farmacutica argentina alcanz el desarrollo relativo ms alto de la regin, incursionando en la
fabricacin de principios activos por sntesis qumica.
37
En el escenario de la ISI se desarrollaron modificaciones y mejoras de tecnologas de

producto y procesos, que han sido reseados en la literatura como learning by doing (Katz, 1973;
1996), y la industria local de bienes de capital registr un gradual desarrollo, tanto para el sector
nuclear, como para otras industrias, incluyendo la produccin local de mquinas y herramientas de
control numrico computarizado.
Cabe destacar que a principios de los aos 1960 se incorpor al set de incentivos fiscales de
promocin del desarrollo de la industria local, la desgravacin del impuesto a las ganancias por
actividades de innovacin. Poco tiempo dur ese intento de poltica pblica en razn de las prcticas
extendidas de evasin impositiva. Masivamente los industriales declaraban a la agencia fiscal que
realizaban actividades innovativas, lo cual deriv en la pronta desaparicin de este primer instrumento
de poltica pblica horizontal de fomento a la innovacin tecnolgica.
En paralelo, el CONICET promova la investigacin cientfica en las Universidades, hasta que
el golpe militar de 1966 frustr el desarrollo evolutivo de una universidad de investigacin17.
En 1969 la dictadura militar del General Ongana crea el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa (CONACYT) como organismo de poltica cientfica y tecnolgica, y la Secretara de
Ciencia y Tcnica (SECYT), como organismo de elaboracin de polticas y planificacin cientfica y
tecnolgica, siguiendo otra vez las recomendaciones de los organismos internacionales especializados,
y en lnea con la creacin del organismo de planificacin econmica (Conglomerado Argentina
Destino Educativo (CONADE)). Es la hora de los inventarios de recursos cientficos y la
identificacin de la funcin ciencia y tecnologa en el presupuesto de la administracin pblica. En
1971 la SECYT elabora el primer Plan Nacional de Ciencia y Tecnologa (1971-1975), que planteaba
entre sus objetivos pasar del 0,27% de inversin en ciencia y tecnologa respecto del PBI en 1970, al
0,64% en 1975 y al mtico 1% en 1980, meta an no alcanzada y que ha figurado hasta ahora en todos
los planes de ciencia y tecnologa.
El CONACYT desaparece en la estructura orgnica funcional del Estado en 1973 y la SECYT
se transforma en el organismo nacional de poltica cientfica y tecnolgica del pas, del cual depende
el CONICET.
C. Crisis del modelo econmico y su impacto en la

institucionalidad de ciencia y tecnologa
La poltica cientfica y tecnolgica estaba a cargo de figuras emblemticas de la poca dorada de la
Universidad de Buenos Aires (1958-1966), como Manuel Sadosky (ex Vicedecano de la Facultad de
Ciencias Exactas y Naturales) quien asumi la conduccin de la SECYT. Formaron parte del equipo
de gobierno tcnicos y profesionales, quienes fueron parte del equipo de Jorge Sbato, en la CNEA de
la poca desarrollista (Sbato, 1997). La poltica sobre importacin de tecnologa procuraba recuperar
los mandatos de la etapa desarrollista, mientras se impulsaba una poltica tecnolgica sectorial en
informtica y telecomunicaciones y se planteaban lineamientos para un plan de ciencia y tecnologa.
17
En 1961 el CONICET creaba la carrera del investigador cientfico y tecnolgico, en la modalidad de un incentivo
econmico a los docentes universitarios que investigaban, pero en mayo de 1973, das antes de la finalizacin del
rgimen dictatorial se dicta el Decreto Ley por el cual la carrera del investigador pasa a ser un rgimen laboral y
salarial propio de la institucin. El CONICET se fue gradualmente transformando en un organismo mixto, de
promocin y ejecucin de actividades de investigacin, con las lgicas consecuencias de los conflictos de inters y
prdida paulatina de recursos para el financiamiento de proyectos de IyD que ese modelo institucional conlleva. En
1971 ya contaba con 13 institutos, pero la expansin de sus unidades ejecutoras se produce entre 1976/1983. El
BID contribuye con recursos de prstamo (Programa BID I) para la construccin de mega institutos propios
regionales del CONICET: el CERIDE en Santa Fe, el CENPAT en Chubut, el CAICIC en Usuahia, el CRIBBAB
en Baha Blanca y el CRICIT en Mendoza.
38
Al mismo tiempo, se impulsaban las actividades de vinculacin tecnolgica entre los organismos de
ciencia y tecnologa y la produccin, siguiendo el enfoque francs de valorisation de la ciencia y la
tecnologa y casos como el ERVET de la Emilia Romagna en Italia.
Agotado el modelo de la ISI y en el marco de la crisis de gobernabilidad del tercer gobierno
peronista, el golpe militar de 1976 constituye la primera experiencia de apertura y desregulacin
econmica, a partir del cual la actividad industrial inicia un prolongado proceso de estancamiento y
prdida de capacidades. Prcticamente coincidente con el ajuste econmico y reforma estructural
encarada por la Primera Ministra britnica Margaret Thatcher en 1979, que modific el paradigma
de intervencin estatal: liberalizacin financiera y apertura indiscriminada de la economa
(Maldovan et al, 2011).
La poltica tecnolgica del nuevo modelo consisti en promover la importacin de tecnologas
de bienes de capital con arancel cero (que impact de manera destructiva en la industria local de
maquinaria y equipos), intangibles a travs de contratos de licencia de marcas y patentes de invencin
sin regulacin estatal y la promocin de la inversin extranjera directa sin mayores limitaciones a la
remisin de utilidades y royalties al exterior18.
El nuevo ciclo dictatorial de 1976-1983 consolid la universidad profesionalista y el carcter
mixto del CONICET, que destinaba el grueso de su presupuesto para sostener la carrera del
investigador cientfico y tecnolgico (escalafn propio de investigadores asalariados) y sus institutos y
centros de investigacin19.
Recuperada la democracia a fines de 1983, la Unin Cvica Radical, partido poltico
representativo de la socialdemocracia argentina, asume el primer gobierno democrtico e intenta
infructuosamente recuperar una trayectoria de desarrollo industrial. Argentina no escapa a la
caracterizacin cepalina de la dcada perdida de los aos 1 80, signada por la crisis del
endeudamiento externo, la baja capacidad de negociacin de los Estados latinoamericanos con los
acreedores externos y los frustrados intentos de estabilizacin econmica.
La Presidencia de Ral Alfonsn procur promover un desarrollo industrial con niveles de
proteccin ms razonables en comparacin a los aplicados en los aos 1960. La poltica industrial y
tecnolgica tempranamente procur focalizar en algunos sectores, como automotriz,
telecomunicaciones y electrnica e informtica. Se procur recuperar y relanzar el INTI, mientras que
la CNEA concluye la larga etapa del financiamiento privilegiado durante el proceso militar, e inicia un
proceso de decadencia que se profundizar con las privatizaciones de los noventa, en un contexto
internacional que cuestionaba las centrales atmicas20.
En el CONICET se intenta retornar al enfoque original de Bernardo Houssay de los aos
sesenta, que va en lnea con la restitucin de la autonoma y autogobierno de las universidades
pblicas es decir promover la investigacin en las universidades, transferir los institutos del
CONICET a las universidades nacionales y generar un nuevo instrumento de apoyo a los docentes
investigadores universitarios, bajo la sigla SAPI . Asimismo, se promueven las humanidades y
18
19
20
En 1977 se dicta la Ley 21.617 que establece el carcter voluntario de la presentacin de los contratos de
transferencia de tecnologa para su exmen por parte del INTI y en 1981 con la Ley 22.426 se liberaliza el registro
de contratos de transferencia de tecnologa y se autoriza el libre giro de divisas al exterior. En un esquema de
desregulacin el pago de royalties al exterior lleg a representar el 3,3% de un PBI industrial que registraba una
sistemtica cada.
Mientras que las universidades pblicas reducan significativamente su participacin en el presupuesto nacional de
ciencia y tecnologa, el CONICET ocupaba ese lugar desarrollando su propia estructura institucional. A fines del
perodo dictatorial el CONICET contaba con 116 institutos y 7 centros regionales. El 39% de sus investigadores se
desempeaban en los institutos propios. Entre 1970 y 1981 el CONICET increment por 7 veces a valores
constantes su presupuesto y 9 veces su nmero de investigadores.
La construccin de Atucha II se interrumpe, en un contexto internacional crtico a esta fuente de energa, como se
reflej en Italia con el cierre del organismo nacional de energa nuclear y su reconversin en un organismo estatal
de tecnologa industrial.
39
las ciencias sociales, obturadas durante la dictadura militar (como lo fue el cierre de la carrera de
Sociologa). La corriente democratizadora en el CONICET confronta con la corporacin de
cientficos que se haba apropiado del organismo durante el proceso militar (Abeledo, 2007) 21.
Asimismo, se plantea un nuevo programa de prstamo con el BID (Programa BID II) para
incrementar los recursos destinados al financiamiento de los proyectos de investigacin cientfica,
asignados mediante mecanismos competitivos, para transferir tecnologas desarrolladas en los
organismos pblicos y establecer grandes laboratorios de servicios tcnicos, muchos de ellos
tambin localizados en las universidades, denominados LANAIS (Laboratorios Nacionales de
Investigacin y Servicios).
Se trata entonces de un perodo de transicin entre el modelo de industrializacin para el
mercado interno, herido de muerte durante la apertura indiscriminada de 1976-1983, y la siguiente
dcada de los aos 1990, signada por el Consenso de Washington. La dcada perdida concluye con la
hiperinflacin de 1989-1990 y el cambio definitivo del modelo econmico.
D. El origen de las polticas de apoyo a la innovacin

tecnolgica: la Ley 23.877 de Promocin y Fomento
a la Innovacin Tecnolgica
Despus de varios intentos frustrados de estabilizar la economa en 1989 y 1990, que polticamente
implicaran la entrega anticipada del gobierno por parte del Presidente Ral Alfonsn (radical) al
Presidente Carlos Menem (peronista), en 1991 se adopta el rgimen de convertibilidad de la moneda,
como recurso extremo de estabilizacin22.
Para financiar la actividad econmica y el sector pblico, el gobierno cont con
financiamiento internacional. Lanzando al mismo tiempo un plan de privatizaciones de industrias y
servicios pblicos de propiedad estatal. Entre otras, las empresas de petrleo, de metalurgia, de
aviacin, de ferrocarriles, de navegacin, de subterrneos, de telfonos, de aguas, de electricidad y de
gas fueron vendidas a capitales privados, privatizaciones que se combinaron con una reduccin del
gasto pblico. Otro soporte del plan consisti en una gran apertura de la economa: permitir el ingreso
de productos finales importados para obligar a la industria nacional a competir, a mejorar su
tecnologa y abaratar los costos de produccin. La disciplina de los precios internos tena como
soporte la apertura comercial y el tipo de cambio fijo (sobrevaluacin cambiaria).
El plan tuvo xito hasta 1996. La inflacin se redujo hasta ndices del 0%, la actividad
econmica creci entre un 5% y un 7% anual y tambin aument el consumo. Las grandes industrias
renovaron su tecnologa y mejoraron su capacidad exportadora.
21
22
El trmino apropiacin no es antojadizo, ya que en efecto los grupos de cientficos que condujeron el C NICET
en ese perodo histrico se apropiaron de recursos del Estado para constituir fundaciones que resultaban
propietarias de los edificios en los que se desarrollaba la investigacin cientfica.
El Plan de Convertibilidad fij por ley la equivalencia de un peso y un dlar, garantizada por el Banco Central,
punto inicial de un programa de poltica econmica cuyos objetivos principales estaban dados por la
estabilizacin y un proceso de reforma estructural del Estado. El programa se fundament en la fijacin del tipo
de cambio nominal por ley y slo poda ser modificado por igual procedimiento, mientras que el Banco Central
estaba obligado a garantizar la base monetaria con reservas suficientes, en un contexto de total eliminacin de
restricciones a los movimientos de divisas. Al mismo tiempo, limit la creacin de dinero a los resultados
positivos del balance de pagos. La poltica de ingresos se orient a eliminar la inercia del proceso inflacionario
mediante la prohibicin legal de indexar contratos y permitir aumentos salariales slo fundamentados en
incrementos de productividad. Este programa intent encontrar una salida a la situacin de bancarrota, con la
economa sumida en una brutal crisis hiperinflacionaria y recesiva.
40
Con respecto al mbito cientfico y tecnolgico, al inicio del Gobierno de Carlos Menem, y
previamente a la adopcin del programa econmico de la convertibilidad, en octubre de 1990 se
sanciona la Ley 23.877 de Promocin y Fomento de la Innovacin Tecnolgica23.
La Ley 23.877 estableci el marco normativo para la promocin estatal a la innovacin
tecnolgica, a travs de instrumentos mltiples: subsidios directos, crditos concesionales (incluido el
otorgamiento de prstamos a tasa de inters cero) y crdito fiscal, los que seran gestionados a travs
de un fondo que creaba la ley: el Fondo para la promocin y fomento de la innovacin. Los recursos
con que se financiaran los proyectos provendran de las asignaciones que realizara el Tesoro
Nacional a travs del presupuesto anual y del recupero de las operaciones crediticias. Adems se
estableci un sistema de coparticipacin de los recursos de la ley entre la Nacin y las provincias
(25% administrado por la Nacin y 75% por las provincias). Para el ejercicio fiscal del ao 1991 se
afect el 1% del impuesto al cambio de divisas para financiar los apoyos a la innovacin de esta ley,
pero con la adopcin del rgimen de convertibilidad que elimin los impuestos de afectacin
especfica, los recursos asignados a la Ley 23.877, provinieron desde entonces de rentas generales24.
E. La creacin del Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR)

En paralelo, a partir de 1991 la Secretara de Programacin Econmica del Ministerio de Economa,
Obras y Servicios Pblicos realiza los primeros estudios sectoriales de competitividad y formula una
poltica de impulso a la modernizacin tecnolgica como instrumento de mejora de la productividad y
la competitividad, en el marco del programa de convertibilidad. En 1992 dicho ministerio inicia
negociaciones con el BID para obtener un prstamo orientado centralmente al financiamiento
crediticio para actividades de innovacin y modernizacin tecnolgica en el sector productivo. El
ncleo central del programa era constituir un fondo para otorgar prstamos para la reconversin
tecnolgica de las empresas, de estas manera el FONTAR, canalizara los recursos a travs del
principal banco estatal, el Banco de la Nacin Argentina (BNA).
La formulacin del prstamo internacional fue compleja, en virtud de las exigencias del BID
(contar con una muestra representativa de operaciones crediticias) y la puesta en marcha tambin tuvo
demoras para cumplir con las condicionalidades previas para el primer desembolso, especficamente el
convenio entre el FONTAR y el BNA. Por un lado, fue una de las primeras operaciones crediticias del
BID de fomento a la innovacin en el marco del cambio de enfoque ya no direccionado a promover la
23
24
La ley 23.877 fue promovida por el Diputado Nacional Ing. Jorge Rodrguez, investigador tecnolgico del INTA,
quien cont con la asesora del fsico Conrado Gonzlez. Aos despus, el Ing. Jorge Rodrguez fue designado
Ministro de Educacin, y durante su gestin se encara la reforma universitaria y, con posterioridad, fue designado
Jefe de Gabinete de Ministros del Presidente Menem. Durante esa gestin se crea la Agencia Nacional de
Promocin Cientfica y Tecnolgica.
La Ley 23.877 posibilit que las provincias argentinas, en un pas de organizacin federal, gradualmente iniciaran
un proceso de concientizacin sobre el papel de la innovacin para el desarrollo econmico territorial. Esto se
verific en la apertura de unidades operativas en la estructura orgnico funcional de las administraciones
provinciales, incluso a nivel de Secretaras de Estado (en la provincia de Crdoba alcanz el nivel de Ministerio).
Los recursos de la Ley 23.877 fueron en el primer ao equivalentes a USD 24 millones, de los cuales el 75% fue
transferido a las provincias, de manera tal que stas se encontraron con disponibilidad de recursos para promover la
innovacin en sus territorios, sin disponer de una estructura que los administrara. Como ancdota cabe citar el caso
de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (el segundo distrito industrial del pais) que por ignorancia haba
imputado esos recursos a una cuenta del hipdromo de Palermo. El Gobierno Municipal crea la Direccin rea de
Tecnologa (DAT) en la rbita de la Subsecretara de Industria y recupera los fondos mal imputados. Tambin la
ley 23.877 tuvo un papel clave en la conformacin de Unidades de Vinculacin Tecnolgicas (UVT), que operan
como intermediarios o facilitadores del vnculo entre las empresas y grupos de investigacin tecnolgica. La
Ley 23.877 de 1990 estableci que la SECYT fuese la autoridad de aplicacin, sin embargo recin entr en
operaciones en abril de 1992, cuando la ley fue reglamentada (Decreto 508/92).
41
ciencia, sino el desarrollo tecnolgico y, por otro lado, el BNA no contaba con experiencia alguna en
este tipo de financiamiento crediticio a las empresas privadas.
Al programa se lo denomin Programa de Modernizacin Tecnolgica (PMT I), y
comprenda dos subprogramas. Uno de apoyo a la innovacin tecnolgica en el sector privado, a
travs del financiamiento crediticio (de recupero obligatorio y de recupero contingente) de proyectos
presentados por las empresas y el apoyo (tambin crediticio) a instituciones que prestaran servicios
tecnolgicos a las empresas, con base en un plan de negocios de recupero de gastos. La unidad
ejecutora del subprograma fue el FONTAR, en el Ministerio de Economa. El segundo subprograma
consista en el apoyo a instituciones de investigacin pblicas o sin fines de lucro, que desarrollaran
proyectos asociativos con empresas (privadas y pblicas). La unidad ejecutora de este subprograma
fue la SECYT/CONICET.
Con la creacin del FONTAR, el gobierno pretenda imitar a la Financiera de Estudios y
Proyectos (FINEP) de Brasil. Sin embargo, a diferencia de FINEP que otorgaba prstamos directos a
las empresas para proyectos de innovacin con recursos provenientes del Estado, el FONTAR, al
surgir de un proceso de negociacin con el BID, tuvo vedada la posibilidad de otorgar crditos en
forma directa.
El FONTAR oper en la rbita de la Secretara de Programacin Econmica, y su mxima
autoridad era un Directorio25. El fondo realizaba la evaluacin tecnolgica y econmica de los
proyectos y el BNA la evaluacin financiera y el riesgo cliente. Los prstamos para modernizacin
tecnolgica eran los ms ventajosos del mercado financiero, en trminos de tasas de inters y plazos
de amortizacin y gracia, con excepcin de los crditos directos que otorg la SECYT a travs de la
Ley 23.877. El PMT I contaba con tres lneas de financiamiento: Lnea 1 de recupero obligatorio,
Lnea 2 de recupero contingente (repago condicionado al xito tcnico) para los proyectos ms
innovativos y de mayor riesgo tcnico y Lnea 3 de crdito a instituciones pblicas que brindasen
servicios tecnolgicos a empresas productivas de bienes y servicios. El BNA asuma el riesgo
crediticio, por lo que el FONTAR recuperaba la totalidad de los recursos que repasaba al BNA,
generndose por lo tanto un fondo revolvente. El FONTAR otorg el primer prstamo recin a
principios de 1995. Asimismo, el PMT I contempl un subprograma a cargo de la SECYT que
consista en financiar Proyectos de Investigacin Tecnolgica (PIT) que llevaran a cabo instituciones
de investigacin en convenio con empresas que iban a poner en prctica los resultados alcanzados.
Desde 1992 la SECYT, con recursos de la Ley 23.877, haba otorgado una veintena de
crditos directos a empresas y unidades de vinculacin tecnolgica, a tasa de inters cero y amplios
plazos de gracia, con los recursos asignados por el Estado (en 1991) provenientes del mencionado
impuesto al cambio de divisas, sin que la Ley 23.877 fuera reglamentada (recin se reglament en
1992) y sin haber sido constituido el Fondo para la Promocin y Fomento de la Innovacin.
Obviamente haba una inconsistencia de la poltica pblica en cuanto a instrumentos
crediticios de apoyo a la innovacin: dos organismos pblicos operando (FONTAR y SECYT) con
condiciones muy diferentes. El FONTAR operaba con un banco como intermediario financiero y la
SECYT en forma directa como la FINEP de Brasil. En cuanto a los montos de crdito, estos eran
mayores en el caso del FONTAR, mientras que las condiciones crediticias eran ms favorables en
cuanto a garantas y tasas de inters en los prstamos de la SECYT.
25
Esa dependencia funcional se justific porque se trataba de una poltica horizontal que comprenda todos los
sectores econmicos (agro, industria, servicios). El programa no justificaba crear una nueva unidad en la
organizacin ministerial y la Secretara de Programacin Econmica haba tenido la iniciativa de formulacin de la
poltica. El Directorio del FONTAR lo integraban el Gerente de la casa central del Banco de la Nacin Argentina
responsable de la operatoria, un Director Nacional de la Secretara de Programacin Econmica responsable del
proceso de planeamiento, el ex Presidente de la empresa de tecnologa INVAP SE, y dos ingenieros muy
reconocidos en el campo de la innovacin, uno de ellos ex propietario de una empresa metal mecnica proveedora
de partes y piezas en la etapa inicial de desarrollo del plan nuclear argentino, luego desactivado.
42
En paralelo, entre 1993 y 1996 tiene lugar una profunda reforma del sistema universitario
nacional, que incluy la creacin de un Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores, y se
promovi la creacin de Unidades de Vinculacin Tecnolgica en las universidades. Ambos
instrumentos de poltica procuraron mover a las universidades orientadas por un modelo
profesionalista de formacin de abogados, mdicos y contadores, a un modelo de universidad de
investigacin (humboldtiana) 26.
Contradictoriamente con las polticas pblicas reseadas, en el CONICET se produca entre
1990 y 1995 una contrarreforma, que intentaba retornar al enfoque del organismo pblico mixto, de
promocin y simultneamente de ejecucin de actividades cientfico-tecnolgicas. Se registraba por lo
tanto, y como mencionado anteriormente, una profunda inconsistencia de las polticas pblicas;
existan dos enfoques diferentes: por un lado el de la SECYT y el CONICET, y por otro lado el del
Ministerio de Economa (con el FONTAR) y la Secretara de Polticas Universitarias (SPU).
La SPU recibe apoyo de los organismos internacionales de financiamiento para promover la
reforma universitaria, en este caso del BIRF, que impulsa las polticas de la poca: financiamiento
universitario con base en criterios objetivos (costo por alumno y tasa de egreso) y contratos programa
(financiamiento focalizado a las prioridades de la poltica pblica) a travs de mecanismos
competitivos. Se crea entonces el Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC)
con claro sesgo en favor de las ciencias exactas, naturales y las ingenieras, que asignaba recursos con
base en la presentacin y evaluacin de propuestas27.
La poltica econmica de apertura de la economa y el proceso de privatizacin de empresas de
servicios pblicos (todo bajo el programa de convertibilidad) promova la inversin extranjera directa y
la desregulacin de los contratos de licencia de know how, patentes de invencin y marcas, entre
empresas vinculadas (matriz/subsidiaria). En materia de patentes de invencin, Argentina se inscriba en
la corriente mundial de tratamiento del tema en el GATT y la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC), y por ende fue impactada por el TRIPS aprobado en Marruecos en 1994. En consecuencia, se
dict una nueva ley de patentes de invencin (Ley 24.481) que incorpor la proteccin de los
medicamentos. Si bien se estableci un perodo de transicin de 5 aos este venci en el ao 2000, en
lnea con el artculo 65 del TRIPS, que adems habilitaba las importaciones paralelas (proveedores
internacionales). El control del Estado se limitaba a evitar prcticas anticompetitivas, tales como precios
excesivos respecto de la media del mercado o negativa a abastecerlo28.
Tambin se modifica el marco regulatorio para inversiones privadas en el sector minero, que
inicia un desarrollo significativo que se proyecta hasta el presente, con niveles de exportacin que
superan las de productos tradicionales como los crnicos. En ese marco se crea el Servicio
Tecnolgico Minero (SEGEMAR) mediante el Decreto 660 de 1996. Asimismo, se crea la Comisin
Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) mediante Decreto 995 de 1991, que ha tenido un fuerte
impacto en el desarrollo nacional de tecnologas satelitales y radares29.
26
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28
29
El fsico. Conrado Gonzlez, que interviniera en la elaboracin de la Ley 23.877, estuvo a cargo del Programa de
Transferencia y Vinculacin Tecnolgica de las Universidades.
En 1995 se sanciona la Ley 24.521, an vigente, que reforma la educacin superior argentina, estableciendo un
marco regulatorio comn para universidades estatales y privadas, la obligatoriedad de la evaluacin externa y
acreditacin de la calidad de carreras que comprometen el inters pblico, como medicina y las ingenieras, crea la
agencia estatal para la calidad (CONEAU) y profundiza la autonoma de las universidades.
Tambin en materia de propiedad intelectual se establecen los derechos de los obtentores de variedades vegetales
obtenidas por procedimientos biolgicos, sin que ello significara impedir la multiplicacin de una variedad para
obtener semilla para uso propio. En 1998, se dicta la Ley 11.723 de proteccin del software, o sea de los programas
de computacin (versin fuente y versin objeto), en el marco de una poltica para eliminar la comercializacin
ilegal de programas informticos.
Fue designado Presidente de CONAE el Dr. Conrado Varotto, quien haba liderado el Instituto de Investigaciones
Aplicadas (INVAP) en la CNEA, luego transformada en una sociedad del estado propiedad del Gobierno de Ro
Negro y CNEA, actualmente la principal empresa de tecnologa del pas. Cabe destacar que Conrado Varotto
43
F. La reforma de la institucionalidad de 1996: la creacin de la

Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnologa,
y la reforma y democratizacin del CONICET
A mediados de 1996 se transfiere la SECYT al Ministerio de Educacin, el cual pas a denominarse
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa. Se inicia un proceso de transformacin de sta rea de
la poltica pblica, en el marco de la denominada segunda reforma del Estado, para la cual el
gobierno haba logrado sancionar una ley que daba amplias facultades resolutivas a travs del dictado
de decretos.
Para la poca, el contexto macroeconmico haba comenzado a ser desfavorable. Se
interrumpe el proceso de crecimiento econmico, aumenta la tasa de desocupacin y cierran miles de
pequeas y medianas empresas industriales, en el marco de un gradual y sistemtico atraso cambiario.
En ese contexto, contradictoriamente, nace la idea de la reforma en el sector de ciencia y
tecnologa. La idea no estaba socializada, sino que era la inspiracin de un grupo pequeo de
intelectuales y funcionarios pblicos, que cuestionaba la trayectoria lineal del enfoque ofertista de
Vannevar Bush, no slo desde una perspectiva de la teora econmica neoshumpeteriana y
evolucionista, sino de la evidencia emprica del exitoso desarrollo industrial y tecnolgico del sudeste
asitico, que en 1960 registraba menores capacidades cientficas locales en comparacin a los pases
de mayor desarrollo relativo de Amrica Latina, como Brasil, Mxico y Argentina. La idea de reforma
adhera a una poltica de keynesianismo tecnolgico, totalmente disfuncional con el enfoque del
Consenso de Washington (Dagnino y Thomas, 1999).
La gestin de la poltica pblica en ciencia del perodo 1990-1996 era fuertemente
cuestionada por amplios sectores de la comunidad cientfica, particularmente en cuanto a las
orientaciones del CONICET a alejarse del sistema universitario. Por otro lado, como se dijo
anteriormente, strictu sensu no haba una poltica pblica consistente de apoyo a la innovacin
tecnolgica, an cuando por primera vez el pas contaba con herramientas legales (Ley 23.877) para
desarrollar instrumentos promocionales de financiamiento directo e incentivos fiscales, y adems, en
el rea de programacin del Ministerio de Economa, operaba el FONTAR para financiar actividades
de innovacin y modernizacin tecnolgica.
En julio de 1996, la nueva conduccin de la SECyT hace una amplia convocatoria nacional a
expertos en competitividad industrial, poltica cientfica y tecnolgica, e investigadores de jerarqua
reconocida, para definir un nuevo rumbo y sendero de desarrollo de la poltica pblica en el sector. A
la vez que se hicieron consultas a especialistas de pases desarrollados y emergentes, entre ellos
expertos de la National Science Foundation de EEUU, el Consejo de Investigaciones de Gran Bretaa
y un ex Ministro de Industria y Tecnologa coreano. El debate se estructur en las siguientes
comisiones: diagnstico, reingeniera, promocin de la ciencia, promocin de la tecnologa,
evaluacin de la calidad y reglas del juego. Concluy con el documento de Bases para la discusin de
una poltica de ciencia y tecnologa (SECyT, 1 6), ms conocido como el Libro Blanco cuyas
principales orientaciones de poltica fueron:
i)
Diferenciar institucionalmente las funciones de definicin de polticas, promocin de las

actividades de I+D+i, y ejecucin de dichas actividades.
ii)
Establecer sistemas de asignacin de fondos pblicos basados en criterios de

transparencia y evaluacin externa.
iii) Distinguir las diferencias entre la poltica cientfica y la poltica tecnolgica.

sigue ejerciendo la presidencia de ese organismo, con claros resultados exitosos del plan espacial, principalmente
en cuanto a su componente satelital.
44
La necesidad de la reforma resultaba en gran medida de la involucin que haba registrado en

la primera mitad de los aos noventa la poltica cientfica, y de la necesidad de contar con una poltica
consistente de desarrollo tecnolgico nacional. La inspiracin del pequeo grupo de especialistas en la
materia aprovech la oportunidad poltica que se present para plantear una reforma integral, no
circunscripta a la promocin de la investigacin cientfica y tecnolgica.
La oportunidad poltica para encarar la reforma resultaba del compromiso que tena el Jefe de
Gabinete de Ministros, con la innovacin tecnolgica, quien haba sido investigador del Instituto
Nacional de Tecnologa Agropecuaria, autor de la Ley 23.877 de Promocin y Fomento a la
Innovacin Tecnolgica y Ministro de Educacin antes de asumir esa Jefatura. En el marco de la
segunda reforma del Estado (la primera estuvo asociada a la privatizacin de empresas pblicas) se
crea el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, transfiriendo a la SECYT al mbito del hasta
entonces Ministerio de Educacin y se convoca al grupo de profesionales especializados del Partido
Justicialista, para llevar adelante la reforma. Si esta circunstancia poltica no hubiera ocurrido, la
reforma institucional probablemente no hubiera tenido lugar en ese gobierno.
El diagnstico que le daba sentido a la reforma era la citada involucin del CONICET30, y las
limitaciones de la poltica tecnolgica: escasa articulacin con la poltica cientfica e inconsistencias
institucionales de la poltica de promocin de la innovacin. Mientras que la reforma universitaria, de
raz humboldtiana iniciada en 1993 converga con la nueva poltica de ciencia y tecnologa.
En ese marco, a partir de las conclusiones de la consulta al centenar de especialistas, se encara
la reforma del sector, la que contaba entonces con el reconocimiento, apoyo y legitimidad dada por
ese colectivo de personas. Nunca se haba intentado realizar algo similar con anterioridad, pero se
contaba con el aval y apoyo incondicional de la Ministra de Educacin, Ciencia y Tecnologa de la
poca y del Jefe de Gabinete de Ministros.
La SECYT a lo largo de su historia haba dependido en algunas oportunidades del Ministerio
de Educacin y en otras de la Presidencia de la Nacin. Durante el Gobierno del Presidente Ral
Alfonsn dependi del Ministerio de Educacin, mientras que durante el primer Gobierno del
Presidente Carlos Menem fue una dependencia directa de la Presidencia. De manera similar esto
ocurri anteriormente, desde su creacin en 1971 hasta la finalizacin de la dictadura militar en
diciembre de 1983. La dependencia de la Presidencia no resultaba de la jerarquizacin de la poltica
pblica para el sector, sino de los antecedentes cientficos o pblicos del Secretario de turno. En otras
palabras, este fenmeno era una mera circunstancia para nada relacionada con una jerarquizacin de la
poltica pblica de ciencia y tecnologa.
Pues bien, entre 1990-1996 la SECYT haba dependido de la Presidencia, y adems de las
inconsistencias con la poltica del Ministerio de Economa en materia tecnolgica se agregaba la
inconsistencia de la poltica universitaria y la poltica del CONICET. La reforma se realiza en el
marco del retorno de la SECYT a jurisdiccin del Ministerio de Educacin. El traslado al rea
educativa permita rpidamente encarar las inconsistencias entre la poltica del CONICET, como
principal organismo de promocin de la ciencia, y la poltica universitaria, que marchaba en una
direccin totalmente opuesta.
En definitiva, un pequeo grupo de personas confluyeron en posiciones clave del Gobierno
nacional como la Jefatura del Gabinete de Ministros, las titularidades del Ministerio de Educacin,
Ciencia y Tecnologa, y de la Secretara de Ciencia y Tecnologa. Asimismo, haban sido
protagonistas de la Ley 23.877, de los estudios de competitividad, y de la creacin del FONTAR y de
la reforma universitaria.
30
La revista de divulgacin cientfica Ciencia Hoy, que refleja el pensamiento de la comunidad cientfica del
CONICET enfrentada con los sectores fascistas del organismo, en sus editoriales de diversos nmeros daba cuenta
de la gravedad por la que estaba pasando el organismo (Ciencia Hoy, 1997a, 1997b, 1997c, 1997d, y 1998).
45
Cabe advertir que reelecto el Presidente Carlos Menem en diciembre de 1995, se desplaza al
Ministro de Economa. La nueva conduccin de dicho ministerio (a cargo del Sr. Roque Fernndez)
asume posiciones ms ortodoxas y no manifiesta mayor inters en mantener el FONTAR y el
Programa PMT I como actividad propia del Ministerio.
El Jefe de Gabinete de Ministros del Presidente Menem, ante el desinters del Ministerio de
Economa por el FONTAR, acompaa la propuesta del nuevo Ministerio de Educacin, Ciencia y
Tecnologa de pasar el FONTAR y el PMT I a la rbita de Ciencia y Tecnologa. En ese marco, las
nuevas autoridades de la SECYT negocian con el BID la reformulacin del PMT I. Unificadas las
operatorias crediticias del FONTAR y de la Ley 23.877, se logran economas de aglomeracin y una
mayor eficiencia, liberando recursos del prstamo del BID para encarar la reestructuracin del
financiamiento de las actividades de investigacin cientfica y tecnolgica.
Inmediatamente despus de consensuadas las bases de la nueva poltica cientfica y
tecnolgica se elaboran y sancionan dos decretos consecutivos, el Decreto 1660/96 de creacin de la
Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica (ANPCyT) y el Decreto 1661/96 de reforma
del CONICET. Ambos, encuadrados en la denominada segunda reforma del Estado, que no requera
debate parlamentario, pero s el apoyo de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
La ANPCyT se constituye sobre la base de:
i)
La incorporacin del FONTAR proveniente del Ministerio de Economa, con su

equipo de conduccin y operaciones, fondo al que tambin se le asignan las
responsabilidades operativas de la aplicacin de la Ley 23.877 y el subprograma del
PMT I denominado PIT31, y
ii)
La creacin de un nuevo fondo para apoyar la investigacin cientfica y tecnolgica, el

FONCYT, que esencialmente pretenda emular en su organizacin y enfoque a la
National Science Foundation de los Estados Unidos.
La renegociacin con el BID del PMT I consisti en reasignar recursos que estaban
destinados a la lnea de crdito de recupero contingente del FONTAR al FONCYT, que fue lo que
posibilit la reforma en trminos de asignacin de recursos econmicos. En otras palabras, la
financiacin de la Agencia provino del programa BID/ PMT I.
La reforma institucional, en cuanto a la poltica de promocin de la innovacin, no tuvo
oposicin, sino claros apoyos. En particular de las organizaciones empresarias, especficamente de la
Unin Industrial Argentina (UIA). Se reserv una posicin en el Directorio de la Agencia al
responsable de poltica tecnolgica de la UIA, un empresario innovador, el Dr. Jorge Mazza.
Integraron el primer Directorio de la Agencia un ex Subsecretario de Agricultura, Ganadera y
Pesca, un ex Secretario de Programacin Econmica, un cientfico internacionalmente reconocido de
la CNEA, un ingeniero qumico de la planta piloto de ingeniera qumica de la Universidad Nacional
del Sur, el Presidente del Foro de Biotecnologa, un empresario innovador y Doctor en Qumica, un
ingeniero y empresario y un fsico y empresario innovador con patentes de invencin registradas, que
fuera elegido entre sus pares como Presidente. Esta composicin del Directorio de la Agencia revela
una fuerte preocupacin gubernamental por la innovacin.
El Presidente conjugaba atributos de investigador cientfico, tecnlogo y empresario
innovador32. En mayo de 1999, al cumplirse los dos primeros aos de funcionamiento de la Agencia, la
31
32
Uno de los primeros objetivos del FONTAR al incorporarse a la Agencia fue la racionalizacin de las condiciones
del conjunto de los instrumentos que pasaron a depender de l.
Mario Mariscotti haba sido investigador de la CNEA y Presidente de la Academia de Ciencias. En ese entonces
presida una empresa familiar innovadora que haba desarrollado una tecnologa (tomografa de hormign armado)
que patentara en Argentina, EEUU y otros pases desarrollados.
46
mitad de los miembros del Directorio, elegidos por sorteo, fueron renovados, de esta manera comenz el
ciclo de renovacin peridica previsto en la norma de creacin de la Agencia (Mariscotti, 2006).
La creacin del F NCYT fue resistida por los conicetistas, quienes se opusieron a la
creacin del FONCYT, ya que le quitaba al CONICET la herramienta que originalmente haba
justificado y fundamentado su creacin a fines de los aos 1950, es decir brindar financiamiento a los
investigadores para sus proyectos de I+D. Sea porque sintieron un desgarro a su misin histrica o por
la prdida de poder en la asignacin de recursos.
Cabe advertir el conflicto de inters de carcter estructural del organismo que resultaba de
asegurar el financiamiento para el pleno funcionamiento del centenar de unidades ejecutoras
(institutos y centros) propias, al margen de mecanismos de competencia con evaluacin de la calidad
intrnseca de los proyectos.
A fin de asegurar la independencia de la ANPCyT respecto de la SECyT, se estableci su
carcter de organismo desconcentrado, lo que redunda en una autonoma relativa, inferior a la que rige
a los denominados organismos autnomos como el CONICET, el INTA, el INTI y la CNEA, y la
conduccin asignada a un rgano colegiado de gobierno (Directorio) que designaba entre sus
miembros al Presidente33. Cabe destacar que el antecedente inmediato de que el nuevo organismo
tuviera como mxima autoridad un Directorio, fue el FONTAR y el FOMEC de la SPU, ambos fondos
tenan un rgano colegiado de gobierno, con capacidad autnoma para decidir. Por otro lado, el
mecanismo de designacin de los miembros del Directorio consisti en la preseleccin por parte de la
SECyT y la consulta pblica para brindar oportunidades a la sociedad de cuestionar a los candidatos.
Este sistema de audiencia pblica fue pionero en el pas y se aplic en los aos 2000 a la reforma
judicial, en particular para la designacin de los miembros de la Corte Suprema de Justicia. La
preseleccin recay en investigadores cientficos, tecnlogos y empresarios innovadores. Sin
embargo, ninguno fue objetado en la instancia de audiencia pblica.
El rasgo distintivo de la ANPCyT fue vedarle la posibilidad de crear unidades de I+D+i
dependientes. En otras palabras, se trata de un organismo especializado de fomento de la investigacin
y la innovacin, que recoge las buenas prcticas internacionales en la materia y las lecciones
aprendidas de la malas prctica del CONICET que, en su desarrollo evolutivo, se haba transformado
desde un organismo de promocin de la I+D a un organismo mixto de promocin y ejecucin.
G. Reforma y democratizacin del CONICET

Para reformar el CONICET, el gobierno resolvi que el Secretario de Ciencia y Tecnologa
interviniera el organismo, destituyndose a su Directorio (rgano colegiado de gobierno).
La intervencin del CONICET se extendi por 6 meses y el propsito perseguido fue aplicar
las lneas de poltica del Decreto 1661/96. Primero, la norma rescataba las funciones histricas del
organismo en el marco de una estrategia de reforma gradual del organismo en paralelo al desarrollo de
la ANPCyT, lo cual significaba que tendencialmente el FONCYT se convirtiera en la principal fuente
de financiamiento de la investigacin cientfica y tecnolgica.
Segundo, democratizar y diversificar la composicin del Directorio del CONICET. Cabe
advertir que desde sus orgenes el CONICET tuvo un Directorio integrado por cientficos reconocidos,
con excepcin de algunos miembros provenientes de las fuerzas armadas en su etapa inicial,
designados por la Presidencia de la Nacin. Incluso, durante la dictadura militar de 1976. Ello explica
la contrareforma que se impuls entre 1 0 y 1 5, que persegua revertir los cambios estructurales
que se impulsaron en el primer gobierno democrtico, entre 1984 y 1989.
33
Desde el ao 2001 en adelante se modific esta prctica, sustituyndola por la designacin del Presidente por parte
del poder ejecutivo nacional.
47
El Decreto 1661/96 estableci un directorio de ocho miembros y un Presidente propuesto por

el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa. Los ocho miembros surgiran de ternas de
candidatos propuestas al poder ejecutivo nacional. Cuatro ternas resultaban electas por los
investigadores activos, en representacin de las grandes reas del conocimiento (ciencias exactas y
naturales, ciencias sociales y humanidades, ciencias biolgicas y de la salud, y ciencias agrarias, de
ingeniera y materiales). Esta composicin parcial del Directorio tuvo propsitos democratizadores, ya
que la propia comunidad de investigadores, especialmente del CONICET, elega a sus
representantes34. Las otras cuatro ternas eran propuestas por el Consejo de Universidades, por
organizaciones representantes de la industria y del agro, y los organismos responsables de ciencia y
tecnologa de los gobiernos provinciales, los cuales se crearon y fortalecieron en el marco de la Ley
23.877. Es decir, una conformacin con representacin de las comunidades cientficas, las
universidades, el sector privado y la estructura federal de ciencia y tecnologa de la organizacin del
pas. La nueva conformacin del Directorio incorporaba por primera vez directores no cientficos.
La norma tambin estableca que el Directorio elegira entre sus miembros un Vicepresidente
de Asuntos Cientficos y otro de Asuntos Tecnolgicos. Se procuraba entonces colocar en un pie de
igualdad la C de ciencia y la T de tecnologa, corrigiendo el histrico sesgo hacia la C.
En tercer lugar, el Decreto 1661/96 orden la clara separacin de las responsabilidades de
evaluacin y gerenciamiento de unidades ejecutoras, con el propsito de evitar conflictos de inters, y
asegurar el respeto de los dictmenes de la evaluacin por pares, el respeto al pluralismo de las diferentes
corrientes de pensamiento, teoras y lneas de investigacin, y el reconocimiento de las particularidades
propias de la investigacin cientfica por un lado y de la investigacin tecnolgica por el otro.
Cuarto, se regula el sistema de financiamiento de las actividades de los centros e institutos. Se
reduce el financiamiento de investigadores de otros organismos pblicos de investigacin, a la vez que
se promueve que los investigadores del CONICET compitan por recursos del FONCYT.
Quinto, se establecen regulaciones para el funcionamiento de las unidades ejecutoras,
previndose mayora especial (dos tercios) del Directorio para la creacin de nuevas unidades,
promovindose al mismo tiempo unidades asociadas con otras instituciones; el concurso pblico y
abierto para la direccin de las unidades ejecutoras y la revisin de todas las existentes, con miras a su
consolidacin, cierre o fusin. La mayora especial implic poner lmites a la creacin de nuevas
unidades ejecutoras.
El mandato legal fue de 180 das de intervencin (perodo que se cumpli taxativamente),
perodo en el que se estableci un sistema de gestin del organismo basado en la designacin de
gerentes de rea, y donde se procedi a la democratizacin de la conduccin del organismo,
sustancindose los procesos electorales y de conformacin de las ternas, y se reabri el ingreso de
nuevos investigadores y becarios, mediante un sistema transparente de seleccin con base al mrito de
los postulantes y una equilibrada insercin regional.
Por su parte, la SECYT concentr su actividad en la definicin de polticas, instrumentos y
medidas, y en la elaboracin del Plan Nacional de Ciencia y Tecnologa. El primero correspondi al
perodo 1998-2000, y fue el primer plan elaborado en el pas que adscribi al enfoque del Sistema
Nacional de Innovacin (SNI) (Lundvall, 2007). Ese Plan, que fue el segundo de la historia de la
ciencia y la tecnologa argentina (recordemos que el primero correspondi a 1971), se caracterizaba
por su flexibilidad, descentralizacin y participacin, carcter muldimensional y de trienios
mviles. En materia de polticas, dicho Plan propona para el SNI polticas horizontales,
34
La eleccin de los representantes de los investigadores por parte de la propia comunidad cientfica ha tenido un
valor estratgico y estructural. Durante toda la historia de este organismo su gobierno estuvo a cargo de cientficos,
incluidos los perodos dictatoriales. As la comunidad cientfica, no slo registraba las divisiones naturales de
pertenencia a diferentes paradigmas, sino tambin a la adscripcin a diversas manifestaciones polticas partidarias e
ideolgicas. Hasta la democratizacin del CONICET se supona que la mera pertenencia a la comunidad cientfica
significaba una representacin legtima.
48
institucionales, sectoriales y regionales. Luego se plantea el Plan 1999-2001 que actualiza las metas
del anterior y postula entre los instrumentos de poltica tecnolgica los aportes no reembolsables 35.
1. Las condiciones de materializacin de la reforma

La reforma reseada fue posible por los siguientes factores concomitantes:
i)
La convergencia de un pequeo grupo de personas en posiciones clave del gobierno

nacional, con conviccin para impulsar una nueva poltica cientfica y tecnolgica, con
eje en el apoyo a la innovacin y el papel de las empresas36
ii)
Un fuerte liderazgo
iii) El apoyo incondicional de la Ministra de Educacin, Ciencia y Tecnologa y el

respaldo del Jefe de Gabinete de Ministros de la poca, quienes brindaron los apoyos
polticos y presupuestarios
iv) La creacin del Gabinete Cientfico y Tecnolgico (GACTEC) que al incorporar los
ministros sectoriales a la discusin de la poltica cientfica y tecnolgica nacional, fue
generando gradualmente conciencia de la importancia de la ciencia y tecnologa para el
desarrollo de cada sector37
v)
La renegociacin del prstamo BID/PMT que posibilit financiar el desenvolvimiento de

la Agencia en sus orgenes
vi) La consulta a un amplio abanico de especialistas de diferentes tendencias polticas

e ideolgicas,
vii) La adopcin del enfoque del sistema nacional de innovacin, que posibilit romper con
el enfoque lineal ofertista que promovieran la UNESCO y la OEA en la regin en los
aos 1950 y 1960, originado en el informe de Vannevar Bush, y poner el acento en la
innovacin tecnolgica y no en la investigacin bsica38
viii) La conformacin de un equipo tcnico muy competente e intachable en su trayectoria
tica, requisito sine qua non para administrar recursos pblicos bajo la figura de
subsidios directos o indirectos al sector privado y,
ix) Una ingeniera financiera que hizo viable la gestin de recursos econmicos.
35
36
37
38
Chudnovsky (1999) y Chudnovsky y Lpez (1999) dan cuenta de la poltica tecnolgica de la poca.
Ya se mencionaron al Jefe de Gabinete de Ministros, la Ministra de Educacin, Ciencia y Tecnologa, y quien suscribe.
Adems, cabe sealar al Ing. Armando Bertranou, quien fuera designado por el Presidente Carlos Menem como
Presidente del CONICET en los primeros aos de la reforma de ese organismo y que actualmente se desempea como
Presidente de la ANPCyT desde la primera presidencia de Cristina Fernndez de Kirchner; a la Prof. Isabel Mc
Donald, quien fuera Gerente de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico del CONICET en la etapa de intervencin y
democratizacin de ese organismo, actualmente Directora del FONARSEC; a la Lic. Marta E. Borda que coordinara
el PMT-I y fuera Directora General del FONTAR durante los primeros 5 aos de vida de ese fondo.
El GACTEC se reuni con cierta periodicidad desde su creacin hasta fin de los noventa. Contaba con dos cuerpos
asesores, uno cientfico y otro empresarial. Desde los aos 2000 no ha tenido un papel destacado en la poltica
cientfica y tecnolgica.
El enfoque del Sistema Nacional de Innovacin se refleja en la operacin coordinada del FONCYT y el FONTAR.
Si bien el primero slo tena como clientes a los investigadores, a diferencia del F NTAR que slo atenda
empresas, el FONCYT inici sus operaciones estableciendo prioridades vinculadas a los problemas del desarrollo.
Slo el 25% de los recursos del FONCYT podan dirigirse a investigacin bsica. El propsito central del sistema
de priorizacin fue revertir la orientacin tradicional de la comunidad de investigadores argentinos hacia la
investigacin bsica (40% de las actividades de investigacin eran bsicas, que se comparaba con un 60% de
investigacin aplicada y desarrollo experimental) y investigacin cientfica argentina. Las prioridades propendan
tambin a desarrollar reas de vacancia, adems de consolidar otras de pobre desarrollo.
49
Un prrafo especial merece el ltimo factor. A efectos de la gestin financiera de los recursos
econmicos canalizados a travs del Tesoro Nacional, independientemente si eran de fuente nacional
o externa (BID), fue establecer un Fondo Fiduciario en el Banco de la Nacin Argentina. Ello fue
posible a travs de una nueva reglamentacin de la Ley 23.877, especficamente del Decreto 1331/97.
El Fondo Fiduciario ha sido desde su creacin el intermediario entre los fondos provistos por la
Tesorera y los beneficiarios del FONCYT y del FONTAR. Esto facilit la ejecucin presupuestaria. Los
presupuestos de la administracin pblica nacional son anuales y en el supuesto de que los organismos
no los utilicen totalmente en el ejercicio anual, deben ser devueltos a la Tesorera Nacional.
En la prctica, las transferencias al Fondo Fiduciario desde una perspectiva presupuestaria
haban sido ejecutados, lo cual posibilitaba utilizar los recursos pari passu con los requerimientos de
desembolso de cada proyecto de investigacin o innovacin, los que normalmente son plurianuales.
Por otro lado, el Fondo Fiduciario tambin se nutre de los reembolsos de los instrumentos de
crdito, constituyndose en un fondo revolvente.
Asimismo, la SECYT y la ANPCyT acordaron con el Banco Nacin una renta variable,
conservadora por los recursos colocados en el Fondo Fiduciario, y adems se efectuaron anlisis a
fines de los noventa que indicaban que la renta generada del fondo equivala a los gastos de
funcionamiento de la ANPCyT.
2. Los lmites estructurales de la reforma

Entre las debilidades se destaca en primer trmino la estructura econmica del pas, caracterizada por un
patrn productivo basado en bienes de baja intensidad tecnolgica. Luego, es marginal el lugar que
ocupa la innovacin tecnolgica en la mayora de las empresas y por ende es estructuralmente baja la
demanda por recursos humanos de alta calificacin para el desarrollo de nuevos productos y/o procesos.
En segundo lugar cabe consignar la disfuncionalidad estructural de las polticas de apoyo a la
innovacin y la poltica econmica dominante. Si bien el enfoque del Consenso de Washington
permiti estabilizar la economa luego de dos aos de hiperinflacin y asegur un crecimiento
econmico significativo hasta mediados de los noventa, tambin provoc una elevada mortandad de
empresas industriales pequeas y medianas, las cuales haban nacido al amparo de la proteccin
estatal del perodo de la ISI, lo cual tuvo como consecuencia altos niveles de desempleo. Asimismo, la
crisis externa, primero por la retraccin de la oferta de crdito internacional a partir de la devaluacin
mexicana de fines de 1994, de la crisis financiera de Asia de 1997 e inmediatamente despus (en
1998) la crisis de la economa rusa, pusieron sobre el tapete la vulnerabilidad del nuevo modelo
econmico ante perturbaciones externas. El financiamiento externo fue menos fluido y las condiciones
para las exportaciones eran menos favorables, estancndose en 1998 y declinando en 1999 por primera
vez durante la convertibilidad. Con lo cual la economa ingres en un cono de sombra desde el ao
1998 hasta el 200139.
En 2001 la tasa de desempleo ascenda al 16,4% y se estimaba en ms de 4 millones las
personas con problemas crticos de empleo.
Adems hay que mencionar las difciles condiciones estructurales en las que se desempeaba
la economa: las condicionalidades de los organismos internacionales sobre la abultada deuda externa
y el deterioro de los trminos de intercambio.
En la dcada de los noventa se verific dinamismo en la incorporacin de bienes de capital
importados, radicacin de filiales de empresas transnacionales y crecimiento de la competitividad. Sin
embargo, el patrn de especializacin de la economa registraba una exagerada primarizacin, con
escasa participacin de bienes diferenciados, si bien el sector manufacturero haba recuperado un
39
Un anlisis detallado del desempeo econmico de los noventa se presenta en Heymann D. y Kosacoff B. (2000).
50
ritmo de crecimiento similar a uno de los mejores ciclos de la etapa sustitutiva de importaciones (tasa
de crecimiento promedio anual superior al 8%) (Maldovan et al, 2011).
Si bien la ISI haba contribuido significativamente a la diversificacin de la estructura
productiva, su orientacin mercado internista con elevados niveles de proteccin no haba posibilitado el
desarrollo de una industria competitiva a escala mundial. Por su parte, el modelo de apertura econmica
y la aplicacin de los lineamientos ortodoxos del Consenso de Washington tampoco modificaron los
problemas estructurales del patrn productivo y competitividad de la economa argentina.
En otro nivel de debilidades, ya no estructurales, sino ms bien instrumentales, cabe destacar
que la reforma fue apoyada por el BID, pero ello implic establecer un set de instrumentos
promocionales que resultaban de la visin de la poca de ese organismo internacional de
financiamiento. Las modalidades de financiamiento, como crdito de devolucin obligatoria a tasa
cero o tasa subsidiada, no podan atenderse con recursos del financiamiento BID, pese a que las
autoridades de la SECYT haban evaluado como importantes para empresas pequeas sin capacidad
financiera y/o garantas convencionales, an cuando proponan buenos proyectos de innovacin
tecnolgica evaluados por tcnicos del FONTAR y del Consejo Federal de Ciencia y Tecnologa de la
Ley 23.877.
El BID incorpor el instrumento de los subsidios directos recin hacia fines de los aos
noventa, si bien comenz a apoyar al pas en materia de innovacin tecnolgica en la primera mitad de
esa dcada. El BID entonces aconsejaba que el apoyo a la innovacin se hiciera a travs del
instrumento de crdito de recupero contingente, que era la Linea 2 del subprograma de apoyo a la
innovacin del PMT I. Dado que el Consenso de Washington promova la privatizacin de los bancos
pblicos en la regin y la liberalizacin financiera, el BID no apoyaba la modalidad de crdito directo,
tal como lo prevea la Ley Nacional 23.877 de Promocin y Fomento a la Innovacin Tecnolgica.
As, el origen del FONTAR y su evolucin no es otra que la propia evolucin en el pensamiento de la
estructura tcnica del BID. Slo apoyaba un mecanismo de banca de segundo piso (FONTAR) que
traspasaba recursos a la banca de primer piso (bancos comerciales). Este instrumento se lo denomin
en el PMT Lnea 1: crdito de devolucin obligatoria, rebautizado Crdito a Empresas (CAE) en el
segundo prstamo que otorg el BID para el sector, el PMT-II, en el segundo trimestre del ao 1999.
Como el Banco de la Nacin Argentina tiene entre sus misiones apoyar el desarrollo productivo,
su conduccin acept ser el operador bancario de la lnea de crditos de recupero obligatorio. Se negoci
una tasa de inters preferencial para las empresas en un nivel del 12% anual, cuando las tasas del
mercado eran del orden del 16%, adems de que los crditos se otorgaban a 9 aos con 4 aos de gracia.
Al asumir el riesgo crediticio el BNA no financiaba proyectos factibles en trminos econmicos y
tecnolgicos, segn la evaluacin del FONTAR, por problemas de garantas. A su vez, lenta pero
sistemticamente la relacin entre el FONTAR y el BNA se fue estrechando, verificndose proyectos
exitosos de modernizacin tecnolgica, con componentes tangibles e intangibles40.
El instrumento de crdito de recupero contingente mostr su inviabilidad prctica, por la
propensin de las empresas a demostrar fracaso en los test de verificacin del xito tcnico de los
proyectos. Adems, ya para entonces el BID adoptaba el instrumento de los subsidios directos, bajo la
denominacin de Aportes No Reembolsables (ANR), en consonancia con la aceptacin por parte de la
OMC de admitir que el otorgamiento de subsidios directos a la innovacin no implicaba distorsionar
el libre comercio internacional.
40
Un ejemplo paradigmtico fue un proyecto de la Cooperativa Vitivincola de Chilecito, en la regin del nuevo
Cuyo, que posibilit una reforma estructural de la produccin de uva para vinificar por parte de 300 minifundistas,
asociados en la Cooperativa, y el desarrollo de una nueva cepa ecotpica de vino torrontes, una nueva bodega con
equipos de acero inoxidable de fermentacin. Hoy esa Cooperativa exporta la mayor parte de su produccin y ha
logrado ser premiada por el London Wines.
51
Por otra parte, la escasez del financiamiento de proyectos de investigacin durante el decenio
1985-1995, facilit la rpida colocacin de fondos por parte del FONCYT.
Simultneamente, el FONTAR con recursos presupuestarios de la Ley 23.877 comenz
tambin a otorgar crditos directos con bajas tasas de inters (alto subsidio en comparacin con las
tasas de inters de mercado) para proyectos con mayor nivel de innovacin: desarrollo de nuevos
productos y/o procesos. Estas operaciones de banca de primer piso que se financiaban en el marco de
la Ley 23.877 y con recursos del Tesoro Nacional, fueron aceptadas por el BID, en virtud de los
menores montos otorgados y la naturaleza ms innovadora de los proyectos en comparacin con la
lnea de crdito de recupero obligatorio del BNA.
En definitiva, a diferencia de Brasil que tempranamente introdujo subsidios a la innovacin
mediante crditos a tasa cero, Argentina se vio limitada a introducir desde los inicios de la reforma
institucional instrumentos promocionales con altos niveles de subsidio estatal en virtud de que la
reforma fue financiada fundamentalmente mediante un programa de crdito externo y el paradigma
dominante en el BID era contrario a ese enfoque.
Asimismo, el FONTAR en la Agencia puso en operacin el crdito fiscal que haba sido
habilitado por la Ley 23.877 seis aos atrs, especficamente mediante el otorgamiento de certificados
de crdito fiscal aplicables a obligaciones emergentes del impuesto a las ganancias. El cupo fiscal
establecido por el Ministerio de Economa fue equivalente a USD 20 millones en el primer ao, y el
diseo del instrumento recogi las mejores prcticas internacionales. Se adopt un mecanismo similar
al que aplicaba Canad, que limita la apropiacin de los beneficios fiscales por parte de las grandes
empresas, las que no pueden acceder a ms de la mitad del cupo fiscal41.
La aplicacin del instrumento fue muy exitosa, logrndose un efecto leverage importante: si
bien las empresas deban ofrecer un mnimo del 50% de aporte de recursos propios para el desarrollo
de los proyectos de innovacin, la tasa de adjudicacin del crdito fiscal fue del 33%, o sea que las
empresas beneficiarias aportaban dos tercios del costo de proyectos innovadores.
Hacia fines de los aos 1990, adems del BNA tambin comenz a operar la lnea de
financiamiento crediticio el Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO). Sin embargo, en el
marco de la crisis de la economa a partir de 1998, ambas entidades financieras suspendieron de hecho
estas operaciones de apoyo a la modernizacin tecnolgica.
Hacia fines del mandato del Presidente Carlos Menem, se formula y negocia un nuevo
prstamo con el BID, el PMT-II, que especficamente incorpora los subsidios directos a las empresas
innovadoras (ANRs) y ratifica los crditos de devolucin obligatoria (Lnea 1 del PMT-I) bajo la
denominacin Crdito a Empresas (CAE). La ANPCyT haba entonces diseado nuevos instrumentos
de polticas de apoyo a la innovacin, en las postrimeras de la etapa fundacional de la transformacin
institucional, no como producto de las lecciones aprendidas durante la primera etapa, sino por el
cambio de enfoque que adoptara el BID y que permiti ampliar el set de instrumentos promocionales.
H. Crisis y fin del modelo econmico de apertura

El Gobierno del Presidente Fernando de la Ra (de diciembre 1999a diciembre 2001) contina
manteniendo el rgimen de convertibilidad, pese a su claro agotamiento en el marco de fuertes
restricciones del financiamiento internacional.
41
Cabe comentar dos aspectos. Primero, el mecanismo de crdito fiscal si bien no se circunscribe a las PYMES,
establece un sistema de lmites a la apropiacin de beneficios por parte de las empresas de gran porte, a diferencia
de Brasil que beneficia fundamentalmente a las empresas grandes. Segundo, el mecanismo adoptado en Argentina
incluye a las empresas extranjeras como beneficiarias, mientras que en Canad este beneficio slo se otorga a las
empresas de capital extranjero que establezcan laboratorios de IyD en el pas.
52
El estancamiento de la economa nacional a partir de 1998 que se prolong dramticamente

hasta mediados de 2002, impact en el FONTAR, al caer abruptamente la demanda de financiamiento.
En el contexto de la crisis final del programa de convertibilidad, las empresas deban privilegiar la
atencin de la coyuntura.
Sin embargo, durante ese gobierno, en setiembre de 2001 se sanciona la Ley 25.467 de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin, que fuera gestado en las postrimeras del Gobierno de Carlos
Menem (1998-1999), a partir de negociaciones de la Secretara de Ciencia y Tecnologa con
senadores de la Unin Cvica Radical, que luego conformaran la Alianza de gobierno que gan las
elecciones en 199942.
El formato de la Ley 25.467 consolida la estructura institucional creada en los aos noventa.
Modifica el nombre de la SECYT por el de Secretara para la Tecnologa, la Ciencia y la Innovacin
Productiva (SETCIP), asegura la existencia del Gabinete Cientfico y Tecnolgico (GACTEC) que
tambin fuera creado en 1996 por Decreto 1273/96, en el mbito de la Jefatura de Gabinete de
Ministros, como responsable de establecer las polticas nacionales, el Plan Nacional de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin y el presupuesto anual de ingresos y gastos. Asimismo, asigna funciones de
formulacin de polticas, medidas e instrumentos a la SETCIP, y crea por artculo 12, la ANPCyT
como organismo desconcentrado dependiente de la SETCIP (Ley 25.467 de 2001, Artculo 12),
con la misin de administrar los instrumentos para la promocin, fomento y financiamiento del
desarrollo cientfico, tecnolgico y de la innovacin (Ley 25.467 de 2001, Artculo 12). En otras
palabras, la Ley 25.467 cristaliza la reforma institucional establecida en 1996 a travs de decretos del
poder ejecutivo.
Esta legitimacin a nivel de poltica de estado tiene como fundamento estructural el xito
alcanzado por el FONCYT en la asignacin de recursos para investigacin bajo criterios transparentes,
que slo toman en cuenta los mritos de las iniciativas de los investigadores, en el marco de la
competencia por el financiamiento pblico. Las universidades pblicas, como principales ejecutoras de
proyectos de investigacin, reconocan este atributo de la reforma institucional. Recordemos que en 1994
se haba encarado una poltica universitaria de apoyo a los docentes investigadores universitarios.
Por otro lado, las organizaciones empresariales tambin apoyaron la reforma institucional
de 1996. En especial las industriales (Unin Industrial Argentina y Confederacin General de la
Industria), pero tambin las agropecuarias que si bien no participaban en el gobierno de la Agencia,
s lo hacan en el nuevo CONICET. Cabe advertir que dicho apoyo no fue tan explcito,
probablemente porque el segmento de empresarios innovadores no es hegemnico en la conduccin
de las entidades empresariales.
En otro nivel, la legitimacin poltica de la reforma institucional por parte de un nuevo
gobierno polticamente adversario del anterior, obedecera no slo al convencimiento de que se trataba
de una buena poltica de gobierno que deba pasar a un estatus de poltica de estado, sino tambin al
respeto de parte de los referentes tcnico polticos del nuevo gobierno a quienes haban sido
responsables tcnicos de la reforma institucional.
La crisis econmica y poltica desemboca en un perodo turbulento que culmina con la salida
estrepitosa del Presidente Fernando de la Ra en diciembre de 2001. La acefala presidencial oblig al
parlamento a sucesivos interinatos hasta que asume la Presidencia de la Nacin el peronista Eduardo
42
La SECyT impulsaba la cristalizacin de la reforma en una ley, sin embargo, debido al deterioro de la influencia
del Presidente Menem en las postrimeras de su segundo mandato, se adopt la estrategia de impulsar la reforma
con el Senador Humberto Salm, perteneciente a la Unin Cvica Radical (UCR), que presida la Comisin de
Ciencia y Tecnologa de la Cmara de Senadores. El Secretario de Ciencia y Tcnica acord con el Senador Salm
el texto de la Ley, que obtuvo media sancin ya en el ao 2000. Remitido para el tratamiento del proyecto de ley a
la Cmara de Diputados de la Nacin, an cuando ya haba cambiado el gobierno nacional, se logr consensuar el
proyecto con la Diputada Nacional Adriana Puiggros, perteneciente al Frente Grande, fuerza poltica que haba
constituido la Alianza con la UCR. El respeto mutuo entre Puiggros y el suscripto posibilit el acuerdo.
53
Duhalde por mandato de la Asamblea Legislativa. Eduardo Duhalde gobierna entre enero 2002 a
mayo 2003, cuando asume Nstor Kirchner luego de las elecciones presidenciales del mes de abril de
dicho ao.
La Presidencia de Eduardo Duhalde estuvo signada por el Dilogo Poltico, a fin de asegurar
un acuerdo de gobernabilidad entre los partidos polticos mayoritarios con representacin
parlamentaria y por las duras condiciones iniciales del cambio del modelo econmico instaurado en
1991: la salida del rgimen de convertibilidad, la devaluacin de la moneda y la prdida del poder
adquisitivo del salario. La moneda nacional se devala un 40% frente al dlar estadounidense y se
pesifican los contratos y crditos. Luego de un breve perodo de aumento de la pobreza por ingresos,
producto de la devaluacin, se inicia un proceso de reactivacin y crecimiento econmico que se ha
sostenido en el tiempo hasta la actualidad.
Ante la crisis bancaria y financiera, el gobierno negocia con el BID la modificacin de los
reglamentos operativos del PMT-II para posibilitar que el FONTAR actuara como banco de primer
piso, modificando la operatoria de los CAE. Surgieron as los Crditos a Empresas para el
Financiamiento Precompetitivo (CAEFIPP), que asignaba directamente el FONTAR. En verdad no se
trataba de proyectos precompetitivos. CAEFIPP fue el nombre de fantasa para identificar esta lnea
en forma separada de los CAE. Los CAEFIPP tuvieron una importante demanda y reactivaron el
financiamiento de proyectos innovativos. Se otorgaban en pesos hasta por un equivalente a USD
700.000, a una tasa de inters fuertemente subsidiada43.
El PMT-II posibilit la diversificacin de los instrumentos y la incorporacin de los ANR
bajo la modalidad del 50% de aportes de las empresas beneficiarias y el mecanismo de reembolso por
pago hecho por parte de las firmas beneficiadas.
El trienio 2000-2002 es para el olvido en trminos de cambio tecnolgico, dada la
inestabilidad econmica y poltica, la cada del PBI y el agotamiento del programa de convertibilidad.
I. El sendero evolutivo de la reforma institucional en ciencia y

tecnologa. La nueva poltica industrial y de tecnologas de
frontera: software, nanotecnologa y biotecnologa
En el marco de la nueva poltica econmica que implic la salida del rgimen de convertibilidad a partir
de 2002, en un contexto internacional de alza de precios de las exportaciones de commodities, que sigue
siendo el motor de las exportaciones de la economa nacional, y de la fuerte conviccin y voluntad
poltica de renegociacin de la deuda externa durante la Presidencia de Nstor Kirchner, el pas ha
transitado desde 2003 un sendero sostenido de crecimiento econmico y bajos niveles de desempleo.
La nueva poltica econmica haba modificado la estructura de precios relativos (devaluacin
mediante) y el nuevo contexto fue favorable a la produccin y el empleo.
En el marco de la nueva poltica econmica del Presidente Nstor Kirchner en 2003, con
orientacin industrial y buenos resultados en materia de crecimiento econmico, empleo y solvencia
de las finanzas pblicas, los instrumentos de apoyo alcanzan una expansin geomtrica en trminos de
recursos, salvo algunas excepciones que se tratarn ms adelante (como ser el crdito fiscal).
Asimismo, entre los aos 2003 y 2007, el entonces Ministro de Economa, Lic. Roberto
Lavagna, promueve polticas sectoriales en los sectores automotriz y de autopartes, y en las reas de
las tecnologas de frontera como ser las TIC, la biotecnologa y la nanotecnologa.
43
En la formulacin y negociacin del PMT III, el BID hizo un fuerte cuestionamiento a este instrumento de
financiamiento crediticio de primer piso.
54
En setiembre del ao 2004 se dicta la Ley 25.922 de promocin de la industria del software,
otorgando a la Secretara de la Pequea y Mediana Empresa (SEPYME) la autoridad de aplicacin. La
promocin de la industria del software incluye incentivos fiscales y subsidios directos a travs de la
creacin de un fondo especfico, el FONSOFT, en la ANPCyT44. De esta manera se consolida la Agencia.
En ese mismo ao, la SETCIP realiza un importante intento de programacin y planificacin.
El ms consistente de la dcada. Este esfuerzo se cristaliza en las Bases para un Plan Estratgico en
CTI para el perodo 2005/2015 (Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, 2005), cuyos
principales objetivos son:
i)
Orientacin de la I+D, a la resolucin de problemas y a la mejora de la calidad de vida y

el desarrollo social
ii)
Explotacin de los recursos naturales con proteccin del ambiente
iii) Fortalecimiento de la innovacin y,

iv) Aumento de la base cientfica y la capacidad tecnolgica.
Las metas 2015 planteadas en las Bases son:
i)
3 o/oo investigadores sobre la poblacin econmicamente activa
ii)
1% de inversin consolidada en CTI sobre el PBI
iii) Inversin pblica y privada en I+D+i paritaria (50/50)

iv) Duplicacin de la participacin de 19 provincias en la inversin total
Las Bases dan lugar al ao siguiente al Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin Bicentenario (2006-2010) (DNPyE-SECyT, 2006), que anticipa la meta del 1% del PIB
de la inversin nacional de ciencia y tecnologa para el ao 2010.
Por otra parte en abril del ao 2005 a partir de una nueva iniciativa del Ministerio de
Economa, el Poder Ejecutivo crea mediante el Decreto 380, la Fundacin Argentina de
Nanotecnologa (FAN), como entidad privada sin fines de lucro, con el objetivo de fomentar y
promover la nanotecnologa y la microtecnologa a nivel nacional. La FAN desarrolla acciones para
apoyar la participacin de investigadores, instituciones y empresas, tambin realiza consultas en la
comunidad cientfica sobre necesidades, oportunidades y estrategias de apoyo y presta informacin
sobre la nanotecnologa, su importancia y oportunidades.
Hacia el ao 2006, cuando la Agencia cumpla sus primeros diez aos de vida, se disearon
nuevos instrumentos para los cuales se solicit apoyo nuevamente al BID (PMT-III) y al BIRF.
Luego de un ao de formulacin, se negocia con el BID el PMT-III, que contina ampliando
los instrumentos promocionales, previa evaluacin de la lnea de ANRs a travs del mtodo
economtrico de grupo de control, y constatacin del efecto de adicionalidad y no sustitutivo del
subsidio directo.
En 2006 se cumplieron los primeros diez aos de la creacin de la ANPCyT, y la SETCIP
organiz un acto y elabor el documento 10 Aos (Mariscotti, 2006). El documento reseaba casos
de xito del apoyo de la Agencia a la innovacin. A efectos ilustrativos se pueden mencionar al
Laboratorio Biolgico de Tandil S.A., el cual desarroll la primera vacuna contra la Trichomoniasis
44
Los principales incentivos son: i) estabilidad fiscal por el trmino de 10 aos; ii) bonos de crdito fiscal intransferibles
hasta por el 70% de las contribuciones patronales, aplicables a impuestos nacionales; iii) desgravacin del 60% del
impuesto a las ganancias determinado en cada ejercicio a las empresas que exporten software y acrediten gastos en IyD
y certificacin de la calidad; iv) exclusin de restricciones, presentes o futuras, al giro de divisas por importaciones de
hardware u otros compentes informticos, y v) creacin del Fondo Fiduciario para el Desarrollo de la Industria del
Software (FONSOFT), definindose que su autoridad de aplicacin fuese la ANPCyT.
55
Genital Bovina (TGB); Plsticos Dise S.A., que desarroll ntegramente una mquina coextrusora de 5
capas para la produccin de envases de alta barrera al oxgeno destinados al envasado de productos
alimenticios; Purissimus S.A., que moderniz tecnolgicamente la fabricacin simultnea de
productos hemoderivados; Giorgi S.A., que desarroll la sembradora de mayor ancho de labor en el
mercado y La Agrcola S.A., que desarroll nuevos varietales de vino.
En julio de 2007 se dicta la Ley 26.270 de Promocin del Desarrollo y Produccin de la
Biotecnologa Moderna. En este caso se establece que la autoridad de aplicacin sea el Ministerio de
Economa y Produccin, hoy el Ministerio de Industria, siendo los principales incentivos de carcter
fiscal45. Tambin se contemplan otros incentivos, en especial se faculta al CONICET y otros
organismos autrquicos a otorgar licencias sin goce de haberes a los investigadores involucrados en
los proyectos promovidos, los cuales se incorporaban a las firmas para su desarrollo.
J. La creacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa

e Innovacin Productiva y su impacto en la
institucionalidad. Los incentivos a la asociatividad
El 10 de diciembre de 2007 asume la Presidencia de la Nacin Cristina Fernndez de Kirchner y crea
el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva (MINCyT), asumiendo el cargo el hasta
entonces Presidente de la APNCyT, el Dr. Lino Baraao.
La creacin del MINCyT fue una sorpresa, ya que lo anunci el da anterior a que asumiera
por primera vez el cargo de Presidenta de la Nacin y no era un reclamo de la comunidad cientfica ni
de los empresarios.
Influy en su decisin la participacin en una reunin que tuvo en Nueva York, antes de
asumir la presidencia, con cientficos argentinos radicados en los Estados Unidos de Amrica. Esta
hiptesis la confirm la propia Presidenta en octubre de 2013 cuando present el nuevo Plan Nacional
de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva 2012-2015, bajo la denominacin ARGENTINA
INNOVADORA 2020 (MINCyT, 2012).
La Presidenta Cristina Fernndez de Kirchner, que ejerce el cargo desde diciembre de 2007,
(fue reelecta en diciembre de 2011 por otro perodo hasta ese mismo mes del 2015), es la primera
Presidente de la Nacin Argentina que incorpora al discurso poltico el papel de la innovacin
tecnolgica para la competitividad de la produccin argentina. Suele citar y exponer con mucha
precisin los casos exitosos de empresas innovadoras, tanto en su performance tecnolgica, como en
el impacto en la mejora de los niveles de produccin y exportaciones. Sus referencias a la
competitividad de la produccin nacional consideran a la innovacin tecnolgica como factor clave.
La Presidenta comienza a aplicar el Plan Bicentenario 2006-2010, preparado durante la
gestin presidencial de Nstor Kichner. No slo el nuevo financiamiento crediticio del BID sostiene la
nueva institucionalidad, sino que gradual y sistemticamente se incrementan los recursos
45
Los incentivos fiscales de apoyo son: i) amortizacin acelerada de bienes de capital, equipos especiales, partes o
elementos nuevos destinados a los proyectos de inversin; ii) exclusin de dichos bienes en la base imponible del
impuesto a la ganancia mnima presunta; iii) devolucin anticipada del IVA por las adquisiciones o crdito fiscal
contra otros impuestos nacionales; iv) conversin en bonos de crdito fiscal del 50% del monto de las
contribuciones a la seguridad social y, v) conversin en bonos de crdito fiscal del 50% de los gastos por
contratacin de servicios de IyD con instituciones pblicas. Los incentivos promocionales se otorgan por concurso
pblico hasta un techo que resulta del cupo fiscal anual, hasta un mximo de tres proyectos por ao por persona
jurdica y uno por persona fsica. Los criterios de elegibilidad de los proyectos son: impacto tecnolgico,
cumplimiento de requisitos de bioseguridad, nivel innovativo, impacto econmico y social, aumento de la
productividad y disminucin de costos.
56
presupuestarios para CTI y se concreta un prstamo del BIRF cuya formulacin y negociacin se
realiz antes del 2007.
El PMT-III se despliega fundamentalmente en la etapa ministerial. Este tercer programa con
el BID ampla las lneas de financiamiento crediticio y los aportes no reembolsables y adicionaba el
apoyo a actividades de innovacin y modernizacin tecnolgica, para la mejora de la competitividad
de aglomerados productivos (cluster), bajo la denominacin de Proyectos Integrados de Aglomerados
Productivos (PITEC).
Mientras los instrumentos clsicos apoyaban proyectos individuales de empresas, los PITEC
asistan al colectivo de empresas e instituciones de un cluster, las que deban constituir una asociacin ad
hoc. De esta manera convergan los instrumentos crediticios y de subsidio directo en mltiples acciones.
Cabe sealar que las lneas de financiamiento crediticio se diversificaron, distinguiendo
proyectos destinados bsicamente a la incorporacin de bienes de capital, de otros con mayor
contenido intangible, todos con intervencin de la banca comercial y el FONTAR como banco de
segundo piso. Tambin se intent, pero sin xito, desarrollar una lnea de crdito mediante la
constitucin de un fideicomiso tecnolgico que resultara del fondeo de la ANPCyT, bancos
pblicos e inversores privados, que a futuro eliminara la dependencia del financiamiento externo. No
hubo aportes de terceros y por ende desembolsos.
En el perodo 2006-2008 se otorgaron 315 crditos, por USD 107 millones, de los cuales USD
69 millones fueron aportados por el BID y USD 38 millones provenan de los recuperos de crditos
otorgados anteriormente depositados en el Fondo Fiduciario. En el perodo 2006-2010 se financiaron
1.228 proyectos con ANR, a un promedio de USD 58.000 por proyecto, por un total de USD 71
millones de dlares, que representaron el 35% de los fondos del PMT-III 46.
Si bien el FONTAR es el fondo que atiende las empresas y por ende los proyectos de
innovacin tecnolgica, el FONCYT, especializado en el financiamiento de proyectos de
investigacin, tambin cont desde sus inicios con una lnea de financiamiento de proyectos
impulsados y ejecutados por instituciones de investigacin, que contaran con el aval de las empresas.
Un instrumento muy similar al FONDEF del CONICYT de Chile.
K. Creacin de los fondos sectoriales

En paralelo con la negociacin del PMT-III con el BID; la SETCIP y la Agencia negociaron con el
BIRF durante el ao 2007 previo a la transformacin de la SETCIP en Ministerio el apoyo de un
programa de crdito destinado a crear Fondos Sectoriales. El propsito era intentar imitar la
experiencia brasilea, que haba posibilitado superar el mtico 1% del PBI en ciencia, tecnologa e
innovacin. Las negociaciones iniciadas con el BIRF en la gestin de Nstor Kirchner llegan a buen
puerto, y con el apoyo de un prstamo de USD 150 millones, se crea el FONARSEC (Fondo
Argentino Sectorial), que se pone en marcha en el ao 200947.
El Programa BIRF se orient a los sectores de alta tecnologa (biotecnologa, nanotecnologa
y TIC). Con posterioridad el Gobierno negocia otros prstamos con el BID, que contina la lnea de
los PMTs, bajo una nueva denominacin (Programa de Innovacin Tecnolgica PIT), orientado a
otros sectores. De manera continua el BID ha apoyado las polticas de innovacin tecnolgica a travs
de cinco operaciones crediticias sucesivas: PMT I, PMT II, PMT III, PIT I y PIT II.
46
47
Un anlisis detallado se presenta en Peirano F. (2011).

El autor de este trabajo se desempe como Asesor Principal del Secretario Tulio Del Bono para la formulacin y
negociacin de los programas de crdito con el BID y el BIRF.
57
En tanto, el FONARSEC se inscribe en la nueva poltica pblica de combinar los

instrumentos de alcance horizontal con los sectoriales o focalizados en reas estratgicas. El
antecedente que se toma en cuenta son los Fondos Sectoriales que haba constituido Brasil, con la gran
diferencia que ese pas financia cada fondo sectorial con impuestos especficos, mientras que
Argentina slo lo ha hecho a travs de programas de financiamiento externo, con una contrapartida
nacional proveniente del presupuesto. El F NARSEC tiene como misin mejorar la competitividad
en el sector productivo, contribuir a la solucin de los problemas diagnosticados y dar respuesta a las
demandas de la sociedad, las empresas y el Estado (sic).
En la medida que los recursos del FONARSEC provienen de dos organismos financieros
internacionales, su organizacin diferencia los siguientes sectores:
i)
Biotecnologa, Nanotecnologa y Tecnologas de la Informacin

Comunicaciones, concebidos como plataformas transversales y,
y de las
ii)
Agroindustria, Desarrollo Social, Energa, Salud, y Ambiente y Cambio Climtico.
El primero grupo corresponde a los denominados Fondos Tecnolgicos Sectoriales (FTS), y

son financiados por el BIRF, mientras que los segundos se denominan Fondos de Innovacin
Tecnolgica Sectorial (FITS) y son financiados por el BID.
Cada fondo sectorial est identificado y realiza convocatorias especficas:
Fondo Sectorial de Biotecnologa (FSBIO)
Fondo Sectorial de Tecnologa Informtica y de Comunicaciones (FSTIC)
Fondo Sectorial de Nanotecnologa (FSNANO)
Fondo de Innovacin Tecnolgica Sectorial Agroindustria (FITS Agroindustria)
Fondo de Innovacin Tecnolgica Sectorial Salud (FITS Salud)
Fondo de Innovacin Tecnolgica Sectorial Desarrollo Social (FITS Desarrollo Social)
Fondo de Innovacin Tecnolgica Sectorial Energa (FITS Energa)
Fondo de Innovacin Tecnolgica Sectorial Ambiente y Cambio Climtico (FITS

Ambiente y cambio climtico).
El Fondo Sectorial de Biotecnologa ha promovido el desarrollo de vacunas y protenas

recombinantes (subsidios directos por USD 17 millones) y gener una lnea FSBIO-Agrobiotecnologa,
destinada a la promocin para el mejoramiento de la competitividad de la cadena lctea.
El FSTIC apoya el desarrollo de tecnologas de aplicacin general y con potencial impacto en
reas productivas.
El FITS Agroindustria, ha apoyado el proyecto de aprovechamiento agroproductivo de
fibra fina de camlidos; la produccin e innovacin en el rea de alimentos funcionales y un
proyecto para lactosueros.
El FITS Salud, ha apoyado en el mbito de la Agencia Nacional de Medicamentos, Alimentos
y Tecnologas Mdicas (ANMAT) un centro dedicado a la evaluacin y control de productos
biolgicos, biotecnolgicos, radiofrmacos y terapias avanzadas; proyectos de desarrollo de tcnicas
de diagnstico temprano de Chagas congnito; estrategias de diagnstico de patgenos bacterianos
asociados a diarreas con fines de control y prevencin, y el desarrollo de nuevos procesos de gestin
en salud pblica mediante el aprovechamiento de la telemedicina en el marco del Hospital Garrahan.
El FITS Desarrollo Social ha apoyado un proyecto de aprovechamiento sustentable de fibra
fina de camlidos por parte de pequeos productores, y el proyecto de derecho de acceso a bienes
bsicos (como ser agua para el desarrollo).
58
El FITS Energa, ha apoyado proyectos para el uso y aplicacin de energa solar (Central
Solar Trmica); la creacin de un Centro Electrotcnico de Investigacin y Ensayos; el desarrollo
y fabricacin de aerogeneradores de alta potencia; mejoras de materias primas y procesos para la
produccin de biocombustibles y la generacin de energa trmica, mecnica y elctrica a partir
de biomasa.
Para comprender el orden de magnitud, desde su puesta en marcha en 2009, el FONARSEC
adjudic USD 41.4 millones en FTS y USD 23 millones en FITS.
Adems, el FONARSEC administra otros instrumentos con recursos del prstamo del
BIRF, a saber:
i)
Programa de Formacin de Gerentes y Vinculadores tecnolgicos (GETEC), mediante el

cual apoya consorcios de universidades para la formacin de especialistas en
Gerenciamiento Tecnolgico y Cursos de Actualizacin Profesional (CAP).
ii)
PRIETec, destinado a financiar Proyectos de Infraestructura y Equipamiento

Tecnolgico48.
iii) EMPRE-Tecno, para impulsar la mejora de las condiciones para el desarrollo de nuevas
Empresas de Base Tecnolgica (EBT).
L. Desarrollo de plataformas tecnolgicas y otros

instrumentos promocionales
Por otro lado, como se mencion a propsito de los FITS, en 2007-2008 se acord con el BID
financiar un programa que diera continuidad a las polticas desarrolladas por los PMT-I, PMT-II y
PMT-III. Dicho programa se enmarc en la modalidad del BID conocida bajo la sigla CCLIP (Lnea
de Crdito Condicional para Proyectos de Inversin), y la nueva saga de operaciones se denomin
Programa de Innovacin Tecnolgica (PIT)49.
Los nuevos programas PITs reeditaron y rebautizaron instrumentos anteriores de la saga
de los PMTs, tales como ANR Consejeras Tecnolgicas y FIT-AP (Aglomerados Productivos) antes
PITEC, y ampliaron el set de instrumentos y lneas de financiamiento:
48
49
FIT-PDP: Desarrollo de proveedores de grandes empresas (tractoras o lderes) de las

cadenas de valor agroindustria, industria, minera, productos farmacuticos y
veterinarios y TIC (identificado con la sigla FIT-PDP).
FIT-AP: Apoyo a los siguientes aglomerados productivos: tealero, vitivincola,

maquinaria
agrcola,
forestal,
farmacutico,
metalmecnico,
salmnidos,
biocombustibles y apcola.
ANR Internacional.
ANR Recursos humanos altamente calificados en empresas.
Parcialmente, con recursos de esta lnea de financiamiento se construyeron los modernos edificios del Ministerio
(rojo) y la Agencia (blanco), en las ex Bodegas Giol en la zona de Palermo. Alberga adems a 14 Institutos
Internacionales Interdisciplinarios para la Innovacin. La segunda etapa de la obra que inici en 2012 prev la
construccin del edificio del CONICET, un museo interactivo y un auditorio.
El primer prstamo en el marco del CCLIP fue llamado Programa de Innovacin Tecnolgica (PIT-I), por
USD 100 millones de crdito, de los cuales a la fecha se ha adjudicado un 60%. El segundo tramo (PIT-II) fue
de USD 200 millones de crdito que iniciara su ejecucin en 2011 (40% ejecutado) y el tercer tramo (PIT -III)
de USD 180 millones recin est iniciando.
59
PPL: Apoyo a Plataformas Tecnolgicas a travs de la constitucin de unidades con

tecnologa de frontera y personal altamente especializado, dedicadas a proveer productos
y servicios cientficos y tecnolgicos avanzados, altamente especializados, necesarios
para grupos de investigacin de excelencia y para empresas de base tecnolgica.
Los PPL en funcionamiento son:
Plataforma para el desarrollo de nanobiomateriales y dispositivos
Consorcio argentino de tecnologa genmica
Plataforma de clulas madre reprogramadas humanas (PLACEMA)
Centro de Bioinformtica de Argentina
Tambin con el PIT-II se realizan obras de infraestructura (PFICYT), de unidades ejecutoras

del CONICET.
A efectos de superar problemas de coordinacin, se estableci la coordinacin ejecutiva de
proyectos con financiamiento externo, creando una unidad organizativa nueva bajo dependencia de la
Presidencia de la Agencia.
Por su parte, el FONSOFT que inici actividades en el ao 2006, continu desarrollando las
convocatorias de ANRs, FONSOFT 2009, FONSOFT 2010 y FONSOFT 2011. Adems se hizo un
llamado internacional denominado ANR 2010 Cooperacin con Israel, para la presentacin de ideas
de proyectos con el Centro Israel para la Investigacin y del Desarrollo en la Industria.
Asimismo, se lanz una convocatoria de ANR para desarrollos vinculados con la televisin
digital: ANR TVD 2010.
De igual modo, el instrumento de ANRs del FONSOFT destinado a las pymes del sector de
software y servicios informticos financia proyectos en tres modalidades:
i)
Certificacin de la calidad
ii)
Desarrollo de productos y procesos de software
iii) Investigacin y desarrollo precompetitivo de productos y procesos (formulacin

completa de un producto o proceso original y su posterior materializacin en un
prototipo)
Para fortalecer el desarrollo del sector de software, en 2009 por Decreto 678, se crea la
Fundacin Dr. Manuel Sadosky, de Investigacin y Desarrollo en las Tecnologas de la Informacin
y la Comunicacin, como institucin pblico privada sin fines de lucro.
Sus principales lneas de accin son:
Crear Centros de Investigacin y Desarrollo de alto nivel cientfico de acuerdo a las

necesidades de la industria y la sociedad; tanto a nivel nacional como regional.
Apoyar la conformacin de redes cientfico-tecnolgicas para la participacin de

instituciones de I+D y el sector empresario.
Promover la formacin de recursos humanos orientados a la formacin de investigadores

especializados en las reas prioritarias de acuerdo al plan estratgico sectorial.
Establecer vinculaciones internacionales para generar procesos de cooperacin que

contribuyan al crecimiento en el sector.
Asesorar a los sectores pblico y privado para el desarrollo de estrategias ligadas a la

investigacin y desarrollo de reas relacionadas con el de las TIC.
60
Generar capacidades de gestin para la creacin, el desarrollo y la consolidacin de

Empresas de Base Tecnolgica (EBT).
La consolidacin de la estructura institucional se explicita tambin en el nuevo Plan Nacional

de Ciencia, Tecnologa e Innovacin 2011-2014 que corresponde al segundo tramo temporal de las
Bases del Plan Estratgico 2005-2015. Cabe advertir que el adelanto de la meta del 1% de inversin
en IDI respecto del PBI no puedo ser cumplida en el ao 2010.
M. Estructura y evolucin de la Agencia Nacional

de Promocin Cientfica y Tecnolgica
El diagrama 3 presenta la estructura actual del MINCYT, con sus Secretaras y organismos
dependientes, el CONICET y la ANPCyT. En trminos de organismos bajo su jurisdiccin la creacin
del Ministerio no ha modificado la situacin previa del largo perodo histrico de la SECYT ahora
transformada en Ministerio. Los principales organismos pblicos tecnolgicos sectoriales continan
dependiendo de los respectivos ministerios, a saber el INTI en el Ministerio de Industria, el INTA en
el Ministerio de Agricultura y la CNEA en el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y
Servicios del cual depende la poltica energtica.
No obstante, la organizacin del MINCYT en trminos estructurales no difiere de la ex
SECYT. En cuanto al nivel de Secretaras (antes Subsecretaras), ha ampliado sus capacidades de
formulacin y desarrollo de polticas. Se cre el Programa Nacional de Prospectiva Tecnolgica
(PRONAPTEC). Constituy el rea de Vigilancia Tecnolgica e Inteligencia Competitiva (VINTEC),
crendose un Observatorio apoyado por el programa con el BIRF. Otro programa a destacar es el
Programa Nacional de Gestin de la Propiedad Intelectual y de la Transferencia Tecnolgica, que se
pusiera en marcha en 2009 y la creacin en 2010 de un Instituto de Estudios Estratgicos de
Innovacin y fortalecimiento de Oficinas de Vinculacin Tecnolgica (OVTs).
Tambin impuls el Programa IMPULSAR-Innovacin y Empresas de Base Tecnolgica, con
el objetivo de estimular la articulacin de instituciones pblicas y privadas para la creacin y el
desarrollo de nuevas empresas de base tecnolgica, asimismo en ese marco se dise un plan de
accin plurianual de promocin de las EBTs.
DIAGRAMA 3
ESTRUCTURA DEL MINCYT
Presidencia
Gabinete Ccientfico Tecnolgico (GACTEC)
Ministerio de Ciencia, Tecnologa e

Innovacin Productiva
CONICET
Consejo interinstitucional de CyT
Consejo Federal
de Ciencia y
Tecnologa
Consejo asesor
del sector
privado
Secretara de
articulacin cientfico
tecnolgico
Consejo de
la demanda
de actores
sociales
Secretara de
planeamiento y
polticas
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin suministrada por el MINCYT.
61
Agencia Nacional
de Promocin
Cientfica y
Tecnolgica
(ANPCyT)
El diagrama 4 presenta la Agencia, con sus cuatro fondos operativos y las unidades de apoyo.
Se observa que la estructura actual si bien ampla el nmero de fondos operativos, es la misma que en
la etapa fundacional cuando se circunscriba al FONCYT y el FONTAR.
DIAGRAMA 4
ESTRUCTURA DE LA ANPCyT
DIRECTORIO
UCGAL
(Legales)
DiGFE
(Finanzas)
UEAC
(Evaluacin y
Aseguramiento de
la Calidad)
UGSA
(Socio ambiental)
UPI
(Promocin
Institucional)
USI
(Sistemas)
FONCyT
(1996, Fondo para la
Investigacin Cientfica y
Tecnolgica)
FONTAR
(1996, Fondo
Tecnolgico Argentino)
FONSOFT
(2004, FONDO Fiduciario de
Promocin de la Industria
del Software, ley 25.922)
FONARSEC
(2009, Fondo
Argentino
Sectorial)
El diagrama 5 presenta la evolucin de las lneas de financiamiento, en trminos de la

incorporacin de instrumentos promocionales (diversificacin de instrumentos y expansin de los
recursos de financiamiento) y, el cuadro 1, siguiendo a grandes rasgos centrales la propuesta de
etapas de Angelelli (2011), distingue en trminos analticos cuatro etapas del desarrollo evolutivo
de la Agencia: fundacional, de diversificacin de instrumentos, asociativa y de sectores y reas
estratgicas50.
En la etapa fundacional que comprende el perodo entre 1996 y 2000, se disea la reforma
institucional y los principales instrumentos promocionales (subsidios directos o ANR, crdito y
beneficios fiscales), se pone en marcha la reforma institucional y comienza la ejecucin de los
instrumentos crediticios y fiscales. En la segunda etapa, ya en el nuevo milenio, se ponen en marcha
los ANR y se disean los instrumentos asociativos que se ponen en marcha en la tercera etapa, as
como los sectoriales. Finalmente, en la cuarta, que coincide con el inicio de la segunda dcada del
siglo XXI, se crea el FONARSEC.
Como est indicado en el cuadro 1 es importante contextualizar las cuatro etapas en trminos
de la situacin de la economa nacional en cada perodo y las polticas econmicas aplicadas. Se
observa que la reforma institucional se produce bsicamente en un perodo de declinacin econmica
que se proyecta desde 1998 hasta el 2002, coincidente con el agotamiento de las polticas econmicas
ortodoxas o neoliberales, y que la expansin y desarrollo de instrumentos promocionales en sectores
50
La caracterizacin de la etapa fundacional es diferente a la que propone Angelellli (2011), ya que ste no jerarquiza
suficientemente el diseo de los instrumentos que se desplegarn en la siguiente etapa.
62
seleccionados, se despliega en un perodo de altas tasas de crecimiento econmico y una poltica

econmica de proteccin y promocin del desarrollo industrial.
PICT Start up
Plataformas
tecnolgicas
LEY 23877 -Consejeras

Tecnolgicas
PAV
PAE aglomerados
conocimiento
RRHH altamente
calificados
PID
ANR
PI-TEC aglomerados
productivos
ANR Internacionales
CAE crdito a empresas
CAEFFIP
PRH Investigadores y
becarios
Desarrollo de
proveedores
Certificado de crdito fiscal
ANR Fonsoft
Gerentes tecnolgicos
Ley 23877 art. 2
Emprendedores
Fonsoft
Empretecno-EBTs
2010
PICT-O
2006
PICT
2000
1997
DIAGRAMA 5
EVOLUCIN DE LAS LNEAS DE FINANCIAMIENTO
Fondos sectoriales
Biotecnologa,
Nanotecnologa y TIC
Fondos de innovacin
tecnolgica sectoriales
CUADRO 1
ETAPAS DE DESARROLLO DE LA AGENCIA
Etapa
Perodo
Instrumentos
Organizacin
Contexto
Fundacional
1996-2001
Diseo de los
instrumentos clave de
apoyo a la innovacin.
Aplicacin de los primero
instrumentos
promocionales
Creacin de confianza.
Desarrollo de capacidades
internas
Economa estancada.
Prioridad baja para
polticas de CIT.
Diversificacin
de Instrumentos
2002-2005
Aumenta numero de
instrumentos
Primeras evaluaciones de
impacto
Recuperacin econmica y
priorizacin de polticas
CyT y surgimiento de
otras polticas activas
sectoriales.
Innovacin
Asociativa
2007-2009
Se inicia apoyo a clusters

empresariales y a redes de
investigacin
Se complejiza la
organizacin mediante el
fortalecimiento de los
procesos de apoyo
Fuerte crecimiento
econmico. Creacin del
MINCYT Expansin de
las polticas sectoriales.
Sectores y reas
estratgicas
2010-presente
Recursos significativos
para proyectos en sectores
y reas estratgicas de
gran envergadura
Creacin del FONARSEC
MINCYT consolidado.
Transvesalizacin de la
poltica de CyT.
Fuente: Elaboracin propia, con base en Angelelli P. (2011).
63
El grfico 3 ilustra la evolucin de los recursos de financiamiento de la ANPCyT, expresado en

pesos a valores corrientes. Resulta evidente el salto cuantitativo que se produce a partir del ao 2007.
GRFICO 3
EVOLUCIN DE LOS RECURSOS ADMINISTRADOS POR LA AGENCIA
120
Millones de dlares
100
80
60
40
20
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente Externa
Tesoro Nacional
Fuente: Angelelli P. (2011).
En el cuadro 2 y el grfico 4 se presenta en valores absolutos y porcentajes el peso relativo de

los fondos de la ANPCyT. El FONCYT que en la etapa fundacional representaba aproximadamente la
mitad de los recursos, en 2011 haba reducido su participacin al 27%, sin que ello hubiese implicado
una disminucin del financiamiento de proyectos de I+D, en trminos de monto y cantidad de proyectos
de I+D financiados. Al contrario, desde el 2013 de manera sistemtica se ha incrementado el nmero de
investigadores en relacin a la poblacin econmicamente activa y en ese contexto de ampliacin de la
base cientfica nacional el FONCYT ha acompaado ese proceso expansivo.
CUADRO 2
MONTOS ADJUDICADOS POR LA ANPCyT, PERODO 2009-2011
Proyectos
aprobados
2009
Monto
adjudicado 2009
(en dlares)
Proyectos
aprobados
2010
FONCyT
994
31 744 806,0
405
4 106 233,2
1214
48 708 583,8
FONTAR
315
24 733 890,6
558
35 041 410,4
652
57 083 240,4
FONSOFT
345
7 409 958,0
462
10 921 346,6
428
11 853 581,8
56
22 762 420,6
13 568 587,6
55
61 336 081,0
1710
86 651 075,2
1428
63 637 577,8
2349
178 981 487,0
Fondos
FONARSEC
Totales
Monto
adjudicado 2010
(en dlares)
64
Proyectos
aprobados
2011
Monto adjudicado
2011 (en dlares)
GRFICO 4
PARTICIPACIN RELATIVA DE CADA FONDO EN LA ASIGNACIN
DE RECURSOS DE LA ANPCyT
50%
45%
43,6%
40%
35%
30%
25%
17,5%
20%
14,0%
15%
11,2%
10,0%
10%
05%
1,2%
1,5%
FIT-AP
FIT-PDP
1,0%
00%
ANR
ARAI
CAE
CF
Ley 23877
RRHH AC
En trminos de instrumentos promocionales, el cuadro 3 presenta los instrumentos

administrados por los distintos fondos.
Asimismo, el cuadro 4 y el grfico 5 presentan en valores absolutos y porcentajes la utilizacin de
instrumentos fiscales, crediticios y de subsidios directos. El 44% de los recursos consolidados (FONTAR,
FONSOFT y FONARSEC) de apoyo a la innovacin se canalizan a travs de subsidios directos, el 38% a
travs de crditos y 14% mediante crditos fiscales. La participacin relativa de los incentivos fiscales est
muy lejos del promedio de los pases de la OECD, en los cuales los subsidios directos y los incentivos
fiscales tienen un peso relativo similar (Pacheco, 2008 y Sheehan, 2007).
CUADRO 3
TIPOLOGA DE INSTRUMENTOS
Mecanismo e
asignacin
Fondo
Tipos de instrumentos
Beneficiarios
Fallas de mercado
FONCYT
Subsidios para cofinanciar

proyectos de I+D
Investigadores, grupos de
investigacin e
instituciones de CyT
Externalidades, bienes
pblicos
Concurso competitivo
con evaluacin de
pares
FONTAR
Subsidios, exoneraciones
fiscales y crditos para
proyectos de modernizacin
y desarrollo tecnolgico
Empresas pequeas,
medianas y grandes, y
centros tecnolgicos
Externalidades, fallas
en mercados
financieros y fallas de
coordinacin
y ventanillas (primero
llegado primero
apoyado)
FONSOFT
Subsidios y crditos
Emprendedores,
empresas e instituciones
del sector software
Bienes pblicos y
fallas en mercados
financieros
y ventanillas (primero
llegado, primero
apoyado)
FONARSEC
Subsidios y crditos para

proyectos sectoriales de
innovacin
Consorcios de
Instituciones de I+D y
empresas
Externalidades, bienes
pblicos y fallas de
coordinacin
y asignacin directa
65
CUADRO 4
MONTOS ADJUDICADOS POR LNEA DE FINANCIAMIENTO
(En dlares americanos)
Fondo
Lnea
FONCyT
PICT
PICT-0
PID
PPL
PRH
RC
Total
FONTAR
Total
FONSOFT
Total
FONARSEC
Cantidad de proyectos
Monto adjudicado
844
112
7
4
39
208
1 214
425
9
23
70
1
1
114
9
652
3
208
1
202
14
428
27
13
15
55
2 349
34 131 008,0
4 642 042,2
1 454 855,2
6 336 679,6
1 421 000,0
722 998,8
48 708 583,8
24 874 376,8
6 411 021,8
5 703 199,6
8 000 000,0
685 138,6
859 860,0
9 992 092,6
557 551,0
57 083 240,4
24 400,0
6 699 805,4
60 000,0
5 002 362,0
67 014,4
11 853 581,8
10 009 476,4
32 498 903,6
18 827 701,0
61 336 081,0
178 981 487,0
ANR
ARAI
CAE
CF
FIT-AP
FIT-PDP
Ley 23877 art 2
RRHH AC
ANR Capacitacin
ANR FONSOFT
Crditos Exporta
Emprendedores
RC TIC 2011
EMPRETECNO-PAEBT
SECTORIALES-Plataformas
SECTORIALES-Productos y Servicios
Total
TOTAL GENERAL
GRFICO 5
PARTICIPACIN RELATIVA DE CADA LNEA EN LA ASIGNACIN DE RECURSOS
27,2%
34,3%
6,6%
FONCyT
31,9%
FONTAR
FONSOFT
FONARSEC
66
N. Los resultados de la reforma

La expansin del financiamiento y apoyo a la innovacin desde la reforma institucional no ha logrado
alcanzar el mtico objetivo de las polticas latinoamericanas de ciencia y tecnologa de una inversin
consolidada del orden del 1% del PBI. El grfico 6 ilustra la expansin del apoyo a la I+D+i y la
frustracin de no alcanzar dicha meta.
GRFICO 6
INVERSIN EN I+D+I
(Perodo 1996-2008, en millones de dlares PPC y como porcentaje del PBI)
51%
49%
3 000
2 500
45%
42%
42%
44%
41%
44%
42%
39%
2 658,6
41%
40%
2 317,9
2 000
1 500
46%
60%
52%
3 000
50%
2 985,5
1 354,5 1 394,2
1 506,2
1 226,1
1 930,9
1 478
1 399,9
1 162,4
30%
1 362,7
20%
1 000
10%
50
0
0
Porcentaje del PBI
Millones de dlares PPC
3 500
0%
1996 1997
1998 1999
2000 2001
2002 2003 2004
2005 2006
2007 2008
Ao
A pesar de esta asignatura pendiente de la poltica pblica, el balance de los resultados de la

reforma institucional es claramente positivo, ya sea porque los resultados de la evaluacin de los
instrumentos indican adicionalidad y no sustitucin del esfuerzo de las empresas en innovacin, sino
tambin por el volumen incremental de los recursos destinados a la innovacin.
Diversos han sido los estudios de evaluacin ex post del programa de aportes no
reembolsables del FONTAR, con metodologas diferentes (economtricas y de estudios de casos). Un
estudio de 10 proyectos seleccionados, concluye que los flujos de beneficios sociales (impacto en la
facturacin y en la cadena valor) superaron ampliamente los costos totales del FONTAR en el perodo
2001-2005 para cofinanciar 866 proyectos (Chudnovsky et al, 2006a).
El estudio de los ANRs por el mtodo de estimacin micro economtrica efectuado sobre 414
firmas para el perodo 2001-2004, verific que no hubo efecto sustitucin (crowding out). El subsidio
permiti que las firmas que lo recibieron aumentaran su gasto total en innovacin en comparacin a lo
que hubieran hecho de no haberlo recibido (Chudnovsky et al, 2006b).
Otro estudio sobre el impacto en las exportaciones, de las empresas financiadas por el
FONTAR comparadas con el universo exportador, concluye que para el perodo 2003-2006, las tasas
de crecimiento de las exportaciones de las empresas financiadas fue superior al promedio que
registraba el universo de empresas (55% de crecimiento contra 39%), incluso en todos los segmentos
segn tamao (grandes, medianas, medianas-chicas y micro-pequeas) (Centro de Estudios para la
Produccin, 2007).
La encuesta estructural 2006 llevada a cabo por la Fundacin Observatorio PYME (2007)
revel que el 57,9% de las empresas pequeas y medianas financiadas por FONTAR contaban con
normas ISO o se encontraban en proceso de certificacin ISO, porcentaje que se compara con el
24,3% del universo de pequeas y medianas empresas. El mismo estudio revelaba que la demanda de
67
trabajadores segn niveles de calificacin era tambin mayor en todos los segmentos (no calificados,
calificados y universitarios), sobretodo de nivel universitario (75% versus 35%).
Fernando Peirano (2011) analiz el desempeo del PMT-III, realizando entrevistas a las
empresas beneficiarias de los diferentes instrumentos de ese programa. Es el nico estudio que analiza
el instrumento de financiamiento crediticio. El 60% de los beneficiarios estudiados manifest que
adems de mejorar la productividad de sus plantas productivas, haban elevado significativamente los
recursos destinados a innovacin. Un tercio de las empresas lograron nuevos productos y 45% mejor
los ya existentes. A su vez, el 53% modific radicalmente sus procesos productivos y el 33% lo hizo
de manera incremental. El 26% logr nuevos productos o nuevos procesos.
El 76% de los entrevistados resalt el bajo costo relativo de los crditos como motivo
central de acceso a esta lnea de financiamiento. El 32% de las empresas beneficiarias declararon
que si no hubiera sido por el crdito del FONTAR el proyecto se hubiera cancelado. Peirano F.
(2011) concluye que al menos el 20% del costo de los proyectos (porcentaje de contrapartida de los
crditos) constituye adicionalidad.
El punto de vista de los beneficiarios de ANR no difiere de las conclusiones a las que
arribaron los estudios de caso realizados por Chudnovsky et al (2006a). Las empresas reivindicaron el
carcter de subsidio y la buena reputacin que goza la Agencia. El 28% de las empresas lograron
nuevos productos, nuevos procesos y mejoras en la configuracin organizacional.
Los estudios de evaluacin del FONTAR ilustran que los proyectos apoyados con ANRs son
mayoritariamente de modificacin y mejoras de productos y/o procesos. Cabe entonces interrogarse
sobre las ventajas del uso de este instrumento vs-a-vs con los de crdito concesional con devolucin
obligatoria. Los prejuicios del BID han imposibilitado hasta ahora una evaluacin objetiva para dar
respuesta a esta interrogante. Cabe destacar que el trabajo de Binelli y Maffioli (2007) para la regin
concluye que los crditos focalizados y los programas de crdito fiscal seran preferibles a los ANRs.
Andrs Lpez (2009), en su anlisis de evaluacin de efectividad de los fondos de apoyo a la
innovacin en varios pases de la regin, concluye para el caso argentino:
i)
En contextos de crdito restrictivo a la inversin productiva, los ANR a las pymes

aumentan el nivel de gasto en I+D al menos por ese monto, pero para firmas sin
restricciones de accesibilidad al financiamiento crediticio los ANR no generaran
adicionalidad en I+D.
ii)
Se registra adicionalidad (crowding in) de insumos, aunque no puede concluirse que

haya habido adicionalidad de comportamiento de largo plazo: institucionalizacin de
las actividades de I+D en las empresas, aceleracin del proceso innovativo, mejor
acceso a fuentes de financiamiento, mayor alcance y calidad de las actividades
innovativas, adquisicin de nuevas competencias gerenciales y reforzamiento de los
vnculos con otros agentes. La ocurrencia de todas o algunas de estas conductas de
largo aliento son casusticas.
iii) Se registra crowding in, con efecto multiplicador si las firmas tenan actividades previas
de I+D. Si bien algunas empresas hubieran realizado los proyectos an sin subsidio, el
apoyo estatal posibilit adelantar la ejecucin.
iv) Los programas financiaron bsicamente innovaciones incrementales y adaptativas, y
menos resultados innovativos.
v)
El instrumento de crdito fiscal habra beneficiado ms a grandes empresas y los ANR

ms a las pymes.
El anlisis de los proyectos asociativos (PITEC y PIT-AP) merece una mencin especial. Se
destacan los problemas de coordinacin de las asociaciones ad hoc, de ausencia de mecanismos que
habilitaran la renovacin del ncleo institucional inicial (carcter esttico) y de secuencia planificada
de los proyectos que estn incorporados al Plan de Mejoramiento de la Competitividad. El ritmo de
68
ejecucin ha estado vinculado a la capacidad institucional y de gestin. As, los proyectos con ms
alto impacto han sido aquellos que consolidaron procesos asociativos previos. Sin embargo, es
prematuro hacer reflexiones concluyentes.
O. La consolidacin de la reforma
Los cambios institucionales han logrado mantenerse en pie, y no ha habido intentos de volver atrs.
Como hemos visto, la ANPCyT expandi y diversific los instrumentos promocionales y cuenta con
el FONSOFT y el FONARSEC, que no existan al momento de la reforma. Por su parte, el FONCYT
definitivamente ocup el lugar central del financiamiento de la investigacin cientfica y tecnolgica.
Asimismo, merece especial atencin remarcar:
i)
La continuidad de un equipo poltico tcnico que permaneci en la estructura de

gobierno de la Agencia;
ii)
La calidad del personal tcnico y,
iii) Adecuados sistemas de evaluacin de proyectos en lnea con las mejores prcticas
internacionales.
La creacin del MINCyT permiti una mayor visibilidad del rea en el conjunto de las
polticas pblicas y en la percepcin de la sociedad civil. Asimismo, la incorporacin de estas
actividades para la mejora de la competitividad y el desarrollo econmico en el discurso presidencial
es un hecho a destacar, que no haba ocurrido previamente en la historia argentina, salvo en la primera
presidencia de Juan D. Pern cuando se realzaban el desarrollo tecnolgico aeronutico y nuclear, y la
educacin tcnica como factor clave para el crecimiento econmico y la inclusin social (trabajo ms
calificado) as como la industria metalmecnica; aunque cabe aclarar que los objetivos de aquella
poca eran la sustitucin de importaciones, en el marco de un fuerte proteccionismo a escala mundial
y limitado comercio internacional.
La consolidacin de la ANPCyT se enmarca en un contexto de mejoramiento sustancial de
otros organismos cientficos y tecnolgicos, especficamente del CONICET, del INTA, del INTI y de
la CNEA. Este ltimo organismo, luego de la decadencia de las dcadas del ochenta y noventa, ha
registrado una importante mejora en el marco de la ponderacin de la nucleoelectricidad en la matriz
energtica nacional, que se expresa en el proyecto de conclusin de la central nuclear de Atucha II. Si
bien la explosin de las centrales atmicas en Japn, en cierta medida fren un posible plan nuclear, el
Estado Nacional est apoyando el desarrollo de un reactor nuclear inherentemente seguro por parte de
CNEA y la empresa de tecnologa INVAP SE (Proyecto CAREM).
El Gobierno Nacional ha re-estatizado la histrica empresa pblica Yacimientos Petrolferos
Fiscales (YPF), con el propsito de priorizar la exploracin y explotacin de hidrocarburos, y ya se
observan algunos primeros indicios de jerarquizacin de la investigacin y el desarrollo tecnolgico, a
travs del proyecto de creacin de un gran instituto en la zona de La Plata.
La reforma del CONICET se consolid en trminos institucionales: el sistema de gobierno
sigue siendo el proyectado en 1996. Asimismo, contina priorizando como herramientas de
promocin de la actividad cientfica las becas de formacin doctoral y posdoctoral, y la carrera de
investigador cientfico y tecnolgico.
Recientemente se estn produciendo cambios menores para revertir el enfoque cientificista,
que slo valora las publicaciones en revistas internacionales con referato, lo que es una buena seal
para la investigacin tecnolgica y el desarrollo experimental, a travs de la valorizacin del quehacer
tecnolgico en la carrera del investigador.
No obstante, el CONICET contina sin desarrollar una poltica pro activa focalizada en el
desarrollo integral de sectores y regiones en trminos cientficos y tecnolgicos, an cuando ejecute
69
algunos programas en esta direccin, que son marginales en el contexto institucional. Los criterios de
ingreso a la carrera del investigador cientfico continan siendo exclusivamente meritocrticos y los
investigadores eligen su lugar de trabajo, para el ingreso y movilidad posterior51.
Por su parte, si bien se consolid el Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores de
la SPU, al ser legitimado como el sistema de categorizacin de los investigadores universitarios,
perdi el carcter de incentivo econmico que en sus orgenes representaba el 30% del salario de los
investigadores universitarios y hoy apenas representa el 5%52.
La transformacin institucional se ha consolidado a partir del aumento de los recursos de
apoyo a la innovacin y la ampliacin de instrumentos de intervencin, que ahora incluyen las
intervenciones focalizadas en sectores predeterminados. As como por las nuevas polticas de
desarrollo sectorial y de apoyo a las pymes en particular.
Las polticas de apoyo a la innovacin forman parte de un conjunto de polticas de apoyo a la
industria y el agro. An cuando est ausente una visin integral, desde una perspectiva
microeconmica los agentes productivos, especialmente las pymes pueden aplicar a instrumentos de
apoyo diverso.
En el marco de un rgimen de apertura administrado que supone niveles de proteccin del
mercado interno y ampliacin de la sustitucin de importaciones, el nuevo Ministerio de Industria ha
desarrollado instrumentos de apoyo a la industria de bienes de capital por antonomasia la industria
de tecnologas tangibles y a las pequeas y medianas empresas.
Desde el 2003 se promueve la industria local de bienes de capital (crdito fiscal del 14% para
pago de impuestos) con plena apertura (arancel cero) para las importaciones.
El Ministerio de Industria tambin ha incorporado el instrumento de crdito fiscal para
inversiones en bienes de capital, lay out de plantas y modernizacin tecnolgica en general.
Asimismo, la poltica industrial focaliza acciones en la industria automotriz, de autopartes,
motos, naval, de software y biotecnolgica.
Braude et al. (2009) estiman que el Ministerio de Industria de la Nacin en 2007 administraba
el 65% del esfuerzo total fiscal destinado a polticas de promocin.
Entre los instrumentos desplegados en apoyo a las pymes se destaca el subsidio a las tasas de
inters para los prstamos de la banca comercial destinados a capital de trabajo e inversiones. Estos
ltimos permiten el escalamiento de los proyectos de innovacin exitosos de nuevos productos y/o
procesos financiados por la Agencia.
En trminos muy resumidos, las pymes reciben apoyo para capacitacin, asistencia tcnica
para exportaciones, financiamiento crediticio para capital de trabajo e inversiones, bonificacin de
tasas de inters y reintegro de impuestos (draw back), entre otros.
En el cuadro A.5 del Anexo se presentan los principales instrumentos de apoyo a las pymes.
Esa informacin permite ponderar la participacin relativa de los instrumentos de promocin de la
innovacin en los sectores productivos, con otras polticas de apoyo a las pequeas y medianas
51
52
El CONICET argentino, a diferencia de otros CONICITs de Amrica Latina, financia las carreras del investigador
cientfico y del personal de apoyo: 4.780 investigadores (69%) sobre un total de 6.929 tienen como lugar de trabajo las
universidades nacionales. Un total de 2.311 lo hacen en Facultades y Departamentos u otras unidades acadmicas, y
2.469 en unidades ejecutoras de doble dependencia CONICET/UUNN. Del total localizado en universidades nacionales,
la UBA concentra el 32,36%, la Universidad Nacional de la Plata el 14,4% y la Universidad Nacional de Crdoba el
10,5%. O sea que entre esas tres UUNN concentran el 57% de los investigadores CONICET. (Del Bello J.C., 2012).
El programa de incentivos a los docentes investigadores universitarios pas de USD 70 millones en 1994 a USD 20
millones en 2012, mientras la poblacin de investigadores se increment significativamente. En este marco, la variable
independiente pas a ser el monto del incentivo por investigador que se redujo de USD 700 mensuales a USD 130.
70
empresas, y visualizar las principales caractersticas de los beneficios promocionales. Se observa un

conjunto amplio de polticas de promocin industrial y desarrollo de las pymes que no existan en la
etapa fundacional de la reforma institucional53.
Por otra parte, en el sector agrario, el Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca a travs
del Programa de Servicios Agropecuarios Provinciales (PROSAP), desarrolla proyectos en un rea de
competitividad, a travs de Aportes No Reembolsables para la Promocin de Inversiones en
Encadenamientos Productivos (ANR-PIEP). El PROSAP tiene como propsito mejorar la
competitividad y fomentar el crecimiento de las economas regionales. Para ello brinda asistencia
tcnica y financiera a travs de tres instrumentos o iniciativas:
i)
Iniciativas de desarrollo de clusters (IDC)54
ii)
Iniciativas de desarrollo regional (IDR)55
iii) Iniciativas de Transferencia de Innovacin (ITI)56
P. Proyeccin de los cambios y los nuevos retos del sistema

de apoyo a la innovacin
1. Los problemas de orden de magnitud de los esfuerzos
en innovacin
A la luz de los logros alcanzados cabe preguntarse sobre los pasos que sera conveniente seguir.
Cabe interrogarse si los resultados son acordes con las expectativas que motivaron los
cambios. La respuesta no es contundente. El nmero de empresas apoyadas con instrumentos
promocionales es limitado, considerando el nmero de pymes industriales, asimismo hay evidencia de
que un pequeo grupo de empresas son sistemticamente beneficiadas con incentivos promocionales.
La Subsecretara de Polticas en Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva del MINCYT,
ha lanzado recientemente una plataforma web con el propsito de brindar informacin sobre
problemticas tecnolgicas sectoriales y microeconmicas, debidamente validadas (vigilancia
tecnolgica), a manera de socializacin de oportunidades a aprovechar. Este nuevo instrumento podra
contribuir a amplificar la demanda.
Como se ha mencionado, la inversin consolidada del pas en investigacin, desarrollo
experimental e innovacin respecto del PBI se mantiene en los mismos niveles de finales de los aos
53
54
55
56
Asimismo se ha simplificada la definicin de las PYMES, mejorando la gestin de la poltica pblica para estas
empresas. Las nuevas normas de categorizacin de las PYMES (Resolucin SEPYME del 2001 N. 147 y sus
modificatorias), sustituyeron la frmula polinmica para categorizar una PYME, simplificndolo al promedio de
facturacin de los ltimos 3 aos, neto de exportaciones, lo que constituye una mejora del marco regulatorio.
El instrumento de apoyo a los clusters apoya la definicin de un Plan de Mejora de la Competitividad y la
implementacin de las acciones estratgicas para llevarlos a cabo. Ejemplos de clusters que se estn apoyando son
frutas finas, frutos secos y pesquero (regin patagnica); forestal y acucola (regin noreste), frutos tropicales y
nogalero (regin noroeste); ganadero en Mendoza; ganadero y semillas (regin centro). Los apoyos son del orden
de los USD 500.000,- en la modalidad de ANRs.
El instrumento de apoyo al desarrollo regional se destina a regiones muy postergadas en trminos econmicos
(Santiago del Estero y Chaco, lnea sur en Ro Negro, etc.).
El instrumento ITI replica los ANRs del FONTAR, en particular de los proyectos FIT AP. Propende a generar
redes de innovacin, vinculando la demanda de innovacin tecnolgica de productos agroalimentarios con
soluciones desarrolladas por las instituciones pblicas de CyT. Ejemplos de proyectos son: planta polivalente para
el procesamiento de frutas; cultivo y comercializacin de trufas; mejoramiento gentico de rodeo bovino; centro de
inseminacin para pequeos rumiantes; malteado y procesado de lpulo para cervecera artesanal y desarrollo
tecnolgico de material de propagacin de comino y ans.
71
1990, con una composicin de la inversin, entre pblica y privada, similar, a pesar de que Argentina
creci a tasas superiores (7% anual) al promedio (4%) de la regin en el ltimo quinquenio y que en
valores absolutos los rdenes de magnitud son significativamente mayores.
El lanzamiento reciente del nuevo Plan de CTI 2012-2015, ARGENTINA INN VAD RA
2020 (MINCyT, 2012), propone elevar la inversin en CTI respecto del PBI del 0,65% actual al
1,65% e incrementar la participacin privada del 26% al 50% en la inversin consolidada total.
Cabe plantear la hiptesis de que no se ha invertido lo suficiente para promover la demanda
de recursos para innovacin y que no se ha brindado el apoyo necesario a las empresas para la
formulacin de proyectos. De hecho en la etapa fundacional de la Agencia se dise una lnea de
financiamiento a esos efectos de hasta USD 20.000,- de subsidio directo con aporte de contrapartida
del 50% por parte del beneficiario. Iniciativa que fuera abandonada a partir del ao 2000.
Recientemente se ha reconocido este dficit y se ha comenzado a apoyar firmas de consultora
facilitadoras de flujos de proyectos.
Sin embargo, a juicio del autor, la hiptesis principal es que el patrn productivo argentino,
en trminos de estructura de produccin segn intensidad tecnolgica, conspira con la meta precitada.
En efecto, los indicadores de composicin sectorial del PBI y estructura de las exportaciones, revelan
un patrn de especializacin en sectores con baja intensidad tecnolgica medida en trminos de
esfuerzo o inversin en I+D+i respecto de la facturacin sectorial.
En conclusin, en trminos estructurales la matriz productiva no se ha modificado
esencialmente, pese a la mayor inversin pblica en apoyo de la innovacin en el sector privado.
Sin lugar a dudas, las modificaciones estructurales a la matriz productiva son graduales, y la
experiencia internacional indica la fuerte correlacin entre un perfil productivo ms intensivo en
sectores con mayor densidad tecnolgica y el nivel de inversin en I+D+i respecto del PBI. El caso
brasileo es ilustrativo de ello, a partir de la creacin de los Fondos Sectoriales como instrumento de
poltica tecnolgica.
Los fondos sectoriales (FONARSEC) de Argentina no han sido empoderados por los
Ministerios Sectoriales, a diferencia de Brasil cuyos fondos sectoriales financiados con impuestos con
afectacin especfica permitieron superar el 1% de inversin en I+D+i respecto del PBI y las autoridades
polticas sectoriales participan en la definicin de los lineamientos de poltica de cada fondo.
Argentina podra aplicar polticas impositivas similares a las de Brasil, en reas como
telecomunicaciones y energa, para dotar de financiamiento de envergadura a fondos para innovacin
en esos sectores.
2. Los problemas de articulacin y coordinacin

de las polticas de innovacin
Un nuevo reto es instalar el concepto del que el apoyo a la innovacin es transversal a todos los
sectores de la actividad econmica y que por ello es clave resolver las fallas de coordinacin.
Tambin cabe destacar que el apoyo a la innovacin requiere adems de herramientas de
apoyo econmico, una mejor conceptualizacin de la poltica pblica para desarrollar ventajas
competitivas dinmicas. Ello implica contar con una mayor capacidad en materia de articulacin de
las polticas pblicas.
Las polticas pblicas de apoyo a la innovacin presentan claras fallas de coordinacin
interministeriales. El GACTEC no se rene y quizs existe cierto fetichismo del rango ministerial de
la ciencia y tecnologa, el cual est conspirando contra una mejor coordinacin del amplio sistema
de incentivos.
La inexistencia de un Consejo Nacional de Competitividad, que articule las polticas pblicas
de promocin de las inversiones y las exportaciones y de apoyo a la innovacin, expresa la principal
72
falla de intervencin del Estado. En efecto, se registra una sobreabundancia de instrumentos que
coexisten en diversos marcos institucionales, con diferentes enfoques y abordajes, sin una visin
integral. La coexistencia descoordinada de mltiples instrumentos promocionales en el Ministerio de
Industria, la ANPCyT e incluso en el Ministerio de Agricultura es ilustrativo de esta situacin.
No existe un mbito de coordinacin de polticas promocionales entre la ANPCyT, el
PROSAP y el Ministerio de Industria y SEPYME. Incluso en el plano del propio MINCYT, entre la
ANPCyT y el rea del Consejo Federal de Ciencia y Tecnologa (COFECyT), que adems de
constituir un rgano de coordinacin de la poltica regional en CTI, tambin administra ANRs, a
travs de convocatorias anuales con el objetivo de fomentar la federalizacin de la CTI57. Sin lugar a
dudas la ANPCyT tendra que administrar el apoyo a proyectos de innovacin con perspectiva de
desarrollo regional, a travs de la creacin de un nuevo fondo.
3. Las limitaciones de los incentivos fiscales de fomento

de la innovacin
En materia de instrumentos de apoyo a la innovacin, se registran importantes problemas a superar en
el rea de los incentivos fiscales, que en los pases de la OECD tienen en promedio un peso relativo
superior a los subsidios directos como los ANRs (Sheehan, 2007).
Por un lado, no se han modificado las condiciones del crdito fiscal para innovacin, las que
han perdido las ventajas de los aos noventa. El crdito fiscal del FONTAR no est eximido del
impuesto a las ganancias, lo que implica una prdida de 35 puntos porcentuales. Tampoco rige tal
exencin impositiva para los ANRs, aunque contablemente ese subsidio estatal se aplica a gastos
vinculados a los proyectos de innovacin.
Adicionalmente, el crdito fiscal y los ANRs para innovacin no han logrado un tratamiento
impositivo especial, tal como el rgimen de crdito fiscal que administra el Ministerio de Industria.
En efecto, el rgimen de incentivos fiscales del Ministerio de Industria tiene claras ventajas sobre el
de la ANPCyT:
i)
Se puede imputar al IVA, adems del impuesto a las ganancias;
ii)
Es transferible, y
iii) Est exento del impuesto a las ganancias.

Por otro lado, el cupo fiscal para innovacin hoy es del orden de los USD 10 millones por
ao, lo cual representa la mitad del primer cupo fiscal de los orgenes de la nueva institucionalidad.
En conclusin, el menor orden de magnitud del incentivo fiscal y las mayores ventajas de
incentivos fiscales otorgados por otro organismo pblico, afectan el despliegue de este
instrumento promocional.
4. Las limitaciones de los instrumentos crediticios

En cuanto a los incentivos crediticios, se estima que se ha perfeccionado la gestin de los
instrumentos, ya sea en las operaciones del FONTAR como banco de primer piso o de segundo piso.
57
Los principales instrumentos del COFECYT son: Apoyo tecnolgico al sector turismo (ASETUR). Lnea creada
para dar impulso a centros tursticos regionales seleccionados por cada provincia. Proyectos de desarrollo
tecnolgico municipal (DETEM). Lnea que tiene como objetivo apoyar desarrollos tecnolgicos locales y de
implementacin de mejores prcticas de gestin municipal. Proyectos federales de innovacin productiva (PFIP),
que apoya soluciones a problemas sociales productivos concretos, de alcance municipal, provincial o regional.
Proyectos federales de innovacin productiva-eslabonamientos productivos (PFIP-ESPRO). Lnea de ANRs para el
desarrollo competitivo de cadenas de valor. Entre 2008 y 2011 se financiaron 436 proyectos, y a fines de 2011 se
encontraban en ejecucin 910 proyectos por USD 33 millones.
73
El grupo de bancos comerciales que operan la lnea se ha ampliado: BNA, BAPRO, Francs,
Meridian, Finansur, Galicia y Credicoop. Las operaciones crediticias se concentran en el
financiamiento del equipamiento, mientras que los intangibles son atendidos por el FONTAR a travs
de ANRs.
Cabe destacar la inconveniencia de financiar el 100% de las operaciones con recursos
FONTAR provenientes de los reembolsos de crditos otorgados en el pasado. Una relacin 70-30
compromete aunque sea en parte a los bancos comerciales y va desarrollando una cultura ms
emprendedora, de inversin y de exposicin al riesgo por parte de la banca.
El financiamiento crediticio tambin registra superposiciones y criterios diversos. Por un lado
la SEPYME financia a travs de FONAPYME/FONDYF proyectos de inversin de pequeo porte,
incluida la incorporacin de bienes de capital58. Una mesa de trabajo entre ANPCyT y SEPYME es
clave para una buena direccionalidad de los apoyos y convergencia de las condiciones (tasas de
inters, plazos de amortizacin y gracia) de los dos sistemas de financiamiento.
5. El limitado desarrollo de los sistemas de capital de riesgo

Si bien el Programa con el BIRF contempla un componente (EMPRE-Tecno) para apoyar a las
empresas de base tecnolgica, mediante el sistema de capital de riesgo, su despliegue ha sido mnimo
y por ende no merece un anlisis particular. Pero a su vez, el MINCyT ha creado el PRO FIET, que es
un fondo de capital de riesgo que utiliza USD 6 millones de cupo de crdito fiscal contra obligaciones
emergentes del impuesto a las ganancias. Las empresas que aporten recursos al PRO FIET obtienen
automticamente un reembolso del 50% de la contribucin en certificados de crdito fiscal. Tambin
este instrumento es nuevo, aunque no se entiende por qu no es administrado por la ANPCyT.
Recientemente se ha creado el Fondo para la Innovacin Tecnolgica en la Bolsa de
Comercio, como germen de un fondo de capital de riesgo.
6. Problemas de agencia
El Ministerio de Economa ha lanzado a fines de 2012 el Registro nico de Beneficiarios de
Instrumentos Promocionales, que brindar informacin sobre los beneficios promocionales otorgados
por las diferentes reas del estado nacional a las empresas. Esta informacin podr ser til para examinar
las eventuales rentas diferenciales de algunas empresas por acceso privilegiado a la informacin.
La creacin de un Registro nico de Beneficiarios seguramente contribuir a enfrentar los
problemas de agencia que se vinculan a la captacin de rentas diferenciales artificiales por acceso
privilegiado a la informacin sobre los instrumentos de financiamiento, a las situaciones de riesgo
moral y a la captura de beneficios promocionales por parte de un grupo reducido de empresas. No
obstante, es recomendable que la propia ANPCyT cree su propio registro.
La ANPCyT no ha desarrollado mecanismos de informacin para identificar el peso relativo
del otorgamiento de beneficios promocionales a empresas determinadas, de manera constante, a travs
de los diferentes instrumentos y convocatorias para la asignacin. Es un secreto a voces que un grupo
de firmas han desarrollado una fuerte capacidad de formulacin de proyectos de innovacin que son
sistemticamente financiados. En estos supuestos, cabe interrogarse si no estaramos en presencia de
situaciones de crowding out (sustitucin) que no son verificables en los modelos economtricos de
evaluacin de instrumentos por proyecto.
58
Los crditos se otorgan a una tasa de inters fija del 9% anual y adems bonifica las tasas de inters puede
reducirse en hasta 8 puntos porcentuales- para crditos de inversin de hasta USD 160.000,- Participan del rgimen
de bonificacin de tasas 20 entidades bancarias, que han otorgado 24.295 crditos por un total de USD 728
millones, de los cuales el 33% correspondi a actividades industriales. El 83,6% tuvo como destino capital de
trabajo, el 10,2% bienes de capital y 5,9% proyectos de inversin (SEPYME, 2012).
74
Slo con buena informacin podr dilucidarse el interrogante de la existencia o no de

favoritismos o inercia burocrtica por los escasos esfuerzos para buscar nuevos usuarios.
Q. Reflexiones finales
La reforma institucional de apoyo a la innovacin en Argentina se ha consolidado. En sus orgenes se
sustent en un fuerte liderazgo y el activismo de un grupo reducido de personas, con apoyo poltico.
El fuerte liderazgo es clave en la fase inicial de transformacin de la institucionalidad pblica,
luego, en trminos evolutivos la consolidacin institucional permite superar la vulnerabilidad de la
dependencia de un grupo pequeo de personas.
Actualmente, la poltica pblica de apoyo a la innovacin est madura para crear un mbito de
coordinacin e intervencin interministerial y profundizar el empleo de incentivos fiscales.
El hecho de que el apoyo a la innovacin est institucionalizado en un Ministerio de
Ciencia y Tecnologa y no en un Ministerio de Industria, es resultado de un proceso evolutivo en el
cual en sus orgenes la poltica econmica no jerarquiz a la innovacin como instrumento de
competitividad sistmica.
Si los responsables de la poltica econmica de la poca fundacional hubieran valorado a la
innovacin como factor de competitividad estructural, la nueva institucionalidad se hubiera insertado
en el equivalente al actual Ministerio de Industria, y hoy desplegara sus apoyos de manera ms
concertada y coordinada con los otros instrumentos de apoyo a las pymes y a los sectores industriales,
cadenas productivas y tramas de valor. Como es el caso de la CORFO en Chile.
El FONTAR, nacido en el seno del Ministerio de Economa se mud al rea de ciencia y
tecnologa porque ese ministerio no legitim el apoyo a la innovacin como parte de la poltica
econmica. Ello confirma que la reforma fue inspiracin de un grupo pequeo de personas, no estaba
socializada ni legitimada por la poltica pblica en sentido integral y al ms alto nivel.
Las polticas de apoyo a la innovacin paradjicamente tuvieron su origen en contextos de
polticas macroeconmicas ortodoxas que consideran la importacin de tecnologas desarrolladas en
los pases centrales como nico factor para el crecimiento de la productividad y la competitividad. La
opcin por instrumentos horizontales y competitivos permiti construir un nicho por cierto no
funcional a la poltica econmica. Cuando las polticas econmicas viraron en los aos 2000 a un
enfoque neoestructuralista o neokeynesiano, las polticas de apoyo a la innovacin alcanzaron mejores
y mayores resultados.
Tanto las polticas de apertura indiscriminada de la economa como de excesiva proteccin,
han conspirado contra la innovacin como factor de competitividad sistmica. Por otro lado, el
sudeste asitico nos ensea que el proceso de cambio tecnolgico combina el uso de tecnologas
importadas y esfuerzos domsticos de aprendizaje, modificaciones y mejoras, y desarrollo de
nuevos productos y/o procesos.
El enfoque de los sistemas nacionales de innovacin, desarrollado hace ms de 15 aos atrs
dentro de la corriente evolucionista o neo-shumpeteriana, no slo contribuye a una mejor
interpretacin del fenmeno del cambio tecnolgico, sino tambin a definir estrategias y medidas de
poltica pblica, ya sea por el reconocimiento de la principalidad de los agentes productivos, como por
el carcter de sujetos colectivos que importa la generacin, difusin y uso de las innovaciones.
Asimismo la matriz productiva influye en la envergadura y ritmo del proceso innovativo. Lo
que se pueda hacer en el futuro depende fuertemente de lo que ahora se est haciendo, o sea hay pathdependency ya que la actual estructura productiva a la vez que abre oportunidades, limita y por ende
afecta el sendero de desarrollo. El entorno macroeconmico, las restricciones fiscales y el
subdesarrollo del sistema financiero tambin ponen lmites. Por ello las recomendaciones de polticas
75
de entorno para el xito de la poltica pblica de apoyo a la innovacin contemplan una

macroeconoma e institucionalidad estable, una economa abierta con razonable grado de selectividad,
la promocin de inversiones en sectores de alta densidad tecnolgica o intensivos en conocimiento
con potencialidad de desarrollar ventajas competitivas y una poblacin con crecientes niveles
educativos, entre otros factores.
Por su parte las polticas de apoyo a la innovacin deben considerar la acentuacin de la
vinculacin entre las empresas y el sistema pblico de I+D, y la asistencia a las pymes.
Los organismos internacionales de financiamiento externo tambin han contribuido a la
consolidacin de la reforma institucional. Si bien la dependencia de esta fuente de financiamiento
puede equivocadamente no considerar algunos instrumentos potentes de poltica de innovacin, en
pases con una baja calidad institucional y alta volatilidad y rotacin de los mandos superiores del
gobierno, los prstamos internacionales tienen el valor adicional de apoyar la continuidad de los
procesos de cambio institucional.
La evolucin de los instrumentos de apoyo a la innovacin ha seguido la evolucin del
pensamiento del BID, principal fuente de financiamiento de la reforma institucional. En efecto, as
como el BID contribuy a consolidar el CONICET de Argentina y con ello el enfoque lineal ofertista,
a travs de los prstamos dirigidos a ese organismo (BID I y BID II), luego el banco evolucion hacia
el enfoque de la vinculacin entre oferta y demanda tecnolgica, hasta asumir el Sistema Nacional de
Innovacin como marco terico y metodolgico.
No obstante, en estos momentos el proceso evolutivo de la poltica pblica de apoyo a la
innovacin ha superado largamente la etapa fundacional y por ende la dependencia del financiamiento
internacional de la poltica pblica en ciencia y tecnologa, y nos interroga sobre la efectiva
consolidacin de estas polticas.
Otra leccin de la experiencia ha sido el oportuno y conveniente desarrollo de una adecuada
ingeniera financiera para asegurar el financiamiento plurianual de proyectos innovadores.
El desafo futuro es la articulacin de la promocin de inversiones, de innovacin y de
exportaciones. Si bien no hay recetas acerca de la organizacin institucional, estamos convencidos de
que la mera existencia de un Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva no resuelve
mgicamente el problema de la coordinacin de la poltica pblica de modo que permita al pas
realizar mayores esfuerzos y desarrollo en ciencia, tecnologa e innovacin, que permitan a su vez
transitar hacia senderos de desarrollo ms inclusivos y sostenibles.
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78
Anexo
CUADRO A.1
FONARSEC, EJEMPLOS DE PROYECTOS FINANCIADOS
Plataforma Tecnolgica para la Elaboracin de Protenas Recombinantes de Alto Peso Molecular Aplicadas a la Salud Humana
Consorcio Pblico Privado: UNL, Gemabiotech SA, Zelltek SA.
Objetivo: obtencin de dos medicamentos biotecnolgicos, el factor de coagulacin VIII truncado y el Etanercept.
Desarrollo de Produccin de Anticuerpos Monoclonales para uso Teraputico
Consorcio: INTI, Ins Roffo, Pharmadn SRL, Lab Elea, Tomikin SA, UNQ, UBA, Mundo Sano.
Objetivo: medicamentos utilizados en tratamiento de diversos tipos de cncer (mama, colon, pulmn, rin, linfoma y leucemia) y
enfermedades autoinmunes.
Plataforma Tecnolgica para el Desarrollo y Produccin de Nanotranspotadores Inteligentes para Frmacos
Consorcio: UNL, Gemabiotech SA, Eriochem SA.
Objetivo: obtencin de un producto que permita la quimioterapia dirigida.
Desarrollo de Mtodo de Diagnostico de Infeccin por Trypanosoma Cruzi
Consorcio: INGEBI/CONICET, Wiener Laboratorios SAIC.
Objetivo: Validacin para la deteccin neonatal de Chagas congnito.
Desarrollo de Test Competitivo y de Alta Performance para el Diagnostico Molecular del Chagas
Consorcio: CONICET, Unifarma SA, Lab. Pablo Cassar SRL
Objetivo: desarrollo de un kit que responda a la necesidad de diagnostico de Chagas congnito.
Identificacin y Validacin de Molculas de Trypanosoma Cruzi
Consorcio: IIB-UNSAM/CONICET, Biochemiq SA, Agropharma Salud Animal SA.
Objetivo: tecnologas para la identificacin, optimizacin y produccin de nuevos reactivos diagnsticos de Chagas.
Desarrollo de Test de Enzimoinmunoensayo Mltiple
Consorcio: UNR, GT Laboratorio SRL.
Objetivo: Deteccin de Patgenos Bacterianos en Diarreas.
Tecnologas de Diagnosticas Rpidas y Confirmatorias para Escherichia Coli Stec en Muestras Humanas y Alimentos
Consorcio: UNSAM-FIIB, Inmunova SA, Laboratorios Britania.
Objetivo: Desarrollo de bioinsumos para la deteccin de Sndrome Urmico Hemoltico.
Desarrollo de Tcnicas Genotpicas e Inmunolgicas
Consorcio: UBA, UNLP, Centro de Diagnostico Molecular SA, Sidus SA.
Objetivo: Diagnostico y prevencin de diarreas bacterianas de la infancia.
Desarrollo de Pasturas Transgnicas Comerciales con Tolerancia a Estreses y Biticos y Abiticos
Consorcio: INDEAR, Bioceres SA, Bioseres Semillas SA, Produsem SA, Kiewen, Rizobacter Arg SA, Satus Ager, CONICET.
Objetivo: nuevas variedades de Alfalfa y Maz forrajero par su empleo en la cadena Lctea.
Obtencin de Nanoarcillas a partir de Bentonitas Patagnicas
Consorcio: Alloys SRL, Casiglioni Pes y Cia, CETMIC-CONICET, UNSAM
Objetivo: Nanocompuesto polimricos para su aplicacin en la industria, de actividad agrcola, minera y galvanoplastia.
Plataforma Biotecnolgica para la produccin de Protenas Recombinantes
Consorcio: IByME-CONICET, Bio Sidus SA.
Objetivo: tambo farmacutico que permita optimizar en un 30% los costos de produccin.
Alimentos Funcionales con VHH Anti Rotavirus
Consorcio: INTA, Bio Sidus SA, Establecimientos Lcteos San Marco SA, Aproagro SA
Objetivo: generacin de alimentos lcteos que contengan nanoanticuerpos.
Desarrollo, Produccin y Aplicacin de Nanocompuestos y Aleaciones Nanoestructuradas
Consorcio: UBA, ADIMRA, Essen Aluminio SA, IAPEL SA, CT Electromecnica SRL.
Objetivo: diseo de nuevos materiales a escala nanometrica con una combinacin de propiedades inusuales.
Plataforma de Nanosensores y Bionanoinsumos
Consorcio: INTI, UNSAM, Agropharma Salud Animal SA, Biochemiq SAA, AASDEE SA.
Objetivo: diagnostico POC de enfermedades infecciosas (NANOPOC)
Parque Solar Termoelctrico INTIHUASI
Consorcio: IUA, UNLP, Industrial Belgrano SA
Objetivo: desarrollar la industria local de energa termoelctrica.
Ondas, Desarrollo de una Plataforma Tecnolgica para Modelizacin y Simulacin de Seales, Sistemas y Procesamiento de Informacin
Consorcio: CONICET, INVAP SE, YPF SA, SIM&TEC SA, UNLP, UNC, UNRN, UNSJ.
Objetivo: analizar problemas tecnologicos relacionados con ondas mecanicas (sonar y sismica petrolera) y electromacneticas (radar)
79
CUADRO A.2
FONTAR, FINANCIAMIENTO DIRECTO (SUBSIDIO) A EMPRESAS
Caractersticas del financiamiento
ANR PDT
CREDITO
FISCAL
(CF)
Subsidio en
Certificados
Fiscales
Hasta el 50%
de la
Inversin
ANR P+L
ANR BIONANO-Tics
ANR I+D
ANR
PATENTES
RRHH altamente
calificados
Subsidio en
efectivo
Subsidio en
efectivo
Subsidio en
efectivo
Subsidio en
efectivo
Subsidio en
efectivo aplicado
al costo laboral
de hasta 5 Doc.
por empresa
Ventanilla
Permanente
Ventanilla
Permanente (on
line)
Beneficio
Subsidio en
efectivo
Modalidad
Convocatoria
Convocatoria
(40 MM$)
Convocatoria
Convocatoria
Convocatoria
Frecuencia
2 llamadas al
ao
1 llamado al
ao
1 llamado al
ao
2 llamados al
ao
1 llamado al
ao
Operatoria
Reembolso de
pago hecho
Rembolso de
pago hecho
Reembolso
de pago
hecho
Reembolso
de pago
hecho
Reembolso
de pago
hecho
Reembolso
de pago
hecho
DDJJ + Contrato
Monto
Hasta U$D
160 mil y
hasta el 50%
U$D 120 mil

y hasta el
50%
U$D 170 mil

y hasta el
50%
U$D 200 mil

y hasta el
50%
Hasta el
80% del
monto. U$D 5 mil
(arg) U$D
75 mil (p.
Bid)
13 pagos al ao
de:
-1 ao U$D 2
mil/ pago hasta
el 80%
-2do ao U$D
1.5 mil/pago
hasta el 60%
-3ro ao U$D 1
mil/pago hasta el
40%
Beneficiarios
PyMEs y
Personas
Fsicas
PyMEs y
Grandes
PYMES
PyMEs
PyMEs
PyMEs,
Personas
Fsicas y
Inst
Cientficas
PyMEs o
Grandes
Plazo
Hasta 36
Meses
Hasta 36
Meses
Hasta 36
meses
Hasta 36
meses
Hasta 48
meses
Hasta 18
meses
Hasta 36 meses
Financia
I+D
I+D y MT
I+D
I+D
I+D
CUADRO A.3
FONTAR, INSTRUMENTOS DE CRDITO INDIVIDUAL
Caractersticas del Financiamiento
Beneficio
ART 2- LEY 23877

Crdito FONTAR (sin
bancos)
CAE
Crdito Bancarizado
CRE + CO
Crdito FONTAR
(sin bancos)
ARSET
Crdito FONTAR
Modalidad
Ventanilla Permanente
Ventanilla
Permanente
Convocatoria Pblica
Monto
Hasta U$D 200mil

hasta el 80%
Desde U$D 200mil

hasta U$D 800 mil.
Hasta el 80%
Desde U$D 200mil

hasta U$D 1 milln.
Hasta el 80%
Individual: U$D
500mil a U$D 3
millones
Asociativo: U$D 2
millones a U$D 5
millones Hasta el 80%
80
Cuadro A.3 (conclusin)

Eurozona (Fixed rate,
(TNA)
9% anual- Fija en
ECB)
Hasta 10%- Operac.
pesos
hasta 3 aos
Hasta 11%- Operac.
hasta 4 aos
Hasta 12%- Operac.
hasta 4 aos
Tasa
Eurozona (fixed rate,

ECB)
Gracia
Amortizacin
Beneficiarios
Hasta 4 aos
Hasta 4 aos
PyMEs y Personas
Fsicas
Hasta 4 aos
Hasta 5 aos
Facturacin menor a
U$D 50 millones
Hasta 3 aos
Hasta 4 aos
Facturacin menor a
U$D 60 millones
Hasta 3 aos
Hasta 6 aos
Instituciones publicas
o privadas sin fines de
lucro
Empresas nacionales
Plazo
Objeto
Hasta 36 meses
Modernizacin
Tecnolgica (MT)
Hasta 24 meses
MT (no incluye
I+D)
Hasta 24 meses
MT (no incluye I+D)
Hasta 24 meses
Tecnologa
Infraestructura
RRHH
CUADRO A.4
FONTAR, INSTRUMENTOS ASOCIATIVOS DE SUBSIDIO Y SUBSIDIO + CRDITO
ANR CT
FIT- PDP
FIT-AP
Beneficio
Subsidio em Efectivo:
Individual: Hasta U$D 12 mil,
hasta 60%
Grupal: Hasta U$D 160 mil, hasta
80%, max por emp.=individual
Mixto: Crditos y Subsidio

Disponible: U$D 10 millones
Monto: U$D 800 mil (PUF)
Mixto: Crditos y Subsidio

Disponible: U$D 8 millones
Monto: U$D 3.2 millones
Frecuencia
3 llamados al ao
Operatoria
Reembolso de pago hecho
Beneficiarios
PyMEs y Personas Fsicas
Tractora + PyMEs proveedoras

(entre 3 y 15)
Productivo
Gobierno
Instituciones de CyT
Plazo
12 meses
24 meses
48 meses
Financia
CT que colaboren en la
identificacin y determinacin de
soluciones a problemas
tecnolgicos
Tecnologas de Informacin,
comunic, gestin, trazabilidad,
control de calidad, etc
Tecnologas de procesos
Equipos para la produccin
Modalidad
Individual: Convocatoria Cierre

13 abril 2012.
Grupal: Ventanilla Permanente
Convocatoria Publica
81
CUADRO A.5
PROGRAMAS DE APOYO A LAS PYMES
Crdito fiscal para capacitacin
Es un instrumento que permite a las PYMES obtener reintegros por las inversiones que realicen en la capacitacin de sus recursos humanos, ya sea en
actividades abiertas (dictadas en instituciones pblicas o privadas) o cerradas (cursos a medida de la empresa). Se reintegra hasta el 70% del monto de
las actividades de capacitacin y no pueden superar el 8% de la masa salarial anual y hasta un mximo de USD 8.000,Crdito fiscal para instituciones
A travs de este instrumento las Agencias de Desarrollo Productivo y Parques Industriales pueden financiar la creacin de centros de
formacin y aulas virtuales para capacitacin. El solicitante del beneficio debe ser una empresa que ceda su crdito fiscal a una Agencia o
Parque Industrial. El monto a solicitar por las PYMES puede ascender al 8% de la suma que destinaron al pago de salarios (masa salarial
bruta) en los 12 meses previos a la presentacin del proyecto, en tanto las grandes empresas pueden solicitar hasta el 0,8% de esa masa. El
monto mximo es de USD 12.500,- para Agencias de Desarrollo y USD 62.500,- para Parques Industriales.
Expertos PYME
Se ofrece a las micros y PYMES un diagnstico de su situacin realizado por un profesional de primer nivel, facilitando el acceso a la
implementacin de un Plan de Mejoras, subvencionado al 50% del costo de los honorarios.
Sistemas Productivos Locales
El Programa Sistemas Productivos Locales brinda asistencia tcnica y econmica a Grupos Asociativos para implementar, desarrollar y/o
fortalecer proyectos productivos que beneficien a todas las empresas participantes y a la comunidad a la que pertenecen. Los beneficios son
Aportes No Reembolsables (ANRs) y se otorgan a travs de 4 lneas, de acuerdo al grado de evolucin del cluster.
- Plan de Asociatividad para el Desarrollo Productivo
- Proyectos de Inversin para Grupos Asociativos Fortalecidos
- Planes y Proyectos de Fortalecimiento Cooperativo
- Planes de Fortalecimiento de Sistemas Productivos Locales
La ltima lnea de financiamiento es muy similar a los ARAIs del FONTAR. Est destinada a apoyar Proyectos de Inversin orientados a la
puesta en marcha de Centros de Servicios Industriales y Laboratorios de Investigacin, Desarrollo e Innovacin (I+D+i) en Parques, reas
u otros aglomerados industriales.
Programa Innovacin en Cadenas de Valor (PICV)
Brinda asistencia tcnica para la elaboracin de Estudios de Factibilidad e Impacto y de Planes de Negocios, capacitando al emprendedor o empresario
para su ptima utilizacin. El financiamiento se otorga para gastos vinculados a la puesta en marcha de aquellas Ideas Proyecto beneficiadas con Planes
de Negocios, a travs de una evaluacin fundamentada en indicadores socio-econmicos, ambientales, de innovacin y de gnero.
Las Ideas Proyecto deben estar centradas en innovaciones de productos o procesos a nivel local, provincial, regional o nacional. Tambin
son consideradas las de diversificacin productiva.
Programa de apoyo al Desarrollo Industrial Regional (PADIR)
En cooperacin con gobiernos locales, municipios, asociaciones de productores y entidades intermedias, se llevan adelante planes de
asistencia tcnica y de fortalecimiento de capacidades sectoriales.
Las actividades principales del programa son:
Desarrollo de estudios tcnicos que promuevan el desarrollo regional de una actividad o sector productivo (estudios tcnicos productivos y
de mercado, de impacto ambiental, etc.).
Elaboracin de planes de negocios.
Elaboracin y dictado de planes de capacitacin y actividades complementarias como: investigacin, estudios tcnicos productivos,
desarrollo de normas, protocolos y/o tcnicas productivas, transferencia de tecnologas, etc.
FONAPYME / FONDYF
Crditos destinados a empresas industriales, prestadoras de servicios industriales, agroindustriales y del sector de la minera y construccin. La tasa de
inters es fija y en pesos, al 9% nominal anual. Los crditos estn destinados a proyectos de inversin, bienes de capital, construccin e
instalaciones (hasta el 70% del proyecto) y materias primas (slo asociadas al proyecto y hasta el 15% del monto del crdito).
Rgimen de bonificacin de tasas de inters
Es un rgimen por el cual las PYMES pueden obtener financiamiento crediticio con la tasa bonificada por la SEPYME. Dependiendo de la
lnea puede reducirse en hasta 8 puntos porcentuales. Las lneas vigentes son:
- Inversiones, bienes de capital y capital de trabajo (Convenio con el Banco de la Nacin Argentina). Hasta USD 160.000,- para inversiones
y bienes de capital siempre que no supere el 80% del valor del bien y US 60.000,- para capital de trabajo. Tasas fijas y en pesos. Cupo de
Crdito: USD 100 Millones.
- Inversiones, bienes de capital y capital de trabajo (Convenio con el Banco de Inversin y Comercio Exterior). Idem anterior. Tasas
variable y en pesos. Cupo de Crdito: USD 40 millones
- Desarrollo de Parques Industriales. Inversiones en Parques Industriales Pblicos Hasta la suma de USD 300.000,-. Tasa fijas y en pesos.
Entidad financiera: Banco de la Nacin Argentina. Cupo de Crdito: USD 60 Millones
82
Cuadro A.5 (conclusin)

PACC EMPRESAS
El programa brinda ANR aplicables a: asistencia tcnica, adquisiciones de equipos y/o instrumentos de medicin, ensayos y control, y gastos
de legalizaciones y/o certificaciones jurdicas y legales.
PACC EMPRENDEDORES
El programa brinda ANRs a emprendedores, aplicables a formulacin de proyectos, proyectos promisorios y gastos de legalizaciones y/o
certificaciones jurdicas y legales.
PRODIS
Los PRODIS financian proyectos de produccin limpia.
Programa Nacional de Apoyo al Empresariado Joven
Tiene como objetivo promover la actividad de jvenes emprendedores de todo el pas, brindndoles capacitacin, asistencia tcnica y
financiamiento, a travs de tres herramientas:
Aprendiendo a Emprender: Ofrece cursos de capacitacin y asistencia tcnica para aquellos jvenes que tengan una idea o un Plan de
Negocios y que necesitan adquirir las competencias necesarias para transformar esa idea en un modelo rentable y poder llevarlo a cabo.
Capital Semilla: Brinda apoyo tcnico y financiero a aquellos jvenes emprendedores que tengan una idea o un Plan de Negocios para poner
en marcha o consolidar una actividad empresaria, a travs de un Prstamo de Honor que se les otorga a tasa cero.
Madrinas: Promueve la constitucin de alianzas entre jvenes emprendedores y empresas consolidadas, con el objeto de crear o fortalecer una
empresa joven.
83
84
III. Brasil: experiencias de transformacin de

la institucionalidad pblica de apoyo a la
innovacin y el desarrollo tecnolgico
Antonio Marcio Buainain

Solange Corder
Carlos Amrico Pacheco
A. Introduccin
El objetivo del presente documento es presentar algunos de los factores ms relevantes de la
trayectoria institucional brasilea en el mbito de la ciencia, tecnologa e innovacin (CTI). En el
trabajo se recoge el perodo que comienza en la dcada de 195059, pero se hace hincapi en los
cambios institucionales introducidos en virtud de la reforma de la Poltica de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin, que tuvo lugar a fines de los aos noventa, y con posterioridad a ella y mediante la
creacin de los fondos sectoriales, que sirvi para ampliar considerablemente el volumen de recursos
destinado a las actividades de ciencia, tecnologa e innovacin (CTI)60.
La nueva poltica, que tuvo su origen a fines de los aos noventa, fue ambiciosa e incluy
varios objetivos, entre los que se destacan dos. El primero fue encontrar nuevas fuentes de recursos
para recomponer y ampliar el financiamiento para la ciencia y tecnologa (CyT) y, adems, para
incentivar la innovacin. El segundo fue recuperar y fortalecer la infraestructura de CTI del pas, que a
pesar de estar relativamente bien definida, estaba fsicamente deteriorada y tecnolgicamente
depreciada debido, en gran medida, a la crisis financiera del Estado agravada por las dos crisis
sucesivas relacionadas con el aumento de los precios del petrleo.
59
60
Aqu se retoman algunas ideas presentadas en un documento preparado anteriormente para la CEPAL (Pacheco y
Corder, 2010), aunque de manera mucho ms sucinta.
Fue necesario limitar el alcance del trabajo en funcin de la extensin y complejidad del tema que se est abordando.
85
Aqu se presentan brevemente los principales aspectos que influyeron en la formulacin, los
propsitos y las estrategias de la poltica de CTI, destacndose la estructura de gobernanza establecida
con el objeto de ejecutar los recursos de los fondos sectoriales. El proyecto permiti impulsar una
significativa modificacin del marco jurdico y crear las primeras condiciones para provocar un
cambio en el mbito de la innovacin en el Brasil. Sin embargo, la implementacin de esta poltica se
sustent en preceptos relativamente distintos al originalmente contemplado y modific la direccin de
los resultados previstos al inicio, adems de establecer nuevas bases para la estructura de gobernanza
que supona la gestin de los fondos sectoriales.
La constitucin de la nueva institucionalidad no destituy la anterior, pero las medidas
gubernamentales sirvieron para orientar el fortalecimiento y la renovacin de algunos aspectos del
Sistema de Ciencia, Tecnologa e Innovacin61. Tanto el dilogo como la interaccin entre los agentes
adquirieron una nueva dimensin, siendo estos dos de los aspectos pertinentes de este proceso de
cambios impulsado por la reforma, de entre otros que se destacarn a lo largo del documento, que est
subdivido en cinco secciones, adems de la introduccin y las conclusiones.
En la primera seccin se analiza sucintamente la constitucin del Sistema de CyT en el Brasil,
que tuvo lugar entre las dcadas de 1950 y 1980, y se resaltan los principales aspectos polticos y
econmicos que influenciaron su direccionamiento y alcance. En la segunda seccin se aborda la
reforma de la Poltica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin llevada a cabo en la dcada de 1990, con
nfasis en el incremento de la institucionalidad y de los recursos cuya intencin era promover la
consolidacin del Sistema Nacional de Innovacin. En la tercera seccin se presentan los mecanismos
de financiamiento instituidos y reestructurados para impulsar el desarrollo tecnolgico y la innovacin
y se realiza un anlisis de los resultados vinculados al aporte de recursos en los ltimos 13 aos. En la
quinta seccin se analizan las nuevas prioridades que se establecieron en el Brasil en la dcada de
2000, as como las alteraciones realizadas en la estructura de gobernanza de los fondos sectoriales. Por
ltimo, se presentan algunas consideraciones sobre los principales aspectos vinculados a la poltica de
CTI, la gobernanza y la institucionalidad, procurando ofrecer indicios para que el aprendizaje obtenido
a partir de la experiencia brasilea pueda servir de inspiracin a las dems economas
latinoamericanas, mantenindose las debidas distinciones histricas que marcaron el desarrollo de la
regin y la constitucin de los respectivos Sistemas Nacionales de Innovacin.
B. El Sistema de Ciencia, Tecnologa e Innovacin

en el Brasil desde sus inicios62
A pesar de la expansin reciente del segmento privado, ya sea en la enseanza o en la investigacin, el
Sistema de CyT en el Brasil est predominantemente compuesto por instituciones pblicas (y
gratuitas) en lo que se refiere a aquellas de mayor destaque en trminos de la produccin acadmica y
de las asociaciones con el sector privado dedicadas a la promocin de las actividades de innovacin.
El Estado cumpli una funcin relevante en cuanto a fomentar e incentivar esta estructura,
desde el origen hasta su consolidacin, lo que influy considerablemente en la trayectoria de las
instituciones, ya sea en los perodos de expansin o de crisis. Como se ver a lo largo de esta seccin,
el sistema universitario reviste importancia tanto en el mbito federal como estatal, aunque est
concentrado en algunas pocas regiones del pas. Lo mismo ocurre en el caso de los institutos,
laboratorios y centros de investigacin. De este modo, los gastos en investigacin y desarrollo del
sector pblico superan los gastos privados, pese a que la diferencia no sea considerable, de acuerdo
con los indicadores recientes.
61
62
Que podremos denominar Sistema Nacional de Innovacin o simplemente Sistema de Innovacin.

Esta discusin se apoya en un trabajo realizado anteriormente para la CEPAL. Vase Pacheco y Corder (2010).
86
Anteriormente, la brecha entre los gastos pblicos y privados se incrementaba en funcin de

la presencia del capital estatal en buena parte de los sectores estratgicos, principalmente en los de
infraestructura e insumos bsicos, y tambin porque el proyecto nacionalista que marc el desarrollo
brasileo valorizaba la autonoma tecnolgica reforzando las estrategias de inversiones en
investigacin y desarrollo. Las privatizaciones iniciadas a fines de la dcada de 1980 se llevaron a
cabo bajo un rgimen de concesin y se orientaron por un nuevo marco jurdico con clusulas de
obligatoriedad en lo que respecta a los gastos en investigacin y desarrollo, aunque con fuerte apoyo
financiero del Estado.
El modelo organizacional, si es que se puede llamar as, y su capacidad de conducir a Brasil
de forma sostenible en este entorno de cambios63, todava se encuentra en la fase de construccin y ha
enfrentado adversidades, ya sea por el gran aprendizaje y esfuerzo requeridos, o debido a la estructura
preexistente que presenta restricciones para desprenderse de la experiencia pasada y lanzarse en
direccin a los nuevos rdenes polticos, jurdicos e institucionales que se tornan necesarios para la
instauracin del nuevo modelo.
Para entender mejor este proceso y las dificultades inherentes, al menos en lo que respecta a
la cuestin institucional, en un ambiente maduro e incompleto, se abordan brevemente los
antecedentes de la creacin del Sistema de CyT en el Brasil.
En el modelo brasileo de CTI, las universidades desempean un papel especial y que va ms
all de la funcin educacional y la generacin de conocimiento cientfico: ellas responden actualmente
por la mayor parte de la investigacin cientfica y tecnolgica desarrollada en el pas y tambin se
destacan por la prestacin de servicios a la sociedad. Aunque hoy en da se considere que falta fluidez
en el intercambio entre las universidades y las empresas, es interesante observar que muchas de las
escuelas superiores construidas entre el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX se implantaron con
un fuerte vnculo con sectores productivos y en consonancia con las transformaciones estructurales en
la economa, aunque los intereses de las aplicaciones de los conocimientos, y no la internalizacin del
aprendizaje propiamente dicho, orientaban la aproximacin de las empresas. Son ellas, la Escuela de
Minas de Ouro Preto (actual Universidad Federal de Ouro Preto), la primera que se constituy, cuyo
enfoque era precisamente apoyar la expansin de la minera en el estado de Minas Gerais, la
Universidad de Ro de Janeiro y la Universidad de San Pablo, una de las universidades brasileas ms
importantes en la actualidad.
En la dcada de 1 50, marcada externamente por el ambiente de la posguerra y la gran
ciencia e internamente por el proyecto desarrollista, cuyas bases fueron lanzadas por Getlio
Vargas64 y que redund en una rpida expansin del proceso industrial brasileo, se constituyeron
varias instituciones cientficas, con el propsito explcito de impartir capacitacin en materia de
tecnologa y respaldar el desarrollo de sectores estratgicos basados en el uso de tecnologas ms
intensivas en conocimiento.
Aunque no hayan sido resultado de un plan escrito, el conjunto establecido de instituciones y
las iniciativas adoptadas revelan que se tena una visin relativamente clara sobre las demandas que el
proceso de industrializacin acelerada impona en trminos de recursos humanos calificados y
tecnologa, y que la superacin de estos obstculos presupona intervencin, financiamiento y
coordinacin por parte del Estado.
63
64
En el cual existe una fuerte interrelacin entre conocimiento y produccin, a pesar de la disociacin geogrfica, lo
que se deriva del fenmeno global, pero todava genera dudas en relacin con su efectividad.
El Presidente Getlio Vargas gobern de 1930 a 1945 y de 1951 a 1953, cuando un acto de suicidio interrumpi
trgicamente su segundo gobierno.
87
RECUADRO 1
LA IMPORTANCIA DE LA DCADA DE 1950 PARA LA ESTRUCTURA
PRODUCTIVA BRASILEA
La dcada de 1950 fue notable para el Brasil, en lo que respecta a los avances del proceso de industrializacin,
iniciado 20 aos antes. La actuacin del Estado, el capital privado extranjero y el capital privado nacional
permitieron la realizacin de un vigoroso proyecto de desarrollo que alter definitivamente la situacin econmica,
productiva y social del pas frente a las dems economas perifricas.
Cupo al Estado, en aquel contexto, asegurar condiciones mnimas de financiamiento, extendiendo al mximo
su poder de reglamentacin y su capacidad fiscal y financiera. Al asumir, adicionalmente, la funcin de agente
productivo en sectores estratgicos de la industria (insumos bsicos e infraestructura), cuya maduracin y
rendimiento a largo plazo no atraan el inters del sector privado, se convirti en uno de los ejes ms importantes de
la estructura capitalista brasilea.
En cuanto a la poltica econmica, la proteccin y el apoyo del Estado fueron esenciales para que el capital
privado nacional se expandiese apalancando la industria de bienes de consumo no durables y de bienes de capital
ligeros, lo que dej el camino libre para que los capitales extranjeros llevaran adelante sus inversiones en sectores de
la produccin ms importantes y dinmicos, tales como el de bienes de consumo durables y el de bienes de capital.
En ese perodo se crearon tres importantes agencias pblicas federales encargadas de tres
mbitos estratgicos para el desarrollo nacional: el Consejo Nacional de Investigacin (CNPq), que
dispona de recursos para cumplir el mandato de organizar y financiar la investigacin cientfica; la
Coordinacin de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior (CAPES), responsable de la
coordinacin y el financiamiento del sistema de posgrado, y el Banco Nacional de Desarrollo
Econmico (BNDE), a cargo de financiar la industria e infraestructura bsica y, posteriormente, la
infraestructura social, razn por la que se agreg una letra a la sigla original (BNDES)65.
Tambin corresponde a este perodo la estructuracin de dos importantes instituciones de
apoyo al desarrollo industrial, el Servicio Nacional de la Industria (SENAI), creado en 1942, y el
Servicio Social de la Industria (SESI), creado en 1946, dedicados a la formacin y capacitacin de los
recursos humanos tcnicos y de mano de obra calificada que demandaba el crecimiento acelerado66.
Otro hito de este perodo fue la creacin del Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA)67.
Dedicado en un comienzo a respaldar el desarrollo de la industria aeronutica del pas, principalmente
mediante la formacin de ingenieros calificados y especializados, el ITA tuvo un gran impacto en
cuanto a la capacitacin de profesionales que ocuparon cargos de liderazgo en el sector pblico y
privado, as como los altos cargos de la poltica pblica, juntamente con los ingenieros formados en la
Escuela Politcnica de la Universidad de San Pablo (POLI-USP) y en las dems escuelas de ingeniera
de las principales universidades brasileas de la poca68.
En los aos sesenta y setenta se dio un nuevo salto institucional, si bien en el plan econmico
y poltico el pas enfrent discontinuidades y rupturas de trayectorias y modelos. Tras el golpe militar
de 1964, el gobierno retom el proyecto de desarrollo basado en la ideologa del desarrollismo
nacional. Se trata de un perodo marcado por importantes reformas estructurales, que apuntaron a la
formacin de los grupos dominantes, a modernizar las instituciones, el Estado y las polticas pblicas,
65
66
67
68
En los aos setenta, el BNDES comenz a participar en la poltica tecnolgica, funcin que abandon
posteriormente y que pas a ser atribucin de la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP), que se vali de
recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (FNDCT). A pesar de ser indirectamente el
principal financiador de las inversiones en modernizacin de empresas, el Banco retom una agenda explcita de
apoyo al desarrollo tecnolgico y a la innovacin solo despus del anuncio de la Poltica Industrial, Tecnolgica y
de Comercio Exterior (PITCE), en 2004.
Ms recientemente, el SESI y el SENAI pasaron a conformar, junto con la Confederacin Nacional de la Industria
(CNI) y el Instituto Euvaldo Lodi (IEL), el llamado Sistema Industria.
Instalado en la ciudad de So Jos dos Campos, en el estado de So Paulo.
Vanse ms detalles sobre la creacin y contribucin de estas instituciones en Pacheco y Corder (2010).
88
y adecuarlos a las transformaciones y exigencias del perodo de la posguerra. Ya en la primera mitad

de los aos sesenta se llevaron a cabo importantes reformas, como la monetaria, financiera y
tributaria, en aras de mejorar las condiciones de financiamiento a largo plazo y atraer nuevas
inversiones hacia el pas.
La Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP) se cre en 1967 con el objetivo principal de
administrar el Fondo de Financiamiento de Estudios de Proyectos y Programas y fue importante para
establecer, juntamente con el CNPq y la Coordinacin de Perfeccionamiento de Personal de Nivel
Superior, la estructura de financiamiento para CyT. La Agencia increment su relevancia y proyeccin
dos aos despus, cuando se hizo cargo de administrar los recursos del flamante Fondo Nacional de
Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (FNDCT). Asumi tambin la funcin de administrar el Fondo de
Desarrollo Tcnico-Cientfico (FINEP) del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social
(BNDES), que fue originalmente creado para financiar la implantacin de programas de posgrado en
las universidades brasileas69.
Posteriormente, con el reordenamiento de las funciones entre esas tres agencias, la FINEP
pas a concentrarse en el financiamiento de investigacin y desarrollo a nivel acadmico y
empresarial, que en el caso de este ltimo se realiz mediante aportes reembolsables70. La
Coordinacin de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior y el CNPq, a su vez, se
responsabilizaron del financiamiento destinado a la formacin y capacitacin de alumnos de posgrado
y a la investigacin acadmica.
En 1962 se cre la Fundacin de Amparo a la Investigacin del Estado de San Pablo
(FAPESP), dedicada al financiamiento de la investigacin cientfica de aquel estado. El modelo
adoptado por la FAPESP inspir a otros estados brasileos y al poco tiempo las Fundaciones de
Amparo a la Investigacin (FAP) se fueron incrementando, de modo que en la actualidad
prcticamente todos los estados poseen su propia fundacin o institucin afn. Ellas desempean una
funcin importante en los Sistemas Estatales de Desarrollo y de CyT71 y en el propio Sistema
Nacional de Innovacin. La estructura institucional, la gobernanza y el financiamiento de la FAPESP
fueron decisivos para su xito y para el desarrollo cientfico del estado72 y deben servir de base para
las iniciativas en la materia. A mediados de la dcada de 1990, la FAPESP ampli su alcance y pas a
financiar proyectos emprendedores y de innovacin tecnolgica, as como a orientar y hasta financiar
la obtencin de patentes del resultado de investigaciones por ella financiadas.
En los cuadros 5 y 6 se presentan las principales FAP, juntamente con algunas de las ms
importantes instituciones federales y estatales que conforman el sistema pblico de incentivo a la
ciencia, tecnologa (e innovacin) del pas en la dcada de los 70.
Debido a las dos crisis del petrleo experimentadas en 1973 y 1979, el proyecto de desarrollo
brasileo se vio fuertemente debilitado. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) de 1972 prevea, entre
otras medidas, fortalecer la competitividad de la industria nacional por medio de la capacitacin y el
desarrollo tecnolgico. Para ello, y mediante una iniciativa de apoyo explcito, se formul el primer
69
70
71
72
La FINEP reemplaz el Fondo de Financiamiento de Estudios de Proyectos y Programas, creado en 1965 en virtud
del decreto nm. 55.820. El FINEP, a su vez, se cre mediante la Resolucin BNDE/CA nm. 146, de fecha 29 de
mayo de 1964. Las legislaciones se encuentran disponibles en www.siop.planificacin.gov.br.
Como se ver ms adelante, con los fondos sectoriales y la nueva reglamentacin, la FINEP ampli las formas de acceso
de las empresas, que pasaron a disputarse los recursos del FNDCT con las Instituciones Cientficas y Tecnolgicas.
Como los recursos financieros de que disponen las FAP para apalancar las actividades de investigacin de sus
respectivas instituciones estatales corresponden a un porcentaje del ingreso tributario neto del estado, la FAPESP es
la ms importante de las fundaciones de amparo, dado que el volumen de recaudacin del estado de So Paulo es el
mayor del pas.
La FAPESP se destac por el uso del criterio de la excelencia acadmica y por su compromiso con la gestin financiera de
los recursos y proyectos que financia. De esta forma, evit comprometer los resultados de las investigaciones, incluso en
pocas de mayor inestabilidad econmica y financiera, y ofreci tanto a los investigadores, como a los alumnos
financiados con becas de estudio, condiciones para asumir una posicin destacada a nivel nacional e internacional.
89
Plan Bsico de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (PBDCT), cuyo documento presentaba detalles de
las directrices de poltica y de las lneas de accin definidas en el Plan Nacional de Desarrollo.
Ms an, con el propsito de mejorar el nivel de normalizacin de la produccin brasilea se
ampliaron las funciones del Instituto Nacional de Pesos y Medidas (INPM), actual Instituto Nacional
de Metrologa, Normalizacin y Calidad Industrial (INMETRO). Por otro lado, la evolucin del
proceso de transferencia de tecnologas y la propuesta de implementar una poltica tecnolgica
nacional ms contundente en esta direccin redund en la ampliacin de las atribuciones del
Departamento Nacional de Propiedad Industrial (DNPI), actual Instituto Nacional de la Propiedad
Industrial (INPI), que es el organismo responsable de la concesin de marcas y patentes.
CUADRO 5
PRINCIPALES INSTITUCIONES DE APOYO A LA INVESTIGACIN, DCADAS DE 1950-1970
Ao de creacin
Institucin
1950
Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA), decreto nm. 27.695, del 16/01/1950. Funcion
temporariamente en la sede de la Escuela Tcnica del Ejrcito (actual Instituto Militar de Ingeniera - IME)
en Ro de Janeiro.
1951
Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CNPq), con la nomenclatura original de Consejo
Nacional de Investigaciones. Creado para coordinar y estimular el desarrollo cientfico nacional.
1951
Coordinacin de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior (CAPES), originalmente denominada

Campaa Nacional de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior, dedicada a la formacin de
personal especializado.
1952
Banco Nacional de Desarrollo Econmico (BNDE), actual BNDES (asume tambin la misin social), creado
para apoyar emprendimientos en las reas industriales y de infraestructura.
1956
Instituto de Investigacin en Energticas y Nucleares de la Universidad de So Paulo (IPEN/USP).
1961
Universidad de Brasilia (UNB).
1961
Instituto Nacional de Pesos y Medidas (INPM), que posteriormente se transformo Paulo Instituto Nacional
de Metrologa, Normalizacin y Calidad Industrial (INMETRO).
1962
Fundacin de Amparo a la Investigacin del Estado de So Paulo (FAPESP). Sin embargo, la enmienda de
la constitucin estatal que dio origen a la fundacin data de 1947.
1964
Fundacin de Amparo a la Investigacin del Estado de Rio Grande do Sul (FAPERGS)a.
1966
Centro de Energa Nuclear de la Universidad de San Pablo (CENA/USP).
1966
Universidad Estatal de Campinas (UNICAMP).
1967
Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP), decreto nm. 68.748, del 15/06/1971.
1969
Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (FNDCT).
1974
Centro de Investigacin de Energa Elctrica (CEPEL), de Eletrobrs.
1975
Centro de Investigacin y Desarrollo Leopoldo Amrico Miguez de Mello (CENPES), de Petrobrs.
1976
Centro de Investigacin y Desarrollo (CPqD), de Telebrs.

a
Para conocer las dems Fundaciones de Amparo a la Investigacin y las respectivas pocas de creacin, vase el Consejo
Nacional de las Fundaciones de Amparo a la Investigacin en la direccin electrnica http://www.confap.org.br/.
En trminos institucionales, el pas avanzaba en la implantacin parcial del Plan Nacional de

Desarrollo (PND), reemplazado en 1974 por el segundo plan, que presentaba medidas ms audaces,
principalmente en lo que respecta a las metas de energa, petrleo y gas, que dependan en gran
medida de las importaciones de petrleo. En el cuadro 6 se presentan algunas de las instituciones de
investigacin y apoyo industrial ms importantes que se configuran en este perodo.
90
CUADRO 6
PRINCIPALES INSTITUCIONES DE INVESTIGACIN PARA EL APOYO
INDUSTRIAL, DCADA DE 1970
Ao de creacin
Institucin
1970
Instituto Nacional de Propiedad Industrial (INPI), en reemplazo del antiguo Departamento Nacional de
Propiedad Industrial.
1971
Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales (INPE), en el mbito del CNPq, posteriormente (1985)
transferido al Ministerio de Ciencia y Tecnologa.
1972
Servicio Brasileo de Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas (SEBRAE), con el nombre de Centro
Brasileo de Asistencia Gerencial a la Pequea Empresa (CEBRAE), dentro de la estructura del entonces
Ministerio de Planificacin, transformado en servicio social autnomo en 1990.
1973
Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (EMBRAPA).
1974
Centro de Investigacin (CPqD) de Telebrs (empresa estatal brasilea de telecomunicaciones),

posteriormente transformado en fundacin de derecho privado, cuando se privatiz Telebrs a.
Fuente: Elaborado con base en Pacheco (2003).

a
Con la privatizacin de Telebrs, actualmente Telecomunicaes Brasileiras S. A., el CPqD se transform en una fundacin
privada y se mantuvo como centro de excelencia en investigacin y prestacin de servicios en el mbito de
telecomunicaciones y tecnologa de la informacin.
Ambos planes de desarrollo contemplaban un compromiso explcito del gobierno con la

evolucin de la ciencia y tecnologa en el pas, que puede evidenciarse en el Plan Bsico de Desarrollo
Cientfico y Tecnolgico, difundido por medio de tres documentos. El primero data de 1973/1974, el
segundo de 1976 y el tercero de 1980/198573.
La crisis internacional desencaden en el Brasil una elevada inestabilidad macroeconmica
que se extendi por casi dos dcadas y contribuy al proceso de redemocratizacin del pas iniciado a
mediados de la dcada de 1980. Esos dos procesos generaban expectativas y seales contrarias. Por un
lado, la crisis redujo en gran medida la capacidad de intervencin del Estado, hasta entonces un actor
clave que lideraba el proceso de transformacin en curso; tambin disminuy las inversiones
productivas e inviabiliz muchas polticas de desarrollo que estaban en curso. Por otro lado, la
democratizacin reforzaba demandas de varios grupos sociales, a las que el Estado en crisis no tena
cmo responder sin recurrir al financiamiento inflacionario y a medidas especiales, muchas de ellas
contradictorias e incongruentes, y cada vez ms ineficaces. Los numerosos planes econmicos, de
muy corta duracin, no lograron sus objetivos estabilizadores y contribuyeron a desorganizar al
Estado y la economa incluso en mayor medida.
Estas dificultades condujeron al distanciamiento entre el ritmo industrial brasileo y el de los
pases centrales. Aun as, hasta la dcada de 1980 la industria brasilea present cierta convergencia
con la industria de las economas desarrolladas, teniendo como sectores dinmicos el metalmecnico y
el qumico (Laplane y Silva, 1994). Este panorama se modific profundamente a partir de los aos
noventa, cuando los sectores de mayor dinamismo de aquellos pases retomaron su ritmo de
crecimiento, innovacin y expansin y la industria nacional permaneci con la misma estrategia, tal
vez por la inercia defensiva mencionada.
Dada la naturaleza eminentemente pblica de la mayora de las instituciones de CyT y
tambin la dependencia de incentivos pblicos por parte del sector privado, el Sistema de CyT sufri
enormemente las consecuencias de las dificultades econmicas y de la crisis fiscal del Estado en los
aos ochenta. Aun as, el proceso registr avances, incluso en medio de la turbulencia econmica y la
incerteza poltica.
73
La poltica brasilea en materia de CyT contenida en los Planes Bsicos de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico se
public ntegramente en la seccin de Memoria de la Revista Brasilea de Innovacin. Vase Salles-Filho (2002,
2003 y 2004).
91
Segn un acuerdo entre el Banco Mundial y el gobierno brasileo, en 1983 se establecieron

las bases del Programa de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (PADCT), reforzando la importancia
atribuida a la temtica tecnolgica. El PADCT fue la primera gran iniciativa federal destinada a
incentivar la interaccin entre instituciones pblicas y el mercado en el mbito de CyT, y fue tambin
el primer programa de importancia en lanzar convocatorias como forma de inducir la demanda de
trabajos en CyT para reas prioritarias.
El Ministerio de Ciencia y Tecnologa (MCT), rgano central del sistema federal de CyT y
responsable de formular y coordinar la Poltica Nacional de CyT, se cre en 1985, ms como resultado
del ambiente poltico de la redemocratizacin y en respuesta a una antigua demanda de la comunidad
cientfica que de una intervencin planificada incluida en un proyecto y una estrategia clara para el
mbito de CTI. Aun as, la creacin de dicho ministerio tuvo efectos sumamente positivos, en
particular en lo que se refiere a la planificacin del sector que, a pesar de experimentar muchas
dificultades, en los ltimos 20 aos se expandi considerablemente.
La creacin del MCT, aunque en condiciones precarias, con pocos instrumentos y escasa
autonoma financiera, permiti otorgar poderes a los actores ms organizados del sistema de CyT, que
pasaron a tener un representante y una voz en el Planalto, que operaba como correa de transmisin de
las reivindicaciones y presiones que venan de la base las sociedades cientficas, las universidades,
los institutos de investigacin y las propias agencias del ministerio, para las instancias que detenan
poder efectivo en la Repblica, como el Ministro de Hacienda y Planificacin y la propia Presidencia
de la Repblica.
Correspondi al nuevo ministerio coordinar todo el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa
(SNCT), desde la poltica de cooperacin internacional y la poltica nacional de investigacin hasta la
articulacin con las polticas sectoriales y dems agencias pertinentes del gobierno federal y de los
gobiernos estatales, como el BNDES y las fundaciones de amparo a la investigacin. Paulatinamente, el
Ministerio de Ciencia y Tecnologa fue asumiendo tambin la coordinacin de las siguientes polticas:
espacial, nuclear, de bioseguridad, informtica y automatizacin, as como el control de la exportacin
de bienes y servicios. Su presencia reforz el liderazgo de las siguientes entidades vinculadas: el CNPq,
la FINEP, la Agencia Espacial Brasilea y la Comisin Nacional de Energa Nuclear (CNEN), adems
de una serie de institutos nacionales de investigacin74.
Como resalta Costa, la creacin del Ministerio de Ciencia y Tecnologa estaba ligada a la
necesidad de conferir mayor importancia al binomio ciencia-tecnologa, lo que
segn se crea solamente podra concretizarse por medio de un ministerio que fuese fuerte a nivel
poltico e influyente en el medio econmico, a fin de recaudar un volumen mayor de recursos para las
actividades de investigacin cientfica y tecnolgica (Costa, 1998).
El Ministerio de Ciencia y Tecnologa pas a coordinar los principales instrumentos y
programas de CyT, funciones que antes pertenecan al mbito de competencia del CNPq, que hasta
entonces era el rgano central del sistema. Inicialmente, las actividades se centraron en ampliar los
programas de posgrado y el incentivo a la investigacin y desarrollo, mediante la planificacin
materializada en el tercer Plan Bsico de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, cujas metas
programadas tenan por objeto mejorar las iniciativas pblicas a nivel sectorial. Pero el incremento de
la deuda pblica redund en considerables prdidas en trminos presupuestarios y estratgicos para el
mbito de CyT (Costa, 1998).
74
Dentro de estos se destacan los siguientes: Instituto Nacional de Investigaciones de Amaznia (INPA), Instituto Nacional
de Investigaciones Espaciales (INPE), Instituto Nacional de Tecnologa (INT), Instituto Nacional del Semirido (INSA),
Instituto Brasileo de Informacin sobre Ciencia y Tecnologa (IBCT), Centro de Tecnologa Industrial Renato Archer
(CTI), Centro Brasileo de Investigaciones Fsicas (CBPF), Centro de Tecnologa Mineral (CETEM), Laboratorio
Nacional de Astrofsica (LNA), Laboratorio Nacional de Computacin Cientfica (LNCC), Museo de Astronoma y
Ciencias Afines (MAST), Museo Paraense Emlio Goeldi (MPEG), Observatorio Nacional (ON).
92
La FINEP, los Institutos Nacionales de Investigacin y el propio CNPq se vincularon al

Ministerio de Ciencia y Tecnologa y conformaron un conjunto importante de instituciones con
potencial para contribuir de forma decisiva al desarrollo cientfico y tecnolgico del pas. Hasta qu
punto el Ministerio de Ciencia y Tecnologa adquiri poderes y tuvo de hecho capacidad de
coordinacin es objeto de dudas.
La dcada de 1990 fue decisiva para la constitucin del Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnologa en el Brasil inspirado en el enfoque del Sistema Nacional de Innovacin. Puede decirse
que fue un perodo de rupturas. Por un lado, la gestin del Presidente Fernando Collor de Mello75
permiti radicalizar las experiencias heterodoxas de los aos ochenta e introducir cierta dosis de
ortodoxia: congelar los activos financieros, derribar barreras comerciales, cerrar reparticiones pblicas
y privatizar un gran nmero de empresas estatales. Asimismo, se introdujo en el Brasil la agenda de
las reformas estructurales que ya se vena implementando en muchos pases con el patrocinio del
Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. A pesar de la aplicacin de estas medidas
extremas, su gobierno fracas en cuanto al objetivo prioritario de estabilizar la economa.
Por otro lado, el hecho de que el Plan Collor no haya llegado a buen trmino supuso una
ruptura con los experimentos de poltica econmica llevados a cabo desde mediados de los aos
ochenta, que de diferentes maneras buscaron estabilizar la economa sobre la base de decretos que no
eran compatibles con las reglas econmicas y los mercados. De cierta manera, debido al fracaso del
llamado Plan Collor se establecieron las bases para formular y ejecutar el Plan Real, en el gobierno
posterior del Presidente Fernando Henrique Cardoso, que aunque incluyese una dosis elevada de
experimentalismo econmico, se basaba en una racionalidad econmica menos heterodoxa, que
incorporaba el saneamiento fiscal como condicin esencial para la credibilidad de la nueva moneda, y
la agenda de las reformas estructurales como indispensable para sostener la estabilidad. En este
sentido, el Plan Real represent una decisiva ruptura con la mentalidad inflacionaria hasta entonces
dominante y con las concepciones del Estado desarrollista-productor que haban inspirado las polticas
econmicas perodos anteriores. Este contexto de reformas, en medio de la marcada austeridad fiscal
tuvo grandes repercusiones en el mbito de CyT y, de cierta forma, inspir las reformas e
innovaciones que surgiran a fines de los aos noventa, con la puesta en marcha de los fondos
sectoriales, la reestructuracin de los institutos de investigacin y el surgimiento y la importancia de la
innovacin en la agenda poltica nacional.
La articulacin entre ciencia, tecnologa e innovacin comenz a formar parte de la agenda de
poltica de las economas desarrolladas, en las que la innovacin desempea una funcin relevante, y
termin configurndose como un modelo que se sigui en prcticamente todas las experiencias
destinadas a promover la innovacin como forma de incentivar el desarrollo. El caso brasileo no fue
diferente: viabilizar la articulacin entre ciencia, tecnologa e innovacin ha sido un objetivo explcito
e implcito de las polticas de CTI en el Brasil desde por lo menos los aos ochenta, si bien hasta la
primera mitad de los aos noventa se hizo nfasis en la articulacin entre CyT, sin poner mayor
empeo en incentivar la innovacin mediante polticas.
Es preciso comprender que la iniciativa de construccin del sistema de CTI se da a partir de
bases completamente distintas de aquellas que caracterizaron a los pases que hoy figuran como
modelos. Por un lado, en la mayora de estos pases los componentes y actores del sistema se fueron
formando a lo largo de un proceso histrico mucho ms prolongado, en el que la innovacin asumi
un papel central debido en mayor medida a las fuerzas de la competencia, segn el anlisis de
Schumpeter. Por otro lado, el Estado siempre tuvo un papel central en cuanto a estimular el impulso
de la innovacin, promover la articulacin natural entre los componentes que se fueron formando
con lgicas propias y fomentar la relacin entre actores que se guan por reglas y objetivos diferentes,
particulares y hasta contradictorios. Este papel exigi la movilizacin de sumas abultadas de recursos
pblicos que superaban ampliamente la capacidad de cualquier Estado de un pas en desarrollo,
75
Primer presidente, tras el perodo de la dictadura, electo democrticamente y por voto directo.
93
en la forma de exencin fiscal, financiamiento de largo plazo, subsidio y subvencin, compras

gubernamentales y gastos militares, financiamiento no reembolsable e inversiones en construccin de
infraestructura de investigacin pura y aplicada, de uso compartido y restringido.
La creacin de un entorno institucional que favorezca y estimule la innovacin es parte de
este largo proceso; cuando se examinan el proceso y los resultados queda claro que ambos fueron
objeto de configuraciones bastante diferentes entre los pases que hoy integran el grupo de los ms
desarrollados e innovadores. Las diferencias pueden observarse en prcticamente todos los elementos
clave del sistema: papel e instrumentos utilizados por el Estado, papel y modelo de investigacin y
desarrollo adoptado por las empresas privadas, elaboracin y aplicacin de la legislacin de propiedad
intelectual y utilizacin de los recursos pblicos, incentivos a los inversionistas privados,
reglamentacin del mercado de capitales y gobernanza de los fondos financieros y fundaciones
privadas que invierten en CTI. Segn estas diferentes configuraciones se advierte que los modelos
pueden servir de inspiracin, pero ninguno puede trasplantarse ni siquiera con adaptaciones en
otros pases con estructuras e historias propias.
En el anlisis de la construccin de la institucionalidad de CTI en el Brasil se revela un
conjunto de iniciativas puntuales de promocin de la ciencia y tecnologa, sin una preocupacin
explcita sobre la articulacin entre estos dos mbitos. Es el caso de la creacin de la red de
universidades federales, de los programas de posgrado y de varios institutos nacionales de
investigacin que, reconfigurados en algn momento posterior, asumieron funciones relevantes en el
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa. Tambin se registran iniciativas concebidas con el doble
objetivo de promover la ciencia y tecnologa y de articular las dos dimensiones, ambas fueron
resultado de intervenciones de largo alcance, que fcilmente podran clasificarse como desarrollistas.
Es el caso, por ejemplo, de la creacin del Centro Tcnico Aeroespacial (CTA) y el Instituto
Tecnolgico de Aeronutica (ITA), en 1947 y 1950, respectivamente, el Instituto Nacional de
Investigaciones Espaciales, la Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (Embrapa) y el
CPqD (tecnologa de la informacin) en los aos setenta, en otro contexto histrico. Pero incluso estas
fueron intervenciones localizadas, cuyos objetivos no sobrepasaban el nivel sectorial, desvinculadas
de una poltica nacional de CTI inspirada por el enfoque del Sistema Nacional de Innovacin.
Las polticas nacionales de CyT comenzaron a hacerse patentes en los aos setenta, a travs
de los ya mencionados Planes Bsicos de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, en el contexto de los
Planes Nacionales de Desarrollo del rgimen militar, que tenan por objeto el dominio tecnolgico
en mbitos estratgicos, basados en la creacin y ampliacin de centros de excelencia en
investigacin y desarrollo articulados a las empresas estatales aeroespaciales, nucleares, de petrleo,
electricidad, comunicaciones y aeronutica. Dichas polticas se retomaron en los aos ochenta, en el
contexto de redemocratizacin del pas, y de cierta forma articuladas con una poltica industrial,
como en el caso de la informtica, y con una visin ms clara del objetivo estratgico de creacin de
un Sistema Nacional de CyT. Como se coment anteriormente, gracias al proyecto de los aos
ochenta, en cuyo ncleo se cre el Ministerio de Ciencia y Tecnologa aunque fuertemente
restringido por la crisis e inestabilidad econmica, se influenci la configuracin de las polticas
de CyTen los aos sucesivos.
En los aos noventa, la poltica de CyT se dise e implant en contextos y con objetivos
sumamente distintos a los anteriores. A lo largo de la dcada, el diseo de las polticas estuvo
condicionado, por un lado, por la agenda creada en los aos ochenta y las presiones de los grupos que
se fortalecieron polticamente con la democratizacin en especial, la comunidad cientfica y la
propia tecno burocracia y, por otra parte, por la coyuntura y las estrategias de poltica econmica
adoptadas por el Plan Collor y el Plan Real.
En los primeros aos de la dcada, de inestabilidad y crisis, surgi el discurso de la
competitividad y la eficiencia, acompaado por el Programa de Competitividad Industrial (PCI), que
consisti simplemente en una lista de objetivos e instrumentos. Los frentes que componan la Poltica
de Competitividad de aquel gobierno eran tres: el PCI, el Plan Bsico de Calidad y Productividad
94
(PBQP) y el Programa de Apoyo a la Capacitacin Tecnolgica de la Industria, sin embargo nunca

qued claro cmo se implementaran las propuestas (Bonelli, Veiga y Brito, 1997)76.
En el mbito de la CyT, a comienzos de los aos noventa, el Ministerio de Ciencia y
Tecnologa perdi poder poltico al ser transformado en Secretara de Ciencia y Tecnologa vinculada
a la Presidencia de la Repblica, lo que revel la falta de prioridad y compromiso respecto de la
capacitacin tecnolgica local y la apuesta en las importaciones. De esta forma, se ampli la brecha
entre el discurso de la modernizacin y la adopcin de una poltica industrial para sustentar la
reestructuracin del aparato productivo con base en capacitacin tecnolgica endgena.
La adopcin del Plan Real profundiz la restriccin fiscal y la presin sobre las empresas
sometidas en mayor grado a la competencia externa, debido a la reanudacin de la apertura comercial
y tambin como consecuencia de la apreciacin de la moneda local (real). A pesar de la recreacin del
Ministerio de Ciencia y Tecnologa, las polticas y el conjunto del sistema se vieron afectados de
manera profunda y negativa por la poltica econmica restrictiva y tambin por las reformas de la
administracin pblica, que indujeron a miles de profesores y cientficos a jubilarse precozmente para
resguardar derechos amenazados.
La privatizacin de las empresas estatales en los mbitos aeroespacial, de telecomunicaciones,
energa y aeronutica, as como el fin del monopolio del petrleo exigieron la reestructuracin
institucional de reas importantes del sector de CyT, cuyos institutos estaban directamente vinculados
a las empresas pblicas. Al mismo tiempo, las empresas privadas y sus entidades emergieron
polticamente como nuevos actores del sistema de CyT, con una agenda renovada que inclua
demandas y presiones directas e indirectas en el sentido de incluir a la innovacin en el modelo y del
sistema de CyT para apoyar la reestructuracin productiva. Naturalmente, estas demandas no siempre
se expresaban de manera clara, coherente e uniforme, pero no existen dudas en cuanto a la emergencia
de estos nuevos actores y la influencia que pasaron a tener en la formulacin de las polticas a partir
del final de la dcada de 1990.
La estructuracin del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa, que todava est lejos de
concluirse, ha exigido tanto la construccin de componentes importantes entre ellos, la
infraestructura pesada de investigacin y desarrollo, la formacin de recursos humanos, las redes de
metrologa, como iniciativas para establecer los vnculos y alimentar los flujos y relaciones entre
organizaciones y actores. En medio de intensos debates, la estructuracin del Sistema Nacional de
Ciencia y Tecnologa a partir de los aos noventa exigi redefinir y crear instrumentos, aprobar leyes,
movilizar recursos financieros y elaborar una poltica de rupturas y de cambio de culturas. Como se
ver ms adelante, se dieron importantes avances, aunque incompletos e inconclusos.
El punto de partida era frgil: parte de las instituciones de CyT e incluso de los mecanismos
jurdicos estaba deteriorada en sentido amplio, fsico, financiero y de recursos humanos. La capacidad
de coordinacin del Estado estaba comprometida, tanto por la falencia del modelo anterior y la
restriccin fiscal del Plan Real, como por las incertezas creadas por la reforma administrativa y por la
necesidad de crear los mecanismos de accin del Estado regulador propuesto. Y las empresas se
encontraban en posicin defensiva en una coyuntura de apertura comercial con un tipo de cambio
apreciado y tasas de inters elevadas, lo que tornaba extremamente difcil hasta incluso defenderse.
Por lo tanto, la carencia era general (empresarial, institucional y financiera).
76
Los beneficios ms destacados se derivaron del Plan Bsico de Calidad y Productividad, pero tuvieron una corta
duracin. Se necesitaban medidas que provocasen cambios ms definitivos, pero no haba espacio, ya que el
entorno macroeconmico continuaba representando un impedimento real para las inversiones productivas. Al
mismo tiempo, las elevadas tasas de inters seguan atrayendo en gran medida al capital financiero.
95
RECUADRO 2
LA REFORMA DEL ESTADO DE MEDIADOS DE LOS AOS NOVENTA
En noviembre de 1 5, el gobierno federal public el Plan Maestro para la Reforma del Estado, mediante el
que se proponan modificaciones sustanciales en las relaciones entre el Estado, las instituciones y las funciones
pblicas. Sus principios rectores se basaban en la transparencia, la rendicin de cuentas, la eficiencia, la equidad, el
abandono de las actividades no esenciales, los subsidios y la restauracin de la ciudadana (Elena, 1998).
El modelo permiti proponer la existencia de un Ncleo Estratgico, cuyas actividades eran de competencia
exclusiva del Estado, como las del Poder Legislativo, el Poder Judicial, la Presidencia y la Cpula de los
Ministerios. Tambin habra Agencias Ejecutivas, de propiedad exclusiva del Estado, pero con mayor grado de
autonoma, creadas con la finalidad de aplicar las leyes. Las Organizaciones Sociales se configuraran como
instituciones pblicas no estatales, a cargo de actividades de inters pblico pero no exclusivas del Estado. Sera el
caso de aquellas fundaciones de derecho privado sin fines de lucro dedicadas a la ejecucin de servicios sociales y
cientficos, que operan mediante un contrato de gestin con el Estado. La privatizacin reducira el papel de la
empresa estatal, y el sector privado debera asumir la funcin de locomotora de la economa, anteriormente a cargo
del Estado emprendedor. El modelo permiti tambin prever la creacin de las agencias ejecutivas reguladoras, cuya
funcin principal sera reglamentar los servicios pblicos privatizados, tanto en el sentido de asegurar el
cumplimiento de los contratos, como de proteger a los consumidores.
Los activos de las Organizaciones Sociales pueden ser pblicos, pero no necesariamente pertenecer al gobierno
central. Estas organizaciones deben adoptar un estilo de administracin semejante al de las empresas privadas, pero
sin fines de lucro. El objetivo es alcanzar mayor flexibilidad y eficiencia y adoptar un estatuto normativo adecuado
para interactuar en el mercado. El grado de novedad est en las reglas para clasificarse como Organizacin Social y
en la liberacin de normas de control burocrtico tpicas de la administracin pblica (Elena, 1998).
Para implantar la reforma en 1995 se cre el Ministerio de la Administracin y de la Reforma del Estado
(MARE) (medida provisoria nm. 813/95), disuelto en 1999, cuyas funciones se transfirieron al actual Ministerio
de Planificacin.
Puede decirse que la Reforma Gerencial del Estado en el Brasil, elaborada de forma integrada y contemplando
una revisin del papel del Estado en las sociedades modernas, no logr que la sociedad brasilea la legitimara ni la
fuerza poltica que permitiera implantarla tal como fue concebida. La reforma supona cambios radicales en
estructuras culturalmente arraigadas y afectaba diversos intereses. Desde el punto de vista de la gestin de los
recursos pblicos, todo indica que hasta hubo un retroceso, sobre todo en relacin con las Organizaciones Sociales y
las Agencias Executivas.
1. La reforma de la Poltica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin

en el Brasil
La reforma de la Poltica de Ciencia y Tecnologa (PCT), iniciada en 1999, se dio en el contexto de las
reformas del Estado (vase el recuadro 2) y sirvi para contribuir de diversas maneras al SNCT,
conforme se observar a lo largo de esta seccin. En el Ministerio de Ciencia y Tecnologa se
enfrentaba el problema de la escasez de recursos financieros, lo que pona en riesgo los compromisos
asumidos junto a la comunidad cientfica y dificultaba la implementacin de estrategias ms audaces a
favor del desarrollo cientfico y tecnolgico.
Gran parte de estos compromisos se definan en varios programas que se haban puesto en
marcha en los aos anteriores, como el Programa de Apoyo al Desarrollo Cientfico y Tecnolgico
(PADCT) con apoyo del Banco Mundial77 y el Programa de Formacin de Recursos Humanos en
reas Estratgicas (RHAE)78, ambos iniciados en la dcada de 1980 y dedicados al financiamiento de
reas estratgicas.
77
78
El PADCT estuvo vigente hasta 1998.

En 1987, por medio del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, se crea el RHAE en articulacin con el CNPq,
con el objetivo de impartir formacin tecnolgica de recursos humanos en reas consideradas prioritarias, de tal
modo que se denomin Programa de Formacin de Recursos Humanos en reas Estratgicas. A pesar de que
esta denominacin se modific ms de tres veces (en 1997, 2002 y 2007), la sigla del programa nunca se alter.
96
Asimismo, el Ministerio de Ciencia y Tecnologa enfrentaba presiones internas de

financiamiento institucional, oriundas de sus propias agencias e institutos de investigacin. Desde el
punto de vista poltico, estas presiones eran (y continan siendo) importantes, ya que parten de un
segmento de funcionarios bien organizados y con relativa visibilidad en la sociedad. En la FINEP, que
se articulaba con grupos de la elite cientfica y de empresarios nacionales que invertan en tecnologa,
se experimentaban dificultades para mantener los compromisos con los recursos (inestables) del
FNDCT y de la cooperacin BID-FOMIN, respectivamente. Mientras que el CNPq, enraizado en la
comunidad cientfica y acadmica, serva para transmitir las insatisfacciones y demandas de estos
segmentos. Adems, a comienzos de 1999 perodo en que se iniciaba el segundo mandato del
Presidente Cardoso, las perspectivas de continuidad de las actividades eran, como mnimo,
sombras, y en el futuro visible se observaba la fragilidad financiera de las agencias, los institutos
nacionales y el propio ministerio.
Para el equipo que se hizo cargo del Ministerio de Ciencia y Tecnologa en enero de 1999 era
fundamental destrabar la restriccin financiera que se presentaba como condicin sine qua non para
ganar credibilidad, recuperar instrumentos, implementar reformas y poner en marcha nuevas polticas.
Sin embargo, en los diagnsticos de ese momento se dejaba claro que no se trataba tan solo de mejorar
las condiciones financieras; era necesario promover una reforma ms amplia del mbito de CyT, de
gran alcance, para modernizar las instituciones, redefinir prioridades, actualizar objetivos, introducir
nuevas gobernanzas que se adecuaran mejor a los cambios en la propia sociedad y en el aparato del
Estado y avanzar en el sentido de crear un sistema de innovacin efectivo para apalancar y sustentar la
competitividad de las empresas del Brasil, partiendo de la experiencia de los pases lderes reflejada en
los estudios publicados y las agendas de poltica internacionales.
Corder (2004) hace hincapi en que, en diversas reas del conocimiento, la forma de llevar a
cabo actividades de investigacin y desarrollo y de realizar innovaciones, ya sean tecnolgicas,
orgnicas, en servicios o los mercados, comenz a diferenciarse ampliamente con respecto al pasado
reciente. Parte de este cambio, se vinculara a las modificaciones en el ambiente cientfico y
tecnolgico y en el ambiente competitivo mucho ms complejo y marcado por el surgimiento de
nuevos actores. En este sentido, se producan modificaciones en el ambiente de CTI, entre ellas, la
reorganizacin de los espacios de investigacin, dado que mbitos y lneas de investigacin que antes
dominaban exclusivamente las instituciones pblicas ahora estaban (y continan) a cargo de agentes
privados, lo que cre un ambiente de competencia y la necesidad de nuevas formas de accin del
sector pblico.
La existencia de movimientos para modernizar y adecuar las instituciones del Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnologa, para garantizar una participacin activa en su mbito de accin,
articulando y estableciendo metas adecuadas de participacin, garantizando su espacio y su
legitimacin ante la sociedad, demandaba una serie de medidas gubernamentales, para contribuir a
reforzar la reorganizacin de estas instituciones.
Retomando el diagnstico presentado en el Libro Verde de CTI,
no se trata solo del volumen de recursos, aspecto en general acentuado en los debates
sobre la participacin del sector pblico, sino tambin de la adecuacin de los instrumentos a las
necesidades de los componentes del sistema de innovacin. En un contexto marcado por la restriccin
de recursos y por la necesidad de responder de forma eficaz a las demandas de la sociedad, la
creacin y operacin de los instrumentos de financiamiento reviste tanta importancia como el
volumen de recursos disponible para actividades de CyT (MCT/ABC, 2001).
Aunque no se haya concluido plenamente hasta 2002, cuando se produjo el cambio de
gobierno, la reforma sirvi para contribuir a ampliar el volumen de recursos y reformular el marco
97
jurdico e institucional del mbito de CyT, adems de introducir la letra I de innovacin en la

agenda, que hasta ese momento estaba dominada por la C de Ciencia y la T de Tecnologa79.
La ley de incentivos fiscales para investigacin y desarrollo no pudo aprobarse como estaba
prevista80, pero fue objeto de revisiones que se derivaron en la Ley nmero 11.196/05 (que hoy existe
con diversas alteraciones) y que establecieron nuevos parmetros para la accin pblica en cuanto a
temas como incentivos y subvenciones81. Otro aspecto destacado fue la formulacin y discusin de la
ley de innovacin82, gracias a la que, adems de reglamentarse la interaccin entre las instituciones de
ciencia y tecnologa (ICT)83 y las empresas, se ofrecieron otras importantes disposiciones orientadas a
incentivar el desarrollo tecnolgico y la innovacin, como la autorizacin para que las instituciones de
ciencia y tecnologa celebraran contratos de propiedad intelectual con el sector privado sin recurrir a
un proceso de licitacin. Entre otros aspectos, la ley de innovacin flexibiliz las reglas de
contratacin pblica, permitiendo que docentes universitarios pudieran alejarse temporalmente de sus
actividades para asumir funciones en organizaciones privadas. Ms recientemente, esta legislacin se
extendi a diversos estados y municipios brasileos. En la ley de innovacin tambin se encuentra el
texto que aprueba el uso del mecanismo de subvencin para sufragar proyectos empresariales
dedicados a la investigacin y desarrollo y a la innovacin.
La modificacin de la ley de propiedad industrial, de la ley de informtica84, de la ley de
cultivares, de la ley de programas informticos, de la ley de bioseguridad que tambin se modific y
ampli en 2005 y del estatuto de la micro y la pequea empresa, complementan el marco normativo
que recientemente se ampli para mejorar las condiciones del entorno y favorecer las actividades de
investigacin, desarrollo e innovacin en el pas.
Otro aspecto del marco jurdico son las leyes que obligan a las empresas concesionarias de
los diversos sectores a realizar actividades de investigacin y desarrollo. En el cuadro que figura a
continuacin se destacan la ley vinculada a investigacin y desarrollo del sector de energa
elctrica (Ley nmero 9.991/00 y modificaciones) y la clusula del petrleo (Ley nmero
9.478/1997 y modificaciones).
Como subraya Pacheco (2003), si bien las iniciativas a nivel legislativo que datan del primer
mandato del gobierno del Presidente Fernando Henrique Cardoso fueron de gran relevancia para
79
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83
84
Estos cambios tuvieron amplia repercusin no solo debido a las novedades propuestas, sino tambin a causa de la
participacin de diferentes actores en el proceso de formulacin y, conceptualmente, de gestin, con el objetivo de
legitimar y conferir mayor uniformidad y sostenibilidad a los mecanismos y acciones. En los ltimos diez aos se
realizaron conferencias regionales y nacionales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI): la primera de ellas data de
1985; la segunda, de 2002, la tercera, de 2005 y la cuarta, de mayo de 2010. En el entorno empresarial, el tema de la
innovacin tambin logr una enorme proyeccin, de la que la Movilizacin Empresarial por la Innovacin (MEI) y
las acciones de la Confederacin Nacional de la Industria en este mbito son la punta visible del iceberg que tiende a
aumentar con la sensibilizacin de un nmero creciente de empresas y su adhesin a la agenda de la innovacin.
Ley nmero 10.637/02 (artculos nm. 42 a 46), conocida como mini reforma fiscal por mejorar los incentivos
fiscales para investigacin y desarrollo, ofreciendo deducciones a las empresas que presentasen pedidos de patentes
en el pas y en el exterior (Corder, 2004).
La ley 11.1 6/05 reemplaz la medida provisoria 255, conocida como media provisoria del bien y revoc la
antigua ley de incentivos fiscales (ley nm. 8.661/93).
El proyecto de ley de innovacin fue ampliamente discutido y se someti a consulta pblica de 2000 a 2002,
cuando deba aprobarse. A pedido del Presidente electo, el proyecto dej de discutirse con posterioridad a las
elecciones de octubre de 2002 y la aprobacin solo se logr en 2004 (Ley nmero 10.973/04). Inicialmente, el
Ministerio de Ciencia y Tecnologa present dos proyectos de ley, uno en la esfera executiva y otro en la esfera
legislativa, defendidos por el senador Roberto Freire (proyecto de Ley nmero 257, de 2000).
Se consideran Instituciones Cientficas y Tecnolgicas las universidades, los laboratorios y los centros e institutos
pblicos o privados dedicados a las actividades de investigacin y desarrollo.
Tanto mediante la ley de incentivos fiscales como la ley de informtica se ofrecen disposiciones sobre los
incentivos a la inversin en investigacin y desarrollo para el sector. La ltima fue, de cierta forma, una
compensacin ofrecida a las empresas localizadas en las dems regiones del pas frente a las ventajas fiscales de
que gozaban las empresas localizadas en la Zona Franca de Manaos.
98
reglamentar las actividades de CyT, modificaban poco la estructura de incentivos a la innovacin y de

promocin y financiamiento de CyT, cuya nica iniciativa destacada fue la creacin del Fondo
Sectorial de Petrleo y Gas Natural (CT-Petro), en 1997.
CUADRO 7
EL NUEVO MARCO JURDICO Y LAS MODIFICACIONES RECIENTES
Marco jurdico
Objetivo
Alcance/operacin
Ley de innovacin (10.973/04)a
Creacin de un entorno favorable para

investigacin, desarrollo e innovacin
Instituciones federales
Ley de incentivos fiscales (ley nm.

11.196/05 modificada por la ley nm.
11.774/08; ley 12.350/1 y ley
12.546/11) y 11.487/07
Incentivo a actividades de investigacin,

desarrollo e innovacin
Empresas bajo el rgimen de beneficio

real
Ley de programas informticos (ley

nm. 9609/98)
Propiedad intelectual de programa

informtico y su comercializacin en el
pas
Nacional
Ley de propiedad industrial e intelectual

(varias leyes, desde 1996)
Ley de bioseguridad (ley nm. 8.974/95
revocada por la ley nm. 105/05)
Proteccin mediante patente, derecho de

autor y otros
Establecimiento de normas de seguridad
y mecanismos de fiscalizacin de
actividades que incluyan organismos
genticamente modificados (OGM) e sus
derivados. Creacin del Consejo
Nacional de Bioseguridad (CNBS).
Reestructuracin de la Comisin Tcnica
Nacional de Bioseguridad (CTNBio)
Nacional. rgano nacional: Instituto

Nacional de Propiedad Intelectual (INPI)
Nacional
Ley de informtica (ley nm. 8.248/91,

leyes nm. 10.176/01, 10.664/03 y
11.077/04)
Incentivo a actividades de investigacin,

desarrollo e innovacin del sector de
tecnologa de la informacin, ms all de
la Zona Franca de Manaus
Nacional. Aplicacin del 4% o 5% de la

facturacin bruta en el mercado interno
Investigacin y desarrollo en energa

elctrica (leyes nm. 9.991/00,
10.438/2002, 10.848/04 y 11.465/07)
Incentivo a actividades de investigacin y

desarrollo y eficiencia energtica. Sector
elctrico
Nacional. Aplicacin del 1%, del 0,75%

de los ingresos operativos netos en
investigacin y desarrollo y el 0,25% en
eficiencia
Clusula del petrleo (ley nm.

9.478/1997, modificada por la ley nm.
12.490/2011)
Incentivo a actividades de investigacin y

desarrollo
Nacional

a
Existen leyes similares en las esferas de los estados para reglamentar sus instituciones de CyT.
En la reforma llevada a cabo despus de 1999 se incluy una amplia estructura jurdica de
cerca de 15 leyes vinculadas a los fondos sectoriales. Tambin se llev al Congreso Nacional el
proyecto de reglamentacin del FNDCT (que integra todos los fondos), as como la ya mencionada ley
de innovacin. No obstante, ambos se aprobaron ms adelante: la ley de innovacin en 2004 y la
reglamentacin del FNDCT en 2007.
En el mbito del financiamiento, la principal innovacin fue la creacin de los fondos
sectoriales de CTI, que de hecho representaron una nueva fuente de financiamiento destinada a
ampliar la infraestructura cientfica y tecnolgica, incentivar las inversiones en innovacin y
99
promover iniciativas en aras de aumentar la competitividad a escala nacional 85. Una de las
principales iniciativas de los fondos sectoriales fue la tentativa de promover las asociaciones entre
instituciones de ciencia y tecnologa y empresas86. Los fondos sectoriales sern objeto de anlisis en
una seccin especfica ms adelante.
La expectativa de las nuevas fuentes de recursos permiti establecer (o restablecer, en algunos
casos) los mecanismos de incentivos y financiamiento para la innovacin87 en las modalidades
reembolsable, no reembolsable y de aporte de capital (de riesgo).
RECUADRO 3
LEY DE INNOVACIN
En la ley de innovacin, del 2 de diciembre de 2004, se establecen medidas de incentivo a la innovacin y la
investigacin cientfica y tecnolgica en el entorno productivo. Las principales medidas sirven para estimular la
construccin de entornos especializados y cooperativos de innovacin, facilitar y promover la participacin de las
instituciones de ciencia y tecnologa en el proceso de innovacin e impulsar la innovacin en las empresas. En este
sentido, se brindan disposiciones sobre la subvencin econmica para la innovacin y la participacin de cientficos
funcionarios del sector pblico en actividades de investigacin y desarrollo en las empresas, entre otros
mecanismos. Mediante la aprobacin de la ley de innovacin se contribuy a mejorar el entorno institucional, dado
que se concede mayor flexibilidad a los docentes investigadores para que colaboren con las empresas y se ofrecen
ventajas fiscales/pecuniarias a las empresas para que busquen el apoyo de los investigadores. Esta colaboracin
puede concretizarse por medio de proyectos elaborados en asociacin con instituciones de investigacin y
financiados con recursos no reembolsables provenientes de los recursos de los fondos sectoriales y a travs de becas
concedidas por el CNPq y de contratos de trabajo especiales, supervisados por el CNPq.
Adems del incremento de los recursos, otro aspecto diferencial importante de los fondos
fue la estructura de gobernanza creada para gestionar los recursos, conformada por los Comits
Gestores, de composicin tripartita representantes del gobierno, de los empresarios y de la
comunidad cientfica, que posean atribuciones para definir las prioridades y directrices en la
asignacin de los recursos y asegurar que las iniciativas fueran ms transparentes y tuvieran un
mayor contenido estratgico.
2. Creacin de los fondos sectoriales

Los fondos sectoriales se crearon en el perodo comprendido entre 1998 y 2004, en un contexto de
crisis financiera e institucional del propio sistema y de debates inspirados en las experiencias de los
pases miembros de la OCDE y motivados por las nuevas reglas del juego impuestas a las economas
abiertas al mercado internacional.
85
86
87
Vase informacin sobre la Reforma de la Poltica de CTI en Pacheco (2003).

Hasta ese momento, los incentivos gubernamentales a las actividades de investigacin y desarrollo empresarial se
ofrecan por medio de la ley de incentivos fiscales nm. 8.661/1993 y de algunos programas que destinaban
recursos no reembolsables a proyectos formulados con base en la cooperacin entre universidades y empresas, as
como el Programa de Formacin de Recursos Humanos en reas Estratgicas del CNPq, que otorgaba becas a
recursos humanos que participaban en proyectos empresariales (vase informacin sobre el Programa de Formacin
de Recursos Humanos en reas Estratgicas en Silva, 1996). El hecho es que buena parte de los proyectos
tecnolgicos financiados por el sector pblico no llegaron a salir de la esfera acadmica, ni a transformarse en
innovaciones, problema que, de cierta forma, no fue totalmente superado, a pesar de los reconocidos avances.
Los incentivos a la innovacin estaban hasta ese momento enfocados en actividades de investigacin y desarrollo,
por medio de la ley de incentivos fiscales (nm. 8.661/93), y en algunas iniciativas de incentivo a la interaccin
entre universidades y empresas, tales como el antiguo y extinto Programa Alfa del Ministerio de Ciencia y
Tecnologa y el apoyo a los recursos humanos del Programa de Formacin de Recursos Humanos en reas
Estratgicas del CNPq.
100
Concebidos a partir de la creacin ad hoc del Fondo Sectorial de Petrleo y Gas Natural (CTPetro)88, en 1998, la justificacin de los fondos sectoriales se fundament en la necesidad de aportar
recursos nuevos y sostenibles para hacer frente a los principales obstculos del Sistema Nacional de
Innovacin: creciente escasez e inestabilidad de la oferta de recursos pblicos; profundas asimetras
estructurales en las capacitaciones entre los actores clave del sistema; insuficientes iniciativas privadas
de investigacin y desarrollo y escasa participacin del sector productivo privado en los proyectos de
investigacin y sistema de CyT mayormente pblico, y limitada interaccin entre la empresa (del
sistema productivo en general) y la universidad (la infraestructura pblica de investigacin y
generacin y apoyo tecnolgico en general). A partir de este diagnstico se determin la creacin, los
objetivos, las fuentes de financiamiento, la gobernanza y las operaciones de los fondos sectoriales y el
FNDCT en general a lo largo de la ltima dcada.
Sus objetivos eran mltiples y ambiciosos. Incluan la propuesta de ampliar la capacidad del
Sistema Nacional de Innovacin en mbitos estratgicos, capacitando a las instituciones de CyT en
infraestructura y recursos humanos calificados e, incluso, dotndolas de instrumentos idneos para
apoyar y estimular la innovacin. Entre los otros propsitos de los fondos figuraba la propuesta de
impulsar las inversiones privadas en investigacin, desarrollo e innovacin y promover una mayor
interaccin y asociaciones entre el sector productivo y las universidades e instituciones de
investigacin en general. Exista el compromiso de garantizar mayor transparencia en el proceso de
toma de decisiones y de asignacin de recursos, lo que se viabiliz mediante la organizacin de los
Comits Gestores, as como el desafo de mejorar la distribucin regional de los recursos.
La experiencia anterior haba demostrado que era necesario garantizar un flujo estable y
previsible de ingresos89, lo que planteaba un desafo doble a nivel poltico e institucional. Por un lado,
histricamente, el mbito de CyT nunca haba adquirido un estatus que lo preservase de acciones
restrictivas por parte del Tesoro. En discursos, el mbito siempre se mencion como estratgico,
prioritario para el desarrollo del pas, pero esas declaraciones no se traducan en una asignacin de
recursos compatibles y mucho menos en una gestin que comprendiese que las inversiones en CyT no
podan manejarse con la lgica de corto plazo, amplindose y restringindose segn la coyuntura y las
prioridades cambiantes de gestores transitorios. Por otro lado, salvo los cientficos, el sector no
contaba con intereses bien organizados ni con representantes que tuvieran la capacidad de influenciar
en las decisiones de las disputas presupuestarias. En el fondo, se observaba un descomps entre el
discurso del gobierno que reconoca la importancia de la CyT, y la concepcin, por otra parte, ya que
se tenda a considerar que los gastos en CyT eran aplazables e incluso superfluos, pues se destinaban a
financiar las universidades, entendidas como instituciones que vivan relativamente al margen de la
realidad, sin capacidad para responder a los desafos inmediatos que enfrentaba el pas.
Debido al contexto de fuerte restriccin fiscal estas dificultades se potenciaron y,
paradjicamente, se condicion a resolver de forma innovadora el dilema de la fuente de
financiamiento. Como no era posible aumentar los impuestos ni utilizar fuentes que supusiesen una
reduccin considerable de la recaudacin, se buscaron fuentes y modalidades distintas de aquellas
especificadas en la Constitucin y el Cdigo Tributario Nacional, con la contribucin para finalidad
88
89
El CT-Petro se destacaba por presentar un modelo de gestin compartida y se concibi como un programa
integrado, en el que participaban universidades, centros de investigacin y el sector privado. Asimismo,
contemplaba instrumentos complementarios, como el apoyo a la formacin y calificacin de recursos humanos, el
fomento de la investigacin y la induccin a la innovacin. En su condicin sectorial, enfatizaba la innovacin y la
competitividad de la industria del sector de petrleo y gas (Pacheco, 2003, pg. 15).
Segn se mencion, la estabilidad de los recursos era uno de los principales obstculos del sistema nacional de CTI,
juntamente con otros, como la necesidad de ampliar la base instalada de C&T y reducir las disparidades regionales;
aumentar la vinculacin entre la ciencia y el desarrollo tecnolgico, para ampliar la capacidad de innovacin
nacional; priorizar mbitos crticos y potencialmente estratgicos para el pas y centrarse en ellos (Valle, SallesFilho y Bonacelli, 2002).
101
especfica que ya se vena utilizando en otra experiencia90, cuya base recaudatoria eran las regalas y
algunos mecanismos de compensacin financiera, y no un cargo adicional sobre operaciones
existentes. O sea, la estructura financiera de los fondos sectoriales, ingeniosa y creativa, fue de cierta
forma un producto de la rigidez fiscal, de la nueva institucionalidad creada tras el Plan Real para la
gestin de recursos pblicos y de la dificultad de gravar al sector productivo con nuevos impuestos.
Cabe destacar que esta dificultad estaba determinada por dos consideraciones: por un lado, parte del
sector productivo estaba debilitado, en proceso de ajuste al nuevo contexto, y no tena margen para
absorber una carga tributaria adicional; por otro, a travs del Ministerio de Ciencia y Tecnologa se
buscaba incorporar a los empresarios como actores pertinentes del sistema, atraerlos como socios y
aliados, anular las restricciones que provenan de parte del sector productivo que tambin
consideraban el mbito de CyT como acadmico, en el sentido negativo que se atribuye al
trmino, y ello no sera viable imponiendo un aumento de impuestos para financiar los fondos.
En el cuadro que se presenta a continuacin se resume la estructura de los fondos, dispuestos
en orden alfabtico, y el origen respectivo de los recursos. Actualmente, existen 17 fondos.
En cuanto a su creacin, desde un comienzo, los fondos sectoriales estuvieron directamente
vinculados a los sectores productivos, ya sea por la fuente de financiamiento o por la asignacin de los
recursos segn las directrices, necesidades y prioridades de cada sector productivo y del subsistema de
innovacin sectorial o de aquellas instituciones ms directamente vinculadas a los sectores. Si bien
eran estables y tenan potencial para crecer junto con la economa, se trataba de fuentes con impacto
relativamente reducido sobre la carga tributaria de las empresas, reconocidamente onerosa. Es decir,
ms que crear nuevas recaudaciones, se procur reasignar recursos para el sistema de CTI.
CUADRO 8
FONDOS SECTORIALES: LEGISLACIN Y RECURSOSa
Instrumento jurdico de creacin
y reglamentacin
Origen de los recursos
CT-Aero
Ley nm. 10.332-01; decreto

nm. 4.179/02
7,5% de las Contribuciones de Intervencin en el

Dominio Econmico (CIDE).
2. Agronegocios
CT-Agro
Ley nm. 10.332-01; decreto

nm. 4.157/02
17,5% de las CIDE.
3. Amazonia
CT-Amaznia
Ley nm. 8.387/91; ley nm.

10.176/01; ley nm. 11.077/04;
decreto nm. 4.401/02; decreto
nm. 6.008/06
Mnimo del 0,5% de la facturacin bruta de las

empresas de bienes y servicios de informtica,
industrializados en la Zona Franca de Manaos; aporte
de hasta 2/3 del complemento del 2,7% del 5% de la
facturacin de esas empresas como opcin de
inversin (y otros).
4. Hidrova
CTAquavirio
Ley nm. 10.893/04; decreto nm.

5.252/04
3% de los ingresos correspondientes a la sobretasa de

Flete para la Renovacin de la Marina Mercante
(AFRMM) que cabe al Fondo de la Marina Mercante
(FMM).
5. Audiovisual
CTAudiovisual

6.299/07
Corresponde a la categora de programacin especfica

del Fondo Nacional de Cultura (FNC). Sus recursos
provienen de la propia actividad econmica, de
contribuciones recaudadas por los agentes del
mercado, principalmente de la Contribucin para el
Desarrollo de la Industria Cinematogrfica Nacional
(CONDECINE) y del Fondo de Fiscalizacin de las
Telecomunicaciones (FISTEL).
Fondo sectorial
Sigla
1. Aeronutico
90
La Contribucin Provisoria sobre Movimiento Financiero (CPMF) fue una experiencia exitosa de uso de una
contribucin vinculada para financiar el rea de la salud.
102
Cuadro 8 (conclusin)
Instrumento jurdico de creacin
y reglamentacin
Fondo sectorial
Sigla
Origen de los recursos
6. Biotecnologa
CT-Bio

4.154/02
7,5% de las CIDE.
7. Energa
CT-Energ

10.848/04; ley nm. 12.111/09;
ley nm. 12.212/10; decreto nm.
3.867/01
Entre el 0,3 y el 0,4% de la facturacin neta de las

empresas (generacin, transmisin y distribucin
[GTD]).
8. Espacial
CT-Espacial

3.915/01
25% de los ingresos por concepto de utilizacin de

posiciones orbitales; 25% de los ingresos de la Unin
relativos a lanzamientos de carcter comercial de
satlites y cohetes de sondeo, a partir del territorio
brasileo; 25% de los ingresos de la Unin relativos
a la comercializacin de datos e imgenes obtenidos
por medio de rastreo, telemedidas y control de
cohetes y satlites, y el total del ingreso obtenido por
la Agencia Espacial Brasilea (AEB) derivado de la
concesin de licencias y autorizaciones.
9. Infraestructura
CT-Infra

3.807/01
20% de los recursos de cada fondo sectorial.
10. Petrleo y
Gas Natural
CT-Petro

11.921/09; decreto nm. 2.455/98;
nm. 2.851/98; decreto nm.
3.318/99; decreto nm. 3.520/00
25% de la parte de la Unin del valor de las regalas

que exceden el 5% de la produccin de petrleo y gas
natural.
11. Recursos
Hdricos
CT-Hidro

3.874/01
4% de la compensacin financiera actualmente

recaudada por las empresas generadoras de EE
(equivalente al 6% del valor de la produccin y
generacin de EE).
12. Recursos
Minerales
CT-Mineral

3.866/01
2% de la compensacin financiera por la explotacin

de recursos minerales (CFEM), que pagan las
empresas del sector minero que poseen derechos de
minera.
13. Salud
CT-Sade
Ley nm.10.332-01; decreto nm.

4.143/02
17,5% de las CIDE.
14. Tecnologa
de la
Informacin
CT-Info
Ley nm. 10.176/01; ley nm.

10.644/03; ley nm. 11.077/04;
nm. 6.008/06; decreto nm.
6.405/08; decreto nm. 7.010/09;
ley complementaria nm.
11.452/07
Mnimo del 0,5% de la facturacin bruta de las

empresas de bienes y servicios de informtica y
automatizacin, que reciben incentivos fiscales de la
ley de informtica.
15. Transportes
Terrestre
CT-Transporte

4.324/02
10% de los ingresos obtenidos por el Departamento

Nacional de Infraestructura de Transportes (DNIT)
en contratos firmados con operadoras de telefona,
empresas de comunicaciones y similares, que
utilicen la infraestructura de servicios de transporte
terrestre de la Unin.
16. Verde
Amarillo
FVA
Ley nm. 10.168/00; ley nm.

10.332/01; decreto nm. 4.195/02
50% de las CIDE y mnimo del 43% del ingreso

estimado de la recaudacin del impuesto sobre
productos industrializados (IPI) que incide sobre
los bienes y productos que se benefician de la ley
de informtica.
Fuente: Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI).

Nota: No se incluye el FUNTTEL.
a
Las Acciones Transversales alteran la forma de aplicacin de los recursos de los fondos; constituidas por la Ley N
11.540/07, Decreto n. 6.938, establecen qu porcentaje de los recursos del FNDCT/fondos sectoriales son
recomendados anualmente por el Ministro de Estado de Ciencia y Tecnologa y aprobados por el Consejo Directivo del
FNDCT. Tambin pueden ser utilizados no sectorialmente.
103
a)
Estructura de gobernanza del FNDCT a partir de los fondos sectoriales
Como ya se coment anteriormente, la gestin de los fondos sectoriales qued a cargo de

Comits Gestores conformados por representantes del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, los
ministerios sectoriales, las agencias reguladoras, la comunidad cientfica y el sector productivo. La
gestin compartida tena por objeto acabar con el aislamiento en el interior del sistema de CyT y entre
los principales actores del mbito de CyT y los dems participantes del sistema nacional de
innovacin, especialmente las empresas. Se trataba incluso de transformar a los Comits Gestores en
lugares de debate entre estos actores relevantes, ya sea sobre la definicin de las directrices que
deberan reglamentar las actividades de los fondos o sobre la asignacin de los recursos entre los
mbitos prioritarios, y en instrumento de aproximacin entre los diferentes eslabones del Sistema
Nacional de Innovacin (SNI) y promocin de asociaciones entre universidades y empresas.
Se dot a cada fondo de su propio Comit Gestor y los recursos se asignaran de acuerdo con
las directrices y prioridades que ellos hubieren definido y aprobado, considerando el compromiso de
realizar una mejor distribucin regional, garantizada por la cuota del 30% destinada a las regiones
Norte, Nordeste y Centro Oeste.
En el proyecto original haba una Secretara Tcnica que estaba fuera del control directo y
jerrquico de los ministerios participantes y que responda directamente a los Comits Gestores, todos
dirigidos por el Secretario Executivo o los dems secretarios del Ministerio de Ciencia y Tecnologa91.
Esta funcin de Secretara Tcnica de los fondos se atribuy al Centro de Gestin y Estudios
Estratgicos (CGEE), una Organizacin Social creada en 2001, durante la segunda Conferencia de
CTI92. El CGEE se cre con una configuracin tambin innovadora, que permiti adoptar un nuevo
modelo de gestin y nuevas atribuciones, entre ellas, la responsabilidad de organizar posibles estudios
de CyT y la definicin de mbitos estratgicos, en coordinacin con las instituciones de investigacin
y universidades y con el propio sector empresarial. Las estrategias y la definicin de mbitos crticos y
de oportunidades para el pas se realizaran conjuntamente con los diferentes actores y no de manera
centralizada como vena ocurriendo hasta ese momento. Segn resaltan Pacheco y Corder (2010),
en vez de tener una agencia que resolviese todo, se cre una institucin dotada de enorme
capacidad para influir en el proceso decisorio, pero a nivel tcnico, y que poda aportar sugerencias,
a partir de paneles de especialistas, en cuanto a cules eran las prioridades, pero sin que fuese el
organismo ejecutor de las tareas de fomento. En resumen, el Centro poda lograr que sus propuestas
se aprueben si era convincente desde el punto de vista tcnico y movilizaba la mejor competencia del
Brasil para orientar la decisin del Comit Gestor. Pero jams podra hacerlo burocrticamente, en
el sentido de que tuviese el control sobre el dinero (Pacheco y Corder, 2010, pg. 26).
Sin duda, se trataba de una gobernanza interesante, en la medida en que podra facilitar el
enfoque en iniciativas estratgicas para eliminar obstculos y crear mejores condiciones para el
desarrollo tecnolgico y la innovacin en el mbito del sector. Pero en 2003 se realizaron cambios y,
tanto la gestin de los fondos, como las Secretaras Tcnicas quedaron bajo la responsabilidad del
Ministerio de Ciencia y Tecnologa, ms concretamente, se delimit una nica Secretara Tcnica, que
qued a cargo de la FINEP (Ministerio de Ciencia y Tecnologa: Fondos Sectoriales, Informe de
Gestin 2007-2009)93.
91
92
93
Esa innovacin gerencial se diferenci de la tradicin de operacin del FNDCT y de la propia implementacin de la
poltica de CyT brasilea, que siempre se condujo aisladamente, sin mayores interfaces (Bastos, 2003, pg. 250).
La creacin del Centro de Gestin y Estudios Estratgicos, como una Organizacin Social, es parte del movimiento
de reformulacin de los modelos de gestin que se inici anteriormente, en el segundo quinquenio de la dcada de
1990, en el contexto de la propuesta de reforma del Estado brasileo, cuyo objetivo principal era la reforma
gerencial de la administracin pblica centrada en fortalecer la actividad bsica del Estado, las Agencias Ejecutivas
y las Organizaciones Sociales, cuyo modelo emerge en este momento (Pacheco y Corder, 2010).
Reglamentada en virtud del decreto nm. 68.748, del 15 de junio de 1971.
104
Al reconocerse que las universidades/instituciones de investigacin de importancia clave

para el sistema nacional de ciencia, tecnologa e innovacin se encontraban en una situacin
precaria, se decidi que una parte de los recursos recaudados por cada fondo se destinara a un
fondo especfico dedicado a financiar la mejora de la infraestructura de las instituciones de ciencia y
tecnologa: el CT-Infra94.
Tambin, como ya se mencion, uno de los objetivos ms importantes era promover la
innovacin, y para ello era necesario avanzar en la creacin de mecanismos de contribucin y
estmulo a la labor de investigacin y desarrollo de las empresas. Al mismo tiempo, como las
empresas por tradicin no realizaban actividades de investigacin y desarrollo, ni tenan
capacidad para llevarlas adelante, la alternativa inmediata era promover la interaccin entre las
empresas y las instituciones de ciencia y tecnologa, que en el Brasil posean recursos humanos y
experiencia para desarrollar proyectos de investigacin que revestan inters para las empresas. Es en
funcin de estas constataciones y objetivos que se estableci el Fondo Verde Amarillo (sigla actual
CT-FVA), sin vinculacin sectorial, cuyo eje fundamental sera justamente articular esos dos
universos que, salvo excepciones, se encontraban y evolucionaban sin ninguna articulacin.
Se puede decir que la estructura institucional de los fondos sectoriales fue conceptualmente
creativa e innovadora en los siguientes aspectos considerados: fuente de ingresos, gobernanza y
asignacin de recursos. Pero es importante mencionar que, a pesar de que los fondos hayan surgido de
los debates sobre la necesidad de revitalizar el sistema de CTI, y que presenten ex-post la solidez de
un proyecto preconcebido, en la prctica, la secuencia de la creacin de cada fondo y las fuentes de
financiamiento se dieron en mayor medida como consecuencia de las oportunidades y posibilidades
polticas que se fueron presentando que de un orden racionalmente predefinido.
As, conforme se daban las condiciones para crear un fondo, este se estableca segn la
legislacin especfica. En el perodo comprendido entre 1998 y 2002 se sumaron 16 fondos.
Posteriormente, se cre el fondo Acutico y de Construccin Naval (CT-Aqua), adems de las
Acciones Transversales y del Audiovisual, de modo que actualmente existen 17 fondos, de los cuales,
13 son sectoriales, 1 es para infraestructura de investigacin, 1 para interaccin entre las universidades
y las empresas, 1 regional para la Amazonia y 1 transversal95.
En el discurso durante el proceso de creacin de los fondos se enfatiz el apoyo a la
innovacin y la promocin de las asociaciones entre universidades y empresas como estrategia para
alcanzar varios objetivos importantes para el conjunto de los actores: incrementar las iniciativas
privadas en materia de investigacin y desarrollo, incluir al sector productivo privado como
beneficiario directo de los recursos pblicos movilizados por el Sistema Nacional de Innovacin,
multiplicar los recursos disponibles para financiar actividades de investigacin y desarrollo ejecutadas
por las universidades e instituciones de investigacin y aumentar la efectividad de los gastos del
sistema para la sociedad en general.
Para reforzar el objetivo de estimular la innovacin y promover la articulacin entre
universidades y empresas, se autoriz al Fondo Verde Amarillo a subvencionar al sector privado
poniendo fin al estigma y la virtual prohibicin de las subvenciones como instrumento legtimo y
necesario para la accin del Estado en muchos mbitos estratgicos96. As, la subvencin se implement,
originalmente, por medio de aplicaciones como: equiparacin de tasas de inters para operaciones de
crdito a la innovacin junto a la FINEP (aqu se agrupan las modalidades reembolsable y no
reembolsable en un nico instrumento); subscripcin en el capital de pequeas empresas de base
tecnolgica y constitucin de reserva tcnica (ambas viabilizadas en el mbito del Programa Innovar, de
la FINEP, por medio de aportes en fondos de inversin en capital de riesgo, pero restringidos a la fase
94
95
96
Bastos (2003) destaca, incluso, la inspiracin en los antiguos fondos de infraestructura econmica.
Vase informacin ms detallada en http://www.mcti.gov.br.
Ley nm. 10.332/01.
105
inicial, que es la de mayor riesgo e incerteza); apoyo a proyectos de investigacin y desarrollo realizados
en asociacin con universidades y empresas (proyectos cooperativos).
RECUADRO 4
EL FUNTTEL Y LA CLUSULA DE INVERSIONES DEL 10%
Paralelamente a la creacin de los fondos sectoriales, en medio del proceso de privatizacin y fin del monopolio
de la explotacin del petrleo, se crearon otros dos mecanismos muy importantes: i) el Fondo para el Desarrollo
Tecnolgico de las Telecomunicaciones (FUNTTEL), con el objetivo de estimular el proceso de innovacin
tecnolgica, incentivar la capacitacin de recursos humanos, fomentar la creacin de empleos y promover el acceso de
pequeas y medianas empresas a recursos de capital, para ampliar la competitividad de la industria brasilea de
telecomunicaciones (Ley nmero 10.052, del 28 de noviembre de 2000)a, y ii) la clusula de inversiones en
investigacin y desarrollo en el sector de explotacin de petrleo, gas natural y biocombustibles. La clusula prevista
en la ley del petrleo (Ley nmero 9.478/1997) permite determinar la obligatoriedad de los concesionarios de los
contratos de concesin para explotacin, desarrollo y produccin de petrleo y gas natural suscritos a partir de 1998 de
destinar el 1% del ingreso bruto a gastos en investigacin y desarrollob. La clusula se sum al Plan Nacional de
Ciencia y Tecnologa del Sector de Petrleo, Gas Natural y Biocombustibles (CT-Petro), y tiene por objeto contribuir al
desarrollo sostenible del sector, aumentar la produccin y productividad, reducir los costos y precios, maximizar la
participacin de la industria nacional en el suministro de bienes y servicios (contenido local) y mejorar la calidad de los
productos y la vida de todos los que puedan verse afectados por sus resultados.
a
El FUNTTEL es un fondo de naturaleza contable y se encuentra bajo el mbito de competencia del Ministerio de las
Comunicaciones; es administrado por un Consejo Gestor constituido por representantes de los ministerios de las
comunicaciones, de ciencia, tecnologa e innovacin, de desarrollo, industria y comercio exterior, de la Agencia
Nacional de Telecomunicaciones (ANATEL), del BNDES y de la FINEP, y sus agentes financieros son el BNDES y la
FINEP (en la prctica, la FINEP ha estado desempendose como la nica operadora del FUNTTEL). Al revs de los
fondos sectoriales, el Consejo Gestor no cuenta con la participacin del sector privado ni del crculo acadmico.
b
La clusula estipula que el concesionario debe aplicar por el menos el 50% del valor en la contratacin de instituciones de
investigacin y desarrollo nacionales, previamente acreditadas por la Agencia; la concesionaria podr aplicar directamente el
50% en gastos que, segn la Agencia Nacional de Petrleo, se destinen a investigacin y desarrollo.
La asignacin de los recursos de los fondos sectoriales al FNDCT una estructura

preexistente con una larga trayectoria en el mbito condujo a una realidad distinta de la
originalmente prevista en el perodo de la Reforma de la Poltica de Ciencia y Tecnologa. En la
prctica, se atribuy a los fondos los objetivos y el pasivo del FNDCT y se hizo hincapi en la
promesa de rescate del Sistema de Ciencia y Tecnologa, que estaba deteriorado y desvalorizado. En
realidad, los fondos sectoriales desde el inicio no tuvieron fuerza ni poltica ni financiera para llevar
adelante los objetivos propuestos por el modelo de la gobernanza compartida y por ello fue menester
ajustar las decisiones a los intereses no siempre convergentes de los diferentes actores y asignar los
recursos a varios frentes, en volmenes inferiores a los necesarios para producir un impacto efectivo
en los sectores productivos y la sociedad en general. A su vez, la implantacin de esa gobernanza
acababa de empezar y se descontinu a partir de 2003, cuando el Ministerio de Ciencia y Tecnologa
instituy el modelo de gestin integrada de los fondos, con la excepcin del Centro de Gestin y
Estudios Estratgicos, como base de las secretaras tcnicas de los fondos y la creacin del Comit de
Coordinacin de los fondos. Mediante la alteracin y reglamentacin del FNDCT efectuadas en
200797 se contribuy a que el panorama se tornara an ms complejo. En ese momento, se configur
una nueva estructura, que en este trabajo se convino en denominar nuevo FNDCT y que se analiza
en la prxima seccin.
As y todo, gracias a la creacin de los fondos sectoriales se revitaliz el FNDCT, con el
aporte de nuevos recursos y la promesa de mayor estabilidad, transparencia y relevancia en el uso de
los recursos financieros. Con todas las dificultades enfrentadas, el hecho es que a lo largo de la dcada
97
Ley nmero 11.540, del 12 de noviembre de 2007.
106
pasada los fondos sectoriales se consolidaron como la principal fuente de recursos del FNDCT, que a
su vez era una de las fuentes ms importantes de financiamiento de actividades de investigacin,
desarrollo e innovacin, por medio de proyectos cooperativos no reembolsables, subvencin
econmica, capital de riesgo y crdito con intereses equiparados a un nivel inferior al vigente en el
mercado nacional98.
Los fondos sectoriales deben considerarse como expresin de la transformacin de las
polticas e instituciones del Sistema Nacional de Innovacin. En el mbito de las polticas, el principal
cambio fue el nfasis en la innovacin y en el apoyo a la cooperacin entre instituciones de
investigacin y empresas. En el mbito institucional, los principales cambios fueron, inicialmente, la
creacin del Centro de Gestin y Estudios Estratgicos (2001), que asumira un papel estratgico en la
gestin de los fondos, seguido de la creacin de la Agencia Brasilea de Desarrollo Industrial (ABDI),
en 2004.
La creacin de los fondos exigi una amplia negociacin con las diferentes reas del gobierno
y con los diversos actores del sistema de CTI, que result en un reposicionamiento poltico en el
mbito de la CTI con el surgimiento de los empresarios como actores ms fuertes, contraponindose
a los cientficos y en el fortalecimiento del propio Ministerio de Ciencia y Tecnologa, que pas a
defender una agenda ms amplia, que incorporaba demandas tradicionales del mbito de CyT y las
demandas de los empresarios que se adheran al discurso de la innovacin.
b)
Cambios en la estructura de gobernanza del FNDCT a partir de las

acciones transversales
En 2007 se instituy el nuevo FNDCT99 consolidando el modelo adoptado por el Ministerio

de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI) a partir de 2004-2005, que prev la operacin integrada
de los fondos sectoriales a travs de acciones intersectoriales para evitar y revertir la accin
fragmentada y dispersa que marc la operacin del antiguo FNCT durante la mayor parte de su
historia. Otro propsito era el de modificar la asignacin exclusivamente sectorial de los recursos de
los fondos sectoriales100 argumentando que las distintas fuentes de captacin de recursos suponan
presupuestos muy dispares en cada fondo y tambin que la intensidad de la demanda se manifestaba
de forma sumamente diferenciada, en trminos sectoriales, lo que traa dificultades para viabilizar la
interseccin de intereses distintos, lo que plante uno de los principales problemas en la gestin de los
fondos sectoriales.
Como se mencion anteriormente, a partir de 2004 se estableci el Comit de Coordinacin
de los Fondos Sectoriales, con el objetivo de integrar las acciones de los fondos y viabilizar las
llamadas acciones intersectoriales, que se dispusieron ese mismo ao con el nimo de garantizar los
programas estratgicos del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, que utilizan recursos de diversos
fondos sectoriales para una misma accin. El Comit de Coordinacin est conformado por los
presidentes de los comits gestores de cada uno de los fondos sectoriales, todos integrantes del
gobierno (Melo, 2009), a diferencia de lo que propona el modelo de gestin compartida.
La secretara tcnica del nuevo FNDCT sigui a cargo de la FINEP y, en trminos de
gobernanza, se dot al nuevo FNDCT de un Consejo Directivo integral y representativo, presidido
98
99
100
El gobierno cuenta tambin con incentivos fiscales, as como compras y encomiendas gubernamentales para
estimular la innovacin.
Ley nmero 11.549, del 12 de noviembre de 2007, posteriormente reglamentada en virtud del decreto nmero
5.938, del 12 de noviembre de 2009.
Excepto de aquellos que originalmente eran de ndole intersectorial, como el fondo Verde Amarillo y el Fondo de
Infraestructura (CT-FVA y CT-Infra, respectivamente), cuya asignacin de recursos se realiza en funcin de las
prioridades establecidas en la Poltica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin y no por sector de produccin. Como se
puede verificar en el cuadro que presenta la estructura de los fondos, el FVA obtiene sus propios recursos, por medio
de las CIDE, y el Fondo de Infraestructura est compuesto por el 20% de los recursos que obtiene cada fondo.
107
por el Ministro de Estado de Ciencia y Tecnologa y compuesto por representantes ministeriales (de
los ministerios de educacin, desarrollo, industria y comercio exterior, planificacin, presupuesto y
gestin, defesa y hacienda), los presidentes de las agencias (la Financiadora de Estudios y Proyectos
(FINEP), el Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CNPq), el Banco Nacional de
Desarrollo Econmico y Social (BNDES)), el Presidente de la Empresa Brasilea de Investigacin
Agropecuaria (EMBRAPA), tres representantes de la comunidad cientfica y tecnolgica, tres
representantes del sector empresarial, preferentemente vinculados al mbito tecnolgico (uno de ellos
en representacin del segmento de micro y pequeas empresas) y un representante de los trabajadores
del mbito de ciencia y tecnologa.
Mediante la reglamentacin del Consejo Directivo del FNDCT, prevista en el decreto de
creacin en 1969, se introdujeron nuevos nexos y yuxtaposiciones de funciones y responsabilidades en
relacin con los comits gestores de los fondos sectoriales que son preciso abordar. En la prctica, la
gobernanza actualmente vigente es muy confusa y est dotada de numerosos comits y consejos
directivos a cargo de establecer directrices y prioridades para el uso de los mismos recursos: el Comit
Directivo del FNDCT; los comits gestores de los fondos sectoriales que, tericamente, todava son
responsables de las directrices y de la definicin de prioridades para la asignacin de los recursos de
los fondos, cuando un porcentaje ahora no definido (se divulg inicialmente un valor de un 50%) se
transfiere automticamente para las acciones intersectoriales, un fondo que no posee sesgo sectorial.
La FINEP, como agencia ejecutora principal, y el CNPq, que tambin acta por medio de la
transferencia de recursos a travs de un convenio con la FINEP. Al lado y encima de estas
instancias formales de coordinacin y gestin se encuentran las autoridades (en el mbito del
Comit de Coordinacin de los fondos) que tienen poder para tomar decisiones ad hoc y circularlas
formalmente por los comits o, en varios casos, no circularlas, remitiendo directamente muchas
iniciativas a la fase de ejecucin. En el diagrama que figura a continuacin se ilustra la nueva
estructura de gobernanza del FNDCT.
DIAGRAMA 6
LA NUEVA ESTRUCTURA DE GOBERNANZA DEL FNDCT
MCT
CGEE
Comit de
Coordinacin de los
Fondos Sectoriales
Setec
Comits Gestores de
los Fondos Sectoriales
Agencias
(CNPq y Finep)
Fuente: Neves (s/f).
En sntesis, con el nuevo modelo de gestin integrada de los fondos sectoriales se crearon
las llamadas acciones intersectoriales, que deberan expresar las prioridades del gobierno
(Ministerio de Ciencia y Tecnologa) y de la Poltica Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior
(PITCE), evitar la duplicidad o dispersin de iniciativas y asegurar mayor transparencia y eficiencia
108
en la ejecucin de los recursos. En realidad, se ampli el papel del gobierno en el proceso decisorio, se
redujo la capacidad de los comits gestores de definir la asignacin de los recursos, se disminuy la
transparencia de las operaciones y se aument la dispersin de la aplicacin.
3. Los instrumentos de financiamiento

En las secciones siguientes se presentan los principales instrumentos de financiamiento que fueron
objeto de la reforma de la Poltica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin de 1999. Se procur analizarlos
separadamente con el nimo de posibilitar una mejor comprensin de su naturaleza y alcance. Cabe
recordar que los instrumentos de financiamiento que utilizan los recursos del FNDCT se establecieron en
virtud de la Ley nmero 10.332/01101. Por consiguiente, esta es la legislacin que reglamenta el uso de
estos recursos, excepto la subvencin econmica, que demand modificaciones en los trminos de la ley
y para ello se constituy un nuevo marco jurdico establecido por la Ley nmero 10.973/04, en el caso
del financiamiento no reembolsable destinado a sufragar costos, y Ley nmero 11.196/05, en el caso del
aporte de recursos para subvencionar la asignacin de investigadores a las organizaciones
empresariales102. El instrumento de subvencin es la nica forma de aporte directo de recursos no
reembolsables a proyectos cuyo ejecutor es la empresa. Este punto se retomar ms adelante.
Los mecanismos de financiamiento a la innovacin pueden clasificarse en dos categoras: los
que suponen directamente la concesin de recursos financieros y los que no suponen la concesin
directa de recursos financieros.
En la primera categora se enmarcan los mecanismos de financiamiento propiamente dichos,
que buscan o no un rendimiento financiero (por ejemplo, cuando el proyecto de investigacin,
desarrollo e innovacin todava se encuentra en la fase precompetitiva). El crdito quiz sea la forma
ms tradicional de financiamiento para las actividades empresariales y su ejecucin depende de una
serie de condicionantes establecida por los intermediarios financieros, tales como las garantas (la
fianza y el aval, por ejemplo). Cuanto mayores sean los riesgos y las incertezas de la accin, mayores
sern los costos fijados para el prestatario.
Tambin en esta categora se enmarca el financiamiento no reembolsable, que exime al
prestatario no solo del rendimiento financiero, sino tambin de las exigencias previas bajo la forma de
garantas. Este tipo de financiamiento se ha restringido a las organizaciones sin fines de lucro, debido
a impedimentos jurdicos para su aplicacin en organismos con fines de lucro. La excepcin a esta
regla es la subvencin, la nica forma que permite a las empresas recibir recursos no reembolsables
directamente de las agencias de fomento. La equiparacin de los intereses, que consiste en una forma
indirecta de subvencin, ya que es la parte del inters que no cobra el agente privado, pero que es
asumida por el gobierno.
Un tercer mecanismo que se enmarca en la categora que supone la concesin directa de
recursos financieros es la suscripcin de valores negociables en el mercado de capitales en la categora
de capital de riesgo. En este caso, la forma en que las agencias pblicas apoyan la inversin es a travs
de la transaccin de acciones y ttulos o de la creacin de fondos especficos de apoyo: los llamados
fondos mutuos de inversin en empresas emergentes (FMIEE). La negociacin de acciones no
representa un endeudamiento, pero s una sociedad, dado que constituye un derecho de propiedad. Las
101
102
En virtud de la Ley nmero 10.332/01 se cre el Programa de Innovacin para la Competitividad, que contempla
la concesin de recursos para proyectos de investigacin, desarrollo e innovacin por medio de diversos
instrumentos: equiparacin, participacin en el capital de empresas de base tecnolgica (EBT), reserva tcnica para
fondos de inversin, subvencin y financiamiento no reembolsable para la investigacin cooperativa entre
universidades y centros de investigacin con empresas.
Debido a los problemas para la ejecucin de este tipo de remuneracin, el gobierno no volvi a valerse de anuncios
pblicos para seleccionar investigadores remunerados con recursos subvencionados.
109
obligaciones pueden o no ser convertibles en acciones. Por tratarse de ttulos de renta fija, tienen como
garanta el patrimonio de la empresa103.
En la categora de los mecanismos que no suponen la concesin directa de recursos, aqu tambin
denominados mecanismos de apoyo, figuran los incentivos fiscales, las garantas de liquidez y las
encomiendas y compras gubernamentales, que son distintas formas de incentivar la innovacin.
CUADRO 9
MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO PARA INVESTIGACIN, DESARROLLO E
INNOVACIN: PRINCIPALES CATEGORAS Y MODALIDADES
Instituciones
participantes
Categoras
Modalidades
Detalle y reglamentacin
Suponen la concesin
de recursos
financieros
Crdito
Con tasa de inters a largo plazo; con tasas de

inters fijas; con tasas de inters equiparadas
con recursos del FNDCT conforme lo autoriza
la ley nm. 10.332/01
BNDES
FINEP
Capital de riesgo/capital
privado
Fondos Fundacin Instituto de Investigaciones

Econmicas (FIPE) y FMIEE (reglamentados
por la Comisin de Valores Negociables
(CVM)). Los aportes del FNDCT estn
reglamentados por la ley nm. 10.332/01
BNDES
FINEP
Financiamiento no
reembolsable
Aportes del FNDCT por medio de acciones y

programas, entre ellos, el de la subvencin,
reglamentados por la ley nm. 10.332/01
BNDES
FINEP
Incentivos fiscales
Ley nm. 11.196/05 y enmiendas
Secretara Federal
de Impuestos
Internos (Receita
Federal)
MCTI
Garanta de liquidez para

fondos de riesgo
Ley nm. 10.332/01
FINEP
Compras y encomiendas del

gobierno
MCTI y otros
ministerios
No suponen la
concesin de recursos
financieros (o no
directamente)
Los incentivos fiscales suponen una reduccin de costos para las empresas en trminos de
gastos en investigacin y desarrollo; las garantas de liquidez consisten en un incentivo que el
gobierno ofrece al mercado, en el caso del mercado de capital de riesgo cuando se haya contado con
recursos de la FINEP. El gobierno no llega a ser un avalista de la operacin, pero puede cubrir hasta
un 20% del valor si la operacin fracasa104. A su vez, las encomiendas y compras del gobierno
suponen la garanta de mercado para las empresas, lo que representa un importante incentivo para
innovar. Sin embargo, hasta el momento, este instrumento no se ha aplicado de forma considerable o
amplia en el apoyo a la innovacin, a pesar de su pertinencia y de que mediante la ley de innovacin
se autoriza al gobierno a utilizar el recurso de la encomienda de investigacin y desarrollo.
a)
Apoyo financiero reembolsable: el mecanismo de crdito
Mediante las agencias pblicas, ms concretamente el BNDES y la FINEP, se ha procurado

cubrir el vaco que dej el sistema financiero en trminos de apoyo financiero reembolsable para
empresas que quieran invertir en innovacin. Al operar como bancos, estas agencias no logran ser
totalmente flexibles, pero permiten ofrecer financiamiento a tasas de inters inferiores a las de
103
104
Una obligacin es un valor negociable que garante al comprador una renta fija, a diferencia de las acciones, cuya
renta es variable (Sandroni, 1999).
La ejecucin de la garanta de liquidez es un poco ms compleja, pero en este trabajo no se realizar un anlisis profundo.
110
mercado, pese a que la disminucin de las tasas de inters de mercado registrada en los dos ltimos
aos se haya traducido en una reduccin de este diferencial. Tanto el BNDES como la FINEP tienen
sus propios criterios para la concesin de financiamiento y sus prioridades se especifican en las
respectivas lneas y programas.
Algunas de esas prioridades estn orientadas por la poltica industrial, actualmente
denominada Poltica de Desarrollo Productivo (PDP), ampliada por el Plan Brasil Maior. En el caso
de la FINEP, esta prioridad continua siendo de ndole sectorial en cuanto a las acciones destinadas a
consolidar y expandir el liderazgo y fortalecer la competitividad y se centra en mbitos de los
llamados programas movilizadores. El enfoque en trminos de tamao vari. Este sola ser ms
flexible, pero actualmente mediante la FINEP se ha dado prioridad a proyectos de grandes y medianas
empresas, siempre y cuando el valor a financiarse se cifre, como mnimo, en 1 milln de reales. Las
pequeas empresas pueden beneficiarse, a condicin de que presenten una fianza bancaria como
garanta de la operacin105.
El cambio frecuente de las prioridades de los programas y las lneas de financiamiento y de
los respectivos costos financieros dificulta en gran medida la comprensin del pblico y la labor de los
gestores, y exige constantes adaptaciones y seguimiento. Y este seguimiento no se limita a los
mecanismos de crdito, sino que debe extenderse a todos los otros, que tambin vienen sufriendo
continuas alteraciones en breves perodos.
El BNDES es sin duda la agencia que ms recursos aporta a la industria, no obstante, hasta
hace poco, el financiamiento destinado a la modernizacin, mediante la renovacin de los activos
tangibles (mquinas y equipamientos), no se distingua del financiamiento de la modernizacin con
fines de innovacin, es decir, para la produccin de nuevos productos, procesos o servicios o incluso
la compra de tecnologas o su desarrollo en las plantas productivas.
A partir de marzo de 2004, el BNDES comenz a apoyar el desarrollo tecnolgico creando
una primera versin de sus programas actuales dedicados a proyectos y emprendimientos innovadores,
sin embargo, fue a fines de la dcada de 2000 que el banco cre algunas lneas con tasas de inters
equiparadas, vale decir, inferiores a la tasa de inters de largo plazo106.
La FINEP tambin procura armonizar sus acciones con la poltica industrial y es la principal
agencia de financiamiento de proyectos innovadores del pas. No obstante, su capacidad para obtener
recursos a largo plazo siempre fue limitada, dado que no opera ningn fondo regular obligatorio107,
por lo que se ve forzada a negociar anualmente su presupuesto108. En la actualidad, la FINEP viabiliza
los recursos de crdito por medio del Programa Innova Brasil.
En el caso de la FINEP, hasta mediados de 2009, cuando prevaleci la llamada Poltica
Industrial, Tecnolgica y de Comercio Exterior (PITCE), tan solo se brind apoyo a los sectores
considerados estratgicos y, aun as, con diferentes tasas, definidas segn el grado de innovacin del
proyecto109. Con posterioridad a esta fecha, se ampli el alcance y prcticamente todos los sectores
pudieron beneficiarse de algn tipo de equiparacin, aunque de forma diferenciada, segn su
estructura, la cual tambin vari considerablemente en los ltimos aos. Hoy en da, en el Programa
105
106
107
108
109
Segn la clasificacin de la FINEP, una empresa mediana es aquella cuyos ingresos operacionales brutos anuales o
anualizados son superiores a 10,5 millones de reales e inferiores o iguales a 60 millones de reales; una empresa grande es
aquella cuyos ingresos operacionales brutos anuales o anualizados son superiores a 60 millones de reales y una empresa
pequea es aquella que presenta ingresos operacionales brutos anuales o anualizados inferiores a 10,5 millones de reales.
El financiamiento del banco se limita a las innovaciones de naturaleza tecnolgica.
A diferencia del BNDES, que es el gestor financiero del Fondo de Amparo al Trabajador (FAT), un fondo de apoyo
al desempleo, que consiste en una importante fuente de financiamiento para el banco.
El monto de su presupuesto cada vez se ha reducido ms.
A saber: bienes de capital, frmacos y medicamentos, programas informticos y semiconductores, biotecnologa,
biomasa y nanotecnologa.
111
Innova Brasil, esta estructura est delimitada por programas (o subprogramas), como se ver ms
adelante en este captulo.
Hasta hace poco, el costo financiero del crdito destinado a investigacin, desarrollo e
innovacin tom como referencia el inters fijado por la tasa de inters a largo plazo, que ya es menor
que la de mercado, denominada SELIC (Sistema Especial de Liquidacin y Custodia)110. Ambas se
han venido reduciendo desde 2005111.
A continuacin se presenta una sntesis sobre cada una de esas lneas o programas de las
respectivas agencias.
El financiamiento reembolsable del BNDES

En el ltimo decenio se ha observado un aumento de las acciones del BNDES destinadas a la
innovacin. Se financian proyectos para productos y procesos innovadores, entre ellos, los gastos en
investigacin y desarrollo, as como inversiones para implantar, expandir y modernizar
emprendimientos (recursos para la compra de bienes de capital y para edificaciones). Hasta hace poco
se trataba de tres lneas con costos financieros distintos, pero reducidos, con el propsito de financiar
proyectos y negocios112.
El financiamiento de planes de innovacin de distinto alcance se realiza actualmente en el
mbito de la lnea BNDES Innovacin y el PSI-Innovacin, otro importante programa del banco, que
financia los proyectos y tambin las empresas con capacidad de emprender actividades innovadoras de
forma sistemtica y tambin proyectos de innovacin de naturaleza tecnolgica que supongan riesgo
tecnolgico y oportunidades de mercado113.
Existen tambin diversos programas sectoriales114, que son de hecho los de mayor relevancia
en trminos de apoyo a la tecnologa e innovacin. A continuacin se destacan algunos de ellos:
110
111
112
113
114
a)
Pro aeronutica: dedicado a inversiones realizadas por micro, pequeas y medianas

empresas integrantes de la cadena productiva de la industria aeronutica brasilea.
b)
Proingeniera: destinado al financiamiento de ingeniera en los sectores de bienes de

capital, defensa, automotriz, aeronutico, aeroespacial, nuclear y en la cadena de
suministro de las industrias de petrleo y gas y naval.
c)
Profarma: consiste en el financiamiento para inversiones de empresas ubicadas en el

Brasil, pertenecientes al Complexo Industrial de la Salud.
d)
Prosoft: ofrece respaldo al desarrollo de la industria nacional de programas informticos

y servicios de tecnologa de la informacin.
e)
Protvd: destinado a apoyar la implementacin del Sistema Brasileo de TV Digital Terrestre.
El valor de la tasa SELIC se deriva de la media diaria de las negociaciones de los ttulos pblicos federales.
Se prev que para comienzos de 2013, la tasa de inters a largo plazo, definida trimestralmente, se cifrar en 5,5%.
Se prev que en 2013, la tasa SELIC, anual, se cifrar en 7,5%.
Mediante la lnea Capital Innovador se ofreca apoyo a empresas con capacidad para emprender actividades
innovadoras de forma sistemtica. A travs de la lnea Innovacin Tecnolgica se ofreca apoyo a proyectos de
desarrollo de productos o procesos nuevos o sustancialmente mejorados (por lo menos para el mercado nacional) y que
conllevaran riesgo tecnolgico y oportunidades de mercado. La lnea Innovacin Produccin consista apoyar
proyectos de investigacin, desarrollo e innovacin que tuvieran oportunidades de mercado comprobadas, entre ellas,
innovaciones incrementales. El valor mnimo de los proyectos financiados por el BNDES es de 1 milln de reales.
A travs del BNDES Innovacin se financia, por ejemplo, la creacin de parques tecnolgicos, pero tambin se
financia innovacin en comercializacin y gastos en investigacin y desarrollo.
La distincin entre los programas y las lneas radica en que los primeros tienen una dotacin presupuestaria negociada
anualmente y, por lo tanto, tienen una duracin limitada. Sin duda, algunos tienen una vigencia ms prolongada y otros
menos prolongada. A su vez, las lneas tienen un carcter ms permanente en termos presupuestarios.
112
El Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social dispone tambin de la Tarjeta BNDES,

que consiste en crdito renovable y pre-aprobado, pero dedicado a servicios tecnolgicos. Se destina a
las micro, pequeas y medianas empresas115 y permite financiar la contratacin de servicios de
investigacin aplicada, desarrollo e innovacin dedicados al desarrollo de productos y procesos.
La mayora de los programas o lneas del BNDES puede apoyarse mediante instrumentos
de crdito o suscripcin de valores negociables, o ambos, en una misma operacin. En algunos
casos, la suscripcin solo es posible si se realiza conjuntamente con el crdito, es decir, si la
operacin es mixta116.
Siguiendo la misma lgica de poner a disposicin varios instrumentos, el BNDES y la FINEP
se asociaron para ofrecer el plan conjunto BNDES-FINEP de apoyo a la innovacin tecnolgica
industrial de los sectores energtico y qumico de caa de azcar (PAISS), destinado al sector del
alcohol de caa de azcar, y el Programa Inova Petro, para la cadena productiva de la industria de
petrleo y gas natural. En el caso de estos dos programas, dependiendo de la propuesta, es posible usar
recursos en la forma de crdito no reembolsable (que requiere asociarse con instituciones cientficas y
tecnolgicas) y subvencin (recursos no reembolsables directamente para la empresa).
Existe, asimismo, un programa no sectorial de reciente creacin, el BNDES Calificacin,
destinado a instituciones de enseanza, pblicas o privadas, que ofrezcan cursos de formacin
profesional inicial y continua, educacin profesional tcnica de nivel medio y educacin tecnolgica.
El financiamiento reembolsable de la FINEP

Innova Brasil es el actual programa de crdito de la FINEP mediante el cual se ofrecen
prstamos para proyectos innovadores con tasas de inters equiparadas, para las que se utilizan
recursos del FNDCT, segn la Ley nmero 10.332/01 mencionada anteriormente 117. Los criterios
para la concesin del financiamiento y sus prioridades (que no siempre son sectoriales) constan en
el programa y son congruentes con la poltica industrial brasilea. Actualmente, Innova Brasil
permite otorgar prioridad a las siguientes acciones: a) plan BNDES-FINEP de apoyo a la
innovacin de los sectores energtico y qumico de caa de azcar (PAISS); b) Brasil Sustentable,
que se puso en marcha en la Conferencia Ro+20; c) Programa de Innovacin en Tecnologa de
Asistencia; d) Programa Innova Petro.
Tal como sucede en el BNDES, los programas de la FINEP se modifican con relativa
frecuencia. Como se crean con cierta previsin presupuestaria, cuando se agotan los recursos, es
posible que la agencia no solicite una nueva dotacin e inactive el programa. Eso ocurri con el
Programa Inters Cero y Pro Innovacin, entre otros.
Como la FINEP no dispone de recursos para llevar a cabo sus operaciones de crdito, solicita
prstamos al BNDES (del Fondo de Amparo al Trabajador) y el FNDCT, y utiliza sus beneficios y
resultados de aplicaciones financieras. Por tanto, la FINEP tiene capacidad limitada y dificultades para
expandir sus operaciones de crdito y existe una fuerte presin por parte de la demanda para que esta
situacin se modifique. Sin embargo, ello supondra que la FINEP modifique su estatus y se
transforme en un banco pblico, siguiendo el modelo del BNDES, lo que ha sido objeto de amplios
debates entre la comunidad cientfica, los gestores pblicos y el gobierno.
115
116
117
Segn la clasificacin adoptada por el BNDES, la microempresa posee ingresos operacionales brutos inferiores o
iguales a 2,4 millones de reales. La pequea empresa posee ingresos operacionales brutos superiores a 2,4 millones
de reales e inferiores o iguales a 16 millones de reales. La mediana empresa posee ingresos operacionales brutos
superiores a 16 millones de reales e inferiores o iguales a 90 millones de reales.
Vanse mayores detalles sobre las lneas y los programas en la pgina web del banco: www.bndes.br.
Como en el BNDES, para obtener crdito en la FINEP, el valor del proyecto tiene que ser igual o superior a 1 milln
de reales.
113
b)
Capital de riesgo y capital privado
Otro importante mecanismo de apoyo a las inversiones innovadoras se encuentra en el

mercado de capitales, en la modalidad de capital de riesgo y capital privado. Brasil no contaba con un
mercado de riesgo de grandes dimensiones, hasta que en el ao 2000 se cre el Programa Innovar, de
la FINEP, a pesar de que el BNDES fue pionero en este mercado, al crear el BNDESPar, en la dcada
de 1970 y, posteriormente, el Programa CONTEC en los aos noventa.
Hace algunos aos, el banco volvi a operar en este mercado por medio del CRIATEC, en el
que aporta capital inicial para micro y pequeas empresas, por medio de agentes seleccionados para
tal fin. El CRIATEC concluy sus actividades en 2012 despus de haber logrado sus objetivos de
inversin y ahora aguarda la maduracin de la mayor parte de los negocios, dado que algunos
emprendimientos ya alcanzaron la fase de salida. Ms recientemente se defini el CRIATEC II.
La participacin de la FINEP en el mercado de capital de riesgo se concreta por medio de los
recursos del FNDCT y se da de tres maneras: aporte de recursos en fondos de capital de riesgo;
participacin directa por medio de la compra de opciones; posibilidad de accionar una reserva de
liquidez en casos de emprendimientos sin xito.
En la ley de innovacin se prev la creacin de fondos exclusivos para empresas innovadoras,
en el mbito de los fondos mutuos de inversin en empresas emergentes (FMIEE), con rescate al final
del plazo de aplicacin, reglamentados por la CVM nmero 209/94118.
Segn se mencion, en el programa de capital de riesgo de la FINEP, denominado Innovar, se
contemplan varias acciones: i) el Foro Brasil Capital de Riesgo; ii) la Incubadora de Fondos Innovar;
iii) el Foro Brasil de Innovacin; iv) el Portal Capital de Riesgo Brasil; v) la Red Innovar de
Prospeccin y Desarrollo de Negocios; vi) el diseo de programas de capacitacin y formacin de
agentes de Capital de Riesgo, y vii) el Innovar Semilla, dedicado a nuevas empresas.
A pesar de ser un mecanismo de mercado, la participacin privada se da fundamentalmente en los
fondos de capital privado que sirven para financiar a las empresas en la etapa en que el negocio ya se
encuentra en la fase de expansin. La presencia de recursos privados en las fases inicial o incipiente es
bastante reducida, a pesar del marcado crecimiento del aporte privado a esta modalidad de financiamiento.
De este modo, la FINEP ha privilegiado el aporte al capital inicial, cubriendo esta falla de mercado119.
De 2001 a 2012 se aprobaron 26 fondos, 19 de ellos se encuentran en operacin, 5 en fase de
captacin y 1 est desinvertido. En virtud de estos fondos ya se invirti en por lo menos 80
emprendimientos en los sectores ms diversos (sobre todo en el sector de tecnologa de la
informacin), segn datos de 2010120. Sus acciones se concentraron en el capital inicial, pero ms
recientemente viene ampliando su espacio de operacin121.
c)
Apoyo financiero no reembolsable destinado a la innovacin
El apoyo financiero no reembolsable destinado a la innovacin se ofrece a travs de la FINEP,

el CNPq y el BNDES. En el caso de la FINEP, esos recursos se comprometen por medio de los
anuncios pblicos, las encomiendas y las cartas de invitacin.
La forma utilizada por el MCTI para aplicar estos recursos, a travs de sus agencias
vinculadas FINEP y CNPq, vari mucho en el transcurso de los ltimos 12 aos. Se crearon y
concluyeron diversos programas. En 2006 se estableci mediante el MCTI el Plan de Accin en
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PACTI), cuyas prioridades estratgicas comprenden diez
categoras o programas, incluido el de subvencin econmica.
118
119
120
121
Actualmente, existen cerca de 2.317 fondos en operacin y otros 5 que distribuyen participaciones.
Vase la distincin entre capital de riesgo y capital privado en Corder (2004).
Vase http://www.venturecapital.gov.br/vcn/historico_fondos.asp.
Vanse los programas y lneas de la FINEP en http://www.finep.gov.br.
114
Mediante las agencias, exclusivamente a travs del instrumento de subvencin, es posible

destinar recursos no reembolsables para financiar proyectos de empresas con fines de lucro. En los
dems programas que asignan recursos no reembolsables para el diseo de proyectos de investigacin
y desarrollo, las empresas solo pueden contemplarse indirectamente, a travs de la asociacin con
instituciones de ciencia y tecnologa.
Los recursos de la subvencin econmica (para sufragar proyectos de investigacin,
desarrollo e innovacin) se aprobaron en virtud de la Ley nmero 10.976/04 (ley de innovacin)122.
Incluso en la modalidad de subvencin, la Ley nmero 11.196/05 (ley del bien) permiti que entre el
40% y el 60% de la remuneracin de los investigadores cuyo valor variara en funcin de la
regin se sufragase con recursos no reembolsables123.
En una ley que precedi a las dos, la Ley nmero 10.332/01, se prevea el uso de los recursos
del CT-FVA para financiar proyectos que no se enmarcaban en los 11 sectores inicialmente
seleccionados en los fondos sectoriales y se dispona que mediante los recursos del mismo Fondo
Verde Amarillo se financiara el instrumento de subvencin, los aportes de capital de riesgo y la
cobertura de las tasas de inters por medio de la equiparacin. No obstante, la creacin de las acciones
transversales permiti incrementar marcadamente el volumen de recursos que poda utilizarse para las
finalidades no sectoriales y para los tres instrumentos (subvencin, capital de riesgo y equiparacin de
intereses de crdito), dado que se apropiaran de cerca del 50% de la recaudacin de todos los fondos.
De esa manera, tanto los recursos de la subvencin econmica, como los de otras formas de
subvencin (capital de riesgo y equiparacin) dejaron de apoyarse a travs de la Ley nmero
10.332/01 y comenzaron a respaldarse mediante la ley de innovacin.
En la modalidad de becas de capacitacin, que abarca las becas de Desarrollo Tecnolgico
Industrial (DTI), se mantuvo el Programa de Formacin de Recursos Humanos en reas Estratgicas
del CNPq que ya exista, aunque tambin es posible aprobar las becas de forma diferente, como,
por ejemplo, en el mbito de los proyectos aprobados por la FINEP.
Otra fuente de recursos no reembolsables es el Fondo Tecnolgico (FUNTEC), del BNDES,
que permite apoyar proyectos de desarrollo tecnolgico e innovaciones consideradas de inters
estratgico segn las directrices de los programas y las polticas pblicas del gobierno federal124. Las
instituciones tecnolgicas y de apoyo pueden beneficiarse de estos recursos, siempre y cuando
intervengan las empresas que participan en el proyecto.
Los recursos para este fondo provienen de los saldos de aplicaciones del banco y, por lo tanto,
el monto disponible depender de los resultados financieros obtenidos.
d)
Incentivos fiscales
La Ley nmero 11.1 6/05, conocida como ley del bien, es el principal mecanismo de
incentivo fiscal para la innovacin que existe en el pas, destinado a empresas que operan bajo el
rgimen de beneficio real125.
122
123
124
125
Hasta hace poco, el Programa de Apoyo a la Investigacin en Empresas (PAPPE), en sus diferentes versiones, fue el
programa concebido para destinar los recursos de la subvencin a las pequeas empresas, contando para ello con el
respaldo de las Fundaciones de Apoyo a la Investigacin (FAP), que respondieron por la aplicacin de los recursos.
Desde ese momento, se realiz un solo anuncio pblico de subvencin para remuneracin de investigadores.
El FUNTEC permiti al banco volver a ofrecer la modalidad de financiamiento no reembolsable, juntamente con la
modalidad reembolsable y la participacin accionaria. Los recursos para este fondo provienen de la parte del lucro
neto del banco, lo que le confiere total libertad para definir cmo aplicarlos. Los costos del financiamiento
reembolsable se negocian en funcin de cada caso (Corder, 2004). Sin embargo, con el transcurso de los aos, este
fondo se restringi al financiamiento no reembolsable, conforme se ver ms adelante.
Ello se debi a que hasta que se convirti en ley se tramit con el epteto de medida provisoria del bien (MP
252/2005 y luego MP 255/2005).
115
Mediante la aprobacin de esta ley en 2005 se revoc la anterior (Ley nmero 8.661/93126) y
se presentaron algunos avances, tales como la eliminacin del criterio de aprobacin previa del
proyecto para poder accionar el incentivo y la ampliacin del alcance de los proyectos, antes
restringidos a investigacin y desarrollo, con la introduccin del concepto de innovacin127. De este
modo, se permiti que las empresas comenzaran a tener ms autonoma en cuanto al uso del incentivo.
Asimismo, se ampliaron los descuentos de los diversos impuestos que las empresas deben pagar128.
Reglamentados por medio del Decreto nmero 5.798/2006, los incentivos previstos en la ley
para las empresas que invierten en innovacin tecnolgica se definen en los artculos 17 a 26 del
captulo III.
Esta ley se ampli en virtud de la Ley nmero 11.487/07, conocida como Ley Rouanet del
Bien, que permite reducir los gastos en investigacin y desarrollo realizados por medio de la
contratacin de una institucin de ciencia y tecnologa. A lo largo de los aos sufri modificaciones en
lo que respecta al captulo III. Dichas modificaciones se plasman en las leyes 11.774/08, 12.350/1 y
12.546/11.
Segn esa ley, por innovacin tecnolgica se entiende la concepcin de un nuevo producto o
proceso de fabricacin, as como la incorporacin de nuevas funcionalidades o caractersticas al
producto o proceso que supongan mejoras incrementales y un aumento efectivo de la calidad o
productividad y redunden en una mayor competitividad en el mercado.
A su vez, en el Decreto nmero 5.798/2006 (art. 2, cap. II) se conceptualiz en mayor detalle
la investigacin tecnolgica y el desarrollo de la innovacin tecnolgica (investigacin y desarrollo).
Como los artculos 17, 19 y 20 de la Ley nmero 11.196/2005 se refieren especficamente a gastos en
investigacin y desarrollo, gastos tales como la mera modernizacin, la adquisicin de nuevos
equipamientos industriales o la simple adquisicin de nuevas tecnologas no se benefician de los
incentivos descritos a continuacin.
Otro importante mecanismo de incentivo fiscal se restringe al sector de informtica (Ley
nmero 8.248/91, modificada por las leyes nmero 10.176/01, 10.664/03 y 11.077/04). Las empresas
de este sector deben invertir en investigacin y desarrollo el 5% de su facturacin bruta en el mercado
interno, derivada de la comercializacin de bienes y servicios de informtica, deducidos los tributos
correspondientes a tales comercializaciones, as como el valor de las adquisiciones de productos
incentivados en virtud de esta ley. Una vez que asumen este compromiso, las empresas comienzan a
disponer de un crdito tributario del impuesto sobre productos industrializados que actualmente es del
80%. Este crdito se reducir al 75% en 2015 y al 70% en 2019129.
Las leyes nmero 8.010/90 y 10.964/04 tambin son de incentivo fiscal y permiten establecer la
exencin del impuesto de importacin y otros impuestos a la investigacin y el desarrollo. La primera se
destina a las instituciones de enseanza e investigacin, que estn exentas del impuesto de importacin
(II), el impuesto sobre productos industrializados y el adicional al flete para renovacin de la marina
mercante, las importaciones realizadas por el CNPq de mquinas, equipamientos, dispositivos e
instrumentos, as como sus partes y repuestos, accesorios, materias primas y productos intermedios,
126
127
128
129
La Ley nmero 8.661/03 se modific en virtud de la Ley nmero 9.532/97 y se torn ms restrictiva que en la
versin original.
Como se mencion, para poder beneficiarse del incentivo, era preciso que las empresas presentasen el proyecto de
investigacin y desarrollo al Programa de Desarrollo Tecnolgico Industrial (PDTI)/Programa de Desarrollo
Tecnolgico Agropecuario (PDTA) y que este fuese aprobado.
En virtud de la ley del bien tambin se revoc la Ley nmero 10.637/02 de incentivo a las patentes y se trat
nuevamente esta cuestin.
Estos incentivos fiscales se extinguieron en 2009, pero con la revisin que tuvo lugar en 2004, las ventajas
tributarias se prorrogaron por diez aos ms. En el largo plazo, la alcuota media del impuesto sobre los productos
industrializados deber disminuir del 15% al 4,4% para quien invierta en investigacin. A su vez, las inversiones
debern permanecer en el orden del 3,5% de la facturacin bruta y no ms en el 5% actual.
116
destinados a la investigacin cientfica y tecnolgica. Mediante la Ley nmero 10.964/04, estos

beneficios se extienden a las importaciones que realizan los cientficos, los investigadores y las entidades
sin fines de lucro que fomentan, coordinan o ejecutan activamente programas de investigacin cientfica
y tecnolgica o de enseanza, debidamente acreditados por el CNPq.
C. Anlisis de la aplicacin de los recursos del FNDCT, a partir

de los fondos sectoriales
En esta seccin se analizar en mayor detalle el aporte de los recursos del FNDCT, gracias a la
consolidacin de los fondos sectoriales. Conforme se mencion anteriormente, el financiamiento para
investigacin, desarrollo e innovacin se vio afectado durante mucho tiempo por la inestabilidad de la
dotacin presupuestaria. Con la creacin de los fondos sectoriales se gener la expectativa de cambiar
este marco, tanto en trminos de volumen como de la estabilidad del financiamiento. Aunque los
recursos captados por los fondos hayan permitido incrementar el presupuesto del FNDCT, aquella
expectativa se vio parcialmente frustrada por varias razones, ya que, si bien la recaudacin de hecho
aument, una parte importante de los recursos se restringi130.
En el siguiente cuadro se muestra que la tasa de crecimiento de la recaudacin, en valores
constantes, fue alta salvo en 2004 y 2010 y oscilante.
CUADRO 10
FNDCT: RECAUDACIN DE LOS FONDOS SECTORIALES, PERODO 1999-2011
(Valores corrientes y constantes de 2011)
Ao
Recaudacin en
millones de reales
(valores corrientes)
Tasa de crecimiento
(valores corrientes en
porcentajes)
Recaudacin en millones
de reales (valores
constantes de 2012)
Tasa real de crecimiento

(valores constantes de
2012, en porcentajes)
1999
106 645 280
303 861 203,91
2000
244 871 716
56,4
635 433 196,93
52,2
2001
460 584 535
46,8
1 082 608 801,33
41,3
2002
917 940 997
49,8
1 706 850 710,44
36,6
2003
1 317 736 579
30,3
2 275 698 164,10
25,0
2004
1 408 401 960
6,4
2 169 156 347,90
-4,9
2005
1 616 830 190
12,9
2 460 154 104,44
11,8
2006
1 850 361 965
12,6
2 712 683 233,66
9,3
2007
2 016 068 668
8,2
2 739 469 802,71
1,0
2008
2 510 186 137
19,7
3 126 384 389,06
12,4
2009
2 639 351 069
4,9
3 334 946 346,01
6,3
2010
2 789 069 845
5,4
3 166 328 106,24
-5,3
2011
3 536 978 131
21,1
3 823 827 057,42
17,2
4 215 832 078
16,1
4 215 832 078,00
9,3
25 630 859 150
33 753 233 542,17
2012
1999-2012
Fuente: Elaboracin propia, a partir de datos divulgados por el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI). Sitio
web consultado el 4 de febrero de 2013, http://www.mcti.gov.br/index.php/content/view/725/ Fondo_Nacional_de_
Desarrollo_Cientifico_e_Tecnologico___FNDCT.html.
130
Cabe destacar que mediante la legislacin sobre la creacin de los fondos y una decisin del Senado Federal de
2006 se restringi la intervencin del Tesoro en estos recursos. Aun as, la prerrogativa jurdica de la reserva de
restriccin sirvi para posibilitar la retencin de parte del monto recaudado.
117
En la actualidad, los recursos financieros del FNDCT provienen mayormente de los fondos
sectoriales (es especial, de aquellas captaciones que provienen de las contribuciones y de la
transferencia de recaudacin del mbito de la informtica)131, seguidos de los recursos del presupuesto
federal, los prstamos externos (BID) y las donaciones, con una participacin cada vez menor en el
presupuesto del fondo. En cuanto a la parte de los recursos provenientes de los fondos sectoriales, se
mantuvo la asignacin del 30% para las regiones Norte, Nordeste y Centro Oeste. Pero de la parte de
los recursos provenientes del MCTI se deber destinar el 40% a las referidas a regiones del pas.
La recaudacin sigui concentrada en los fondos CT-Petro, Verde Amarillo y CT-Energ, que
juntos representaron casi el 70% de la captacin total. El CT-Infra est conformado por el 20% de los
recursos de cada fondo y no contribuye a la recaudacin.
CUADRO 11
FNDCT: RECAUDACIN DE LOS FONDOS SECTORIALES, POR FONDO, PERODO 1999-2011
(Valores corrientes y constantes de 2012)
Ao
Recaudacin en reales corrientes
Recaudacin en reales constantes de 2012
Porcentaje
CT-Petro
9 595 291 702
10 928 975 248
37,4%
CT-Infraa
5 198 940 958
6 190 997 254
20,3%
CT-FVA
3 378 030 761
4 263 835 399
13,2%
CT-Energ
2 314 690 325
2 544 285 456
9,0%
CT-Agro
1 162 192 955
1 370 441 942
4,5%
CT-Sade
1 162 192 955
1 387 596 794
4,5%
CT-Hidro
531 478 982
710 201 823
2,1%
CT-Aero
498 082 695
589 323 509
1,9%
CT-Bio
498 082 695
588 164 450
1,9%
CT-Info
479 890 858
583 016 566
1,9%
CT-Aqua
301 285 726
333 611 582
1,2%
CT-Amaznia
220 442 281
290 842 338
0,9%
CT-Mineral
135 465 714
159 856 376
0,5%
CT-Espacial
134 640 674
140 860 030
0,5%
CT-Transporte
Total
20 149 871
27 775 823
0,1%
25 630 859 152
30 109 784 589
100,0%
Fuente: Elaboracin propia, a partir de datos del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI).
a
CT-Infra: No posee ingresos propios. Se compone del 20% de la recaudacin de cada uno de los fondos, pero no se
est contando dos veces, dado que este valor ya se excluy de la recaudacin de los dems.
Desde el punto de vista institucional, queda claro que la creacin de los fondos, a pesar de ser
sumamente ingeniosa y uniforme, se distorsion debido a que se aplicaron a los recursos recaudados
las mismas reglas empleadas por el Presupuesto General de la Unin. Los gastos se asignaron en
funcin de las sumas disponibles y no segn lo recaudado, lo que rest autonoma al FNDCT para
fomentar nuevas acciones y responder a otros desafos. En la prctica, ello impidi que los fondos
131
Las fuentes de ingreso de los fondos sectoriales se describieron y presentaron previamente. En la ley de informtica se
prev la reduccin gradual de los incentivos fiscales destinados a las empresas de tecnologa de informacin que
invierten en investigacin, desarrollo e innovacin (Ley nmero 10.176/01, modificada en virtud de la Ley nmero
11.077/04, art. 4, prr. 1). En este caso, se refieren a los descuentos del impuesto sobre productos industrializados. A
medida que los ingresos gubernamentales se incrementan en funcin de la reduccin de estos incentivos, el Fondo
Verde Amarillo mejora su desempeo presupuestario, dado que el monto recaudado se transfiere a este fondo sectorial.
118
tuviesen una lgica de fondo y someti a los recursos a la misma vulnerabilidad que afecta a la
ejecucin de recursos originarios del presupuesto de la Unin. Ms an, en la medida en que la parte
de los recursos del FNDCT se asigna para mantener las actividades permanentes del sistema del
MCTI, la disponibilidad de recursos para nuevas iniciativas queda an ms comprometida.
En el anlisis de la ejecucin de los recursos132 se muestra que la mayor parte de ellos se
aplic por medio de las acciones transversales y del CT-Infra, lo que dificult la efectividad de la
gobernanza estructurada con base en los Comits Gestores, conforme se mencion anteriormente. Ello
se debe a que no hay un comit gestor especfico para las acciones transversales, as como tampoco
para las acciones de infraestructura. Estos dos fondos absorben los recursos de los dems fondos,
por lo que la gobernanza y el proceso de toma de decisiones recaen en el mbito de competencia del
Comit de Coordinacin ms que en el de los Comits Gestores, a los que compete, bsicamente,
validar las decisiones que toma el gobierno (grfico 7).
Los recursos provenientes del presupuesto (FNDCT) figuran en tercer lugar, en trminos de
los recursos aplicados en los contratos celebrados por la FINEP y el CNPq. Sin embargo, los recursos
federales (presupuestarios) destinados a investigacin, desarrollo e innovacin son muy reducidos, lo
que revela que probablemente esta categora del FNDCT corresponde a los recursos restringidos y que
despus se devuelven a las agencias.
Segn se mencion, el Fondo del Petrleo es el ms importante en trminos de recaudacin y,
conforme a los datos de los contratos, ha sido tambin el fondo que ms financia los proyectos,
seguido del Fondo de Energa y el Fondo Verde Amarillo.
GRFICO 7
FNDCT: RECURSOS EJECUTADOS DE LOS FONDOS SECTORIALES, POR FONDO,
PERODO 1999-2012 (VALORES CORRIENTES)
(En millones de reales)
3 500
3 000
2 921
2 767
2 000
486
373
291
234
233
147
129
77
19
CT-Transporte
550
500
CT-Espacial
731
CT-Mineral
1 000
CT-Amazonia
1 290
1 500
CT-Aqua
Milliones
2 500
CT-Biotec
CT-Aero
CT-Info
CT-Hidro
CT-Agro
CT-Salud
CT-Energ
CT-Petro
CT-Infra
CT-Fondo Verde
Amarillo
Fuente: Elaboracin propia, a partir de datos de MCT/SEXEC/ASCAP Los contratos fueron realizados por la FINEP y el
CNPq, que son las agencias responsables de la ejecucin de los recursos del FNDCT. Se observa que el valor comprometido
se cifr en torno a 11.500 millones de reales, de los que 10.900 millones de reales se destinaron a los proyectos y cerca de 584
millones de reales, al financiamiento de becas para investigadores. De este total, cerca del 68% se haba desembolsado, segn
registros del MCTI (El valor contratado se refiere al valor del auxilio sumado al de las becas, en el caso de los proyectos que
cuentan con ellas). Cabe notar que los desembolsos de los proyectos aprobados en convocatoria pblica eran los de menor
cuanta en relacin con las dems demandas, tal vez por la mayor complejidad o por las fechas de aprobacin de los proyectos.
132
La ltima actualizacin de los datos presentados en este documento data de octubre de 2012.
119
CUADRO 12
FNDCT: ASIGNACIN DE LOS RECURSOS PARA PROYECTOS Y BECAS, PERODO 1999-2011
(VALORES CORRIENTES)
(En reales)
Tipo de demanda
Contratado
Becas
Desembolsado
Porcentaje desembolsado
Convocatoria Pblica
6 348 514 910
382 862 685
3 645 507 321
57,42%
Encomienda
4 553 425 356
169 066 870
3 710 055 418
81,48%
94 185 235
90 332 002
95,91%
426 502 143
29 723 484
292 325 041
68,54%
70 789 225
2 598 000
43 734 828
61,78%
11 493 416 868
584 251 039
7 781 954 611
67,71%
Eventos
Carta de invitacin
[N.I.]
Total general
La aplicacin de los recursos en mbitos estratgicos fue una prioridad para el gobierno, lo
que significa que buena parte de los recursos de las acciones transversales se destin a proyectos que
se enmarcan en esta accin. La otra prioridad fue la infraestructura, de ah el gran aporte de los
recursos del CT-Infra. Las acciones de subvencin se financiaron con recursos del presupuesto
aprobados en virtud del proyecto de ley. Mediante los dems fondos se financiaron acciones con
tecnologa para la innovacin en las empresas (fundamentalmente proyectos de tecnologa industrial
bsica) y de apoyo a la innovacin en las empresas (proyectos de instituciones de ciencia y
tecnologa en asociacin con empresas), as como otras categoras del Plan de Accin en Ciencia,
Tecnologa e Innovacin (PACTI) presentadas en el grfico que figura a continuacin.
GRFICO 8
FNDCT: VALOR CONTRATADO Y DESEMBOLSADO, POR CATEGORA DEL PACTI,
Incentivo a la creacin y consolidacin de empresas intensivas en tecnologa
70
Eventos
94
Consolidacin Institucional del Sistema Nacional de CTI
285
Formacin de Recursos Humanos para CTI
299
Tecnologa para la Innovacin en las Empresas
409
CTI para el Desarrollo Social
511
Apoyo a la innovacin Tecnolgica en las Empresas
559
Subvencin
1 633
Infraestructura de Investigacin Cientfica y Tecnolgica
2 353
Investigacin, desarrollo e innovacin en mbitos estratgicos
4 206
0
2 000
4 000
6 000
Millones
Fuente: Elaboracin propia, con datos del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (MCTI).
En el cuadro presentado a continuacin se observa el valor medio de los proyectos, por

categora del PACTI. El promedio del valor de los 32.028 proyectos fue de 358.800 reales. Se
destacan los proyectos de la subvencin y de infraestructura como los de mayor valor medio. Los 750
proyectos de la categora de la subvencin presentaron un valor medio de cerca de 2.700 millones de
reales. Los proyectos de infraestructura, en torno a 1.677, presentaron un valor medio de 1.500
120
millones de reales. A su vez, el valor medio de los proyectos efectuados con la cooperacin de
empresas se cifr en torno a 578.000 reales.
CUADRO 13
FNDCT: VALOR MEDIO DE LOS PROYECTOS, SEGN LA CATEGORA DEL PACTI,
(En reales)
Categora del PACTI
Subvencin
Nmero de
proyectos
Apoyo
(valor medio)a
Contratado
(valor medio)
750
2 269 033
2 270 632
1 677
1 543 662
1 557 405
Tecnologa para la Innovacin en las Empresas
513
876 241
948 054
Incentivo a la Creacin y Consolidacin de Empresas Intensivas en Tecnologa
177
599 676
646 068
Consolidacin Institucional del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e

Innovacin
497
543 134
586 977
1 259
531 783
578 207
670
462 524
524 453
2 422
197 482
227 360
22 235
189 622
204 016
1 828
65 168
65 613
32 028
340 613
358 855
Infraestructura de Investigacin Cientfica y Tecnolgica
Apoyo a la Innovacin Tecnolgica en las Empresas

Formacin de Recursos Humanos para Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Ciencia, Tecnologa e Innovacin para el Desarrollo Social
Investigacin, Desarrollo e Innovacin en mbitos Estratgicos
Eventos
Total
a
Excluye el valor de las becas.
Se observa que el nmero de proyectos aprobados creci a lo largo del tiempo, aunque no de
forma continua, pero el valor medio de estos proyectos fue disminuyendo, principalmente en los
ltimos tres aos. Cabe destacar que en 2008 se aprob el mayor nmero de proyectos, cuyo valor
medio super a los dems aos, salvo 1999 (cerca de 726.000 reales).
CUADRO 14
FNDCT: VALOR MEDIO DE LOS PROYECTOS FINANCIADOS, POR AO
(VALORES CORRIENTES)
(En reales)
Ao
1997
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Sin informacin
Total
Nm. de proyectos
1
54
1 541
948
972
910
1 618
1 554
2 436
5 422
5 560
3 978
4 935
2 095
4
32 028
Apoyo (valor medio)a

50 000
1 692 084
190 596
483 506
290 622
223 484
351 134
441 249
559 403
199 353
726 558
271 708
139 622
33 266
340 558
a
Excluye el valor de las becas.
121
Al analizar la distribucin regional, se observa que el sudeste, nordeste y sur fueron las
regiones que ms se beneficiaron del aporte de los recursos y que las regiones norte, nordeste y centro
oeste, en conjunto, se apropiaron de aproximadamente el 32% de los recursos, logrando los objetivos
del 30% de los fondos sectoriales previstos en las respectivas leyes de creacin de dichos fondos.
El valor referente al crdito proviene de prstamos de la FINEP, pero el monto destinado a la
equiparacin, inversiones y garanta de liquidez es del FNDCT. De este modo, adems de los 3.600
millones de reales destinados a las empresas por medio del instrumento de la subvencin, por lo
menos otros 1.200 millones de reales se aportaron por medio del apoyo al crdito y de los aportes de
capital de riesgo.
Sin embargo, considerndose la distribucin en el tiempo (12 aos), ello significa que
cerca de 400 millones de reales de los recursos del FNDCT se destinaron anualmente a las
empresas, con objeto de incentivar las actividades de investigacin, desarrollo e innovacin, lo que
representa un valor sumamente bajo, principalmente si se consideran los gastos de las economas
desarrolladas y emergentes.
GRFICO 9
FNDCT: DISTRIBUCIN REGIONAL DE LOS VALORES CONTRATADOS, PERODO 1999-2011
Norte, 6%
Centro Oeste,
9%
Sur, 16%
Sudeste, 52%
Nordeste, 17%
GRFICO 10
EVOLUCIN DE LAS OPERACIONES DE CRDITO CONTRATADAS, EN NMERO Y
VALOR CORRIENTE, PERODO 1999-2010
1 800
1 508
77
1 400
74
67
65
1 200
60
50
872
49
43
800
600
40
574
30
97
59
1999
2000
571
575
30
27
400
127
80
72 70
64
54
1 000
200
90
1 679
1 600
209
179
20
17
117
10
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Valor contratado (en miles de reales)
2007
2008
N. projetos
Fuente: Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP), 2012 (documento Interno).
122
2009
2010
Se observa que, de 1999 a 2010, a travs de la FINEP se contrataron 6.500 millones de reales
en valores corrientes, en la modalidad de crdito. Se registr un crecimiento en el valor de las
operaciones aprobadas, por medio de los Programas Proinnovacin, Innova Brasil e Inters Cero,
aunque no de forma continua133. A partir de 2005 comenz a experimentarse un crecimiento ms
pronunciado en el valor de las operaciones, que en 2010 cay aunque no de forma tan marcada. A
pesar del importante incremento del volumen de crdito, el nmero de operaciones es reducido (72 en
2010). Las operaciones orientadas por la demanda son importantes y tienen potencial para atender a
un grupo pequeo de medianas y grandes empresas, ya calificadas y capacitadas en procesos de
innovacin; la restriccin, en ese caso, es la disponibilidad de recursos, que es inferior a la demanda
de la cartera de la FINEP.
En los datos que se presentan y analizan en los cuadros de cifras anteriores no se incluye el
valor de la equiparacin de intereses ni el valor aportado en capital de riesgo y en garanta de liquidez.
Segn la FINEP, de 2006 a 2011, se aportaron cerca de 3.200 millones de reales del presupuesto en
estas modalidades, que beneficiaron directamente a las empresas que efectuaron inversiones en
proyectos de investigacin, desarrollo e innovacin.
CUADRO 15
FNDCT: DISTRIBUCIN DE LA DOTACIN PRESUPUESTARIA ANUAL,
PERODO 2006-2011 (VALORES CONSTANTES DE 2011, IGP-DI)
Instrumentos
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Total
Inversiones (aportes de capital de riesgo)
37,2
38,2
48,0
41,6
81,7
61,0
307,7
2,7
4,3
6,7
7,9
7,4
0,8
29,8
Garanta de Liquidez
Fuente: Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP), 2012 (documento Interno).
La ampliacin de la base de empresas prestatarias, incluso dentro del universo de medianas y

grandes empresas, para incorporar aquellas que tienen potencial pero que no poseen experiencia ni
capacitacin previa en innovacin, no se dio simplemente a travs del aumento de los recursos
disponibles, que el grupo de elite tender a absorber. La ampliacin se plasma en intervenciones
realizadas con el apoyo de la FINEP y otras instituciones calificadas, con formatos y condiciones
particulares que toman en cuenta la situacin de las empresas. Ello puede exigir acciones de
convencimiento y sensibilizacin, respaldo para la preparacin de los planes de negocios o proyectos
de investigacin y desarrollo y descubrimiento de potenciales socios externos para llevar a cabo las
actividades de investigacin y desarrollo, entre otras, hasta llegar a la etapa de la demanda de crdito
en el mercado.
Este tipo de visin est presente en documentos oficiales de la FINEP, que han procurado
ampliar su campo de accin, apalancando recursos en varias fuentes, revisando procedimientos,
contratando una plantilla joven de profesionales altamente calificados y motivados pero,
concretamente, la empresa no cuenta, hoy, ni con los recursos financieros ni con los recursos
institucionales para llevar a cabo este tipo de estrategia. En parte porque participa en la operacin
de miles de pequeos proyectos y en parte debido a las limitaciones vinculadas a la organizacin de
la empresa.
Es preciso indicar que las operaciones de crdito para innovacin han crecido sin una
sostenibilidad clara, pues se basan en los recursos provisorios del BNDES y en los prstamos del
133
El Programa Proinnovacin se sustituy por el Innova Brasil y el Programa Inters Cero est desactivado.
123
FNDCT y FUNTTEL. En el caso del FNDCT, los prstamos ya llegaron al lmite mximo del 25%; a
menos que se cambie esta regla, el crecimiento en los prximos aos ser mucho menor y quedar
trabado a partir de 2014 por la necesidad de compatibilizar las operaciones plurianuales con la
reduccin de los recursos en 2016.
Es comn que se haga referencia a la burocracia de la FINEP como un factor que dificulta el
acceso principalmente de las pequeas y medianas empresas a los instrumentos de apoyo a la innovacin.
En relacin con las operaciones de crdito, las exigencias calificadas como burocrticas no parecen ser
mayores que las de otras instituciones que operan crditos de inversin en el mercado brasileo,
principalmente el BNDES. La FINEP es rigurosa en cuanto a la congruencia tcnica y financiera de la
propuesta, y segn varios entrevistados, sus tcnicos y exigencias contribuyen positivamente a mejorar el
proyecto. Sin embargo, la principal dificultad yace en la etapa de seguimiento, cuando efectivamente se
desalienta a las pequeas y medianas empresas, que acaban excluidas.
En cuanto a las empresas, la gran mayora de las pymes no parece preparada para enfrentar el
proceso de aprobacin y los riesgos que suponen los proyectos de innovacin. Adems, la falta de
garantas tambin representa un obstculo para muchas de ellas. Por ltimo, es necesario indicar que
las empresas no comprenden que los proyectos cooperativos, segn el formato actual, pueden integrar
un paquete que reduce el costo y el riesgo de los proyectos de investigacin y desarrollo, y no utilizan
el crdito subvencionado en conjunto con los proyectos cooperativos.
D. Consideraciones finales: lecciones de la experiencia brasilea

En el anlisis de la experiencia brasilea reciente en el mbito de CTI, particularmente en cuanto a la
creacin y gestin de los fondos sectoriales, se aportan elementos optimistas y pesimistas; se revela
que hay espacio para formular polticas innovadoras, incluso en contextos adversos, pero se muestran
tambin las dificultades para ocupar estos espacios y mantener la integridad de polticas
conceptualmente coherentes. El dato incuestionable que permite sustentar el optimismo es que,
independientemente de los desvos, las crticas, la falta de recursos, las capturas polticas o cualquier
otro problema que se seale, el avance del Brasil en este mbito es innegable. El pas ocupa un lugar
destacado entre los vecinos latinoamericanos y dems pases de medianos ingresos.
A su vez, la visin pesimista se podra apoyar en las propias dificultades enfrentadas para
llevar adelante el proceso de construccin del Sistema Nacional de Innovacin, que no fueron, y no
son, ni pocas ni pequeas. Las dificultades de naturaleza poltica, financiera e institucional podran
servir para justificar la bsqueda de caminos ms fciles como la importacin de tecnologa tanto
para apalancar el proceso de modernizacin y la competitividad de las empresas, como para equiparar
algunos de los desafos estratgicos que enfrentan los pases. La dimensin temporal del proceso de
construccin del Sistema Nacional de Innovacin en el Brasil y la constatacin de que todos los casos
de xito son construcciones de largo plazo tambin podran suscitar cierto pesimismo entre aquellos
que tienen una visin de plazos ms cortos y que operan dentro de esos lmites, ya sea por
determinacin poltica o de recursos institucionales.
Actualmente, el Brasil cuenta con un Sistema Nacional de Innovacin slido y complejo, que
es un reflejo del propio pas: moderno y atrasado, integrado por instituciones y agentes que operan con
un nivel de excelencia equivalente a los mejores parmetros de referencia internacionales al lado de
instituciones viejas, que ya no logran responder a las demandas actuales. A pesar de las inversiones y
del crecimiento notable de las ltimas dcadas, incluso en los perodos de crisis, el sistema sigue
siendo incompleto e insuficiente para responder a los desafos continentales del Brasil, que van mucho
ms all del tema central de la competitividad de las empresas locales y se vinculan a la sostenibilidad
y al modelo de crecimiento con inclusin social y superacin de la pobreza. Es un sistema que
permiti contribuir al liderazgo en mbitos de gran densidad tecnolgica, como la industria
aeronutica, la explotacin de petrleo en aguas profundas, la produccin agropecuaria con elevada
productividad total de los factores en un ambiente que hace 30 aos se consideraba inhspito para la
124
agricultura, que engendr innovaciones que permitieron viabilizar la expansin del biocombustible a
base de caa de azcar, el inicio prometedor de la qumica verde y el xito de la informatizacin del
sistema financiero brasileo.
A pesar de estos ejemplos, se trata de un sistema que no tiene densidad ni amplitud para
apoyar y viabilizar procesos de innovacin ms amplios en las pequeas y medianas empresas, ni para
consolidar e incrementar la importancia de la innovacin y agregacin de valor en las cadenas de valor
en las que el pas cuenta con empresas lderes competitivas. Adems, es un sistema desequilibrado y
concentrado regionalmente, que se ve afectado por las interrupciones que caracterizan a las polticas
pblicas del pas, vinculadas tanto a las fluctuaciones de la coyuntura econmica como a los cambios
de gobiernos, que todava no asumieron que las polticas de CTI son intervenciones de mediano y
largo plazo y que las modifican en funcin de conveniencias de corto plazo. Por otro lado, este manejo
poltico revela que hasta hace muy poco las polticas de CTI todava no haban alcanzado un consenso
mnimo que las inscribiesen en la agenda del Estado, lo que garantiza cierta continuidad y relativa
proteccin contra el voluntarismo y populismo poltico que marcaron la historia del pas.
Esta situacin est cambiando. En el anlisis se advierte que a lo largo de los ltimos 15 aos,
la innovacin viene ganando un espacio sistemtico en la sociedad brasilea, tanto en la agenda de
polticas pblicas y de las entidades de representacin del sector privado, como en la agenda y en la
prctica cotidiana de un nmero creciente de empresas brasileas. En este corto perodo, se observa
una notable labor en aras de promover la innovacin como palanca del proceso de desarrollo nacional;
tambin se observa una considerable evolucin del correspondiente marco institucional para la
innovacin, la modernizacin de las instituciones pblicas y privadas que conforman el Sistema
Nacional de Innovacin y la creacin y el fortalecimiento de un conjunto de instrumentos, programas
y polticas de apoyo a la CTI y a las actividades de investigacin, desarrollo e innovacin.
En este contexto se destacan la revisin de los marcos jurdicos de los diferentes campos de la
propiedad intelectual de 1997 a 2000; la creacin de los fondos sectoriales y la revitalizacin del
FNDCT de 1998 a 2004; la creacin del FUNTTEL en 2000; la aprobacin de la Clusula de
Inversiones en Investigacin y Desarrollo en los Contratos de Concesin para Explotacin, Desarrollo
y Produccin de Petrleo y Gas Natural en 1999; la reglamentacin de la subvencin en 2001; la
aprobacin de la ley de innovacin en 2004 y la ley del bien en 2005; la realizacin de las
conferencias nacionales sobre CTI a partir de 2001, como lugares de discusin de la agenda de
polticas e instrumento de movilizacin de los actores del Sistema Nacional de Innovacin; las
reformas de los institutos nacionales de investigacin vinculados al MCTI; la creacin del Centro de
Gestin y Estudios Estratgicos y de la Agencia Brasilea de Desarrollo Industrial, y la puesta en
marcha de varias iniciativas estratgicas en el mbito de CTI; entre otros.
Por ltimo, se resalta la inclusin de los empresarios y sus instancias de representacin
corporativa como la Federacin de las Industrias del Estado de So Paulo (FIESP) y la
Confederacin Nacional de la Industria (CNI) en el debate sobre innovacin y el juego poltico que
rodea la formulacin de las polticas pblicas. El ejemplo emblemtico del surgimiento de los
empresarios como actores del Sistema Nacional de Innovacin es la Movilizacin Empresarial por la
Innovacin (MEI), un movimiento puesto en marcha en 2009, que rene a las principales empresas,
empresarios y executivos de las empresas brasileas (nacionales y multinacionales) ms innovadoras.
En poco tiempo, la Movilizacin Empresarial por la Innovacin se transform en un instrumento
importante de negociacin y, en menor medida, de presin entre los sectores pblico y privado
para mejorar las polticas pblicas de apoyo a la innovacin, as como en un instrumento de difusin
de informacin y movilizacin empresarial para la innovacin y en lugar de debate empresarial sobre
temas vinculados a la innovacin relevantes para el pas y las empresas.
No se trat de una labor modesta, aunque haya sido insuficiente a nivel cuantitativo,
cualitativo e institucional. Desde el punto de vista cuantitativo, el gasto en investigacin y desarrollo
como porcentaje del PIB se increment de 1,0% en 2000 a cerca de 1,2% en 2010, segn datos del
MCTI (mayo de 2012) y en ninguno de los gobiernos se logr alcanzar las metas propuestas de
aumentar el gasto al 1,5% del PIB (meta del gobierno del Presidente Lula). Desde el punto de vista
125
cualitativo, el Brasil sigue registrando dficits en mbitos clave, ya sea en trminos de infraestructura
bsica y avanzada de investigacin, desarrollo e innovacin o de recursos humanos. Por ltimo, a
pesar de los avances, en el entorno institucional sigue habiendo deficiencias vinculadas tanto a las
condiciones macroeconmicas como a la presencia de reglas jurdicas y a la influencia de rasgos
culturales que bloquean y dificultan el proceso de innovacin.
Cabe puntualizar algunas reflexiones derivadas del anlisis del proceso de construccin
institucional del sistema de CTI en el Brasil, entre las que se destacan las siguientes: dimensin
temporal/proceso histrico; determinantes/motivaciones; condicionantes polticos; importancia de los
actores, y aspectos operacionales.
La cuestin de la dimensin temporal ya se mencion anteriormente. Las iniciativas en la
materia, que rindieron y rinden frutos para el pas, son resultado de proyectos estratgicos con un
elevado plazo medio de maduracin y cuja ejecucin y xito exigen que se den condiciones que no
siempre estn presentes en el contexto poltico, y que hasta se podran clasificar como excepcionales. La
primera condicin se refiere a la visin y decisin de los gobernantes de invertir en proyectos con un
plazo de maduracin superior al del mandato administrativo, cuyos beneficios inmediatos son exiguos y
que se disputan recursos con inversiones alternativas que acarrean de inmediato mayores beneficios
polticos a nivel electoral. La segunda condicin se refiere a la necesidad de mantener la coherencia y
continuidad del proyecto durante un perodo mnimo para que por lo menos se pueda comenzar a
implementarlo, mostrar su importancia y ganar el apoyo poltico necesario para mantenerlo.
No es nada trivial asegurar el binomio coherencia/continuidad en las condiciones polticas y
econmicas que caracterizaron y caracterizan a muchos pases de Amrica Latina. Los cambios de
gobierno, la coyuntura y el ciclo de la economa propician, con frecuencia, la reclasificacin de las
iniciativas, que de la noche a la maana pasan de ser estratgicas a ser irrelevantes, y que incluso
manteniendo el statu quo experimentan interrupciones debido a los problemas fiscales y a las
prioridades de la gestin presupuestaria, que raramente incluyen los gastos de investigacin,
desarrollo e innovacin como efectivamente estratgicos.
Esta constatacin remite a la necesidad de sensibilizar a las partes interesadas sobre el papel
de la innovacin y de movilizarlas para atribuir importancia al sector y garantizar su situacin poltica
junto a las esferas decisorias. En la transicin del gobierno de Fernando Henrique Cardoso al del
Presidente Lula, en 2003, tuvo lugar esta ruptura, con la asuncin de un ministro y un equipo que se
oponan a la agenda para el mbito de innovacin que haba sido discutida, puesta en marcha y
sancionada por la Conferencia Nacional de CTI en 2001. Esta ruptura se revirti parcialmente en
2004, con el reemplazo del ministro y su equipo, justamente porque aquella agenda catalizaba apoyo
poltico pertinente en todos los campos del Sistema Nacional de Innovacin. Como se indic en el
documento, se sucedieron ajustes, pero sin interrupcin. Mediante la poltica de CTI se vienen
implementando en gran medida puntos de aquella agenda, perfeccionndola, profundizndola y
amplindola, y esta continuidad ya est rindiendo frutos que van mucho ms all de la poltica pblica
de CTI propiamente dicha. Gracias a la Confederacin Nacional de la Industria y el Servicio Nacional
de la Industria, por ejemplo, en el marco de las actividades emprendidas por la Movilizacin
Empresarial por la Innovacin y en asociacin con el BNDES, el MCTI y la Agencia Brasilea de
Desarrollo Industrial, se puso en marcha un ambicioso proyecto de implantacin de ncleos de
innovacin en los estados y de implementacin de laboratorios tecnolgicos en el Servicio Nacional
de la Industria para apoyar la innovacin.
La cuestin de los determinantes y las motivaciones tambin da lugar a algunas reflexiones.
En la experiencia brasilea, se observa que prcticamente ninguna de las iniciativas en la materia fue
precedida por planes nacionales o sectoriales completos que contemplasen la construccin de un
determinado laboratorio, o la formulacin de ciertas polticas pblicas que indicaran los recursos
necesarios; muchas fueron resultado de intervenciones ad hoc en respuesta a problemas y desafos
especficos, que ya estaban planteados o en el horizonte de la sociedad brasilea. Sin duda, la mayora
de ellas estaba debidamente fundamentada en estudios y debates entre los interesados, pero si fuese
posible contar la historia de las instituciones emblemticas se encontrara en todas la presencia de
126
claros liderazgos, que en determinada circunstancia lograron vender sus ideas y proyectos,
movilizar recursos, apoyo poltico y competencias para implementarlos. Aunque muchas iniciativas se
identifiquen con el trabajo pionero de nombres destacados, en el anlisis del proceso se revelara que
aquellas que se consolidaron lograron movilizar apoyo poltico pertinente y estaban vinculadas a
intereses y actores relativamente bien definidos y con fuerza e incentivos para apoyarlas y defenderlas
junto a los responsables de la asignacin de los recursos pblicos.
La experiencia de la creacin de los fondos sectoriales revela este proceso. Es evidente que
las autoridades contaban con un buen diagnstico de los problemas y una amplia concepcin de la
estrategia que deba seguirse, inspirada tanto en los estudios cientficos que en esa poca hacan
hincapi en el enfoque sistmico (sistemas nacionales y locales de innovacin) como en la experiencia
de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) que estaban
invirtiendo ampliamente en CTI. Sin embargo, la creacin de los fondos no fue resultado de una
planificacin detallada, ni sigui la lgica de las prioridades, pero s de las oportunidades y
posibilidades, y exigi una articulacin con segmentos con los que el entonces Ministerio de Ciencia y
Tecnologa poco se relacionaba. La posibilidad de crear el pionero CT-Petro surgi en un debate
sumamente conflictivo y tenso sobre el fin del monopolio del petrleo que hasta ese momento
representaba un tab para muchas partes interesadas importantes que estaba fuera del contexto de la
poltica de CTI. En este debate se inclua el modelo de gobernanza para ese mbito, las modalidades
de concesin para explotacin de las reservas, el papel de Petrobrs y de la agencia reguladora que se
creara (la Agencia Nacional de Petrleo (ANP)) y el pago de regalas. La cuestin del acceso y
dominio de la tecnologa no era tema de este debate, pero fue introducida por actores y personas a
cargo de la formulacin de polticas que la consideraban importante y previeron la oportunidad de
movilizar recursos para financiar la CyT y las actividades de investigacin y desarrollo de las
empresas y en el sector de petrleo y gas natural. La creacin del CT-Petro y la reglamentacin de la
clusula del 1% no gravaban a las empresas, no comprometan los ingresos fiscales del gobierno
federal y, polticamente, respondan a las crticas de los sectores nacionalistas con la promesa de
financiar las actividades de CyT y de investigacin y desarrollo en el mbito estratgico del petrleo y
gas natural e incluso movilizaban actores e instituciones que realizaban contribuciones importantes al
mbito de CyT, tradicionalmente financiados por Petrobrs, y que manifestaban preocupacin por las
consecuencias e impactos del fin del monopolio sobre el desarrollo de la CyT en este sector.
Cada uno de los fondos fue resultado de un proceso de negociacin que incluy a varios
actores de los sectores pblico y privado, el descubrimiento y la creacin de oportunidades, brechas en
la legislacin, el convencimiento sobre su importancia y necesidad, la generacin de consensos y la
presentacin de argumentos en contra de los opositores. Para viabilizar los fondos fue esencial el
conocimiento de la realidad, la articulacin poltica, la capacidad de negociacin y formacin de
alianzas, la capacidad de distinguir las demandas de los actores pertinentes que tenan poder poltico
para aprobar o para oponerse a las iniciativas. La creacin del Fondo de Infraestructura y el Fondo
Verde Amarillo permite ilustrar estas reflexiones. El Fondo de Infraestructura no se deriv
simplemente de constatar que la infraestructura de CyT de la universidad estaba deteriorada y
precisaba inversiones, sino tambin de la necesidad de movilizar apoyo poltico del mbito acadmico
para llevar a cabo las iniciativas del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, inyectar nimo en este
segmento hasta para estimular demandas de ms recursos y que el Ministerio de Ciencia y Tecnologa
no tena cmo negociar con el Ministerio de Hacienda. En el caso del Fondo Verde Amarillo, la
Confederacin Nacional de la Industria se posicionaba como frrea opositora por no aceptar nuevos
impuestos y contribuciones. Para convencer a la Confederacin Nacional de la Industria a no vetar la
iniciativa, fue necesario actuar en dos frentes: por un lado, insistir en que el enfoque era la innovacin
y que los proyectos de cooperacin entre universidades y empresas beneficiaran directamente a las
empresas, mostrar la necesidad de un instrumento de financiamiento de investigacin y desarrollo por
intermedio de las instituciones pblicas y privadas que tenan capacidad para ejecutar proyectos de
inters de las empresas. Por otro lado, encontrar una frmula para financiar el fondo sin gravar a las
empresas, lo que exigi una asociacin con la Secretara Federal de Impuestos Internos que en
general se opona a cualquier iniciativa que afectase la recaudacin para encontrar oportunidades
127
para recaudar recursos de los que el Tesoro podra prescindir. Se necesitaba el conocimiento y la
participacin de los tcnicos de dicha Secretara para identificar las posibilidades, y ello solo era
posible mediante una asociacin, convenciendo a la Secretara de la seriedad e importancia de la
iniciativa. En este caso, el huevo de Coln lo ofreci la propia Secretara, que indic la posibilidad de
financiar el fondo utilizando recursos vinculados a la reduccin de la desgravacin fiscal y que por
lo tanto todava no estaban incorporados a los ingresos fiscales y que las empresas tendran que pagar
porque ya se haban beneficiado de la exencin, y que esto se complementara con la pequea parte
de las CIDE, para fines especficos. El argumento, para las empresas, era razonable: por cada real
recaudado mediante las CIDE, el fondo recibira por lo menos otros 2, y que el total beneficiara a las
propias empresas. La Confederacin Nacional de la Industria termin cediendo, pues se torn
polticamente difcil oponerse a un proyecto que estaba vinculado a un objetivo tan pertinente como el
propuesto por el Fondo Verde Amarillo: promover la innovacin por medio de la asociacin entre
universidades y empresas.
La leccin aqu es que los gestores del mbito de CTI tienen que dejar de lado la seguridad (o
inseguridad) que les brinda el propio sector. Se necesita desarrollar inteligencia para rastrear casi
continuamente las oportunidades, y capacidad tcnica, poltica e institucional para crear oportunidades
y transformar las existentes en proyectos viables. La planificacin es importante, pues es preciso tener
claridad en cuanto a los objetivos, las ideas y los instrumentos, entre otros aspectos, pero esta
planificacin es tan solo indicativa, ya que a la larga las acciones dependen de las oportunidades que
surgen, a veces de eventos inesperados e inusitados, y de las inducidas por el trabajo de los gestores y
por las acciones, movimientos y presiones de las partes interesadas.
Reafirmar la importancia de los condicionantes polticos no constituye ninguna novedad. Sin
embargo, esta es una de las lecciones ms importantes de la experiencia brasilea, tanto en lo que se
refiere al proceso que permiti la puesta en marcha de los fondos, como al proceso de
implementacin. La iniciativa de los fondos tuvo lugar en un contexto de ejecucin de una poltica
fiscal sumamente restrictiva y solo fue posible gracias a la capacidad de organizar el apoyo y anular
oposiciones al proyecto. En el anlisis se revela incluso la forma en que la implementacin se vio
afectada por la necesidad de calibrar el apoyo poltico de los diversos segmentos interesados y la
manera en que ello termin orientando las acciones y prioridades en determinados frentes, no siempre
compatibles con las propuestas y el discurso. En el discurso se enfatizaba la innovacin, pero en la
asignacin de los recursos se otorgaba prioridad a la CyT, tanto en respuesta a los obstculos
estructurales de la infraestructura de investigacin como a la presin y fuerza poltica de las
instituciones de ciencia y tecnologa. En la evolucin de las polticas tambin se refleja el surgimiento
de nuevas demandas por parte de los diferentes actores, desde el refuerzo de la innovacin, mediante
el aporte de ms recursos para subvencin y crdito a las empresas, hasta programas destinados a la
infraestructura de investigacin y desarrollo, la tecnologa social y el apoyo a las pequeas empresas.
Por ltimo, como consecuencia de los condicionantes polticos, cabe resaltar el papel de los
actores, la necesidad de articular el apoyo poltico y descubrir las demandas efectivas, ya sea para
ajustarlas de manera que queden reflejadas en las polticas o para incluir acciones importantes para el
pas en la agenda de los actores. La experiencia brasilea muestra que la innovacin no era parte de la
agenda, no contaba con padrinos, ni perteneca a ningn actor relevante. Fue necesario introducir a
la innovacin en la agenda, y descubrir y movilizar a los actores para que asumiesen la defensa y
promocin poltica de esta agenda.
128
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129
130
IV. Un mecanismo indito de fondo pblico

regional para la innovacin y desarrollo
tecnolgico en Chile: el caso
de Innova Bo Bo
Claudio E. Maggi
A. Introduccin
El Fondo de Innovacin Tecnolgica de la Regin del Bo Bo, en adelante Innova Bo Bo, fue
concebido como un comit CORFO para operar como un mecanismo pblico de cofinanciamiento no
reembolsable, para la realizacin de proyectos regionales de innovacin y desarrollo tecnolgico, por
parte de empresas, instituciones y emprendedores localizados en la Regin del Bo Bo. Constituye
hasta la fecha el primer y nico fondo concursable de decisin regional de asignacin de recursos
existente en el pas.
La creacin de un programa regional de innovacin tecnolgica, ha sido hasta el presente una
instancia indita en la accin del Estado. A diferencia de los programas de poltica cientfica y
tecnolgica con orientacin regional impulsados previamente, Innova Bo Bo entreg desde sus
inicios mayor poder de decisin a los propios actores locales para el diseo de modalidades de
financiamiento, promocin y direccionamiento conforme a la orientacin y lineamientos en reas
sectoriales especficas establecidas en la Estrategia Regional de Desarrollo (Gobierno Regional del
Bo Bo, 2000) vigente en ese entonces, as como en las decisiones de aprobacin y asignacin de
recursos a proyectos especficos, a cargo de un cuerpo colegiado presidido por el Director Regional de
CORFO y compuesto por una mayora de representantes regionales.
Con ms de US$110 millones movilizados entre 2001 y 2011 para 1.900 proyectos de
investigacin aplicada, desarrollo tecnolgico, innovacin empresarial y emprendimiento innovador,
puede afirmarse que Innova Bo Bo es un caso bastante notable de reforma direccionada al
empoderamiento regional, en un mbito de poltica particularmente desafiante y complejo, ms an en
un sistema nacional de innovacin relativamente poco descentralizado en sus funciones institucionales
como el chileno.
131
La base de apoyo poltica regional, sustentada en una legitimacin por parte de los actores
pblicos, acadmicos y privados locales ha jugado un rol fundamental en la capacidad de reaccin y
adaptacin de Innova Bo Bo frente a cambios relevantes del entorno institucional durante los ltimos
6 aos. Sin embargo, ello no significa que el programa pueda exhibir una evidencia robusta de
impacto en las dinmicas productivas y de empleo regional.
El anlisis de la cartera de proyectos apoyados, as como la revisin de los resultados de las
evaluaciones hasta ahora realizadas muestra ms bien un esfuerzo que tiende a fragmentarse
crecientemente hacia ms proyectos de menor envergadura, sin avanzar hacia el desarrollo de
iniciativas conjuntas entre los actores del sistema regional de innovacin.
Por ello, al momento de evaluar el aporte de Innova Bo Bo como promotor y catalizador de
la innovacin en la Regin, las respuestas probablemente difieran de manera significativa segn
provengan de un interlocutor regional, o uno cercano a la formulacin de polticas de innovacin en el
nivel central.
B. Contexto general: desempeo histrico y polticas

de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI) en Chile
En Chile, al igual que en otros pases de la regin como Argentina, Brasil, Mxico y Uruguay, las
polticas cientficas y tecnolgicas se han establecido explcitamente mediante una institucionalidad
pblica especializada desde hace ms de medio siglo, perodo durante el cual han transitado por fases
bastante definidas. Cada etapa ha ido marcando un nfasis diferenciado de la precedente, en cuanto a
la amplitud de su propsito, alcances e instrumentos de intervencin, en la medida que la percepcin
de la relaciones de causalidad entre ciencia, tecnologa e innovacin, tambin han evolucionado, de la
mano de una visin cada vez ms explcita de un cierto tipo de transformacin productiva deseable, y
del papel que el Estado y el mercado deben jugar en tales procesos (CEPAL/SEGIB, 2010).
As, hasta bien entrada la segunda mitad del siglo pasado, la poltica de ciencia y tecnologa
en Chile se bas en el fortalecimiento de una oferta institucional centralizada y concentrada en el
desarrollo y difusin del conocimiento cientfico y tecnolgico, entendido como el principal bien
pblico impulsor de la innovacin y la transferencia tecnolgica. En la prctica, ello se traduca en el
financiamiento prcticamente exclusivo desde el Estado a la formacin y desempeo de cientficos e
investigadores, principalmente al alero de la academia. En este perodo las universidades tradicionales
constituyeron el principal ncleo responsable de la mayor parte de la investigacin cientfica
desarrollada por el pas (Benavente y Price, 2009).
A partir de los aos sesenta surgieron desde las universidades y tambin por iniciativa del
Estado, un nmero importante de institutos, laboratorios y centros cientficos, siempre financiados
mayoritariamente con recursos pblicos. Desde 1962 comienzan a crearse los Institutos tecnolgicos
de CORFO (IFOP, INFOR, CIREN, INTEC134), el Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA),
el Centro de Investigaciones Minero Metalrgicas (CIMM), la Comisin Chilena de Energa Nuclear
(CCHEN) y posteriormente la Fundacin Chile y la Fundacin para la Innovacin Agraria (FIA). La
irrupcin de estas entidades trajo como consecuencia directa un mayor componente de investigacin
aplicada en el gasto nacional en I+D a nivel agregado, acentuado por el menor aporte pblico relativo
a las Universidades, como consecuencia de la Ley de Autofinanciamiento de la Educacin Superior,
promulgada en 1981 (Benavente y Crespi, 1998).
Otro hito relevante de la poltica nacional de ciencia y tecnologa en dicho periodo fue el
establecimiento en 1967, de la Comisin Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONICYT), dependiente
134
IFOP: Instituto de Fomento Pesquero; INFOR: Instituto Forestal; CIREN: Centro de Informacin de Recursos
Naturales; INTEC: Instituto de Investigaciones Tecnolgicas (fusionado en el ao 2000 con Fundacin Chile).
132
del Ministerio de Educacin, creada con la misin de promover, fortalecer y diseminar la

investigacin cientfica y tecnolgica en el pas, adems de asesorar a la autoridad pblica en materias
de desarrollo cientfico (Roberts, 2011)135.
Sin embargo, la evidente insuficiencia y el progresivo agotamiento del modelo de poltica
de ciencia y tecnologa basado nicamente en la creacin y sostenimiento de capacidades de oferta
de I+D bsica y aplicada, dio paso en la dcada de los noventa al surgimiento de un enfoque de
poltica orientado ms claramente al desarrollo productivo y los mercados. Luego del retorno del
pas a la democracia, a partir de 1990 comenz a ganar terreno una nueva visin del desarrollo
cientfico y tecnolgico como factor clave para estimular ganancias de productividad y sostener el
crecimiento a largo plazo (Benavente y Price, 2009). En dicho periodo se impulsaron las primeras
polticas pblicas que consideraban la innovacin en sus mltiples dimensiones 136, como uno de los
ejes de la agenda de desarrollo productivo que entonces, mediante diferentes programas e
instrumentos, estaba siendo diseada por el Ministerio de Economa e implementada principalmente
desde la CORFO. Bajo esta nueva perspectiva, la demanda del sector productivo pas a ser la
principal variable que garantizaba una asignacin de los recursos eficiente para promover la
innovacin. A su vez, para evitar el riesgo de introducir distorsiones en el funcionamiento de los
mercados mediante la asignacin de estos recursos, se privilegi la aplicacin de programas e
instrumentos horizontales y neutrales (Muoz, 2009).
Al inicio de este perodo, los principales mecanismos implementados fueron el Fondo de
Desarrollo e Innovacin Tecnolgica, FONTEC, a cargo de CORFO con apoyo financiero del BID, y
el Fondo de Fomento al Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, FONDEF, gestionado por CONICYT,
para el fomento de la investigacin cientfica aplicada. Ambos fondos sirvieron de base para el
Programa de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo Productivo (PCT), liderado por los Ministerios
de Economa y de Educacin entre 1991 y 1995.
Otros Fondos para financiar actividades de I+D de alcance ms especfico, creados en este
perodo fueron el Fondo de Investigacin Pesquera (FIP) creado en 1991 en virtud de la Ley General
de Pesca y Acuicultura del Ministerio de Economa, promulgada ese mismo ao, y en 1992 el Fondo
de Investigacin Avanzado en reas Prioritarias (FONDAP), focalizado en las siguientes lneas
prioritarias: i) Ciencias del medio ambiente y desarrollo sustentable, en distintos sectores de actividad
y regiones; ii) Biologa y Biotecnologa Vegetal; iii) Ciencias Geolgicas; y iv) Ciencias de los
Materiales (CONICYT, 2010).
En una siguiente fase, entre 1996 y 2000, se organiz el Programa de Innovacin
Tecnolgica, PIT, coordinado por una Secretara Ejecutiva establecida siempre en el Ministerio de
Economa, y nuevamente apoyado financieramente con un crdito otorgado por el BID. Junto con dar
continuidad y promover una mejor coordinacin y complementacin entre los Fondos existentes137, en
dicho perodo se incorpor ms activamente a los Institutos Tecnolgicos, sumndose para ello un
nuevo Fondo concursable de Desarrollo e Innovacin (FDI). Este nuevo Fondo, tambin administrado
por CORFO, promovi mediante la modalidad de convocatorias regulares, la organizacin de
consorcios tecno-empresariales para la innovacin tecnolgica, al tiempo que contribuy a redisear el
funcionamiento de los Centros e Institutos Tecnolgicos pblicos, cuya modalidad de operacin se
haba tornado inadecuada para la nueva fase estratgica, debido a su baja vinculacin con las
demandas empresariales (Muoz, op.cit.). Asimismo, a travs del FDI se estructur, por primera vez,
135
136
137
En dicho perodo entidades similares fueron establecidas en varios otros pases de la Regin, como Mxico,
Colombia, Brasil, Per, Argentina, Uruguay y Venezuela, con la finalidad de apoyar la formulacin y orientacin
de las polticas de ciencia y tecnologa, y asimismo estructurar el apoyo y financiamiento de la actividad cientfica.
De acuerdo al Manual de Oslo, la innovacin puede referirse a productos, procesos, modelos de negocio u
organizacionales, nuevos o significativamente mejorados, a partir de sus caractersticas de desempeo o de
contenido tecnolgico (Manual de Oslo 3ra ed., OCDE, 2005).
Se impuls por ejemplo la participacin cruzada de los respectivos Directores Ejecutivos en el Consejo Directivo
de cada Fondo.
133
un esquema de apoyo pblico al surgimiento de nuevos emprendimientos de base tecnolgica o

contenido innovador, mediante un programa de creacin y fortalecimiento de incubadoras de negocios
innovadores, en su mayora al alero de Universidades para favorecer dinmicas de empaquetamiento,
spin-off y vinculacin entre tales emprendimientos y sus respectivos ncleos de I+D aplicada. Cabe
sealar que tanto FONTEC como FONDEF, FDI y FIA operaban preferentemente bajo el esquema de
matching grants, o cofinanciamientos no rembolsables concursables, tanto en la modalidad de
ventanilla abierta como de convocatorias.
Tanto el PCT como su sucesor, el PIT, fueron objeto de evaluaciones generales por parte del
BID, las cuales con posterioridad han sido complementadas por sucesivas evaluaciones a nivel de
Fondos especficos, encargadas por el Ministerio de Economa, la Direccin de Presupuestos del
Ministerio de Hacienda138 y la propia CORFO. Los resultados de la primera evaluacin, a cargo del
BID, mostraron en lo general efectos positivos, si bien se detectaban deficiencias. Segn cita Muoz
(200 ), dicha evaluacin sealaba que el PIT ha sido exitoso en la vinculacin de investigadores y
cientficos con el sector productivo. Los logros sin embargo fueron considerados incipientes,
comparndose en todo caso la experiencia chilena muy favorablemente con otros pases
latinoamericanos (Herrera, 2003).
En trminos de deficiencias detectadas, las evaluaciones a cargo del BID coincidan con otras
posteriores en varios aspectos, entre los cuales se contaban los siguientes:
Limitada interaccin entre centros de I+D con empresas;
Baja actividad de I+D al interior de las empresas y bajo efecto de incorporacin de

nuevas tecnologas desde el exterior, como resultado directo de los Fondos;
Problema de consistencia y coordinacin entre Fondos;
Ausencia de apuestas estratgicas.
Pobre cobertura territorial en materia de apoyo a la innovacin empresarial139.
Con este balance, en 2001 se inici una tercera fase, determinada por el nacimiento de un
nuevo Programa: el Programa de Innovacin Tecnolgica para el Desarrollo Productivo (PDIT), como
una evolucin de su antecesor, el PIT, mantenindose la Secretara Ejecutiva al alero del Ministerio de
Economa. A diferencia de los programas precedentes, el PDIT se orient a promover la innovacin en
torno a cinco reas temticas transversales definidas como prioritarias: biotecnologa, produccin
limpia, fomento a la calidad, tecnologas de informacin y prospectiva tecnolgica.
C. Contexto econmico regional

La Regin del Bo Bo es, despus de la Regin Metropolitana, la segunda ms poblada del pas. Con
casi 2 millones de habitantes (INE, resultados preliminares Censo 2012), concentra un 11,8 % de la
poblacin total de Chile y su economa representa en torno a un 9% del PIB nacional regionalizado,
tendiendo a disminuir sistemticamente entre 2005 y 2009 (grfico 11). La Regin cuenta con la
138
139
Se conforma en la Direccin de Presupuesto una Unidad especializada en la evaluacin de polticas pblicas,

conformada en 1997 con el sistema EPG (Evaluacin de Programas Gubernamentales), al cual se incorpor en
2001 la lnea de Evaluacin de Impacto (EI) y en 2002 la de Evaluacin Institucional (ECG).
Como dato ilustrativo puede indicarse que durante el perodo 1995 2004, ms del 60% de los proyectos asignados
por la modalidad de ventanilla de FONTEC correspondieron a empresas e instituciones proponentes de la Regin
Metropolitana. En particular, la Regin del Bo Bo, siendo la mayor regin receptora despus de la Metropolitana,
a pesar de contar con cerca de un 11% de las empresas del pas, concentraba apenas un 6% de los proyectos
adjudicados. (Estimaciones de Benavente y Rivas, 2005).
134
segunda mayor rea metropolitana del pas, el Gran Concepcin140, que concentra una poblacin
cercana a los 710 mil habitantes y dos ciudades capitales provinciales, Chilln y Los ngeles, que
bordean los 200 mil cada una.
La Regin posee una diversificada estructura productiva, destacando en ella los subsectores
industriales manufacturero, metalmecnico-siderrgico, qumico, agroindustrial, forestal, pesquero y
de servicios. Uno de los pilares de la economa regional es una fuerte base exportadora ligada
principalmente a las industrias forestal, pesquera y siderrgica, destacando como los principales
productos exportados la celulosa, la madera, la harina de pescado, los productos congelados y el acero.
El cuadro 16 muestra que, lejos de diversificarse, la estructura exportadora de la Regin se ha
concentrado fuertemente en los productos forestales y derivados (celulosa), mientras los productos
pesqueros han perdido peso relativo, y otras manufacturas han mantenido su participacin relativa.
GRFICO 11
EVOLUCIN DE LA PARTICIPACIN DE LA REGIN DEL BO BO
EN EL PIB REGIONALIZADO, PERODO 1995-2009
(En porcentajes)
9,8
9,6
9,4
9,2
9,0
8,8
8,6
8,4
8,2
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Gatica, Dresdner, Porter y Mndez (2011) con datos Banco Central.
CUADRO 16
EVOLUCIN DE LA DIVERSIFICACIN REGIONAL DE LA CARTERA EXPORTADORA
(En porcentajes)
FOB 1990
FOB 1999
FOB 2010
Forestal
64
71
77
Alimento (pesca)
22
19
10
Otras manufacturas
14
10
13
100
100
100
Total
Fuente: Mideplan 1990 y 1999; empalme INE 2010 (Gatica, Dresdner et al., 2011).
Se trata pues de una Regin que dispone de una estructura productiva diversificada
intersectorialmente, en torno a dos motores econmicos, uno de ellos es su base industrial manufacturera,
ms bien madura, forjada en el perodo de industrializacin por sustitucin de importaciones entre los
aos cuarenta y sesenta, articulada de manera importante con el mercado nacional, principalmente en los
140
Incluye las comunas de Concepcin, Talcahuano, Hualpn, Penco, San Pedro de la Paz y Chiguayante.
135
sectores metalmecnico, de construccin y obras de ingeniera141. Un segundo motor corresponde a los

sectores exportadores, concentrados fuertemente en la produccin primaria o de commodities. El valor de
las exportaciones regionales equivale a un 30% del producto regional. Boisier (2007) destaca al respecto
que la matriz industrial de la regin se asemeja a una correspondiente en general a regiones con
obsolescencia productiva en el Primer Mundo: minera del carbn, siderrgica, construccin naval,
cemento, cermica, vidrios, textiles, petroqumica, papel y celulosa.
Por otro lado, la Regin es un polo relevante de educacin superior a nivel nacional, con el
mayor nmero de estudiantes de nivel terciario despus de la Regin Metropolitana. En el mbito
formativo142 y tambin en el de investigacin cientfica y tecnolgica, destacan en primer lugar la
Universidad de Concepcin (UdeC), fundada en 1917 por un importante segmento de la sociedad civil
de la zona, y la ms importante en trminos de docencia, investigacin y extensin. En segundo lugar
se sita la Universidad del Bo Bo (UBB), establecida durante el rgimen militar a partir de la fusin
obligada de las sedes regionales de la Universidad de Chile y la entonces Universidad Tcnica del
Estado. La UBB goza de slido prestigio acadmico siendo junto con la UdeC dos de las 11
Universidades propiamente regionales acreditadas en todos o la mayora de los mbitos de
Investigacin y Desarrollo. Completan el cuadro de las Universidades pertenecientes al Consejo de
Rectores presentes en la Regin la Universidad Catlica de la Santsima Concepcin, escindida en los
aos ochenta de la sede regional de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, con reconocida
capacidad formativa y de investigacin en reas como economa y biologas; y la Universidad Tcnica
Santa Mara, que cuenta con una sede orientada principalmente a ingenieras de ejecucin y otras
especialidades tecnolgicas. Existen adems varias universidades privadas dedicadas
fundamentalmente a la formacin profesional.
En materia de investigacin de excelencia, la Regin ya posea a inicios de la dcada del
2000, unidades de investigacin destacadas a nivel nacional, como la Unidad de Desarrollo
Tecnolgico (UDT), dependiente de la UdeC, el Centro de Altos Estudios de la Madera, CATEM,
dependiente de la UBB, y Bioforest, empresa privada de biotecnologa forestal, perteneciente al
grupo de empresas Arauco, adems de los institutos tecnolgicos pblicos INFOR, IFOP y la
Fundacin Chile, con importantes sedes en la Regin. Con posterioridad al arranque de Innova Bo
Bo fueron creados el Centro de Biotecnologa de la UdeC; el centro COPAS de investigacin
oceanogrfica dependiente de la UdeC, el CIPA, centro de estudios en polmeros avanzados, filial de
la UDT, y el Consorcio de genmica forestal, con participacin de las principales empresas
forestales, la UdeC y la Fundacin Chile.
En contraste con lo anterior, la Regin exhibe niveles de penetracin telefnica y de internet
inferiores al promedio nacional, y es la segunda en el pas con mayor incidencia porcentual de
poblacin bajo la lnea de la pobreza, focalizada en comunas de la provincia de Arauco, el secano
costero de la provincia de uble, interiores rurales de la provincia de Bo Bo, y en menor medida en
la provincia de Concepcin (OCDE 2009, sobre datos 2006 y 2007). Muchas de estas zonas muestran
importantes rezagos socioeconmicos, los cuales junto con el progresivo declive de la madura base
industrial local, explican en parte el mediocre desempeo relativo de la Regin en materia de
crecimiento econmico y poblacional, el segundo ms bajo a nivel nacional entre 1990 y 2004
(OCDE, 2009, sobre datos INE y Banco Central).
141
142
Cabe hacer notar que de acuerdo a estimaciones de OCDE, la Regin del Bo Bo exhibe el mayor ndice de
especializacin manufacturera del pas, con 1,84; muy por sobre las regiones que le siguen: Valparaso (1,29);
Magallanes (1,01) y Metropolitana (1,00). (OCDE, 2009, con datos 2003).
La regin alcanza un alto prestigio y reconocimiento en carreras tales como ingenieras metalrgica, mecnica,
qumica, industrial y forestal; arquitectura, derecho, odontologa, medicina, veterinaria, biologa marina,
bioqumica y biotecnologa, entre otras. (Boisier, op.cit.).
136
D. Antecedentes relativos al origen y creacin de Innova Bo Bo

Los orgenes de Innova Bo Bo datan del ao 2000, coincidiendo con el trmino del PIT a nivel
nacional y con el primer ao de la administracin del Presidente Ricardo Lagos E. Durante ese ao
cada Regin elabor su respectiva Estrategia Regional de Desarrollo (ERD). Para la Regin del Bo
Bo, este documento es conocido como la tercera ERDBB143, en referencia a las estrategias
regionales previas, que marcaron hitos en materia de polticas pblicas regionales en Chile. La
primera, denominada Estrategia para el Desarrollo Econmico 1966-1970, reconocida como el
primer documento de este tipo formulado en Chile, alcanz gran reconocimiento tanto en el pas como
en el extranjero, fue elaborado bajo la coordinacin de la Oficina Nacional de Planificacin de la
poca, ODEPLAN, contando con el apoyo de asesores de la Fundacin Ford de la talla de John
Friedmann, Walter Sthr y John D. Miller. La segunda, realizada en 1990 bajo el gobierno de Patricio
Aylwin, se denomin La Regin del Bo Bo al Encuentro del Siglo XXI: Estrategia Regional de
Desarrollo, y fue el resultado de un convenio de cooperacin tcnica entre las Naciones Unidas
(PNUD/CEPAL/ILPES), el Ministerio de Planificacin y Cooperacin (MIDEPLAN) y el Gobierno
Regional del Bo Bo. Este documento alcanz, al igual que el precedente, considerable influencia en
espacios de investigacin y debate relacionados con el desarrollo regional (Boisier, 2007).
La tercera ERDBB, correspondiente al el periodo 2000-2006, fue formulada durante un
periodo en el cual la economa chilena profundiz su insercin internacional mediante la firma de
tratados de libre comercio con la Unin Europea, Estados Unidos, Canad, China y Corea entre otras
potencias econmicas. La elaboracin del documento estuvo fuertemente marcada por el liderazgo a
nivel regional de Jaime Toh, ingeniero forestal de vasta trayectoria pblica quien asumi el cargo de
Intendente Regional al instalarse la administracin del Presidente Lagos en 2000, cambiando el perfil
de sus dos antecesores (abogados y acadmicos), por el de un hombre de terreno (Boisier, op.cit.).
La 3ra. ERDBB prioriz los siguientes principios bsicos y lineamientos estratgicos:
Principios bsicos ERDBB 2000-2006:
i)
crecimiento econmico regional al servicio de sus habitantes;
ii)
integracin de la modernidad en todos los territorios y para todos los habitantes;
iii)
impulso decidido a la descentralizacin; y
iv)
desarrollo humano integral y participativo.
Lineamientos Estratgicos ERDBB 2000-2006:

i)
desarrollo territorial integral;
ii)
desarrollo productivo competitivo, sustentable e integral;
iii)
fortalecimiento del mundo rural, mejorando equidad y sustentabilidad;
iv)
ciencia y tecnologa para el desarrollo;
v)
gestin pblica moderna y cercana a la gente;
vi)
mejor calidad de vida y de la convivencia;
vii)
participacin e integracin social; e
viii) identidad regional como desafo integrador de la diversidad.

As, la propuesta emanada de los directivos de CORFO previa consulta y acuerdo con la
Direccin de Presupuesto, DIPRES al Intendente Toh durante ese mismo ao, en el sentido de
143
Tercera Estrategia Regional de Desarrollo de la Regin del Bo Bo (2000-2006).
137
establecer un fondo de apoyo a la I+D aplicada e innovacin, de gestin y decisin regional, con
aportes presupuestarios equivalentes por parte de CORFO y el Gobierno Regional, y con similares
caractersticas y atribuciones de los fondos operados hasta entonces por CORFO a nivel nacional144
responda directamente a los lineamientos ii; iv; y v de la ERDBB, por lo que desde el punto de vista
de la administracin regional resultaba pertinente y oportuno impulsarla.
La viabilidad jurdicoadministrativa de la iniciativa supona sin embargo el cumplimiento
temprano de dos hitos fundamentales como condiciones necesarias para la implementacin: por una
parte la constitucin de un comit CORFO145 con asiento y gestin desde la Regin, y en segundo
lugar la suscripcin de un Convenio de Programacin146 entre el Gobierno Regional, CORFO y el
Ministerio de Economa, con el objeto de establecer en un horizonte plurianual (3 aos con
renovabilidad) los aportes presupuestarios de las partes al nuevo fondo.
La primera condicin deba gestionarse formalmente al interior de CORFO, pero su
operatividad requera un acuerdo amplio entre los directivos de la Corporacin y el Jefe de Gobierno
Regional, en torno a la estructura y modelo de gobernanza del nuevo ente, aspectos que, dada la
afinidad y visiones compartidas por ambas partes, no tard en alcanzarse. La estructuracin y firma
del Convenio de Programacin implic un manejo tcnico y poltico ms arduo, en el cual resultaba
clave la capacidad de dilogo y persuasin, para establecer el acuerdo y movilizar los recursos con
este objeto, especialmente al nivel regional, a travs del FNDR147, cuya asignacin deba ser aprobada
por el Consejo de Gobierno Regional (CORE), como asimismo, aunque con menor complejidad
poltica, al nivel nacional, ante el propio Consejo Directivo de la Corporacin148.
Los consejeros integrantes del CORE representan a las 4 provincias de la Regin, siendo
electos indirectamente por los concejales municipales149. Se sabe que normalmente privilegian la
asignacin de recursos hacia obras visibles o acciones sociales localizadas, por lo que no resultaba
evidente contar con su apoyo a la propuesta de asignar una suma significativa del FNDR regional a este
tema. Una decisin clave para lograr el apoyo del CORE a la iniciativa del fondo regional de
innovacin, fue el nombramiento en su instancia superior, el Consejo Estratgico, de dos consejeros
representantes de las dos provincias de menor desarrollo productivo a nivel regional: Arauco y Bo Bo.
Como resultado de los acuerdos en ambas instancias, al amparo de la normativa CORFO se
constituy, en abril de 2001, el Comit Fondo de Innovacin Tecnolgica de la Regin del Bo Bo,
a partir de la suscripcin del referido Convenio de Programacin en enero de ese mismo ao. Meses
ms tarde, mediante acuerdo de su Consejo Superior Estratgico, este comit adoptara el nombre de
Innova Bo Bo 2001.
Un aspecto de la conformacin de Innova Bo Bo que marca una diferencia con respecto a los
comits tecnolgicos existentes a esa fecha en CORFO estuvo dado por el establecimiento de dos
cuerpos colegiados en su seno, por sobre el staff de la Secretara Ejecutiva: un Consejo Superior
144
145
146
147
148
149
Los ya referidos FONTEC y FDI.

Los comits CORFO son estructuras con personalidad jurdica propia y finalidades especficas, que conforme a la Ley
Orgnica de la Corporacin, pueden crearse por decisin del Consejo Directivo, rgano que delega atribuciones
propias al comit en cuestin. Normalmente un comit CORFO nomina en su propio Consejo a representantes del
mundo privado y pblico para abordar las tareas que le han sido encomendadas <www.corfo.cl/sobre-corfo/estructuracorporativa/comites-corfo>.
Los Convenios de Programacin son acuerdos formales entre uno o ms Gobiernos Regionales y uno o ms
Ministerios, en los que se establecen compromisos de financiamiento compartido y acciones tendientes a realizar
proyectos de inters e impacto regional.
FNDR: Fondo Nacional de Desarrollo Regional, creado en 1979, con el fin de financiar proyectos priorizados por
las autoridades regionales en el marco del Sistema Nacional de Inversiones.
En ese entonces el Consejo Directivo de CORFO estaba presidido por el Ministro de Economa, y lo integraban, adems
del propio VPE de la institucin, los Ministros de Planificacin, Agricultura, Hacienda y Relaciones Exteriores, ms dos
destacados representantes del sector privado nombrados directamente por el Presidente de la Repblica.
Una reciente reforma legislativa permitir su eleccin directa a partir de los comicios municipales de 2016.
138
Estratgico, de carcter ms poltico-estratgico; y un Consejo Directivo, de perfil ms tcnico, a

cargo de las decisiones de validacin de bases y reglamentos especficos, as como de aprobacin y
asignacin de recursos a proyectos. Este diseo, propuesto por CORFO revela una cierta prudencia en
el nivel central con el fin de mitigar cualquier riesgo de captura o injerencia poltica regional en el
financiamiento de proyectos. Cuestiones como la estructura de gobernanza del comit y su evolucin
en el tiempo se examinan con mayor detalle en la seccin F.
El Intendente Regional, Jaime Toh, contaba con amplio reconocimiento en esferas del
gobierno central, dada su amplia trayectoria poltica y tcnica previa, habindose desempeado
incluso como Ministro de Agricultura en el gobierno del Presidente Allende y como Ministro de Obras
Pblicas en la administracin del Presidente Frei Ruiz-Tagle. Asimismo, previo a asumir la titularidad
del Ministerio de Obras Pblicas, encabez como Presidente de la Empresa Nacional del Carbn
(ENACAR) el principal proceso de racionalizacin de la empresa y cierre del mineral de carbn de
Lota, en la misma Regin, conteniendo exitosamente el difcil momento social en la zona. Tanto
ENACAR como el proceso referido, entraban en la rbita de responsabilidad de gestin y poltica de
CORFO, lo cual permita al entonces Intendente Toh, un profundo conocimiento y favorable acceso a
espacios de dilogo estratgico con la alta Direccin de la Corporacin, viabilizando en definitiva la
operacin debido a la confianza que otorgaba su presencia a la cabeza del Gobierno Regional150.
Cabe hacer notar que en el ao 2000, simultneamente con la elaboracin de la Tercera
ERDBB, y su ya referido nfasis estratgico en el fortalecimiento del desempeo regional en ciencia,
tecnologa e innovacin, CONICYT lanzaba, en colaboracin con la Subsecretara de Desarrollo
Regional y Administrativo, SUBDERE, el Programa Regional de Ciencia y Tecnologa, que permiti
establecer en el quinquenio 2001-2006, once centros de excelencia en I+D aplicada, en reas afines
con los activos y vocaciones de las respectivas regiones en que se localizan. Dicho Programa se bas
en aportes basales de CONICYT y contrapartidas de los Gobiernos Regionales a travs del FNDR y
universidades patrocinadoras. En la Regin del Bo Bo, este programa permiti crear el Centro de
Investigaciones en Polmeros Avanzados, CIPA, con aportes del Gobierno regional y las
Universidades de Concepcin y del Bo Bo. Habra que esperar hasta 2008, con la creacin del Fondo
de Innovacin para la Competitividad Regional (FIC Regional), para contar con un mecanismo
presupuestario nacional de carcter permanente, especialmente orientado al financiamiento de
proyectos de investigacin, desarrollo e innovacin en regiones.
RECUADRO 5
FACTORES DE XITO PARA LA IMPLEMENTACIN DE INNOVA BO BO
Puede afirmarse que el proceso de gestacin de Innova Bo Bo durante los aos 2000 y 2001 adquiri viabilidad en
gran medida gracias a la convergencia de al menos tres factores relevantes, que favorecieron su avance y concrecin:
i) Diagnstico y anlisis interpretativo, compartidos por los actores regionales relevantes, acerca de las
debilidades del desempeo econmico y competitivo de la Regin. Esta visin de consenso fue alcanzada
gracias al proceso de elaboracin de la tercera ERDBB, que incluy mltiples instancias de participacin y
dilogo pblico convocadas activamente por el Intendente. El resultado fue un documento estratgico para el
desarrollo regional del sexenio, que puso un nfasis sin precedentes en la necesidad de recuperar
competitividad y mejorar condiciones de vida, apalancando de mejor manera tanto los activos existentes
como la capacidad de absorcin de la regin en ciencia aplicada, tecnologa e innovacin. La innovacin y
150
Se hace hincapi en este punto, dado que en general los Intendentes Regionales, en cuanto autoridades designadas
por el Presidente, reportan y por tanto tienden a privilegiar los canales directos con el nivel central a travs de la
Subsecretara de Desarrollo Regional y el Ministerio del Interior, intermediando su relacin con otros Ministerios o
agencias pblicas a travs de los respectivos Secretarios Regionales Ministeriales (Seremis), o Directores
Regionales, como el caso de CORFO.
139
Recuadro 5 (conclusin)
luego el emprendimiento pasaron a ser contenidos apreciados y priorizados en la visin de futuro regional,
por actores relevantes de diferentes mbitos. La propia Direccin de Presupuestos recoge este punto en su
informe de evaluacin del Fondo, de 2005, al constatar que atendidas las singularidades de la estructura
productiva y el patrn de desarrollo de la Regin, el desarrollo tecnolgico y el estmulo de las capacidades
innovativas del sector productivo aparecen como dos elementos prioritarios en la Estrategia Regional de
Desarrollo (ERDBB 2000-2006, pp. 62-62; 112-116).
ii) Liderazgo regional con amplia trayectoria en gestin pblica, que otorgaba confianza al nivel nacional. La
creacin de un Comit CORFO regional con las caractersticas y atribuciones de Innova Bo Bo, y con aportes
directos programados en periodos renovables de tres aos, por parte del FNDR previa aprobacin del
CORE y de CORFO, se vio favorecida en gran medida gracias a la capacidad de interlocucin con CORFO y
liderazgo regional del Intendente Jaime Toh.
iii) Disposicin e iniciativa del nivel central. La gestacin de Innova Bo Bo coincide con el inicio de un Gobierno
que, avizorando la recuperacin econmica post crisis asitica, abord con renovado inters la temtica del
desarrollo regional y ms especficamente, la descentralizacin de las polticas de desarrollo productivo y de
ciencia y tecnologa. Detrs de esta apertura exista una visin de modernidad que consideraba mejorar los
canales de participacin ciudadana, masificando las tecnologas de informacin como plataforma de acceso y
comunicacin a nivel territorial y generando mecanismos de desarrollo econmico orientados regionalmente.
Por otro lado los Gobiernos regionales (creados recin en 1993) eran an instituciones jvenes, con mltiples
requerimientos en materia de fortalecimiento de capacidades. La bsqueda de alianzas con los Gobiernos
Regionales emprendidas en ese perodo por CONICYT y CORFO responde a esa visin de modernidad, pero
asumiendo las cautelas propias de la an dbil institucionalidad regional y los eventuales riesgos de fallas de
estado, principalmente de captura, que dicha debilidad en cierta medida implicaba. El diseo propuesto por
CORFO y finalmente acordado con el Gobierno Regional para Innova Bo Bo apuntaba a la visin estratgica
referida y al mismo tiempo cubra satisfactoriamente las precauciones del nivel central. La escala econmica y
masa crtica de la Regin concurri como otro elemento de prudencia en la decisin para el nivel central, pues
si en esa Regin no resultaba bien, era difcil pensar que pudiera funcionar en alguna otra.
E. Establecimiento y puesta en marcha del Comit Innova Bo Bo

Innova Bo Bo fue concebido como un comit CORFO para operar como un mecanismo pblico de
cofinanciamiento, mediante aportes financieros no rembolsables, para apoyar la realizacin de
proyectos de innovacin y desarrollo tecnolgico en la Regin, constituyendo as el primer fondo
concursable de decisin regional de asignacin de recursos existente en el pas.
El primer Convenio de Programacin se estableci por un periodo de tres aos, a ejecutarse
entre los aos 2001 y 2003. Su marco presupuestario se fij en $6 mil millones de pesos151, de los
cuales el 50% correspondieron a aportes FNDR y el otro 50% a aportes de CORFO. El aporte FNDR
se materializ va traspaso a CORFO en la Ley de Presupuesto.
Durante el ao 2004 se suscribi un segundo Convenio de Programacin, con una duracin de
3 aos para el perodo 2004-2006, manteniendo en trminos nominales el marco de recursos total de
$6 mil millones de pesos152, monto aportado siempre en partes iguales entre el Gobierno Regional va
FNDR y CORFO.
La creacin de un programa regional de innovacin tecnolgica, ha sido hasta el presente una
instancia indita en la accin del Estado, pensada incluso en su momento como experiencia piloto para
despus ser replicada en otras regiones como Maule, Valparaso y Los Lagos (DIPRES, 2005, p.22). En
su gnesis convergieron los procesos de mayor descentralizacin y autonoma del Gobierno Regional, la
151
152
A Enero de 2000, CH$ 6000 millones equivalan a USD 10,5 millones; es decir la proyeccin de marco
presupuestario para el primer trienio fue de aproximadamente USD 3,5 millones/ao.
A Enero de 2004, el tipo de cambio (CH$ 574 / USD) era muy similar al vigente tres aos antes, por lo que los
valores en dlares tampoco experimentaron fuertes variaciones, en trminos nominales.
140
prioridad asignada al fortalecimiento del sistema regional de innovacin en la estrategia regional de

desarrollo, y el inters e iniciativa de las instancias centrales para avanzar en mecanismos de
fortalecimiento regional en ciencia, tecnologa e innovacin. A diferencia de los programas de poltica
cientfica y tecnolgica con orientacin regional impulsados hasta ese momento, Innova Bo Bo entreg
desde sus inicios mayor poder de decisin a los propios actores locales para el diseo de modalidades de
financiamiento, promocin y direccionamiento conforme a la orientacin y lineamientos en reas
sectoriales especficas establecidas en la ERDBB, y naturalmente, en las decisiones de aprobacin y
asignacin de recursos a proyectos especficos, a cargo de un cuerpo colegiado presidido por el Director
Regional de CORO y compuesto por una mayora de representantes regionales.
Se ha indicado que el diseo original del Fondo, si bien introdujo en ese entonces una
novedosa unificacin de las lneas de los fondos existentes a nivel nacional, FDI y FONTEC, se limit
a adoptar las mismas lneas de financiamiento y modalidades operativas de dichos Fondos. Ello de
alguna manera reflejara un aprovechamiento ms bien pobre de la oportunidad de dotar de mayor
pertinencia y especificidad regional al Programa, al momento de su puesta en marcha153.
En efecto, como comit CORFO Innova Bo Bo cont desde el inicio con la atribucin,
indita para la institucionalidad de ciencia, tecnologa e innovacin en Chile, de disear lneas
especficas de apoyo a nivel regional, pero al mismo tiempo las directrices de CORFO durante las
tratativas previas a su creacin y luego explcitas en el acta de constitucin del comit, sealaban que
los instrumentos de los fondos FONTEC y FDI se canalizaran en el nivel regional a travs de Innova
Bo Bo. Dada la referida condicin de sustitucin de los Fondos CORFO tecnolgicos nacionales, la
oferta de Innova Bo Bo mantuvo desde un comienzo alto nivel de concordancia con aquellos. La
adicionalidad del trabajo del fondo regional mal podra entonces evaluarse a partir de su eventual
diferenciacin en ese momento.
Los representantes de CORFO en los rganos jerrquicos del Comit desde un inicio
sostuvieron que la diferenciacin de la accin de Innova Bo Bo, ms que por la va fcil de mejorar
los parmetros de las ayudas, deba darse por atributos distintivos tales como una mayor accesibilidad,
capacidad de animacin de demanda y difusin permanente, ms cercana a la comunidad empresarial
as como a las instituciones ligadas a la investigacin y el desarrollo tecnolgico en la regin. Las
evaluaciones de DIPRES (2005) y Santiago consultores (2008), validan en gran medida el logro de
dichos atributos, desde la percepcin de los beneficiarios y actores regionales154.
En todo caso, hubo aspectos de diseo y operacin en los que Innova Bo Bo incorpor desde
un inicio reformas con respecto a los fondos tecnolgicos de alcance nacional administrados por
CORFO. Algunos de los ms destacables fueron:
i)
Definicin explcita de prioridades sectoriales en el accionar del fondo, sin perjuicio del
alcance multisectorial de la iniciativa. El convenio de programacin y estatutos del
comit establecieron como reas sectoriales priorizadas, aquellos sectores productivos de
mayor desarrollo y potencial de crecimiento en la economa regional: industria secundaria
de la madera; acuicultura; industria pesquera; agroindustria; industria metalmecnica;
turismo y servicios.
ii) Priorizacin de tecnologas transversales. El convenio y estatutos tambin explicitaron

ejes tecnolgicos transversales como focos de inters del fondo: tecnologas de
informacin; biotecnologa; y tecnologas medioambientales.
iii) Introduccin de sub-lneas inexistentes a nivel nacional, como proyectos de pre-inversin
en factores habilitantes para la innovacin de inters regional; as como tambin de
algunas modalidades de operacin diferentes a las imperantes a nivel nacional: la
153
154
Vase Santiago Consultores (2008), seccin 5.

DIPRES (2005) seccin 3.2.5; Santiago Consultores (2008) seccin 4.1.3.
141
ventanilla continua para proyectos de I+D precompetitiva, y la presentacin directa de los

posibles beneficiarios, junto con sus entes patrocinadores ante el Consejo Directivo, para
la lnea de capital semilla de apoyo a nuevos emprendimientos innovadores, antes de que
en Santiago el FDI adoptara la misma prctica.
iv) Integracin de lneas de apoyo que entonces operaban por separado en los fondos
tecnolgicos de nivel nacional de CORFO: los comits FONTEC y FDI, que recin en
2005 se fusionaran, dando origen al Comit InnovaChile. La integracin de ofertas de
ambos fondos en un fondo regional, supuso un ejercicio de armonizacin de lgicas
bastante diferentes, no exento de dificultades. Un factor importante del diseo
organizativo de Innova Bo Bo fue la participacin, tanto en su instancia directiva
superior (Consejo Superior Estratgico) como en su instancia colegiada decisora
(Consejo Directivo), de los directores ejecutivos y profesionales senior de ambos
fondos, respectivamente.
v) Utilizacin del FNDR como fuente de financiamiento de la cartera de proyectos a
cofinanciar por parte de Innova Bo Bo, lo cual supuso ampliar la interpretacin que a
nivel regional y nacional impona el Ministerio de Planificacin para el otorgamiento de
la recomendacin tcnica de los proyectos (status RS), hito imprescindible para la
transferencia de los recursos, en el marco del sistema nacional de inversiones. En este
caso el comit y su cartera de proyectos lleg a ser tratado como un Programa global, el
cual deba cumplir el proceso de recomendacin tcnica (RS) con periodicidad anual.
Acoger esta ltima perspectiva, en lugar de la posicin original de la Secretara Regional de
Planificacin SERPLAC de que cada proyecto a ser cofinanciado por Innova Bo Bo debiese
tramitar su RS, aunque parezca inslito, puesto que evidentemente no se trataba de proyectos
propios del sistema nacional de inversiones pblica, requiri una fuerte base de argumentacin lega l
dentro de la propia normativa del FNDR. Finalmente se acogi el Programa como un todo, a partir
de la preparacin de un informe tcnico con extensa fundamentacin y evaluacin econmica ex
ante, no del todo apropiada a la naturaleza del instrumento, pero necesaria desde el punto de vista
administrativo. Tal informe se complementaba con un reporte de gestin anual, con estimaciones
relativas a indicadores de impacto econmico, necesarios desde la perspectiva del sistema a cargo
de Ministerio de Planificacin, tales como estimaciones de inversiones y empleos generados, o
empleos retenidos.
RECUADRO 6
ELEMENTOS CLAVES PARA IMPULSAR LA CTI EN ENTIDADES REGIONALES
Una hiptesis central para justificar la creacin de Innova Bo Bo con aportes de FNDR, era que la
diversidad productiva y existencia de una masa crtica de universidades e instituciones vinculadas al tema
tecnolgico en la Regin, permitan plantear la posibilidad de establecer una dinmica virtuosa <innovacin
inversin generacin de empleos>, impulsada por el fortalecimiento de una dinmica de tipo triple hlice
entre agentes generadores y usuarios de conocimiento y tecnologa, fortaleciendo as el Sistema Regional de
Innovacin - SRI.
Si bien las evaluaciones externas realizadas en 2005 y 2008 proveen cierta evidencia que indica que la
operacin de Innova Bo Bo ha contribuido significativamente a mejorar los vnculos entre actores del SRI, no
es menos cierto que en la Regin se reproducen debilidades y rezagos presentes a nivel nacional, en esta materia.
El sistema de ciencia y tecnologa a nivel regional se caracteriza por una oferta liderada, en lo central, por
el sector universitario, y complementada por un puado de centros de investigacin sectorial pblic os y
privados. Sin embargo, la articulacin entre la demanda accionada por el sector productivo y la oferta ya
sealada contina siendo dbil, salvo excepciones ms bien puntuales. Los mecanismos de coordinacin son
an bajos, producindose ineficiencias que limitan el grado de desarrollo de las empresas locales en la
generacin de productos y servicios innovadores con mayor valor agregado a partir de la incorporacin de
conocimiento y contenido tecnolgico, que aseguren un posicionamiento ms competitivo e n segmentos
crecientemente sofisticados de mercados y, en consecuencia, menos vulnerables a los ciclos de precios
asociados a los commodities.
142
Lo anterior se refleja en el dismil desempeo que, de acuerdo al Panel Evaluador de la D ireccin de
Presupuestos (DIPRES, 2005), haban presentado los tres subcomponentes en que fue estructurado Innova Bo
Bo, segn el tipo de destinatario: 1) Empresas; 2) Instituciones tecnolgicas; y 3) Emprendedores. Mientras en
la primera y tercera categora la evaluacin emite un juicio favorable acerca de la calidad y eficacia de la accin
del Fondo, en la segunda se califica de bajo el grado de eficacia, con tiempos crecientes de evaluacin y tasas
decrecientes de recomendacin de proyectos. Esta ltima constituye la primera seal de un aspecto claramente
deficiente de la oferta de Innova Bo Bo orientada a entidades regionales de I+D, el cual tendra que corregirse
con posterioridad.
F. Misin, oferta y estructura organizativa de Innova Bo Bo

En la declaracin de fin, misin y propsito o producto estratgico de Innova Bo Bo se aprecia la
condicin de satisfacer simultneamente dos lgicas institucionales diferentes, propias de sus respectivas
fuentes de financiamiento: la primera de ellas cercana al FNDR y sistema nacional de inversiones, y la
segunda a CORFO. Ambas perspectivas, sin ser necesariamente contrapuestas, revelan nfasis
diferenciados. En el siguiente cuadro se presentan estas declaraciones y su lgica institucional, en
trminos comparados. Desde sus inicios Innova Bo Bo ha convivido con ambas lgicas, lo cual en
algunos casos ha implicado limitar su alcance o capacidad de accin, como en el caso de la restriccin
establecida a nivel de propsito en torno a los usuarios del Fondo, como se muestra en el cuadro 17.
CUADRO 17
DECLARACIONES DE FIN, MISIN Y PRODUCTO ESTRATGICO DE INNOVA BO BO
Concepto
Declaracin institucional
Lgica subyacente de poltica pblica
Fina
Contribuir al mejoramiento de la competitividad

de la Regin del Bo Bo, de acuerdo a la
Estrategia de Desarrollo Regional y las
orientaciones de CORFO.
Finalidad generalista, explcita en trminos de los

patrocinios institucionales, y coherencia de la iniciativa, en
trminos de poltica pblica de alcance regional.
Misinb
Promover la innovacin, la transferencia de

conocimiento y las capacidades tecnolgicas
en la Regin del Bo Bo, para contribuir a la
competitividad regional y a la creacin futura
de fuentes sustentables de empleo, a travs del
fortalecimiento de la innovacin y el
desarrollo tecnolgico.
Consistente con el fin, plantea mayor especificidad en torno

al cmo e introduce el empleo sustentable como variable
econmica de impacto, junto con la ms genrica
competitividad regional. A diferencia de los fondos
tecnolgicos CORFO de nivel nacional, la referencia
explcita al empleo a nivel de la misin, da cuenta de una
expectativa de mayor especificidad regional.
Propsito o
Producto
Estratgicoc
Fomentar mediante el co-financiamiento parcial

la realizacin de proyectos de innovacin y
desarrollo tecnolgico relevantes para el
desarrollo productivo regional, llevados a cabo
por empresas productoras de bienes y servicios,
institutos tecnolgicos, fundaciones y
universidades instaladas en la Regin del Bo Bo.
Declaracin funcional y especfica. El nfasis en ejecutores

instalados en la Regin del Bo Bo da cuenta de la
aprehensin regional, de que los recursos asignados por el
Fondo no se fuguen de la Regin lgica FNDR, lo
cual en cierta medida limita las posibilidades de vinculacin
regional con redes o actores innovadores relevantes extraregionales, en proyectos con impacto regional. La referida
limitante tampoco robustece la operacin del Fondo frente a
riesgo de captura por parte de actores regionales.

a
Segn marco lgico del programa.
b
Sitio web www.innovabiobio.cl (2012).
c
Idem 21. El marco lgico original del fondo se reproduce en DIPRES (2005), Anexo 1 (a).
Innova Bo Bo se estructur desde su diseo en torno a tres sub-componentes, definidos

segn el segmento de usuarios objetivo tambin llamados beneficiarios al cual el Fondo apunta a
143
apoyar, mediante cofinanciamiento no reembolsable parcial para la ejecucin de proyectos de

innovacin y desarrollo tecnolgico. Tales sub-componentes son:
Subcomponente 1: Proyectos ejecutados por empresas de la Regin del Bo Bo.
Subcomponente 2: Proyectos ejecutados por entidades de investigacin y desarrollo

tecnolgico de la Regin del Bo Bo.
Subcomponente 3: Proyectos ejecutados por emprendedores de la Regin del Bo Bo.
Con respecto a las empresas beneficiarias, no existe restriccin de tamao, aunque s deben tener
al menos una direccin legal y capacidad productiva (de bienes y/o servicios) instalada en la Regin155.
La segunda categora (subcomponente 2) alude a todas aquellas entidades cuya estructura,
misin y personalidad jurdica corresponda a alguna de las establecidas en el reglamento del Comit
como elegibles: Universidades, Fundaciones, Institutos tecnolgicos o Consorcios tecnolgicoempresariales instalados en la Regin del Bo Bo156.
CUADRO 18
LNEAS DE FINANCIAMIENTO INNOVA BO BO, PERODO 2001-2009
Lnea
Sub-lnea
Modalidad de operacin
Lneas A: Innovacin y
Desarrollo empresarial
Lnea A-1: Cofinanciamiento no reembolsable para Proyectos de

Innovacin tecnolgica.
Ventanilla abierta y
concursos temticos en
reas priorizadas

Infraestructura tecnolgica.
transferencia tecnolgica presentados asociativamente. Misiones
tecnolgicas y consultoras especializadas.
capital semilla.
Lneas B: Desarrollo de
capacidades tecnolgicas
e impacto precompetitivo.
Lnea B-1: Cofinanciamiento no reembolsable para Proyectos de

I+D precompetitivos.
apoyo a la creacin de Centros de Transferencia Tecnolgica.
reas priorizadas

innovacin empresarizables.
Lneas C: Estudios de
preinversin para
escalamiento productivo
en proyectos de innovacin
Lnea de Concursos de
Lnea C-1: Cofinanciamiento no reembolsable para estudios de

preinversin para escalamiento productivo en Proyectos de
innovacin empresarizables.
reas priorizada
Lnea C-2: Cofinanciamiento no reembolsable para estudios de

preinversin para proyectos de inters regional.
Sin sub-lneas
Convocatoria peridica
(anual)
innovacin emprendedora
Fuente: elaboracin propia.

a
Lnea incorporada a partir del ao 2002.
155
156
A principios de la dcada del 2000 existan en la Regin un total de 68.144 empresas formales, de las cuales un
85.33% eran microempresas; 12,8% pequeas empresas; y 1,87% medianas o grandes empresas.
Durante el perodo de arranque era posible identificar un total de 32 instituciones, potencialmente elegibles para
este subcomponente: 12 universidades y cinco instituciones de investigacin de mayor relevancia, entre otras:
Instituto Forestal (INFOR), Fundacin Chile, Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA), Instituto de
Investigacin Pesquera VIII Regin, IDIEM de la Universidad de Chile. Asimismo, tambin son potenciales
usuarios 5 centros de formacin tcnica y 10 institutos profesionales establecidos en la Regin.
144
Finalmente, la categora de emprendedores corresponde, en trminos reglamentarios, a

personas mayores de 18 aos, con proyectos de nuevos negocios de tipo innovador, o bien
microempresas de reciente formalizacin.
Las lneas de financiamiento ofrecidas por Innova Bo Bo se agruparon originalmente en tres
grandes categoras, y con posterioridad, aunque siempre durante el primer trienio de operacin, se
agreg una cuarta. El siguiente cuadro presenta el detalle de lneas de financiamiento vigentes para el
perodo 2001-2009.
En trminos de estructura organizativa, el Comit Innova Bo Bo oper desde sus inicios y
hasta el ao 2007, mediante una estructura jerarquizada, sobre la base de tres niveles de decisin: un
Consejo Superior Estratgico, un Consejo Directivo y una Direccin Ejecutiva. Como ya se mencion,
este modelo difera del adoptado por los comits CORFO de fines similares que ya operaban en el
nivel central, los cuales solamente consideraban dos niveles: consejo directivo y direccin ejecutiva.
La conformacin de tres niveles en el caso de Innova Bo Bo no fue casual, sino que respondi al
inters por establecer un modelo transparente y robusto frente a riesgos de captura
El Consejo Superior Estratgico, la instancia de mayor nivel jerrquico del comit, era
presidido por el Intendente Regional e integrado adems por el Vicepresidente Ejecutivo de CORFO,
en calidad de vicepresidente del Consejo, el Secretario Regional Ministerial de Economa en calidad
de secretario ejecutivo, cuatro Consejeros Regionales, el Director Regional de CORFO, tres Gerentes
de rea de CORFO y por ltimo dos representantes del mundo empresarial y acadmico de la regin,
nominados de comn acuerdo entre el Intendente y el Vicepresidente Ejecutivo de CORFO.
El Consejo Superior se reuna al menos una vez semestralmente, siendo sus funciones
principales las siguientes:
Establecer las orientaciones estratgicas del Fondo.
Definir prioridades sectoriales y territoriales.
Determinar reas de inters estratgico regional a incluir en convocatorias temticas

especficas
Conocer y deliberar en torno al buen funcionamiento del Fondo.
El Consejo Superior Estratgico fue suprimido en 2007, al constituirse el Consejo Directivo

de la Agencia Regional de Desarrollo Productivo (ARDP157) de la Regin del Bo Bo, dada la
evidente coincidencia de sus miembros y el hecho que, en trminos formales, Innova Bo Bo se
constitua temporalmente, en un sub-comit de la ARDP.
El segundo nivel jerrquico en la estructura original de Innova Bo Bo era el Consejo
Directivo, que a partir de 2007 y hasta el presente asume como instancia superior. Estaba compuesto
originalmente por ocho integrantes en calidad de titulares y el mismo nmero de suplentes: tres
representantes del Gobierno Regional nombrados por el Intendente; tres funcionarios de la planta
Directiva de CORFO, designados por el Vicepresidente Ejecutivo de CORFO; y dos representantes
del sector empresarial y entidades no gubernamentales, designados de comn acuerdo entre el
Intendente y el Vicepresidente Ejecutivo de CORFO. Presida la instancia el Director Regional de
CORFO, oficiando como Secretario de Actas del Consejo el Abogado Jefe del Comit.
Al suprimirse el Consejo Superior, varios de sus integrantes se incorporaron al Consejo
Directivo, que de esta forma increment su tamao hasta asimilarse al antiguo Consejo Superior,
contando en el presente con 13 integrantes titulares y 9 miembros suplentes. Preside el Intendente
157
Las ARDP respondieron a una iniciativa priorizada por el gobierno de M. Bachelet, siendo establecidas como
comits CORFO en cada Regin entre 2006 y 2007, con la finalidad de operar como instancias regionales de
dilogo estratgico, coordinacin de agenda, polticas e iniciativas de desarrollo productivo. En la seccin 8 se
aborda con mayor detalle la incidencia de la ARDP en la trayectoria de Innova Bo Bo.
145
Regional, y la integran adems 7 representantes de la Regin y 5 directivos de CORFO (incluido el

Director Regional)158.
Adems de las funciones traspasadas por el Consejo Superior a su trmino, el Consejo
Directivo cumple las siguientes funciones:
Establecer las lneas de cofinanciamiento, convocatorias temticas, o cualquiera otra

forma de apoyo para la ejecucin de proyectos especficos de investigacin, o
transferencia tecnolgica.
Definir las modalidades y condiciones para la postulacin de proyectos, realizar

llamados a concurso abiertos y realizar las licitaciones correspondientes a los procesos
de evaluacin externa u otras que estime adecuada para el cumplimiento de sus fines.
Aprobar, previa evaluacin y recomendacin de la Direccin Ejecutiva, el

financiamiento parcial de proyectos.
Difundir los resultados obtenidos en la ejecucin de los proyectos apoyados por el comit.
Aprobar bases y ejecutar por s mismo o travs de terceros, estudios, eventos y otras
actividades que digan relacin con sus fines.
Aprobar anualmente el proyecto de presupuesto de ingreso y gastos del Comit.
Aprobar las contrataciones de personal.
Recibir erogaciones o contribuciones voluntarias de terceros, en conformidad con el

Reglamento del Comit.
Administrar los recursos y bienes que ponga a su disposicin o adquiera para l CORFO.
Fijar la estructura tcnica y administrativa de personal del Comit y dictar los

reglamentos internos para su funcionamiento.
En general, adoptar todas las resoluciones que sean necesarias para la realizacin de la
misin y los objetivos del comit.
En el tercer nivel jerrquico se sita la Direccin Ejecutiva del Programa, cuya funcin es
realizar la gestin y operacin del Programa, segn las directrices y mandatos de los respectivos consejos
superiores. Es encabezada por un Director Ejecutivo que a su vez es el representante legal del Fondo.
Esta direccin ejecutiva cuenta con cuatro reas o departamentos: rea de Administracin y Finanzas,
rea de Proyectos, rea Jurdica y rea de Auditora y Control de Gestin. Durante los dos primeros
perodos de operacin del Fondo (2001-2007) el rea de proyectos contaba a su vez con unidades
externas de evaluacin y seguimiento conformada por equipos de especialistas de la Universidad de
Concepcin, Universidad Catlica de la Santsima Concepcin y a la Universidad del Bo Bo.
Durante el perodo 2001-2007, la Direccin Ejecutiva se organiz como un equipo de entre siete
y ocho profesionales159, incluido el Director Ejecutivo, los cuales asuman en su integralidad la
operacin del Programa, con el ya referido apoyo de unidades externas. Dentro de sus funciones cabe
destacar la confeccin de bases de licitacin y/o concursos especiales, evaluacin de proyectos
postulantes, confeccin de contratos y trminos de referencia, seguimiento, control tcnico y financiero
158
159
La composicin de los consejeros titulares en la actualidad es la siguiente: Intendente Regional (preside); 3 SEREMis
(Economa, Hacienda, y Vivienda y Urbanismo); 2 Consejeros Regionales; 2 representantes del sector privado
(Cmara de la Produccin y Comercio de Concepcin y CIDERE Bo Bo); 4 directivos de CORFO central
(incluido el Director Ejecutivo de InnovaChile) y el Director Regional de CORFO.
En el presente, la Direccin Ejecutiva de Innova Bo Bo cuenta con 14 profesionales, varios de los cuales son
financiados con cargo a la partida presupuestaria FIC regional, y ha agregado la Unidad de Desarrollo a su
estructura (www.innovabiobio.cl, noviembre 2012).
146
de la cartera de proyectos, las funciones de back-office administrativas y el desarrollo de las actividades

de promocin y difusin del Fondo y de sus lneas o convocatorias especficas, entre otras.
Completa la estructura operativa del Comit un conjunto de instituciones externas que
desempean la funcin de patrocinadoras de emprendimientos dinmicos que postulan a la lnea A-4,
de Capital Semilla (vase cuadro 18). La vigencia del rol de entidad patrocinadora es revisada
peridicamente por el Consejo Directivo del Programa. Dichas instituciones patrocinadoras son
principalmente unidades dependientes de universidades y corporaciones regionales vinculadas al
emprendimiento innovador, debiendo todos los proyectos orientados a formalizar nuevas empresas y
negocios con contenido innovador, postular al Fondo a travs de alguna de ellas.
DIAGRAMA 7
EVOLUCIN DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DE INNOVA BO BO
A. 2001-2006
Consejo Superior Estratgico
(13 miembros: 9 Regin y 4 CORFO Central)
Preside: Intendente Regional
Consejo Directivo
Preside: Director Regional CORFO
Direccin Ejecutiva
(8 profesionales)
Plataforma Entidades
Evaluadoras Externas
Entidades Patrocinadoras
Capital Semilla
B. 2007 Presente
Consejo Directivo
Preside: Intendente Regional
Direccin Ejecutiva
(14 profesionales)
Plataforma Entidades
Evaluadoras Externas
Entidades Patrocinadoras
Capital Semilla
Es importante sealar que en la actualidad, de acuerdo a lo expresado por integrantes del

Consejo Directivo y Direccin Ejecutiva del comit, se evala la posibilidad de volver a constituir un
Consejo Superior separado del Consejo Directivo, en principio respondiendo a dos falencias
percibidas en la actual estructura: por un lado, la labor de revisin y asignacin de recursos a
147
proyectos suele copar la agenda del Consejo Directivo, no dejando espacios para abordar temas de
nivel estratgico con la profundidad y dedicacin que se esperara; por otra parte, el hecho de que en
el actual Consejo Directivo participen integrantes del Consejo de Gobierno Regional, CORE, quienes
enfrentaran una cierta incompatibilidad en participar al nivel de asignacin de recursos por proyecto,
dado que stos son en parte del FNDR, cuya asignacin ya es establecida por Ley de Gobiernos
Regionales por el propio CORE.
RECUADRO 7
MODELOS DE GOBERNANZA DE INNOVA BO BO
La evolucin de la estructura organizativa de Innova Bo Bo a lo largo de su trayectoria refleja un desbalance
de percepciones con respecto al modelo de gobernanza ms adecuado para el Comit, entre los responsables de
evaluar el impacto y eficacia del programa en el marco de las polticas de fomento a la innovacin (la Direccin de
Presupuestos, y el nivel central de CORFO), y los actores pblicos regionales, responsables por la ejecucin del
Fondo y su validacin ante los sectores empresarial y poltico de la Regin. Mientras al nivel regional y en parte
tambin en CORFO se valida la estructura con dos cuerpos directivos que cumplen funciones complementarias y
robustecen el modelo frente a riesgos de captura, a juicio de los evaluadores externos se trata de una estructura
demasiado pesada para la envergadura y volumen de colocaciones del comit..
Sin embargo, la naturaleza del dilogo y coordinacin de carcter estratgico, entre el nivel territorial
responsable por la administracin y desempeo del comit, y la institucionalidad correspondiente del nivel central
difcilmente puede asimilarse a la labor, normalmente intensiva, de revisin de proyectos y asignacin de recursos,
dentro de un mismo cuerpo colegiado. Dado que objetivamente, Innova Bo Bo opera en la prctica como un actor
pblico perifrico del sistema nacional de innovacin, el espacio de sintona, discusin y coordinacin estratgica
con el nivel institucional central es crucial. Su ausencia ha acentuado una cierta percepcin, desde las instituciones
del nivel central, de creciente marginalizacin de la iniciativa.
El hecho de que en el ao 2006 el Consejo Superior Estratgico de Innova Bo Bo haya sido, en la prctica,
transferido, para asumir con una composicin muy similar como Consejo Directivo de la naciente Agencia Regional
de Desarrollo Productivo (ARDP), probablemente contribuy a la citada percepcin de menor prioridad, tanto
dentro de la agenda de CORFO como del propio Gobierno Regional.
Con el trnsito de la ARDP hacia la naturaleza de Corporacin de derecho privado, toma fuerza la idea actual
de volver a la estructura original, dotando a Innova Bo Bo de un cuerpo colegiado diferenciado del consejo
asignador de recursos para proyectos, que reasuma las funciones propias del Consejo Superior Estratgico original.
G. Evaluaciones, resultados alcanzados y perspectivas

En el transcurso de su operacin, Innova Bo Bo ha sido objeto de peridicos procesos de rendicin
de cuenta160 pero solamente dos evaluaciones integrales de desempeo e impacto, encargadas por
DIPRES (2005) y posteriormente por Santiago Consultores (2008). En la medida que la cartera de
proyectos del Fondo acumula un nmero importante de proyectos ejecutados, las evaluaciones han
permitido conocer no slo los indicadores de desempeo operativo, tales como la cobertura y
eficiencia administrativa, sino tambin una estimacin de impactos alcanzados por las diferentes
lneas de financiamiento. Estos resultados no slo sirven para evaluar el nivel de cumplimiento de
metas y objetivos de Innova Bo Bo, sino que para establecer comparaciones con los alcanzados
por Fondos de apoyo tecnolgico en el nivel nacional, en particular Innova Chile y sus predecesores
FDI y FONTEC.
La primera evaluacin externa de resultados e impacto general del Programa se realiz en
2005, por parte de la Unidad de Evaluacin de Programas Gubernamentales de la Direccin de
160
Como por ejemplo los informes de desempeo anual a objeto de cumplir con la normativa vigente de FNDR, as
como al cierre de cada ciclo de los sucesivos convenios de programacin suscritos entre el Gobierno Regional, el
Ministerio de Economa y CORFO (2001-2003; 2004-2006; y 2008-2011).
148
Presupuesto (Min. Hacienda), con la colaboracin de un panel de expertos externos. Tal evaluacin
arroj resultados relevantes, reafirmando algunas premisas que inspiraron el diseo y operacin del
Fondo, pero al mismo tiempo entreg recomendaciones de mejoras para su continuidad y para
alcanzar mayor eficacia.
Entre las conclusiones relevantes de esta primera evaluacin se destacaron fortalezas en el
desempeo de Innova Bo Bo, que incluso, segn seala el informe deben ser emuladas y adoptadas
por las dems entidades pblicas que componen el Sistema Nacional de Innovacin en Chile. En
primer lugar un eficiente, eficaz y oportuno proceso de seleccin y adjudicacin de proyectos de
innovacin, siendo esta cualidad un importante indicador de calidad de servicio. En segundo lugar se
consign el efectivo control financiero que realiza la Institucin sobre los aportes pecuniarios y no
pecuniarios comprometidos por las entidades beneficiarias de los proyectos, siendo este factor
determinante en la concrecin y calidad de los resultados innovativos que emanan de cada iniciativa
y su posterior proyeccin en los mercados, por cuanto en la medida en que las empresas y entidades
beneficiarias se comprometen con aportes reales, crecen las probabilidades de xito de los
emprendimientos innovativos, rentabilizando correctamente los recursos del Estado.
Sin embargo, an cuando en este caso se evalu favorablemente el seguimiento y control
financiero de proyectos, se identificaron, al igual que en la posterior evaluacin de 2008, algunas
deficiencias operativas, en especial en el mbito del seguimiento y control tcnico de los proyectos en
ejecucin, reflejo en gran medida de la escasa dotacin y escaso soporte tecnolgico de la Direccin
Ejecutiva en ese entonces para una labor no delegada a plataformas externas de prestacin de servicios.
Como ya se mencion en la seccin anterior, esta primera evaluacin cuestion tambin la
pertinencia de contar con dos consejos directivos, considerndola una estructura sobredimensionada
a nivel de consejos, lo cual demanda mayores esfuerzos administrativos, tcnicos y econmicos que
podran repercutir negativamente en la eficiencia y eficacia del accionar del Fondo.
En lo referido a a la eficacia y calidad por subcomponente del Programa a la fecha de la
evaluacin, se adverta la dificultad de medir impactos dado que la cartera de proyectos a la fecha se
compona de proyectos en ejecucin o finalizados recientemente. No obstante se constataron algunas
evidencias relevantes:
i)
Con relacin al subcomponente 1 (proyectos de innovacin y transferencia tecnolgica

presentados por empresas), el nmero de proyectos ingresados anualmente (entre 40 y 60 por
ao, frente a menos de 25 por ao en FONTEC hasta el ao 2000) cumpla las metas
establecidas para el perodo, mostrando un incremento importante con relacin al desempeo
existente antes de la creacin del Programa, manteniendo una tasa de proyectos
recomendados respecto del total de proyectos ingresados entre 59% (2004) y 67% (2003).
Asimismo, el tiempo medio invertido en los procesos de recomendacin y aprobacin mostr
una tendencia favorable con respecto a los proyectos regionales que ingresaban previamente a
los Fondos nacionales, con disminuciones del orden de 9% y 46%, respectivamente. Durante
el perodo 2001-2004 el Fondo apoy a 403 empresas de la Regin.
ii) Con respecto al subcomponente 2 (proyectos de instituciones tecnolgicas), la evaluacin

report un incremento en el nmero de proyectos presentados (en promedio 20 al ao) con
relacin al desempeo previo de las instituciones tecnolgicas de la Regin en FONDEF y
FDI, con una tasa de proyectos aprobados respecto de proyectos recomendados bastante alta,
mayor que en el caso del subcomponente empresas: 91% en 2003 y 78% en 2004. Los
tiempos de respuesta mostraban una evolucin desfavorable, dando cuenta de la necesidad de
revisar la modalidad de postulacin en ventanilla abierta y los estndares de recomendacin
para esta modalidad. En el perodo 2001-2004 el Fondo financi 68 proyectos. Posteriores
evaluaciones confirmarn esta como una de las reas menos convincentes de desempeo de
Innova Bo Bo, tanto en trminos de proceso como de impacto.
iii) En cuanto al subcomponente 3 (emprendedores) el panel evaluador destac la alta
capacidad de convocatoria, gracias a la modalidad de concurso generada a partir de 2002.
149
Para el perodo 2001-2004, el Fondo haba beneficiado a 213 postulantes a diferentes

modalidades de capital semilla.
iv) La evaluacin destaca asimismo que a nivel de opinin de usuarios exista una valoracin
positiva con respecto al fondo y su funcionamiento. Se aprecia que los recursos asignados
se concentran en los territorios con mayores capacidades de la Regin. El Panel de
evaluadoras consider que el Programa presentaba un nivel de eficacia aceptable, sin
embargo, en trminos de calidad no se contaba a la fecha con elementos robustos que
permitiesen hacer un juicio fundamentado al respecto.
v) Finalmente, en cuanto a la eficiencia operacional del Programa, la participacin del gasto
administrativo sobre el gasto total del Programa en promedio es de 9,4% para el perodo
2001-2004, considerado un desempeo aceptable en el mbito del gasto administrativo.
Tal nivel se mantendra en idnticos rangos al cabo de la evaluacin realizada en 2008.
La segunda evaluacin externa se llev a cabo durante 2008, encargada por CORFO y
desarrollada por la firma Santiago Consultores (2008), arrojando, en trminos comparativos con la
primera, juicios mucho ms crticos hacia el programa en cuanto a su diseo, gestin, y procesos de
operacin. Si bien varios de los juicios crticos podan aplicarse igualmente al diseo y operacin de
otros fondos tecnolgicos nacionales al momento de la evaluacin, el trabajo de Santiago Consultores
plantea un certero cuestionamiento al modelo de operacin encapsulado del Fondo, lo cual hace
patentes las evidentes limitaciones de dotacin y apoyo experto, en contraste con un modelo de tipo
ms colaborativo, o en red, con la dotacin mayor y ms especializada, de los fondos nacionales.
Adicionalmente esta segunda evaluacin pudo incluir una evaluacin de impactos, a partir de
una cartera que contrast con un grupo de control cuya metodologa de conformacin adoleci de
un alto sesgo de seleccin161. An as, los resultados de la evaluacin de impactos cuya valoracin
se apoy principalmente en la opinin de los beneficiarios entrega resultados mayoritariamente
favorables en todas las categoras de impacto de proyectos consultadas.
De acuerdo a la evaluacin de 2008, durante el perodo 2001-2006, un total de 568
proyectos fueron postulados a las diferentes lneas de financiamiento, aprobndose 280 de ellos162.
Un 86% de los proyectos aprobados corresponden a cuatro sectores explcitamente priorizados en
los dos primeros convenios de programacin: agropecuario-agroindustrial, forestal-maderero,
industria manufacturera y servicios.
En perspectiva comparativa, Innova Bo Bo ha mostrado un desempeo diferencial positivo
en materia de cobertura en el mbito de innovacin empresarial y transferencia tecnolgica, llegando a
duplicar el nmero de proyectos presentados por empresas y emprendedores regionales que acceden
anualmente a recursos para sus proyectos de innovacin, con relacin a la lnea de base, definida
como el promedio anual de beneficiarios FONTEC ms FDI en la Regin, entre 1995 y 2001. No
obstante ello, las estimaciones disponibles indican en promedio una menor intensidad innovativa de
los proyectos.
Lo anterior no debera extraar, pues al ampliar la cobertura es probable que se incorporen
empresas que estn en fases ms tempranas de las curvas de aprendizaje e incorporacin de
conductas innovadoras. Un desempeo anlogo se observa en el mbito del apoyo al
emprendimiento innovador, marcado por los concursos anuales de innovacin emprendedora, que
161
162
El grupo de control fue conformado por 30 empresas que reconocan haber implementado proyectos de innovacin
sin el apoyo del Fondo en el perodo. Otra premisa cuestionable es comparar el xito alcanzado por los proyectos
con v/s sin financiamiento de Innova Bo Bo, dado que el apoyo de los Fondos de cofinanciamiento busca
catalizar y facilitar el acceso de las empresas a la innovacin, y no necesariamente a suprimir las fuentes de riesgo
inherentes a este tipo de proyectos.
Excluye las postulaciones al Concurso anual de innovacin emprendedora, que fluctan en un rango de entre 600 y
1000 por concurso.
150
deliberadamente han buscado, desde la plataforma regional, promover masivamente conductas

innovadoras y emprendedoras, por la va de descubrir y reconocer a emprendedores annimos,
que cumplen con caractersticas de modelos de rol sin necesariamente orientarse a negocios de
alta sofisticacin tecnolgica. Se premia el empuje y la capacidad de movilizar recursos y modelos
de negocio en forma innovadora. Un resultado no esperado de las sucesivas ediciones de este
concurso ha sido la alta tasa de bancarizacin alcanzada por los concursantes, muy superior al
nmero que accede a las instancias finales del concurso.
Ms all de la discutible lnea divisoria en torno al eventual umbral de intensidad o mrito
innovador requerido para acceder a los apoyos, un aspecto en que Innova Bo Bo an no muestra
evidencia contundente, es que la mayor cobertura, si bien modesta, realmente haya desencadenado
dinmicas diferenciadas, virtuosas, propias de un sistema regional de innovacin ms desarrollado.
En el caso del apoyo a proyectos de I+D precompetitiva es donde pueden establecerse las
principales dudas en torno al mecanismo. Entre 2001 y 2006 el Fondo cofinanci un total de 69
proyectos presentados por entidades regionales de I+D, lo que representa un 24,6% del total de
proyectos aprobados en el perodo. Sin embargo, en volumen de financiamiento, las entidades
captan CH$ 5,8 mil millones, equivalente a un 46,9% del financiamiento total entregado por Innova
Bo Bo en el perodo. Un dato sintomtico al respecto, es que durante este perodo, 4 entidades
captan casi el 77% de los fondos transferidos a travs de la lnea para I+D precompetitiva, a travs
de 48 proyectos aprobados163.
La cartera y resultados de los proyectos tienden a mostrar una cierta duplicidad, e incluso
ciertas evidencias de seleccin adversa, al detectarse proyectos aprobados, que haban sido rechazados
previamente en instancias de seleccin a nivel nacional. Tambin, ante entidades de gran influencia en
la Regin, existe siempre tensin en cuanto a la neutralidad que logra mantener el Fondo en sus
procesos de evaluacin y seleccin.
H. Hitos, avances y retrocesos en la trayectoria de Innova Bo Bo

A partir de 2005, se suceden en el nivel nacional tres hitos relevantes para el alcance y proyeccin
regional de las polticas de desarrollo productivo e innovacin, que influyeron sobre el margen de
accin de Innova Bo Bo, reflejndose en el desempeo y los nfasis marcados por el Fondo durante
la vigencia del tercer Convenio de Programacin, en el perodo 2008-2011.
El primero de ellos fue la creacin de InnovaChile, comit de CORFO creado en 2005, que
comenz a operar a nivel nacional con diferentes instrumentos, en reemplazo de los desaparecidos
comits FONTEC y FDI. Una vez creado el Fondo Nacional Innova Chile, CORFO empuja e impone
una completa homologacin de las lneas ofrecidas por Innova Bo Bo con las de InnovaChile en el
resto de las regiones, de manera de ofrecer una perfecta complementariedad y eliminar zonas grises de
traslape de oferta entre ambas ventanillas. Bajo esta lgica, Innova Chile poda ofrecer en la regin del
Bo Bo slo aquellas lneas no ofrecidas por el comit regional164. Esta condicin signific en la
prctica, renunciar casi completamente a ejercer la atribucin de diseo o adecuacin de lneas
especficas a requerimientos regionales. Poco despus, la supresin del Consejo Estratgico
consolidara esta limitante institucional de facto.
Un segundo hito lo marca el proceso de establecimiento y posterior convivencia con la ya
referida Agencia Regional de Desarrollo Productivo del Bo Bo (ARDPBB), cuyo
establecimiento a partir de 2006 tuvo que reconocer la existencia previa del Programa de Innova
163
164
Corresponden al INFOR (4), INIA Quilamapu (7), Universidad del Bo Bo (8) y la Universidad de Concepcin (29).
Generalmente se trata de convocatorias temticas especficas.
151
Bo Bo, en buena medida a partir del requerimiento explcito a CORFO por parte de instancias
regionales como el CORE 165.
En todas las regiones incluyendo la regin del Bo Bo, las ARDP iniciaron una etapa de
instalacin de capacidades y de articulacin interinstitucional a nivel regional. Para el cumplimiento de
sus objetivos, las Agencias contaron en sus inicios con dos instrumentos: la Agenda Regional de
Desarrollo, que busc establecer a travs de un proceso participativo, las prioridades estratgicas
regionales del desarrollo productivo; y los Programas de Mejoramiento de Competitividad (PMC)
ideados como programas pblico-privado formulados en torno a clusters, encadenamientos o
aglomeraciones productivas priorizadas regionalmente, con acuerdo y concertacin privada, con el
propsito de fortalecer oportunidades de negocios con potencialidad competitiva a partir de la promocin
y activacin de alianzas interinstitucionales, sectoriales y regionales, para su operacin y desarrollo.
A partir de fines de 2010, las ARDP comienzan un complejo proceso de transformacin de su
naturaleza jurdica, migrando progresivamente desde su naturaleza original de Comits CORFO hacia
una de Corporaciones Pblico-Privadas. Este proceso se ha dado gradualmente, en la medida que se
cumplen las condiciones de participacin y aporte de los socios privados en cada Regin. A mediados de
2012 comenz a conformarse la estructura de Corporacin en la Regin del Bo Bo, siendo la ms tarda
en el pas. La percepcin predominante es que la futura Corporacin ARDP tender a competir con
Innova Bo Bo, por los recursos de financiamiento pblico regional (FNDR y FIC regional).
Un tercer hito nacional, con alcances regionales, fue el establecimiento del Consejo Nacional de
Innovacin para la Competitividad (CNIC) que despleg por primera vez en la trayectoria de las
polticas cientficas y tecnolgicas en el pas, una estrategia nacional de innovacin con opciones y
directrices explcitas orientadas al robustecimiento del sistema nacional de innovacin, basado en el
desarrollo de tres pilares fundamentales: i) ciencia de excelencia con propsito estratgico, ii) capital
humano calificado; y iii) mayor esfuerzo de innovacin empresarial.
De manera simultnea a la entrada en vigor de la estrategia, se aprueba el Fondo de
Innovacin para la Competitividad (FIC), que en trminos de la hacienda pblica, se financia gracias
al establecimiento de una tasa especfica o royalty a las utilidades reportadas por la gran minera del
cobre. Parte de este fondo se asigna regionalmente, bajo la denominacin de FIC regional. El FIC, en
su conjunto, ha permitido desde 2008 duplicar aproximadamente los recursos pblicos destinados
anualmente a ciencia, tecnologa e innovacin. Las reglas de ejecucin del FIC condicionan su
asignacin a entidades explcitamente autorizadas para ello mediante glosa presupuestaria.
Innova Bo Bo al estar incluido en tal glosa, ha podido incrementar su disponibilidad anual de
recursos, orientando el financiamiento adicional proveniente del FIC al desarrollo de iniciativas
consideradas estratgicas, en trminos de fortalecimiento y articulacin de capacidades del sistema
regional de innovacin, siguiendo la modalidad de asignacin directa establecida para el Fondo, a partir
de proyectos seleccionados por el Gobierno Regional y ratificados por el CORE, y nuevamente
ratificados en el Consejo Directivo de Innova Bo Bo. Desde la perspectiva del FIC regional, Innova Bo
Bo es entonces una entidad ejecutora lo cual le ha permitido destinar un porcentaje de los recursos
asignados por esta va a reforzar su propio staff, por la va de contratacin de personal a honorarios.
Finalmente, durante el ao 2008, al agotarse los recursos del segundo convenio de
programacin entre el Ministerio de Economa, CORFO y el Gobierno Regional, se plante la
cuestin de la continuidad del Programa, esta vez con la ambicin de generar nuevos mbitos de
incidencia rescatados del aprendizaje logrado al cabo de los primeros siete aos de operacin. As, las
nuevas reas de impacto esperado fueron incorporadas explcitamente en la propuesta de continuidad,
165
Durante la fase de diseo y establecimiento de las ARDP como comits CORFO, la Gerencia Corporativa de CORFO
analiz las alternativas de supeditar Innova BioBo a la ARDP o incluso de suprimir el Fondo. La presin del CORE y
Gobierno Regional, llev finalmente a la Corporacin a acordar un arreglo diferente en el caso de la ARDP del Bo Bo al
alcanzado en el resto de las regiones, a fin de reconocer la convivencia de ambos comits CORFO en la Regin.
152
que sirvi de base para un nuevo Convenio de Programacin, esta vez con una duracin de 4 aos para
el periodo 2008-2011, y un marco presupuestario total de CH$17.051 millones166, de los cuales el
35,3% son aportados por el Gobierno Regional y el 64,7% corresponden a aportes de CORFO. Dicho
convenio de programacin se encuentra en la actualidad en su fase final de ejecucin, previndose una
pronta renovacin para el perodo 2012-2015.
En perspectiva, tal como lo reflejan los cuadros 19 y 20, las colocaciones de Innova Bo Bo,
tendieron a incrementarse sostenidamente hasta 2010 (ao en que la baja se explica mayormente por el
devastador terremoto que afect a la Regin), orientndose crecientemente al apoyo a emprendedores,
los cuales en 2010 y 2011 lideran las colocaciones, lo cual probablemente refleja la situacin de la
Regin en un perodo de reconstruccin, durante el cual caen en cambio drsticamente los proyectos
de I+D precompetitivos. El cuadro 20 muestra adems una disminucin sostenida del aporte
porcentual privado de contrapartida a los proyectos.
CUADRO 19
COLOCACIONES ANUALES INNOVA BO BO, SEGN NATURALEZA
DE BENEFICIARIOS, PERODO 2001-2011
Beneficiarios
Ao
1. Empresas
N proyectos
2. Instituciones I+D
Millones
de pesos
N proyectos
3. Emprendedores
Millones
de pesos
N proyectos
Millones
de pesos
2001
27
593,8
7,5
9,9
2002
27
747,3
10
818,9
49
60,6
2003
18
577,7
10
838,7
80
292,0
2004
22
746,2
551,4
94
250,6
2005
23
1 218,8
11
1 272,0
299
592,9
2006
29
1 358,9
11
1 244,5
31
450,6
2007
41
2 139,4
683,4
211
820,7
2008a
50
1 978,6
1 518,1
212
792,7
57
3 187,9
19
3 306,1
194
1 220,4
2010 a
13
242,3
83,5
170
946,8
2011 a
28
1 167,8
226
1 718,3
Total
335
13 958,7
84
10 324,1
1 567
7 155,5
2009
Fuente: Elaboracin propia, sobre base de datos Direccin Ejecutiva Innova Bo Bo.
a
significa que incluye asignaciones de FIC regional; valores en pesos nominales de cada ao; beneficiarios empresas incluye
lneas A1, A2 y A3; beneficiarios instituciones I+D incluye lneas B y C; beneficiarios emprendedores incluye lneas A4 y D.
CUADRO 20
COMPOSICIN DE LA CARTERA POR CONVENIO DE PROGRAMACIN. APORTES
INNOVA BO BO Y CONTRAPARTIDA DE BENEFICIARIOS, PERODO 2001-2011
Convenio
Empresas
(porcentaje)
Entidades I+D
(porcentaje)
Emprendedores
(porcentaje)
2001-2003
48,6
42,2
9,2
2004-2007
48,2
33,1
18,7
2008-2011
40,7
30,4
28,9
Total
44,4
32,8
22,8
Total aportes
Innova BB
Total aportes
contrapartida
Porcentaje
contrapartida
3 946,3
5 097,3
56,4
11 329,3
9 140,9
44,7
16 162,6
9 289,5
36,5
31 438,2
23 527,7
42,8
Fuente: Elaboracin propia sobre base de datos Direccin Ejecutiva Innova Bo Bo.
Nota: Los aportes de contrapartida incluyen aportes en especies, valorados.
166
Al tipo de cambio vigente a diciembre de 2011, dicho valor equivale a US$ 34,6 millones, lo que representa un
aumento de la base media anual de un 147,5% con respecto a los convenios anteriores, en trminos nominales.
153
I. Factores crticos para el desarrollo y sostenibilidad

de la iniciativa
A lo largo de sus 11 aos de existencia, Innova Bo Bo ha recorrido una extensa y compleja senda,
marcada por la promesa incumplida hasta hoy, de haberse ideado como un mecanismo indito en
Chile, de carcter piloto, para la promocin y entrega de instrumentos y modalidades de apoyo al
desarrollo tecnolgico e innovacin regional, con perspectivas de ser replicado en otras regiones o
macro-regiones del pas.
La sostenibilidad de Innova Bo Bo a futuro se apoya en la fuerte legitimidad del mecanismo
ante los ojos de entidades esenciales de la labor pblica regional, como el CORE, el Gobierno
Regional y la comunidad empresarial local. A esta valoracin ha contribuido la orientacin creciente a
segmentos de beneficiarios valorados socialmente y percibidos como relevantes en la ansiada
reconversin de la estructura productiva de la Regin, tales como pymes con alto componente de valor
agregado local (como las metalmecnicas y las agroproductivas) y emprendedores en torno a negocios
calificados como innovadores para los estndares regionales, o bien meritorios, en la lgica del
Concurso de Innovacin Emprendedora.
Sin embargo, tal legitimidad poltica an no va acompaada de evidencias robustas de un
impacto significativo de la accin de Innova Bo Bo en las dinmicas de crecimiento y generacin de
empleo regional. El anlisis de la cartera de proyectos apoyados, as como la revisin de los resultados
de las evaluaciones hasta ahora realizadas muestra ms bien un esfuerzo que se fragmenta
crecientemente hacia ms proyectos de menor envergadura, sin avanzar hacia el desarrollo de
iniciativas conjuntas entre los actores del sistema regional de innovacin. Un indicador sintomtico
para ilustrar esto, es que durante el convenio de programacin 2001-2003, el programa financi la
ejecucin de 223 proyectos que, en promedio aportaron $22,9 millones como contrapartida privada
por proyecto. Ese mismo indicador, al considerar los 979 proyectos apoyados en el marco del
convenio 2008-2011, cae a un promedio de $9,5 millones por proyecto (en valores corrientes).
Innova Bo Bo a futuro enfrenta el reto de evolucionar desde un modelo de plataforma de
entrega de recursos demand driven (accionado desde la demanda) hacia un modelo de
apalancamiento de recursos (financieros, de conocimiento) y articulacin de iniciativas estratgicas,
en redes preferentemente abiertas al exterior. En esta lgica ser clave fortalecer el modelo y
condiciones de gobernanza regional, especialmente en cuanto a su direccionamiento y sintona
estratgica con otros actores institucionales del sistema nacional de innovacin. Lo anterior implica
recomponer y fortalecer un Consejo Estratgico que lidere esta reorientacin de esfuerzos,
contrapesando la tendencia a fragmentar excesivamente los apoyos.
Otro factor de robustecimiento y sostenibilidad a futuro tiene que ver con la gestin
presupuestaria, que plantea una interesante oportunidad de complementacin de tres fuentes
principales de financiamiento: CORFO, FNDR y FIC regional. En este aspecto, el aprendizaje
alcanzado por el Programa durante la ejecucin de los tres convenios de programacin precedentes y
los primeros aos de operacin del FIC regional, permite prever un adecuado manejo de caja,
mitigando y previniendo descalces y discontinuidades que han afectado la continuidad y el desempeo
operativo del Fondo en aos anteriores.
Desde el punto de vista operativo, un primer aspecto relevante para el desempeo y
sostenibilidad del programa a futuro tiene relacin con los procesos medulares de su accionar:
recepcin, evaluacin, asignacin de recursos y seguimiento de proyectos. A este respecto cabe
plantear una necesaria homologacin y estandarizacin de procesos, tendiendo cada vez ms a una
gestin transparente, con bajo riesgo de discrecionalidad y por ende, de captura. Es razonable que,
siendo Chile pas miembro de OCDE, las lneas de apoyo a la innovacin empresarial y de carcter
precompetitivo tiendan hacia estndares nicos y conocidos en todas las regiones del pas. En ese
sentido, resulta crucial que un fondo como Innova Bo Bo, al igual que cualquier otra iniciativa
154
similar a futuro, establecida en otras regiones, tenga la posibilidad de acceder a capacidades

especializadas de evaluacin y seguimiento de proyectos.
Una segunda lnea de desarrollo, complementaria a la anterior, se refiere al fortalecimiento de
capacidades para la articulacin de proyectos e iniciativas estratgicas, a la medida de la Regin,
donde Innova Bo Bo juega un rol ms bien orquestador, articulador y catalizador de capacidades
dispersas, fragmentadas, o ausentes en la Regin. La idea central de este accionar es superar fallas de
coordinacin, que en sistemas incompletos o incipientes de innovacin pueden ser determinantes e
incluso ms relevantes que las fallas de apropiabilidad (Sabel, 2010). La lgica de operacin y
asignacin de los recursos del FIC regional permite desplegar este rol de manera muy visible, en la
medida que, como ya se ha dicho, se refuerce la conduccin estratgica del comit.
J. Lecciones aprendidas
No cabe duda que el comit Innova Bo Bo es un caso bastante notable de reforma direccionada al
empoderamiento regional, en un mbito de poltica particularmente desafiante y complejo, ms an en
un sistema nacional de innovacin mnimamente descentralizado en sus funciones institucionales,
como el chileno. La base de apoyo poltica regional, sustentada en una legitimacin por parte de los
actores pblicos, acadmicos y privados locales ha jugado un rol fundamental en la capacidad de
reaccin y adaptacin de Innova Bo Bo frente a cambios relevantes del entorno institucional durante
los ltimos 6 aos. Sin embargo, ello no significa que el programa pueda exhibir una evidencia
robusta de impacto en las dinmicas productivas y de empleo regional.
Lo anterior explica por qu frente a la pregunta de si ha valido la pena el aporte de Innova Bo
Bo como promotor y catalizador de la innovacin en la Regin, las respuestas probablemente difieran
de manera significativa segn provengan de un interlocutor regional, o uno cercano a la formulacin
de polticas de innovacin en el nivel central. A esta brecha de percepcin seguramente ha contribuido
la carencia de un espacio de reflexin estratgica entre lderes regionales y nacionales en torno a la
labor del Fondo. Dicha instancia fue establecida en el diseo original del comit, y suprimida
posteriormente a partir de recomendaciones emanadas de las evaluaciones externas del Programa,
como tambin ante la coyuntura de una nueva iniciativa de poltica de desarrollo productivo de
alcance regional, como fueron las ARDP, cuya instancia directiva tenda a duplicar la composicin del
consejo superior estratgico de Innova Bo Bo.
Luego, una leccin central de la experiencia de Innova Bo Bo es que una reforma con las
caractersticas de empoderamiento de la capacidad de decisin regional en un mbito de poltica
pblica de reciente reconfiguracin a nivel nacional, como es el caso de la ciencia, tecnologa e
innovacin, debe necesariamente mantener un alto nivel de articulacin y sincronizacin con el nivel
nacional. La interlocucin estratgica, con representacin colegiada del nivel central y regional pasa a
ser en consecuencia, un elemento central del modelo de gobernanza. De igual forma, las evaluaciones
deben recoger de manera integrada las perspectivas de ambos niveles, y en funcin de ellas
reinterpretar los criterios e indicadores que sirven de base a las recomendaciones.
Una segunda leccin se refiere al necesario equilibrio para una institucin como Innova Bo
Bo, entre aquellos mbitos de su oferta en los que debe tender hacia la estandarizacin a nivel
nacional, y una acertada eleccin de apuestas estratgicas de diferenciacin regional, orientadas
preferentemente a superar fallas de coordinacin, como desafo crucial para el desempeo del
programa en los prximos aos. El aprendizaje institucional al cabo de once aos de trayectoria y el
acceso a capacidades especializadas del sistema nacional de innovacin, debieran ser claves relevantes
para alcanzar un desempeo consistente y robusto frente a riesgos de fallas de Estado del tipo
inconsistencia dinmica, tanto de nivel nacional como regional; as como de captura, que siempre
asoma como una amenaza en entornos con bases ms bien dbiles de capital social.
155
En perspectiva, es claro que las condiciones que posibilitaron la implementacin de

aquellas reformas que dieron origen a Innova Bo Bo, respondieron en buena medida a las
caractersticas y afinidad entre s de los liderazgos de las instituciones fundadoras en ese entonces,
avalados por una visin poltica y tcnica compartida. Con el tiempo, en la medida que ese entorno
excepcional a nivel de instituciones principales se fue debilitando, Innova Bo Bo comenz a
apuntar progresivamente como agencia a un desempeo convincente en trminos de tamao de
cartera, especialmente ante el mbito poltico regional. Tal estrategia, que puede caracterizarse
como de supervivencia ante un escenario institucional cambiante, result efectiva en trminos de
legitimacin regional, pues se le percibe como un programa activo y con llegada a segmentos de
beneficiarios normalmente al margen de este tipo de instrumentos. Sin embargo, desde el punto de
vista de su impacto y efectividad dicha estrategia ha conducido a una creciente fragmentacin de
esfuerzos, que es en trminos conceptuales lo opuesto a lo que se considera una buena prctica a
nivel de agencias y programas de fomento de la innovacin, y lo aproxima peligrosamente a caer en
problemas de agencia, desde una ptica de fallas de Estado.
Una tercera leccin, a partir de lo planteado en el prrafo anterior, es que en este tipo de
entidades, en la medida que se generan brechas o seales discordantes entre las instituciones
fundadoras, o principales, dadas sus diferentes perspectivas y objetivos, el riesgo de falla de agencia
aumenta. El examen del desempeo reciente de Innova Bo Bo muestra resultados ms bien
mediocres en trminos de identificar, promover y apoyar tanto el desarrollo de proyectos innovadores
como la generacin de bienes pblicos habilitantes de alto impacto, o bien promover y apoyar la
accin articulada entre empresas e instituciones en torno a iniciativas con resultados esperados
verificables. No est mal estimular el emprendimiento innovador en una coyuntura de recuperacin
econmica, pero ello no puede ser el foco de accin principal y casi exclusivo en estos ltimos aos,
de una agencia cuya misin y existencia se justifica en la necesidad de orquestar y apoyar de manera
sistmica los esfuerzos y desafos de desarrollo de conocimiento aplicado, tecnolgico y de
innovacin conducentes a dinamizar la economa regional.
En el actual marco institucional, el fortalecimiento de una gestin transparente y
estandarizada de instrumentos homologables al nivel nacional, complementada con un adecuado foco
en factores distintivos regionales, un activo rol corrector de problemas de coordinacin a nivel del
sistema regional de innovacin, y una mtrica de indicadores de desempeo que den cuenta del valor
sistmico de su misin, contribuirn a validar la efectividad y adicionalidad de un instrumento como
Innova Bo Bo, revitalizando de paso las bases para una eventual replicacin de esta experiencia en
otras Regiones o macroregiones del pas.
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157
158
V. Reformas de la institucionalidad para la

innovacin: el caso colombiano
Juan Francisco Miranda
A. Introduccin
Lograr un pas en paz con crecientes niveles de desarrollo social y econmico en el cual se reduzcan
las condiciones actuales de inequidad social y regional, exige un cambio radical en la forma de pensar
y de actuar para construir el futuro. Para ello se requiere fortalecer la capacidad de entender la realidad
nacional y usar lo mejor del conocimiento disponible para desarrollar alternativas innovadoras que
aprovechen las potencialidades y sorteen las limitaciones.
En Colombia se ha buscado crear condiciones para que el conocimiento sea un motor de la
transformacin social y productiva. En la Visin 201 se propone que para ese entonces se tendr un
desarrollo humano, social y econmico cimentado en la produccin, difusin y uso del conocimiento,
que ser un elemento fundamental para la productividad y la competitividad internacional y la
prevencin y solucin de problemas nacionales y regionales. Adems, la estrategia de competitividad a
2032 concertada entre el sector pblico y el privado consideran la ciencia, la tecnologa y la innovacin
como uno de los elementos fundamentales de la transformacin productiva167.
Lograr este propsito requiere de un ambiente que lo haga posible y sostenible. Para ello es
necesario contar con una institucionalidad adecuada que debe incluir, entre otros elementos:
instituciones de investigacin y desarrollo de alto nivel cientfico; empresas demandantes de
conocimiento como estrategia competitiva; mecanismos de coordinacin y colaboracin entre la
167
La Visin para 201 y la Estrategia de Competitividad establecen y guan la Poltica Nacional de Desarrollo y
han sido el producto del trabajo del Departamento Nacional de Planeacin y de la concertacin con las regiones y el
sector privado. Departamento Nacional de Planeacin (DNP), 2006b, 2019 Visin Colombia II Centenario:
Fundamentar el crecimiento y el desarrollo social en la ciencia, a tecnologa y la innovacin, Bogot. Departamento
Nacional de Planeacin (DNP), 2008, Conpes 3527: Poltica Nacional de Competitividad y Productividad.
159
industria y las universidades; inversin pblica y privada acorde con los objetivos buscados; y
organizaciones pblicas que aseguren la ejecucin de las polticas, el fomento requerido y la
proteccin de la propiedad intelectual. En este empeo, la reforma planteada en Colombia por la Ley
1286 de 2009 juega un papel fundamental.
El presente captulo analiza, en su primera parte, el proceso de la reforma desde los inicios de
los aos noventa, cuando empiezan a articularse los esfuerzos por constituir en Colombia un efectivo
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa. Se hace un recorrido por la normatividad que ha guiado
los pasos en esta materia desde entonces, enfatizando que no siempre es suficiente la expedicin de
leyes o decretos para concretar las polticas. Implementarlas es un reto que exige voluntad,
determinacin y persistencia.
Despus se presenta el diagnstico que condujo a la reforma, sealando aspectos
institucionales, de financiacin y de articulacin y coordinacin de polticas, as como indicadores
relevantes del panorama del pas en materia de ciencia, tecnologa e innovacin.
Se explica posteriormente el proceso mismo de la reforma, materializada en la Ley 1286 de
2009. Se destaca la dimensin interinstitucional y multidisciplinaria desde la cual se abord la
transformacin y el liderazgo que asumieron dos parlamentarios, uno en el Senado y otro en la
Cmara de Representantes, gracias a los cuales la propuesta de ley pudo presentarse y hacer trnsito
en el Congreso de la Repblica.
En la seccin siguiente se analizan los logros de la reforma. Se seala la importancia de la
nueva jerarqua institucional que se le otorg a Colciencias al convertir la entidad en un Departamento
Administrativo. Con esto, Colciencias cobr la legitimidad necesaria para liderar y operar
efectivamente el sector de la ciencia, la tecnologa e innovacin y qued previsto que estos temas
siempre estn presentes en los mximos rganos de coordinacin de la rama ejecutiva del poder
pblico en Colombia.
No obstante, al presentar los vacos de la reforma, se muestra que a pesar de la
institucionalidad establecida, la desarticulacin y la duplicidad de funciones con otras entidades del
Estado siguen mantenindose. En el campo de la financiacin, las recientes asignaciones
presupuestales no reflejan un aumento significativo en el porcentaje de la inversin pblica en ciencia,
tecnologa e innovacin, a pesar del incremento de algunos indicadores en trminos absolutos.
Los recursos del Sistema General de Regalas, asignados en 2012 al Fondo de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin168, se vieron como una importante respuesta a la falta de recursos. Sin
embargo, la implementacin de este sistema ha sido compleja y ha marginado nuevamente a
Colciencias de su propio campo de intervencin. La distribucin de los recursos por departamento
(regin) se realiza mediante un mecanismo basado en indicadores de pobreza y tamao de la
poblacin de las regiones, creando un proceso que tampoco resuelve las necesidades de inversin en
investigacin e innovacin de un pas que est en el proceso de consolidar el conocimiento como un
instrumento fundamental para su desarrollo.
La falta de coherencia y permanencia en las polticas y el poco espacio poltico otorgado a
Colciencias, as como la baja inversin pblica para la ciencia, la tecnologa y la innovacin son temas
recurrentes en el desarrollo del artculo. La importancia relativa de la investigacin y la innovacin
como parte fundamental de la estrategia de desarrollo del pas slo se ha tenido en algunos periodos,
demasiado cortos, para consolidar la institucionalidad necesaria para que sea un proceso sostenido en
el tiempo.
La reforma de la Ley 1286 de 2009 entreg las herramientas necesarias para contribuir a la
superacin de las dificultades sealadas. Muchas apenas estn siendo implementadas, por lo que no es
168
La reforma del uso de las regalas producto de la explotacin de recursos no renovables se realiz mediante acto
constitucional en el 2012. De estos recursos el 10% se destinan al Fondo de Ciencia,Tecnologa e Innovacin.
160
pertinente ni oportuno juzgar los resultados a la fecha, pero s es necesario llamar la atencin sobre la
urgencia de actuar con coherencia y determinacin para no repetir los errores del pasado. Colombia
est ante una oportunidad importante para aportar de manera significativa a la transformacin del pas
desde el desarrollo, uso, transformacin y apropiacin del conocimiento.
B. Antecedentes
La dinmica de la globalizacin a finales de la dcada de los ochentas y las presiones por adoptar un
modelo de apertura econmica llevaron a Colombia a reflexionar sobre cul sera la mejor manera
de enfrentar estos retos. El presidente Virgilio Barco consider que la ciencia y la tecnologa deban
ser parte importante de la respuesta. As lo manifest en su mensaje de inauguracin del Foro
Nacional sobre Poltica de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo, que se realiz en Bogot entre
el 7 y el 9 de octubre de 1987. En l se expres su creencia en la ciencia como medio para mejorar
la sociedad y en la tecnologa para incrementar la productividad y, en general, mejorar la calidad de
vida de los colombianos.
Representantes de los diferentes sectores169 participaron activamente en las discusiones del
foro y si bien el papel del Estado para el desarrollo de la ciencia y la tecnologa se catalog como
indispensable, tambin se enfatiz en la necesidad de promover y fortalecer el trabajo conjunto
Estado-empresa-academia. En las diferentes sesiones se plante la necesidad de fortalecer la
capacidad nacional de ciencia y tecnologa para contribuir a la solucin de las necesidades econmicas
y sociales del pas, as como la urgencia de fomentar la capacidad innovadora del sector productivo
para poder competir en mejores condiciones en los mercados internacionales.
Tambin se hizo un llamado para consolidar el sistema institucional de ciencia y tecnologa
con el fin de mejorar sus procesos de planificacin, coordinacin, ejecucin y evaluacin, y de esta
manera lograr una mayor integracin entre la poltica cientfica y tecnolgica, y las polticas
econmica, educativa e internacional.
Para Pedro os Amaya Pulido, entonces director de Colciencias, el foro signific un paso de
especial importancia, tanto en el proceso de formulacin y puesta en marcha de una poltica nacional
de desarrollo cientfico y tecnolgico como en el de creacin de opinin y clima favorables a un
quehacer cientfico y tecnolgico nacional ms decidido en funcin del desarrollo integral del pas170.
Al finalizar el foro, el Gobierno, en respuesta a la solicitud de los participantes, declar el ao julio
de 1988-junio de 1989 como el Ao Nacional de la Ciencia y la Tecnologa, y orden la creacin de un
grupo de trabajo para la elaboracin de un proyecto de ley que condujera a la estructuracin del Plan de
Desarrollo Cientfico y Tecnolgico de largo plazo y el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa.
Consecuente con sus declaraciones, el presidente Virgilio Barco promovi, en 1988, la
Misin de Ciencia y Tecnologa y encomend su direccin al profesor Gabriel Misas. Esta iniciativa
permiti contar con una visin de conjunto del desarrollo cientfico y tecnolgico del pas en reas
como las ciencias bsicas principalmente la fsica y la qumica y las ciencias aplicadas como
las de la salud, la agronoma y las ingenieras as como de sus interrelaciones con los distintos
niveles: educacin media y superior los institutos de investigacin y con el sector productivo.
El trabajo de la Misin evidenci que el gasto nacional en investigacin y desarrollo era
muy bajo en comparacin inclusive con otros pases de Amrica Latina. Remarc que ese gasto
169
170
Como representantes del Gobierno participaron la mayora de los ministros. Adems fueron parte del debate
importantes lderes empresariales y gremiales, incluyendo las centrales de trabajadores y lderes de la academia,
rectores de las principales universidades y lderes de la investigacin a nivel nacional.
Foro Nacional sobre Poltica de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo, Presidencia de la Repblica, Ministerio de
Educacin Nacional y Colciencias, Bogot, 1987, pg. 9.
161
careca en buena parte de objetivos claros, continuidad y coordinacin institucional, y que la

financiacin de la investigacin bsica la haca casi totalmente el Estado a travs de las
universidades y algunos institutos oficiales. Adicionalmente, la Misin seal que el sector privado
no demostraba inters en compartir los costos de esta actividad, al no verle una relacin clara y
rentable con sus actividades productivas 171. Sin embargo, vale la pena mencionar que en la
investigacin agrcola ya eran sobresalientes los esfuerzos del sector privado en organizaciones
como el Centro Nacional de Investigaciones de Caf (Cenicaf) y el Centro de Investigacin de la
Caa de Azcar de Colombia (Cenicaa).
Indic tambin la Misin que la ausencia de un programa coherente y estable de
investigaciones aplicadas, derivado de las necesidades prioritarias del pas, limitaba la demanda por
investigadores formados en las instituciones de educacin superior.
La Misin recomend, como va para la solucin de los problemas anotados, la creacin de un
Sistema de Ciencia y Tecnologa vinculado al Plan de Desarrollo Nacional, que integrara a las
universidades con la red de institutos tecnolgicos y las empresas. Adicionalmente, la Misin dio un
fuerte respaldo al esquema de apertura econmica promovido en ese momento, en la medida que
obligara al sector privado a tomar conciencia de la necesidad de innovar para sobrevivir en el
escenario internacional.
En respuesta al propsito de establecer una ley para ciencia y tecnologa se expidi la Ley 29
de 1 0 (27 de febrero de 1 0) por la cual se dictan disposiciones para el fomento de la
investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico y se otorgan facultades extraordinarias172.
El primer artculo de la ley indicaba que:
[] corresponde al Estado promover y orientar el adelanto cientfico y tecnolgico y, por lo
mismo, est obligado a incorporar la ciencia y la tecnologa a los planes y programas de desarrollo
econmico y social del pas y a formular planes de ciencia y tecnologa tanto para el mediano como
para el largo plazo. Asimismo, deber establecer los mecanismos de relacin entre sus actividades de
desarrollo cientfico y tecnolgico y las que, en los mismos campos, adelanten la universidad, la
comunidad cientfica y el sector privado colombiano.
En el artculo 2 se enfatizaba que:
[.]la accin del Estado [] se dirigir a crear condiciones favorables para la generacin
de conocimiento cientfico y tecnolgico nacionales; a estimular la capacidad innovadora del sector
productivo; a orientar la importacin selectiva de tecnologa aplicable a la produccin nacional; a
fortalecer los servicios de apoyo a la investigacin cientfica y al desarrollo tecnolgico; a organizar
un sistema nacional de informacin cientfica y tecnolgica; a consolidar el sistema institucional
respectivo y, en general, a dar incentivos a la creatividad, aprovechando sus producciones en el
mejoramiento de la vida y la cultura del pueblo.
Tambin vale la pena resaltar la determinacin de la ley en el sentido de encargar al Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes)173, a propuesta de Colciencias, de establecer las
entidades descentralizadas que deban destinar recursos y su cuanta, para actividades de investigacin
y desarrollo tecnolgico (artculo 4); el nfasis en la transferencia de tecnologa (artculo 5), la
171
172
173
bid, pgs.13-15.
Ley 29 de 1990; Diario Oficial No. 39.205 (27 de febrero de 1990).
Creado en 1958, el CONPES es a mxima autoridad nacional de planeacin y se desempea como organismo
asesor del gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo econmico y social del pas. Para lograrlo,
coordina y orienta a los organismos encargados de la direccin econmica y social en el gobierno, a travs del
estudio y aprobacin de documentos sobre el desarrollo de polticas generales que son presentadas en sesin. El
CONPES es presidido por el Presidente de la Repblica y la secretara tcnica la ejerce e Departamento Nacional
de Planeacin. Son miembros permanentes el Vicepresidente de la Repblica, todos los ministros, el Director del
Departamento Administrativo de la Presidencia y el Director de Colciencias.
162
actualizacin de metodologas y tcnicas y la incorporacin del pas al contexto cientfico y

tecnolgico mundial, por medio de las representaciones diplomticas y consulares de Colombia en el
extranjero (artculo 9); la concertacin de apropiaciones presupuestales para planes y programas de
desarrollo cientfico y tecnolgico entre los establecimientos pblicos de orden nacional y Colciencias
y la asignacin de espacios permanentes en los medios de comunicacin de propiedad del Estado para
la divulgacin cientfica y tecnolgica (artculo 10).
Para regular y hacer operativos los principios de la Ley 29 en 1990 se expidieron varios
decretos con fuerza de ley. no de ellos fue el Decreto 3 3 de 1 1 por el cual se dictan normas
sobre asociacin para actividades cientficas y tecnolgicas, proyectos de investigacin y creacin de
tecnologa, el cual permiti la asociacin de capitales pblicos y privados para la conformacin de
entidades civiles y comerciales y personas jurdicas sin nimo de lucro cuyo objeto social sea el
desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas. Tambin estableci los Convenios Especiales de
Cooperacin como forma legal para que las entidades del Gobierno pudieran financiar actividades
cientficas y tecnolgicas. Basadas en estas normas se han creado la mayora de las organizaciones
que con recursos pblicos y privados se dedican al desarrollo de actividades de investigacin e
innovacin a partir de 1993. La financiacin que otorga Colciencias y otras entidades del Gobierno
nacional para actividades cientficas y tecnolgicas se puede hacer con gran flexibilidad teniendo
como marco legal los convenios especiales previstos en estas normas.
tro fue el Decreto 585 de 1 1 por el cual se crea el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa, se reorganiza el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa Colciencias- y se dictan otras disposiciones. Este decreto estableci el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa (CNCyT) como organismo de direccin y coordinacin del Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnologa (SNCyT) y como asesor principal del Gobierno nacional en estas materias.
Adicionalmente, defini el SNCyT como un sistema abierto no excluyente, del cual forman parte
todos los programas, estrategias y actividades de ciencia y tecnologa, independientemente de la
institucin pblica o privada o de la persona que los desarrolle (artculo 4).
Organiz, adems, el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa en programas nacionales y
regionales174, respondiendo a las demandas del pas en reas como: biotecnologa, ciencias bsicas,
ciencias sociales y humanas, ciencias del mar, ciencias del medio ambiente y del hbitat, estudios
cientficos de la educacin, ciencias de la salud, ciencias de la electrnica, telecomunicaciones e
informtica, ciencias de la energa y minera, ciencias agropecuarias, desarrollo tecnolgico industrial
y calidad (artculo 5).
En cuanto a la reorganizacin de Colciencias, el decreto le cambi el nombre por Instituto
Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa Francisco Jos de Caldas y lo adscribi
al Departamento Nacional de Planeacin. Anteriormente estaba adscrito al Ministerio de Educacin
Nacional. Con este cambio en la institucionalidad se buscaba hacer explcito que en el campo de la
ciencia y la tecnologa deba ir ms all del mbito de la educacin y permear de manera directa el
desarrollo econmico del pas como se haba dicho en diferentes documentos de Colciencias y se
haba recomendado en el Foro de Ciencia y Tecnologa del ao 1987.
Se esperaba que desde Planeacin Nacional, Colciencias pudiera tener una posicin
privilegiada para desarrollar los mandatos establecidos en la Ley 29, en especial los relacionados con
las asignaciones presupuestales que deban ser propuestas y aprobadas en el Conpes.
Infortunadamente para el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas esto no sucedi y Colciencias se
mantuvo como instituto descentralizado, adscrito a un ente de mayor jerarqua institucional, pero sin
legitimidad ni poder para establecer polticas y a merced de la importancia relativa que pudiera tener
el tema en las agendas de la Direccin del Departamento Nacional de Planeacin.
174
Se entiende por Programa de Ciencia y Tecnologa un mbito de preocupaciones cientficas y tecnolgicas

estructurado por objetivos, metas y tareas fundamentales, que se materializa en proyectos y otras actividades
complementarias que realizarn entidades pblicas o privadas, organizaciones comunitarias o personas naturales.
163
Por medio del Decreto 5 1 de 1 1 se complement el Decreto 3 3 y se regularon las

modalidades especficas de contratos de fomento de actividades cientficas y tecnolgicas. Esta
norma, adems de enfatizar que con recursos del gobierno nacional se podrn financiar las diferentes
actividades cientficas, establece las posibilidades que estas financiaciones se otorguen en
modalidades de crdito que permiten hasta la condonacin del financiamiento:
Reembolso obligatorio. El contratista beneficiario del financiamiento deber pagar los

recursos en las condiciones de plazo e intereses que se hayan pactado;
Reembolso condicional. La entidad contratante podr eximir parcial o totalmente la

obligacin de pago de capital y/o intereses cuando, a su juicio, la actividad realizada por
el contratista ha tenido xito. Esta decisin se adoptar mediante resolucin motivada;
Reembolso parcial. Para inversiones en actividades precompetitivas, de alto riesgo

tecnolgico, de larga maduracin o de inters general, la entidad contratante podr
determinar en el contrato la cuanta de los recursos reembolsables y la de los que no lo son;
Recuperacin contingente. La obligacin de pago del capital e intereses solo surge

cuando, a juicio de la entidad contratante, se determine que se ha configurado una de las
causales especficas de reembolso que se sealen en el contrato. La existencia de la
obligacin ser establecida mediante resolucin motivada175.
De esta manera, en la Ley 29 y en algunos decretos reglamentarios con fuerza de ley se

definieron las directrices del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa y se regularon las formas de
contratacin, con recursos pblicos, para el fomento de la investigacin y la innovacin. Adicionalmente
la nueva Constitucin Poltica de Colombia promulgada en 1991 estableci en el artculo 71:
La bsqueda del conocimiento y la expresin artstica son libres. Los planes de desarrollo
econmico y social incluirn el fomento a las ciencias y, en general, a la cultura. El Estado crear
incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnologa y las
dems manifestaciones culturales y ofrecer estmulos especiales a personas e instituciones que
ejerzan estas actividades.
Colombia contaba con la institucionalidad y las herramientas para el fomento, financiacin, y
promocin de sectores estratgicos para la ciencia, la tecnologa y la innovacin. Esto al menos sobre
el papel, porque en la prctica la implementacin no cont con la decisin poltica del ejecutivo ni con
la fuerza de grupos de presin de la academia ni del empresariado que exigieran el cumplimiento de lo
previsto en las normas y llevaran a la asignacin efectiva de recursos ms all de los crditos que se
haban suscrito con el BID.
Dos aos despus, en 1993, disponiendo de la normatividad mencionada, se conform un
nuevo grupo de estudiosos para que diera lineamiento al Gobierno nacional sobre qu hacer en este
campo, la Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo176. Los interrogantes centrales que se plantearon
fueron: cmo modernizar la educacin, acelerar el avance cientfico y tecnolgico, y consolidar la
capacidad para el crecimiento econmico como elementos cruciales para optimizar un proceso de
desarrollo? y cmo impulsar sosteniblemente la ciencia, la educacin y el desarrollo en forma tal que
se aseguren el bienestar y el progreso democrtico de todos los colombianos?
175
176
Artculo 8, Decreto 591 de 1991; Diario Oficial No. 39.702 de 26 de febrero de 1991.
Los Miembros de la Misin fueron: Gabriel Garca Mrquez, Eduardo Aldana Valdez, Angela Restrepo, Rodolfo
Llinas, Fernando Chaparro, Eduardo Posada, Rodrigo Gutirrez, Marco Palacios, Manuel Elkin Patarroyo y Carlos
Eduardo Vasco.
164
En el informe titulado Colombia: al filo de la oportunidad177, la Misin indic que para

entrar exitosamente en la era de la globalizacin, el pas requera una reestructuracin y revolucin de
la educacin que generara un nuevo ethos cultural y que potenciara al mximo las capacidades
intelectuales y organizativas de los colombianos. Se consign que una manera innovativa de entender
y actuar -no el simple saber y hacer- debera permitir que se adquirieran nuevas habilidades humanas
basadas en el desarrollo de mltiples saberes y talentos, tanto cientficos como artsticos y literarios, y
debera servir para gestar nuevas formas de organizacin productiva.
El comisionado Rodolfo Llins subray que Colombia tena que transformarse en un pas
econmica y culturalmente ms competitivo y justo, para lo cual tena que incrementar sus niveles de
ciencia y tecnologa. Esto implicaba aumentar la inversin pblica y privada en investigacin y
desarrollo, y fomentar las habilidades cientficas y tecnolgicas, as como reestructurar los sistemas de
ciencia, tecnologa y educacin178.
En ese contexto, la Misin recomend elevar la inversin total en ciencia y tecnologa del
0,4% al 2% del PIB en un mximo de diez aos, que se formaran 36.000 investigadores de distintos
niveles de educacin, que se consolidaran los centros de investigacin existentes, que se establecieran
1.600 nuevos grupos de investigacin y 60 nuevos institutos de excelencia y que se implementara un
plan masivo de popularizacin y apropiacin social de las ciencias y las tecnologas para los nios y
los jvenes (DNP, 2006: 8).
En noviembre de 1994, se aprob el primer Conpes de Ciencia y Tecnologa (Conpes 2739
Poltica Nacional de Ciencia y Tecnologa 1 4-1 8), cuyo objetivo general era integrar la
ciencia y la tecnologa a los diversos sectores de la vida nacional, buscando incrementar la
competitividad del sector productivo en el contexto de una poltica de internacionalizacin de la
economa, y mejorar el bienestar y la calidad de vida de la poblacin colombiana (DNP, 1 4: 4).
Esto deba lograrse por medio de cinco estrategias: i) desarrollar y fortalecer la capacidad nacional
en ciencia y tecnologa; ii) crear condiciones de competitividad en el sector productivo nacional
por medio de polticas sectoriales activas que contemplen la tecnologa como factor crucial para al
desarrollo de ventajas comparativas adquiridas; iii) fortalecer la capacidad para mejorar los
servicios sociales y generar conocimiento sobre la realidad social del pas; iv) generar y aplicar
conocimiento cientfico y tecnolgico orientado a asegurar un desarrollo sostenible, basado en el
conocimiento, la preservacin y uso racional de la biodiversidad y de los recursos naturales no
renovables, as como el desarrollo de patrones de asentamiento humano sostenibles; y v) integrar
la ciencia y la tecnologa a la sociedad y la cultura colombianas a travs de un programa de
enseanza, divulgacin y popularizacin de las mismas (Conpes 2739, 1994: 4).
Desafortunadamente en este Conpes no se utilizaron los instrumentos de poltica
establecidos en la Ley 29 que permitan intervenciones en los presupuestos de las diferentes
entidades del gobierno para direccionar recursos al desarrollo efectivo de una poltica de ciencia y
tecnologa. La principal fuente de financiamiento fueron los crditos otorgados por el Banco
Interamericano de Desarrollo (conocidos como BID I, BID II y BID III), de los cuales en ese
momento se ejecutaba el segundo.
Ese mismo ao, por medio del Decreto 1742 de 1994 se crearon estmulos especiales para los
investigadores, los cuales fueron otorgados por Colciencias, de acuerdo con las categoras
establecidas179. Sin embargo, por falta de recursos, esto no pas de ser un ensayo efmero y por ello,
177
178
179
Disponible en http://www.medellin.edu.co/sites/Educativo/Docentes/AcademiaTI/Grupos%20TIC%202010/ Gru

po%2044/Nelson%20Mendoza%20Arce/M%C3%B3dulo%203%20Estructuras%20y%20competencias%20del%
20saber/Documento%20de%20los%20sabios.pdf consultado el 10 de noviembre de 2012.
Ibid.
La medicin de los grupos se efecta a travs de la valoracin de los productos de su actividad investigativa. Para
ello se toman tres categoras: 1) productos o resultados que generan nuevo conocimiento; 2) productos de
actividades de investigacin del grupo, relacionadas con formacin de investigadores; y 3) productos relacionados
165
sin mayores efectos en la poltica nacional en estos temas. Este es un ejemplo de intentos de
transformacin que se perdieron por falta de coherencia y permanencia en las polticas, generando
resultados negativos y descontento.
En una difcil coyuntura econmica para el pas se expidi la Ley 344 de 1 6 por la cual se
dictan normas tendientes a la racionalizacin del gasto pblico, se conceden unas facultades
extraordinarias y se expiden otras disposiciones180. Con el fin de aliviar los recortes presupuestales
que afectaban el presupuesto de Colciencias y en un esfuerzo por incrementar los recursos destinados
a Ciencia, Tecnologa e Innovacin se incluy en el artculo 16 una norma segn la cual:
[.] de los ingresos correspondientes a los aportes sobre las nminas de que trata el numeral
cuarto del artculo 30 de la Ley 119 de 1994, el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, destinar un
20% de dichos ingresos para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnolgico
productivo. El SENA ejecutar directamente estos programas a travs de sus centros de formacin
profesional o podr realizar convenios en aquellos casos en que se requiera la participacin de otras
entidades o centros de desarrollo tecnolgico. El Director del Sena har parte del Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnologa y el Director de Colciencias formar parte del Consejo Directivo del SENA181.
Esta norma, que pareca promisoria y permitira compensar con recursos nacionales la
declinacin de los dineros del crdito BID III, se ejecut de manera tal que entre su expedicin y
2002 el SENA utiliz los recursos mencionados en sus propias operaciones y no perme
efectivamente el Sistema de Ciencia y Tecnologa. En 2003 se incluye en la Ley del Plan de
Desarrollo 2002-2006 un artculo que obliga al SENA, mediante convenios inter-administrativos, a
trasladar anualmente a Colciencias el 25% de los recursos previstos en la Ley 344182. Con los
recursos restantes el SENA financia operaciones propias e incursiona en el financiamiento de
actividades de innovacin creando programas de financiamiento paralelos a los de Colciencias con
poca coordinacin real entre las instituciones.
No obstante, con los limitados recursos disponibles en Colombia, Colciencias sigui avanzando
en la construccin de un modelo colectivo e interactivo de aprendizaje, acumulacin y apropiacin del
conocimiento. En junio de 2000 se public el Conpes 3080 Poltica de Ciencia y Tecnologa
2000-2002, que seal como objetivos generales de la poltica de ciencia y tecnologa: i) fortalecer la
capacidad del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa, ampliando su accin y repercusin en las
dinmicas sociales, econmicas y acadmicas del mbito nacional y regional; ii) orientar los esfuerzos de
consolidacin de la capacidad de investigacin y generacin de conocimiento hacia temas estratgicos y
crticos para el desarrollo del pas y su competitividad global; y iii) fomentar procesos de articulacin
entre los sectores acadmico, pblico y privado, as como de apropiacin y uso del conocimiento
generado (DNP, 2000: 6).
En ese sentido, propuso adelantar las siguientes estrategias complementarias de desarrollo
cientfico-tecnolgico e institucional: i) fortalecimiento institucional del Sistema Nacional de Ciencia
y Tecnologa; ii) fomento de la investigacin y de la generacin de conocimiento para la solucin de
problemas nacionales y regionales; iii) generacin de una mayor capacidad de innovacin tecnolgica;
iv) fomento de la investigacin y del desarrollo tecnolgico agropecuario; v) articulacin y
consolidacin de la investigacin en medio ambiente y hbitat; vi) formacin de capital humano en
Investigacin y Desarrollo (I&D) en reas estratgicas; vii) incremento de actividades de apropiacin
180
181
182
con la extensin de las actividades de investigacin del grupo y de sus resultados, apropiacin social del
conocimiento. Con base en la evaluacin de la produccin de los grupos evaluados en cada una de las categoras se
otorga a stos una calificacin A, B o C, en la cual A representa los grupos con mayor produccin y C los grupos
con menor produccin relativa. (DNP, 2006b, ).
Ley 344 de 1996, Diario Oficial No. 42.951 de 31 de diciembre de 1996.
bid.
Artculo 75, Ley 812 de 2003, Diario Oficial No. 45.231 de 27 de junio de 2003.
166
social del conocimiento; y viii) optimizacin de los mecanismos de informacin, seguimiento y

evaluacin de las actividades en Ciencia y Tecnologa (DNP, 2000: 7).
En 2002 se conformaron las agendas regionales de Ciencia y Tecnologa, siguiendo una de las
recomendaciones del Conpes 3080, para vincular los intereses locales y regionales en el logro de los
objetivos de la poltica nacional de ciencia y tecnologa. Para ello, Colciencias parti de la experiencia
adquirida en intentos anteriores en los cuales utiliz la agrupacin regional establecida por el
Departamento Nacional de Planeacin en los Corpes, que inclua agrupaciones de departamentos en
las regiones de: Costa Atlntica, Centro-Oriente, Occidente, Orinoquia, y Amazonia. Con estos
modelos se buscaba dar dinamismo a las relaciones academia-Estado-empresa en las regiones. Estos
esfuerzos no prosperaron y ms tarde dieron paso a la organizacin de los Consejos Departamentales
de Ciencia Tecnologa e Innovacin que hoy existen en todos los departamentos del pas con
desarrollos heterogneos dependiendo de la institucionalidad regional. Colciencias ha apoyado a la
mayora de los departamentos en los esfuerzos por establecer planes de desarrollo de investigacin e
innovacin los cuales, en general, son catlogos de expectativas de desarrollo con grandes dificultades
para establecer prioridades y sin asignaciones reales de recursos.
En enero de 2004, se formul la Poltica de apropiacin social e internacionalizacin de la
ciencia, la tecnologa y la innovacin y Colciencias se vincul en calidad de entidad asistente al
Conpes. Esto, sin duda, fue un paso importante en la apertura de espacios para impulsar la agenda de
ciencia y tecnologa en las polticas de Estado, frente a otros actores decisorios. (DNP, 2006: 11).
A finales de ese mismo ao, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa puso en marcha la
poltica de apoyo a la creacin de Centros de Investigacin de Excelencia, con la conviccin de que la
generacin de conocimiento de alto nivel era el referente fundamental para hacer de la ciencia y la
tecnologa nacional un componente efectivo para la competitividad y el desarrollo social. As,
Colciencias enfoc su intervencin en la bsqueda de una investigacin e innovacin de excelencia
con impacto sobre la estructura productiva y el desarrollo social, financiando la creacin de cuatro de
estos centros en las reas de: biodiversidad y recursos genticos; biotecnologa e innovacin
agroalimentaria y agroindustria; enfermedades infecciosas prevalentes en reas tropicales; y
materiales avanzados y nanotecnologa. De igual forma, a finales del mes de agosto de 2006, el
Consejo Nacional aprob apoyar otros dos centros de excelencia en modelamiento y simulacin de
fenmenos y procesos complejos, y cultura, instituciones y desarrollo (DNP, 2006b: 11).
Esta iniciativa de centros de excelencia fue efectivamente una bsqueda de asociacin entre
diferentes grupos frente a objetivos comunes. Fue un intento por crear redes con masas crticas de
excelencia para profundizar en el conocimiento en temas estratgicos para el pas y, a la vez, producir
resultados transferibles a las comunidades beneficiarias. Con esta iniciativa se buscaba adems
asegurar recursos que hicieran sostenible el trabajo de las redes por un periodo de cinco aos.
En el recuento anterior, desde el Foro de Ciencia y Tecnologa de 1987, la expedicin de la Ley 29
en 1990 y finales del ao 2004, transcurrieron ms de 15 aos. En ellos se sucedieron dos misiones que
dieron recomendaciones muy importantes para el fomento de la investigacin y la innovacin para la
transformacin del pas y se presentaron dos documentos Conpes de definicin de polticas de ciencia y
tecnologa. Todos ellos consideraron el conocimiento y su desarrollo como componentes estratgicos para
el futuro de Colombia. Tambin se hicieron esfuerzos por darle un mayor nivel jerrquico a Colciencias
para que pudiera tener una accin decisiva en la toma de decisiones de poltica nacional. No obstante, la
evidencia reflejada en indicadores tan fuertes como el crecimiento de la inversin pblica en ciencia,
tecnologa e innovacin mostraban que Colombia no haba sido exitosa en este campo a pesar de los
incrementos en algunos indicadores en trminos absolutos, como veremos ms adelante en el captulo
(vanse los siguientes grficos: grfico 15 Investigadores activos 2006-2010, grfico 16 Produccin
bibliogrfica de autores vinculados a instituciones colombianas en revistas indexadas en Web of Science
2006-2010, grfico 17 Coeficiente de invencin 2006-2010, grfico 18 Solicitudes y concesiones de
patentes de colombianos ante oficinas internacionales).
167
Desafortunadamente el trabajo de reglamentar y utilizar todo el potencial de las disposiciones

de la Ley 29 no se despleg y mucho de lo posible qued convertido en enunciados. Seguramente un
elemento importante para explicar este resultado est asociado al poco espacio poltico de Colciencias,
organizacin que deba ejercer funciones de direccionamiento, asesora y control de las acciones de
poltica cientfica y tecnolgica, pero que no tena el rango ni el desarrollo institucional para hacerlo.
Ms an no haca parte de las instancias donde se tomaban decisiones que tenan severas
implicaciones como polticas implcitas y explicitas del desarrollo cientfico y tecnolgico del pas.
Adicionalmente, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa y los consejos de programas
como entes de coordinacin y de definicin de polticas no resultaron efectivos debido a las dificultades
de convocatoria y la falta de instrumentos que permitieran pasar de declaraciones a ejecuciones.
C. El diagnstico que dio la reforma

Para finales de 2004, Colombia llevaba ms de 15 aos tratando de madurar y consolidar el Sistema
Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin a partir de formas organizativas probadas y
consideradas las mejores prcticas a nivel internacional. As, Colciencias contaba con un sistema de
evaluacin de pares que gozaba de reconocimiento y credibilidad, y tena programas de formacin
financiados en gran medida por los crditos BID II y BID III y posteriormente por el programa Acceso
con Calidad a la Educacin Superior (Acces). Las financiaciones de proyectos se otorgaban mediante
convocatorias pblicas y basaban sus decisiones en las evaluaciones de pares y las recomendaciones
de los Consejos de Programas Nacionales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, que son
organismos colegiados de asesora, consulta, orientacin y coordinacin de las polticas, estrategias e
instrumentos de los respectivos programas.
Es claro que la vigencia de la Ley 29 impuls el desarrollo de capacidades cientficas y
tecnolgicas en el pas, particularmente en el marco de la ejecucin de los crditos del Banco
Interamericano de Desarrollo. Estos permitieron llevar a un pico el nivel de inversin en ciencia,
tecnologa e innovacin a travs de Colciencias en 1996 (grfico 12). A partir de all, sin embargo, la
falta de claridad poltica sobre la importancia estratgica para el desarrollo de estos temas condujo a la
cada de presupuestos y a la dispersin de funciones en otros organismos del Estado, debilitando las
posibilidades de lograr impactos reales.
GRFICO 12
PRESUPUESTO DE COLCIENCIAS 1980-2010
(En millones de pesos constantes de 2009)
350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Recursos Nacin
Incorporaciones
Fuente: Colciencias.
Nota: Incorporaciones corresponde a los recursos transferidos por el Sena.
168
No obstante, el panorama del pas estaba lejos del ideal. El proceso de implementacin de la
Ley 29 de 1990 y sus decretos reglamentarios se haba quedado corto. Se contaba con alguna
normatividad, pero haca falta armonizar esa legislacin con las normas superiores y se requera lograr
que ese marco regulatorio garantizara verdaderamente la priorizacin de la ciencia, la tecnologa y la
innovacin como ejes del desarrollo del pas; la institucionalidad del sector; la articulacin de los
actores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, especialmente con los sectores
productivos; la generacin de herramientas de financiamiento de la investigacin y la Innovacin a
mediano y largo plazo; la creacin de estmulos a la investigacin cientfica y tecnolgica; y el
establecimiento de indicadores de crecimiento en formacin de capital humano en ciencia, tecnologa
e innovacin. Es decir que se mantenan prcticamente las mismas necesidades que evidenci la
Misin de Ciencia, Educacin y Desarrollo ms de una dcada atrs.
El escenario de ciencia y tecnologa de la poca puede resumirse en los siguientes puntos183,
que luego sirvieron de base y fueron desarrollados en la exposicin de motivos de la nueva ley de
ciencia, tecnologa e innovacin184:
La inversin nacional en actividades de ciencia, tecnologa e innovacin era baja (0,37%

del PIB comparado con el 2% recomendado por agencias internacionales y por la Misin
del ao 93) en I&D menos del 0,2 del PIB y el presupuesto de inversin de Colciencias
segua siendo bastante limitado (grficos 13 y 14 respectivamente), hasta el 2008 se
vuelven a tener los niveles de inversin alcanzados en el 1996 con el crdito BID III
(grfico 12).
GRFICO 13
EVOLUCIN DE LA INVERSIN EN ACTIVIDADES DE CIENCIA, TECNOLOGA
E INNOVACIN COMO PORCENTAJE DEL PIB, 2006-2011
0,6%
0,5%
0,4%
0,3%
0,436%
0,509%
0,497%
0,487%
0,469%
0,377%
0,2%
0,1%
0,142%
0,170%
0,181%
0,193%
0,192%
0,186%
2007
2008
2009
2010
2011
0,0%
2006
Inversion en I+D
Inversion en ACTI
Fuente: OCyT, DANE-EDITIII y EDIT IV, Universidad Nacional de Colombia, con base en clculos de OCyT.
183
184
Informacin tomada del Observatorio de Ciencia y Tecnologa, diciembre 2011, Indicadores de Ciencia y
Tecnologa 2011, Bogot.
Se presentan datos del periodo 2006 a 2011 para resaltar que aun en la actualidad el escenario ha cambiado poco.
169
GRFICO 14
PRESUPUESTO DE INVERSIN DE COLCIENCIAS COMO PORCENTAJE DEL
PRESUPUESTO GENERAL DE INVERSIN DE LA NACIN, 2006-2011
1,4
1,27
1,2
1
0,98
0,85
0,82
0,8
0,6
0,6
0,58
0,4
0,2
0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Porcentajes
Fuente: Colciencias, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico con base en clculos de OCyT. Nota: Los valores 20062010 corresponden a presupuesto ejecutado, el valor 2011 corresponde a la apropiacin inicial.
Si bien las capacidades cientficas y tecnolgicas del pas estaban en ascenso, se

encontraban an lejos de estndares internacionales. Aunque el pas registr 16.518
investigadores activos en 2006, la relacin entre el nmero de investigadores por milln
de habitantes segua (y sigue siendo) baja: en Colombia existen 109 investigadores por
milln de habitantes, en tanto Mxico cuenta con 268, Brasil con 323 y Chile con 444
(DNP, 2006b: 18).
Los programas de apoyo a la formacin de investigadores han ampliado su capacidad

considerablemente en el nmero de programas doctorales en 2010 era de 130 y de
184 becas doctorales en 2002 se ha crecido hasta otorgar 832 en el ao 2011, tarea en la
cual el programa de Colciencias con las becas Francisco Jos de Caldas ha sido decisivo.
GRFICO 15
INVESTIGADORES ACTIVOS, 2006-2010
20000
18000
16 518
17 304
17 322
16 201
16000
12 938
14000
12000
10000
13 787
14 560
14 306
12 530
11 899
8000
6000
3 988
3 517
4000
2 762
1 895
2000
1 039
0
2006
2007
No vinculados a grupos
2008
2009
Vinculados a grupos
2010
Investigadores Activos
Fuente: GrupLAC y CvLAC, corte marzo 2011, con base en clculos de OCyT.
Las lneas continuas representan el escenario tradicional, las lneas punteadas son el resultado
de considerar la produccin tres aos anteriores al ao de corte (2010 a).
170
La actividad de investigacin se ha venido institucionalizando en grupos de

investigacin a los cuales pertenecen los investigadores. De acuerdo con el OCyT en
2002 el nmero de grupos reconocidos por el sistema era de 544 y en 2011 era de 5554
de los cuales 216 se clasifican en categora A1. Esta es la ms alta categora de
desempeo de acuerdo con los indicadores medidos por Colciencias.
La tendencia de la presencia de cientficos nacionales en publicaciones internacionales

ha mejorado sustancialmente, pasando de 914 artculos en 2006 a 2.442 en 2011, lo cual
representa un crecimiento del 167% en cinco aos. Sin embargo la participacin de
Colombia sigue siendo escasa aportando slo el 0,08% de los artculos mundiales y un
promedio de 7.1 artculos publicados en revistas de alto impacto por cada 100
investigadores, lo que corresponde a la mitad del promedio de Amrica Latina (OrdoezMatamoros, 2008: 3).
GRFICO 16
PRODUCCIN BIBLIOGRFICA DE AUTORES VINCULADOS A INSTITUCIONES
COLOMBIANAS EN REVISTAS INDEXADAS EN WEB OF SCIENCE, 2006-2010
6000
5500
5000
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
2 442
2 196
1 868
1 294
2 825
3 029
2 509
914
1 730
1 294
2006
2007
2008
Artculos
2009
2010
Documentos
Fuente: Web of Science, consulta 5 de septiembre de 2011, con base en clculos de OCyT.
Por otra parte, en trminos de patentes otorgadas la situacin de Colombia era bastante
precaria y se ubicaba en los ltimos lugares en el escalafn de pases segn coeficientes de invencin
que oscilaron entre el 0,329 y el 0,292 para el periodo 2006-2010185 (ver grfico 17).
Segn cifras publicadas por el OCyT en 2008 en Argentina se solicitaron 5.582 patentes a las
oficinas nacionales encargadas de estos asuntos y se obtuvieron 1.214; en el mismo periodo, en Brasil
se presentaron 27.050 y se concedieron 2.778; en Chile se solicitaron 3.952 y se aprobaron 1398; y en
Colombia se presentaron 223 y se aprobaron 177. Otro indicador que muestra la poca actividad de los
colombianos para presentar solicitudes de patentes se evidencia en el nmero solicitudes presentadas
en oficinas internacionales, las cuales entre 2006 y 2010 fueron de 102 en Estados Unidos, de 21 en
Europa y de 10 en Japn (ver grfico 18).
185
Hace referencia al nmero de solicitudes de patentes de residentes por cien mil habitantes. Ver OCyT Indicadores
de ciencia y tecnologa 2011 p. 141.
171
GRFICO 17
COEFICIENTE DE INVENCIN, 2006-2010
0,35
0,3
0,329
0,25
0,283
0,285
0,292
2008
2009
2010
0,262
0,2
0,15
0,1
0,05
0
2006
2007
Fuente: SIC con clculos OCyT.

Nota: Corresponde al nmero de solicitudes de patentes de residentes por cada cien mil habitantes.
GRFICO 18
SOLICITUDES Y CONCESIONES DE PATENTES DE COLOMBIANOS
ANTE OFICINAS INTERNACIONALES, 2006-2010
120
102
USPTO
100
80
60
40
33
EPO
21
20
10
concendidas
aplicaciones
JPO
2
0
aplicaciones
concendidas
aplicaciones
concendidas
Fuente: USPTO, EPO, JPO, con base en clculos de OCyT.
Los indicadores analizados dan cuenta de los esfuerzos que se han realizado en los ltimos
aos y ponen en evidencia el retraso que se tiene en la inversin y la construccin de capacidades de
investigacin e innovacin para hacer una transformacin productiva y competir efectivamente en
mercados globales.
Otro factor importante era el carcter no vinculante del Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnologa, que se traduca en una inadecuada operatividad del mismo. Durante varios aos, el
Consejo Nacional ha funcionado ms como una reunin ms de acadmicos y funcionarios de los
ministerios con Colciencias bajo la tutela del Departamento Nacional de Planeacin (DNP, 2006b:
20). Era urgente, por lo tanto, trabajar en que los arreglos institucionales reflejaran el inters por darle
prioridad al desarrollo de la ciencia y la tecnologa. Especialmente, porque la dispersin institucional
en trminos de la oferta de instrumentos, programas de apoyo y recursos para financiar la ciencia y la
tecnologa no se haba superado.
172
Instituciones pblicas como el SENA, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, adems de entidades como Bancldex y el Fondo
Nacional de Garantas, desempeaban funciones de direccionamiento estratgico, coordinacin e
implementacin de polticas y financiamiento similares. A esto se le pueden sumar los casos de
sectores como defensa y telecomunicaciones que tambin tenan fondos o iniciativas especficas pero
descoordinadas para el desarrollo o transferencia de tecnologa.
Esto condujo a que la mayora de los mecanismos financiaran proyectos e iniciativas de
manera parcial. El resultado eran proyectos fragmentados que alcanzaban baja cobertura con
dificultades para consolidar capacidades, al mismo tiempo que se evidenciaba y ampliaba la debilidad
relativa de la institucin dedicada de manera especializada a la poltica y fomento de ciencia,
tecnologa e innovacin que era Colciencias.
Todo lo anterior se presentaba en un contexto cultural y, particularmente, empresarial que de
manera incipiente empezaba a darle importancia al desarrollo de actividades cientficas y tecnolgicas.
Segn la Encuesta Nacional de Percepcin de la Ciencia y la Tecnologa de 2005, el 77% de los
empresarios consideraba, de acuerdo con su experiencia, que invertir en ciencia y tecnologa era buen
negocio; sin embargo, el 41% crea que participar en redes de innovacin tecnolgica era importante
para la competitividad (Aguirre, 2005: 147). En consecuencia exista una baja utilizacin del
conocimiento en la actividad econmica y de produccin para la exportacin.
El panorama no pareca haber cambiado mucho en los ltimos aos, si se tiene en cuenta que la
interrelacin universidad-empresa segua siendo baja. En Colombia, estas interrelaciones apenas se
estn forjando. Aun cuando existen importantes excepciones, no puede perderse de vista que se trata de
un proceso dialctico de transformacin de la academia y de la empresa. Es indudable que se requiere
una transformacin de la academia para ofrecer conocimiento pertinente al sector productivo, pero
tambin se requiere un sector productivo que requiera y demande conocimiento de la academia.
Ejemplos positivos en este sentido han sido el de la industria automotriz y el de algunas empresas del
sector de alimentos procesados, cuyas organizaciones haban identificado claramente la necesidad de
innovar a partir de la ciencia y la tecnologa para mantenerse y competir efectivamente en el mercado
internacional. Sin embargo las experiencias, de finales de los aos 70 y principios de los 80 en
desagregacin tecnolgica realizadas por Colciencias con la Empresa Colombiana de Petrleo
(Ecopetrol) y con la Empresa de Interconexin Elctrica (ISA) as como los desarrollos que ellas
podran tener en la formacin de clsteres y cadenas productivas con el uso de las polticas de compras
estatales como instrumentos de poltica de investigacin e innovacin, haban quedado relegadas.
En ese proceso, los Comits Universidad Estado Empresa (CUEE) deberan jugar un papel
importante, dado que tienen como fin generar y promover proyectos de investigacin aplicada,
enfocados a atender necesidades tecnolgicas reales de las empresas de la regin. Sin embargo,
tienen desarrollos muy heterogneos en las diversas regiones, y en muchos casos y a pesar de sus
buenas intenciones, no haban logrado cumplir cabalmente con su propsito. Esto, bsicamente,
porque existe una superposicin de funciones entre estos y otros organismos como los Consejos
Departamentales de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Codecti) y las Comisiones Regionales de
Competitividad (CRC). No existe una clara diferenciacin ni complementariedad de sus funciones y
terminan siendo espacios redundantes de cooperacin. Sin embargo, es de destacar que en Antioquia
se haba probado que el CUEE puede ser un instrumento efectivo y de creciente importancia en el
desarrollo, en este caso debido al liderazgo de los empresarios y de los rectores de las principales
universidades en el proceso. El reto estaba en ampliar estos desarrollos a los dems departamentos.
Frente a la necesidad de una mayor apropiacin y promocin de la investigacin y desarrollo
tecnolgico en diferentes sectores y temas de relevancia para el desarrollo del pas, Colombia decidi
en la Visin para 201 apuntar a tener un desarrollo humano, social y econmico cimentado en la
produccin, difusin y uso del conocimiento, que ser un elemento fundamental para la productividad
y la competitividad internacional y la prevencin y solucin de problemas nacionales y regionales
(DNP, 2006b: 37). Asimismo, la poltica de competitividad al 2032 concertada entre el sector pblico
y el privado considera la ciencia, la tecnologa y la innovacin como parte fundamental para la
173
transformacin productiva del pas. Para lograrlo se requera que el Sistema de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin mejorara su desempeo y respondiera a los nuevos retos propuestos.
D. La reforma
El diagnstico presentado y sus antecedentes fueron el caldo de cultivo que llev a plantear la
necesidad de una nueva ley que permitiera superar las deficiencias ya sealadas. Un paso muy
importante en esa direccin fue el Foro Maloka para la Poltica Nacional de la Ciencia, la Tecnologa
y la Innovacin186. Este espacio de discusin que agrupaba a lderes de la investigacin, de la
academia, algunos empresarios y funcionarios pblicos fue un catalizador en la bsqueda de
alternativas para dinamizar el desarrollo de las polticas de investigacin e innovacin. En 2006, el
trabajo y la concertacin realizada cobra dinamismo con el liderazgo de la senadora Martha Luca
Ramrez y el representante a la Cmara Jaime Restrepo Cuartas donde se estructur un equipo de
trabajo, interinstitucional y multidisciplinario, del que participaban 240 entidades pblicas y privadas
en un escenario que propona, integraba, articulaba y enriqueca las propuestas en Poltica Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin en los poderes Legislativo y Ejecutivo.
Las lneas de trabajo propuestas fueron: i) institucionalidad; ii) aspectos financieros y
tributarios; iii) administracin y contratacin pblica; iv) fomento al emprendimiento: polticas y
programas de alto impacto para sensibilizar, capacitar, apoyar e internacionalizar empresarios
innovadores; v) apropiacin social de la ciencia, la tecnologa y la innovacin; vi) educacinaprendizaje; y vii) formacin y aprovechamiento mximo del capital humano. Las conclusiones del
Foro seran despus un insumo importante para el nuevo proyecto de ley que se presentara en 2009 al
Congreso de la Repblica.
Vale la pena aclarar que la importancia del Foro Maloka radic en que promovi un debate que
no defenda posiciones institucionales, sino que recoga las perspectivas y los aportes de diferentes
sectores. Ello fue posible porque Maloka, se cre como una corporacin enfocada en promover la
apropiacin social de la ciencia, la tecnologa y la innovacin por medio de mltiples estrategias
formuladas desde los mbitos cultural, educativo, cientfico, tecnolgico, recreativo y turstico, bajo el
enfoque de lo que es una maloka: un lugar para el encuentro y el crecimiento de la comunidad. Por
esto, el Foro logr convocar a tantas personas de sectores y disciplinas diversas, y encontr en dos
polticos el liderazgo para llevar la iniciativa de una nueva ley al Congreso de la Repblica.
Por otra parte, en 2008, Colciencias cre las condiciones e impuls el debate nacional para la
concertacin y definicin de una poltica de ciencia y tecnologa. Para ello convoc a lderes,
acadmicos y rectores de las universidades que contaban con acreditacin del Ministerio de Educacin
y propici reuniones con empresarios y fue factor decisivo en la concertacin entre las diferentes
instancias del alto Gobierno y el sector privado para que la Poltica de Competitividad que se estaba
estructurando entre el sector pblico y el privado incluyeran a la ciencia, la tecnologa y la innovacin
como parte fundamental de la transformacin productiva que el pas se propona adoptar. El diagrama
8 muestra esquemticamente la importancia que se le dio a la investigacin y la innovacin.
Para responder a este reto, Colciencias prepar, concert y public Colombia Construye y
Siembra Futuro. Poltica Nacional de Fomento a la Investigacin y la innovacin187. En ella se
desarrolla un componente fundamental de la Poltica Nacional de Competitividad, que es una hoja de
ruta de largo plazo para lograr la transformacin productiva del pas y por consiguiente mejorar las
186
187
Informacin disponible en http://www.maloka.org/corporativo/index.php?option=com_content&view=article&id=1

20&Itemid=132, consultado el 30 de noviembre de 2012.
Documento completo disponible en http://www.colciencias.gov.co/centro_recursos/colombia-construye-y-siembrafuturo-pol-tica-nacional-de-fomento-la-investigaci-n-y- consultado el 1 de noviembre de 2012.
174
condiciones de bienestar econmico y social de los colombianos188. Se elabor como parte de una
poltica de desarrollo basada en la generacin y apropiacin del conocimiento, por ello era necesario
dar pasos hacia la focalizacin de esfuerzos en reas que se consideraban fundamentales para el
desarrollo del pas y que garantizaran que las futuras alternativas productivas no se establecieran en el
vaco cientfico-tecnolgico. La poltica insista en que las reas fundamentales de la investigacin y
la innovacin, en las que el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin deba
comprometerse, eran indispensables para el despliegue de las ventajas competitivas del pas y
actuaran como plataforma para el lanzamiento de nuevas propuestas competitivas de Colombia. Las
reas prioritarias fueron: identificacin y uso sostenible de la biodiversidad; aprovechamiento y
preservacin de los recursos hdricos; desarrollo de la electrnica y los materiales; desarrollo de la
investigacin en ciencias de la salud y estudios sociales concernientes a la paz y la cohesin social189.
DIAGRAMA 8
POLTICA DE COMPETITIVIDAD NACIONAL
VISIN 2032
Transformacin Productiva
Desarrollo
Sectores de
clase mundial
Salto en la
productividad
y el empleo
Formalizacin
4 Ciencia, Tecnologa e Innovacin
5 Estrategias Transversales
Bancarizacin y asignacin eficiente

del ahorro
Simplificacin tributaria
TICs
Justicia
Educacin
Infraestructura de minas y energa
Infraestructura, logstica y transporte
Sostenibilidad ambiental
Fuente: Consejo Privado de Competitividad.
Vale la pena resaltar que Colombia Construye y Siembra Futuro no fue responsabilidad
exclusiva de Colciencias, del sector pblico, de la comunidad cientfica, ni del empresariado.
Construir la poltica requiri de un amplio proceso de discusin entre y con los actores del Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnologa. Luego de su presentacin al Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa, el 13 de marzo de 2008, se disearon diferentes espacios de discusin, entre los que se
pueden mencionar: el foro virtual en la pgina web de Colciencias; el Seminario Internacional sobre
Polticas de Ciencia, Tecnologa e Innovacin con expertos de ms de seis pases, foros nacionales y
regionales; y el propio Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa y los Consejos de los Programas
Nacionales, as como los comits asesores de Colciencias que fueron parte activa de su formulacin.
188
189
Documento Conpes 3527: Poltica Nacional de Competitividad y Productividad, Departamento Nacional de

Planeacin, 2008.
Colombia construye y siembra futuro. Poltica Nacional de Fomento a la Investigacin y la Innovacin,
Colciencias, 2008, p. 19; disponible en http://www.colciencias.gov.co/sites/default/files/recursos/documentos/colo
mbiaconstruyesiembrafuturo20082011.pdf
175
Como complemento al proceso de construccin de la poltica y la planeacin del Sistema

Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, iniciadas en la Visin 2019 Colombia II Centenario,
en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado comunitario: desarrollo para todos, y la
Poltica Nacional de Fomento a la Investigacin y la Innovacin, Colciencias y el Departamento
Nacional de Planeacin propusieron trabajar en documentos especficos que desarrollaran y
profundizaran las estrategias adoptadas. Entre ellos estn los planes estratgicos de los Programas
Nacionales de Ciencia y Tecnologa, y los programas estratgicos y transversales de formacin
avanzada de investigadores, de regionalizacin y de apropiacin social de la ciencia, la tecnologa y la
innovacin. Asimismo se plante que la poltica se materializara en articulacin de esfuerzos y
definicin de presupuestos, metas y responsables en documentos Conpes y en planes operativos
anuales de ciencia, tecnologa e innovacin.
La experiencia despus de la ley 29 mostr que la tarea de Colciencias, para definir y
convertir una poltica en hechos, resultaba muy difcil desde las limitaciones de su jerarqua
institucional. Por ello, el debate sobre la necesidad de una nueva ley de ciencia y tecnologa incluy la
discusin sobre la transformacin de Colciencias en un organismo con la legitimidad para establecer y
liderar polticas en la estructura institucional del pas. Esto, en Colombia, slo lo pueden hacer los
ministerios y los departamentos administrativos.
Basados en lo anterior, la senadora Martha Luca Ramrez y el representante a la Cmara
Jaime Restrepo Cuartas radicaron un proyecto de ley:
Por el cual se modifica la Ley 29 de 1990 y se establece el marco jurdico para el desarrollo
de la Sociedad del Conocimiento en Colombia, se incluye como tema fundamental para las
discusiones de desarrollo del pas, la Ciencia, la Tecnologa, y la Innovacin, CTI, en el Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social, CONPES; se crea el Departamento administrativo de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin; se crea el Fondo Nacional de Financiamiento a la Ciencia, la
Tecnologa y la Innovacin, FONACyTI, se establecen sus fuentes y manejos; se faculta al Gobierno
para reestructurar el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa y para crear el Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin, regular sus relaciones con los otros sistemas nacionales e
internacionales, y se dictan otras disposiciones para el desarrollo cientfico, tecnolgico y la
innovacin en el pas.
Es importante resaltar que cuando la senadora Ramrez y el representante Restrepo radicaron
el proyecto de ley en el Congreso no tenan an el respaldo del ejecutivo, condicin necesaria para el
trmite de leyes que afectan la estructura del Estado y de las asignaciones presupuestales. Obtener el
respaldo del P residente fue una tarea de negociacin que tom varios meses y que se logr gracias a
la intervencin del sector empresarial, especialmente de aquellas organizaciones que consideraban la
ciencia, la tecnologa y la innovacin como un instrumento estratgico para aumentar su productividad
y competitividad, y por ello de forma sistemtica vena invirtiendo en ello.
Los ponentes enfatizaron la necesidad de armonizar el marco legal sobre ciencia, tecnologa
e innovacin, de manera que fuera ms coherente con la Constitucin de 1991. Esto,
principalmente, porque la Ley 29 de 1990, que estableci el primer referente jurdico para el
desarrollo de la ciencia y la tecnologa en el pas, fue sancionada un ao antes del proceso
constituyente, quedando desprovista de herramientas de poltica pblica y de financiamiento que se
articularan al nuevo texto constitucional.
El objetivo del proyecto de ley era fortalecer el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa y
a Colciencias para lograr un modelo productivo sustentado en la ciencia, la tecnologa y la innovacin
para darle valor agregado a los productos y servicios de nuestra economa y propiciar el desarrollo
productivo y una nueva industria nacional. Para ello se ordenaba la transformacin del Instituto
Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa Francisco Jos de Caldas (Colciencias)
en departamento administrativo y del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa en el Sistema
Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Adicionalmente, se propona establecer el Fondo
Nacional de Financiamiento para la Ciencia, la Tecnologa y la Innovacin Francisco Jos de Caldas.
176
En la estructura del Estado colombiano, los departamentos administrativos son carteras

tcnicas. Es decir, son organismos de nivel ministerial que por las caractersticas de sus funciones se
considera deben tener una operacin de carcter fundamentalmente tcnico y especializado, sin perder
de vista su relevancia poltica. Se diferencian de los ministerios en que no pueden presentar
directamente proyectos de ley y en que sus directores no pueden ser citados a plenarias del Congreso.
Al convertir a Colciencias en departamento administrativo se lograba que la investigacin e
innovacin pudiera estar presente en los Conpes y en el Consejo de Ministros, mximos rganos de
coordinacin de la rama ejecutiva del poder pblico en Colombia. Asimismo Colciencias cobraba la
legitimidad necesaria para establecer las polticas en este campo como cabeza del sector
administrativo que se creaba con esta decisin.
Dentro de las responsabilidades del nuevo departamento administrativo estn, entre otras:
definir las instancias e instrumentos administrativos y financieros por medio de los cuales se
promueve la destinacin de recursos pblicos y privados al fomento de la ciencia, la tecnologa y la
innovacin; articular y optimizar las instancias de liderazgo, coordinacin y ejecucin del Gobierno y
la participacin de los diferentes actores de la poltica de ciencia, tecnologa e innovacin; incorporar
la ciencia, la tecnologa y la innovacin como ejes transversales de la poltica econmica y social del
pas; fortalecer el desarrollo regional; y definir las bases para la formulacin de un Plan Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin.
El debate en el Congreso permiti mostrar la dispersin que tenan las acciones del Gobierno en
este campo, lo cual conduca a la ineficiencia en la utilizacin de recursos y a la imposibilidad de contar
con polticas coherentes y articuladas. Esto, a su vez, impeda la articulacin del Sistema. De especial
intensidad fue el debate sobre la participacin del SENA, entidad dedicada a la formacin tcnica y
tecnolgica, que por el volumen de recursos que destinaba al fomento de la innovacin, en virtud de la
Ley 344 de 1996, prcticamente se haba constituido en una entidad paralela a Colciencias en el campo
de financiamiento de proyectos e iniciativas de ciencia, tecnologa e innovacin, y aspiraba a ser la
cabeza del sistema de innovacin. El Congreso determin que la cabeza del sector y del Sistema sera en
adelante el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Colciencias).
Con la Ley 1286 se dio un paso importante para lograr que el conocimiento fuera un efectivo
motor de la transformacin social y productiva. La ley consolido una institucionalidad que ha tomado
muchos aos construir a partir de la apropiacin de la experiencia mundial en estos temas y sent las
bases para su desarrollo futuro.
E. Los logros de la reforma

La Ley 1286 fue promulgada el 10 febrero de 200 y el 27 de abril, como un desarrollo de Colombia
construye y siembra futuro, se aprueba el Conpes 3582 Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin, por recomendacin, en conjunto, del Departamento Nacional de Planeacin (DNP),
Colciencias, el SENA, el Ministerio de Educacin Nacional, el Ministerio de Defensa Nacional, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial, el
Ministerio de Comunicaciones, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de la Proteccin
Social, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Ministerio de Minas y Energa, la Agencia
Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, la Superintendencia de Industria y
Comercio y el Icetex. En l se aprueba como uno de los propsitos nacionales incrementar la
capacidad del pas en identificar, producir, difundir, usar e integrar el conocimiento cientfico y
tecnolgico, con el objetivo de mejorar la competitividad y contribuir a la transformacin productiva
del pas. La poltica expuesta en el documento estimula tres elementos: la oferta (generacin de
conocimiento), la demanda (uso) y la interaccin entre oferta y demanda.
177
Para ello se determinan como reas prioritarias la energa y recursos naturales;

biotecnologa; salud; materiales y electrnica; tecnologas de informacin y comunicaciones; logstica
y diseo, y por ltimo, construccin de ciudadana e inclusin social190.
Para lograr lo propuesto, el documento incluye una larga enumeracin de acciones y tareas
que se deberan cumplir en plazos especficos191, entre ellas cabe destacar: definir Capacitacin de
Recursos Humanos para la Investigacin como un programa estratgico para permitir el compromiso
de vigencias futuras presupuestales; adelantar gestiones para la obtencin de crditos con la banca
multilateral y convenios entre instituciones del nivel internacional, nacional y territorial para apalancar
recursos para la CTI; elaborar un proyecto para facilitar el mejoramiento de la infraestructura
informtica y de conectividad de Colciencias y de esta forma fortalecer su rol de articulador del
Sistema mediante el uso intensivo de tecnologas de la informacin y las comunicaciones; elaborar y
presentar al Conpes un marco de inversin en CTI de mediano plazo, acorde con el Marco Fiscal de
Mediano Plazo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Plan Nacional de Desarrollo192;
institucionalizar la elaboracin de un ejercicio de planeacin de largo plazo de la poltica en CTI, en el
que participen conjuntamente las entidades pblicas y privadas relacionadas con el tema; identificar
los obstculos que han impedido el desarrollo de esquemas financieros diferentes al crdito y proponer
los cambios normativos necesarios para dinamizar la creacin de fondos de capital semilla, fondos de
capital de riesgo (venture capital), y fondos de capital privado (private equity) para la financiacin de
empresas y sus proyectos de desarrollo e innovacin tecnolgica; poner en marcha un plan de
cooperacin para la investigacin, que involucre instrumentos para incentivar alianzas entre grupos de
investigacin consolidados e incipientes, y entre investigadores nacionales e internacionales; y
establecer y escalar convenios internacionales de cooperacin que faciliten la movilidad y formacin
de investigadores.
Un logro importante de la reforma se dio en la institucionalidad al convertir a Colciencias en
departamento administrativo como organismo principal de la administracin pblica, rector del
sector y del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (SNCTI), encargado de formular,
orientar, dirigir, coordinar, ejecutar e implementar la poltica del Estado en la materia, en
concordancia con los planes y programas de desarrollo (artculo 5).
Adicionalmente, la ley cre el sector administrativo de ciencia, tecnologa e innovacin con
el fin de asegurar que en el futuro las entidades del Estado especializadas en estos temas se agruparan
administrativamente con la direccin de Colciencias (artculo 5, pargrafo 2) y todos los ministerios y
departamentos administrativos tuvieran oficinas, personal y mecanismos institucionales para su
coordinacin con Colciencias. El diagrama 9 muestra esquemticamente la estructura de la
institucionalidad pblica para la investigacin y la innovacin que hace parte del Consejo Asesor de
Ciencia Tecnologa e Innovacin y que debe ser articulada y coordinada por Colciencias.
De manera ms amplia, el diagrama 10 muestra las instituciones del Gobierno central que
hacen parte importante del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin y se incluye a los
ministerios de Defensa, de Vivienda y Medio Ambiente, de Minas y Energa, de Transporte y de
Relaciones Exteriores, los cuales son vitales en la poltica aprobada pero no hacen parte del Consejo
Asesor. Esto pone en evidencia la magnitud de las implicaciones de haber creado un nuevo sector en
la administracin pblica colombiana y del trabajo de articulacin que debe realizar Colciencias para
evitar la dispersin de esfuerzos y recursos.
190
191
192
DNP; Conpes 3582: Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, p. 51.

bid, pgs.55-64.
Estos son los instrumentos de planeacin de la inversin del Gobierno central y es all donde Colciencias debe
lograr la coordinacin de los diferentes sectores y el incremento de la inversin en investigacin e innovacin.
178
DIAGRAMA 9
ARTICULACIN POLTICA DE LA INSTITUCIONALIDAD PBLICA
PARA LA INVESTIGACIN Y LA INNOVACIN
Presidencia
Consejo Asesor
de CT+I
MEN
MCIT
MPS
Comisin Nacional de
Competitividad
MADR
CONPES
COLCIENCIAS
DNP
Consejos de los Programas

Nacionales de CT+I
SENA
Consejos Departamentales
de CT+I
Consejo Nacional de Beneficios

Tributarios en CT+I
DIAGRAMA 10
INSTITUCIONES Y MECANISMOS DE EJECUCIN DE POLTICAS
DE CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN EN COLOMBIA
SNCTI
OTROS
MINISTERIOS
MDN
MT
MME
MAVDT
Min TIC
Fondo de TIC
MEN
ICETEX
MCIT
MPS
Fomipyme
SENA
MADR
FINAGRO
COLCIENCIAS
Fondo FJC
DNP
FONADE
Bancoldex
Proexport
FNG
El Consejo Asesor de Ciencia, Tecnologa e Innovacin remplaz al Consejo Nacional de

Ciencia y Tecnologa. Este consejo tiene la responsabilidad de ser el mximo organismo colegiado del
Sistema193 y, por tanto, de la definicin de polticas y la evaluacin de los planes, proyectos y acciones
a ser promovidos y financiados en el Sistema. Este Consejo est formado por:
193
Los Consejos de los Programas Nacionales estn previstos que sean presididos cuando corresponde a carteras
definidas por los ministros correspondientes, como es el caso de Agricultura, Salud, Educacin, Comercio,
Industria y Turismo, Minas y Energa.
179
[..] el Director del Departamento Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, quien lo

presidir, los Ministros de Educacin Nacional; Comercio, Industria y Turismo; Agricultura y
Desarrollo Rural, Proteccin Social y el Director del Departamento Nacional de Planeacin y el
Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, quienes no podrn delegar la
asistencia al mismo; cuatro (4) personas con reconocida trayectoria en el sector acadmico y
cientfico, designadas por el Presidente de la Repblica, de personas propuestas por Colciencias,
previa consulta a los Consejos de programas Nacionales de Ciencia y tecnologa; cuatro (4) personas
con reconocida trayectoria en el sector productivo designadas por el Presidente de la Repblica, de
personas propuestas por Colciencias, previa consulta a los Consejos de programas Nacionales de
Ciencia y tecnologa; dos (2) personas de reconocida trayectoria del sector cientfico regional, de
Departamentos diferentes a los seleccionados en el numeral 4, designadas por el Presidente de la
Repblica, de candidatos presentados por el Director del Departamento Administrativo de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Colciencias194.
Este Consejo puede presentar alguna duplicidad de funciones con el Consejo Nacional de
Competitividad, instancia pblico-privada convocada y presidida por el presidente de la Repblica.
Aun cuando varios de sus miembros hacen parte de los dos Consejos, ambas instancias sesionan
separadamente y no cuentan con canales de comunicacin permanentes, de manera que para algunos
analistas no garantizan en la actualidad la necesaria integracin de las visiones y estrategias que
deben orientar las polticas de innovacin y competitividad, estrechamente relacionadas e
interdependientes195. Esta observacin refuerza la necesidad del intenso trabajo de Colciencias,
como uno de los miembros de las dos instancias y como ente responsable de la poltica de
investigacin e innovacin, para lograr la coordinacin de lo propuesto en ellos y la coherencia con
lo que se decida en el Conpes y en el Consejo de Ministros, mximos rganos de gestin de las
polticas y acciones del Gobierno.
Adems se mantuvo, como parte del Sistema, a los Consejos de los Programas196. Estos deben
estudiar, proponer alternativas y recomendar las decisiones de poltica y asignacin de recursos de los
diferentes sectores que hacen parte del Sistema Nacional de Ciencia Tecnologa e Innovacin, con lo
cual se busca crecientes niveles de coordinacin entre las polticas y acciones de los diferentes agentes
del Gobierno, la academia y el sector productivo en estas materias.
Todos estos consejos tienen como caracterstica principal estar conformados por miembros de
la comunidad acadmica, el sector productivo y funcionarios de diferentes agencias del Gobierno
directamente relacionadas con los temas. Es importante destacar que las decisiones de Colciencias (en
cuanto a polticas, programas y proyectos), a lo largo de los aos, se han tomado a partir de las
recomendaciones de estos consejos, los cuales, a su vez, estn basados en evaluaciones de pares y
consultas a las comunidades especficas.
Tambin es importante resaltar que Colciencias, desde finales de los aos 80, ha trabajado en
crear las condiciones para que la ciencia, la tecnologa y la innovacin respondan a las necesidades de
las regiones en el marco de estrategias nacionales. Las Comisiones Regionales en los aos 80 y
principios de los 90 y los Consejos Departamentales de Ciencia y Tecnologa a mediados de los 90
(muy anteriores a las comisiones de competitividad), los programas de formacin para lderes
regionales y los apoyos para la estructuracin de agendas y planes regionales son evidencia de ello.
Por ello, la Ley 1286 previ que dos de los miembros en el Consejo Asesor fueran definidos
especficamente por su carcter regional197. Por otra parte, estableci que las Asambleas
194
195
196
197
Artculo 12, Ley 1286 de 2009, Diario Oficial 47.241 de 23 de enero de 2009.
Eduardo Bitrn, os M. Benavente y Claudio Maggi, Bases para una estrategia de innovacin y competitividad
para Colombia, junio de 2011, p. 2 .
Creados en el decreto 585 de 1991.
Los primeros miembros seleccionados para ello fueron una investigadora de la Universidad del Choc y el Alcalde
de Purificacin, municipio del departamento de Tolima.
180
Departamentales, los Concejos Distritales y los Concejos Municipales pudieran ordenar la creacin de
unidades regionales de investigacin cientfica e innovacin con sus fondos regionales de fomento
(artculo 21: pargrafo 2), y orden la obligatoriedad de incorporar la investigacin y la innovacin
en los planes regionales de desarrollo.
Otro logro de la ley est relacionado con el tema de la financiacin. Aunque la Ley 1286 no
pudo definir la asignacin especfica de recursos para ciencia y tecnologa198, s avanz en hacer ms
explcitos los mecanismos para asegurar una creciente asignacin de recursos pblicos para este
sector. El artculo 21 dice:
Marco de Inversin en Ciencia, Tecnologa e Innovacin. El Departamento Nacional de
Planeacin DNP y el Ministerio de Hacienda Crdito Pblico, MHCP, y el Departamento
Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Colciencias, con el apoyo de las
Instituciones involucradas elaborarn anualmente un marco de inversin en ciencia, tecnologa e
innovacin concebido como una herramienta de programacin del gasto pblico de las entidades de
Gobierno, con un horizonte de cuatro (4) aos, para el cumplimiento de los objetivos de poltica, que
considere las necesidades de inversin, las restricciones fiscales y las fuentes de financiacin que
garanticen la estabilidad de la inversin en ciencia, tecnologa e innovacin de acuerdo con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo. Dicho marco establecer las
acciones especficas anuales para el cumplimiento de las metas de inversin.
El Conpes determinar anualmente, las entidades, la destinacin, mecanismos de
transferencia y ejecucin y el monto de los recursos en programas estratgicos de ciencia, tecnologa
e innovacin, para la siguiente vigencia fiscal, mediante la expedicin de un documento de poltica,
en el cual adems, se especificarn las metas e indicadores de resultado sobre los cuales se har
medicin del cumplimiento. Este documento deber ser presentado por el Departamento Nacional de
Planeacin DNP, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, MHCP y Departamento
Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Colciencias, con el apoyo de las
Instituciones involucradas. Las inversiones a que haya lugar para los programas a que se refiere este
artculo, respetarn la autonoma y las prioridades definidas por cada Entidad Pblica Nacional.
Esto ya se haba incluido en la Ley 29, pero nunca se reglament ni se llevo a la prctica. Por
ello en la Ley 1286 se dan instrucciones especficas a Colciencias al DNP y al Conpes acerca de
cundo se deben presentar y aprobar los planes de asignacin de presupuestos de inversin del
Gobierno central en investigacin e innovacin199. Ser la cabeza de sector faculta a Colciencias para
actuar oficiosamente en este campo. La posibilidad de utilizar este instrumento para hacer poltica de
investigacin e innovacin depender de la capacidad de esta institucin para convocar y movilizar la
decisin poltica del Gobierno central y de la conviccin del Presidente de la Repblica en la
importancia estratgica que tiene la investigacin y la innovacin para el desarrollo y la vida nacional.
Esto es particularmente importante si se tiene en cuenta que, tal vez, la mayor limitacin por
la que Colciencias y el hoy Sistema de Ciencia, Tecnologa e Innovacin no han mostrado los
resultados deseados en trminos de impactos acadmicos y de desarrollo econmico (incremento en el
PIB) y social (modificaciones en el coeficiente de Gini) es la falta de decisin en la poltica nacional
para asignar presupuestos y realizar inversiones acordes con objetivos y metas para lograrlo200.
198
199
200
Entre las propuestas que se hicieron, se destaca la de solicitar la asignacin del 10% de las utilidades del Gobierno
en Ecopetrol para ciencia, tecnologa e innovacin. La alternativa de utilizar recursos de regalas, planteada desde
el Plan de Integracin Nacional en 1979, era polticamente inviable en 2009 porque para hacerlo se requera una
reforma constitucional.
Como se mencion anteriormente, el Conpes 3582 aprob tareas especficas al respecto.
Sin embargo, es necesario sealar que a pesar de esas limitaciones y con el apoyo de los modestamente financiados
instrumentos de fomento hasta ahora desplegados se ha logrado el crecimiento y consolidacin de indicadores de
calidad y capacidad de la produccin cientfica y el desarrollo de capacidades de innovacin en el sector
productivo. El crecimiento de los grupos de investigacin, del nmero de publicaciones y del grupo de empresas
181
De otra parte, dadas las particularidades que requieren los instrumentos para financiar el
fomento del desarrollo de investigacin e innovacin, basados en la experiencia internacional y, en
particular, en los desarrollos que han tenido las polticas y la institucionalidad, de ciencia tecnologa e
innovacin en Amrica Latina201, se decidi constituir un instrumento financiero que asegurara las
posibilidades de financiacin de un sistema en crecimiento. Este fue diseado para impactar el
desarrollo del pas, fomentar la transformacin productiva y mejorar las condiciones de equidad social
y la calidad de la generacin de conocimiento cientfico. Ese instrumento es el Fondo Francisco Jos
de Caldas (artculo 22).
El Fondo se cre, en un trabajo conjunto entre el Ministerio de Hacienda, el Departamento
Nacional de Planeacin y Colciencias, como un instrumento especializado para financiar actividades
de investigacin e innovacin, que pudiera desplegar a su interior las mltiples alternativas de apoyo y
permitiera la eficiente combinacin de recursos pblicos y privados que requiere una poltica de
fomento y utilizacin del conocimiento para el desarrollo (artculo 29). Opera a travs de una fiducia
mercantil, lo cual le da la capacidad y agilidad de los fondos privados de inversin y evita que los
recursos depositados estn sometidos a las limitaciones temporales de los recursos pblicos con las
vigencias fiscales.
Como fuentes de recursos posibles del Fondo Caldas se establecieron: el presupuesto general
de la nacin, los fondos de entidades estatales y del sector privado destinados a la CTI, la cooperacin
internacional para CTI, las donaciones o legados de personas naturales o jurdicas nacionales o
extranjeras, y los rendimientos provenientes del Fondo.
F. Los vacos de la reforma

Los logros descritos anteriormente constituyeron avances importantes, pero la reforma no respondi
completamente a las expectativas que la motivaron. Especialmente en el campo de la asignacin de
recursos financieros crecientes para el Sistema y en las limitantes al crecimiento de la organizacin de
Colciencias para responder a los retos de la transformacin institucional.
Respecto a la asignacin de recursos definidos de manera explcita para investigacin e
innovacin en el presupuesto nacional, la Ley 1286 avanz respecto a la Ley 29. Estableci
mecanismos anuales de revisin y concertacin de recursos en el marco del Consejo de Poltica
Econmica y Social (Conpes) y del Consejo de Ministros, pero igual que su antecesora no fue exitosa
en la definicin de recursos con destinacin especfica.
Como alternativa para darle aplicacin a la ley y fortalecer a Colciencias se autoriz contratar
un crdito con el Banco Mundial y con el Banco Interamericano de Desarrollo por 500 millones de
dlares, de los cuales la primera etapa de 50 millones debera utilizarse en hacer los estudios y las
inversiones necesarias para el fortalecimiento institucional de Colciencias y del Sistema202. Algunos
de los temas que quedaron contemplados en esta primera etapa fueron: la definicin de la estructura
operativa y el dimensionamiento de la planta de personal adecuada para acometer las nuevas tareas
encomendadas; los diseos y ampliacin de los sistemas de informacin de la entidad y del Sistema de
ciencia, tecnologa e innovacin de tal manera que aseguraran la coordinacin y eficiencia del mismo;
201
202
que han obtenido rendimientos econmicos y aumentado la penetracin en mercados nacionales e internacionales
ms amplios son evidencia de ello.
Las experiencias ms importantes en construccin de instrumentos financieros especializados estn en Brasil,
Mxico y, ms recientemente, Chile.
Negociar una operacin de crdito internacional fue una de las recomendaciones prevista en el Conpes 3582 de
2009. La firma del contrato con el Banco Mundial y con el Banco Interamericano de Desarrollo se realizo en julio
de 2010, poco antes del cambio de Gobierno.
182
y el desarrollo de planes estratgicos, de largo plazo, en seis reas estratgicas203 acordes con la
poltica nacional de competitividad. Estos planes deberan servir como hoja de ruta para dinamizar la
transformacin productiva del pas y para la inversin del segundo tramo del prstamo, 450 millones
de dlares. Se debe subrayar que la modalidad del crdito contratado exiga el cumplimiento de las
metas de fortalecimiento de Colciencias para pasar a la ejecucin de la segunda etapa del mismo. La
primera etapa an no se ha terminado.
Otra dificultad de la ley fue la condicin establecida por el Presidente de la Repblica para
autorizar el respaldo del ejecutivo en trmite ante el Congreso, el exigir que el incremento en los
costos administrativos de Colciencias al pasar de instituto descentralizado a departamento
administrativo fuera cero o muy cercanos a ello. Esto implicaba la imposibilidad, al menos en el corto
plazo, de ampliar la planta de personal para cumplir con las nuevas tareas asignadas, limitacin muy
grande para el logro de los objetivos propuestos. La alternativa para iniciar la ejecucin de la ley fue
solicitar a las universidades acreditadas el prstamo, en comisin, de profesores con las calidades
acadmicas y de gestin necesarias para realizar las tareas requeridas para la puesta en funcionamiento
de la nueva institucionalidad.
La respuesta de la mayora de las universidades acreditadas fue inmediata, pusieron a
disposicin de la direccin de Colciencias los profesores que esta entidad selecciono de acuerdo con
sus especialidades y tareas a cumplir. Esta estrategia, que ya haba sido utilizada anteriormente por
Colciencias permiti contar con un excelente grupo adicional de diez personas con formacin
doctoral, ampliamente reconocidas por sus comunidades acadmicas y en los casos pertinentes por el
sector productivo asociado. El trabajo desplegado por ellos como lderes de los programas permiti
avanzar en las etapas iniciales de concertacin con el sector pblico, preparar los documentos tcnicos
que sirvieron de base para las negociaciones con la banca multilateral y mantener la operacin de las
mltiples convocatorias y programas de la entidad.
Pero los trmites legales y administrativos que implic la transformacin de un instituto
descentralizado en un departamento administrativo era la primera vez que esto se suceda en
Colombia resultaron ms dispendiosos de lo previsto. A manera de ejemplo se pueden mencionar
dos de esos cambios:
Como instituto descentralizado Colciencias tena personera jurdica y por tanto el

director era su representante legal, lo cual le daba autonoma en la gestin operativa.
Como departamento administrativo, el director pasa a ser un representante del presidente
y por tanto sus actos son en nombre de la nacin por delegacin del presidente;
Como instituto, Colciencias tena tesorera propia; como departamento administrativo, la

tesorera es la Tesorera General de la nacin, por tanto los sistemas operativos para el
manejo del presupuesto y ejecucin de recursos cambiaron.
Seguramente el proceso de ejecucin de la ley y el avance en el desarrollo del Sistema

Nacional mostraran otros vacos y la necesidad de normas adicionales. Algunos de ellos podrn ser
resueltos con decretos reglamentarios y otros requerirn nuevas leyes.
G. El proceso posreforma
El reconocimiento sobre la prioridad que tena la investigacin y la innovacin para el desarrollo
nacional, el espacio poltico alcanzado y la potencialidad de los programas en marcha contribuyeron
de manera decisiva para que estos fueran asuntos considerados de importancia en la campaa
presidencial de 2010. Producto de ello y respondiendo a una promesa de campaa, en un esfuerzo
203
Se definieron como reas estratgicas: energa y recursos naturales, biotecnologa, salud, materiales y electrnica,
tecnologas de la informacin y las comunicaciones, logstica y diseo.
183
por resolver las dificultades de disponibilidad de recursos planteadas, el gobierno del presidente
Juan Manuel Santos, utilizando el importante espacio poltico ganado en las elecciones
presidenciales, se empe en una modificacin constitucional que inclua la asignacin especfica
de recursos de regalas para investigacin e innovacin. El resultado de ello es el Acto Legislativo 5
de 2011 por medio del cual se constituye el Sistema General de Regalas, se modifican los
artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones sobre el Rgimen de
Regalas y Compensaciones.
En efecto, en l se establece que el 10% de las regalas del pas se invertirn en el
fortalecimiento de la capacidad de investigacin e innovacin del pas. El artculo 361 de la
Constitucin dice:
[] para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalas,
cranse los Fondos de Ciencia, Tecnologa e Innovacin; de Desarrollo Regional; de
Compensacin Regional; y de Ahorro y Estabilizacin. Los ingresos del Sistema General de
Regalas se distribuirn as: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo
de Ahorro y Estabilizacin [] Los Fondos de Ciencia, Tecnologa e Innovacin y de Desarrollo
Regional tendrn como finalidad la financiacin de proyectos regionales acordados entre las
entidades territoriales y el Gobierno Nacional.
El acto legislativo tambin establece que los proyectos prioritarios que se financiarn con
estos recursos, sern definidos por rganos colegiados de administracin y decisin, de conformidad
con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalas y para el caso de ciencia,
tecnologa e innovacin dice:
Los programas y/o proyectos en ciencia tecnologa e innovacin de los departamentos,
municipios y distritos que se financiarn con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin, se definirn por un rgano colegiado de administracin y decisin, en el cual tendrn
asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1)
representante del Organismo Nacional de Planeacin y un (1) representante del Organismo Nacional
encargado del manejo de la poltica pblica de ciencia, tecnologa e innovacin, quien adems
ejercer la Secretara Tcnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeacin
regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artculo; cuatro (4) representantes de las
universidades pblicas y dos (2) representantes de universidades privadas. As mismo, los recursos de
este Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, se distribuirn en la misma proporcin en que se
distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensacin Regional y de
Desarrollo Regional. En ningn caso los recursos de este fondo podrn financiar gasto corriente.
El acto legislativo establece que los recursos del Sistema General de Regalas no harn parte
del Presupuesto General de la Nacin ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General
de Regalas tendr su propio sistema presupuestal, que se regir por las normas contenidas en la ley
reglamentaria que debe expedir el Congreso; pero en todo caso, el Congreso de la Repblica expedir
bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalas.
La asignacin de los recursos de regalas para ciencia, tecnologa e innovacin, plantea el reto
de hacer compatibles o, por lo menos, encontrar la forma estructurada de relacin y consistencia entre
los intereses de desarrollo de los departamentos y la Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin, que claramente se desarrolla en las regiones, pero posiblemente con criterios de prioridad
y asignacin de recursos de manera estratgica que no necesariamente coinciden con la distribucin
territorial por departamentos. Esto es mucho ms crtico si se tiene en cuenta que el acto legislativo
establece que los recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin se distribuirn en la
misma proporcin en que se distribuyen a los departamentos, los recursos de los Fondos de
Compensacin Regional y de Desarrollo Regional y estos se asignan de acuerdo con ndices de
pobreza y tamao de la poblacin.
184
Adicionalmente, el rgano colegiado de administracin y decisin creado en la reforma

constitucional para el Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin es diferente a las instancias del
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, establecido en la Ley 1286. En esta nueva
creacin no aparece el sector privado y la academia se reduce a representantes de las universidades
(cuatro de pblicas y dos de privadas) dejando de lado a los centros de investigacin y otras formas
organizativas de las actividades de investigacin e innovacin (por ejemplo parques tecnolgicos,
museos, programas de apropiacin del conocimiento, etc.). Con ello se desconoce el aprendizaje
mundial y nacional sobre las dinmicas de la investigacin y la innovacin as como los
requerimientos para su fomento y desarrollo.
Teniendo en cuenta que el acto legislativo establece que:
Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinar la distribucin, objetivos,
fines, administracin, ejecucin, control, el uso eficiente y la destinacin de los ingresos provenientes
de la explotacin de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participacin
de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, rganos, procedimientos y regulaciones
constituye el Sistema General de Regalas (Inciso 2, artculo1).
Resultaba necesario que en la ley mencionada se resolvieran las dificultades de coordinacin
entre el Sistema General de Regalas y el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin con
el fin de preservar los componentes positivos de dos sistemas, uno de asignacin de recursos con
visin regional (Sistema General de Regalas) y otro de desarrollo y uso del conocimiento para la
transformacin de las regiones y del pas (Sistema de Ciencia, Tecnologa e Innovacin). Esta sera la
forma de optimizar los recursos para hacer del conocimiento un instrumento de desarrollo nacional y
regional, pero esto no ocurri.
En este contexto, lo pertinente hubiera sido asegurar que los recursos del Fondo de Regalas
para Ciencia, Tecnologa e Innovacin, estimados en 850.000 millones de pesos anuales 204, se
transfieran al Fondo Francisco Jos de Caldas como instrumento especializado para la ejecucin
financiera en estos temas. Esto no ha sucedido y es poco probable que vaya a pasar, los recursos
sern girados por la Tesorera General de la Nacin a organismos pblicos regionales encargados de
la ejecucin de los proyectos que se aprueben. En todo caso, con esos recursos se debera financiar
la transformacin de sectores estratgicos del pas mediante la creacin de capacidades de
investigacin e innovacin en la academia y el sector productivo considerando las ventajas y
potencialidades de las regiones.
Como se mencion anteriormente, hacer del conocimiento un instrumento de desarrollo que
transforme el pas es el reto de Colombia. Lograrlo es posible, pero la evidencia mundial muestra que
se requiere un enorme esfuerzo de planificacin que permita hacer compatibles las necesidades y
urgencias del desarrollo local con estrategias de largo plazo de inters nacional.
Un insumo importante para lograr lo anterior deberan ser los estudios sobre sectores
estratgicos que debe contratar Colciencias con los recursos disponibles de los prstamos en ejecucin
del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Estos estudios tienen por objeto definir,
en los temas estratgicos seleccionados, las metas a las que se espera llegar, en tiempos definidos, y a
partir de ellas, las inversiones en investigacin e innovacin necesarias para lograrlo. Estas deberan
ser las bases para los trminos de referencia que permitieran convocar y desarrollar las iniciativas
regionales tanto en la academia como en el sector productivo y en los entes gubernamentales
relacionados con ellas. Lamentablemente la terminacin de estos estudios se ha demorado y las
asignaciones a proyectos con recursos de regalas de 2012, 2013 y 2014 muy posiblemente no
contaran con estos instrumentos.
204
Aproximadamente 472 millones de dlares.
185
Los recursos de regalas tambin deberan ser utilizados para ampliar la masa crtica de
investigadores que requiere el pas, esto es, para becas destinadas a jvenes para su formacin doctoral
y posdoctoral dentro y fuera del pas. Para ello se deberan asignar recursos suficientes al programa de
Formacin del Bicentenario ampliando sus metas de quinientos a mil becarios por ao, como lo
propone Colciencias. Este es un ejemplo de un tema estratgico para el pas cuya asignacin no est
directamente relacionada con criterios regionales o departamentales, sino que corresponden a criterios
de excelencia acadmica y de requerimientos en campos estratgicos para el pas. Dada la forma de
distribucin de los recursos, Colciencias se ha visto en la necesidad de negociar recursos para ello con
cada uno de los 33 gobernadores. La evidencia, hasta ahora, ha mostrado que en algunos
departamentos los gobernadores, ven esto como una prioridad y otros, simplemente, lo ignoran
creando dificultades al programa de formacin.
La investigacin e innovacin, en la mayora de los casos, requiere concentrar recursos
humanos, fsicos y financieros para lograr resultados de impacto transformador a partir de las sinergias
que esas concentraciones producen y requieren. Es importante no perder de vista que concentrar
capacidades de investigacin e innovacin no es lo mismo que concentrar capacidades de produccin
de bienes y servicios. El pas debe potencializar las modestas concentraciones ya existentes en la
produccin de conocimiento y lograr que la distribucin de la produccin de bienes y servicios se d a
partir de las ventajas comparativas que tienen las diferentes regiones.
Por estas razones, la asignacin de recursos para investigacin e innovacin mediada por
instancias e intereses marcadamente regionales puede llevar a inversiones subptimas y, por tanto, a
ineficiencias y prdida de oportunidades estratgicas para el desarrollo del pas y seguramente de las
mismas regiones.
Los esfuerzos por crear la coordinacin en el mbito regional a travs de las comisiones
regionales de competitividad, como lo establece el Plan de Desarrollo de 2010-2014 (artculo 33, Ley
1450 de 2011), es una iniciativa importante para fortalecer la institucionalidad regional. Seguramente
ellas pueden tener un papel preponderante en la escogencia de las prioridades regionales de desarrollo
y de los proyectos en que se materializan. Pero no se pueden perder de vista las implicaciones que
tiene la gran heterogeneidad de la institucionalidad en los diferentes departamentos y las limitaciones
que ello genera para el establecimiento de prioridades, bsqueda de oportunidades y, ms an, para el
diseo y ejecucin de proyectos cuyo resultado es de mediano y largo plazo.
Seguramente los departamentos que tienen una institucionalidad ms consolidada tendrn la
capacidad para interactuar efectivamente con el Gobierno nacional en el tema de ciencia, tecnologa e
innovacin, pero infortunadamente estos son una minora. El riesgo de atomizacin de recursos y de
inversiones bien intencionadas pero alejadas de las dinmicas que requiere el pas, como conjunto,
pueden transformarse en prdida de oportunidades estratgicas y en subutilizacin de recursos.
Ley 1450 del 16 de julio de 2001: Plan de Desarrollo 20102014
En la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, del nuevo Gobierno, se incluyeron algunos
artculos claramente relacionados con la Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Los
ms relevantes son:
El Artculo 27 autoriza al Fondo Francisco Jos de Caldas a recibir los recursos de la

nacin para becas de maestra, doctorado y pos doctorado, dando de esta manera a
Colciencias el espacio legal para adelantar las polticas de formacin de investigadores.
Este es un instrumento legal que permite una gil ejecucin del Programa Generacin del
186
Bicentenario205, que es la iniciativa ms ambiciosa del Gobierno para aumentar la masa

crtica de investigadores en el pas.
El artculo 31 establece que la propiedad intelectual de los resultados de los proyectos

financiados con recursos pblicos sea definida por las partes en los contratos. Esto
cambia las normas que haba establecido Colciencias206donde se ceda la propiedad,
correspondiente a los recursos aportados por el Gobierno, a las instituciones que
albergan a los grupos de investigacin para que de ese beneficio participaran ellas y los
investigadores de acuerdo con los reglamentos de cada institucin. Esto con el objetivo
de fortalecer la capacidad de investigacin y desarrollo de instituciones y grupos.
En el artculo 33 se plantea la necesidad de integrar las diversas instancias regionales de

coordinacin promovidas por el Gobierno central para incentivar las transformaciones
relacionadas con el aparato productivo en el marco de las comisiones regionales de
competitividad. Desde el punto de vista de la investigacin y la innovacin, esta norma
hace que los consejos departamentales de ciencia y tecnologa se conviertan en mesas
tcnicas de las comisiones regionales de competitividad, promoviendo as una mayor
articulacin y coordinacin.
Los artculos 34 y 36 modifican el tema de los estmulos tributarios para el fomento de la

ciencia y la tecnologa. El primero cambia la estructura del Consejo de Estmulos
Tributarios establecido en la Ley 1286, la cual haba hecho modificaciones sobre normas
anteriores con el fin de agilizar la operatividad de esta instancia. No resulta muy clara la
justificacin y conveniencia del cambio. El segundo modifica las normas relacionadas
con estmulos tributarios para las inversiones y donaciones a proyectos de investigacin
e innovacin. Se amplia de manera importante las deducciones por inversiones y
donaciones en ciencia y tecnologa, pasando de 125% a 175% del monto invertido en los
proyectos como deducible de la renta lquida y se ampla el mximo deducible del 20%
al 40% de la renta lquida. Seguramente con ello se lograr hacer ms atractivo el uso de
este instrumento hasta ahora poco utilizado.
Sin embargo la modificacin no resuelve las dificultades para utilizar estos estmulos para el
apoyo a actividades de innovacin y adicionalmente establece que:
El Consejo Nacional de Estmulos Tributarios definir anualmente un monto mximo total de
la deduccin prevista en el artculo 158-1, as como los porcentajes asignados de ese monto mximo
total para cada tamao de empresa, siguiendo para ello los criterios y las condiciones de tamao de
empresa que establezca el gobierno nacional.
Esta disposicin introduce lmites anuales al monto disponible para estos estmulos, los
cuales no existan y se consideraban innecesarios por la magnitud de la utilizacin realizada.
Adems introduce un nuevo elemento al definir que se establecern topes por tamaos de empresa.
Esto aumenta los grados de incertidumbre del empresario que aspire a utilizar el estmulo, lo cual
no parece conveniente en la etapa de promocin de la investigacin y la innovacin en que se
encuentra el pas. Colombia requiere crear una cultura en la que lo fundamental de los estmulos es
crear el mayor inters del empresariado para hacer del conocimiento un real motor de
transformacin del aparato productivo.
205
206
Del Programa Generacin del Bicentenario hacen parte las Becas Francisco Jos de Caldas, destinadas a formar
doctores en Colombia y en el exterior, as como el apoyo que se da a Colfuturo para ampliar su capacidad de becas
para maestra y doctorado en el exterior.
Colciencias con el apoyo de lo Organizacin Internacional de la Propiedad Intelectual (OMPI) desarroll normas
aplicables a los resultados alcanzados en investigacin e innovacin con recursos pblicos que correspondan a las
mejores prcticas internacionales.
187
De manera complementaria, el Plan de Desarrollo incluye otras normas para que los ingresos
recibidos para proyectos definidos como de carcter cientfico y tecnolgico no constituyan ganancias
ocasionales y as el impacto tributario sobre ellos sea menor.
Es importante destacar que en la Ley del Plan se elimina la norma que obligaba el convenio
entre el Sena y Colciencias, en virtud del cual se trasladaba a Colciencias el 25% de los recursos para
innovacin previstos en la Ley 344 de 1996. Esto corresponda al 5% de lo recaudado por el parafiscal
a las nminas. Como resultado de ello, el Sena qued con la posibilidad de invertir esos cuantiosos
recursos en innovacin sin la obligatoriedad de transferirlos a Colciencias, pero la reforma tributaria
aprobada a finales de 2012 cambia la fuente de financiacin del Sena, elimina los parafiscales a las
nminas y, por tanto, deja sin soporte la asignacin de recursos de esta institucin, tena para hacer
inversiones en innovacin. El efecto real es que las fuentes de financiamiento pblico para la
investigacin y la innovacin sufren un recorte superior a 300.000 millones de pesos al ao207,
generando una mayor incertidumbre al Sistema.
De otra parte, las limitadas capacidades operativas de Colciencias se deben resolver dotando
la entidad con la planta de personal y las condiciones salariales para contar con el recurso humano
idneo, as como con la infraestructura de informacin y fsica adecuadas para cumplir con las tareas
que le han sido asignadas.
Aun cuando es prematuro hacer evaluaciones del impacto de la reforma, las limitaciones que
se tienen para resolver las dificultades de financiamiento y de gestin fueron puestas en evidencia en
el Informe Final de la Administracin 2010-2012 de Colciencias208. Este documento dice:
La Direccin de Colciencias no ha sido tratada con el suficiente respeto y consideracin por
algunas dependencias del Gobierno. Algunas apreciaciones y sugerencias de Colciencias no han sido
atendidas como se debera, en temas como la participacin en el diseo del Acto Legislativo y la Ley
Reglamentaria de Regalas en cuya elaboracin no fuimos invitados. Tampoco fue atendida nuestra
propuesta de formar parte de la Comisin Rectora del Sistema, como parece apenas natural y es
hasta difcil ser atendidos en citas solicitadas, a algunos de los Ministros.
El presupuesto de Colciencias debe garantizar el cumplimiento de las metas trazadas, de
comn acuerdo entre el Presidente de la Repblica, el Departamento Nacional de Planeacin y
Colciencias, para poder hacer coincidir el apoyo expresado, con la realidad, y en la actualidad, con
la propuesta del Ministerio de Hacienda de 320.000 millones, o sea 100.000 millones menos de lo que
se va a ejecutar este ao 2012, que son 420.000 millones, no hay manera sino de cumplir la tarea del
apoyo a la formacin doctoral y adelantar a lo sumo, parte de las convocatorias en salud; por eso
estimamos con mucha contundencia, que para garantizar las metas del 2013 se requiere un mnimo
de 590.000 millones de pesos en el presupuesto general de la entidad y no se puede seguir creyendo
que los aportes al Sistema de CTI, desde el presupuesto de Regalas, suplen otros aspectos del
desarrollo en ciencia y tecnologa, como la formacin de jvenes investigadores, el apoyo a la
innovacin y la transferencia tecnolgica, el fortalecimiento de las ciencias bsicas y las ciencias
sociales, los procesos de internacionalizacin y apropiacin social de la ciencia e incluso las
convocatorias normales para proyectos de investigacin en las diferentes reas del conocimiento.
Se debera discutir de nuevo en el Gobierno el tema de la innovacin para que Colciencias
juegue el papel que le corresponde desde la etapa de una idea hasta el desarrollo de un prototipo y
dejarle a Bancoldex jugar el papel de escalamiento y mercadeo de productos o de uso de fondos de
capital de riesgo y capital semilla. La experiencia de 16 aos de Colciencias en este campo no es un
hecho menor, es de enorme significacin para el pas.
207
208
Equivalen aproximadamente a 167 millones de dlares.

Restrepo Cuartas, Jaime Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Colciencias. Informe
Final de la Administracin 2010-2012.
188
La reestructuracin de Colciencias realizada por un grupo de expertos, dedicados al

proceso, es una tarea inaplazable y llevamos casi un ao en dicha tarea. Hemos sido pacientes y
respetuosos, para aceptar, de acuerdo con nuestras convicciones, algunas modificaciones propuestas
tanto por la Alta Consejera para el Buen Gobierno, como por el Departamento Nacional de
Planeacin y el Departamento de la Funcin Social. Los plazos que da la Ley 1450 son ya muy cortos
y se debe hacer la implementacin del decreto correspondiente.
Estas afirmaciones hacen pensar que la participacin de Colciencias en las decisiones de
poltica parece alejarse de lo previsto en la Ley 1286. De otra parte, las normas mencionadas
dejan dudas sobre la claridad de lo buscado respecto al fomento de la investigacin y la
innovacin en el pas. La Reforma Constitucional aumenta los recursos para el sistema y las
disposiciones sobre el Sena las disminuyen de manera importante, la poltica se propone
incentivar la innovacin pero la participacin de los empresarios es limitada y los potenciales
apoyos a las empresas se restringen, en particular para las grandes empresas que son las que
estn en mejor capacidad de apalancar el proceso.
H. Conclusiones, algunas lecciones aprendidas

Las notas anteriores muestran que en Colombia se ha trabajado ampliamente en construir polticas y
desarrollar instrumentos para el fomento de las actividades de investigacin e innovacin. En la
mayora de los casos se ha iniciado el proceso de implementacin de las mismas y casi todos los
instrumentos de poltica cientfica y tecnolgica se han puesto en operacin. Lamentablemente, las
polticas se cambian muy rpidamente y el uso de los instrumentos en general no han pasado de ser
casos piloto, por la limitacin de recursos con que han contado.
Las misiones de ciencia y tecnologa realizadas y el diagnstico de la situacin de la ciencia y
la tecnologa en los Foros del ao 1987 y de Maloka han dado elementos suficientes para definir los
problemas a abordar y aun para fijar metas. Sin embargo, los esfuerzos reales por responder a estos
retos no muestran resultados efectivos en el cumplimiento de las metas propuestas ni en la
consolidacin de una institucionalidad que le d solidez y continuidad al sistema.
La disponibilidad de los recursos de los crditos del BID nutrieron de manera importante el
esfuerzo nacional en investigacin e innovacin, pero una vez se terminaron la asignacin de recursos
a Colciencias disminuy de manera significativa poniendo en riesgo gran parte del sistema. Solo en
los aos finales de la dcada pasada se recupera el nivel de inversin alcanzado en 1997.
La descoordinacin institucional que se ha tratado de resolver en el marco de un sistema
nacional encontr un punto de inflexin formal con la Ley 1286, cuando se define que la cabeza es
Colciencias. Con ello se esperaba tener la legitimidad para reordenar el sistema y coordinar acciones.
No obstante, con el nuevo gobierno se ha asistido de nuevo a la incertidumbre sobre el tema: el
cambio de funcionarios significa cambios de interpretacin de las normas y de las decisiones para
implementar acciones. Esto lamentablemente crea incertidumbres que le restan posibilidades de
consolidacin al sistema al debilitar su cabeza, cuando lo indicado hubiera sido fortalecer a
Colciencias para que cumpliera su tarea.
En el mismo sentido, paradjicamente, se dio un salto muy importante en la asignacin de
recursos presupuestales para investigacin e innovacin, pero se cre una estructura paralela alejada
del Sistema de Ciencia, Tecnologa e Innovacin para la aprobacin de los proyectos que se van a
ejecutar. En efecto, se le da a Colciencias una participacin secundaria en la poltica de regalas al
dejarla marginada de los rganos de decisin en esta campo, a pesar de que el 10% de los recursos
debe ser utilizados en los campos de su responsabilidad poltica. La intervencin de Colciencias queda
reducida a ser la secretaria tcnica del rgano encargado de la seleccin de los proyectos a financiar en
cada departamento, por cuanto la definicin de recursos departamentales es tomada por fuera de su
campo de intervencin.
189
La experiencia en Colombia muestra que elaborar polticas, planes de desarrollo y contar con
leyes para el fomento de las actividades de investigacin e innovacin ha resultado insuficiente. La
fragilidad institucional ha llevado a que las normas legales se interpreten y utilicen sin cumplir los
objetivos propuestos. Este es el caso de los recursos del Sena entre 1996 y 2002 de las disposiciones
sobre la participacin de Colciencias en la asignacin de los presupuestos de los organismos del nivel
central establecidos en la Ley 29 y como se desprende del informe de la Direccin de Colciencias, del
desconocimiento por otras instancias del Gobierno de lo establecido en la Ley 1286 del rol de
Colciencias como cabeza de un sector de la administracin pblica para acciones tan relevantes como
las relacionadas con los recursos de regalas209.
La constante haba sido la falta de decisin poltica en el ejecutivo para hacer del
conocimiento un instrumento de desarrollo. El indicador ms significativo de ello es la baja inversin
en investigacin y desarrollo, en el periodo 2006-2011 en el cual el promedio fue del 0,18 del PIB, y
cuando se toma la decisin de asignar recursos importantes, como es el caso de las regalas, se crean
estructuras de decisin que desconocen la experiencia alcanzada. Parecera que en el caso colombiano,
las instancias de toma de decisiones en el poder ejecutivo, en muchos casos, han estado en manos de
profesionales para los cuales no resulta claro cul es el papel de la ciencia y la tecnologa en el
desarrollo y, no pocas veces, las perciben como un lujo no prioritario frente a otras urgencias. A esto
se agrega una estructura legislativa para la cual estos temas no resultan particularmente relevantes, la
debilidad relativa del sector productivo nacional como demandante de conocimiento y la escasa
influencia en las decisiones de poltica nacional de la comunidad acadmica.
Para lograr la transformacin productiva y social, Colombia no puede desfallecer en sus
esfuerzos por mejorar y profundizar su desarrollo cientfico, tecnolgico y de innovacin.
Indiscutiblemente queda mucho por hacer; se tienen leyes razonablemente amplias en el campo, las
cuales pueden y deben ser reglamentadas. Se construy una poltica de competitividad concertada
entre el sector pblico y el privado en la cual la investigacin e innovacin tienen un papel
fundamental. Se dispone de recursos importantes a travs del Sistema General de Regalas, del crdito
aprobado por el Banco Mundial y por el Banco Interamericano de Desarrollo, y de los instrumentos
para que todos los ministerios e institutos descentralizados asignen recursos crecientes al tema. Pero se
debe fortalecer la frgil institucionalidad, as como recuperar y consolidar la credibilidad y el espacio
poltico perdido en los dos ltimos aos.
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209
Parecera que en el caso colombiano, las dificultades de ejecucin o liderazgo de una organizacin se trataran de
resolver creando otras organizaciones o instancias paralelas que termina aumentando los grados de confusin y de
dispersin de recursos.
190
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192
VI. Superando el sndrome de Ssifo:

la experiencia del Programa de Ciencia
y Tecnologa (FINCyT 1) en el Per
Francisco Sagasti210
A. Introduccin
Los esfuerzos por desarrollar capacidades de ciencia, tecnologa e innovacin en el Per, al igual que
en otros pases de Amrica Latina, pueden compararse al trgico destino de Ssifo. Este mtico y
astuto rey de Corinto, que enga a los dioses ms de una vez, fue castigado a empujar una roca
cuesta arriba en una montaa, solo para que al llegar a la cima esta rodara hacia abajo y tuviera que
empezar de nuevo, eternamente, una y otra vez (Sagasti, 2011). A lo largo de varios decenios, los
esfuerzos por desarrollar capacidades cientficas, tecnolgicas y de innovacin en el Per han sido
similares a la ftil tarea de Ssifo: en ciertas pocas se ha invertido en ciencia y tecnologa, creado
instituciones, entrenado a cientficos e ingenieros, diseado e implementado polticas con considerable
esfuerzo, solo para verlas desaparecer casi sin dejar rastro al cambiar las autoridades gubernamentales.
En la sociedad del conocimiento del siglo 21, el desafo de Ssifo es an ms complejo y
difcil. Incluso si fuera posible mantener la roca en la cima, asomaran nuevas alturas hacia las cuales
empujar la piedra. Los arduos logros en la construccin de capacidades en ciencia, tecnologa e
innovacin se ven disminuidos ante el vertiginoso y continuo avance de las fronteras en la
investigacin cientfica y tecnolgica, que exigen un esfuerzo constante y sostenido para mantenerse
al da.
Jorge Sbato, el ilustre pionero de la poltica cientfica y tecnolgica en la regin, sola decir
que toma quince aos crear una institucin de investigacin de nivel mundial, pero solo dos aos
destruirla. Esto hace sumamente importante mantener los avances, muchas veces frgiles y precarios,
210
Investigador principal, FORO Nacional Internacional. Ex-presidente del Consejo Directivo del Programa de
Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1) en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
193
por crear y consolidar capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin. Este informe resea uno de los
intentos de revertir la situacin crtica de la investigacin cientfica y tecnolgica en el Per: el diseo
e implementacin del Programa de Ciencia y Tecnologa, conocido como FINCyT 1, financiado con
un prstamo de US$ 36 millones del Banco Interamericano de Desarrollo al Gobierno del Per, y
ejecutado en la Presidencia del Consejo de Ministros.
La primera seccin del informe ofrece un diagnstico que abarca una apreciacin sobre los
desafos y oportunidades que presenta la actual situacin econmica del Per, el desempeo de las
entidades que conforman el incipiente sistema nacional de innovacin y una apreciacin del desafo
que se enfrent hacia fines del decenio del 2000. La segunda seccin describe la evolucin del diseo
e implementacin del Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1), y cubre los antecedentes, inicio,
implementacin y resultados de este programa. La ltima seccin resume algunas de las lecciones
aprendidas y culmina con algunas apreciaciones sobre la gestin pblica de programas complejos.
B. Diagnstico de la situacin actual

1. Crecimiento y vulnerabilidad
Varios aos de crecimiento econmico sostenido, una rpida recuperacin de la recesin y crisis
financiera global, y un renovado sentido de confianza y orgullo nacional han generado optimismo
sobre las perspectivas futuras del Per. Desde hace ms de medio siglo el pas no se encontraba en una
situacin macroeconmica tan favorable como la actual. Los principales indicadores tasas de
crecimiento, reservas internacionales, exportaciones, inversin extranjera, recaudacin fiscal,
inflacin, inversin pblica y privada, entre otros muestran seales positivas. Algunos indicadores
sociales, tales como niveles de pobreza, desigualdad y desnutricin, han mejorado tambin, si bien a
un ritmo menor que las cifras macroeconmicas.
La tentacin en estas circunstancias es mantener el rumbo sin modificacin alguna. Para qu
cambiar algo que viene funcionando tan bien? Por qu arriesgarse intentando disear y poner en
prctica polticas y estrategias novedosas? Una mirada superficial a las cifras macroeconmicas hara
entendible esta reaccin que podra llevar a una riesgosa complacencia.
Para enriquecer las apreciaciones sobre la situacin actual de la economa peruana, es
necesario tomar en cuenta las fuerzas que estn cambiando el contexto internacional en el cual se
inserta nuestra economa.
En primer lugar, el crecimiento econmico de algunos pases emergentes, particularmente
China, ha generado una gran demanda de materias primas y energa, que ha elevado sus precios a
niveles muy altos considerando las tendencias histricas. Sin embargo, como demostr la crisis
financiera y econmica de 2008-2009, as como lo ocurrido durante los primeros meses de 2014, la
demanda y los precios de las materias primas pueden tanto aumentar como descender abruptamente, lo
que genera un alto grado de incertidumbre y hace difcil hacer predicciones confiables sobre los
ingresos por exportaciones en el mediano y largo plazo.
En segundo lugar, la interconexin de los mercados y sistemas financieros ha aumentado su
volatilidad, haciendo que cualquier disturbio repercuta en forma instantnea en todo el mundo. Los
problemas recientes de las economas europeas, que han requerido programas de salvataje financiero
para Islandia, Irlanda, Portugal, Grecia, Espaa e Italia, as como la disminucin en la calificacin del
riesgo de la deuda de los Estados Unidos por parte de la agencia Standard & Poors y la incertidumbre
econmica asociada con las pugnas presupuestales y fiscales, muestran que la situacin econmica
global es muy precaria. No es posible descartar una nueva recesin similar a la de 2008-2009, y
posiblemente ms pronunciada, en los prximos aos, ya que estos pases han prcticamente agotado
sus herramientas de poltica econmica para hacer frente a una nueva crisis.
194
Las medidas para evitar la recesin han llevado a polticas monetarias expansivas en los
pases desarrollados y a tasas de inters muy bajas. La enorme disponibilidad de recursos financieros
en bsqueda de oportunidades ms rentables de inversin ha aumentado los flujos financieros hacia
las economas emergentes y en desarrollo, lo que ejerce presin sobre sus monedas. Una alteracin
sbita de estos flujos como consecuencia de cambios en expectativas, tasas de inters, rentabilidades,
tasas de cambio, precios relativos, o debido a los ataques especulativos, pondra en una difcil
situacin a las economas emergentes y en desarrollo. Adicionalmente, las actividades econmicas y
sociales dependen cada vez ms de complejos sistemas de intercambio de datos, informacin e
imgenes, as como de redes de transmisin de energa y de transporte. El mal funcionamiento de uno
de sus componentes pondra en peligro las actividades que dependen de estos sistemas redes, causando
disrupciones en gran escala que amplificaran an ms la volatilidad.
En tercer lugar, una serie de eventos naturales extremos cada vez ms frecuentes sequas,
inundaciones, huracanes, tormentas de nieve, y episodios de altas y bajas temperaturas cuya
asociacin con el cambio climtico es cada vez ms evidente, estn afectando negativamente la
produccin y el comercio internacional de alimentos, y han llevado a un incremento significativo de
sus precios. Tambin estn modificando la disponibilidad de agua dulce, la distribucin de especies
animales y vegetales, y la propagacin de virus y microbios, lo que altera el medio ambiente de tal
forma que se anticipan consecuencias como escasez de agua, desaparicin de especies, problemas con
cultivos, y una probable emergencia de nuevas pandemias globales.
En cuarto lugar, es necesario considerar las amenazas geopolticas, la rpida difusin de
protestas sociales y los peligros que representan el terrorismo, el narcotrfico y el crimen organizado;
las tensiones que generan las desigualdades y la divergencia entre las expectativas de mejora en las
condiciones de vida y las posibilidades de realizarlas; las fluctuaciones en la demanda, oferta y precios
de la energa, y los fenmenos demogrficos subyacentes que apuntan hacia cambios significativos en
las condiciones de vida y hacia migraciones internas e internacionales a gran escala.
Por ltimo, todos estos cambios tienen lugar cuando se estn dando avances extraordinarios
en investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico que caracterizan la transicin hacia la sociedad del
conocimiento y la innovacin.
El resultado es un panorama internacional muy incierto, inseguro y riesgoso, que se proyecta
hacia todos los pases del mundo. Cualquiera de estos factores, o una combinacin de ellos, podra
producir cambios violentos y de gran alcance que modificaran radicalmente el entorno en el cual se
desempea la economa peruana. Si bien no es posible anticipar con certidumbre estos cambios y sus
consecuencias, para resguardar logros y continuar avanzando es preciso explorar sus implicancias,
disear maneras de responder ante la eventualidad de que se presenten y enfrentarlos mediante una
gestin adecuada de riesgos.
2. Conocimiento e innovacin: una ventana de oportunidad

Al iniciarse el segundo decenio del siglo XXI, el Per se encuentra en una situacin privilegiada.
Adems de una situacin econmica muy favorable, cuenta con una multiplicidad de diversidades
(ecolgica, biolgica, energtica, cultural, tnica, productiva). La poblacin no es excesiva en relacin
a la dotacin de recursos, pero es suficientemente grande para configurar un mercado interno
significativo (an por desarrollar), y durante los prximos treinta aos se contar con una fuerza
laboral activa mayor que la poblacin dependiente. A esto se unen los procesos de aprendizaje social y
econmico de los ltimos decenios, que han generado un rechazo a la violencia y al populismo, han
estimulado la iniciativa de los emprendedores, estn propiciando una renovacin generacional de
liderazgos y han revalorado diversos aspectos de la identidad nacional. Todo esto confiere una
capacidad especial de resistencia y adaptacin que debe aprovecharse.
Sin embargo, el Per sigue siendo vulnerable a una reduccin en la demanda de productos
primarios, que disminuira sensiblemente los ingresos por exportaciones; a una posible reversin de
los flujos financieros del exterior, que tendra un fuerte impacto negativo sobre los niveles de
195
inversin; y el nuestro es uno de los pases que sern ms afectados por el cambio climtico y sus
secuelas. Las tensiones geopolticas, las actividades ilcitas, la violencia organizada, las pandemias
globales, la crisis energtica y las expectativas frustradas son tambin fuentes de incertidumbre que
amplifican los riesgos que se enfrentan.
La combinacin de una situacin nacional favorable con incertidumbre global con el teln
de fondo de la transicin hacia la sociedad del conocimiento ofrece la oportunidad de disminuir la
vulnerabilidad, consolidar los avances econmicos del ltimo decenio y gestionar inteligentemente los
riesgos asociados con el nuevo entorno global.
En el incierto escenario global que se vislumbra, contar con capacidades cientficas y
tecnolgicas propias es condicin necesaria para profundizar y sostener los avances en el desempeo
econmico y las mejoras en la calidad de vida. El conocimiento y la innovacin permiten mejorar
continuamente la eficiencia, la productividad y la competitividad de las actividades productivas,
amplan la gama de bienes y servicios disponibles, y proporcionan respuestas a desafos que presenta
el entorno biofsico y social. Son insumos esenciales para la gestin adecuada de riesgos, ya que
permiten examinar la naturaleza, caractersticas y consecuencias de una diversidad de posibles
amenazas. Expresan, adems, la creatividad y el ingenio humano, y contribuyen a identificar opciones
para el futuro. Por ltimo, una diversidad de estudios ha demostrado fehacientemente que las
inversiones en proyectos de ciencia, tecnologa e innovacin son altamente rentables.
Para aprovechar las oportunidades que ofrece el segundo decenio del siglo XXI es necesario
un desplazamiento significativo de las polticas pblicas, reorientndolas hacia la creacin de
capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin para avanzar hacia la sociedad del conocimiento. Esto
permitir reducir la vulnerabilidad, diversificar la economa y disminuir la dependencia de la
exportacin de productos primarios; comprender y adaptarse mejor al cambio climtico, y utilizar
sosteniblemente el acervo de recursos naturales; y avanzar hacia una economa intensiva en
conocimiento e innovacin capaz de atraer inversiones, creatividad y talento.
Las lecciones de la historia y la propia experiencia indican que esta ventana de oportunidad se
cerrar, tarde o temprano, sea en unos pocos aos o quizs en un decenio. Desarrollar capacidades en
ciencia, tecnologa e innovacin es una tarea de largo aliento, y por eso es imperativo iniciar este gran
esfuerzo inmediatamente y sostenerlo de manera indefinida.
3. Desempeo en ciencia, tecnologa e innovacin

En comparacin con los logros econmicos del ltimo decenio, el desempeo de los indicadores en
ciencia, tecnologa e innovacin es deficiente.
a)
Inversin, recursos humanos y competitividad
La inversin en investigacin y desarrollo es aproximadamente de 0,10-0,14% del PBI (ni

siquiera se tienen cifras confiables), lo que ubica al Per en uno de los ltimos lugares en Amrica
Latina, muy por debajo del promedio regional del 0,6%. El bajo nivel de inversin en ciencia y
tecnologa es aun ms sorprendente porque entre el 2001 y el 2004 se aprobaron varias leyes que
destinan recursos vinculados a la explotacin de recursos naturales (mineros, petroleros, forestales,
pesqueros) a las universidades para actividades de ciencia y tecnologa. Sin embargo, al examinar el
uso de los fondos provenientes de esta fuente en 2010 se aprecia que las universidades ejecutaron solo
S/. 116 millones de los S/. 704 millones que les fueron asignados, es decir el 16,5%, y que en
actividades especficamente vinculadas a ciencia y tecnologa ejecutaron solo S/. 39,5 millones, el
5,6% del monto puesto a su disposicin para este fin (Bazn y Romero, 2011).
De acuerdo con las estadsticas compiladas por el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa (CONCYTEC), el nmero de investigadores activos inscritos en el Directorio Nacional
de Investigadores es 1,090, aunque la base de datos de la Red de Indicadores de Ciencia y
Tecnologa de Iberoamrica (RICyT) consigna 4,965 investigadores en 2004. En el 2003, el Per
196
tena solo 0,39 investigadores por cada mil trabajadores, en comparacin con el promedio regional
de 6,50 (Guerra Garca, 2008). Por otra parte, el ranking de universidades latinoamericanas que hace
la empresa SCIMAGO sobre la base de sus publicaciones cientficas, muestra 26 universidades
peruanas con al menos un artculo publicado en revistas indexadas entre 2003 y 2008, pero solo seis
tienen ms de 50 artculos y apenas tres ms de 100. La Universidad Peruana Cayetano Heredia, la
mejor ubicada en el ranking, ocupa el puesto 78, seguida por la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos, en el puesto 123, y la Pontificia Universidad Catlica del Per en el puesto 157 ( SCIMAGO
Institutions Rankings, 2010).
Estudios reseados por Juan Jos Daz y Juana Kuramoto indican que el aumento de la
productividad total de factores entre 1950 y el 2006 fue de un 0,1%, cifra muy baja, y entre el 2002 y el
2006, perodo en que la economa creci a ms del 6% anual, su crecimiento fue de solo un 1,0% (Daz,
y Kuramoto, 2010; Daz y Kuramoto, 2011). Asimismo, de acuerdo con un informe del BID, en 2007, la
productividad total de los factores del Per fue solo el 39% de la de Estados Unidos, y estuvo por debajo
del promedio latinoamericano, superando nicamente a Honduras y Nicaragua (BID, 2010).
El informe del Foro Mundial Econmico sobre Competitividad Global para 2010-2011 ubica
al Per en el puesto 73 de 139 pases, pero el pas se encuentra en la posicin 110 en cuanto a
indicadores de innovacin, muy por debajo de las ubicaciones que ocupan Chile, Colombia y Mxico.
En los subndices de capacidad de innovacin y colaboracin universidad-empresa, nuestro pas se
encuentra en el puesto 95; en disponibilidad de cientficos e ingenieros, en el 101; en calidad de
instituciones de investigacin, en el 109, y en lo referente a inversiones en investigacin y desarrollo,
en el puesto 113.
La balanza comercial de conocimientos, que registra el valor de las exportaciones e
importaciones de bienes y servicios vinculados, ha sido estimada por Santiago Roca en base a la
estructura de nuestro comercio exterior y del clculo de contenido de conocimientos de cada uno de sus
principales rubros. La balanza comercial de conocimientos ha sido deficitaria desde 1 0 en adelante, y
el saldo negativo aument de S$ 570 millones a US$ 1976 millones entre el 2002 y el 2008.
b)
Deficiencias en las entidades a cargo de polticas y estrategias
Las instituciones a cargo de disear las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin adolecen
de serias deficiencias. La legislacin vigente sobre el tema es frondosa e inoperante, y est basada en
una concepcin legalista y centralista, tal como se puede observar en la Ley Marco de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Tecnolgica (Ley N. 28303) y en la Ley del Consejo Nacional de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin Tecnolgica - CONCYTEC (Ley N. 28613).
Pese a tener funciones que abarcan varios sectores de la administracin pblica, el CONCYTEC
fue hasta el 2011 una dependencia del Ministerio de Educacin, antes de pasar a la Presidencia del
Consejo de Ministros. Su ley de creacin mezcla funciones normativas, de planificacin, de
coordinacin, de financiamiento, de ejecucin y de evaluacin. Ambas caractersticas contravienen las
buenas prcticas internacionales en gestin pblica al ubicar una entidad con mbito de accin
multisectorial debajo de un ministerio especfico, y al no separar la formulacin de polticas de la
ejecucin de programas y, en particular, de la gestin de fondos y mecanismos de financiamiento.
Por otra parte, el Plan Nacional de Ciencia y Tecnologa (PNCT) 2009-2013 establece una
meta de inversin en investigacin y desarrollo del 1,5% del PBI para el 2013, sin proporcionar
explicacin alguna acerca de cmo lograrla. Adems, define 234 lneas de accin prioritarias, y la
seccin sobre formulacin e implementacin de los programas tiene solo dos prrafos y se limita a
197
decir que se establecern comits de gestin que debern formular, gestionar los recursos,
implementar, monitorear y evaluar los programas a su cargo con el apoyo del C NCYTEC211.
Adicionalmente, los institutos pblicos dedicados a actividades vinculadas con la ciencia,
tecnologa e innovacin adolecen de limitaciones en lo referente a recursos financieros, restricciones
para la ejecucin presupuestal, contratacin de personal y realizacin de adquisiciones, adems de
confusin en la definicin de sus misiones, problemas de gobernabilidad, dificultades para vincularse
con las empresas y conflictos de inters. No obstante estos impedimentos, el desempeo de algunos de
estos institutos ha sido encomiable y digno de elogio, pero podra haber sido mucho mejor de no
existir dichos obstculos.
Por ltimo, a principios de 2012, una comisin consultiva nombrada por el presidente de la
Repblica, present un informe con recomendaciones de poltica que proponan instrumentos de
poltica y esquemas de institucionalidad para avanzar en este campo. Desde entonces se han
establecido incentivos tributarios para promover la innovacin en empresas, se ampliaron los
recursos para la formacin de talentos y se inici una reorganizacin del rgano rector de la poltica
cientfica y tecnolgica del pas (CONCYTEC) (Comisin Consultiva para la Ciencia, Tecnologa e
Innovacin, 2012).
c)
Desempeo del sector privado
Las empresas privadas peruanas no se caracterizan por realizar o darle importancia a las
actividades vinculadas a la ciencia y la tecnologa, si bien existen notables excepciones y se puede
apreciar un creciente inters en el tema. Esto es explicable por los vaivenes que ha tenido el entorno
de polticas econmicas durante los ltimos decenios que pas del proteccionismo a la
hiperinflacin y luego a una liberalizacin comercial brusca, mientras las tasas de crecimiento
econmico fluctuaron acentuadamente. La estabilidad y el crecimiento econmico durante el ltimo
decenio han permitido a las empresas pensar en el mediano y largo plazo, condicin necesaria para
invertir en investigacin, tecnologa e innovacin.
La Encuesta Nacional de Ciencia y Tecnologa, realizada en el 2004 (ENCYT-2004), mostr
que el 9,3% de las empresas con ventas de ms de S/. 50 millones realizaban actividades de
investigacin; para las empresas con ventas entre S/. 2,5 y S/. 50 millones fue del 3,6%, para las
empresas con ventas entre S/. 500 000 y S/. 2,5 millones fue del 1,8%, y para las empresas con ventas
entre S/. 100 000 y S/. 500 000 fue del 1,2%. En base a estas cifras, los autores del informe de revisin
de polticas de innovacin de la CDE infieren que el porcentaje de empresas que realizan
investigacin y desarrollo en el Per no excedera el 2%, y que la mayora de empresas tiene una baja
propensin a innovar (OCDE, 2011).
Una encuesta ms reciente realizada por la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
Econmico (OCDE) confirma que el esfuerzo empresarial en ciencia, tecnologa e innovacin
continu siendo exiguo (Prada, 2011)212. Las empresas grandes y medianas que respondieron con cifras
indican que dedican al rubro innovacin el 2,8% y el 1,4% de sus ventas, respectivamente, y las
empresas pequeas declararon una inversin en innovacin equivalente a un improbable 6,7% de sus
ventas. Dividiendo el total de la inversin en innovacin por categoras, la adquisicin de maquinaria,
equipos y software represent el 94% del total para las empresas grandes, el 75% para las medianas y
el 86% para las pequeas, mientras que las inversiones dirigidas hacia investigacin y desarrollo
representaron el 2,5%, 10,0% y 3,7%, respectivamente. Esto indica que, empleando la mediana
estadstica como parmetro, las empresas grandes que proporcionaron informacin sobre inversiones
211
212
Es evidente que el PNCT ha sido elaborado sin tomar en cuenta la experiencia nacional e internacional en la
planificacin de la ciencia y la tecnologa, y que pertenece al mbito de lo que Marcel Antonorsi e Ignacio valos
denominaron la planificacin ilusoria, en Antonorsi y valos (1 80).
Datos de la encuesta Innovalatino (2011). Tomado de Prada (2011).
198
en innovacin dedican solo el 0,1% de sus ventas a investigacin y desarrollo, las medianas el 0,2% y
las pequeas el 0,3%.
Esto ha sido corroborado por la ltima Encuesta Nacional de Innovacin en la Industria
Manufacturera, realizada conjuntamente con la Encuesta Econmica Anual de la Estadstica
Manufacturera en 2012, la cual indica que, si bien casi dos tercios de las empresas encuestadas indican
que llevan a cabo actividades de innovacin, la inversin en investigacin y desarrollo que realizan
asciende solo al 0,1% de las ventas. La mayora de la inversin en actividades de innovacin se
refieren a la compra de bienes de capital (78,4%), mientras que se destina nicamente el 3.7% de la
inversin en actividades de innovacin a la I+D, y solo un 1,2% de la inversin en actividades de
innovacin a la contratacin de investigacin y desarrollo por parte de terceros.
d)
Apreciacin de conjunto
El pobre desempeo del Per en ciencia, tecnologa e innovacin no quiere decir que todo lo
que se hace en este campo sea negativo. Existen islas de excelencia que funcionan relativamente bien,
aun en un contexto carente de estrategias, polticas y normas operativas coherentes para estimular y
apoyar sus actividades. Algunas de ellas como, por ejemplo, el Instituto Geofsico del Per, han venido
superando durante ms de medio siglo una serie de obstculos para mantener niveles de excelencia en su
produccin cientfica y en los servicios que prestan a la sociedad. Otros casos son los del Instituto de
Investigaciones de la Amazona Peruana (IIAAP) y los Centros de Innovacin Tecnolgica (CITEs), que
han logrado vincular actividades de investigacin cientfica, desarrollo tecnolgico y difusin de
conocimientos con los sectores productivos durante ms de un cuarto de siglo.
Ms recientemente, en el decenio del 2000, los esquemas de financiamiento de INCAGR ,
FINCyT y FIDEC M han demostrado que es posible gestionar fondos concursables de manera
eficiente, y que las inversiones en ciencia, tecnologa e innovacin son altamente rentables. Prueban,
adems, que es posible hacer las cosas bien y rpido, gestionar recursos pblicos en forma
transparente y efectiva, obtener resultados positivos en el corto plazo, y mantener estndares de
calidad de nivel internacional213.
Pese al excelente desempeo macroeconmico del Per, en un entorno global cada vez ms
incierto y voltil, caracterizado por la transicin a la sociedad del conocimiento, la debilidad de las
capacidades cientficas, tecnolgicas y de innovacin, y la escasa participacin del sector privado en
ellas, son fuentes adicionales de vulnerabilidad.
4. Desafo e intentos de respuesta

La precaria situacin de la ciencia, tecnologa e innovacin en el Per, al iniciarse el siglo XXI, es
resultado de una combinacin de factores que prevalecieron desde inicios del decenio de 1980. La
crisis econmica asociada a un severo fenmeno de El Nio de 1982-1983, que caus inundaciones y
sequas, afect la industria pesquera y trastorn el clima, e hizo caer el PBI en ms del 10%.
Paralelamente, el surgimiento del terrorismo afect todas las actividades econmicas, provoc una
emigracin masiva de profesionales calificados y gener incertidumbre en el sector productivo, as
como una fuerte contraccin en las inversiones privadas.
A esto se uni una crisis econmica sin precedentes, que llev a un nivel de inflacin de ms
del 5,000% anual hacia fines del decenio de 1990, lo que gener un programa de ajuste econmico
igualmente drstico que afect al Per durante los primeros aos del decenio del 2000. Todo esto
sucedi mientras el Per se aisl de la comunidad financiera internacional, dej de pagar las deudas
con organismos multilaterales de financiamiento y con acreedores privados, con lo que no tuvo acceso
a financiamiento externo durante la segunda mitad del decenio de 1980 (Sagasti, 1989).
213
Villarn, F. y Golup, R. (2010) identifican once casos (algunos debatibles) de instituciones, programas e iniciativas
exitosas pese a las limitaciones que enfrentan.
199
El sector productivo fue muy fuertemente afectado durante ms de 20 aos y solo empez a
recuperarse hacia fines del decenio de 1990. La prolongada y crtica situacin impidi a las empresas
adoptar una perspectiva de largo plazo, esencial para invertir en actividades inherentemente riesgosas
como la investigacin y el desarrollo de tecnologas. Para agravar la situacin, el Gobierno redujo las
inversiones en ciencia y tecnologa, desmantel el sistema de estaciones experimentales agropecuarias
y permiti una expansin acelerada y sin control de las universidades privadas y pblicas. Como
resultado, el decenio de 1990 fue uno de los ms aciagos para el desarrollo de las capacidades en
ciencia, tecnologa e innovacin.
Sin embargo, durante este perodo algunos grupos empezaron a explorar opciones de poltica
y estrategias para remontar esta crtica situacin. Por ejemplo, el Programa Agenda: PER sobre
estrategias de desarrollo, gobernabilidad democrtica y reformas institucionales realiz una serie de
estudios y un amplio proceso de consultas para disear consensualmente una estrategia de desarrollo
de largo plazo para el Per, que consideraba un papel muy importante para la ciencia, tecnologa e
innovacin (Agenda PER, 2001).
Asimismo, varias iniciativas de investigadores, funcionarios pblicos y empresarios
permitieron reflexionar sobre la manera de superar la crtica situacin de la ciencia, tecnologa e
innovacin, sobre todo a fines del decenio de 1990. No obstante, la multiplicidad de dificultades hizo
necesario centrar la atencin en un conjunto limitado de problemas y desafos, cuya resolucin
permitira iniciar un proceso de recuperacin de capacidades y motivar a los otros actores en el
sistema de ciencia, tecnologa e innovacin a revertir la situacin.
El desafo central fue identificado claramente a partir de estas reflexiones: crear capacidades
de generacin de conocimiento y tecnologa, mejorar el desempeo del sector productivo en
innovacin tecnolgica, y vincular a las empresas con centros de investigacin y universidades. Para
esto era necesario superar el aislamiento de la academia, las universidades y los centros de
investigacin, que se encontraban al margen de los requerimientos del sector productivo y las
empresas privadas. La pequea y maltratada comunidad cientfica peruana, como la llam un
destacado investigador y rector de la principal universidad de investigacin, no estaba en condiciones
de superar sus propias limitaciones; las empresas haban perdido capacidad tecnolgica; exista un
desconocimiento y una desconfianza mutua entre empresas e instituciones acadmicas; los recursos
financieros pblicos y privados destinados a la investigacin cientfica, el desarrollo tecnolgico y la
innovacin eran (y continan siendo) muy escasos; y no se contaba con personal calificado y expertos
en temas de polticas de ciencia, tecnologa e innovacin
En este contexto se decide, como resultado de iniciativas lanzadas durante la segunda mitad
del decenio de 1990, empezar negociaciones con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para un
prstamo destinado a desarrollar capacidades en ciencia y tecnologa. Una serie de estudios realizados
en el periodo 2002-2003, con asistencia tcnica y financiera del BID, permiti disear el Programa de
Ciencia y Tecnologa (FINCyT) por un monto de $35 millones de dlares, que lleg a concretarse solo
en 2007. Este programa fue una respuesta parcial a la crtica situacin de la ciencia y la tecnologa en
el Per, y fue concebido como un laboratorio de instrumentos de poltica para crear capacidades de
investigacin y desarrollo tecnolgico, promover la innovacin tecnolgica en las empresas, y de
promocin de la colaboracin entre el sector productivo y la academia (Sagasti, 2003)214.
214
Sagasti, (2003), fue preparado para el diseo del prstamo del BID para ciencia y tecnologa. El prstamo del BID fue
precedido de un prstamo de US$ 40 millones otorgado por el Banco Mundial en 2001 para mejorar las capacidades de
investigacin e innovacin en el sector agropecuario, mediante el cual se cre el exitoso programa INCAGRO.
200
C. El programa de ciencia y tecnologa (FINCyT 1)

1. Antecedentes
Los primeros intentos de movilizar financiamiento de la banca multilateral de desarrollo,
particularmente el BID y el Banco Mundial, se efectuaron por parte del Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa en 1981. Un enviado de esta institucin visit las sedes de ambas entidades a fin de
explorar la posibilidad de concertar prstamos para desarrollar y consolidar capacidades cientficas y
tecnolgicas215. Sin embargo, como se indic previamente, la situacin econmica y las polticas
gubernamentales durante los decenios de 1980 y 1990 impidieron concretar el apoyo internacional
para el desarrollo de capacidades en ciencia, tecnologa e investigacin216.
Como resultado de las iniciativas emprendidas en la segunda mitad del decenio de 1990, el
BID otorg al Gobierno peruano un donativo que sirvi para financiar una operacin de asistencia
tcnica a travs de un fondo fiduciario aportado por el Gobierno de Japn. Esto permiti realizar
varios estudios entre 2002 y 2004, y en particular organizar la visita de la misin encabezada por Jim
Mullin, quien prepar un informe con las pautas para disear una operacin de prstamo para ciencia
y tecnologa en el Per (Mulling Consulting Ltd. y Asociados, 2002).
No obstante, tom mucho tiempo procesar las recomendaciones de los informes preparados
con apoyo de la asistencia tcnica financiada por el Gobierno japons. En parte, esto se debi al
conflicto que se suscit entre el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONCYTEC) que
estaba ubicado en la Presidencia del Consejo de Ministros, pero fue transferido al mbito del
Ministerio de Educacin, en 2004 y el Viceministerio de Industria, del Ministerio de la Produccin.
Ambas instituciones queran hacerse cargo de la ejecucin del prstamo, y las discusiones se hicieron
muy agrias y se prolongaron por casi dos aos.
Las limitaciones del CONCYTEC y el FONDECYT eran notorias y llegaron a generar
demandas de reorganizacin y reestructuracin por parte de la comunidad cientfica, tecnolgica y
de innovacin en el Per. El Ministerio de la Produccin cubre los sectores de industria y pesquera,
y adems no cuenta con la capacidad de ejecutar programas tipo FINCyT 1 en forma directa. Por
estas razones, la solucin que se encontr al impasse fue ubicar la ejecucin de la operacin de
prstamo en la Presidencia del Consejo de Ministros, que es la entidad gubernamental multisectorial
por excelencia.
El Directorio del BID aprob la operacin de prstamo en octubre de 2005 y ocho meses ms
tarde, el 19 de julio de 2006, el Gobierno peruano y dicha entidad suscribieron el Contrato de
Prstamo N. 1663/OC-PE, para el Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT). Los recursos para
financiar este programa provienen de un prstamo de US$ 25 millones del BID y de US$ 11 millones
de recursos de contrapartida del Tesoro pblico.
2. Objetivos y componentes de FINCyT

El objetivo del Programa de Ciencia y Tecnologa, de cinco aos de duracin, fue mejorar los niveles
de competitividad del pas, a travs del fortalecimiento de las capacidades de investigacin y
desarrollo y de innovacin tecnolgica. Los objetivos especficos del programa fueron:
215
216
i)
Fortalecer el sistema nacional de innovacin;
ii)
Ampliar la capacidad para la generacin de conocimientos cientficos y tecnolgicos;
El informe sobre estas primeras gestiones se encuentra disponible en: http://www.franciscosagasti.com/

descargas/publicaciones_02/informe-washington-fs.pdf.
A partir de 1996 fue posible apreciar esfuerzos por parte de destacados profesionales, tales como Agnes Franco,
viceministra de Industria, y Jos Valdez Calle, prominente empresario, para reiniciar las negociaciones con el BID.
Sin embargo, estas iniciativas rendiran fruto solo un decenio ms tarde.
201
iii) Promover la innovacin en las empresas y una mayor participacin del sector privado en
el desarrollo de actividades de ciencia y tecnologa, para contribuir a la competitividad
de los principales sectores productivos del pas; y
iv) Promover las investigaciones en ciencia y tecnologa de forma que contribuyan
sustancialmente a la mejora de la competitividad empresarial217.
Los componentes de FINCyT fueron cuatro:
Componente I: Proyectos de innovacin tecnolgica (US$ 10,8 millones). El objetivo de este
componente es fortalecer la capacidad de generacin, difusin, articulacin, demanda y transferencia
de conocimientos tecnolgicos para la innovacin en el sector productivo. Se financiarn proyectos
empresariales de desarrollo de nuevas tecnologas en productos, servicios y procesos, proyectos
asociativos de transferencia tecnolgica, as como tambin proyectos de transferencia tecnolgica
individuales. Este componente incluir los siguientes subcomponentes: i) proyectos de innovacin,
adaptacin y transferencia tecnolgica para empresas individuales para el desarrollo y/o mejoramiento
de productos y procesos (PITEI); y ii) proyectos de innovacin, adaptacin y transferencia tecnolgica
de carcter precompetitivo presentados por grupos de tres o ms empresas (PITEA).
Componente II: Proyectos de investigacin y desarrollo tecnolgico (US$ 10,8 millones). El
objetivo de este componente es contribuir al incremento del conocimiento cientfico y el desarrollo
tecnolgico, a travs del financiamiento de proyectos de investigacin y desarrollo tecnolgico
presentados por universidades, centros de educacin superior, centros de investigacin y consorcios de
estas instituciones con empresas y/o agencias gubernamentales. Los objetivos de las lneas de apoyo a
las universidades y centros de investigacin y desarrollo son apoyar la investigacin cientfica y el
desarrollo tecnolgico, y contribuir al fortalecimiento de la capacidad cientfica nacional para la
generacin de conocimientos cientficos y tecnolgicos en temas que propendan a la resolucin de
problemas de inters social y econmico del pas. Uno de los puntos a incentivar es la conformacin
de redes nacionales que desempeen un papel importante en la movilizacin de investigadores y en la
sensibilizacin de las empresas, lo que facilitar futuras cooperaciones y la interaccin universidadempresa. Este componente considera la investigacin cuyos resultados no son apropiables y son de
amplia difusin, e incluir los siguientes subcomponentes: i) proyectos de investigacin y desarrollo
(PIBAP); ii) proyectos de transferencia tecnolgica (PTT); y iii) proyectos de inters nacional
orientados a resolver problemas crticos o emergentes para el pas (PIN).
Componente III: Fortalecimiento y creacin de capacidades (US$ 5,76 millones). El objetivo
de este componente es el fortalecimiento de la capacidad de investigacin y gestin en ciencia,
tecnologa e innovacin a travs de la formacin de profesionales de alto nivel para la generacin,
ejecucin y gestin de proyectos de investigacin y desarrollo cientfico y tecnolgico. Se brindar
apoyo financiero para la realizacin de estudios de doctorado y actualizacin, en el pas y en el
extranjero. Incluir igualmente apoyo para la especializacin de personal proveniente del sector
privado y el reforzamiento de capacidades locales para la formacin de alto nivel. Este componente
consta de los siguientes subcomponentes: i) becas institucionales de doctorado para universidades y
otros centros de educacin superior y centros de investigacin; ii) becas para cursos y pasantas para
empresas; iii) fortalecimiento de capacidades de investigacin y desarrollo.
Componente IV: Fortalecimiento y articulacin del sistema nacional de innovacin (US$
1,64 millones). El objetivo de este componente es el fortalecimiento y la articulacin de instituciones,
agencias y procesos claves dentro del sistema nacional de innovacin. Se financiarn actividades de
asistencia tcnica: estudios, consultoras, capacitacin, difusin, talleres y seminarios, sistemas de
informacin y otras actividades, en el marco de los objetivos del componente. Entre las debilidades e
insuficiencias del SNI, detectadas en el diagnstico, se seleccionaron los siguientes temas que sern
217
Para una descripcin detallada del programa, vase el documento del BID LEG/SGO/PE-36516967-11 con el
Contrato de Prstamo N. 1663/OC-PE y sus anexos.
202
apoyados con los mecanismos descritos: i) contribuir a la creacin de una institucionalidad y, por esta
va, a la sostenibilidad de las actividades de ciencia y tecnologa, en particular al establecimiento de
un fondo autnomo para la gestin de los recursos del sector; ii) contribuir al diseo de una poltica de
asignacin de recursos pblicos (diferentes a los del programa) con criterios competitivos y de
calidad, y por lo tanto consistentes con la estrategia del presente programa; iii) contribuir al desarrollo
de un sistema de conocimiento y difusin cientfico y tecnolgico que responda a las demandas de los
diferentes actores del sistema nacional de innovacin; y iv) contribuir al fortalecimiento del sistema de
propiedad intelectual.
Las reas prioritarias para los proyectos fueron definidas mediante un estudio de factibilidad,
y fueron agroindustria, pesca para consumo humano y textiles, a las cuales se aadi el rea de
informtica, a pedido del presidente del CONCYTEC.
3. Ejecucin de FINCyT 1
Luego de un largo perodo de gestacin, la Unidad Coordinadora o Ejecutora del prstamo del BID se
constituy formalmente en diciembre de 2006, su Consejo Directivo se conform en febrero del 2007,
el director ejecutivo fue designado en junio del 2007, y el equipo tcnico y administrativo de la
Unidad Coordinadora se complet en agosto del mismo ao. Todas las contrataciones siguieron los
procedimientos establecidos en el Contrato de Prstamo para asegurar el alto nivel de los
profesionales a cargo de la ejecucin del programa. Una misin del BID visit Lima a fines de agosto
del 2007 para dar inicio formal a las actividades del Programa (InnovosGroup, 2013).
a)
Inicio de la ejecucin del Programa FINCyT 1
Al iniciarse la operacin del programa se presentaron varias dificultades. La Presidencia del

Consejo de Ministros no tena experiencia con este tipo de prstamo para ciencia y tecnologa, que tiene
caractersticas especiales y opera mediante procesos concursables. Adems, no se haba previsto
presupuesto para empezar a operar antes de recibir el primer desembolso del BID, con lo que no fue
posible contar con un local apropiado y fue difcil solventar los gastos asociados con la contratacin de
personal. No obstante, el Consejo Nacional de Competitividad, el BID y otras instituciones prestaron su
apoyo, por lo que fue posible organizar las reuniones del Consejo Directivo, iniciar el proceso de
contratacin del Director Ejecutivo de FINCyT y cumplir con todas las condiciones previas al primer
desembolso del BID (entre ellas, la preparacin del reglamento operativo de FINCyT).
La designacin del director ejecutivo de FINCyT enfrent algunos contratiempos inesperados.
Luego de un riguroso proceso de seleccin, el Consejo Directivo design para el cargo a un
funcionario pblico de muy alto nivel, considerado uno de los mejores en su campo, con amplia
experiencia en la gestin de prstamos de organismos financieros internacionales en el Per y el
extranjero. No obstante, debido a que haba trabajado en Gobiernos anteriores de sesgo poltico
opuesto al Gobierno en ejercicio, hubo dudas sobre su nombramiento, que se demor varias semanas.
Esta situacin fue superada en gran medida gracias a la intervencin de varios miembros del Consejo
Directivo de FINCyT e involucr gestiones polticas complejas y poco convencionales. La
designacin del director ejecutivo en agosto del 2007 complet todas las gestiones previas con el BID
para recibir el primer desembolso.
Para acelerar la ejecucin del programa, a fines de agosto del 2007, el director ejecutivo
recin nombrado y uno de sus funcionarios de confianza visitaron operaciones similares de prstamos
del BID en Argentina y Chile. Esto permiti asimilar su experiencia y conocimientos, adems de
lograr apoyo para el diseo de software para fondos concursables. El amplio conocimiento del director
ejecutivo sobre la manera en que operan los organismos financieros internacionales, la asistencia
proporcionada por agencias similares en esos dos pases y el apoyo poltico que recibi el Programa
FINCyT permitieron lanzar los primeros concursos de proyectos de investigacin bsica y aplicada de
universidades y centros de investigacin, y de investigacin tecnolgica aplicada en empresas. Esto
ocurri en la tercera semana de septiembre del 2007, solo tres semanas despus de iniciarse
203
formalmente la ejecucin del Programa. Las convocatorias a estos concursos fueron anunciadas
pblicamente a travs de los medios de comunicacin y publicitadas mediante la pgina web de
FINCyT 1 y otros medios electrnicos.
b)
Avances rpidos durante el primer ao de ejecucin de FINCyT 1
Paralelamente al lanzamiento de los concursos para los dos primeros componentes del
programa, se realizaron talleres de capacitacin para el diseo de proyectos. Con este fin se invit a
expertos de Argentina y Chile que, a lo largo de varias semanas, dictaron conferencias y organizaron
talleres con representantes de empresas, institutos de investigacin y universidades. Al mismo tiempo,
se inici el proceso de conformar la lista de evaluadores externos y los comits de rea para cada una
de las cuatro reas prioritarias, que por decisin del Consejo Directivo de FINCyT deberan concentrar
al menos el 60% de los recursos, y un comit adicional para los proyectos que no correspondan a
dichas reas.
La respuesta de las universidades y centros de investigacin a la convocatoria del concurso
PIBAP para el segundo componente del FINCyT 1 fue rpida y exitosa. Se recibi un gran nmero de
propuestas de proyectos, la mayora bien estructurados, que permitieron asignar los recursos
rpidamente. El total de recursos disponibles para el componente se agot a mediados del 2008,
menos de un ao despus que se iniciara la ejecucin de FINCyT 1. La razn para esto fue que
durante muchos aos no se haba contado con recursos pblicos para financiar proyectos de
investigacin en instituciones acadmicas, por lo que haba una gran demanda insatisfecha. En la
primera convocatoria se aprobaron 39 proyectos y en la segunda 31, para un total de 70 proyectos de
investigacin bsica y aplicada.
No obstante, el proceso de seleccin y ejecucin de los proyectos PIBAP no estuvo exento de
dificultades. Los principales problemas surgieron en las universidades pblicas que recibieron
recursos del FINCyT 1, ya que sus sistemas administrativos y financieros no permitan incorporar este
tipo de recursos en sus procesos de ejecucin presupuestal. Esto llev a varias intervenciones de los
funcionarios de FINCyT 1 para apoyar la labor de los investigadores universitarios que haban ganado
los concursos. En otros casos, la ejecucin de los proyectos requera insumos importados que
enfrentaron demoras en la aduana; autorizaciones de entidades pblicas para obtener acceso a
muestras de investigacin y datos, que requirieron largas y engorrosas gestiones; y la contratacin de
personal especializado, no prevista en los procedimientos administrativos de las universidades. Esto
tambin requiri intervenciones frecuentes de los funcionarios de FINCyT 1 para facilitar la ejecucin
de los proyectos.
La seleccin y ejecucin de los proyectos de inters nacional (PIN) se realiz mediante un
concurso por invitacin. En primer lugar, se emplearon los servicios de un experto de alto nivel para
identificar prioridades de investigacin definidas por diversas instituciones estatales. Esto involucr
una revisin de planes de desarrollo, declaraciones de poltica, estrategias sectoriales, propuestas de
organismos pblicos y otros documentos, as como un proceso de consulta y una encuesta dirigida a
varios cientos de instituciones pblicas, privadas y de la sociedad civil. Lo dicho permiti a su vez
identificar ms de 200 posibles iniciativas, que luego fueron evaluadas y reducidas a un total de 30
perfiles de proyectos. Mediante un proceso de seleccin rigurosa, esta lista se redujo a 15 proyectos
susceptibles de ser financiados, listados en orden de mrito y prioridad. Los recursos fueron
suficientes para financiar solo los siete primeros.
La respuesta de las empresas a las convocatorias de los concursos para proyectos de
investigacin individuales (PITEI) y asociados (PITEA) fue menos exitosa. Pese a la capacitacin
ofrecida para formular proyectos y someterlos a los concursos de FINCyT 1, la mayora de las
empresas tuvo dificultades al preparar sus propuestas. Debido al largo perodo en que no hubo apoyo
para proyectos de investigacin en estas entidades, se haba perdido la memoria institucional que se
cre durante el decenio de 1970 a travs de los programas del Instituto de Investigacin Tecnolgica
Industrial y Normas Tcnicas (ITINTEC), as como de entidades similares en los sectores minero y de
telecomunicaciones (Sagasti, 1975; Flit, Flores, y Sagasti, 1976).
204
Adems de ofrecer asistencia tcnica para la preparacin de proyectos, considerando que

muchas empresas no estaban en condicin de invertir el tiempo y los recursos necesarios para preparar
un proyecto completo, en 2009 se modific el procedimiento de seleccin. Se solicit que las
empresas presentaran primero un perfil de proyecto, que requiere menos esfuerzo de preparacin.
Luego de un proceso de seleccin inicial, se identificaron aquellos perfiles que correspondan a las
prioridades y criterios de seleccin de FINCyT 1, y se procedi a solicitar la presentacin de una
propuesta completa de proyecto, pero sin dar garantas de que seran finalmente apoyados. Esto
permiti aumentar el nmero de propuestas razonablemente ajustadas a la forma en que operaban los
concursos PITEI y PITEA.
Las otras actividades del programa, particularmente el programa de becas de posgrado en
ciencias e ingenieras, las becas para programas de gestin de la ciencia y la tecnologa, los concursos
sobre equipamiento y misiones tecnolgicas, y los estudios para reforzar el sistema nacional de
innovacin se iniciaron en el segundo ao de operacin.
Considerando las dificultades para administrar un programa de becas, el Consejo Directivo de
FINCyT 1 tom la decisin de encargar la gestin de las becas de posgrado en el Per al
CONCYTEC, y las de posgrado en el exterior a LASPAU, entidad asociada a la Universidad de
Harvard y que cuenta con amplia experiencia en la gestin de este tipo de becas. Como ejemplo de las
dificultades enfrentadas, est el hecho de que se presentaron solo 28 postulantes para las 20 becas
programadas. Aparentemente, la difusin de este programa no fue lo suficientemente amplia o no
haba inters por parte de los graduados en ciencias e ingenieras (que son un porcentaje minoritario
de los egresados de universidades) por acceder a este tipo de becas. Una dificultad adicional fue que el
monto considerado para financiar a los becarios de doctorado (US$ 80,000) y el plazo otorgado (tres
aos) no fueron suficientes para que los postulantes completen sus estudios de la forma inicialmente
prevista. No obstante, fue posible escoger un grupo de postulantes altamente calificados y
prcticamente la totalidad de ellos ha completado sus doctorados, aunque en un plazo mayor y
movilizando recursos adicionales.
La inexistencia de profesionales especializados en gestin de la innovacin tecnolgica,
poltica cientfica y tecnolgica, y gestin de programas de investigacin, hizo necesaria una iniciativa
para que las universidades y centros de estudios superiores del Per disearan y ofrecieran cursos
cortos, diplomados y maestras en estos campos. Se invit a un nmero considerable de instituciones a
presentar propuestas para disear programas de esta naturaleza, ofreciendo financiamiento para este
fin. Se presentaron ocho instituciones, de la cuales tres fueron escogidas para disearlos. Se ofreci,
adems, financiamiento en forma de becas parciales para los estudiantes que decidieran seguirlos.
Finalmente, se llegaron a implementar dos programas de maestra, uno de diplomado y otro de cursos
cortos. Sin embargo, los resultados no fueron los esperados debido, entre otras razones, a las
debilidades en las instituciones de educacin superior, la escasez de profesores calificados y las
perspectivas inciertas de empleo una vez completados estos cursos.
Las respuestas de los beneficiarios de los programas de equipamiento cientfico y tecnolgico,
misiones tecnolgicas y asesoras empresariales tomaron tiempo en madurar, pero al fin lleg a
ejecutarse la totalidad de los recursos previstos en cada uno de estos rubros.
La puesta en marcha del Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1), y en particular la
ejecucin de sus componentes 3 y 4, que se refieren al fortalecimiento y creacin de capacidades, y a
la articulacin y fortalecimiento del sistema de innovacin, dio origen a los primeros roces y
conflictos con el CONCYTEC. La rpida ejecucin y la acogida que tuvieron los concursos y
operaciones de FINCyT 1 contrastaron con los problemas que haba enfrentado dicha institucin desde
haca muchos aos, y en particular con la lentitud e inoperancia del Fondo Nacional de Desarrollo
Cientfico y Tecnolgico (FONDECYT). Cabe mencionar que estas limitaciones haban sido una de
las principales razones por las que se tom la decisin de ejecutar el Programa de Ciencia y
Tecnologa, financiado con un prstamo del BID a travs de una unidad ejecutora independiente. Si
bien esos conflictos generaron dificultades en la ejecucin de FINCyT 1, la mayora pudo ser
superado sin afectar el desempeo del programa.
205
El primer roce se produjo en agosto-septiembre del 2008, al ao de iniciado el programa. Un

informe legal enviado por el presidente del CONCYTEC al presidente del Consejo Directivo de
FINCyT 1 seal, entre otros aspectos, que el presidente del FINCyT 1, quien es el representante del
C NCYTEC, tiene un mandato imperativo que se traduce en llevar al Consejo Directivo que l
preside () las instrucciones que le otorgue el presidente del C NCYTEC. La respuesta del
presidente del Consejo Directivo de FINCyT 1 reconoci este hecho, pero seal que el presidente es
solo uno de diez miembros del Consejo Directivo, cuyas decisiones se toman por mayora simple.
El segundo incidente se produjo tres meses despus, cuando el CONCYTEC pidi a FINCyT
1 hacerse cargo directamente, sin que medie una propuesta a ser evaluada, de las becas de posgrado
del Componente III del programa (fortalecimiento y creacin de capacidades), y el ntegro del
Componente IV (fortalecimiento y articulacin del sistema de innovacin). La respuesta del Consejo
Directivo de FINCyT 1 fue que, de acuerdo con las condiciones del prstamo del BID, era necesario
recibir una o varias propuestas para ejecutar estas actividades, las que seran consideradas por el
Consejo Directivo de FINCyT 1 en su debida oportunidad.
c)
Consolidacin de FINCyT 1 y dificultades para avanzar
La segunda misin de supervisin del BID vino al Per en julio del 2008. Con casi un ao de
operacin, fue posible identificar algunos problemas que requeran solucin urgente.
Por ejemplo, se hall la necesidad de hacer ajustes en las metas del programa debido a
cambios en el contexto econmico. Entre los periodos 2003-2004, cuando dise el programa, y 20072008, cuando se inici su ejecucin, la moneda nacional se haba apreciado aproximadamente en un
30%, y los costos de los proyectos de investigacin empresarial haban aumentado significativamente.
Como consecuencia, en vez de un costo promedio de US$ 60,000 por proyecto empresarial estimado
inicialmente, al ao de ejecucin del programa se constat que el costo promedio real superaba los
US$ 80,000. Tomando en cuenta esta situacin y el hecho de que solo haba un monto fijo de US$
10,8 millones para el rubro de proyectos empresariales, el Consejo Directivo de FINCyT, los
funcionarios del BID, los del MEF, y las autoridades de la Presidencia del Consejo de Ministros
tomaron la decisin de reducir la meta de 120 proyectos empresariales, establecida originalmente, a 80
proyectos. Sin embargo, este acuerdo no fue debidamente consignado por los funcionarios del MEF en
los registros en lnea del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), lo que llevara eventualmente,
como se ver ms adelante, a problemas con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la
Presidencia del Consejo de Ministros.
Por otra parte, hacia fines de 2008, el Gobierno tom la decisin de acelerar la ejecucin del
Fondo de Investigacin y Desarrollo para la Competitividad (FIDECOM) creado por el MEF con
una asignacin de S/. 200 millones a fines del 2006 como una manera de hacer uso del supervit en
las cuentas fiscales. La legislacin y los reglamentos de FIDECOM tomaron dos aos en prepararse, y
el Ministerio de la Produccin fue designado para supervisar su ejecucin. El mbito de accin de
FIDECOM era muy similar al del primer componente de FINCyT 1, y se centra en el apoyo a los
proyectos de investigacin tecnolgica e innovacin en pequeas y medianas empresas. La
designacin de la unidad ejecutora para los recursos de este fondo gener el conflicto ms serio entre
FINCyT 1 y el CONCYTEC.
Durante el primer ao de ejecucin de FINCyT 1, los requisitos para presentar proyectos y
recibir aprobacin (justificacin tcnica, evaluacin econmica, capacidad de ejecucin, entre otros)
llevaron a algunos empresarios a sugerir que la administracin FINCyT era demasiado exigente y
que resultaba necesario suavizar las condiciones y hacer evaluaciones de propuestas ms benvolas.
Esta posibilidad no fue considerada por la administracin de FINCyT 1, y se decidi mantener los
requisitos y exigencias de calidad en la evaluacin de las propuestas. Al mismo tiempo, se ofreci an
ms apoyo a los empresarios para mejorar la calidad de los proyectos que presentaban para la
consideracin de FINCyT 1.
206
Una de las primeras decisiones que tom el Consejo Directivo de FIDECOM fue descartar la
posibilidad de crear una nueva unidad ejecutora, que duplicara las actividades de otras entidades
similares. Para este fin, examin las opciones de encargar la gestin de los proyectos de FIDECOM a
otra entidad que actuara como su Secretara Tcnica. Luego de varias consultas, el Consejo Directivo
de FIDECOM decidi considerar al FONDECYT, asociado al CONCYTEC, al programa INCAGRO,
asociado al Ministerio de Agricultura, y a FINCyT 1, ubicado en la Presidencia del Consejo de
Ministros. FONDECYT adoleca de una serie de limitaciones que han sido mencionadas
anteriormente, INCAGRO estaba cerrando sus operaciones luego de ejecutar dos prstamos del Banco
Mundial, y el FINCyT haba demostrado su capacidad de ejecucin en un campo similar al que
corresponda a las operaciones de FIDECOM.
Ante la posibilidad de que se encargara la gestin de FIDECOM a FINCyT 1, el
presidente del CONCYTEC dirigi una comunicacin al presidente del Consejo Directivo de
FINCyT 1 en la que indicaba que se sirva usted disponer, en calidad de representante del
CONCYTEC, que la Unidad Funcional del Programa de Ciencia y Tecnologa Per-BID decline
postular a la Secretara Tcnica de FIDEC M 218. La respuesta del presidente del Consejo
Directivo de FINCyT 1 mencion que la designacin de la Secretara Tcnica de FIDECOM no
involucraba postulaciones formales por parte de otras entidades pblicas, que no haba ninguna
restriccin en el Contrato de Prstamo con el BID para que FINCyT 1 administre otras fuentes de
recursos, y que hara llegar sus observaciones al Consejo Directivo del FINCyT para que este
tome las acciones correspondientes 219.
En abril del 2009, el Consejo Directivo del FIDECOM design a la Unidad Coordinadora
del Programa como su Secretara Tcnica, a cargo de administrar los S/. 200 millones de dicho
fondo. A fines del mes anterior, el presidente del CONCYTEC haba enviado una carta al
presidente del Consejo de Ministros en la cual le informaba que la Presidencia del C NCYTEC
ha tomado la decisin de dar por concluida la designacin del representante de esta institucin,
quien ejerce el cargo de presidente del Consejo Directivo de FINCyT 1, y haba nombrado a un
nuevo representante para ese cargo 220. El secretario general de la Presidencia del Consejo de
Ministros cit al presidente del Consejo Directivo de FINCyT para informarle de esta situacin,
ya que el presidente del CONCYTEC no le haba informado sobre el tema. No obstante, la
Presidencia del Consejo de Ministros tom la decisin de mantener al presidente del Consejo
Directivo del FINCyT 1 hasta consolidar los avances en la ejecucin del prstamo del BID y la
puesta en marcha del FIDECOM.
La decisin de encargar a FINCyT 1 la Secretara Tcnica de FIDECOM evit una dispersin
de esfuerzos y una posible competencia por atraer a las empresas beneficiarias de estos recursos,
adems que mantuvo la coherencia en los estndares y procesos de evaluacin de propuestas
empresariales, e impidi una carrera hacia abajo para demostrar una ejecucin ms rpida de los
recursos pblicos para apoyar la innovacin empresarial.
En abril de 2009 tuvo lugar la tercera misin de supervisin del BID, en la cual se evalu el
avance del programa, se hicieron ajustes para acomodar la labor de la Secretara Tcnica de
FIDECOM y se definieron los procesos de evaluacin intermedia y de impacto. Se constat que, hacia
fines del 2009, FINCyT 1 estara gestionando ms de 300 proyectos empresariales con recursos del
prstamo del BID y de FIDECOM, pero que se habran agotado todos los recursos disponibles para
financiar proyectos de investigacin bsica y aplicada en universidades e institutos de investigacin
comprendidos en el segundo componente del programa. Estos recursos se comprometieron en su
totalidad en el segundo concurso realizado en 2008, y a fines de ese ao se solicit una ampliacin
presupuestal que no se lleg a concretar durante la vigencia de FINCyT 1.
218
219
220
Oficio N. 091-2009-CONCYTEC-P, del 6 de marzo de 2009.

Oficio N. 383-2009-PCM/PCyT.DE, del 9 de marzo de 2009.
Oficio N. 127-2009-CONCYTEC-P, del 25 de marzo de 2009.
207
Las tensiones entre el presidente del CONCYTEC y el presidente del Consejo Directivo de
FINCyT 1 continuaron durante 2009 como consecuencia del encargo de la Secretara Tcnica de
FIDECOM a FINCyT 1. Esto llev a la renuncia del presidente del Consejo Directivo de FINCyT 1 en
diciembre de 2009, cuando ms del 90% de los recursos del prstamo con el BID haban sido ya
comprometidos. Su reemplazo estuvo en el cargo hasta fines de 2011, cuando se apart del cargo por
motivos personales y legales, luego de lo cual se repuso en el cargo al primer presidente del Consejo
Directivo del FINCyT hasta la finalizacin del Programa.
d)
Diseo de FINCyT 2 y dificultades en el cierre de FINCyT 1
En octubre del 2009, el Consejo Directivo de FINCyT 1 realiz una sesin informal para
explorar los componentes de una posible segunda operacin de Prstamo del BID. En esta
discusin se examinaron los posibles componentes, forma de ejecucin y monto de la operacin,
as como las opciones institucionales para su ejecucin. Estas deliberaciones fueron puestas en
conocimiento de las autoridades de la Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de
Economa y Finanzas, de otras entidades vinculadas a la ciencia, tecnologa e innovacin, y de la
representacin del BID en el Per.
El MEF inici la preparacin de la segunda operacin de prstamo y, un mes ms tarde,
durante una misin de supervisin del BID, se presentaron los resultados de la evaluacin de medio
trmino de FINCyT 1. Esta evaluacin, realizada por expertos internacionales, dio informacin valiosa
para la preparacin de la segunda operacin de prstamo. Adems de destacar el xito de la gestin de
FINCyT 1 hasta ese momento, la evaluacin de medio trmino puso en relieve las dificultades
enfrentadas en el registro de informacin sobre la ejecucin de los diversos tipos de proyecto, y los
problemas en el seguimiento tcnico de los proyectos de investigacin empresariales, en universidades
y en centros de investigacin.
Luego de un largo proceso de preparacin del estudio de factibilidad y de consultas con varias
instituciones pblicas, durante una visita de funcionarios del BID en noviembre de 2011, se
concretaron las negociaciones entre el MEF y el BID, con la participacin de representantes de la
Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de la Produccin y la administracin de FINCyT
1. Se tom la decisin de que la misma unidad ejecutora de la primera operacin de prstamo se
hiciera cargo de la segunda, y se dio luz verde para la aprobacin del Proyecto de Innovacin para la
Competitividad (FINCyT 2), por un monto de US$ 100 millones: US$ 35 millones provenientes del
BID y US$ 65 millones de una contrapartida del Gobierno peruano.
Esta operacin deba iniciarse a principios de 2012, cuando se completar casi totalmente
la ejecucin del Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1), y la unidad ejecutora
continuara ubicada nuevamente en la Presidencia del Consejo de Ministros. Sin embargo, una
vez aprobada el acta de negociacin entre los representantes del MEF, PCM, FINCyT 1 y el BID,
la Secretara General de la Presidencia de Ministros decidi postergar la firma del acta de
negociacin, pese a que un representante de esta institucin haba estado todo el tiempo en las
negociaciones sin haber realizado ninguna objecin. Esto provoc demoras en la aprobacin del
prstamo por parte del BID y gener roces entre la Secretara General de la PCM y el Consejo
Directivo de FINCyT 1.
Las nuevas autoridades en la Presidencia del Consejo de Ministros, que tenan solo unos
meses en el cargo luego del cambio de gobierno en julio de 2011, no conocan los antecedentes de
FINCyT 1 y la forma en que operan los prstamos para ciencia y tecnologa. Esta situacin llev
a largas discusiones y negociaciones, agravadas por el cuestionamiento que hizo el Presidente del
Consejo Directivo de FINCyT 1 a la decisin de la Secretara General del la PCM de postergar la
firma del acta de negociacin. El resultado fueron ms de siete meses de complejas discusiones
con funcionarios de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la PCM, quienes no ente ndan la
208
naturaleza del apoyo que prestan las entidades pblicas a empresas, universidades y centros de
investigacin, y las caractersticas especiales de los prstamos de organismos internacionales para
este fin221.
Uno de los problemas suscitados se refiri al cambio de metas en el nmero de proyectos
empresariales, mencionado anteriormente en este trabajo. Pese a la aprobacin de todas las
autoridades pblicas involucradas, el MEF no haba llegado a registrar el cambio de metas en la
pgina web del Sistema Nacional de Inversin Pblica, razn por la cual los funcionarios de la OPP en
la PCM se negaron a aceptar el cambio acordado para tomar en cuenta aumento en el costo promedio
de los proyectos, resultante de la apreciacin de la moneda nacional. Todo esto llev a demoras en la
reasignacin presupuestal de FINCyT 1 y gener dificultades para el inicio de FINCyT 2.
Paralelamente, en marzo de 2012, la Comisin de Ciencia, Innovacin y Tecnologa del
Congreso de la Repblica decidi iniciar una investigacin sobre las operaciones del Programa de
Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1). El secretario tcnico de esta comisin, presidida por un congresista
de la oposicin al Gobierno, prepar un Informe de fiscalizacin de la ejecucin del Contrato de
Prstamo 1663/OC-PE, que fue revisado en sesin reservada de dicha comisin en marzo del 2012.
Sin invitar a ningn funcionario o miembro del Consejo Directivo de FINCyT 1 para hacer sus
descargos, la CCIT acord solicitar facultades especiales de comisin investigadora para examinar
presuntas irregularidades en la ejecucin del Contrato de Prstamo, mencionando que era necesario
establecer responsabilidades por el inadecuado uso de los fondos pblicos otorgados al programa.
Luego de gestiones realizadas por varios miembros del Consejo Directivo de FINCyT 1, se
logr que el presidente del Consejo Directivo y el director ejecutivo de FINCyT 1 se presentaran, en
abril del 2012, en las sesiones de la Comisin de Ciencia, Innovacin y Tecnologa, y de la Comisin
del Produccin del Congreso. Durante estas presentaciones se absolvieron todos los cuestionamientos
y las inquietudes de los congresistas, quienes retiraron su pedido de que se le otorguen facultades
especiales de comisin investigadora. Una comunicacin dirigida al presidente del Congreso por el
presidente del Consejo Directivo de FINCyT 1 examin detalladamente cada una de las dudas de los
congresistas, explicando las razones por las que las autoridades de FINCyT 1 haban tomado las
decisiones correspondientes. Como resultado de estas gestiones, una gran mayora de los congresistas
miembros de las dos comisiones involucradas expresaron su pleno apoyo a las actividades del
Programa de Ciencia y Tecnologa.
En julio de 2012, Ciudadanos al Da, una organizacin de la sociedad civil que anualmente
otorga reconocimientos a las buenas prcticas de gestin pblica desde 2005, adjudic al FINCyT 1 el
premio a las mejores prcticas en la categora de cooperacin pblico-privada. Este galardn
reconoci la labor realizada por FINCyT durante cinco aos para vincular a las instituciones
acadmicas y empresas privadas mediante fondos concursables financiados con recursos pblicos.
Hacia fines de 2012, FINCyT 1 haba comprometido la totalidad de los US$ 36 millones del
Contrato de Prstamo N. 1663/OC-PE y se haba dejado expedito el camino para la puesta en marcha
de FINCyT 2. Se tomaron las medidas para cumplir con todas las condiciones previas para la
ejecucin del prstamo, incluyendo la preparacin del reglamento operativo para FINCyT 2, que tom
en cuenta todas las lecciones aprendidas durante la ejecucin de FINCyT 1. Sin embargo, la
221
Entre las decenas de preguntas que plantearon reiteradamente los funcionarios de esta oficina a las autoridades de
FINCyT se tiene, por ejemplo: Cmo se obtiene el costo promedio de las metas ejecutadas por la nidad
Coordinadora?, y pedidos de justificar las razones por las que no se actualiz el estudio de pre-inversin, teniendo
en cuenta que cinco aos ms tarde empez a ejecutarse (como si un estudio de factibilidad previo a una inversin
pudiera actualizarse). Entre diciembre de 2011 y abril de 2012 se reunieron funcionarios de la PP de la PCM y
de FINCyT en ms de veinte oportunidades, sin que se pudiera destrabar la reasignacin de aproximadamente US$
700,000 entre los diversos rubros de FINCyT 1, que era necesaria para completar adecuadamente la ejecucin del
Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1) y proceder a la asignacin presupuestal para el Proyecto de
Innovacin para la Competitividad (FINCyT 2).
209
finalizacin de dicho reglamento se trab durante varias semanas a partir de octubre de 2012, debido
principalmente a la exigencia del nuevo presidente del CONCYTEC de que esta institucin designe
directamente no solo al presidente del Consejo Directivo de FINCyT, sino que adems cuente con un
miembro adicional en el mismo.
A la vez, se inici un proceso de reorganizacin del CONCYTEC, que entre otras cosas incluye
una reestructuracin y fortalecimiento del FONDECYT. Las nuevas autoridades del CONCYTEC
plantearon que la unidad ejecutora de FINCyT 1, ubicada en la Presidencia del Consejo de Ministros y que
ser la ejecutora del Proyecto de Innovacin para la Competitividad (FINCyT 2), sea reubicada bajo el
mbito del CONCYTEC. Entre otras cosas, esto implicaba un cambio en las condiciones del Contrato de
Prstamo, adems de contravenir las recomendaciones de los informes de la OCDE, UNCTAD-CEPAL y
la evaluacin final de FINCyT 1. No obstante, la insistencia de las autoridades del CONCYTEC para
controlar directamente la ejecucin de FINCyT 2 (adems de contar con el presidente del Consejo
Directivo y de un director adicional), hizo demorar la puesta en marcha de FINCyT 2 varios meses.
4. Algunos resultados de la ejecucin de FINCyT 1

No es la intencin de este trabajo resear en detalle los resultados de la ejecucin de FINCYT 1. Esta
informacin est disponible en la evaluacin final del programa, pero es pertinente mencionar algunos
logros que permiten apreciar la forma en que se ejecut.
El cuadro 21 muestra los resultados de los componentes del programa, comparndolos con las
metas ajustadas luego de su primer ao de operacin. Se lograron o superaron las metas dentro del
plazo de cinco aos establecido en el contrato de prstamo y en algunos casos, como el de proyectos
de investigacin bsica y aplicada, mucho antes. Quedaba pendiente cerrar unos pocos proyectos
empresariales cuyos contratos se firmaron en los ltimos aos de ejecucin de FINCyT 1, y becas de
doctorado que requieren ms tiempo que los tres aos originalmente acordados.
El recuadro 8, reproducido del informe final de evaluacin de FINCyT 1, resume los principales
logros que identific la firma de consultora internacional a cargo de esta evaluacin. Las
recomendaciones de este informe pueden apreciarse en el recuadro 9, y cabe destacar la sugerencia de
transformar a la unidad ejecutora que tuvo a su cargo la implementacin del proyecto en una agencia
autnoma para financiar actividades de ciencia, tecnologa e innovacin. Por ltimo, el cuadro 22 muestra
los resultados del anlisis de una muestra de 13 proyectos empresariales, que indica una alta tasa de
retorno a la inversin pblica del Estado peruano en el Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1).
RECUADRO 8
PRINCIPALES LOGROS DEL PROGRAMA DE CIENCIA Y TECNOLOGA (FINCyT 1)
(CONTRATO DE PRSTAMO N 1663/OC-PE ENTRE EL GOBIERNO DEL PER
Y EL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO)
Se cre una Unidad Coordinadora del Programa (UCP) que promueve y fortalece las capacidades de investigacin
e innovacin tecnolgica en el Per. La UCP ha llegado a constituirse en una estructura funcional con capacidades para
ejecutar todas las etapas del ciclo de proyectos, incluyendo la estimulacin de la demanda, la seleccin y evaluacin de
propuestas, la financiacin de los proyectos y el monitoreo de la implementacin de los mismos.
El FINCyT fue seleccionado como administrador de fondos adicionales. Tras mostrar su capacidad de gestin
imparcial de recursos, al FINCyT le fue confiada la gestin del Fondo de Investigacin y Desarrollo para la
Competitividad (FIDECOM) del Ministerio de la Produccin, Innvate Per, cuyos recursos duplicaron a los
correspondientes al prstamo del BID. Es importante destacar este logro, ya que resulta muy difcil (en cualquier pas)
que un ministerio utilice como mecanismo de distribucin de su presupuesto a un organismo que est fuera de su
mbito y porque se realiz en un contexto de escasa tradicin de financiamiento de actividades de ciencia y tecnologa.
El FINCyT ha ido mejorando continuamente sus procesos y cuenta con un alto grado de satisfaccin por parte
de los beneficiarios de sus diferentes programas. Se han incorporado para su implementacin las mejores prcticas
de organismos anlogos en Latinoamrica. Durante la implementacin del FINCyT se tuvo una perspectiva
autocrtica, tendiente a mejorar la calidad de los proyectos propuestos, a simplificar procesos y a mejorar el
monitoreo y la evaluacin de los proyectos.
210
El FINCyT ha articulado a diversos actores relacionados con actividades de innovacin y ha sido el
dinamizador de un incipiente Sistema Nacional de Innovacin. FINCyT ha promovido sistemticamente la
ejecucin de proyectos de innovacin tecnolgica en las interfaces empresa-empresa y empresa-universidad, con lo
que ha logrado un alto nivel de asociatividad. Aproximadamente la mitad de los proyectos PITEI-PITEA-PINPIBAP han sido implementados por al menos dos entidades asociadas, incluyendo no solo empresas y universidades
/ centros de investigacin, sino tambin asociaciones civiles como asociaciones de productores. El FINCyT obtuvo
el primer lugar en la categora Colaboracin Pblico-Privada del Premio a las Buenas Prcticas en Gestin Pblica
2012, otorgado por la organizacin Ciudadanos al Da.
El FlNCyT contribuy a mejorar las capacidades de investigacin e innovacin tecnolgica a travs de la
financiacin de proyectos de investigacin en reas prioritarias de desarrollo econmico, de becas de doctorado, de
becas de reinsercin de cientficos peruanos residentes en el exterior y de equipamiento cientfico-tecnolgico. Como
resultado, el segmento de investigadores apoyados por el FINCyT aument su productividad cientfica en un 25%.
Entre los casos de xito se destaca el desarrollo de un sistema de diagnstico rpido y remoto de tuberculosis
mediante el anlisis de imgenes digitales que comprende un microscopio invertido, un sistema lector automtico y
una plataforma web.
El FINCyT apoy proyectos de innovacin empresarial que demostraron tener una relacin de costo-beneficio
muy alta. Una estimacin cuantitativa del impacto econmico de una muestra representativa de proyectos mostr
que los ingresos fiscales en los prximos aos debidos a estos proyectos no solamente recuperan la inversin del
Estado peruano, sino que la multiplicaran por un factor mayor a siete. Entre los casos de xito se destaca un
proyecto de adaptacin y comercializacin a contra-estacin de variedades de uva de mesa, el cual ya ha contribuido
en impuestos al Estado peruano por un monto similar al subsidio recibido del mismo, planendose inversiones de
US$ 12,5 millones hasta el ao 2015.
El FINCyT introdujo una serie de elementos y actividades novedosos, complementarios a la financiacin de
proyectos de innovacin. Se introdujeron instrumentos tales como misiones tecnolgicas, pasantas tecnolgicas y
asesoras especializadas. Adems, el FINCyT apoy la realizacin de eventos cientfico-tecnolgicos y de
diplomados y maestras en gestin de la innovacin, amalgamando as los sectores privado y pblico.
Fuente: InnovosGroup (2013).
RECUADRO 9
RECOMENDACIONES GENERALES DEL INFORME DE EVALUACIN FINAL DEL
PROGRAMA DE CIENCIA Y TECNOLOGA (FINCyT 1)
Se recomienda que la UCP se consolide como organismo financiador de actividades de innovacin en el Per,
canalizando recursos de ministerios o entes gubernamentales responsables de definir polticas de innovacin en
distintas reas de gobierno o de inters social. De esta manera, la UCP canalizara recursos presupuestales no solo
de la Presidencia del Consejo de Ministros y del Ministerio de la Produccin, sino tambin lo podra hacer con
respecto al CONCYTEC y otros ministerios.
Para que esto sea posible y sostenible, la UCP podra institucionalizarse o insertarse orgnicamente en la
institucionalidad de CTI del Per, es decir, pasar de ser un proyecto a ser una organizacin propiamente dicha,
con identidad y situacin jurdica definida. Se recomienda analizar alternativas de organizacin tomando referentes
exitosos de la regin y el mundo, para tomar una decisin informada sobre cmo debera evolucionar mejor la UCP
como organizacin. Por ejemplo, la Corporacin de Fomento Productivo (CORFO) y Fundacin Chile, son
ejemplos interesantes en el pas del sur, mientras que la Business Innovacin Agency (BICRO) es un ejemplo
interesante de Croacia.
Para un mayor alcance e impacto de sus proyectos, se sugiere que el FINCyT vaya ms all de la gestin de los
mismos, incluyendo gestin del conocimiento generado a travs de proyectos y ampliando los canales de difusin
de sus proyectos. Ambos tipos de iniciativas serian importantes para una mayor divulgacin de las innovaciones
financiadas y para superar las disparidades territoriales observadas a nivel de beneficiarios. La gestin del
conocimiento incluira desde el relevamiento sistemtico de indicadores cuantitativos (por ejemplo, ventas
incrementales), pasando por la elaboracin de libros y materiales multimedios que muestren los diferentes proyectos
financiados, e incluyendo la realizacin de eventos donde los beneficiarios del FINCyT de todos los proyectos que
tengan que ver con un sector intercambien sus experiencias. El mismo estara abierto a potenciales beneficiarios del
FINCyT, como un evento anual de beneficiarios en la temtica de tecnologas de informacin y comunicacin.
Se sugiere aumentar sustancialmente los montos de recursos econmicos disponibles si se quiere tener un impacto
notable a nivel nacional, tanto a nivel del FINCyT, en general, como de proyectos individuales y nmero de becas de
formacin de capital humano. Esto es necesario dado el bajo nivel de inversin en CTI del Per y la escasez de recursos
humanos altamente calificados, lo que se evidencia en la falta de estudiantes de doctorado en los
211
laboratorios de investigacin. El Per necesita ponerse objetivos cuantitativos que le permitan al menos llegar a un nivel
comparable con sus pares latinoamericanos, y el FINCyT podra ser una pieza clave para el logro de dichos objetivos.
Una posibilidad de canalizar posibles aumentos de recursos econmicos sera la de escalar proyectos exitosos
utilizando otros tipos de herramientas de apoyo, como la incubacin o aceleracin de empresas. Otra opcin es la de
financiar proyectos ms ambiciosos y con ms recursos, donde participen ms de un grupo de investigacin,
incluyendo la participacin de empresas. As se lograra un mayor impacto en lnea con las buenas prcticas
internacionales de financiacin de la I+D, reconociendo que la investigacin es de ndole colaborativa y
potenciando a investigadores aislados geogrficamente que pueden trabajar bien en red.
Tambin es importante destacar que los mecanismos principales de financiacin de actividades de I+D (tipo
PIBAP) necesitan tener continuidad v regularidad en el tiempo, asegurndose la existencia de concursos todos los
aos, como se hace en otros pases de la regin y el mundo.
CUADRO 21
INDICADORES DE RESULTADOS DE PROYECTOS EMPRESARIALES
(PARA UNA MUESTRA DE 13 PROYECTOS)
Indicador
Monto
Aporte FINCyT en US$
1 209 698
Ventas totales en 5 aos si existe un 100% de xito
57 958 279
Inversiones totales en 5 aos si existe un 100% de xito
14 682 025
Esperanza matemtica ventas e inversiones en 5 aos (beneficio privado), con tasa de descuento del 10%
67 616 464
Impuestos sobre esperanza de ventas US$ en 5 aos
8 584 754
Aporte al PBI / Subsidio FINCyT
55,90
Impuestos esperados / Subsidio FINCyT
7,10

Nota: El aumento de la actividad econmica (ventas ms inversiones), medido como esperanza matemtica, en esta
muestra de proyectos es ms de 50 veces el total de recursos entregados a travs de los concursos PITEI y PITEA. Este
clculo es vlido para los 13 proyectos analizados y no es posible proyectarlo hacia la totalidad de proyectos ejecutados
sin analizar cada caso individualmente. Los ingresos fiscales estimados para los prximos cinco aos, como resultado
de la mayor actividad econmica generada por esta muestra de proyectos, no solo recuperarn la inversin realizada por
el Estado, sino que sern un monto siete veces mayor que el ya invertido. Este indicador se compara favorablemente
con otras experiencias en Amrica Latina, en donde un monto entre 3 y 5 se considera de bueno a excelente.
La experiencia del Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1), ubicado en la Presidencia

del Consejo de Ministros, durante el periodo 2007-20013 demuestra que es posible hacer uso efectivo
de recursos financieros para crear capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin en forma rpida y
responsable. Demuestra, adems, que programas de este tipo tienen un impacto significativo en el
fortalecimiento de capacidades, en promover alianzas entre los sectores pblico, privado y acadmico,
y en generar un retorno significativo a las inversiones pblicas en este campo. Esta experiencia fue
tomada en cuenta en el diseo y aprobacin del Proyecto de Innovacin para la Competitividad
(FINCyT 2), cuyas principales caractersticas se resumen en el recuadro 10.
RECUADRO 10
PROYECTO DE INNOVACIN PARA LA COMPETITIVIDAD (FINCYT 2)
Objetivo. El objetivo general del Proyecto es contribuir a la consolidacin y el dinamismo del mercado de
innovacin tecnolgica para el incremento de la competitividad en el Per. Los objetivos especficos del Proyecto
son: i) producir un aumento de la inversin privada en innovacin; ii) contribuir a la mejora de las capacidades para
la investigacin y desarrollo; iii) estimular la formacin del capital humano para la ciencia, la tecnologa y la
innovacin; y iv) mejorar la oferta de servicios complementarios esenciales para el desarrollo de actividades de
innovacin en la economa.
212
Componentes. Para el logro de los objetivos a que se refiere la seccin I anterior, el Proyecto comprende la
ejecucin de tres componentes:
Componente I. Promocin del Mercado de la Innovacin Tecnolgica (US$ 38 millones). Con el propsito de
darle continuidad y profundidad a los instrumentos dedicados al estmulo a la innovacin empresarial
implementados en el marco de la operacin precedente, se continuar la financiacin de lneas concursables para
proyectos de innovacin para empresas. Las convocatorias estarn dirigidas a tipos de innovacin y tipos de
proyecto especficos de la forma siguiente: i) innovacin tecnolgica; ii) absorcin tecnolgica (misiones y
pasantas tecnolgicas) iii) desarrollo tecnolgico de alto impacto; iv) desarrollo sectorial (agendas tecnolgicas);
v) fortalecimiento de incubadoras; vi) apoyo a emprendimientos tempranos; y vii) apoyo de actividades de
extensionismo tecnolgico.
Componente II. Mejora de capacidades de I+D+I para desarrollo del conocimiento (US$46.8 millones).
Tambin a travs de mecanismos concursables, este componente financiar: i) proyectos de investigacin aplicada;
ii) proyectos de inters pblico; iii) proyectos de investigacin bsica; iv) becas de postgrado al exterior; v) becas de
postgrado nacionales; (vi) fortalecimiento de postgrados de doctorado; vii) repatriacin de investigadores; viii)
becas de estancias cortas; ix) proyectos integrales para equipamiento cientfico; x) biblioteca electrnica nacional
para investigadores del pas.
Componente III. Mejora de servicios complementarios en el mercado de innovacin (US$5 millones). Este
componente financiar: i) proyectos dirigidos a apoyar la acreditacin de laboratorios; ii) actividades para fomentar
una cultura de innovacin; y iii) estudios para la promocin y desarrollo del mercado de innovacin. Las
condiciones de elegibilidad, lmites de montos financiados y requisitos de aporte de los beneficiarios para cada una
de las lneas de financiamiento se detallarn en el Reglamento Operativo del Proyecto.
Administracin y evaluacin (US$8.9 millones). Este componente financiar la administracin general del proyecto,
las evaluaciones intermedia y final, el sistema de informacin del proyecto y las auditoras peridicas y final.
Financiamiento. El costo estimado del Proyecto es el equivalente a US$100 millones, US$35 millones
financiados por el BID y US$65 millones por el gobierno peruano como contraparte.
Fuente: Anexo nico del Contrato de Prstamo No. 2693/OC-PE del gobierno peruano con el Banco Interamericano
de Desarrollo.
D. Empujando la piedra cuesta arriba: obstculos y limitaciones

Decenio y medio de crecimiento econmico sostenido, basado en un contexto internacional favorable
y en polticas macroeconmicas sensatas, han creado oportunidades extraordinarias para que el Per
supere el sndrome de Ssifo en ciencia, tecnologa e innovacin. FINCyT 1, entre otras iniciativas y
programas gubernamentales recientes, demuestran que esto es posible y que tienen un impacto
positivo en el desarrollo de capacidades en este campo.
Al iniciarse el 2013, el Gobierno est tomando medidas para superar el sndrome de Ssifo
con un renovado liderazgo en ciencia, tecnologa e innovacin. Entre ellas, estn la concrecin de
FINCyT 2, la creacin del Fondo Marco para la Investigacin Tecnolgica (FOMINTEC), la
continuacin de FIDECOM, las reformas en las normas que regulan el uso del canon proveniente de la
explotacin de recursos naturales, el establecimiento de incentivos tributarios para investigacin
tecnolgica e innovacin para las empresas, la preparacin de un plan de ciencia y tecnologa, y el
aumento del presupuesto y la reorganizacin del CONCYTEC.
No obstante, pese a los avances logrados y al inters demostrado por el Gobierno, no es
seguro que sea posible mantener el rumbo por un plazo suficiente para empezar a superar el sndrome
de Ssifo. Un resumen de los principales obstculos que enfrent la ejecucin de FINCyT 1 puede dar
una idea de las dificultades que ser necesario superar para evitar retrocesos y avanzar sostenidamente
en este campo.
A lo largo de sus cinco aos de ejecucin, el Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1)
en la Presidencia del Consejo de Ministros enfrent varios obstculos de diversa ndole. Como se
indic en las secciones precedentes, durante la etapa previa al inicio de las operaciones de FINCyT 1,
en septiembre del 2007, fue necesario superar obstculos burocrticos, entrampamientos legales y la
213
falta de recursos que demoraron el inicio del programa por ms de seis meses, luego de la instalacin
de su Consejo Directivo en febrero de ese ao.
Superados estos problemas, que son frecuentes en iniciativas de gestin pblica que implican
innovaciones, fue necesario construir rpidamente la capacidad administrativa y tcnica de FINCyT 1.
La designacin del director ejecutivo, quien tena una amplia y exitosa experiencia como gestor de
programas complejos financiados con recursos de organismos financieros multilaterales, fue clave
para lograr avances administrativos en la primera etapa. En particular, la organizacin de los
concursos de proyectos empresariales y de centros de investigacin y universidades demand un
intenso trabajo que tuvo respuestas muy distintas de los dos tipos de beneficiarios. Las universidades y
centros de investigacin respondieron con celeridad a las convocatorias y, si bien las propuestas que
presentaron mostraban algunas limitaciones, estas pudieron resolverse con relativa facilidad.
Otra fue la situacin de las empresas. Buena parte de las propuestas de proyectos que se
recibieron adolecan de serias fallas que hicieron necesarias extensas y frecuentes discusiones con los
representantes de estas empresas. No se tena experiencia reciente con la preparacin de proyectos de
investigacin, y esto motiv la organizacin de charlas de capacitacin y la provisin de asistencia
tcnica en forma puntual a algunas empresas que lo solicitaron. Por otra parte, el tiempo y costo de
preparacin de propuestas, cuyo xito en acceder a recursos no estaba garantizado, desanim a
algunas empresas.
La gran mayora de las propuestas que se recibieron fueron de empresas medianas y
pequeas. Muchas empresas grandes, tanto de capital nacional como extranjero, tenan acceso directo
a fuentes de tecnologa (generalmente en el extranjero), incluso algunas tenan sus propios centros de
investigacin y desarrollo tecnolgico, y otras mostraban una enorme desconfianza de trabajar con
instituciones de investigacin peruanas.
Muchos de los problemas que se enfrentaron para promover una demanda de
financiamiento por parte de las empresas fueron resueltos mediante talleres de preparacin de
proyectos, modificaciones y aclaraciones en las bases de los concursos, y la provisin de
asistencia tcnica para la preparacin de proyectos. En 2009 se cambiaron las bases de los
concursos y, en vez de solicitar un proyecto completo, se permiti a las empresas presentar
perfiles de proyecto cuyo tiempo de preparacin y costo era mucho menor. Al revisar los perfiles
de proyecto, los funcionarios de FINCyT pudieron identificar cules cumplan con los requisitos
generales de los concursos (caractersticas de la empresa, sector de actividad econmica,
contenido de los proyectos, tipos de socios elegibles, monto del proyecto, entre otros), lo que hizo
ms fcil la participacin empresarial.
Los desencuentros con las autoridades de CONCYTEC generaron desgaste poltico y
tambin algunas dificultades con autoridades en la Presidencia del Consejo de Ministros, en donde se
ubican el CONCYTEC y FINCyT 1. No obstante, se intent y logr mantener estos conflictos solo en
el nivel del presidente del Consejo Directivo de FINCyT 1, lo que evit que afecte a la Direccin
Ejecutiva y a otros funcionarios. Esto tambin permiti mantener relaciones de trabajo fluido en el
nivel operativo, particularmente en aquellos casos en los que el CONCYTEC estuvo a cargo de
actividades financiadas con recursos provenientes de FINCyT 1. Luego de muchos meses de
fricciones, la renuncia del presidente del Consejo Directivo de FINCyT, cuando ya estaba
comprometida la mayora de los recursos, dej el campo libre para que el CONCYTEC designara a un
nuevo presidente de dicho consejo, quien permaneci en el cargo hasta que el nuevo Gobierno repuso
al primer presidente luego de dos aos.
Como se indic anteriormente, los cuestionamientos de algunos congresistas, que en
determinados casos respondan a agendas ajenas a las actividades de FINCyT propiamente dicho,
introdujeron turbulencia y causaron problemas a principios del 2012. A esto se unieron las dificultades
con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la PCM, debidas principalmente al desconocimiento
del carcter especial que tiene el apoyo que el sector pblico brinda a la innovacin empresarial
mediante subvenciones otorgadas a travs de concursos. A su vez, eso afect e introdujo demoras en
214
la concrecin de la segunda operacin de prstamo con el BID para el Proyecto de Innovacin para la
Competitividad (FINCyT 2).
Pese a estas dificultades, que introdujeron demoras innecesarias, durante la primera mitad del
2013 se lleg a cerrar exitosamente el Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1), de US$ 36
millones, y aprobar e iniciar la ejecucin del Proyecto de Innovacin para la Competitividad (FINCyT
2) de US$ 100 millones. Los reconocimientos que recibieron FINCyT 1 y, en particular, su director
ejecutivo durante las evaluaciones intermedia y final del programa; las revisiones de poltica cientfica
y tecnolgica del Per, realizadas por la OCDE y UNCTAD-CEPAL; el premio a las mejores
prcticas de gestin pblica otorgado por Ciudadanos al Da y, sobre todo, el fuerte apoyo poltico de
las autoridades en la Presidencia del Consejo de Ministros a partir de mediados del 2012, ayudaron en
este proceso de transicin de FINCyT 1 a FINCyT 2.
El cuadro 22 resume los principales obstculos y estrategias de superacin empleados durante
el ciclo de vida de FINCyT 1. Pese a los esfuerzos del Consejo Directivo y de los funcionarios de
FINCyT 1, algunas limitaciones en la ejecucin del programa no pudieron superarse. En primer lugar,
no fue posible movilizar recursos adicionales para financiar proyectos de investigacin bsica y
aplicada en universidades y centros de investigacin. Los recursos disponibles en la operacin de
prstamo (US$ 10,8 millones) se agotaron en la segunda convocatoria a concurso, ao y medio
despus de iniciar la ejecucin del programa. Durante los tres aos y medio restantes no se realizaron
concursos para financiar proyectos en ese tipo de instituciones. Asimismo, no fue posible involucrar a
las grandes empresas, que tienen mayor capacidad de gestin tecnolgica, en los proyectos
empresariales de FINCyT 1. A los montos relativamente limitados de recursos ofrecidos en los
concursos empresariales se uni la desconfianza de algunas grandes empresas, que no consideraban
seguro compartir informacin sobre sus actividades de investigacin y desarrollo tecnolgico con
otras instituciones y profesionales.
La conformacin de un grupo de expertos evaluadores de proyectos present dificultades.
Considerando el pequeo nmero de profesionales en determinados campos de la ciencia y la
tecnologa, con frecuencia fue difcil identificar evaluadores independientes, que no tuvieran contacto
con quienes presentaban propuestas. Esto hizo necesario recurrir en algunos casos a evaluadores de
otros pases, que complementaron la labor de los expertos locales.
Por otra parte, la demanda de becas de posgrado en ciencia y tecnologa en el exterior no
fue la esperada, y se presentaron solo 28 postulantes para 20 becas. Pese a esto, con una sola
excepcin, todos los profesionales elegidos cumplieron sus objetivos acadmicos. Los concu rsos
para ofrecer cursos de gestin tecnolgica, para los cuales se convoc a universidades y centros
de enseanza superior, no tuvieron la acogida que se esperaba. Las instituciones seleccionadas
tuvieron problemas en la organizacin de estos cursos, que no estuvieron a la altura de las
expectativas de FINCyT 1.
En forma adicional, durante los primeros aos de ejecucin hubo deficiencias en la estrategia
de comunicacin y difusin de resultados, y no se lleg a poner en conocimiento de la comunidad
interesada y el pblico en general las actividades y logros de FINCyT 1. Esto fue remediado solo en el
ltimo ao de operacin. Finalmente, hubo serias limitaciones para hacer un seguimiento tcnico
adecuado de los varios cientos de proyectos que apoy FINCyT 1. Se puso ms nfasis en el
seguimiento y la evaluacin de los avances administrativos, y no se aprovecharon las oportunidades de
aprendizaje que ofrecan los proyectos financiados por FINCyT 1.
Pese a las recomendaciones de las revisiones de poltica de la OCDE y de UNCTAD-CEPAL,
y de la evaluacin final realizada por InnovosGroup, que haban planteado la posible transformacin
de la unidad ejecutora de FINCyT 1 en una agencia autnoma a cargo del financiamiento de proyectos
de ciencia, tecnologa e innovacin (tal como sucede en Argentina y Chile, por ejemplo), esta opcin
no se concret al finalizar la ejecucin de FINCyT 1 ni al iniciarse FINCyT 2.
215
CUADRO 22
RESUMEN DE DESAFOS Y RESPUESTAS
Desafo
Respuesta
Bajo inters y baja visibilidad del tema de

ciencia, tecnologa e innovacin hasta
mediados del decenio 2000.
Movilizar apoyo de personalidades polticas, acadmicas y empresariales.

Lograr apoyo de organismos internacionales (BID).
Difundir informes de la OECD y UNCTAD-CEPAL sobre polticas de ciencia,
tecnologa e innovacin.
Dudas sobre la capacidad de ejecucin de

una operacin de prstamo para ciencia y
tecnologa por parte de las entidades
pblicas peruanas.
Designar miembros del Consejo Directivo y funcionarios con experiencia y

capacidad probada en el tema.
Demostrar rpidamente capacidad de ejecucin.
Inexperiencia de funcionarios pblicos

para disear proyectos de inversin y
operaciones de prstamo de ciencia y
tecnologa.
Movilizar asistencia tcnica de organismos internacionales (BID) y consultores

internacionales.
Contratar expertos locales independientes.
Dificultades para iniciar ejecucin y

designar funcionarios de FINCyT 1.
Movilizar otras instituciones pblicas y privadas para apoyar tareas iniciales de

FINCyT 1.
Seleccionar rigurosamente al director ejecutivo y gestionar apoyo poltico para su
designacin.
Baja respuesta inicial de empresas

beneficiarias.
Organizar talleres de difusin y capacitacin.

Dar asistencia tcnica para preparar propuestas.
Agotamiento rpido de recursos para

universidades y centros de investigacin.
Gestionar recursos presupuestales adicionales para FINCyT 1 (las gestiones fueron

infructuosas).
Aumento de costos promedio de

proyectos empresariales PITEI y PITEA.
Modificar metas establecidas en estudio de factibilidad para adecuarlas a recursos

disponibles.
Limitaciones en la capacidad para

supervisar programas de becas de
posgrado en el exterior, y plazos muy
cortos para completarlas.
Subcontratar institucin especializada en gestin de becas internacionales

(manteniendo el proceso de seleccin en FINCyT).
Ampliar plazos para completar estudios de posgrado.
Presiones de autoridades para asignar

recursos de determinada forma.
Dejar respuesta en manos del presidente del Consejo Directivo, liberando al director
ejecutivo de esta responsabilidad.
Escasez de profesionales y expertos

evaluadores.
Emplear expertos de otros pases para evaluar propuestas sobre temas

especializados.
Roces y conflictos con autoridades de

CONCYTEC.
Centrar la responsabilidad de gestionar conflictos en el presidente del Consejo

Directivo.
Movilizar apoyo poltico y de funcionarios pblicos de alto nivel.
Cuestionamientos no fundamentados por

parte de algunos miembros del Congreso.
Gestionar apoyo poltico en el Congreso y de lderes de partidos polticos.

Movilizar apoyo gubernamental al ms alto nivel.
Presentacin en comisiones del Congreso.
Contactos con la Mesa Directiva del Congreso.
E. Comentarios finales
Este trabajo describe, desde la perspectiva de un ex-miembro del Consejo Directivo, la
experiencia del Programa de Ciencia y Tecnologa (FINCyT 1) en la Presidencia del Consejo de
Ministros. Este programa, financiado con un prstamo del BID por US$ 35 millones, tuvo un
largo perodo de gestacin y fue concebido como una manera de demostrar que era posible apoyar
el desarrollo cientfico y tecnolgico de manera eficiente y eficaz, vinculando al sector
productivo con las instituciones acadmicas y prestando servicios a la comunidad peruana de
ciencia, tecnologa e innovacin.
Considerando la situacin econmica privilegiada del Per en la actualidad, as como la
vulnerabilidad de esta situacin en el mediano plazo y la ventana de oportunidad que se abre durante
el prximo decenio, es posible aplicar las lecciones aprendidas y la capacidad de gestin creada
durante la ejecucin de FINCyT 1 para aprovechar la favorable situacin actual. Las autoridades de
216
ciencia, tecnologa e innovacin en el Gobierno actual estn planeando una serie de medidas en este
sentido, muchas de las cuales se basan en el informe de la Comisin Consultiva y toman en cuenta la
experiencia de FINCyT 1.
Es pertinente terminar con algunos comentarios generales acerca del diseo y la
implementacin de polticas pblicas en el Per. A su llegada a Lima, hace algunos aos, un
embajador extranjero recibi consejos de un antiguo funcionario de la Cancillera, quien le explic
que en el Per, todo, pero todo, es muy difcil pero en el Per, nada, pero nada, es imposible. Esto
se aplica al diseo e implementacin de polticas pblicas complejas e innovadoras, que encuentran
grandes dificultades, pero que con determinacin y esfuerzo pueden superarlas.
Las polticas pblicas complejas, que generalmente requieren una alta capacidad de
gestin estratgica, enfrentan tres grandes obstculos. El primero es la indiferencia de las
autoridades polticas, que muchas veces simplemente no entienden o no le dan importancia a estas
polticas. Cuando se llega a superar la indiferencia y las autoridades asumen un compromiso con el
tema, es frecuente encontrar una gran ignorancia sobre las caractersticas y el contenido de dichas
polticas por parte de los funcionarios encargados de disearlas. Por ltimo, cuando se supera esta
ignorancia con funcionarios capaces o asesores especializados, con cierta frecuencia aparece la
incompetencia de gestores a cargo de poner estas polticas en prctica. La combinacin de estas
tres es indiferencia, ignorancia, incompetencia ha tenido graves consecuencias para el pas,
y no solo en el campo de la ciencia, tecnologa e innovacin.
La experiencia de FINCyT 1 sugiere algunas ideas para superar estos obstculos asociados
al diseo y ejecucin de polticas pblicas complejas. En primer lugar, la seleccin del director
ejecutivo es la decisin ms importante que toma un Consejo Directivo. Una vez hecho esto, es
necesario darle al director ejecutivo toda la autoridad y el espacio para tomar decisiones,
apoyndolo para conformar un equipo de trabajo eficiente y comprometido, pero sin intentar microgestionar con la institucin. El director ejecutivo de FINCyT 1 es un destacado profesional, con
amplia experiencia en el manejo de recursos de prstamos de instituciones internacionales de
financiamiento, y con un gran conocimiento del campo de ciencia, tecnologa e innovacin. Puso
especial nfasis en la gestin de recursos humanos, y configur un equipo de trabajo que fue
evolucionando y cambiando a lo largo del tiempo conforme a las necesidades de la institucin. La
administracin de FINCyT 1 fue consciente en todo momento de sus capacidades y limitaciones, y
no se dud en solicitar apoyo externo cuando fue necesario.
Un segundo factor clave para el xito de FINCyT 1 fue la conformacin y el desempeo del
Consejo Directivo, que estuvo compuesto por personalidades provenientes del sector pblico, la
empresa privada y de instituciones acadmicas. Esta configuracin pluralista permiti, adems, contar
con una diversidad posiciones ideolgicas y afiliaciones polticas, que logr movilizar un amplio
apoyo en el Poder Ejecutivo y en el Congreso cuando fue necesario. Se puso especial nfasis en que, a
pesar de ser designados por entidades de diferentes grupos de inters en el campo de la ciencia,
tecnologa e innovacin, su participacin en el Consejo Directivo era a ttulo personal. En todo
momento se evit interferir con las decisiones y la actuacin del director ejecutivo, y el Consejo
Directivo se centr en la conduccin estratgica, el seguimiento y la evaluacin del desempeo de
FINCyT 1.
Durante la ejecucin de FINCyT 1 la administracin y el Consejo Directivo lograron evitar
interferencias de intereses ajenos a los objetivos y gestin del programa, fueran estas de carcter
poltico, econmico, administrativo o personal. Cuando fue necesario, los miembros del Consejo
Directivo buscaron proteger a la administracin bloqueando presiones e interferencias, permitiendo
que pueda trabajar sin estorbos y con cierta tranquilidad. Esto requiere un empleo juicioso del capital
poltico acumulado por los miembros del Consejo Directivo, que deben escoger las batallas en las
cuales involucrarse para luego emplear a fondo todos los recursos disponibles. No obstante, tambin
es necesario saber cundo retirarse, aceptando reveses y adoptando una perspectiva de mediano y
largo plazo.
217
Por primera vez en muchos decenios, el Per tiene la oportunidad de superar el sndrome de
Ssifo en la creacin y consolidacin de capacidades en ciencia, tecnologa e innovacin. Es de
esperar que las lecciones aprendidas en FINCyT 1 sean aprovechadas por las autoridades
gubernamentales durante el perodo que dure la ventana de oportunidad que ofrece la favorable
situacin econmica actual.
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219
220
VII. Polticas pblicas y reformas institucionales

en el sistema de innovacin de Uruguay
Edgardo Rubianes222
A. Introduccin
El triunfo por mayora absoluta en las elecciones de 2004 de un partido de izquierda Frente
Amplio en Uruguay, no solo signific un hecho indito en la historia poltica del pas sino que
implic, como era previsible, el inicio de un perodo de profundos cambios y reformas en mltiples
planos productivo, impositivo, en el sistema de salud, desarrollo social, etc. incluido el que
refiere a la poltica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI).
En el presente trabajo se sumariza lo actuado respecto a la poltica de CTI y las reformas
implementadas en el perodo 2005-2011, es decir llevadas adelante durante el primer gobierno de
izquierda administracin del Presidente Tabar Vzquez y los dos primeros aos del segundo,
correspondiente a la administracin del Presidente Jos Mujica. Corresponde sealar que el trabajo se
redacta desde el lugar de activo participante en dicho proceso, lo que da fortaleza informativa a lo
expuesto pero tambin conlleva subjetividades inherentes al origen de la mirada223.
Con fines expositivos, se ha estructurado el trabajo en 5 secciones. La primera describe el
estado de situacin del rea al ao 2004, es decir el punto de partida. La siguiente expone el proceso
general de la Reforma, desde el punto de vista institucional, financiero y de elaboracin estratgica.
Posteriormente, se pone foco en los principales programas e instrumentos introducidos como parte de
la poltica sistmica implementada. En la cuarta seccin se analizan logros y algunos indicadores de
resultados en lo actuado. Finalmente, se culmina con una seccin de conclusiones y reflexiones.
222
223
MSc y PhD en Biologa, Consultor independiente. El autor agradece la revisin crtica del manuscrito por parte de
Dr. A. Davyt y Ec. B. Baptista.
El autor fue Presidente y Vicepresidente de la ANII (2007-2011) e integr el Equipo Operativo del Gabinete Ministerial
de la Innovacin (2005-2010) en representacin de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia.
221
B. La Situacin de partida
Una serie de estudios y documentos elaborados durante 2003 y 2004 en distintas instancias y por
diferentes grupos de actores (Cientis, 2003224; Bertola y otros, 2005 ) coincidieron en el diagnstico de
la situacin imperante en lo que respecta a la CTI al comienzo del nuevo siglo en Uruguay. Dicha
caracterizacin general, bastante consensual; dio base a las propuestas levantadas por los distintos
partidos polticos en las elecciones presidenciales y parlamentarias de octubre de 2004225. En
particular, en la propuesta electoral del partido que a la postre fuese triunfador (Frente Amplio), el
denominado ruguay Innovador se constituy en uno de los cinco ejes del cambio propugnado226.
Cuatro aspectos resaltan lo que se podra denominar segunda fase de desarrollo227 del rea de
la CTI, luego de finalizada la dictadura en 1985:
i)
La falta de articulacin y coordinacin de los diversos actores institucionales

involucrados en la generacin de nuevo conocimiento, que son bsicamente pblicos;
ii) Escasa demanda de ciencia y tecnologa proveniente del empresariado nacional;

iii) Magra inversin nacional, pblica y privada en Actividades de Ciencia y Tecnologa
(ACT)228;
iv) Inexistencia de un Plan director de Investigacin e Innovacin, que impulsado desde el
gobierno, fuera sentando las bases para una autntica poltica de Estado en la temtica. La
importancia de este ltimo aspecto, que subyace y determina a los tres primeros,
comenz a ser paulatinamente reconocido por el conjunto del sistema poltico luego de la
profunda crisis econmica y social del 2002229. A continuacin se presentan las
mencionadas caractersticas del sistema de innovacin heredado.
1. El archipilago institucional
Una caracterstica central presente en 2004 en lo que respecta a la institucionalidad del Sistema de
Innovacin uruguayo, era la multiplicidad de instituciones y de programas dispersos que la
conformaban y cuya labor estaba escasamente coordinada e incluso superpuesta. Ese cuadro de
situacin puede ser atribuido a la denominada cultura de chacras, predominante en algunas reas o
programas (poca propensin a abrirse a instancias efectivas de coordinacin), y al accionar que los
224
225
226
227
228
229
El proyecto CIENTIS (Ciencia, Tecnologa, Innovacin y Sociedad) fue una iniciativa que coordin el senador
Enrique Rubio cuando presida la novel Comisin de Ciencia y Tecnologa del Senado auspiciada por la fundacin
FESUR (Friedrich Ebert Stiftung) que tuvo como objetivo elaborar un programa de desarrollo en el rea. Entre los
meses de mayo y noviembre de 2003 se efectuaron seminarios con ms de dos docenas de expositores, se
organizaron encuentros especficos y un foro electrnico. De las actividades participaron unos 300 investigadores,
empresarios, autoridades universitarias e invitados de la regin, constituyendo la instancia de intercambio y
proposicin sobre poltica de CTI ms importante que hubo en Uruguay en aos. Varios de los participantes luego
asumieron, durante el primer gobierno del Frente Amplio, cargos de responsabilidad en ministerios, empresas
pblicas, gobiernos departamentales, etc. Ver CIENTIS (2003).
La incorporacin de los temas de CTI a nivel parlamentario tiene como antecedente inmediato las instancias
denominadas EUREKA que implic exposiciones pblicas en el Palacio Legislativo durante los aos 2001 y 2002.
Los otros eran el Uruguay Democrtico, el Uruguay Productivo, el Uruguay Social y el Uruguay inserto en la
regin y el mundo.
La primera se correspondera con el primer decenio post-dictadura en la que la tarea fundamental fue reconstruir la
comunidad e infraestructura cientfica. Ver Rubianes (2009).
Se opta, de acuerdo a la Red de Indicadores de Ciencias y Tecnologa (RICYT), por utilizar la categora
Actividades de Ciencia y Tecnologa que es ms abarcativa que la de Investigacin y Desarrollo (I+D) pues al
incluir actividades complementarias a esta, resulta un indicador ms adecuado para el diagnstico y formulacin de
polticas de CTI en la regin.
En el ao 2002, Uruguay sufri una aguda crisis econmica financiera que ha sido catalogada como la ms
profunda de los ltimos 70 aos. El PBI cay un 43% y el ndice de pobreza alcanz valores histricos (39,9%).
222
diversos lobby acadmicos tuvieron en los aos posteriores a la recuperacin democrtica, en el

marco de una objetiva ideolgica y operativa desercin cientfico-tecnolgica del Estado
(CIENTIS, 2003). En algunas oportunidades la presin de la academia logr receptividad a nivel
parlamentario, aprobndose en el presupuesto nacional partidas ad hoc para ciertos fondos.
En el diagrama 11 se esquematiza el organigrama cientfico-tecnolgico presente en el ao
2004 al que se puede caracterizar como el de un archipilago institucional, conformado con diversas
potencialidades y fortalezas tcnicas pero tambin con grandes carencias e ineficiencias, sin mayores
puentes comunicantes y fundamentalmente sin planificacin ni rumbo estratgico.
DIAGRAMA 11
EL ARCHIPILAGO INSTITUCIONAL
MEF
Universidad
MEC
MGAP
DILAVE
DINARA
Programas
PDT
Facultad
OPP
DINACYT
Facultad
MIEM
PSA
LATU
CCTA
Conicyt
INIA
CSIC
Pedeciba
INAVI
IIBCE
Empresarios
SUL
FCE
IPA
INAC
FNI
Productores
C+T
privada
C+T
0.35% PBI
Cooperacion
Internacional
Fuente: Rubianes (2005a).
Entre los actores destacados se encuentran:
a)
La Universidad de la Repblica (UdelaR)
Desde el punto de vista de la institucionalidad pblica as como desde la potencial alineacin

a una poltica estatal, se debe diferenciar la participacin de ministerios, reparticiones y programas
dependientes de los mismos y otras instituciones pblicas no estatales o de naturaleza jurdica similar,
del involucramiento que puede alcanzarse con la nica universidad estatal presente en el pas y que
fuera creada a mediados del siglo XIX.
Este no es un aspecto menor dada la dimensin en trminos de matricula estudiantil, nmero
de docentes y fundamentalmente del aporte a la generacin de investigacin nacional que la misma ha
realizado. El marco constitucional y legal que rige a la UdelaR fue consolidando a lo largo de
decenios una interpretacin que algunos califican como autrquica de la autonoma tcnica
universitaria y el cogobierno, a la que contribuy con vigor la propia izquierda poltica. Eso se puso de
manifesto incluso, en los das previos a la asuncin del primer gobierno de izquierda en 2005, cuando
223
declaraciones de los claustros universitarios cuestionaron la pertinencia de promover cambios en la

institucionalidad y en el gerenciamiento de la ciencia y tecnologa.
Pero la realidad muestra, tambin, que esta nica universidad pblica ha sido y es un actor
relevante a la hora de analizar fortalezas y debilidades del Sistema de Innovacin uruguayo. En su
seno desarrollan su labor un porcentaje muy alto de los investigadores del pas (70% o ms). Son
grupos de investigacin universitarios los que, con recursos de las respectivas facultades, de los
programas centrales de la Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica (CSIC)230 de la UdelaR o
financiacin extrauniversitaria, han contribuido en forma muy destacada a lo largo de la historia a la
generacin del conocimiento nacional en la mayora de las reas.
b)
El papel del Ministerio de Educacin y Cultura (MEC)
En lo que respecta a la institucionalidad dependiente o vinculada al MEC se encuentra el

Instituto de Investigaciones Biolgicas Clemente Estable (IIBCE), de larga data y que recobrara,
luego de la dictadura, un importante protagonismo en algunas disciplinas bsicas y biomdicas.
Durante el gobierno de Jorge Batlle (2000-2005) se cre dentro del Ministerio de Educacin y
Cultura, la Direccin Nacional de Ciencia y Tecnologa (DINACYT), unidad ejecutora bajo cuya
administracin y/o supervisin quedaron algunos fondos. Es el caso del Fondo Clemente Estable
(FCE), creado en 1995 y destinado a financiar proyectos de investigacin fundamental, o el Fondo
Nacional de Investigadores (FNI) establecido en 1996 y destinado a premiar la productividad de un
grupo limitado de investigadores. A estos Fondos debe agregarse un Programa de Desarrollo de las
Ciencias Bsicas (PEDECIBA)231, acordado entre el MEC, la Universidad y el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Tanto el PEDECIBA, como el FCE y el FNI, fueron
promovidos por la comunidad acadmica en reconstruccin y se financiaron con partidas especficas
que fueron objeto de peridicas y desgastantes transacciones en instancias legislativas y que
tuvieron discontinuidades cclicas.
A comienzo de los aos 90 fue aprobado un primer prstamo con el BID (Programa BIDCONICYT I) que estableci convocatorias concursables a proyectos; promovi formaciones cortas y
de posgrado en el exterior a un nmero importante de nuevos investigadores; y permiti adquirir
equipamiento cientfico y desarrollar infraestructura edilicia universitaria, particularmente para la
novel Facultad de Ciencias. En 2001, un segundo prstamo con el BID dio lugar al Programa de
Desarrollo Tecnolgico (PDT) que funcionando tambin dentro de la rbita del MEC, intent atacar la
debilidad principal detectada en el programa anterior que, segn el informe final, consista en las
pocas aplicaciones de utilidad para el sector productivo que haba generado. Se destinaron
originalmente U$S 50 millones, dos tercios provenientes del BID y un tercio de contrapartida
nacional, pero el monto fue recortado a 33 millones a fines del 2002 cuando estallara la crisis
financiera. A principios de 2005, finalizando el perodo originalmente previsto del programa, solo una
cuarta parte de ese recortado monto haba sido ejecutado232.
230
231
232
La CSIC fue creada poco despus de recuperado el funcionamiento democrtico en el pas y en la propia
Universidad. Provista de partidas financieras centrales, estableci fondos concursables para la investigacin bsica
y para articulacin con el sector productivo, programa de apoyo a los investigadores (gestion el otorgamiento de
dedicaciones exclusivas para estos) y a estudiantes de posgrados, pasantas en el exterior, etc.
Creado en 1985, fue incluido recin diez aos despus como un programa permanente presupuestado. La asignacin
anual vari cclicamente desde ese momento hasta 2004 entre 350 y 900 mil dlares. Esta cantidad deba ser
distribuida entre las cinco reas que comprenda (por orden de importancia: Biologa, Qumica, Fsica, Matemticas e
Informtica) siendo utilizado fundamentalmente para algunas becas estudiantiles y alcuotas para los laboratorios cuyo
monto era definido de acuerdo al nivel del investigador y al nmero de postgraduados que diriga. Es considerado un
programa muy exitoso habiendo en 20 aos multiplicado por diez el nmero de investigadores bsicos.
Resumen oral de informe de consultora de IGT-Invertec dirigida por Mario Waissbluth (2004).
224
Asimismo, en el mbito del MEC ha funcionado, el Consejo Nacional de Innovacin, Ciencia

y Tecnologa (CONICYT)233, instancia de coordinacin interinstitucional con representantes de la
UdelaR, de algunos ministerios, universidades privadas y de cmaras empresariales cuyo rol e
integracin ha sido modificado en varias oportunidades. Por su propia dependencia ministerial ha
tenido un protagonismo sectorial y limitado.
c)
El rea agropecuaria
Dentro de la rbita del Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca (MGAP) un aspecto

consistentemente observado desde la recuperacin democrtica, ha sido la tendencia a radicar en una
nueva institucionalidad fuera del control directo ministerial, un conjunto de reas (p.ej. agrcola, a
travs del Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias, INIA; vitivincola, a travs del
Instituto Nacional de Vitivinicultura, INAVI) con el objetivo, logrado, de mejorar la operatividad.
Pero, al omitirse el imprescindible liderazgo poltico del MGAP en esa labor, se fue generando un
rpido proceso de autonomizacin institucional sectorial. Varios estudios dan cuenta de ese aspecto
(Peixoto, 2001; Rubianes, 2005b) que puede simbolizarse con lo ocurrido con el denominado Consejo
Coordinador de Tecnologa Agropecuaria (CCTA). Establecido en la ley de creacin del INIA de
1989, ese mbito que deba ser coordinado por el MGAP y estar integrado, entre otros, por los
decanos de Agronoma y Veterinaria y los ministros de Educacin y Cultura y de Industria, Energa y
Minera, nunca funcion a pesar de las atribuciones que tiene para definir prioridades de investigacin
en el subsistema agropecuario de innovacin. Asimismo, un conjunto de programas financiados con
prstamos internacionales (como el Programa de Servicios Agropecuarios (PSA)) y que en mayor o
menor medida tenan componentes de generacin cientfica y tecnolgica, funcionaron en forma
bastante autnoma, incluso al interior del propio MGAP.
Con un buen soporte econmico pues, entre otras fuentes de ingresos, existe un impuesto
especfico para su financiacin, el INIA ha sido desde su creacin la principal institucin en el
subsistema agropecuario de innovacin, con programas de investigacin en todas las reas
agropecuarias excepto la sanidad animal234. Existen otras instituciones del rea agropecuaria que de
alguna manera participan en la generacin de conocimiento como por ejemplo el Instituto Nacional de
Carnes (INAC), el mencionado INAVI, el Instituto Plan Agropecuario (IPA) y el Secretariado
Uruguayo de la Lana (SUL). Todas entidades que tienen como caracterstica, al igual que el INIA, la
presencia de representantes de gremiales de productores y/o empresariales en sus directorios.
d)
Otros actores
Dentro de la rbita del Ministerio de Industria, Energa y Minera (MIEM) se encuentra el

Laboratorio Tecnolgico Uruguayo (LATU), institucin pblica no estatal de cuya direccin participa
un representante de la Cmara de Industrias del Uruguay, que posee financiacin especfica, en este
caso por medio de un impuesto a las exportaciones no tradicionales. Su labor estuvo
fundamentalmente vinculada al control de calidad y la certificacin de productos y procesos ms que a
la creacin de conocimiento original.
La Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), dependiente de Presidencia de la Repblica, y
el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) tambin han sido actores directos en lo que respecta a CTI.
233
234
La creacin del Consejo Nacional de Investigacin Cientficas y Tcnicas, ese fue su primer nombre, data de fines
de 1961. Est enmarcada en el proceso de establecimientos de ONCYTs (organismos nacionales de ciencia y
tecnologa) caracterstico de la poca en la regin latinoamericana, y en la adopcin del denominado modelo
lineal. Para ms detalles ver Davyt (2012).
Este ltimo aspecto, producto de ciertos conflictos gremiales a la hora de conformarse el INIA, ha tenido
consecuencias sobre las capacidades de generar conocimiento en esa rea estratgica para el desarrollo productivo y
exportador del Uruguay. En la antigua dependencia ministerial del Centro de Investigaciones Veterinarias M.C.
Rubino, devenido en Direccin de Laboratorio Veterinario (DILAVE), la labor de investigacin fue paulatinamente
disminuyendo, en forma paralela a la disminucin y envejecimiento de su plantilla de tcnicos.
225
La primera, muy vinculada a los acuerdos de cooperacin internacional y/o de programas de becas. El
segundo directamente relacionado con la aprobacin de prstamos internacionales y de las contrapartidas
nacionales as como en la disponibilidad temporal de los fondos.
En resumen, se podra sostener que a 2004, la institucionalidad uruguaya relativa a la CTI
podra asimilarse a un archipilago que tena una institucin, la UdelaR (isla mayor), marcadamente
autonomizada, donde se concentraba un porcentaje muy importante de la capacidad nacional de
produccin cientfica, que defina ante s la existencia o no de una agenda de investigacin y la
poltica de vinculacin; y que adems reivindicaba el protagonismo central en la definicin de la
poltica. Por otro lado existan un par de conjuntos insulares vinculados respectivamente uno a la
esfera de accin del MEC, con lazos con la UdelaR; y otro, an con ms laxitud entre s y con la
propia UdelaR, a la esfera de accin del MGAP. Por su parte, las iniciativas o demandas surgidas
desde cualquiera de esos mbitos terminaban en ocasiones siendo tamizadas.
2. Escasa demanda de ciencia y tecnologa proveniente

del empresariado nacional
Una segunda caracterstica del Sistema de Innovacin uruguayo, pero coincidente con la realidad de
otros pases latinoamericanos, ha sido la escasa contribucin que se ha hecho desde el mbito privado
a la produccin de conocimiento tanto en lo que respecta a la generada desde el interior de las mismas
empresas (I+D endgena) como a la demandada a distintos centros cientfico-tecnolgico nacionales
(I+D exgena). La serie de encuestas realizadas por el Instituto Nacional de Estadsticas (INE) sobre
innovacin en la industria manufacturera dan cuenta de esa caracterstica (DICYT, 2006).
De acuerdo a Llamb y Pittaluga (2004), definiendo actividades de innovacin con un criterio
amplio235, solamente el 33% de las empresas manufactureras uruguayas realiz alguna actividad
innovadora durante el perodo 1998-2000. Recordemos que el PBI nacional tuvo su pico mayor,
previo a la crisis del 2002, en el primer trimestre de 1999. Si se utiliza un criterio ms estricto, por
ejemplo considerando innovacin slo aquellas actividades orientadas a que un producto o proceso sea
novedoso en el mercado nacional y/o internacional, entonces el porcentaje disminuye al 17%. Cuando
se comparan estos porcentajes con algunos pases de la regin y/o con pases desarrollados, la
debilidad del proceso innovador uruguayo queda de manifiesto. Aplicando el criterio estricto, al
menos la mitad de las empresas europeas y ms del 30% de las argentinas y brasileras podan
considerarse innovadoras para el mismo perodo.
La encuesta adems aport informacin respecto a las caractersticas del reducido grupo de
empresas innovadoras. Se constata que la incorporacin de bienes de capital fue la actividad ms
realizada. La conducta innovadora es observada ms frecuentemente en empresas que exportan sus
productos (67%) y esta correlacionada positivamente con una mayor vinculacin con otros agentes
(centros de investigacin, consultores externos, otras empresas, agencias de promocin e
intermediacin, etc.) y/o con la presencia en la plantilla de la empresa de profesionales y con la
dedicacin horaria de estos. El tamao de la empresa es un factor muy vinculado con la conducta: solo
una de cada cinco empresas pequeas236 incorpor una actividad innovadora en el trienio estudiado,
mientras s lo hicieron las tres cuartas partes tanto de las empresas grandes como de aquellas medianas
con una facturacin anual importante. Esas caractersticas daban pistas sobre como disear
instrumentos para actuar sobre esa baja conducta innovadora y modificarla.
235
236
Esto es: actividades de Investigacin y Desarrollo, incorporacin de bienes de capital, hardware o software; de
transferencia de tecnologa o consultora; de capacitacin del personal; de cambios en la gestin de la empresa o en el
diseo industrial, orientadas tanto a innovar en productos como en procesos, en organizacin y/o en comercializacin.
La categora pequea es utilizada para empresas de 5 a 19 empleados, mediana para aquellas con 20 a 99
empleados y grande para las que tienen una plantilla funcionarial de ms de 100 personas.
226
3. La magra inversin nacional, pblica y privada en

Actividades de Ciencia y Tecnologa
Los datos disponibles muestran que la inversin pblica en ACT realizada en Uruguay, haba sido
histricamente muy baja. Si bien la metodologa utilizada en esos relevamientos puede ser
considerada poco fiable, todo indica que la inversin pblica anual no superaba el 0.25% del
Producto Bruto Interno (PBI). En Uruguay, como en todo Sistema de Innovacin poco desarrollado,
la inversin privada ha sido difcil de ponderar fiablemente, estimndose la misma
aproximadamente en la mitad del monto de la pblica. Por tanto, la inversin total en ACT nunca
fue superior al 0.38% del PBI237. La comparacin con otros pases es por dems elocuente de la
magra inversin en el rea. Los Estados Unidos y Japn han invertido montos anuales en I+D
pblico y privado cercanos al 3% de sus respectivos PBI 238. La Comunidad Europea se haba
propuesto, partiendo de una inversin del 2%, alcanzar similar porcentaje en el corto plazo. Pases
pequeos y similares en dimensin y poblacin a Uruguay (Finlandia, Nueva Zelanda, etc.),
invierten tambin porcentajes muy importantes de su PBI en I+D. En la regin latinoamericana la
media estimada para ACT total fue para el ao 2004 de 0.66% del PBI total latinoamericano. En ese
valor influye marcadamente el aporte de Brasil (1.23% de su PBI) 239.
No solo resultaba necesario por lo tanto incrementar el monto total de inversin nacional en
ACT sino tambin cambiar su estructura. En los pases con una economa fuertemente sustentada en el
conocimiento, la inversin privada es superior a la mitad de la inversin total. En ruguay se
financia y realiza en su mayor parte, en el sector pblico (61% en 2000), presenta un comportamiento
cclico, altamente correlacionado con los programas financiados por organismos internacionales, y
desde hace aos por debajo de la media regional (Bertola y otros, 2005). Esa baja contribucin
privada era consistente con la escasa conducta innovadora observada en el empresariado uruguayo.
4. Inexistencia de un plan director de CTI

La inexistencia de una planificacin estratgica no era solo una caracterstica de la realidad uruguaya.
Puede ser relacionada con el predominio que, durante la llamada dcada latinoamericana perdida,
tuvieron las concepciones neoliberales promotoras de la reduccin o renuncia del papel del Estado en
muchas reas. Para los gobiernos de la poca invertir en ciencia y tecnologa era considerado un
gasto marginal al que se lo poda atender circunstancialmente. En el marco de un agudo proceso de
desindustrializacin, la tecnologa necesaria podra ser adquirida llave en mano en los centros
tecnolgicos mundiales. De acuerdo a la concepcin predominante, el problema sera de
responsabilidad exclusiva de las empresas y lo resolvera el mercado.
El estudio de Bertola y otros (2005) seala La poltica en materia de CTI en Uruguay se ha
caracterizado por carecer de liderazgo y de una estrategia a mediano y largo plazo, por su bajsima
dotacin de recursos y la inestabilidad del financiamiento de los programas de promocin. Esta situacin
de indigencia innovadora en que se encuentra el pas obedece a mltiples causas y a su vez, explica en
parte, el pobre desempeo de la economa uruguaya, que ha crecido a una tasa relativamente constante
de aproximadamente un 1% anual desde fines del Siglo XIX, de forma fluctuante y voltil, generando
una prdida permanente de posiciones del pas en el contexto internacional.
Por su parte el documento de CIENTIS (2003) expresa contundentemente que se ha credo que
el desarrollo y las conductas innovadoras son el resultado natural de determinadas estructuras del
mercado. Cuando la innovacin no es una prctica que se genera de forma espontnea, se deben buscar
237
238
239
Ver www.ricyt.org perodo 1990-2002, consulta realizada 26 de febrero de 2014.

Ntese que para los pases desarrollados el indicador ms utilizado es el de gasto en I+D, que es ms restrictivo en
su composicin que el de ACT.
Ver www.ricyt.org, consulta realizada 26 de febrero de 2014.
227
mecanismos que la promuevan y esta bsqueda se debe transformar en un objetivo central de la poltica
de Estado. Nuestro Estado, que debera haber llevado adelante una actitud proactiva, ha sido desertor.
CUADRO 23
ESQUEMATIZACIN DE LOS PRINCIPALES EVENTOS EN CIENCIA,
TECNOLOGA E INNOVACIN EN EL URUGUAY POSDICTATORIAL
FASE 1
1985- MEDIADOS DE LOS 90
Eventos
Reinsercin de investigadores exiliados

Financiacin mediante grants y proyectos de cooperacin
Creacin del PEDECIBA 1985
(1er posgrado nacional y de evaluacin continua de investigadores)
Universidad: Reinstalacin rgimen de Dedicacin Total
Creacin de la CSIC y sus programas concursables de RRHH y de proyectos de investigacin
Aprobacin Programa BID-MEC-CONICYT I (U$SS 50 millones) 1991: Proyectos I+D y C+T; Posgrados y
pasantas en el exterior; Infraestructura en Facultad de Ciencias y en IIBCE
Creacin de INIA (1989)
Creacin de mbito articulador institucional agropecuario (CCTA)
Aprobacin Programa BID-MGAP-GTTA: (U$SS 50 millones) 1988
Infraestructura INIA, incremento nmero de investigadores
Actor emergente
PROTAGONISMO FUERTE DE LOS INVESTIGADORES
Resultados
Construccin de comunidad cientfica (fundamentalmente rea bsica)

Instalacin infraestructura edilicia y laboratorios (reas bsica y agraria)
FASE 2
MEDIADOS DE LOS 90- 2004
Eventos
Creacin Fondo Clemente Estable (1995)

Creacin Fondo Nacional de Investigadores (1996) (se posterga hasta 1999)
Universidad: Convenios con empresas estatales; Ordenanza sobre recursos extra-presupuestales
Liberalizacin del rgimen Dedicacin Total; No hay priorizacin temtica en proyectos I+D; Preocupacin
por Posgrados nacionales (Ordenanza)
Aprobacin BID-MGAP (PSA) (U$SS 50 millones) 1998
Aprobacin BID-MEC (PDT) (U$SS 50 millones) 2001
Funcionamiento limitado (CONICYT) o nulo (CCTA) de instancias articuladoras pblicas legales.
Creacin Comisin de C+T en Senado
Fiebre Aftosa 2001, Crisis 2002
Recorte de PDT y PSA; Parlisis y/o enlentecimiento proyectos,
Incertidumbre RRHH, emigracin jvenes
Eureka I y II en P. Legislativo
Proyecto CIENTIS (parlamentarios, cientficos, empresarios)
Anteproyectos de ley sobre CTI en Senado
Temas de CTI en plataformas electorales
Actor emergente
PROTAGONISMO CRECIENTE DE POLTICOS
Resultados
Archipilago cientfico-tecnolgico. Diagnstico consensuado sobre CTI nacional: Escasa inversin; Oferta:
pblica y no articulada; Demanda: Pobre actitud innovadora empresarial; Carencia Plan Estratgico;
Necesidad de nueva institucionalidad
FASE 3
2005-?
Propuesta de Uruguay Innovador como Poltica de Estado: Creacin del Gabinete Ministerial de la
Innovacin y de la Agencia Nacional de Innovacin
Inicio de elaboracin participativa del 1er Plan Estratgico Nacional de CTI
Actor emergente
MULTI-ACTORAL CON LIDERAZGO GUBERNAMENTAL
Fuente: Rubianes (2005b).
228
C. El Proceso de la reforma
Teniendo en cuenta los diagnsticos de situacin mencionados, tanto en el documento CIENTIS del
2003 como en la consultora de Bertola y otros (2005), se promovieron diversas propuestas que
pudieran dar soporte a la instalacin de una poltica pblica en CTI a partir del siguiente perodo
gubernamental. Los distintos partidos polticos incorporaron a sus agendas electorales, con distinto
grado de profundidad, algunas de esas iniciativas.
Al respecto, en Setiembre de 2004 en la presentacin del ruguay Innovador, el entonces
candidato a la presidencia por el Frente Amplio, Dr. Tabar Vzquez, fue enftico: en nuestro
pas, la poltica de innovacin est confinada en una Unidad Ejecutora del ya de por s bastante
relegado Ministerio de Educacin y Cultura. Por eso en materia de ciencia, tecnologa e innovacin
el gobierno progresista jerarquizar institucionalmente las polticas proactivas y de coordinacin
entre las instituciones pblicas y privadas en el marco de un Sistema de Innovacin que sustente al
proceso que va desde la generacin de ideas a la materializacin de las mismas en el mbito
productivo y social. Este Sistema debe integrar a actores de la produccin, a los portadores del
conocimiento moderno y a otros mltiples actores locales que incluyen, entre otros, a los que velan
por la calidad, por la metrologa o por el cumplimiento y desarrollo de las normas de propiedad
intelectual. Esta jerarquizacin supondr un nuevo diseo institucional; un marco idneo para
disear, ejecutar y evaluar polticas nacionales de larga duracin para el fomento de la ciencia, la
tecnologa y su aplicacin a la resolucin de los problemas de la sociedad y en particular los que se
presentan en el mbito productivo, as como polticas nacionales que estimulen decididamente la
inversin empresarial en la mejora de productos, procesos y gestin dirigidos a ganar competitividad.
Un diseo institucional que articule a todos los ministerios, entes autnomos, servicios
descentralizados y gobiernos departamentales y que adems establezca una vinculacin jerarquizada
entre los sistemas poltico, econmico, productivo, educativo y cientfico tecnolgico del pas. Un
diseo institucional que conjugue capacidad de decisin y ejecucin con estabilidad en las polticas y
reglas de juego y amplia participacin de los actores. Un diseo institucional que contemple lo
pblico, lo privado, la academia, el Estado y la sociedad pues en esta materia, como en las otras que
hacen a nuestro proyecto, es fundamental la participacin de todos los actores, la visin de largo
plazo y el impulso de propuestas nacionales (Vzquez, 2004).
Es indudable el antecedente que el documento de CIENTIS (2003) tuvo para esas
definiciones. En el mismo se sealaba la poltica de innovacin debe cortar transversalmente a todos
los ministerios, entes autnomos, servicios descentralizados y gobiernos departamentales y, por ello
sugiere la creacin de una unidad institucional o agencia a nivel de la Presidencia para el diseo, la
ejecucin de polticas proactivas y la coordinacin de las instituciones o dependencias estatales,
paraestatales y privadas de Ciencia y Tecnologa.
Por su parte, Bertola y otros (2005) plantea la necesidad de crear una estructura institucional
adecuada a las caractersticas del pas y de las polticas que se han de llevar a cabo, que considere al
carcter transversal del fenmeno de la innovacin, y a la vez sea flexible para permitir tanto el
necesario proceso de aprendizaje que el pas debe recorrer, como su articulacin con polticas
sectoriales especficas... La estructura institucional deber insertarse al ms alto nivel y permitir una
adecuada articulacin con las metas ms generales de una poltica de desarrollo. Para ello propone
que la institucionalidad tenga en cuenta los siguientes niveles:
i)
Estratgico y de definicin de polticas;
ii) De coordinacin y apoyo de polticas especficas;

iii) De gestin de programas; y
iv) De ejecucin de actividades de I+D e Innovacin.
La propuesta de nueva institucionalidad para la CTI no dej de tener inicialmente cierta
resistencia, particularmente en algunos sectores universitarios. El 23 de febrero de 2005 la Asamblea
229
General del Claustro de la UdelaR, mximo rgano deliberativo, aprob una declaracin que sealaba
que los proyectos analizados240 incurren en una eventual inconstitucionalidad en tanto no respetan la
especializacin del ente autnomo Universidad pues coloca bajo dependencia de otros organismos
pblicos cometidos principales de investigacin cientfica. Esta conceptualizacin, que la investigacin
cientfica es cometido especfico y exclusivo de la Universidad estatal, tiene antecedentes en la historia
universitaria. En efecto, cuando en 1961 el gobierno de la poca cre el CONICYT, la UdelaR present
utilizando dicha fundamentacin un recurso de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de
Justicia, pero el mismo finalmente fue rechazado por amplia mayora.
1. El gabinete de innovacin y su equipo operativo

Apenas electo, el nuevo gobierno analiz distintas opciones institucionales: la creacin de un nuevo
Ministerio, la de una unidad centralizada o de un Gabinete interministerial. Finalmente se opt por
esta ltima opcin y en Abril de 2005 por decreto se cre el denominado Gabinete Ministerial de la
Innovacin (GMI)241, conformado por los ministros de:
i)
Educacin y Cultura que lo preside;
ii) Ganadera, Agricultura y Pesca;

iii) Industria, Energa y Minera;
iv) Economa y Finanzas y
v) Director de la OPP
Al director de la OPP le fue encargado liderar el proceso de construccin de polticas pblicas
en Investigacin e Innovacin. El GMI en su primera sesin, acord lineamientos estratgicos, defini
un conjunto de reas prioritarias sobre las cuales actuar, design un Equipo Operativo (EO-GMI)242 y
promovi el trabajo de ste en tres ejes simultneos:
i)
El de rediseo institucional y su puesta en accin;
ii) El de obtencin y maximizacin de los recursos financieros para la concrecin de la

poltica definida; y
iii) El de construccin poltico-estratgica con el objetivo de elaborar el primer Plan
Estratgico de Ciencia, Tecnologa e Innovacin del pas (PENCTI).
La composicin del EO-GMI muestra la importancia otorgada a este mbito de labor
cotidiano. Fue integrado inicialmente con los presidentes del INIA y del LATU en representacin del
MGAP y del MIEM respectivamente, el Director de Innovacin, Ciencia y Tecnologa (DICyT) del
MEC, un asesor directo del Director de la OPP y el jefe de la Asesora Macroeconmica del MEF.
240
241
242
Se refiere a tres anteproyectos de ley que en 2003 la novel Comisin de Ciencia y Tecnologa de la Cmara de
Senadores enviara a la UdelaR para su opinin. Los mismos, promovidos tanto por senadores de la izquierda como
de los partidos tradicionales blancos y colorados, proponan distinta innovaciones institucionales y financieras para
el desarrollo de la C+T. Luego de ms de un ao de estudio, el pronunciamiento de la Asamblea General del
Claustro es realizado cuando ya hay un nuevo parlamento en funciones y a escasa una semana de la asuncin del
Presidente Vzquez, con todo el valor simblico que ello tena.
http://www.anii.org.uy/imagenes/decreto_creacin_gmi.pdf.
http://www.anii.org.uy/imagenes/equipo_operativo_gmi.jpg Al Equipo Operativo inicialmente designado (Dres.
Amilcar Davyt, Pablo Chilibroste, Fernando Lorenzo y Judith Sutz, e Ing. Miguel Brechner) se incorporaron desde
Junio de 2005 y por el resto del perodo, los Dres. Carlos Paolino (MEF) y Edgardo Rubianes (OPP). El Ing. Pablo
Darchst particip tambin durante ese ao. La Dra. Sutz lo integr hasta culminar la etapa de redaccin del
anteproyecto de ley de la ANII, a mediados de 2006.
230
2. Los tres ejes de trabajo en paralelo del EO-GMI

a)
El rediseo institucional
Para poder superar el denominado archipilago institucional, se impuls una nueva

arquitectura que tuvo un proceso legislativo bastante rpido en tres pasos encadenados. En primer
lugar se incorpor a la ley de presupuesto quinquenal se aprueba en el primer ao de gobierno un
artculo por el que se creaba la Agencia Nacional de Innovacin (posteriormente en la ley especfica
pas a denominarse Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin) y establecan indicaciones
generales sobre su gestin y recursos financieros; y se otorgaba 6 meses al Poder Ejecutivo para que
remitiera un proyecto de ley especfico243. Un segundo paso fue el envo de dicho proyecto en Agosto
de 2006 y su rpida aprobacin en el parlamento en Diciembre de ese ao. Esta Ley, la 18.084244, es
bastante ms que la ley de la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin (ANII). En los hechos
redisea la nueva institucionalidad en CTI y establece roles y mbitos precisos que veremos ms
adelante. El tercer paso consisti en incluir en la denominada Rendicin de Cuentas del ao 2007
ajuste anual del presupuesto un par de artculos que transferan a la ANII instrumentos
radicados en otros mbitos institucionales o creaban nuevos, como el Sistema Nacional de Becas
y el Sistema Nacional de Investigadores245.
DIAGRAMA 12
ESQUEMA DE NUEVO DISEO INSTITUCIONAL: ROLES
Y MBITOS DE LOS DISTINTOS ACTORES (LEY 18.084)
GMI
I Fijacin de lineamientos
Poltico-Estratgicos de CTI
MEC MEF MGAP MIEM OPP
II Ejecucin de Poltica
ANII
III Asesor Consultivo

Participacin de
actores para fijacin
de estrategia
Directorio (7 miembros)
Secretara
Ejecutiva
informacin adecuada
cometidos
- Asesorar al PE en
- Preparar y ejecutar
- Articulacin
(sinergia)
planes,
programas e
instrumentos
Ley
18.084
seguimiento de programas y PENCTI

homologa comits tcnicos
pblica y privada;
sectores productiva y acadmicas;
demanda social y productiva con
capacidades;
dispora;
nacionales, extranjeras e
internacionales
Conicyt
5 P Ejecutivo
5 empresariales
1 sindical
4 UdelaR
2 Univ. Privadas
1 investigador
1 ANEP
1 C. Intendentes
1 del art 221
- Identificar y promover demanda social y productiva
IV Actores/Beneficiarios de programas
(acadmicos, empresarios, etc.) (produccin de conocimiento proceso innovador)

243
244
Ley 17. 30 art. 256: Dicha Agencia tendr como cometido organizar y administrar instrumentos y medidas para la
promocin y el fomento de la innovacin, la ciencia y la tecnologa, promoviendo la coordinacin interinstitucional
en forma transversal, articulando las necesidades sociales y productivas con las capacidades cientficas,
tecnolgicas y de innovacin Dentro del trmino de ciento ochenta das de promulgada la presente ley, el Poder
Ejecutivo remitir una iniciativa legislativa que establecer la naturaleza jurdica.
Ver en www.anii.org.uy/imagenes/ley_18084_cometidos_.pdf.
231
El proceso de nueva institucionalizacin no estuvo exento de crticas y discusiones por parte

de distintos actores, particularmente universitarios. No obstante tres factores coadyuvaron para que el
mismo se concretara en forma bastante rpida. Por una parte, un slido apoyo poltico expresado tanto
a nivel del Poder Ejecutivo como del Parlamento. En este, si bien la bancada oficialista tena una
cmoda mayora en ambas cmaras, los sectores de oposicin coincidieron con las propuestas y las
acompaaron. Este comportamiento de la oposicin, adems, se ha mantenido a lo largo del perodo
analizado. En segundo lugar una creciente confianza o perdida de desconfianza en la estrategia
desarrollada en la medida que sta era consistente con los ejes consensuados en CIENTIS (2003) y
que mostraba instrumentacin inmediata en ciertos planos (como ser incrementos presupuestales para
UdelaR, institutos (IIBCE) y programas (PEDECIBA) emblemticos para la comunidad cientfica). En
tercer trmino, el rpido proceso de obtencin de fondos frescos que estaran disponibles
inmediatamente comenzara a ser operativa la ANII. En ese sentido cabe sealar que en otros artculos
de la citada rendicin de cuentas se incluyeron fuertes apoyos financieros derivados de las
negociaciones con organismos multilaterales de crditos (BID y Banco Mundial) y de la renovada y
aumentada cooperacin de la Unin Europea. De tal modo que cuando el Directorio de la ANII fue
designado y comenz a actuar en julio de 2007, exista un abanico de ms de 20 instrumentos de
promocin de la Investigacin e Innovacin diseados y con financiacin prevista.
El diseo institucional derivado de la aprobacin de la Ley 18.084 se esquematiza en el
diagrama 2. Dicha norma da marco legal al GMI, que haba sido creado por decreto en el ao 2005,
asignndole un rol central en la fijacin de lineamientos poltico-estratgicas. En segundo trmino, la ley
establece cometidos y competencias, normas de organizacin y funcionamiento, y procedimientos de
relacionamiento dentro del Sistema a una Agencia (ANII) que entender enmarcada en los
lineamientos poltico-estratgicos del GMI en la preparacin y ejecucin de planes, programas e
instrumentos destinados a promover la investigacin cientfica y tecnolgica y la innovacin
empresarial, as como la articulacin de sus ejecutores. En tercer trmino, redimensiona al viejo
CONICYT, amplindolo en su integracin con mayor representacin empresarial y de las
universidades privadas y con otros actores relevantes (ejemplos: Congreso de Intendentes,
Administracin Nacional de Educacin Pblica, central nica de trabajadores PIT-CNT, empresas
pblicas demandantes de tecnologa), jerarquizndolo como asesor del Poder Ejecutivo en
particular en lo correspondiente al PENCTI y del Poder Legislativo. Al nuevo CONICYT se le
adjudic adems, roles en el seguimiento de los programas de la ANII y la homologacin de sus
comits tcnicos y en la designacin de dos de los siete integrantes del Directorio de la ANII246.
b)
El incremento en la inversin pblica en Actividades de Ciencia y Tecnologa
Teniendo en cuenta la situacin socioeconmica y financiera heredada por el nuevo

gobierno, resultaba imposible priorizar fondos especiales para el rea, ya que las partidas
incrementales fueron dirigidas fundamentalmente a atender el denominado Plan de Emergencia 247.
No obstante, en relacin a la inversin en ACT, se acordaron ciertas definiciones. En primer lugar,
se adoptaron medidas inmediatas para: i) negociar con el BID una prrroga por dos aos (20052006) del PDT I, de modo de utilizar unos 15 millones de dlares an disponibles; ii) pagar deudas
a premiados por el Fondo Nacional de Investigadores; iii) reforzar y convocar un viejo fondo
concursable (FCE); y iv) incrementar partidas para el PEDECIBA y el IIBCE.
246
247
Es de sealar que en Setiembre de 2009, y fuera del contexto general, se cre la Academia Nacional de Ciencias (Ley
18.582) por iniciativa de la titular del MEC de la poca con el apoyo de investigadores, fundamentalmente del rea
bsica. La estructura de la misma reproduce el modelo decimonnico de las corporaciones de ese tipo y tiene
formalmente adjudicadas funciones que se superponen con otras instituciones como, por ejemplo, las del CONICYT.
Plan inmediato (2005-2007) aplicado por el nuevo gobierno y dirigido a jefes y jefas de hogar comprendidos en el
ltimo quintil de ingresos (originalmente unas 200.000 personas) que tena como objetivos: garantizar cobertura de
necesidad bsicas de los ms vulnerables frenando el riesgo de empobrecimiento agudo; generar condiciones y
estructura de oportunidades para el ejercicio de derechos sociales; y construir participativamente rutas de salida de
la indigencia y pobreza, en un proceso de integracin social.
232
En segundo trmino, paralelamente, se iniciaron gestiones con el Banco Mundial (BM) y el

BID para obtener sendos prstamos de modo que una vez aprobada la ley de creacin la ANII e
iniciado su funcionamiento, sta dispusiera de fondos frescos incrementales. Similarmente,
importantes fondos de una segunda cooperacin proveniente de la Unin Europea (UE), fueron
incorporados a ese mix financiero. Todas esas gestiones, emprendidas directamente por el EO-GMI,
permitieron ir delineando el despliegue de nuevos y complementarios instrumentos con soporte
financiero de variadas fuentes. De ese modo, se fue construyendo y mostrando por primera vez
una visin estratgica nacional, minimizando superposiciones y omisiones y ganando flexibilidad y
autonoma en los apoyos.
A los fondos provenientes de prstamos del BM y BID (32.5 y 34 millones de dlares,
respectivamente) y de la cooperacin europea (donacin de 8 millones de euros ms 4.5 millones de
contrapartida nacional) que comenzaron a ejecutarse en el 2008, se les debe agregar fondos nacionales
aprobados para la ANII en las rendiciones de cuentas 2007 y 2008. Globalmente, los fondos
aprobados para ser ejecutados o administrados por la Agencia en su primer quinquenio de actividad,
rondaron los 120 millones de dlares.
CUADRO 24
EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO TOTAL EN ACTIVIDADES DE CIENCIA Y
TECNOLOGA, POR PERODO 2005-2010 Y PRINCIPALES INSTITUCIONESa b
(En miles de dlares corrientes)
Institucin
2005
2008
2009
2010
UDELAR
359 257
446 083
INIA
357 591
428 622
406 317
528 836
750 140
872 222
1 055 386
535 737
589 620
589 460
689 315
756 832
LATU
43 472
49 181
182 587
154 577
162 998
190 438
211 672
IIBCE
14 654
18 225
37 992
36 366
36 000
43 002
94 307
PEDECIBA
16 141
17 643
19 146
21 450
44 200
28 464
30 647
791 115
959 754
1 220 068
1 485 207
2 393 401
2 409 203
2 821 612
ANII
114 821
419 300
433 831
550 436
Instituto Pasteur
Montevideo
38 289
39 537
44 604
119 779
112 540
Total Principales
institucionesc d
CUDIM
2006
2007
2011
346 699
32 152
9 792
Ministerios,
empresas pblicas
y otrasc
107 278
176 712
711 296
668 360
570 395
821 264
1 195 941
Gasto Pblico
Total en ACT
898 393
1 136 466
1 931 364
2 153 567
2 963 796
3 230 467
4 017 553
425 018 448
471 344 123
549 469 550
636 150 908
686 150 908
790 576 080
902 162 784
0,21
0,24
0.35
0,34
0,43
0,41
0,45
Producto Bruto
Interno (PBI)
Gasto Pblico en
ACT (% PBI)
Fuente: Elaboracin propia basada, entre otros, en encuestas de Relevamiento de Gastos e Inversiones en Actividades
de Ciencia y Tecnologa realizadas por ANII a partir de 2007.
a
Excluye el Plan Ceibal.
b
Incluye I+D, Servicios Cientficos y Tecnolgicos, Enseanza y Formacin, y Gestin y Actividades de Apoyo.
c
Las instituciones pblicas relevadas e incluidas en la estimacin, han ido en aumento a partir de 2007.
d
Principales instituciones refiere a: UDELAR, INIA, LATU, IIBCE y PEDECIBA.
El incremento en fondos pblicos para ACT no se circunscribi solamente a los otorgados a la

Agencia. Los presupuestos de varias instituciones y/o programas de investigacin fueron
incrementados. Asimismo, fueron fuertemente financiadas la creacin y el desarrollo de dos nuevas
233
instituciones: el Instituto Pasteur de Montevideo (IPM)248 y el Centro Uruguayo de Imagenologa

Molecular (CUDIM)249.
Por otra parte, el incremento del presupuesto educativo aprobado durante el perodo en
particular el universitario incidi directamente en una mayor inversin pblica en ACT, dado que
segn datos aportados por la UdelaR, aproximadamente el 18% de su presupuesto se destina a esos fines.
Como muestra el cuadro 2, durante el perodo 2005-2011 se observa un importante aumento
de la inversin pblica total en ACT. A este incremento contribuyen fuertemente tanto la inversin de
las instituciones preexistentes como de las recientemente creadas. Cabe consignar que, contrariamente
a lo que se piensa, el presupuesto de la ANII solo constituye un valor inferior al 14% de la inversin
pblica total, es decir que su protagonismo ha tenido que ver ms con su accionar que con su
contribucin monetaria. Sin embargo, el Gasto Pblico Total medido como porcentaje del PBI no ha
aumentado de modo tan impactante, dado que el pas ha tenido un importante y constante incremento
del PBI durante el perodo considerado. Como ya se dijo, establecer el monto anual de inversin
privada en ACT es complejo. La contribucin desde las universidades privadas en su conjunto en los
ltimos aos, es de unos 10 millones de dlares anuales. Previo a la reforma, el aporte empresarial
privado era estimado entre un tercio y un 40% del total. Estudios preliminares de las ltimas encuestas
de Innovacin en Industria y en Servicios lo ponderaran algo mayor. Si este fuera el caso para 2011,
la Inversin total en ACT de Uruguay fue prxima al 0,75% del PBI, es decir an lejana de la meta
planteada del 1%.
c)
El primer PENCTI
El proceso de elaboracin
La elaboracin del Plan Estratgico Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, fue un proceso
largo que tuvo una duracin prcticamente de 5 aos, es decir todo el perodo de gobierno de Tabar
Vzquez. Los principales hitos del proceso se resumen a continuacin:
i)
Se inicia cuando se le encomienda al GMI en el decreto de creacin de Abril de 2005,

elaborar un Plan Estratgico para la articulacin de polticas en Ciencia, Tecnologa e
Innovacin y realizar su seguimiento y evaluacin. En su primera sesin el GMI
aprueba las orientaciones generales y un texto base para el Plan Estratgico250, que
incluye prioridades sectoriales251, y constituye el EO-GMI.
ii) El EO-GMI confecciona una hoja de ruta de modo que la elaboracin del PENCTI
pudiera ser efectuada en simultneo con los otros dos ejes de trabajo definidos, propuesta
de rediseo institucional y negociacin con organismos financieros multilaterales que, en
248
249
250
251
La creacin del IPM es resultado de un proceso complejo, espasmdico y largo, ocurrido entre 1996 a 2004, con
diversos actores implicados -particularmente cientficos uruguayos radicados o con vnculos con Francia,
gobernantes y polticos de diversos sectores- que culminara mediante negociaciones diplomticas formales en una
condonacin de deuda externa (recproca a las realizadas por Uruguay con Francia durante las guerras mundiales).
Para un anlisis detallado de su creacin ver Chiancone (2012).
El proceso de creacin del CUDIM, posterior al del IPM, tiene en comn con ste haber sido impulsado muy
activamente por un destacado cientfico uruguayo tambin radicado en el exterior, en este caso en Suecia. El firme
apoyo poltico dado durante el gobierno de Tabar Vzquez permiti su rpida concrecin institucional e edilicia.
Ver en http://www.anii.org.uy/imagenes/bases_plan_estrategico.pdf.
A saber: i) cadenas agroindustriales; ii) alternativas energticas; iii) biotecnologa, farmacutica y salud humana y
animal; iv) tecnologas de la informacin y las comunicaciones; v) recursos naturales y medio ambiente; y vi)
complejo turstico. Si bien las reas fueron generales, su explicitacin tuvo valor simblico en el discurso poltico
dado que mostraba la decisin de establecer, en el marco de una poltica de estmulo transversal a la innovacin,
prioridades sectoriales concretas y esto era la primera vez que se haca en el pas. Por otra parte, avanzar en mayor
precisin y focalizacin obligaba a disponer insumos prospectivos y definiciones en relacin al denominado
ruguay Productivo, que comenz recin a ser prefigurado en la segunda mitad de ese perodo de gobierno
cuando se crea el Gabinete Productivo.
234
la prctica, tuvieron inicial priorizacin. El procedimiento consista en la realizacin de

talleres con ponentes nacionales y del exterior sobre temas especficos y la elaboracin de
borradores internos del EO-GMI sobre aspectos generales del Plan. Toda esa etapa se
extiende hasta fines del 2006 cuando en un Seminario abierto, con la participacin de
Ministros y otras autoridades, se exponen los lineamientos y avances logrados y presenta
un esquema de tres bloques de acciones definidos (diagrama 13).
iii) Los bloques (diagrama 13) estaban dirigidos al: 1) Fortalecimiento y orientacin de la
investigacin; 2) estmulo a la innovacin empresarial y a la articulacin entre oferta y
demanda; y, 3) fortalecimiento de la nueva institucionalidad y apoyo a polticas pblicas
de CTI252. En relacin al primer bloque, los instrumentos para promocin de recursos
humanos son: conformacin del Sistema Nacional de Investigadores y de un Sistema
Nacional de Becas; apoyo a la constitucin de nuevos programas de Posgrados nacionales
y de Formacin Tcnica Terciaria, estmulo a programas de Movilidad de investigadores
y estudiantes y de vinculacin con la Dispora cientfica. Para apoyar la creacin de
conocimiento se prevea utilizar fondos concursables para proyectos de investigacin
fundamental, de prioridad estratgica y de aquellos que puedan dar respuesta a
problemticas sociales.
DIAGRAMA 13
ESQUEMA DE LOS TRES BLOQUES DE ACCIONES
1. Fortalecimiento y orientacin de la Investigacin
Instrumentos
CAPITAL HUMANO
2. Estmulo a la Innovacin y a la
articulacin oferta-demanda
Incentivos
fiscales
Proy.
Individuales y
asociativos
Sist. Nacional Investigadores
Posgrados Nacionales
Sistema Nacional Becas
Formacin 3ria no universitaria
Vnculo dispora Dpto 20
Movilidad
Excelencia
Estratgicos
PROYECTOS
6. RRNN y Medio Ambiente
5. Complejo turstico
4. Tecnologas de la Informacin y
de la Comunicacin
3. Alternativas Energticas
2.. Biotecnologa y farmacutica

(salud humana, salud animal y
fotosanitarios)
1. Cadenas Agroindustriales
(crnica, lctea,arrocera, granjera,
forestal, pesquera)
reas Prioritarias (GMI 22/4/2005)
Consorcios
Clusters
Conglomerados
Polos y Parques
Tecnolgicos
Extensionismo
tecnolgico
Fundamentales
Inclusin Social
Centros Mixtos
3. Fortalecimiento nueva
institucionalidad y apoyo
a polticas
GMI
neo Conicyt
ANII
Articulacin
actores
Observatorio CTI
Compras
estatales
Cultura CTI
Consultoras y
Estudios
prospectivos
Fuente: EO-GMI (2006).
252
Dentro de esos bloques se encuadran todas las acciones emprendidas por el GMI y su EO-GMI en la fase previa a
la puesta en funcionamiento pleno de la ANII, incluidas las vinculadas a la negociacin de prstamos
internacionales y a la ejecucin de la cooperacin con la UE. Esos tres Bloques permearon, asimismo, los planes
operativos anuales de la ANII y sus subsecuentes instrumentaciones hasta 2009 inclusive, as como otras medidas
adoptadas en otros mbitos gubernamentales.
235
Respecto al segundo bloque, se planteaba un rescate crtico de instrumentos de programas

anteriores (individuales de innovacin empresarial y de asociatividad ejecutados en el marco del PDT)
as como el diseo de otros no utilizados an en el pas (por ejemplo mbitos de articulacin pblicoprivado; centros mixtos y/o consorcios); el apoyo a programas de conglomerados y clusterizacin en
ejecucin a travs del MIEM y la OPP; y a polos tecnolgicos de reciente creacin (de Facultad de
Qumica en Pando; de Facultad de Ingeniera con la Cmara del Software).
En relacin al tercer bloque, el propio rediseo institucional en curso era ejemplo de ello as
como una serie de estudios prospectivos, consultoras y encuestas que se prevean desarrollar. El
empuje creciente a programas de popularizacin de la ciencia (clubes, semanas de Ciencia y
Tecnologa, etc.), tendra a la DICYT253 como mbito lder. La constitucin de un Observatorio de
CTI que permitiera hacer seguimiento y evaluacin de programas del rea, as como establecer
indicadores objetivos de actividad y resultados, se planteaba como un imprescindible avance en la
maduracin institucional del Sistema, aunque no estaba claro cmo podra ser instrumentado254.
i)
En 2007 se contratan una serie de consultoras especficas sobre las distintas reas
prioritarias, y tambin sobre temas transversales255. Los avances de las mismas son
presentadas en instancias con participacin de invitados e informantes calificados
gobernantes, parlamentarios, autoridades universitarias, acadmicos, etc. de acuerdo
al rea o tema considerado. Las versiones finales son colgadas en la web256, impresas y
distribuidas.
ii)
Paralelo a ese proceso, en Setiembre de 2007, se aprueba un documento-borrador

elaborado por el EO-GMI sobre aspectos generales y marco terico denominado
PENCTI: lineamientos fundamentales para la discusin, que es enviado para anlisis y
discusin en el CONICYT257.
iii) En 2008, con el conjunto de insumos recogidos en las consultoras y talleres respectivos,
el documento-borrador del EO-GMI y los comentarios que la UdelaR realizara sobre el
mismo, se encarg una consultora (Bianchi y Snoeck, 200 ) a efectos de sintetizar, y
de ser necesario profundizar, las propuestas contenidas en los anteriores documentos, as
como presentar una propuesta de instrumentos que integren en una visin sistmica las
diferentes reas que fueron consideradas en los mismos258. Con base a este trabajo en el
segundo Foro de Innovacin de la Amricas (FIA), Abril de 2009, el Director de la OPP
expone los lineamientos del PENCTI, su rbol de objetivos y los instrumentos259.
iv) Inmediatamente un borrador de texto final es aprobado por el GMI y enviado al
CONICYT en consulta260. A fines de 2009 el CONICYT luego de introducirle varias
253
254
255
256
257
258
259
260
La DINACYT del MEC devino en DICYT (Direccin de Innovacin, Ciencia y Tecnologa) con mayor capacidad
ejecutiva y representando al MEC en todas las instancias transversales; y con un rol particular de promover
fuertemente la popularizacin de la ciencia y los clubes de ciencia.
La creacin se fue difiriendo en el tiempo, plantendose su incubacin provisoria en el marco de la ANII. Si bien
en el PENCTI aprobado en febrero de 2010 se propone desarrollar mecanismos de evaluacin de eficiencia y
eficacia de polticas pblicas e instrumentos en materia de CTI y se sostiene que dichos mecanismos no
dependern de los organismos financiadores de CTI a la fecha no ha habido avances en concreto.
Las consultoras se focalizaron en reas priorizadas (Cadenas agroindustriales, Salud, Biotecnologa, Energa, TICs,
Turismo, y Medio Ambiente); y en temas transversales (Inclusin social, Redes de Innovacin).
Ver http://www.anii.org.uy/web/paginas/plan-estrat-gico-nacional-de-ciencia-tecnolog-innovaci-n-pencti.
Ver http://www.anii.org.uy/imagenes/pencti.pdf.
Del prefacio de la antes mencionada publicacin redactado por el EO-GMI.
Ver http://www.fia.com.uy/materiales/ponencias/15-presentacion_de_bases_del_plan_etrategico_nacional_de_cien
cia,_tecnologia_e_innovacion-enrique_rubio.pdf.
De acuerdo al artculo 24 de la ley 18.084 se recabara la opinin previa del C NICYT sobre el PENCTI
elaborado por el GMI.
236
mejoras, entre ellas varias promovidas por los delegados de la UdelaR261 y de las
universidades privadas, da su opinin favorable al mismo.
v)
El 25 de febrero de 2010, el presidente Dr. Tabar Vzquez aprueba, con los Ministros
correspondientes, el decreto sobre el PENCTI262. El mismo tiene slo dos artculos. El
primero, de aprobacin del contenido del documento de 22 pginas (adjunto en el
decreto). Por el segundo se dispone que las distintas instituciones involucradas en la
concrecin del presente Plan, explicitarn en sus planes operativos anuales y/o
presupuestales, programas de promocin e informes de evaluacin de los mismos, los
objetivos y sub-objetivos hacia los que contribuye la actividad que se realiza o apoya, as
como las reas prioritarias en las que se enmarca la misma (PENCTI, 2010).
Anlisis del proceso de elaboracin

Un trabajo reciente (Baptista, 2012) analiza el proceso de elaboracin del PENCTI en el marco
de un estudio ms general sobre mecanismos y procesos de transferencia de resultados de investigacin
al diseo y desarrollo de las polticas de CTI. La autora luego de entrevistas a actores relevantes263
concluye que: durante el largo proceso de elaboracin del PENCTI el conocimiento en sentido amplio
no solo basado en la investigacin se fue transfiriendo a la prctica a travs de diversos canales
(expertos en la gestin, contratacin de investigacin e intercambio personal) y a partir de la generacin
de diferentes espacios de interaccin que posibilitaron aprendizajes colectivos. El uso de los resultados
fue, por un lado, instrumental, en la medida que permiti al pas contar con instrumento de planificacin
en CTI que antes no posea. Sin embargo, el principal aporte fue conceptual-elaborativo, en el sentido
que sirvi para un mayor refinamiento de la orientacin o entendimiento de los decisores en
particular y de todos los involucrados en el proyecto en general sobre las polticas de CTI a
desarrollar en el pas. No obstante, el proceso de elaboracin del PENCTI no es visualizado como un
hecho discreto: la amplia mayora de quienes participaron en el mismo lo consideran un proceso
acumulativo e interactivo, que debera ser alimentado de nuevas evidencias, reflexiones y debates que
den continuidad al pensamiento estratgico sobre CTI en el Uruguay (Baptista, 2012).
El propio PENCTI da sustento a esa apreciacin, ya que en su introduccin se seala que si
bien este documento no cierra un proceso tpico de planificacin estratgica, los elementos
presentados pueden resultar suficientes para orientar la asignacin de recursos en los aos venideros y
la evaluacin del avance hacia los objetivos, mientras contina perfeccionndose el sistema de
planificacin hacia una versin del PENCTI ms precisa y por tanto con mayor utilidad operativa
(PENCTI, 2010).
Enfoque y contenido del plan

Resumidamente, el PENCTI (2010) reconoce un enfoque hacia necesidades y demandas del
desarrollo nacional y que las acciones emprendidas deben producir efectos conjuntos y a veces
subordinados a las otras polticas pblicas como las productivas y sociales. Se vincula la poltica de
CTI con la necesaria transformacin de la base productiva de la economa as como con la atencin
de desafos sociales, ambientales, territoriales y demandas asociadas a la inclusin social. Se asume,
asimismo, que la construccin de una economa sustentada en el conocimiento requiere un enfoque
sistmico reconociendo que las demandas productivas, sociales y prospectivas juegan un papel
importante para motorizar en forma sustentable y redituable los avances cientfico-tecnolgicos y
261
262
263
Ver Taller intrauniversitario en www.csic.edu.uy/renderPage/index/pageId/275#headingsListFor508 realizado en

2009. En este plano, las fricciones que se dieron entre autoridades nacionales y autoridades universitarias se fueron
paulatinamente superando.
Ver http://www.anii.org.uy/web/static/pdf/PENCTI_Decreto.pdf.
Quince de los entrevistados para el estudio participaron en el proceso de elaboracin del PENCTI, ya sea desde el
lugar de tomador de decisin (ministros, integrantes del EO-GMI, etc.) o de investigador que aport al mismo (por
ejemplo consultores).
237
generar un crculo virtuoso entre creacin y aplicacin de nuevos conocimientos. Para que eso ocurra
es fundamental construir capacidades y promover la interaccin entre los agentes, debiendo jugar el
Estado un rol muy activo al respecto. El plan tiene como misin crear las condiciones para que el
conocimiento y la innovacin sean instrumentos primordiales de desarrollo. Para ello se postulan tres
macro-objetivos con sub-objetivos y otros dos objetivos conexos (vase diagrama 14). Dado que
una estrategia de desarrollo solamente ser viable, eficaz y eficiente, si prioriza reas y problemas
asignndole mayor importancia a algunos frente a otros, por lo tanto se definen prioridades
estratgicas264 en tres niveles: i) sectores de problemas y oportunidades (software, servicios
informticos y produccin audiovisual; salud humana y animal y farmacutica; produccin
agropecuaria y agroindustrial; medio ambiente y servicios ambientales; energa; educacin y
desarrollo social; logstica y transporte; y turismo); ii) reas tecnolgicas intensivas en
conocimiento (TIC, biotecnologas y otras emergentes como la nanotecnologa); y iii) creacin y
mantenimiento de capacidades de base (RRHH de grado y posgrado; fortalecimiento institucional;
infraestructura; cambios en el sistema educativo en su conjunto; capacidades avanzadas de gestin).
DIAGRAMA 14
RBOL DE OBJETIVOS DEL PENCTI
Visin Pas:
Constituir una sociedad equitativa, democrtica y competitiva, basada en el conocimiento, la sostenibilidad y los valores humanos
Misin del PENCTI:

Crear las condiciones para que el conocimiento y la innovacin sean instrumentos primordiales del desarrollo
Objetivos del PENCTI

Incrementar la competitividad de los
sectores productivos en el escenario
de la globalizacin
Consolidar el sistema de I+D y su vinculacin

con las realidades productivas y sociales
Desarrollar capacidades y oportunidades

para la apropiacin social del
conocimiento y la innovacin
Desarrollar nuevas actividades

productivas en reas
dinmicas en los mercados
internacionales (basadas en
TIC, Biotec y tecnologas
emergentes)
Estimular la innovacin en PYMES
insertas en clusters dinmicos
basados, en particular, en
especializaciones regionales
Alcanzar una masa crtica

investigadora en las reas de mayor
relevancia para el desarrollo del
pas, a corto, mediano y largo plazo
Lograr la insercin en redes CyT
globales
Contribuir a la sostenibilidad ambiental
de los sistemas productivos
Dinamizar la interaccin entre
instituciones de I+D y otros agentes
del SNI (sectores empresarial,
gubernamental y de
formacin/capacitacin profesional)
Disponer de
organizaciones y
personas
capacitadas para la
gestin de las
interfaces/
articulaciones
Aplicar estrategias intensivas

en innovaciones,
especialmente
organizacionales
Generar arreglos
cooperativos, redes y
alianzas pblico-privadas
que contribuyan al
desarrollo y aplicacin de
nuevas tecnologas en
todo el territorio
Sub-objetivos
Disponer de posgraduados de excelencia en
todas las reas crticas, infraestructura
adecuada, apoyos a la investigacin mediante
fondos concursables estables y, en general,
condiciones de trabajo adecuadas para el
conjunto de cientficos y tecnolgos del pas
Innovar en sectores
existentes, especialmente va
la interaccion dinmica entre
sectores intensivos en
conocimiento y sectores
intensivos en RRNN
Disponer de un marco regulatorio

adecuado para las actividades de
CTI, incluyendo servicios de
asesoramiento sobre regmenes
de propiedad intelectual
Sub-objetivos
Contribuir a transformar la estructura
productiva va la diversificacin y
agregacin de valor
Disponer de recursos humanos adecuadamente formados y

capacitados para atender las exigencias de la construccin de
una sociedad del conocimiento
Generar y aplicar conocimientos para la

resolucin de problemas sociales
especficos y la inclusin social en general
Identificar y articular
demandas de
conocimiento asociadas
a la inclusin social
Ampliar la agenda de
investigacin e innovacin
en funcin de las
demandas sociales
Aplicar el conocimiento
generado (innovacin)
Popularizar los avances cientficotecnolgicos y favorecer la
apropiacin social del
conocimiento
Fomentar el espritu emprendedor

de nios y jvenes
Contar con un sistema de prospectiva, vigilancia y evaluacin

tecnolgica como soporte a los tres objetivos generales
Fuente: Bianchi y Snoeck (2009).
264
La versin final de PENCTI ampli las reas y temticas priorizadas respecto a las definidas inicialmente en abril
de 2005.
238
D. El despliegue de la ANII (2007-2011) y de otros programas

El Directorio de la ANII inici sus funciones en Julio de 2007. Simultneamente al desarrollo de su
infraestructura y a la provisin de recursos humanos265, se planific el despliegue durante 2008 de los
ms de 20 instrumentos relacionados con los referidos Bloques de Acciones I y II.
Al respecto, y en relacin a la experiencia nacional previa, existan al menos cuatro grupos de
situaciones: i) instrumentos que daban respuesta a demandas de larga data de la comunidad cientfica,
caso del Sistema Nacional de Investigadores, del Sistema Nacional de Becas y del portal de acceso
electrnico a publicaciones internacionales; ii) instrumentos que implicaban dar continuidad a algunos
ya existentes pero localizados y con pocos recursos en otros mbitos, como ser el Fondo de
Investigacin Fundamental (FCE), becas administradas por PEDECIBA y DICYT, y apoyo a
Programas Nacionales de Posgrado; iii) algunos que representaban la continuidad rediseada o el
rescate crtico de experiencias de otras instituciones, como los de Innovacin de Empresas
individuales y el de Generacin y Fortalecimiento de Servicios Cientfico-Tecnolgico, ejecutados en
el programa PDT I; y iv) otros para los cuales no existan mayores antecedentes en el pas, como los
proyectos de Impacto Social, de promocin de Educacin Tcnico Terciaria en reas crticas, los
Consorcios de Innovacin, o los Fondos Sectoriales.
La existencia de experiencia previa o no, las capacidades humanas reclutadas, las propias
caractersticas de los instrumentos (tipo de usuario, va de comunicacin, etc.) fueron factores que
incidieron indudablemente en el timing del despliegue de los instrumentos. Los instrumentos dirigidos
a desarrollar y consolidar una plataforma cientfico-tecnolgica tuvieron una creciente acogida,
revirtindose sustancialmente en tres aos el clima de deterioro diagnosticado como punto de partida
de la reforma. Veamos algunos de los instrumentos ms importantes que componen esa plataforma.
1. Portal TIMBO
Una de las primeras decisiones adoptadas por el Directorio de la ANII fue la creacin de un portal de
acceso electrnico a las principales revistas cientficas internacionales. El portal se haba constituido
en un anhelo de toda la comunidad de investigadores y tecnlogos. La dificultad de acceder a
bibliografa actualizada tena varias causas, entre ellas el alto costo de algunas subscripciones pero
tambin a la incapacidad de acordar institucionalmente un rgimen menos oneroso y ms eficiente
transversal a las instituciones.
El portal, denominado TIMBO266, estuvo operativo desde enero de 2009 negocindose los
costos de subscripcin directamente con las editoriales y acordando tener un nico acceso-pas a
travs del servidor de la ANII. La agencia a su vez realiz convenios con todas las instituciones
educativas, cientficas y tecnolgicas nacionales que lo desearan. A Diciembre de 2012, 65
instituciones tenan convenio y el nmero de revistas de acceso libre on line alcanzaba las 20.000267.
El costo del portal promedia los 2 millones de dlares por ao268. Los recursos humanos involucrados
son mnimos y existe una comisin asesora con biblioteclogos de distintas instituciones, que traslada
las demandas de expansin peridicamente. Es posible monitorear el nmero de artculos, revistas ms
utilizadas, etc. de todo el portal as como de cada institucin integrante de la red. Adems de las
265
266
267
268
La ANII fue creada como una institucin de derecho pblico no estatal. Esto le da caractersticas particulares ya
que para su funcionamiento (manejo financiero, rgimen laboral, etc.) se rige como una institucin privada pero a
la vez es receptora de fondos presupuestales pblicos siendo supervisada por el GMI y monitoreada ex-post por los
organismos de control del Estado.
Como un rbol originario de la regin y acrnimo de Trama Interinstitucional y Multidisciplinaria de Bibliografa online.
Adems, se puede acceder a bancos de patentes.
Si bien ao a ao aumenta el nmero de las suscripciones a editoriales y revistas del Portal, el costo por descarga de
artculo ha ido disminuyendo producto de la expansin del mismo. Para el ao 2009 tuvo un costo de 9.78 dlares
por descarga, para el 2010 de 8.66 dlares, para el 2011 de 7.74 dlares y para el 2012 de 7.30 dlares.
239
universidades y principales instituciones de investigacin tienen acceso libre a distintas reparticiones

ministeriales y de organismos pblicos, centros privados de investigacin, asociaciones profesionales;
empresas de base tecnolgicas y cada uno de los investigadores categorizados. El nmero de artculos
descargados ha crecido anualmente desde 122.901 en el ao 2009 hasta 260.700 en 2012. La
institucin ms activa es la UdelaR, que da cuenta aproximadamente de la mitad de las descargas,
siendo las Facultades de Qumica, Ingeniera, Ciencias y Agronoma las mayores269.
Las encuestas muestran una alta satisfaccin entre los investigadores con el Portal (85%), que
incluso es mayor que respecto a la ANII en general (satisfaccin 80%). La implantacin del TIMBO es
reconocida por todos los actores como uno de los mayores y ms rpidos logros de la poltica pblica
implementada a partir de 2005 (ANII, 2012).
2. CVuy: presentacin electrnica de hoja de vida

Como herramienta de apoyo a todos los Programas a ser desplegados por la Agencia, se instrument el
denominado Sistema CVuy, formulario electrnico de presentacin del curriculum vitae basado en la
plataforma Lattes del Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico brasilero. El CVuy le
es exigido a todo postulante y/o participante de un proyecto de investigacin o programa de RRHH.
De este modo rpidamente se alcanz una base que comprende a miles de personas (investigadores
categorizados270, becarios, estudiantes, tecnlogos, docentes universitarios) la que permite realizar
estudios y bsquedas a distintos actores del Sistema de Innovacin (instituciones gubernamentales,
cientistas sociales, empresarios, medios de prensa, etc.).
3. El Sistema Nacional de Investigadores (SNI)

El Sistema Nacional de Investigadores es un sistema de promocin, evaluacin peridica,
categorizacin e incentivo econmico de los investigadores de acuerdo a su produccin de
conocimiento; transversal a todas las reas del conocimiento y a todas las instituciones pblicas y
privadas. Su creacin fue una firme reivindicacin acadmica desde la recuperacin democrtica y
para su organizacin se tuvo en cuenta tanto experiencias regionales (sistemas mexicanos y
argentinos) como dos antecedentes nacionales: el PEDECIBA271 y el FNI272.
La ley de rendicin de cuentas de 2007 estableci los objetivos y estructura general del
SNI273. A fines de 2008 se efectu la primera convocatoria a la que postularon investigadores
radicados en el pas (activos) as como uruguayos radicados en el exterior (asociados), ingresando el
269
270
271
272
273
Es interesante observar el papel de la biblioteca del Sindicato Mdico del Uruguay (SMU, 17% de las descargas)
que brinda apoyo de actualizacin de los mdicos que realizan el ejercicio profesional. Una externalidad positiva de
la implementacin del portal no prevista originalmente.
El CVuy es pblico y los integrantes categorizados en el SNI deben obligatoriamente actualizarlo al menos semestralmente.
Sus integrantes fundacionales, as como los ingresados posteriormente, fueron sometidos a rigurosas evaluaciones
inicial y peridica, y categorizados en niveles que habilitaban, segn el caso, a dirigir estudiantes de maestra y/o
doctorado. No perciben ningn estimulo econmico personal por su pertenencia al programa.
El FNI fue la primera instancia de promocin, evaluacin y categorizacin acadmica sin exclusin de reas.
Otorgaba un estmulo monetario asimilado a premio. Creado en 1996, la primera convocatoria fue realizada recin
en 1999. Se premiaron 141 investigadores de los ms de 700 postulados, generndose polmica al respecto. En
2004 fue convocado por segunda vez, con menos recursos financieros, y premindose un nmero mayor (250).
Ley 18.172 de 2007 Artculo 305: tendr los siguientes objetivos: a) Fortalecer y expandir la comunidad cientfica;
b) Identificar, evaluar peridicamente y categorizar a todos los investigadores que realicen actividades de
investigacin en el territorio nacional o que sean uruguayos trabajando en el exterior; c) Establecer un sistema de
apoyos econmicos que estimule la dedicacin a la produccin de conocimientos en todas las reas del
conocimiento, que sern otorgados por procedimientos concursables. El GMI establecer, con el asesoramiento del
C NICYT, las orientaciones polticas en cuyo marco actuar la ANII, y el reglamento de funcionamiento y
designar una Comisin Honoraria integrada por cinco miembros, uno a propuesta de la niversidad de la
Repblica, dos a propuesta del CONICYT y dos propuestos por el directorio de la ANII, uno de los cuales actuar
como coordinador.
240
47% de los 2.334 presentados. Para la categorizacin se sigue un procedimiento pautado274 de

interaccin entre tres mbitos (Comits Tcnicos de rea275, Comit de Seleccin inter reas y
Comisin Honoraria). Luego de cuatro convocatorias (2008, 2009, 2010 y 2011), y de la reevaluacin
de al menos toda la primera cohorte de ingreso276, el nmero de investigadores que integran el SNI es
de 1.609 de los cuales 1.388 son residentes en el pas (activos). Los mismos se distribuyen de acuerdo
a las 6 reas del conocimiento y a los distintas categoras y niveles (Activos: III, II, I y Candidatos; y
Asociados) como lo muestra el grfico 19.
GRFICO 19
INVESTIGADORES DEL SIN, POR REA Y NIVEL
SNI: investigadores por nivel
Asociados
14%
Emritos
0%
Nivel III
5%
Candidatos
40%
Nivel II
13%
Nivel I
29%
SNI: investigadores por rea
Ingenieria
9%
Naturales
34%
Mdicas
13%
Agricolas
13%
Humanidad
es
9%
Sociales
22%
Fuente: Elaboracin propia en base a informes del SNI.
El anlisis del origen institucional de los investigadores activos indica que un alto porcentaje
(75%) tienen como institucin principal a la UdelaR, siendo las Facultades de Ciencias, Qumica e
Ingeniera las ms importantes. No obstante, el nmero de investigadores integrantes del SNI que no
pertenecen a la UdelaR, y su proporcin en relacin al total, ha ido incrementndose.
274
275
276
Ver en http://www.anii.org.uy/imagenes/reglamento_SNI_vof.pdf.
La ANII adopt la clasificacin de reas de conocimientos en base al Manual Frascati de OCDE con mnimas
adaptaciones. Ver http://www.anii.org.uy/docs/clasificacion_areas.pdf.
El porcentaje de permanencia en el Sistema luego de cada reevaluacin ronda el 90%.
241
Evaluacin de la primera cohorte

Durante el ao 2012 la Unidad de Evaluacin de la ANII (ANII, 2012) analiz la evolucin
de la primera cohorte de investigadores, es decir la ingresada en 2008. Algunos de los resultados son
los siguientes:
i)
El 62% de los investigadores produjo promediamente ms en el perodo de pertenencia

al Sistema que en el previo. Un 70% de los candidatos muestra: i) mayor produccin en
revistas arbitradas; ii) incremento de su formacin; y iii) aumento del nmero de
proyectos como responsables. El 60% de los investigadores Niveles I y II gener
cambios positivos a nivel de formacin de grado y posgrado, respectivamente. Los
investigadores Nivel III son en quienes menos cambios positivos se observaron.
ii) No se verifica que el instrumento, en tanto estmulo econmico277, represente un factor

determinante en la decisin profesional definitiva. Sin embargo, pertenecer al SNI
implica un reconocimiento objetivo que confirma su capacidad y esfuerzo, y los
legitima ante sus pares, creando simultneamente un colectivo de pertenencia. Esta
legitimidad proviene de la aceptacin de la que goza el instrumento en los mbitos
vinculados a la investigacin.
iii) Los criterios de evaluacin del SNI son paulatinamente adoptados por parte de la
comunidad acadmica contribuyendo a la generacin de estndares homogneos.
Asimismo, la presencia del SNI alcanza incluso a intervenir en la cultura de las
instituciones en las que se desempean los investigadores, desplazando paulatinamente
tendencias conservadoras que operan en contra de la productividad cientfica.
iv) Los resultados del estudio convergen en sealar el inters existente de parte de los
investigadores especialmente los ms jvenes por responder a las exigencias del
instrumento, lo que confiere al SNI un importante poder normativo, cuando existen
recursos para cumplir lo que el sistema prioriza.
v) En resumen, la implantacin de un Sistema Nacional de Investigadores, transversal a
todas las instituciones y reas del conocimiento en Uruguay, ha redundado en un
incremento objetivo en la productividad cientfica de los investigadores, en particular en
los ms jvenes; ha favorecido la expansin del capital humano nacional estimulando la
culminacin de posgrados en los ms jvenes y una mejor supervisin de posgraduados
en los ms experimentados; ha contribuido a la generacin de estndares de calidad
cientfica intra e interinstitucionales tanto en el sector pblico como privado; ha
permitido construir una invalorable base de informacin, de acceso pblico y
permanente actualizacin, de lo que cientficamente se produce en el pas; y ha dotado al
conjunto del Sistema de Innovacin uruguayo de un instrumento con importante poder
normativo que goza de reconocimiento en los mbitos vinculado a la investigacin.
4. Reproduccin del Capital Humano (el Sistema de Becas y los

programas de posgrados y de Formacin Tcnica Terciaria)
En la rendicin de cuentas de 2007278 se aprob la creacin de un Sistema Nacional de Becas (SNB)
como instrumento para reproducir y expandir el capital humano. El Sistema comenz a desplegarse
277
278
El estimulo econmico recibido va desde 350 a 700 dlares mensuales segn el nivel.
Ley 18.172 de 2007 Artculo 304.- Crease el Sistema Nacional de Becas, como programa destinado a apoyar
becas de iniciacin en la investigacin, de estudios de postgrados nacionales y en el exterior, de insercin de postgraduacin, de retorno de cientficos compatriotas y de vinculacin con el sector productivo.
242
apenas iniciado el funcionamiento de la ANII279. En el cuadro 25 se describen las distintas

modalidades incluidas en el SNB.
CUADRO 25
MODALIDADES DEL SISTEMA NACIONAL DE BECAS

Modalidad
Finalidad
Iniciacin a la Investigacin
Promover que los ms jvenes tengan una primera experiencia de acercamiento a la dinmica
de investigacin. Las cuales son de un ao de duracin.
Becas Acortando Distancias
De apoyo a pasantas de docentes de Enseanza Media en laboratorios de investigacin

cientfica y tecnolgica. Da continuidad y ampla, el programa impulsado y financiado entre
1999 y 2004 por UNESCO.
Postgrados Nacionales
Fortalecer capacidades en RRHH a travs de becas de postgrado nacionales (Maestras y

Doctorados) a realizarse en reas fundamentales (bsicas y otras) o en reas estratgicas
definidas por el Gabinete Ministerial de la Innovacin.
Postgrados en el Exterior
dem que las anteriores pero en el exterior con exclusividad en reas que han sido definidas
como estratgicas.
Movilidad Capacitacin
Se financian diferentes movilidades para capacitacin en reas estratgicas y campos

prioritarios en institutos de investigacin.
Movilidad Cooperacin
Internacional
Dentro de esta iniciativa se realiza el programa Am Sud (Math y Stic), iniciativa de

cooperacin francesa y Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Per y Uruguay, orientada a
colaboracin y creacin de redes en mbitos de las matemticas y TICs.
Mercosur Educativo
Fomentar asociacin de universidades del Mercosur a travs de: i) Fortalecimiento de

Posgrados, y ii) Proyectos Conjuntos de Investigacin en el MERCOSUR.
Vinculacin con Cientficos y

Tecnlogos en el Exterior
Fortalecimiento de capacidades a travs de interaccin con cientficos y tecnlogos uruguayos

de probada experiencia, residentes en el exterior.
Fuente: Elaboracin propia en base a ANII (2012).
Desde 2008 se han abierto cada ao convocatorias a las distintas becas. El nmero total de
postulantes al SNB en su conjunto vari entre 400 y 650 por ao y el porcentaje de aprobacin fue en
promedio alrededor del 60% (ANII, 2012). Se puede sostener que para la formacin de capital
humano altamente calificado, que habitualmente se logra a travs de posgrados, es necesario fortalecer
tres pilares: el del investigador-orientador, el del estudiante-orientado y el del programa de posgrado
propiamente dicho. Debilidades en cualquiera de esos componentes ya sea por bajo estmulo y/o
exigencia al investigador-orientador, bajo estmulo y/o exigencia al orientado; dificultades
estructurales, de gestin y/o de calidad de los programas, bajarn la eficiencia y eficacia del sistema
en su conjunto. La experiencia en Uruguay durante los 20 aos de desarrollo del PEDECIBA confirma
lo anterior. La reforma instrumentada se plante actuar sobre los tres pilares. Sobre el primero por
medio de la creacin del SNI que permiti garantizar idoneidad cientfica inicial del orientador y
evaluarlo en su tarea adems de promoverlo e incentivarlo. Sobre el segundo, mediante la creacin del
SNB y el otorgamiento de becas de monto adecuado, de modo que el orientado pudiese ser exigido en
su formacin, dedicacin y productividad. Y sobre el tercero, a travs de convocatorias de la ANII
dirigidas a otorgar subvenciones parciales para la creacin o el fortalecimiento de programas de
posgrados llevados adelante, por la UdelaR o las universidades privadas, en reas definidas prioritarias
por el GMI (ver cuadro 4) de modo de ampliar rpidamente la ofertas. En lo que respecta a la de
educacin tcnica terciaria, vista las carencias observadas para nuevas inversiones productivas que se
implantaban en el pas280, se dise un programa de apoyo a formaciones de tecnicaturas y
279
280
El primer paso fue la absorcin en 2008 de los becarios financiados por el PEDECIBA. La falta de becas de
posgrado haba llevado al PEDECIBA a otorgar becas de duracin variable y fondos recurrentes que significaron
hasta el 40% de su magro presupuesto.
La emergencia de nuevos sectores productivos asociados a inversiones extranjeras directas (como ser construccin
de plantas de celulosa) mostraron grandes carencias en recursos humanos especializados (electromecnica,
soldadores, etc.) y de programas de formacin para proveerlos.
243
tecnlogos281 en sectores prioritarios (vase el cuadro 26). Estas experiencias contribuyeron con el
actual proceso de discusin acerca del rol que las formaciones tcnicas terciarias deben tener en el
pas. Es de sealar que recientemente fue creada la segunda universidad pblica uruguaya,
Universidad Tecnolgica (UTEC) (en diciembre 2012), impulsada por el Presidente Jos Mujica y
aprobada por unanimidad en el parlamento.
CUADRO 26
ANII: PROGRAMAS DE POSGRADOS Y FORMACIONES TCNICAS TERCIARIAS

EN REAS PRIORITARIAS APOYADAS
Posgrados
Institucin Proponente / Participante
Creaciones
Maestra en Bioinformtica
PEDECIBA - UdelaR
Maestra en Ciencia y Tecnologa de los Alimentos
Facultad de Ingeniera, Facultad de Veterinaria, Facultad de

Agronoma y Facultad de Qumica - UdelaR
Programa Nacional de Posgrados en Ciencias

Agropecuarias
Facultad de Agronoma, Facultad de Veterinaria - UdelaR
Maestra en Ingeniera
Universidad ORT (Facultad de Ingeniera)
Master en Gerencia de Empresas Tecnolgicas

(Especializacin TIC)
Universidad ORT
Fortalecimientos
Maestra en Manejo Costero Integrado del Cono Sur
Facultades de Ciencias, Ciencias Sociales, Derecho, Ingeniera y

Arquitectura (UdelaR)
Maestra en Ingeniera Matemtica
Facultad de Ingeniera - UdelaR
Maestra y Doctorado en Ingeniera Elctrica
Maestra en Ciencias Ambientales
Facultad de Ciencias - UdelaR
Maestra en Ingeniera Qumica
Posgrado en Qumica Biolgica
Facultad de Qumica - UdelaR
Maestra en Ingeniera de Celulosa y Papel
Maestra en Biotecnologa
Facultad de Ciencias - UdelaR
Maestra en Medicina Familiar y Comunitaria
Centro de Ciencias Biomdicas - Universidad de Montevideo
Maestra en Farmacologa Clnica
Centro de Ciencias Biomdicas - Universidad de Montevideo
FORMACIONES TECNICAS TERCIARIAS
Institucin Proponente / Participante
Tecnicatura en Produccin Vegetal Intensiva
CETP-UTU/UDELAR
Tcnico de Produccin Agrcola Ganadero
CETP-UTU/UDELAR
Tecnlogo Crnico
CETP-UTU/UDELAR INIA
Tecnlogo Agro-energtico
CETP-UTU/UDELAR ANCAP-ALUR
Tecnicatura: Procesos en Soldadura y Ensayos
CETP-UTU/UDELAR
Tecnicatura en Mantenimiento Mecnico Industrial
CETP-UTU/UDELAR. Intendencia de Canelones
Tecnlogo en Informtica
CETP-UTU/UDELAR Intendencia de Paysand
Tecnicatura Gua y Tcnico en Diseo de Circuitos

Tursticos Sostenibles
CETP-UTU/UDELAR
Tecnicatura de Instrumentacin y Control
CETP-UTU Intendencia de Paysand ANCAP
Tecnicatura en Nutica y Pesca
CETP-UTU Fac. Veterinaria y Ciencias DINARA (MGAP)
Tecnicatura Energas Alternativas y Eficiencia Energticas
CETP-UTU MIEM
Tecnicatura en Biotecnologa
Universidad ORT
281
Estas formaciones terciarias se diferencian entre s en su duracin (en general dos y tres aos respectivamente) y en
que las segundas tienen co-participacin de la Universidad de la Repblica.
244
5. Fondos horizontales y sectoriales

En 2007 la ANII realiz su primera convocatoria al FCE, destinado a consolidar capacidades en todas las
reas, pero en la prctica con alta demanda desde las ciencias bsicas. El FCE, creado en la dcada previa y
administrado por el MEC con recursos limitados, pas a la rbita de la ANII. Los fondos se quintuplicaron,
se increment el monto por proyecto e introdujeron modificaciones para promover a los jvenes
investigadores y considerar particularidades de las disciplinas282. La nueva institucionalidad daba
rpidamente continuidad a instrumentos brindando seales de certidumbre a la comunidad cientfica.
Posteriormente se fueron desplegando otros Fondos, los cuales se describen en el cuadro 27.
CUADRO 27
FONDOS HORIZONTALES Y SECTORIALES

Fondo
Objetivo
Investigacin
Fundamental
"Fondo Clemente
Estable (FCE)
Consolidar las capacidades de investigacin y desarrollo de excelencia. Si bien dirigido a todas las
reas del conocimiento, el concepto fundamental es asimilado al de bsico. Se ha convocado tres
veces entre 2007 y 2011 destinando casi 2 millones de dlares por convocatoria. Se han financiado ms
de 200 proyectos bianuales para investigadores seniors y jvenes investigadores.
Investigacin
Aplicada
Fondo Mara Vias
(FMV)
Apoya investigacin en todas las reas con el fin de solucionar problemas especficos. Es un fondo
horizontal, hermano y complementario al FCE, creado para enmarcar lmites entre I+D fundamental y
aplicada. Se han realizado dos llamados al mismo tiempo, y con las mismas modalidades que el FCE,
con un monto total de 1.300.000 dlares. Se han financiado unos 100 proyectos.
Investigacin con
Impacto Social
Tiene como objetivo el apoyo a proyectos de I+D+i cuyos resultados provoquen un impacto social que
signifique un mayor grado de bienestar social. Se han realizado dos llamados y financiado 18 proyectos
por un total de 900.000 dlares. Se encuentra discontinuado.
Fondo Sectorial
Innovagro
Creado en 2009 por acuerdo entre el INIA y ANII. Parte del fondo anual del FPTA-INIA debe ser
transferido a la ANII y esta aportar un monto similar. La Modalidad I (Grupos de Investigacin)
promueve la resolucin de problemas actuales o que deriven de estudios prospectivos, en las cadenas
agroindustriales preferentemente exportadoras. A la fecha se ha realizado una convocatoria en 2009 y
financiado 14 proyectos por un total de 814.000 dlares.
Fondo Sectorial
Energa
Creado en 2009 por acuerdos de ANII con UTE (empresa estatal de energa elctrica) y con ANCAP
(petrolera estatal) que aportan 1 milln de dlares anuales cada una. La Modalidad I, similar al fondo
anterior, pero en el rea de las Energas. Se han realizado 2 convocatorias y financiado 51 proyectos de
I+D por casi 5 millones de dlares.
Fondo Sectorial
Salud
Creado en 2009 en convenio con el MSP, dirigido a apoyar proyectos de I+D en Salud Pblica y
Medicina Humana, cuyos resultados presenten aplicabilidad a la realidad nacional. Se convoc en 2009,
financindose 12 proyectos por un total de 566.000 dlares.
Con los Fondos competitivos denominados horizontales se busca generar y consolidar

capacidades de investigacin sin considerar el rea en que se realiza, es decir sin establecer prioridades.
La premisa es que la creacin de nuevo conocimiento de por s significa un avance en el desarrollo y que
a priori no puede establecerse que uso tendr. Se citan ejemplos en los que un nuevo conocimiento sin
una proyeccin prctica o social inicial aparente, han significado luego ser piedra fundacional de toda
una disciplina o campo de accin, con repercusiones sociales o productivas relevantes283. Existen
cuestionamientos a la promocin de estos fondos sin prioridades temticas. Se sostiene que en pases con
escasos recursos o desarrollo cientfico-tecnolgico incipiente estos fondos no logran modificar la
282
283
Bsicamente se consideran tres modalidades: dos cuyos responsables son investigadores seniors (una para proyectos
onerosos -por costos de equipos y fungibles- y otra menos onerosos ciencias sociales, etc.-) y otra para jvenes
investigadores y tesistas de posgrado.
Un ejemplo paradigmtico en la regin seran los avances logrados en biologa molecular y en particular sobre el
ADN, en los 60-70. Lejos estaban los cientficos moleculares de la poca en predecir su aplicacin algunas
dcadas ms tarde en la identificacin de restos de conciudadanos desaparecidos.
245
realidad tecnolgica imperante pues al no tener agenda no se relacionan con demandas nacionales
especficas. En todo caso, contribuyen a que el conocimiento generado sea apropiado por sistemas
cientficos-tecnolgicos y de innovacin ms maduros con los cuales se tiene vinculacin. La
divergencia observada entre el incremento anual de publicaciones cientficas y el nulo cambio en el
nmero de patentes solicitadas en los pases latinoamericanos, constituira un indicador emergente de esa
situacin. Asimismo al ser la calidad de los proyectos y de los equipos promotores de los mismos el
elemento casi exclusivo en la evaluacin de la propuestas, es frecuente que ocurra el denominado efecto
Mateo284 provocando que las diferencias entre reas fuertes y dbiles, ms que atenuarse se
intensifiquen, sin que ello forme parte de una poltica explicita. Finalmente, al no existir una agenda de
investigacin explicita, opera una implcita elaborada en los hechos por los intereses
temticos/disciplinarios de la comunidad de investigadores, es decir se viabiliza lo que se denomina
captura del instrumento por parte de ella.
En funcin de lo anterior, en la regin latinoamericana han comenzado a implementarse cada vez
con ms fuerza, los denominados Fondos Sectoriales285, sin que eso haya significado dejar de lado los
Fondos Horizontales. A partir de 2009 en Uruguay comenz a transitarse ese camino, que fue bien recibido
por parte de la comunidad cientfica en la medida que previamente se haba mejorado sustancialmente la
financiacin de dos Fondos Horizontales, como ser el FCE y el Fondo Mara Vias (FMV).
Objetivos y funcionamiento de los Fondos Sectoriales (FS)

El objetivo general de los Fondos Sectoriales es promover la resolucin de problemas actuales, o
que deriven de estudios prospectivos, para el desarrollo de oportunidades en un rea determinada. En tal
sentido se financian proyectos de investigacin orientados a temticas estratgicas definidas (Modalidad I)
para cada convocatoria pblica as como proyectos de innovacin demandados por el sector productivo
(Modalidad II)286. Se considera que los FS constituyen una herramienta de apoyo a la formulacin y
ejecucin de proyectos de investigacin en temticas a desarrollar con inters estratgico, emanadas del
Gabinete Ministerial de la Innovacin y/o del Gabinete Productivo287.
Los Fondos Sectoriales tienen, a diferencia de los horizontales, dos Comits actuantes: el
Comit de Agenda y el Comit de Evaluacin y Seguimiento. Este ltimo tiene iguales roles a sus
similares en los horizontales, es decir conducir el proceso de evaluacin por medio de pares externos,
garantizando la suficiencia cientfico-tecnolgica; y ranquear los proyectos aprobados de acuerdo a su
calidad. El Comit de Agenda, por su parte, interviene en las fases inicial y final de la convocatoria.
Para cada llamado define las temticas estratgicas priorizadas en funcin de los lineamientos que en
la materia hayan determinado los referidos gabinetes y/o las entidades contribuyentes al Fondo
Sectorial288. Asimismo, luego del proceso de evaluacin aprueba, dentro del listado de los proyectos
con suficiencia cientfico-tecnolgica, aquellos que sern finalmente financiados de acuerdo a criterios
de oportunidad tcnico-poltica289.
Los primeros Fondos Sectoriales convocados en 2009 fueron los de Energa, de Salud e
Innovagro, que contaron con apoyos financieros relevantes de otros organismos o instituciones,
adems de los de la ANII. Un total de 57 proyectos fueron aprobados entre los tres Fondos Sectoriales,
284
285
286
287
288
289
Teniendo origen bblico, en ciencia el concepto hace referencia a que quienes han publicado anteriormente sus
investigaciones consiguen con mayor facilidad fondos econmicos y que revistas cientficas de primer orden
publiquen sus trabajos.
Mxico y Brasil (1999) han sido pioneros al respecto. Por su parte, Argentina comenz su instrumentacin en 2010.
Los reglamentos operativos de los Fondos Sectoriales tienen un texto base de ese tipo.
Ver http://www.anii.org.uy/imagenes/INNOVAGRO%20Reglamento%20Operativo%20(2).pdf.
Por ejemplo, en el Fondo Sectorial de Energa, las empresas pblicas de energa elctrica (UTE) y de combustibles
(ANCAP), que aportan financieramente al fondo, integran el Comit de Agenda donde se define las temticas a ser
concursadas y aprueba la financiacin de proyectos con suficiencia tcnica.
Por ejemplo, tratando que para las distintas problemticas concursadas existan proyectos financiados o
considerando las urgencias de algunas soluciones.
246
51 de los cuales dentro de la Modalidad I, de investigacin, y 6 dentro de la Modalidad II, para

empresas. El monto total aprobado en esa oportunidad para los Fondos Sectoriales en la modalidad de
investigacin fue de casi 4 millones de dlares.
6. Los instrumentos para la innovacin empresarial

En el marco del primer FIA290, se realiz el lanzamiento de un paquete de programas destinados a
promover la innovacin empresarial que inclua instrumentos de subsidio parcial a empresas
individuales, ya validados en el programa PDT I, as como algunos nuevos. Posteriormente la agencia
sigui desplegando otros instrumentos destinados a empresas individuales y tambin de promocin de
la articulacin entre sector productivo y sector acadmico. En el siguiente cuadro se describen los
instrumentos y sus objetivos.
CUADRO 28
PROGRAMAS EMPRESARIALES
Instrumento
Objetivo
Innovacin de Amplia
Cobertura
Promover la innovacin empresarial con el fin de mejorar la competitividad, productividad y

rentabilidad de las empresas. Este instrumento cuenta con dos modalidades: Amplia Cobertura
Mayores y Amplia Cobertura Pequeos.
Innovacin Tecnolgica
de Alto Impacto
Fomentar el desarrollo de innovaciones de base tecnolgica de alto impacto, es decir aquellas que
amplen notoriamente la capacidad exportadora de las empresas beneficiarias, y/o que impacten
profundamente en la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.
Certificacin y Nuevos
Mercados de
Exportacin
Promover la competitividad empresarial apoyando proyectos de certificacin y/o acreditacin que

muestren tener impacto directo sobre la apertura de nuevos mercados de exportacin, o el
mantenimiento de mercados de relevancia para la empresa. Tambin incluye el apoyo para
acreditacin de laboratorios en caso que sea requisito para el acceso al mercado exterior.
Apoyo a Prototipos de
Potencial Innovador
Fomentar y acompaar proyectos empresariales de conversin de nuevas ideas en prototipos o creacin de

spin off. Se incluye apoyos a ensayos demostrativos o pruebas piloto para la implantacin de tecnologas o
sistemas de produccin nuevos en el pas que puedan tener un buen potencial de desarrollo.
Emprendedores
Innovadores
Promover la creacin y desarrollo de nuevas empresas que se planteen la comercializacin de

productos o servicios innovadores con respecto al mercado al cual pretenden ingresar.
RRHH Calificados en la
Empresa
Incorporar en la empresa recursos humanos para contribuir a la solucin de problemas tecnolgicos

que fomenten actividades de I+D y mejore la competitividad.
Capital Humano
Avanzado en la
Empresa
Apoyar a la empresa (o grupo de empresas) en la solucin de problemas especficos, que impliquen

incrementar la competitividad empresarial. En la contratacin de expertos de nivel internacional cuyos
conocimientos y capacidades no se encuentran disponibles en el pas.
Alianzas para la
Innovacin
Fomentar la transferencia de tecnologa, absorcin de nuevas tecnologas e innovacin en el sector

productivo mediante la formacin de alianzas entre actores en el sector productivo y en el sector acadmico.
Generacin y
Fortalecimiento de
Servicios CientficoTecnolgicos
Generar y/o fortalecer servicios cientfico-tecnolgicos, a travs de la cofinanciacin de proyectos que

respondan a demandas del sector productivo y/o contemplen necesidades de la poblacin en general y
que propendan a la mejora del desempeo de recursos humanos calificados.
Fondo Sectorial
Innovagro
Corresponde a la Modalidad II, Proyectos de Innovacin, de dicho fondo sectorial. En el nico

llamado realizado, se aprobaron cuatro proyectos por un subsidio total de 360.000 dlares.
Fondo Sectorial Energa
Corresponde a la Modalidad II, Proyectos de Innovacin, de dicho fondo sectorial. Entre los dos
llamados realizados se aprobaron tres proyectos por un subsidio total de 360.000 dlares.
Cooperacin
Internacional
Existen varios programas: el Iberoeka, dependiente de CYTED; un convenio con CDTI de Espaa an
no implementado y uno con Israel de convocatoria bilateral reciente.
Consorcios PblicoPrivados
Promover la articulacin de actores del sector productivo con centros universitarios y/o unidades de
investigacin. Se cofinancian actividades de I+D as como tareas de articulacin.

290
La ANII organiz hasta la fecha tres Foros (2008, 2009 y 2011). En estas instancias, que cuenta con la presencia
activa de autoridades nacionales (Presidente, Ministros, etc.), participan autoridades extranjeras y representantes de
organismos internacionales del rea de CTI, acadmicos y autoridades universitarias, empresarios innovadores,
organizaciones empresariales, etc.
247
Para el perodo 2008-2011, se puede estimar en unos 10 millones de dlares el monto total de
subsidios no reembolsables otorgados por la ANII a proyectos de innovacin y casi un monto similar
el que las distintas empresas responsables de los proyectos ejecutaron como contrapartida291. En lo
que respecta a proyectos individuales, el monto total de subsidios aprobados por ao es inferior al
monto disponible y previsto en los planes operativos anuales. Es decir, no existieron en todo el
perodo, proyectos empresariales que habiendo sido aprobados luego de su evaluacin por el mrito
innovador y el plan de negocios, debieran postergarse en su ejecucin por falta de rubros para
financiarlo. A efectos de promover la demanda se desarrollaron una serie de actividades de
relacionamiento y difusin, particularmente con instituciones departamentales y cmaras locales en el
interior del pas. A pesar de cierto aumento de la demanda, el porcentaje de proyectos originados en
empresas montevideanas sigui siendo claramente elevado (77%) (ANII, 2012). La tasa de aprobacin
de los proyectos de amplia cobertura ronda el 30%, los de mejora de la gestin y certificacin el 60%
y los de innovacin tecnolgica de alto impacto el 12%. Las mayores causas de rechazo es la falta de
merito innovativo (31%), el no cumplimiento de las bases (18%), carencias en el plan de negocios
(18%) y evaluacin tcnica negativa (17%). Por su parte el estudio por sector de actividad de los
proyectos presentados en el perodo 2008-2011 muestra un fuerte sesgo hacia la Informtica y
actividades conexas (26% del total).
Cuando se compar la conducta innovadora de empresas con proyectos aprobados en la ANII
con la del promedio del sector (observado en la encuestas de actividades de Innovacin en Industria y
en Servicios), se confirma el carcter ms dinmico de las mismas. Las empresas proponentes se
caracterizan por tener mayores porcentajes en capacidades de recursos humanos calificados; en
introduccin de innovaciones en productos novedosos para el mercado local e internacional; y en
desarrollar interacciones con otros actores del Sistema de Innovacin. El estudio concluye que los
demandantes de los programas de innovacin de la agencia se concentran en empresas que
pertenecen a los sectores de actividad que tienen mejor desempeo innovador dentro de la estructura
productiva uruguaya y se caracterizan por ser jvenes y de tamao micro y pequeos y que aquellas
que finalmente logran subsidios se ubican en los sectores ms dinmicos de la economa y tienen una
trayectoria de conducta innovadora significantemente mayor al promedio de empresas industriales y
de servicios uruguayas (ANII, 2012).
En relacin a los instrumentos de articulacin pblico-privada p.ej. consorcios estos no
han tenido demasiada demanda. Han sido aprobados algunos, particularmente vinculados al rea
agropecuaria y en iniciativas de las que participa el INIA (como ser el Consorcio Lcteo del Litoral).
7. Promocin de inversiones productivas vinculada con I+D+i

En 1998, el parlamento uruguayo aprob una ley de promocin de inversiones (Ley 16.906) que
estableca beneficios fiscales para proyectos de distinto tipo. Se encomendaba a una comisin de
aplicacin (COMAP) estudiar las propuestas e informar al MEF sobre su inclusin o no en el
rgimen promocional. El uso de este rgimen fue escaso durante aos. A partir de 2007, como
consecuencia de importantes modificaciones introducidas en el procedimiento reglamentario 292, el
rgimen comenz a ser muy utilizado, postulando al mismo un nmero creciente de empresas. De
ese modo el monto total correspondiente a proyectos promovidos anualmente, se increment desde
291
292
En general el subsidio no reembolsable representa el 50% del costo del componente de innovacin del proyecto
aunque en caso del Apoyo a Prototipos de Potencial Innovador puede ser an mayor.
El Decreto 455/007 estableci beneficios tributarios a proyectos de que tengan como objetivos: generacin de
empleo productivo, descentralizacin territorial, aumento de exportaciones, incremento del valor agregado,
utilizacin tecnologas limpias e inversin en I+D+i. Existe una matriz de indicadores de modo de hacer
transparente el rgimen y da plazo a la COMAP -60 das- para expedirse sino la aprobacin es ficta. La
exoneracin se realiza sobre del Impuesto a la Renta de Actividades Econmicas y puede alcanzar un 100%. Un
proyecto incluido en el rgimen puede tener tambin otros beneficios fiscales.
248
295 millones de dlares en el ao 2005 a 2.534 millones en el ao 2012 293. No obstante, la

utilizacin del ese marco promocional por parte de empresas con proyectos de I+D+i ha sido bajo y
menos del 10% de las exoneraciones aprobadas refieren a ese tem. Durante el perodo 2008-2011,
un total de 61 proyectos con inversin en I+D+i fueron aprobados. La gran mayora de los
proyectos aprobados estn localizados en Montevideo (68%), siendo similar el nmero de proyectos
presentados por empresas grandes (31) que por pymes (30) 294 y de acuerdo al sector de actividad
correspondieron: 34 a Industria, 14 a Servicio, 7 a Comercio, 3 a Agro y 3 a Turismo. La inversin
total promovida por ese conjunto de proyecto es de 400 millones de dlares, de los cuales 170
millones (42%) son destinados a inversin en I+D+i 295.
8. Parques industriales y tecnolgicos

Con la instalacin del gobierno del Dr. Tabar Vzquez, fueron impulsadas varias propuestas de
parques industriales y/o tecnolgicos, particularmente desde mbitos de gestin departamental e
instituciones cientficas. Existe desde 2002 una legislacin especfica sobre parques industriales296,
asimismo en las modificaciones de la reglamentacin de la ley de inversiones realizada, se
incorporaron beneficios incrementales para las empresas usuarias de parques industriales. No siendo
objeto de este trabajo analizar los parques industriales, haremos una referencia a los denominados
parques cientficos-tecnolgicos297 que han sido promovidos en el perodo.
A partir de 2005 un par de propuestas fueron impulsadas con distintos resultados. En un caso,
la del Parque Cientfico-Tecnolgico de Pando, la misma logr cristalizar legalmente298, en gran
medida fruto de su trayectoria institucional previa a 2005, de los apoyos obtenidos y del soporte
financiero brindado por la cooperacin europea. Su infraestructura est en pleno desarrollo. En el otro
caso, el gobierno exigi estudios de pre-factibilidad, los cuales demostraron ciertas limitaciones
invalidantes de la propuesta299 al menos en el contexto presentado.
En relacin a este tema es interesante el proceso ocurrido en torno al LATU. En su amplio
predio, sito en Montevideo, donde se han ido aadiendo a la edificacin madre (laboratorios de
evaluacin de calidad, desarrollo tecnolgico, etc.), la incubadora de empresa Ingenio, y otras
estructuras de servicios de apoyo (como ser TIC), as como otras estructuras para formaciones cortas
de recursos humanos terciarios (telecomunicaciones, informtica, qumica, audiovisual) vinculadas a
empresas del sector que se instalan o abren una oficina all. En la prctica, se ha transformado en el
Parque Tecnolgico300 ms desarrollado hasta el momento. De algn modo esto es coincidente con la
observacin internacional respecto a la gnesis de los Parques Cientficos-Tecnolgicos: los que
tienen mayor viabilidad no son aquellos que se originan como oferta desde el mbito cientficoacadmico sino los que surgen como demandas concretas, tecnolgicas y/o territoriales, desde el
sector empresarial en relacin a instituciones ya instaladas.
293
294
295
296
297
298
299
300
Ver http://www.mef.gub.uy/comap_estadisticas.php.
El proceso de evaluacin tcnica de los proyectos presentados es realizado desde 2008 por la ANII, que en menos
de 10 das y utilizando su banco de evaluadores informa a la COMAP sobre el mrito innovativo de las propuestas.
Cabe sealar que ese monto esta en gran parte determinado por un proyecto mayor cuya inversin rond los 120
millones de dlares.
Ley 17.547.
No existiendo legislacin especfica o descripcin tipolgica puede utilizarse la propuesta en www.julioondategui.es.
Creado por artculo 251 de la Ley 18.362 del 15 de octubre de 2008., est asociado al Polo Tecnolgico de Pando
que depende de la Facultad de Qumica de la UdelaR. Ha recibido importante apoyo financiero de la cooperacin
Unin Europea (Innova-UY) http://www.anii.org.uy/web/paginas/se-coloc-la-piedra-fundamental-del-parque-cientfico-y-tecnol-gico-de-pando-0.
Es el caso de la propuesta de Parque Cientfico-Tecnolgico en Malvn Norte asociado al Instituto Pasteur. Ver estudio
de factibilidad en http://www.anii.org.uy/web/static/Informe_II_de_analisis_Institucional_y_de_Mercado.pdf.
Ver http://latu21.latu.org.uy/parquetecnologico/.
249
Otra propuesta que tuvo apoyo y concrecin en el perodo, es el denominado Parque de la

Ciencias 301. El mismo es producto de una iniciativa impulsada por un consorcio empresarial de base
farmacutica al amparo de la legislacin vigente respecto a creacin de Zonas Francas302. La
propuesta fue aprobada en 2009.
E. Logros y algunos indicadores de resultados

1. La evaluacin del diseo institucional implementado
La creacin de un GMI fue una de las tres alternativas institucionales inicialmente planteadas. A la luz
del proceso observado durante la fase fundacional de la reforma, puede considerarse la decisin como
acertada para esa fase pues permiti construir a nivel del Poder Ejecutivo un mbito transversal con
visin sistmica para la elaboracin y definicin de polticas. La creacin de un Ministerio hubiese
circunscripto la temtica, adems de implicar un proceso operativo-institucional ms lento, y la
conformacin de un mbito a nivel de OPP, hubiese minimizado la reforma as como el propio
desarrollo institucional. Se ha sealado que el GMI no funcion formalmente o lo hizo
espordicamente y que en la prctica el EO-GMI asumi gran parte de sus tareas. En rigor durante
2005-2008 y hasta la constitucin del Directorio de la ANII eso ha sido as pero corresponde
precisar que estuvo avalado en cada instancia por los respectivos ministros mandantes. Luego, durante
el resto de la presidencia de T. Vzquez, el GMI fue algo ms activo como cuerpo, particularmente en
la fase final de aprobacin del PENCTI.
Durante el segundo gobierno progresista, y con nuevos ministros designados, el GMI303 no ha
logrado asumir un protagonismo pblico como tal304 y su actividad ha ido decayendo con la
concomitante prdida de la transversalidad alcanzada durante el primer perodo gubernamental305.
Tampoco funcion un EO-GMI que pudiera subsanar de alguna forma, ese vaco institucional.
Un segundo mbito emergente de la nueva institucionalidad es el reformulado CONICYT
que, con nueva integracin, comenz a funcionar a fines del 2008. Su papel en el perodo tuvo solo
cierta relevancia en la fase final de elaboracin del PENCTI. Posteriormente su rol ha quedado
bsicamente circunscripto a la designacin de dos de los directores de la ANII y al control externo de
los procedimientos concursables de la misma.
Por su parte la ANII, logr en poco tiempo instalarse y consolidarse como institucin con
ascendente eficacia y eficiencia en las funciones atribuidas por la ley, en gran medida por su
capacidad de despliegue exitoso de ciertos instrumentos. Esto incluso, en sectores que visualizaron su
creacin con discrepancia o reticencia. La ANII ha contado con el aval de prcticamente todo el
abanico poltico manifestado a travs de las comisiones parlamentarias de CyT, as como el
reconocimiento explcito de universidades privadas y de cmaras empresariales nacionales as como
de instituciones multilaterales e internacionales. El vnculo con la UdelaR, inicialmente rspido, fue
301
302
303
304
305
http://presidencia.gub.uy/wps/wcm/connect/presidencia/portalpresidencia/comunicacion/comunicacionnoticias/
parque- ciencias-inauguracion-proyecto-farmaceutico.
Ley 15.921.
Adems al GMI se le incorpor como miembro permanente el titular del Ministerio de Salud Pblica.
Se pueden citar como ejemplos: a) la escasa presencia y/o ausencia permanente de varios de los ministros en las
espordicas reuniones realizadas; y b) siendo el nico gabinete sectorial definido por ley (existen adems los
Gabinetes Productivo, Social, de Seguridad, etc.), nunca ha contado con la presencia del Presidente de la Repblica
que s lo ha hecho asiduamente en los otros.
Era dable esperar que las instituciones pblicas involucradas adecuaran sus planes, informes y evaluaciones a los
objetivos del PENCTI como lo establece su artculo 2. A la fecha, salvo la ANII, casi ninguna institucin lo realiza.
Por su parte, los ministerios productivos (MIEM, MGAP) reenfocaron sus definiciones y el desarrollo de
instrumentos propios de promocin de I+D+i, constituyendo ejemplos de lo que en economa de la innovacin se
denomina inconsistencia sistmica.
250
mejorando a la vez que se fueron concretando coordinacin de actividades (por ejemplo Encuesta de
equipamiento cientfico, calendario de llamados concursables, etc.).
Si bien exista consenso previo a la reforma, sobre la necesidad de crear un Observatorio de
CTI responsable del relevamiento, monitoreo y evaluacin externa de instituciones, programas y
planes y que aportara insumos y anlisis prospectivos para la poltica pblica, por distintas razones no
pudo concretarse. Como alternativa coyuntural explicita306 se defini ir incubando en la ANII algunas
de esas tareas. Esta decisin permiti dar continuidad a las encuestas de innovacin en la Industria
(antes operada desde el MEC) y expandirlas a otros sectores de la economa (Servicios y
Agropecuario). Por otra parte, algunos de los relevamientos se realizaron en coordinacin con la
UdelaR como ser el inventario de Equipamiento Cientfico-Tecnolgico307, que se constituye en un
importante insumo para acciones futuras. Resulta evidente, no obstante, que para avanzar en el
fortalecimiento y maduracin del Sistema de Innovacin uruguayo es central la constitucin de un
mbito institucional especfico y externo a los actores, como ya se seala certeramente el PENCTI.
En resumen, el proceso de rediseo institucional iniciado en 2005 logr ir implantndose
con progresivo apoyo y resistencia decreciente. De los tres niveles considerados, la mayor
fortaleza se observa en el poltico-instrumental, es decir en la ANII. El nivel asesor-consultivo
(CONICYT) no logr alcanzar un protagonismo propositivo en lo poltico, como el atribuido
legalmente. Por su parte, luego de una primera fase de fuerte pro-actividad del GMI a travs del
EO-GMI, este nivel poltico-estratgico se ha ido debilitando paulatinamente, lo que puede poner
en riesgo los avances en la transversalidad lograda en el principio de la reforma. Si bien,
coyunturalmente la existencia de un Observatorio de CTI externo a los actores pudo ser
compensada, su necesidad ha cobrado mayor vigencia.
2. Fortalezas y debilidades emergentes en el despliegue

de los instrumentos
Desde el punto vista operativo los instrumentos creados han sido numerosos. Realizar una evaluacin
precisa del impacto global de la aplicacin de la poltica est lejos del objetivo y las dimensiones de
este trabajo. Ponderar en tan corto tiempo, los resultados del esfuerzo realizado es dificultoso, entre
otras razones, pues los indicadores globales son complejos 308 y los particulares en ciertos casos estn
discutidos. Esto es ms claro en el caso de la innovacin propiamente dicha pues, para evaluar la
investigacin, hay algunos indicadores de uso internacional frecuente (publicaciones en revistas,
evolucin del nmero investigadores, etc.). Un indicador muy utilizado para medir produccin
innovativa en los pases desarrollados (nmero de patentes nativas registradas) ha mostrado ser
bastante ineficaz en Amrica Latina por diversas razones, entre ellas como en nuestro pas que el
patentamiento nacional no garantiza plenamente una seguridad jurdica internacional, por lo cual no
est estimulado. A lo anterior se agrega, que hay consenso en afirmar que los resultados de las
polticas proactivas de innovacin comienzan a ser observados recin en el medio plazo, por tanto no
hay indicadores que muestren resultados concluyentes que se puedan utilizar en el corto plazo.
306
307
308
Ver contrato http://archivo.presidencia.gub.uy/_web/resoluciones/2009/03/3358.pdf.

El relevamiento coordinado por ANII-UdelaR y financiado por BID, establece que: a) el parque de equipamiento de
mediano y gran porte (costo mayor a U$S 25.000) en las 800 unidades de investigacin relevadas tiene un valor
total de U$S 44 millones; b) la inversin record se dio en 2009 (U$S 13.2 millones); y c) la demanda actual
estimada asciende a U$ 50 millones. Por ms informacin ver Baptista y otros (2012).
Al respecto, la INSEAD y la rganizacin Mundial de Propiedad Intelectual ( MPI) han diseado un Global
Innovation Index para comparar pases y sus evoluciones, utilizando siete variables: a) Desarrollo institucional; b)
Capital humano e investigacin; c) Infraestructura; d) Complejidad del mercado; e) Complejidad de los negocios; f)
Productos tecnolgicos; y g) Productos creativos. En los informes anuales del perodo 2009-2012 Uruguay flucta
entre el lugar 53 y el 64 a nivel mundial y entre el tercero y el sexto sitial a nivel latinoamericano. Sus mayores
fortalezas se encuentra en las instituciones, la infraestructura y los productos creativos y la mayor debilidad en la
complejidad del mercado.
251
Aun considerando las restricciones anteriores, y como aporte a una futura evaluacin que
deber ser realizada en forma especfica, con una mirada externa a los actores directamente
involucrados en la concrecin de la poltica pblica; y con capacidades interdisciplinarias, se
sealarn a continuacin algunos aspectos que, a nuestro entender y a partir de una mirada general, se
presentan como emergentes ms potentes:
En relacin a la promocin de capacidades cientfico-tecnolgicas, como resultados positivos,
devenidos en fortalezas, destaca la reactivacin de la plataforma cientfica-tecnolgica que haba
quedado muy debilitada a partir de la crisis del 2002, y su rpida potenciacin y expansin en
trminos de:
i)
Capital humano y su reproduccin: el nmero de investigadores evidenciado a travs

del nmero de categorizados en el SNI ha ido creciendo paulatinamente a una
razonable tasa anual, teniendo origen fundamentalmente en jvenes posgraduados.
ii)
Infraestructura en casi todas las reas: hubo una importante inversin en el portal
electrnico, en equipamiento de mediano porte (a travs de proyectos financiados), y
tambin en algunos de gran porte por fortalecimiento y creacin de instituciones y
servicios institucionales.
iii) Produccin de conocimiento: el uso del nmero de publicaciones indexadas en distintas

base internacionales como indicador de produccin es frecuentemente discutido, sin
embargo permite ponderar en cierta manera los resultados. Al respecto, las publicaciones
con afiliacin uruguaya han ido en ascenso constante en los ltimos aos, pasando de
478 publicaciones en 2004 a 871 en 2010 de acuerdo a la base Scopus. Otros parmetros
de este tipo muestran el mismo incremento.
Como principales debilidades, que en parte puede tener que ver con la fase de desarrollo,
se observa:
i)
Existe un uso sub-potencial en la capacidad de reproduccin de capital humano que se

visualiza en el bajo nmero de becas otorgadas en relacin al nmero de investigadores
categorizados. Esa relacin, considerando todos los tipos de becas aprobadas por ao y el
nmero de investigadores categorizado, es bastante inferior a 0.5 cuando debera ser de 1
o ms. La expansin del SNB propuesta a partir de 2010, una vez consolidadas las bases
de la plataforma cientfico-tecnolgica, ha progresado de forma extremadamente lenta y
sin clara focalizacin.
ii)
Teniendo en cuenta lo anterior si, como se ha planteado por parte del GMI, se quiere que
la formacin de nuevo capital humano no reproduzca las actuales fortalezas y
debilidades entre reas y temticas que muestran predominio de disciplinas bsicas
sino que sea dirigida a cubrir debilidades en reas carentes pero prioritarias, la
interrelacin entre esas dos debilidades debe ser seriamente considerada. Parece
razonable asociar, al menos en parte, el otorgamiento de becas y los FS.
En relacin a la promocin de la innovacin empresarial, como aspectos destacados tenemos:

i)
Con signo positivo, se destaca la existencia de una batera de instrumentos desplegados

tanto desde la ANII como desde otros mbitos pblicos (por ejemplo el MEF y
MIEM) bajo el concepto de compartir el riesgo inicial inherente a los proyectos
innovadores como forma de disminuirlo y favorecer el aprendizaje empresarial en la
innovacin. Hoy, en Uruguay, si una empresa tiene un proyecto con mrito innovativo
y un plan de negocios adecuado, puede obtener apoyo estatal para co-compartir el
riesgo de llevarlo adelante. Asimismo, si la propuesta surge de una empresa de
formacin reciente o de un joven emprendedor, existen programas especficos para dar
soporte a esos proyectos.
252
ii) Con signo preocupante, surge la constatacin de que el nmero de proyectos presentados
anualmente a los programas de la ANII por empresas no ha ido en ascenso sino que ms
bien ha tenido fluctuaciones a pesar de no haber existido restricciones financieras. Como
se ha dicho, no hubo proyectos que siendo aprobados por sus mritos innovativos y su
planes de negocios, no resultaran financiados por carencia de recursos. La escasa
demanda podra ser atribuida a una inadecuada difusin de los programas; sin embargo,
esfuerzos especficos dirigidos al interior del pas, y tambin va las cmaras
empresariales, no han tenido la respuesta esperada.
iii) La referida baja demanda empresarial por programas de subsidio parcial ofertados por la
ANII, es consistente con el tambin bajo porcentaje, en relacin al total, de los proyectos
de inversin sustentados en I+D (10%) presentados a la COMAP (MEF) para recibir
exenciones fiscales.
iv) A juzgar por los pocos proyectos de consorcios o similares, aprobados hasta la fecha, ha
tenido poco xito el actual diseo de promocin de la articulacin entre demanda de
conocimiento y su produccin desde los centros cientficos-tecnolgicos. Resulta esencial
poder evaluar cuales son los obstculos y redisear, si corresponde, los instrumentos.
Si bien existen una buena cantidad de proyectos individuales innovadores309 apoyados con
apalancamiento estatal y en general exitosos como apreciacin general se puede afirmar que en
trminos de promocin de la innovacin empresarial no se han logrado resultados ni tan rpidos ni tan
firmes como los observados en la promocin de la investigacin. Es decir, no aparenta haberse
provocado un cambio sustantivo en la conducta innovadora de las empresas a juzgar por la baja
proactividad observada. Varios factores pueden estar confluyendo para este resultado. En primer lugar
un contexto econmico internacional favorable a la exportacin de commodities, lo cual se sabe
redunda en un pobre estimulo para incrementar la competitividad va innovacin. Tambin puede
ocurrir que los instrumentos ofertados solo sean adecuados para determinado tipo de empresa. Se ha
sealado que este tipo de instrumentos son poco inteligentes pues al ser tan horizontales dan poca
importancia al contexto particular en que se mueve la empresa (sector o cadena). Un cambio en cmo
deben ser evaluados los proyectos y/o el desarrollo de pautas sectoriales especificas, podra ser una
lnea de trabajo a implementar. Recientemente desde el Gabinete Productivo se ha promovido la
conformacin de consejos sectoriales de competitividad integrados con los diferentes actores de una
cadena concreta. Este tipo de mbito podra ser apropiado para redisear instrumentos hacindolos
ms pertinentes y eficaces para el apalancamiento de la innovacin.
F. Conclusiones y reflexiones finales

1. El punto de partida
La implantacin en Uruguay, a partir de 2005, de una poltica pblica explcita de Ciencia, Tecnologa
e Innovacin estuvo precedida por un proceso de diagnstico y elaboracin programtica, que alcanz
alto grado de consenso entre los principales actores del Sistema de Innovacin. Desde una perspectiva
sistmica, el diagnstico mostraba debilidades tanto en la oferta cientfica-tecnolgica (carente en
RRHH e infraestructura, mayoritariamente pblica y dispersa institucionalmente) como en la demanda
empresarial (poco innovadora; escasamente articulada con proveedores nacionales de tecnologa); as
como en la renuncia del Estado a jugar un rol promotor y articulador de actores pblicos y privados a
travs de un plan director y adecuada financiacin.
Las bases consensuadas de la poltica pblica a promover implicaba: i) una reforma
institucional, transversal al Estado y a los sistemas acadmico, educativo y productivo; ii) el
309
A los efectos se puede consultar la pgina web de la ANII donde se detallan.
253
fortalecimiento de la debilitada plataforma cientfico-tecnolgica, expandiendo sus capacidades

humanas, su infraestructura y direccionando la creacin de conocimiento; iii) la promocin de la
innovacin empresarial, y la articulacin pblico-privada, mediante instrumentos financieros
(exenciones fiscales, crditos, subsidios) que apalancaran una creciente inversin privada; iv) la
definicin de un rumbo estratgico con objetivos, hitos y evaluaciones; y v) un fuerte e incremental
apoyo financiero pblico que diera soporte a todo lo anterior.
2. La reforma
El gobierno que asume en 2005 comenz la reforma creando en primer trmino un GMI como mbito
de mxima jerarqua, conformado por los titulares de los Ministerios de Educacin y Cultura, de
Economa y Finanzas, de Industria, Energa y Minera, de Ganadera, Agricultura y Pesca, y por el
Director de la Oficina de Planeamiento Presupuesto de la Presidencia; al que se le encomienda
conducir el proceso. El GMI, a su vez, constituye un Equipo Operativo (EO-GMI) quien, en la
prctica y en su nombre, liderar la fase fundacional de la nueva institucionalidad, la negociacin
programtica con los organismos multilaterales de crdito y donantes, el despliegue de los
instrumentos a operar, y la elaboracin de la bases del primer PENCTI.
La reforma institucional tambin signific: i) la creacin de un organismo poltico-operativo:
la Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin, a la cual se le transfirieron instrumentos que se
encontraban dispersos en otras instituciones y dot de otros con sus correspondientes apoyos
financieros; ii) el rediseo del CONICYT como organismo de consulta y control; iii) la instalacin de
nuevas instituciones cientfico y/o tecnolgicas (Instituto Pasteur, CUDIM) y la aprobacin de
propuestas de parques tecnolgicos (Parque Cientfico-Tecnolgico de Pando; Parque de las Ciencias)
y iv) la aprobacin de leyes y/o reglamentaciones de modo de otorgar exenciones fiscales a
inversiones productivas sustentadas en Investigacin y Desarrollo (I+D).
El fortalecimiento de la plataforma cientfico-tecnolgica implic tambin, el fortalecimiento
de otras instituciones existentes (INIA, LATU, IIBCE, PEDECIBA, UdelaR, etc.), el despliegue de
instrumentos para promover el capital humano (Sistema Nacional de Investigadores; Sistema Nacional
de Becas; Posgrados Nacionales y Formaciones Terciarias en reas estratgicas); el desarrollo de
infraestructura comn o compartida (Portal TIMBO; Programa de Servicios Tecnolgicos); y la
creacin de nuevo conocimiento mediante fondos concursables (Fondos Horizontales: Clemente
Estable, Mara Vias y de Impacto Social; y Fondos Sectoriales: de Energa, de Salud e Innovagro).
La innovacin empresarial fue promovida tanto desde la ANII, por medio de subsidios
parciales, como desde el MEF, va exenciones fiscales, y de los ministerios productivos (MIEM,
MGAP, Ministerio de Turismo) a travs de programas especficos. Dichos programas de
clusterizacin y conglomerados (PACC y PACPYMES), que incluan promocin de I+D, fueron
ejecutados desde la OPP y el MIEM.
Transversalmente a todo el proceso se ubic el fomento de la cultura cientfica e innovadora
por medio de instrumentos de la ANII (Premios Nova para emprendedores y empresas, Programa de
Popularizacin de CTI; Foros de Innovacin) y de la DICYT del MEC (Clubes de Ciencia; Semana de
la Ciencia y la Tecnologa).
La inversin pblica en ACT tuvo un marcado incremento. En trminos brutos, pasando de
casi 40 millones de dlares en 2005 a ms de 200 millones de dlares en 2011, como consecuencia de
lo invertido en instituciones existentes y en las creadas. Sin embargo, cuando se correlaciona la
inversin pblica en ACT con el PBI anual, se observa que el incremento no ha sido tan marcado. En
efecto, dada la evolucin altamente positiva del PBI durante el perodo 2005-2011, la relacin ACT
254
pblica/PBI pas de 0.21% en el ao 2005 a 0,45% en el ao 2011, mientras que la inversin en ACT
total para el ao 2011es de 0.83% del PBI310, es decir un valor an lejano de la meta del 1%.
La elaboracin y aprobacin formal del primer PENCTI fue un proceso largo, que insumi
todo el perodo de gobierno de Tabar Vzquez. Sin embargo, dado que los tres bloques de acciones
definidos en 2006 y el rediseo institucional aprobado expresaban en gran medida los consensos
programtico-estratgicos previos, y que exista, adems, un fuerte apoyo poltico y financiero desde
las mximas jefaturas del Estado, la demora en la aprobacin del PENCTI no afect la reforma en los
aspectos institucionales y operativos.
3. Apuntes para una evaluacin

Durante la fase fundacional de la reforma, el diseo institucional adoptado de tres mbitos (nivel
poltico-estratgico, GMI; nivel poltico-operativo, ANII; y nivel asesor-consultivo, CONICYT),
puede considerarse acertado ms all de ciertas debilidades institucionales y carencias operativas an
presentes y necesarias de superar.
La creacin del GMI (y de su equipo delegado, EO-GMI) permiti tener un mbito
transversal para la elaboracin y definicin de poltica de CTI y cierta articulacin de polticas
horizontales y sectoriales. Desde el mismo se llev adelante, con bastante xito, los tres ejes de
poltica definidos: estructuracin de otros mbitos institucionales y sus interrelaciones, logro de una
matriz financiera multi-institucional que diera soporte a los instrumentos a desplegar; y elaboracin de
las bases del primer PENCTI. Posteriormente, en el primer tramo del segundo gobierno de izquierda,
con nueva integracin ministerial, el GMI no ha logrado asumir un protagonismo pblico como
gabinete sectorial, su actividad ha ido decayendo con la concomitante prdida de la transversalidad
alcanzada durante el primer perodo gubernamental. Tampoco logr funcionar un EO-GMI que
pudiera cubrir ese vaco institucional.
Por otra parte, el mbito asesor-consultivo, el CONICYT reformulado, tuvo cierta relevancia
en la fase final de elaboracin del PENCTI, en el segundo semestre de 2009. Posteriormente, su rol ha
quedado circunscripto a la designacin de dos de los directores de la ANII y al control externo de los
procedimientos concursables de la misma.
Por su parte la ANII, logr en poco tiempo instalarse y consolidarse como institucin con
ascendente eficacia y eficiencia en las funciones atribuidas por la ley, en gran medida por su
capacidad de despliegue exitoso de ciertos instrumentos. Esto incluso ante sectores que, como algunos
universitarios, visualizaron su creacin con discrepancia o reticencia. La ANII ha contado con el aval
de prcticamente todo el espectro poltico y el reconocimiento de universidades privadas, cmaras
empresariales e instituciones internacionales.
Transitada la fase fundacional, cobra an mayor vigencia la necesidad de constituir un mbito
institucional especfico (Observatorio de CTI), externo a los actores, que permita monitorear y evaluar
el PENCTI y el cumplimiento de sus objetivos.
La reforma implicaba ir consolidando una concepcin respecto a la existencia dentro de un
Sistema de Innovacin de mbitos diferenciados con roles distintos (estratgico; instrumental;
consultivo; actor directo), lo que modificaba paradigmas y obligaba en algunos casos a reasignar
funciones. Puede sostenerse al respecto que en el perodo analizado se ha progresado de modo
importante en el reconocimiento implcito y explicito de esa perspectiva institucional.
En resumen, desde el punto de vista institucional, el rediseo impulsado a partir de 2005 logr
ir implantndose con creciente apoyo y escasa resistencia. De los tres niveles considerados, la mayor
fortaleza se observa en el poltico-instrumental, es decir en la ANII. El nivel asesor-consultivo
310
http://db.ricyt.org/query/AR,BO,BR,CA,CL,CO,CR,CU,EC,ES,GT,HN,JM,MX,NI,PA,PE,PR,PT,PY,SV,TT,US,U
Y, VE,AL,IB/1990%2C2011/GASTOxPBI, consulta realiza el da 27 de febrero 2014.
255
(CONICYT) no ha alcanzado un protagonismo propositivo de destaque en lo poltico, como el que le

fue atribuido legalmente. Por su parte, luego de una primera fase de fuerte pro-actividad del GMI a
travs del EO-GMI, ese mbito poltico-estratgico se ha ido debilitando paulatinamente, lo que puede
poner en riesgo los avances en la transversalidad lograda en el principio de la reforma. Si bien,
coyunturalmente la existencia de un Observatorio de CTI externo a los actores pudo ser compensada,
su necesidad ha cobrado mayor vigencia en la medida que es imprescindible evaluar de forma
independiente a la ejecucin los impactos de lo actuado.
4. Los instrumentos desplegados

En relacin a la plataforma cientfico-tecnolgica el despliegue de algunos instrumentos tuvieron
impacto favorable rpidamente, tal es el caso del portal TIMBO y del Sistema Nacional de
Investigadores. El primero dot a los actores del imprescindible acceso a la bibliografa mundial.
Mientras que el segundo est permitiendo expandir el capital humano, aumentar la productividad
cientfica, generar estndares intra e interinstitucionales, construir una base de informacin pblica
actualizada y dotar al conjunto del Sistema de Innovacin de un instrumento reconocido con
capacidad normativa. Hay aspectos de la direccionalidad de la produccin y/o de los estndares a
promover que deberan ser analizados y probablemente adecuados a lo que la poltica pblica
vaya indicando. Por su parte la promocin de posgrados y de formaciones tcnicas terciarias han dado
lugar a una ampliacin de opciones en reas prioritarias complementarias a las existentes. El Sistema
Nacional de Becas no ha logrado ser expandido en su plenitud ni en trminos cuantitativos ni en su
focalizacin. Las convocatorias a becas en reas estratgicas, sin agenda especfica, no han sido
suficientemente exitosas por dificultades en la evaluacin y tampoco se han utilizado los Fondos
Sectoriales para focalizar la formacin que ha estado pautada, ms bien por la oferta desde la
academia que por las prioridades poltico-estratgicas. El debilitamiento en infraestructura ha logrado
ser revertido y en algunas reas actualmente se cuenta con equipamiento de punta. No obstante, hay
una demanda, no demasiado onerosa, que debera ser atendida a la brevedad. La produccin de
conocimiento ha sido estimulada con resultados cuantitativos positivos pero el giro buscado de la
capacidad investigativa hacia demandas productivas y/o sociales no ha sido tan marcado como el
necesario, en parte debido a la falta de mayor articulacin de actores y/o carencias de una agenda
ofertada desde los FS. Estos, en lugar de expandirse, luego de la primera convocatoria, se retrajeron;
lo que es una de las mayores contradicciones observadas entre el objetivo poltico de focalizar la
investigacin y su concrecin por medios apropiados.
La promocin de la innovacin de empresas individuales fue desarrollada por distintas vas
como ser subsidios parciales y exenciones fiscales. Si bien hubo demanda por estos instrumentos la
misma no tuvo la dimensin esperada. De cualquier modo la existencia de esas lneas de apoyo son
seales a mantener hacia un sector del empresariado con conducta innovadora. Disponindose de
fondos para la promocin de redes y consorcios de innovacin, los logros al respecto fueron escasos.
Seguramente eso tenga que ver con carencias en capacidades institucionales y humanas especficas
que enlacen esas articulaciones de un modo ad hoc. Parece evidente que las experiencias de
clusterizacin desarrolladas con el PACC y PACPYMES no han sido evaluadas en profundidad
cuando deberan ser fuentes de insumos. Los consejos sectoriales promovidos desde el Gabinete
Productivo, as como los parques tecnolgicos en desarrollo podran dar sustento para un afinamiento
de los instrumentos de articulacin pblico-privado.
5. La subsecuente maduracin institucional

Habiendo sido funcional para una primera fase de jerarquizacin de la temtica y de construccin de
una mirada transversal, la existencia de un GMI con su actual conformacin comenz a mostrar
restricciones tanto en su coordinacin como en su articulacin con la estrategia productiva promovida.
Hacer caer la responsabilidad de la coordinacin del GMI en el MEC, una cartera que tiene tareas
multifacticas y complejas, diluye la centralidad y la disponibilidad temporal que demanda ejecutar la
poltica de CTI. La experiencia indica adems que, dada la prioridad otorgada a las otras reas del
256
ministerio, el perfil de quien es designado como titular culmina teniendo un sesgo acadmico difcil de
obviar. Por lo tanto, para la maduracin del Sistema de Innovacin, a nivel poltico-estratgico son
necesarias: i) la dedicacin permanente de alguno de los miembros del GMI a los temas de CTI, es
decir un impar dentro de un mbito de pares, que d continuidad y concrecin a la transversalidad; ii)
coherente con eso, una fuerte presencia interactiva en los dos gabinetes que hacen a la demanda
cientfico-tecnolgica: el Gabinete Productivo y el Gabinete Social. Actualmente resulta una
contradiccin flagrante con la visin sistmica de la innovacin que el ministerio que debe coordinar
el GMI no participe del Gabinete Productivo.
Se pueden plantear varias alternativas para cumplir ese rol. La que aparenta ser ms adecuada,
y que se viene implementando en la regin, es la creacin de un Ministerio especfico, que debiera ser
de Innovacin, Ciencia y Tecnologa. Correspondera que el mismo tuviese solo una pequea
estructura burocrtica, la mnima necesaria para soportar la operativa transversal, y que actuara a
travs de la ANII, que demostr ser apta ejecutivamente.
Otras necesidades vinculadas a la maduracin institucional, y que podran ser consideradas a
nivel de GMI seran: i) la adecuacin de la integracin del Directorio de la ANII en su nmero, la
experiencia indicara que son necesarios menos Directores pero con mayor dedicacin; ii) la creacin
de un Observatorio de CTI, que permita dar seguimiento al PENCTI y aportar para su actualizacin;
iii) el monitoreo del cumplimiento del artculo 2 del decreto del PENCTI, por el que las instituciones
involucradas deben informar acerca de la adecuacin de sus planes e informes a los objetivos del
PENCTI; iv) una legislacin especfica sobre parques cientficos-tecnolgicos de modo de definir
aspectos hoy vacantes; v) discutir si es dable avanzar hacia una legislacin sobre Fondos Sectoriales,
en particular considerando la experiencia brasilera.
6. Lecciones aprendidas
A modo de eplogo, digamos que es real que la reciente reforma implementada en el Sistema de
Innovacin uruguayo ha concitado cierto inters regional as como el de diversos organismos
multilaterales. Si bien cada proceso nacional es nico y fruto de mltiples factores internos y externos,
no podemos desconocer que as como el proceso uruguayo se ha valido del anlisis y rescate crtico de
experiencias de otros pases de la regin y de fuera de ella, el conocimiento de la reforma en Uruguay,
y fundamentalmente el aprendizaje que de ella se pueda extraer, puede aportar a quienes se plantean
similares desafos de cambios. En ese sentido, y como posible leccin aprendida de la experiencia
desarrollada, puede sintticamente sostenerse que la reforma se sustent en: i) un mnimo consenso
previo explcito sobre ejes e ideas-fuerza, construido desde una visin sistmica de la innovacin y
que comprometa a actores relevantes del sistema (polticos, acadmicos, empresarios innovadores);
ii) una fuerte y sincera voluntad poltica expresada continuamente desde las mximas autoridades
nacionales y confirmada a travs de un potente incremental financiero pblico; iii) un rediseo
institucional que reconoca mbitos y roles diversos y posibilitaba una gestin dinmica y eficiente.
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Ley 16.906 del 20 de enero de 1998
Ley 17.547 del 26 de agosto del 2002
Ley 17.930 del 23 de diciembre de 2005
Ley 18.172 del 7 de setiembre del 2007
Ley 18.172 de 2007
Portales web consultados:

www.anii.org.uy
www.parlamento.gub.uy
www.ricyt.org
www.presidencia.gub.uy
258

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