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Parte integrante da revista nº 49 - Ano XIII - Dez/Jan/Fev - 09/10

Existe uma política de segurança no Brasil?

Custos, deficiências e benefícios
Dr. Salvador Raza*
Diretor do CETRIS - Centro de Tecnologia, Relações Internacionais e Segurança.

O Brasil não tem uma política de segurança nacional. Ela exige, antes de tudo, a definição de premissas
do projeto de força. Sem essas premissas, uma política de segurança é vazia de significado, exceto para
propósitos de continuidade dos anseios de recompletamento material corporativamente e isoladamente
determinados. O risco, neste caso, é que, em vez de o Brasil possuir um projeto de defesa, as Forças
Armadas possuam o Brasil. As políticas de segurança evoluem por muitas razões, mas principalmente
porque elas são declarações de preferência e intenções, com possibilidades de implementação temporal
especialmente condicionadas. É importante ter limites para a prudência, mas também prontidão para agir.
As políticas de segurança evoluem especialmente porque, sendo declarações de preferências e intenções
temporais, são mutáveis. Ponto relevante para a implementação de um Projeto de Segurança Nacional é a
compatibilidade entre as estratégias e seus custos políticos, sociais, psicossociais e financeiros que a defesa
irá exigir para implementar a estratégia selecionada.
Existem evidências claras de erros cometidos pelos EUA na fase pós-guerra do Iraque, por exemplo, a
de não identificar as consequências brutais da emergência de conflitos étnicos e religiosos, reprimidos por
uma ditadura feroz.
Os conceitos que norteiam um Projeto de Segurança Nacional devem obrigatoriamente evitar três
condições negativas em sua formulação: indefinição de alternativas, incompatibilidade de alternativas e
aceitabilidade das alternativas.
Produzir o equilíbrio entre segurança e defesa não é tarefa fácil.
No Brasil, a dificuldade com a definição do binômio segurança e defesa é ampliado pela ainda latente
restrição ao uso do termo segurança nacional para dar significado a um fenômeno específico das relações
inter e intraestatais modernas. Isso é um rescaldo equivocado e ideologicamente manipulado do passado
recente dos governos militares, sem que nenhum outro termo seja adequadamente fornecido como substituto
para representar o fenômeno.
A projeção brasileira como potência regional gerará a necessidade de enfrentamento de complexas
cadeias de problemas de segurança e de defesa nacional no contexto internacional. Nossa política exterior,
em sua “neutralidade” tendenciosa ao sindicalismo internacional, gerou mensagens contraditórias que
terão que ser resolvidas na construção de novas alianças.
Um Estado sem Política de Segurança Nacional pode ter potencial, mas não tem arranque.
Se os dados internacionais geralmente aceitos estiverem corretos, os EUA detêm 20% do Poder Total
Global, a União Européia, a China e a Índia 9%, enquanto o Brasil, Coréia do Sul e Rússia, 2% cada um.
A inexistência de uma Política de Segurança no Brasil tende a produzir respostas inconsistentes,
demoradas e, normalmente, não otimizadas para questões fundamentais que afetam os interesses nacionais.
As recentes crises com a Bolívia (petróleo e gás) e Paraguai (Itaipu) são exemplos claros de equívocos que
só encontram explicações de natureza ideológica, contrárias ao interesse nacional.

*As ideias aqui expressas são de exclusiva responsabilidade do autor, e não representam a visão, a política ou a percepção
de nenhuma instituição, governo ou Estado.
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 49 2
Para que uma política de
segurança nacional
ma política de segurança
U conforma um complexo con-
junto de decisões setoriais articu-
ladas, orientadas para o propósito
de analisar e qualificar problemas
típicos, desenhar desenvolvimentos
hipotéticos de cadeias de causa-
lidades portadoras de possíveis
soluções para esses problemas,
decidir entre alternativas competitivas
de programas de governo, orientar
a gestão de processos de implan-
tação das decisões e avaliar re-
sultados gerados, os quais pro-
gridem na arquitetura de rela-
cionamentos pessoais, funcionais e
institucionais que produzem a
segurança desejada para o país em
um dado momento e contexto
histórico.
Embora absolutamente neces-
sária, é notório que ainda não
demos suficiente atenção a essas
funções da política de segurança no
processo decisório de alto nível
brasileiro, enquanto, simultanea-
mente, e talvez por causa disso,
nosso povo ainda não está suficien-
temente consciente da importância e
da necessidade de uma Política de
Segurança Nacional, dados seus três
propósitos fundamentais.
Em seu primeiro propósito, ela
diagnostica os problemas funda-
mentais, as grandes questões e as
novas questões que projetam ganhar
relevância, que entravam ou promo-
vem ações para que alcancemos
níveis superiores de estabilidade
institucional, alinhando a visão que
a liderança política tem para go-
vernar e o que as instituições neces-
sitam executar para promover o
desenvolvimento econômico e social.
Nesse primeiro propósito, uma po-
lítica de segurança dá significação
histórica às decisões governamen-
tais, definindo o escopo de respon-
sabilidades da defesa, alinhando-a
com as demais agências e instituições
governamentais.
Em seu segundo propósito, uma
política de segurança orienta a
construção de novos conceitos e
metodologias para o enfrentamento
de questões herdadas de outros
governos e de novos problemas
emergentes que resistiram às soluções
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 49 3
elaboradas sob premissas anterior-
mente construídas e que se mos-
traram falsas ou inadequadas. Esses
novos conceitos e metodologias irão
modificar as formas e os proce-
dimentos de criação de valor na
cadeia de causalidades que gera a
segurança.
Nesse segundo propósito a po-
lítica de segurança instrui a cons-
trução de critérios para a elaboração
e a avaliação de mérito dos efeitos
e consequências da estratégia de
defesa nacional. Isso decorre do fato
de ela ser a portadora das premissas
que orientam o projeto de força
nacional, de onde emanam as
decisões articuladas sobre a di-
mensão tecnológica que irá definir a
estrutura de força que deveríamos
possuir para fazer frente à natureza
e ao número de enfrentamentos
simultâneos projetados contra nossos
interesses nacionais. Dela também
emanam as premissas que irão instruir
qual estrutura organizacional da
defesa permitirá exercitar os requisitos
superiores de comando, controle,
comunicação e computação sob os
padrões de interoperabilidade tática,
tecnológica, estratégica e cognitiva
existentes, projetados para dar conta
das dinâmicas bélicas quando e
como necessário em defesa da paz
que almejamos.
É ainda nesse segundo propósito
que a política de segurança define
quais níveis de prontidão (que no
final representam custos e compe-
tências disponibilizados para a
diplomacia coercitiva) desejamos,
para onde aponta nossa doutrina
estratégica e, finalmente, ela explica
quais as condições de emprego da
força, quais os limites autorizados
e, principalmente, quando iremos
cessar de usar a força.
Qualquer estratégia de defesa
elaborada sem referência às
premissas do projeto de força que
uma política de segurança determina
é vazia de significado, exceto para
propósitos de continuidade dos
anseios de recompletamento material
corporativamente e isoladamente
determinados. O risco, nesse caso, é
que em vez de o Brasil possuir uma
Defesa, as Forças Armadas é que
possuam o Brasil.
Em seu terceiro propósito, uma
política de segurança antecipa e
explica que condições de ambiente
justificam o desencadeamento de um
conjunto de ações predefinidas para
gerar efeitos programados visando
reverter o estado de segurança à
situação anterior, ou então criar
outros estados mais favoráveis.
Nesse propósito, a política de
segurança cumpre dois papéis
mutuamente complementares: ela
aumenta a escala e a progressão
dos benefícios da segurança com
redução de custos e acelera os ciclos
de decisão institucionais, aumen-
tando a capacidade de correção
das causas dos desvios progra-
máticos. Nesse terceiro propósito
a política de segurança ganha
pragmatismo executivo, instruindo
decisões que frequentemente envol-
vem enormes complexidades, sob
grande pressão política e compres-
são de tempo, integrando informa-
ções imperfeitas de uma grande
quantidade de fontes, muitas vezes
com desempenhos fracos ou mesmo
comprometidos por interesses pes-
soais.
Em seu terceiro propósito uma
política de segurança dá a moldura
do processo de decisão política,
consciente das recomendações
acadêmicas, mas atenta ao fato de
que as responsabilidades executivas
não podem depender daqueles que
desenham as teorias ou as criticam.
É aqui que a política de segurança
torna-se prática política. Nesse sentido,
a ideia de que uma política de se-
gurança é neutra, portadora de elã
patriótico na definição de suas pre-
missas e judiciosa na especificação
das metas que ela ordena é algo
que desejamos mais com ardor do
que com sérias expectativas. Uma
política de segurança nasce da prá-
tica política e com ela evolui.
A teoria da prática
política
As políticas de segurança evo-
luem por muitas razões. Mas,
principalmente, porque elas são
declarações de preferências e
intenções, com possibilidades de
implementação temporal e espa-
cialmente condicionadas. É impor-
tante ser prudente, mas é igualmente
importante estar preparado para
agir quando os interesses que a
política de segurança protege forem
ameaçados. A política de segurança
enquadra e reflete esses interesses e
condições de possibilidade refletindo
as premissas que as sustentam.
Cabe, então, às estratégias fazer
gerar as cadeias de efeitos que
executam as decisões articuladas de
que as políticas são portadoras sobre
o estado de segurança pretendido
pelo Estado.
É questão de debate definir até
que ponto o conjunto das prefe-
rências fundamentais foi encap-
sulado na política de segurança, e é
uma questão de qualificação anteci-
pada se os conjuntos dessas pre-
ferências selecionadas detêm capa-
cidade de gerar as respostas às de-
mandas e prioridades percebidas no
ambiente e se, finalmente, essas
preferências poderiam responder às
percepções nacionais de prioridades
de segurança.
Outro ponto igualmente contro-
verso é a questão sobre até que
ponto as estratégias são exequíveis
com os meios disponíveis ou po-
tenciais do Estado; se elas são
adequadas para responder às
necessidades e enfrentar os desafios
pragmáticos construídos no ambiente
de segurança; e, finalmente, se os
custos políticos, sociais, psicossociais
e financeiros que a defesa irá cobrar
para implementar a estratégia
preferida selecionada são aceitáveis.
Esses critérios de exequibilidade,
adequabilidade e aceitabilidade
colocam questões que tomam como
referencial para resposta as pre-
missas que sustentam a construção
da política de segurança nacional.
Essa mesma questão, vista de outro
ângulo, evidencia que a cascata de
atribuições e responsabilidades de
uma política de segurança efetiva
deriva de premissas fundamentais de
onde emanam as decisões prag-
máticas do acionar coletivo do
governo em representação do Es-
tado. No processo de evolução e
reconfiguração de uma política de
segurança é natural, portanto, que
novas premissas promovam a rede-
finição de conceitos que as expli-
quem melhor ou diferentemente.
Um desses conceitos é o de
dissuasão e suas variantes expressas
nas diplomacias coercitiva, diplo-
mática, cultural e política, incor-
porando três novas dimensões de
influência para além dos tradicionais
mecanismos de criação de percep-
ção de custos não compensatórios
para um país que queira iniciar uma
ação contra nós (o que define a
dissuasão em termos clássicos):
1) A qualificação e a incorpo-
ração da indústria de defesa como
parte integrante dos vetores de
dissuasão, quando conjugada com
o conceito de segurança centrada em
rede do país (networked centric
security).
2) A qualificação e a incorpo-
ração do Design de Inovação na
gestão de projetos complexos (CPM
– Complex Project Management),
aumentando exponencialmente a
capacidade nacional de gerar co-
nhecimentos, na forma de tecno-
logias de produtos, processos e
informações, que permitem iden-
tificar e resolver problemas e questões
mais sofisticadas do que aquelas
que os potenciais adversários podem
ser capazes de conceber. Para gerar
uma dimensão nova de dissuasão
que vai para além do equilíbrio das
armas, o Design de Inovação oferece
o ferramental que permite desen-
volver e sistematizar arranjos de
defesa explorando molduras ana-
lítico-teóricas que explorem as fron-
teiras entre conhecimento científico e
o intuitivo, estabelecendo pontes
práticas entre esses domínios do
conhecimento para a concepção de
novas tecnologias inseridas em
produtos, sistemas de produtos, e
arranjos articulados de processos em
atendimento à futuras demandas de
segurança.
3) A comunicação estratégica
orientada para a modelagem do
ambiente cognitivo, incorporando e
ampliando as duas primeiras di-
mensões para evitar que potenciais
adversários reconheçam a inade-
quação de conceber alternativas
confrontacionais dentro dos espaços
de capacidade que as duas pri-
meiras dimensões definem.
Outro conceito recorrentemente
redefinido para justificar premissas e
prioridades reconfiguradas na polí-
tica de segurança é o próprio con-
ceito de democracia. Tome-se como
exemplo os EUA. A versão de março
de 2006 da Política Americana de
Segurança Nacional estabelecia
como qualificador de um país demo-
crático a estabilidade e a trans-
parência dos mecanismos de transi-
ção de poder. Já em 2006, logo
após a vitória do Hamas na Pales-
tina, oficialmente para os EUA um
grupo terrorista, a Política de Segu-
rança qualificava como democrata
um país que renuncia à violência e
ao terrorismo.
Outro conceito ainda recorren-
temente revisitado na formulação de
políticas de segurança, e não menos
importante que os demais, é o do
espectro de conflitos, enquanto
qualificador do contínuo fenomeno-
lógico que circunscreve o que são ou
não são ameaças, quais seus graus
relativos de importância e quais suas
capacidades de mutação. Um exem-
plo tomado da experiência dos EUA
pode clarificar melhor a respon-
sabilidade da política de segurança
nesse tema crucial da qualificação
do espectro dos conflitos.
Não há mais dúvidas de que o
planejamento americano para a
fase de pós-guerra no Iraque foi
defeituoso em antecipar as conse-
quências da brutal emergência de
conflitos interétnicos e religiosos na
dinâmica política, as consequências
psicológicas de décadas sob uma
ditadura feroz, uma infraestrutura
fortemente danificada e instituições
governamentais sem nenhuma capa-
cidade de planejamento e gestão e,
principalmente, o ressurgimento de
forte nacionalismo antiocupação.
A Política de Segurança Nacional
dos EUA, elaborada em 2002,
simplesmente não mencionava o
termo “estabilização pós-conflito e
reconstrução”, que denota a anteci-
pação no planejamento das ações
de questões emergentes da recons-
trução militar das forças de segu-
rança, das organizações e da gestão
da defesa e da segurança pública e
privada sob altos níveis de violência
organizada típicas de situações pós-
conflito.
Já a Política Americana de Se-
gurança de 2006 não somente
reconheceu explicitamente esse
componente dentro do espectro dos
conflitos redefinido, como deter-
minou a criação de uma Agência
Nacional de Coordenação da Re-
construção e Estabilização, sob
controle do Departamento de Estado
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 49 4
– e não do Departamento de
Defesa, como seria de se esperar,
já que este tivera a responsabilidade
de prover segurança ao Iraque no
período pós-Saddam.
Seguindo a mesma tendência, o
documento de 2002 somente men-
ciona a aplicação da Diplomacia
Pública poucas vezes, enquanto a
versão de 2006 acentua o fato de
ser a Diplomacia Pública uma
das principais armas na “guerra de
ideias” contra “subculturas” de
conspiração e desinformação. A
Diplomacia Pública, um conceito
igualmente redefinido e ampliado,
passou a ser o instrumento da se-
gurança para buscar engajar
ativamente o setor privado nacional
e estrangeiro no esforço de recons-
trução nacional para o provimento
de segurança, tornando-se a mais
forte ferramenta política da gestão
da Política de Segurança dos EUA
para diversas regiões do mundo,
com ação primordial na construção
de entendimentos políticos que re-
movessem contradições evidentes
entre o entendimento americano e
de outros países em temas sensíveis,
tal como a aceitação da colabo-
ração da China na construção da
democracia no Iraque!
Também na Política de Segurança
de 2006 vemos a retomada da
Não há dúvidas de que o planejamento dos EUA na fase de pós-guerra no Iraque foi defeituoso.
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 49 5
doutrina de ataques preemptivos –
atacar antes, na antecipação da
defesa contra um ataque que está
sendo engendrado contra nós, algo
que não era aceito como alternativa
válida em 2002 no âmbito da
diplomacia coercitiva. Como um
último exemplo da evolução de con-
ceitos que a política de segurança
engendra, o documento que ex-
pressa a Política de Segurança
americana de 2006 alterou signi-
ficativamente a forma de denominar
seus propósitos fundamentais,
deixando de lado uma descrição
vaga e quase teológica de “eliminar
o mal do mundo” para ganhar
assertividade e foco contra “tiranias
e tiranos”.
Esses exemplos mostram como as
políticas de segurança evoluem na
forma de parafrasear ameaças,
redefinir fenômenos e doutrinas e
refinar conceitos, conforme elas
evoluem para dar conta das de-
mandas de segurança enquanto um
complexo sistema adaptativo. Esse
processo não é mera casualidade,
mas uma ação deliberada, concei-
tualmente explicada pelo propósito
de evitar três condições negativas
que a teoria sobre formulação de
políticas pública explica:
• Indefinição de alternativas:
define uma condição em que não é
possível mapear a distribuição de
probabilidades que relacionam a
seleção de uma das opções com
seus impactos estratégicos.
• Incompatibilidade de alter-
nativas: define uma condição em que
não é possível estruturar a distri-
buição de probabilidades dos im-
pactos das opções possíveis com
graus suficientes de consistência para
atribuir e explicar a racionalidade
das recomendações.
• Aceitabilidade das alternativas:
define uma condição em que apesar
de se conhecer a distribuição de
probabilidades dos resultados e ser
possível identificar uma alternativa
preferida, não é possível qualificar
se essa alternativa oferece uma res-
posta efetiva ao problema formu-
lado.
Para enfrentar essas condições,
embora deva estar solidamente es-
corada em teorias aceitas, a mo-
dificação conceitual que acompanha
cada revisão da Política de Segu-
rança não é função acadêmica, na
forma da construção de um livro-
texto instrutor de princípios. A ela-
boração de uma política de segu-
rança é um ato político que abrange
a redefinição dos conceitos neces-
sários para explicar as preferências
e premissas que a integram. A uni-
versidade contribui apenas (o que
não significa que seja simples ou
fácil) na elaboração de propostas
teoricamente consistentes e metodo-
logicamente adequadas dos con-
ceitos pretendidos, detendo respon-
sabilidades na elaboração de pro-
postas de reconceitualização de ter-
mos críticos, identificando e ante-
cipando inconsistências e apontando
mecanismos para removê-las.
Dentre essas diversas respon-
sabilidades da universidade, por
exemplo, se aloja o entendimento
dos mecanismos do sistema judicial
que geram debilidades na regulação
da autoridade e nas possibilidades
operacionais da defesa. Ainda
dentro dessas responsabilidades, e
talvez a mais complexa, está a res-
ponsabilidade da universidade em
executar as modelagens analítica,
exploratória, formativa, progra-
mática e avaliativa que identificam
as possibilidades de desarticulação
entre a estratégia militar que as
organizações de defesa necessitam
para executar sua destinação fun-
cional e a visão que a liderança
política necessita ter para governar.
E deve fazer tudo isso com claro e
inequívoco entendimento de que as
modificações conceituais forma-
lizadas irão gerar modificações
substantivas tanto nos processos e
organizações que concorrem para o
processo de decisão, como nas
práticas que concorrem para os
resultados pragmáticos que geram
a segurança desejada.
Os custos de não ter uma política
de segurança emergem dos custos
da desarticulação de decisões, do
acionar desprovido de unidade, da
impossibilidade de integrar efeitos
em direção a um propósito único.
Os valores financeiros são uma
medida desses custos em um am-
biente povoado por Estados que
detêm a capacidade de autorregular
o uso ou a ameaça do uso da força
para a consecução de seus inte-
resses. Na ausência de uma insti-
tuição superior reguladora dessa
capacidade, os arranjos de segu-
rança e defesa têm muito de sua
função expurgada sob a alegação
de que são apenas portadores de
promessas oportunistas, populistas e,
em último termo, falsas1.
Segurança e defesa:
significados mutuamente
definidos na política de
segurança
Dados os propósitos de uma
política de segurança e explicado
como ela evolui enquanto parte da
práxis política, de onde ela emana
e ganha substância ao mesmo
tempo em que redefine os termos
que necessita para explicar-se, pode-
se, então, compreender como é
importante entender a função de
uma política de segurança nacional
na definição da quantidade e da
qualidade das capacidades de
defesa necessárias para produzi-la,
assim como compreender seu papel
na criação e na manutenção do
esforço de sustentar no tempo essas
capacidades.
Atender a essas duas destinações,
na forma de um projeto de força –
1
Mearsheimer, J. The False Promise of International Institutions, International Security, 19:3 (1994/5), pp. 5-49.
criar e sustentar a força necessária
para manter a paz desejada –,
sempre foi o pilar central da segu-
rança de todos os Estados ao longo
de todos os seus momentos histó-
ricos.
Vários governos fracassaram no
balanceamento dos termos da
equação do projeto de força: os
termos que definem qual sistema de
capacidades militares deveria ser
criado e como ele poderia ser
mantido. Quando erraram para
menos, comprometeram o nível de
segurança necessário, levando seus
Estados a simplesmente deixar de
existir ou deixar que sua população
fosse esmagada sob botas estran-
geiras invasoras, em massacres
hediondos que os sites enciclo-
pédicos na internet registram com o
distanciamento politicamente correto
da neutralidade cúmplice. Outros
governos erraram para mais, cons-
truindo e fortalecendo politicamente
sistemas militares para além do que
seria necessário para a defesa ex-
terna, levando a que o Estado de
Direito sucumbisse sob a tirania das
botas caseiras em massacres hedi-
ondos das liberdades individuais,
que os sites da internet registram de
forma medíocre para assegurar o
distanciamento necessário da possi-
bilidade do retorno imediato das
ditaduras do passado recente, ainda
não totalmente esquecidas.
Produzir o equilíbrio da equação
segurança-defesa não é tarefa trivial.
Várias dificuldades estão alojadas
na construção do algoritmo lógico
que governa a formulação de po-
líticas de governo que estabelecem
e equilibram tanto seus termos como
o fluxo regulador dessa equação.
A maior dessas dificuldades
aloja-se na impossibilidade de se
definir o significado e o propósito da
segurança sem que igualmente se
defina a defesa que a sustentará e
os mecanismos que irão manter a
relação entre a segurança e a defesa
no tempo. Essa dificuldade traduz a
mútua dependência entre o estado
de segurança pretendido e o que o
governo está disposto a financiar em
projetos de defesa. Assim, a definição
de segurança como um estado, uma
condição de possibilidades para a
satisfação das metas individuais e
coletivas de um povo em um dado
momento histórico é vazia de sig-
nificado, se a defesa que assegure
as possibilidades das condições
pretendidas não for política e
financeiramente validada pelo povo
que gera a demanda de segurança
e paga pela defesa que a sustenta.
Nesse sentido, defesa como
sinônimo de forças armadas é um
termo pobre e inapropriado para
representar o fenômeno que a
política de segurança descreve
enquanto cria. O termo defesa reflete
um espectro de possibilidades
instrumentais do uso da força para
fazer com que um competidor –
dotado de suas próprias bases e
fundamentos de racionalidade – seja
convencido a não iniciar uma ação
contrária a nossos interesses, quando
os recursos são escassos para
atender a ambos simultaneamente;
ou então para parar uma ação já
iniciada, construindo outro estado de
equilíbrio (um novo estado de se-
gurança) que atenda aos nossos
interesses de acordo com uma escala
de valores dinamicamente construída
e politicamente sustentada.
O conceito moderno de defesa,
nesse sentido, deve ter seu signi-
ficado contingencialmente am-
pliado para conter todos os ele-
mentos de poder efetivo e potencial
do Estado, em todas as suas
dimensões de significado, neces-
sários e suficientes para gerar a
dissuasão pretendida, indo para
além de um significado contin-
gencialmente restrito às forças
armadas em sua capacidade de
empreender ações táticas para os
propósitos estratégicos que a
política define.
No Brasil, a dificuldade com a
definição do binômio segurança e
defesa é ampliada pela ainda la-
tente restrição ao uso do termo
segurança nacional para dar sig-
nificado a um fenômeno específico
das relações inter e intraestatais
modernas, rescaldo equivocado e
ideologicamente manipulado do
passado recente dos governos
militares, sem que nenhum outro
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 49 6
termo seja adequadamente forne-
cido como substituto para repre-
sentar o fenômeno.
Basta ver que o termo segurança
nacional na Universidade Brasileira
ainda é sinônimo de militarismo, de
ditadura, e como tal rejeitado. O
próprio Conselho Nacional de De-
senvolvimento Científico e Tecnoló-
gico (CNPQ), órgão nacional res-
ponsável pelo fomento à pesquisa,
rejeita – não financia – projetos sobre
o tema por não considerá-lo rele-
vante. Algo não somente contrário
à construção do conhecimento
necessário à formulação de políticas
públicas em todas as dimensões que
a segurança abrange, contrário às
práticas e aos próprios princípios da
democracia e dos princípios liberais
em toda a plenitude de seu signi-
ficado, como também, e princi-
palmente, intelectualmente arro-
gante. O termo defesa é igualmente
banido da universidade, sinônimo
restritivo e pejorativo de “coisa de
milico” e, quando por exceção são
benevolamente tolerados, limitam o
escopo do estudo à história militar e
às relações civis-militares dentro
da Ciência Política.
Há algumas exceções. Poucas.
Nós, professores, para podermos
dar um curso introdutório sobre
Projeto de Força e Transferência de
Tecnologia na USP (Universidade de
São Paulo), tivemos que arcar com
as despesas. Nenhum país que
almeja ser potência regional pode
aceitar essa condição. Temos que
avançar, sair dessa letargia intelectual
que toma segurança como sinônimo
de defesa e defesa como sinônimo
de forças armadas.
Temos que nos alijar do receio
de discutir e redefinir a função e as
responsabilidades das forças arma-
das como se isso fosse tema de
militares e como se somente a eles
coubesse. Temos que avançar na
incorporação da indústria de defesa
como arranjo produtivo, e não como
feudo de empresários amigos de
militares. Temos que reconstruir a
arquitetura de documentos de alto
nível de segurança e defesa, defi-
nindo o escopo de responsabilidade
e as relações de causalidade e
dependência entre a política de
segurança nacional, a estratégia de
segurança nacional, a política e a
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 49 7
estratégia de defesa, as estratégias
militares e as doutrinas respectivas a
cada um desses níveis, assegurando
que seus propósitos sejam alcan-
çados no pleno Estado de Direito.
Estrutura de ameaças
do entorno de
segurança brasileiro
O mundo é um lugar perigoso!
A tríplice determinação instrumental
de uma política de segurança se
justapõe à explicação de que a
segurança do povo brasileiro contra
perigos de forças externas depende
não somente da justificativa que
essas forças possam oferecer para
empreender uma guerra contra nós
– seja qual for o tipo ou a forma
que essa guerra possa assumir, desde
as mais virulentas formas de
combate até as mais elusivas formas
de embargo comercial e de infor-
mação –, mas também da condição
de não nos colocarmos em uma po-
sição contínua de incitar percepções
ou motivar hostilidades que sejam
interpretadas como justas causas
para uma agressão.
Nesse sentido, a projeção bra-
sileira como potência regional
gerará a necessidade de enfren-
tamento de complexas cadeias de
problemas de segurança e defesa
nacionais no contexto internacional.
Teremos que nos posicionar frente a
uma Rússia que procura projetar sua
influência em áreas de domínio da
ex-União Soviética, inclusive no
Caribe, pronta para invadir vizinhos
– e não vizinhos – se necessário, para
assegurar essa sua influência,
enquanto, paradoxalmente, mantém
seu apoio à Organização do Tratado
do Atlântico Norte nas questões do
Afeganistão. Também teremos que
enfrentar uma China colossal
testando seu poder e sua influência
na África, na Ásia e nas Américas
Latina e Central. Ela já vem pro-
vocando navios dos EUA em águas
internacionais, e não tardará a nos
provocar nas pretendidas 300 milhas
costeiras de influência marítima
brasileira. Essa provocação deverá
ser resolvida tendo que acomodar
a manutenção dos interesses que a
balança comercial requer. Ainda
teremos que enfrentar a possi-
bilidade de falência de países na
região compreendida entre o México
e o Panamá à ameaça das maras –
gangues ultraviolentas de jovens –
transformadas em braço armado
dos cartéis de droga que alimentam
a corrupção governamental endê-
mica em toda a região.
Em nossa região, a ressurgência
da pirataria marítima vem acom-
panhada da ressurgência dos gru-
pos terroristas regionais, o Sendero
Luminoso, por exemplo, modifi-
cados, modernizados e associados
também com o tráfico de drogas.
Nem os cerca de 800 mil brasiguaios
irão continuar avançando sobre o
território paraguaio, nem a avalan-
che de produtos brasileiros sobre a
economia peruana pela rodovia
internacional de conexão irá passar
impune.
Não podemos deixar a Argentina
naufragar em sua própria economia
e arrogante isolamento. Nem per-
mitir que o Uruguai simplesmente
deixe de ser relevante, e muito
menos anexar implicitamente o
Paraguai às terras sob domínio de
nacionais brasileiros, ou permitir que
uma Bolívia dividida se torne um
Estado sem perspectivas. E tudo isso
sem poder contar com o apoio de
outras potências regionais tradi-
cionais, Grã-Bretanha, e outras
emergentes, como a Índia e a África
do Sul; enquanto temos que cons-
truir alianças com o Chile e a Co-
lômbia que reforcem entendimentos
mútuos sobre áreas de influência e
competências, prevenindo descon-
fianças e interpretações equivo-
cadas sobre os mecanismos que
cada país pretende utilizar para
gerar e manter os estados de segu-
rança que necessitam.
Teremos tempos interessantes pela
frente, começando pela necessidade
de abandonar eufemismos genera-
lizantes em prol de posturas afir-
mativas sobre temas, países e pro-
blemas. Nesse sentido, projetando
nossas necessidades ao futuro,
assumindo que deverá ser uma
prioridade do novo Presidente a
elaboração de uma política nacional
de segurança, ele terá que enfrentar
as consequências que as políticas da
administração Lula trouxeram à
percepção de legitimidade da
liderança regional brasileira, tendo
que trabalhar para construir os
alicerces de alianças de segurança
– formais e informais – necessárias
para confrontar ameaças comuns
nas sete dimensões de segurança:
energética, ambiental, territorial,
humana, empresarial, informacional
e tecnológica.
A construção dessas alianças de
segurança contará com a resistência
gerada nos desenhos de defesa que
elaboramos isoladamente, sem
considerar os interesses compar-
tilhados por outros países que se
alojam em nosso entorno estratégico.
Certa arrogância de nossa parte,
que irá nos custar caro.
Alianças de segurança somente
se sustentam quando todos os inte-
grantes compartilham a percepção
de que os custos da defesa com-
pensam a produção da segurança,
definida pela dupla condição de que
uma vez produzida, a segurança
(enquanto um bem comum) não
exclui nenhum dos membros da re-
gião de seus potenciais benefícios,
mesmo que eles não tenham con-
tribuído para sua produção; e mes-
mo que dela consumam, usufruindo
da paz que construímos e susten-
tamos, isso não altera a capacidade
de outros estados também usu-
fruírem da mesma paz.
Nossa política exterior, em sua
neutralidade tendenciosa ao sin-
dicalismo internacional, gerou
mensagens contraditórias que terão
que ser resolvidas na construção de
novas alianças. Em alguns casos a
mensagem implícita era “ou comigo
ou contra”, antagonizando desne-
cessariamente as relações com o Peru
e a Colômbia, e até mesmo os EUA,
quando teríamos tudo a ganhar na
prática de uma diplomacia comer-
cial mais madura e efetiva. Em outros
casos a promessa de uma liderança
regional do Presidente Lula ficou
ofuscada pela liderança do Presi-
dente Obama, com seus mais de
93% de expectativas internacionais
positivas de que ele removeria subs-
tancialmente o antiamericanismo.
É interessante notar que, sob
certos aspectos, as políticas de
segurança do governo Lula se
aproximam muito das do governo
Bush, ambos com foco na expansão
da democracia, enquanto o Brasil
com matiz regional sindicalista, os
EUA com matiz global corporativista;
e no ceticismo comum aos dois
governos à formação de alianças de
segurança e ao papel das organi-
zações internacionais existentes,
impondo a criação ou o redesenho
de organismos de segurança em
atendimento a noções limitadas
desdobradas dessas duas seme-
lhanças. Ambos parecem refutar o
entendimento do Presidente Sarkozy,
de que “no século XXI nenhuma
nação pode dizer o que deve ser
feito ou o que deve ser pensado”.
Há muitas formas de poder e in-
fluência em segurança internacional,
e nem os EUA em escala global, nem
“A política de
segurança é
fundamental no
processo de contínua
reconstrução do
Estado, por dar
partida e assegurar
a continuidade ao
fluxo das
experiências, evitando
a ruptura das redes
transacionais que
constroem categorias
indexadoras da base
de informações
nacionais.”
o Brasil em escala regional possuem
o monopólio deles. No momento em
que o Brasil arranca para ser uma
potência regional, mantida a atual
postura da política exterior em sua
vertente da diplomacia coercitiva
ela arrasta consigo o risco de gerar
os mecanismos de seu próprio
fracasso.
Considerações
metodológicas
A política de segurança é fun-
damental no processo de contínua
reconstrução do Estado, por dar
partida e assegurar a continuidade
ao fluxo das experiências, evitando
a ruptura das redes transacionais que
constroem categorias indexadoras
da base de informações nacionais.
Nesse sentido, na reconquista e
repotencialização necessária do
conceito de política de segurança,
resguardando o escopo de com-
petência e responsabilidades da
defesa no seu interior, o Brasil terá
que aprender a executar quatro
estágios de desenvolvimento e
práticas políticas nessa esfera superior
de ação:
1. Selecionar e estruturar dados
relevantes e pertinentes, com a
identificação de mapas causais que
formem um esquema interpretativo
adequado da realidade de se-
gurança, contendo um consenso
sobre os propósitos e objetivos do
Estado e as incertezas críticas.
2. Definir um horizonte de pos-
sibilidades estáveis segundo os eixos
projetivo (tendencial), de propensão
(condicionado por eventos que
percorrem o mesmo eixo de tempo)
e prosficcional (que considera a
ruptura de paradoxos lógicos na
construção de novas lógicas
articulantes de sistemas) que ordene
o conhecimento tácito na criação de
roteiros interna e externamente
consistentes sobre como o ambiente
de segurança irá se desenvolver.
Enquanto a projeção está vin-
culada à busca de maximização de
eficiência e a propensão à de
eficácia, a prosficção está rela-
cionada à capacidade de transpor
barreiras organizacionais, intelectuais
e culturais para aperfeiçoar produtos,
processos, sistemas e sistemas de
defesa existentes, para desenvolver
produtos e processos inovadores que
atendam a requisitos de efetividade
distintos dos existentes e para con-
ceber ambientes cognitivos e estra-
tégicos ainda não integrados à ex-
periência humana.
3. Selecionar e explicitar os
critérios empregados das alternativas
que preencham requisitos mínimos de
aceitabilidade na criação de sig-
nificados que justifiquem e sustentem
o desenvolvimento nacional de
forma racional enquanto minimizem
o risco de ameaças externas.
4. Definir regras de ação e es-
copo de responsabilidades para a
sincronização de efeitos das es-
tratégias, assegurando a construção
de conjuntos de decisões articuladas
que instruem a ação coletiva, ofe-
recendo potenciais soluções estru-
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 49 8
turadas para problemas orga-
nizacionais, critérios de avaliação de
desempenho, e as regras de inclusão,
alocação e exclusão de ações e
recursos para sua consecução..
Após cruzar esses estágios, uma
efetiva Política de Segurança Na-
cional emerge como síntese do
conhecimento que as instituições de
estado e empresas geradoras de
valor consideram necessário para o
controle dos conceitos que instruem
a elaboração ou a reformulação de
seus construtos de competências, seja
na forma de capacidades militares,
planos de negócios empresariais ou
políticas públicas setoriais. É, pois,
da Política de Segurança de onde
emanam os requisitos e com o que
se asseguram os procedimentos
para prover interoperabilidade aos
arranjos de decisão que regem a
defesa, os empreendimentos priva-
dos e a gestão pública.
Um Estado sem Política de Se-
gurança Nacional, para emprestar
uma metáfora da engenharia, pode
ser um motor com potência, mas não
tem torque. Revolver muita água,
mas sem ir a lugar algum! A Se-
gurança Nacional sem uma indústria
de defesa autônoma, desprovida da
capacidade de fixar e manter metas
claras de gestão superior da defesa,
pode gerar potência, mas não gera
torque, não move o país em direção
alguma.
Poder, em última análise, define
a capacidade de produzir resul-
tados. Mas isso não significa que é
fácil medi-lo. A tendência sempre é
medir o que é mais fácil, e não o
que é mais importante. Os multi-
plicadores da relação entre gastos
militares e o PIB procuram compensar
as distorções naturais embutida nesses
dois indicadores, tal como o trabalho
não remunerado, principalmente o
produzido pelas mulheres.
Os modelos tradicionais de medir
o poder nacional priorizam os países
por sua capacidade de combate. Por
outro lado, a distinção entre poder
militar e poder brando (soft power)
não é convincente. Elementos eco-
nômicos podem ser exercitados
como brandos, mas percebidos
como hard, definidos como a
combinação das forças armadas
com a base industrial de defesa dos
Estados. Poder não resulta auto-
maticamente em influência, nem na
consecução automática de metas.
Embora o conceito de poder seja
central na definição das alternativas
de segurança, não existe consenso
sobre exatamente o que ele define
e como pode ser mensurado.
Kenneth Waltz, um dos mais proemi-
nentes teóricos das Relações
Internacionais contemporâneas,
define poder como função de distri-
buição de capacidades 2 desdo-
bradas das dimensões da popula-
ção e território, recursos naturais,
potencial econômico, competências
militares, estabilidade e competência
política. Já o trabalho de Hans
Morgenthau oferece um detalha-
mento maior, incluindo 3 particu-
laridades geopolíticas, recursos
naturais – especialmente alimentos,
capacidade industrial, prontidão
militar (como composição de tecno-
logia, liderança e quantidade e
qualidade das forças armadas),
estrutura demográfica nacional,
moral nacional e a qualidade do
serviço diplomático e governa-
mental.
Esses e outros autores concordam
em que a avaliação do poder
nacional que contribui para a se-
gurança nacional não deve ser
referenciada a um conjunto muito
limitado de variáveis, embora seja
comum, depois de agregados,
tomarem-se um indicador único
como síntese dos demais. Uma des-
sas variáveis mais empregadas é a
capacidade militar reduzida ao
tamanho das forças armadas, tal
como George Modelski e William
Thompson4defendem. Klaus Knorr5
já propõe variáveis relacionadas
com a capacidade produtiva
nacional. Charles Hitch e Roland
McKean6 defendem o emprego do
Produto Nacional Bruto como va-
riável crítica. Uma tendência mo-
derna é associar o índice de poder
nacional à taxa de consumo total
nacional de combustíveis e energia
elétrica, conforme defende Oskar
Morgenstern.7 Embora esses indica-
dores sintéticos tenham vantagens em
sua simplicidade, eles não auxiliam
na indexação de países por critérios
de poder e segurança nacional. Sua
falta de realismo e limitado valor
estatístico correlacional os torna mais
uma peça de propaganda do que
uma variável substantiva na análise
de segurança.
O trabalho acadêmico fundador
da moderna moldura analítica de
segurança nacional foi lançado em
1956 por Klaus Knorr, em seu livro
The War Potential, relacionando
poder nacional às categorias eco-
nômica, política (com ênfase na
capacidade de gestão) e psicossocial
(centrada na motivação para a
guerra). Outros trabalhos foram
desdobrados dessa base funda-
cional, inclusive, tudo indica, a pró-
pria doutrina de segurança nacional
desenvolvida pela Escola Superior
de Guerra.
Note-se que enquanto esse índice
multivariáveis apresenta vantagens
superiores às daqueles agregados
em uma única variável, ele possui
seus próprios problemas e limitações.
Uma delas, e talvez a mais impor-
tante e mais criticada, é a impossi-
bilidade de computar as variáveis,
mesmo com as artificialidades
criadas para integrar em um modelo
único componentes com natureza
diferenciada. Para compensar essas
dificuldades, outros modelos foram
propostos. Um deles, o modelo de
Clifford German8, muito complexo,
emprega análise multicritérios para
fatorar uma enorme quantidade de
variáveis. Infelizmente, a comple-
xidade do modelo não assegura a
consistência e a convergência do
resultado.
Apesar dessas dificuldades na
identificação das variáveis e relações

2
Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics (Reading, MA: Addison-Wesley, 1979), p. 192.
3
Hans Morgenthau, Politics Among Nations, 4th ed. (New York: Alfred A. Knopf, 1967), p. 131.
4
George Modelski & William R. Thompson, Seapower in Global Politics, 1494–1983 (Seattle: University of Washington Press, 1987).
5
Klaus Knorr, The War Potential of Nations. (Princeton: Princeton University Press, 1956).
6
Charles Hitch & Roland McKean, The Economics of Defense in the Nuclear Age (Cambridge: Harvard University Press, 1960).
7
Oskar Morgenstern et al., Long Term Projections of Political and Military Power (Cambridge: Ballinger, 1973).
8
Clifford German, “A Tentative Evaluation of World Power,” Journal of Conflict Resolution, Vol. 4 (1960) pp. 138–144.

ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 49 9

entre variáveis representativas do
valor do poder nacional em um de-
terminado momento, existe consenso
em termos de que a segurança
nacional empresta à diplomacia
coercitiva e à diplomacia comercial
valor derivado da capacidade do
Estado de converter recursos em
poder nacional. Essa conversão é
medida em termos da relação entre
os gastos de defesa e o Produto
Interno Bruto, tendo como fatores
multiplicadores o índice agregado
das seguintes capacidades:
1. Capacidade de inovação tec-
nológica, refletida na taxa mantida
de patentes registradas.
2. Capacidade de mobilização,
que é uma função da demografia
nacional.
3. Capacidade de financiar pro-
gramas de defesa, desdobrada
diretamente da competência na-
cional de definir e sustentar prio-
ridades de segurança.
4. Capacidade de manutenção
de níveis elevados de aprestamento
militar, que reflete o potencial de
conversão da indústria de defesa
nacional.
5. Capacidade de desdobrar
múltiplos e simultâneos vetores
estratégicos de combate, em si uma
função dos arranjos organizacionais
que o projeto da força autoriza.
Se os dados geralmente aceitos
estiverem corretos, os EUA detêm
cerca de 20% do poder total global,
a União Européia e a China cerca
de 14%, a Índia outros 9%, en-
quanto o Brasil, a Coréia do Sul e a
Rússia detêm cerca de 2% cada um9.
Os cenários de segurança para
2015 apontam a manutenção das
taxas americanas e o declínio da
União Européia em favor da China
e da Índia. Em qualquer desses
cenários, o exercício do poder na-
cional nas sete dimensões de
segurança depende da capacidade
de gerar, armazenar, recuperar,
processar e distribuir informações,
diminuindo o tempo de giro do ciclo
de decisão de forma a aumentar a
capacidade de conversão de
recursos em capacidades e a capa-
cidade de coordenação entre os
9
É possível encontrar estatísticas similares no site da organização RAND, http//:www.rand.org.
agentes e agências geradoras de
defesa.
A evolução desses níveis está
condicionada aos instrumentos de
poder que os Estados disponibilizam
para dar conta das prioridades de
segurança, definidas como resposta
a uma série de questões funda-
mentais. No caso do Brasil, algumas
dessas questões de segurança não
são difíceis de estabelecer:
1. Como identificar e medir o
valor da dissuasão que nossa defesa
gera contra o espectro de ameaças
possíveis e em formação em nosso
entorno estratégico.
2 Como compatibilizar a neces-
sidade de cooperar com países
lindeiros para o enfrentamento de
problemas comuns, enquanto esses
países mantêm diferentes prioridades
e entendimentos sobre como esses
problemas se traduzem em ameaças
ou vulnerabilidades à segurança
nacional.
3. Como compatibilizar a neces-
sidade de cooperar com instituições
e arranjos sub-regionais de segu-
rança para o desenvolvimento e a
estabilização do ambiente estra-
tégico enquanto essas instituições não
compartilham dos princípios demo-
cráticos, liberais, e não comungam
das mesmas premissas que sustentam
a construção de entendimentos de
futuros desejados.
4. Como compatibilizar a neces-
sidade de ganhar projeção inter-
nacional que dê lastro aos interesses
de hegemonia regional enquanto se
evita ser vitimizado por extremismos
religiosos e ideológicos, sendo
ataques terroristas em suas várias
forma uma dessas manifestações, em
condições de eventos públicos de
grande porte, tal como Olimpíadas
e Copa do Mundo.
As respostas possíveis a essas
questões serão certamente com-
plexas, exigindo uma profunda revi-
são de premissas e posturas, de-
mandando a construção de critérios
de inclusão e exclusão de categorias
de ameaças e, uma vez definidas
essas categorias, exigindo que as
condições de segurança sejam
projetadas para cada uma dessas
categorias, com a qualificação de
seus impactos na segurança nacio-
nal. Como exercício intelectual,
apresentam-se cinco categorias
gerais possíveis:
Conflitos armados, tipificados
pelo uso intenso e violento da força,
seja de forma ofensiva ou defensiva,
em todas as dimensões, inclusive o
cybercombate no ambiente definido
como warbotics, onde os veículos
não-tripulados de terra, mar e ar
passam de plataformas de obser-
vação e resgate para serem utiliza-
dos como vetores de armas;
Crises e operações distintas da
guerra, definidas como situações
que podem anteceder ou então
suceder aos conflitos, onde os meios
e a intenção do uso violento da força
são limitados tanto para prevenir o
conflito como para buscar a
estabilização pós-conflito;
Ações formativas do meio
ambiente, configuradas pela ênfase
em ações para reconfigurar as for-
mas de pensar e o comportamento
individual ou coletivo;
Assistência a desastres, sejam
eles naturais ou provocados, bem
como os desdobramentos operacio-
nais relacionados com os compro-
missos internacionais de proteção da
vida humana no mar, resgate de
vidas, bens e materiais sob determi-
nadas condições protegidas por
acordos internacionais;
Ações constabulares e de
segurança pública, centradas na
proteção da pessoa humana e no
controle das atividades que con-
trariam ou confrontam as regras
sociais e internacionais, tais como
controle de fronteiras, ações anti-
drogas e contra organizações
criminosas. O papel constabular da
defesa circunscreve as condições
específicas, que por decisão consti-
tucional, os meios militares são
temporária e contingencialmente
empossados com o poder de po-
lítica para tarefas específicas sob
mandato judicial qualificador de seu
escopo de responsabilidade, auto-
ridade e competências.
As respostas oferecidas às
prioridades de segurança nacional
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 49 10
segundo cada uma dessas cate-
gorias irão refletir as formas como o
governo brasileiro avalia seu poder
e a partir dele projeta a condição
de possibilidade de suas ambições
no cenário internacional, consoli-
dadas na política de segurança
nacional. Daí o entendimento de que
uma política de segurança reflete o
país que ela quer construir!
A política de segurança
obriga a revisão da
diplomacia
A noção de hierarquia desdo-
brada de níveis de segurança que o
poder nacional gera é muito
importante nas relações internacio-
nais, bem como medir essas po-
sições relativas é fundamental na
construção de políticas de segurança,
porque adversários e aliados estão
subordinados ao exercício de sua
influência – queiram ou não. Isso
demanda o alinhamento da di-
plomacia coercitiva no exercício
desse poder com a diplomacia
comercial, ambas orientadas pelo
propósito de modelar o ambiente
cognitivo internacional favoravel-
mente ao Brasil e, simultaneamente,
criar atratores de negócios e in-
vestimentos sem gerar reações po-
líticas adversas.
Infelizmente, as nações compro-
meterão nossa segurança quando
elas virem como possibilidade última
uma modificação da paz para obter
algo que lhes é imprescindível. Ainda
há o risco de conflitos engendrados
na ambição e na vaidade de dés-
potas regionais semiesclarecidos que
buscam transferir para outros a
razão e a causa da mazela que eles
mesmos produziram para seu povo.
Os EUA padecem disso. Vamos
experienciar essa situação ao nos
alçarmos à condição de potência
regional.
Uma política de segurança na-
cional contém uma série de pre-
missas sobre as quais as estratégias
são construídas, cobrindo uma vasta
área de interesses e objetos. Dessa
forma, a política de segurança na-
cional é portadora de um portfólio
de opções, e não um arsenal de
requisitos doutrinários.
As premissas por detrás das
políticas são tão importantes quanto
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 49 11
as estratégias que elas geram,
emergindo do entendimento da
estabilidade dos relacionamentos da
trama de elementos que definem o
ambiente de segurança que os
principais assessores do governo
detêm. Dessa forma, podemos ava-
liar a questão se o Brasil detém ou
não uma política de segurança
nacional em três níveis. Um relativo
a políticas específicas, outro relativo
às premissas que sustentam essas
premissas e outro sobre a conver-
gência entre as políticas e essas
premissas.
Um dos testes de convergência
em que nossa política de segurança
falha é a capacidade de alinhar-se
com as estratégias setoriais desdo-
bradas das múltiplas dimensões de
segurança que apontam para o
entendimento de que a segurança
existirá como segurança comum,
aliada de um esforço comum de
desenvolvimento com países em
nosso entorno estratégico, o que
expande o escopo de responsa-
bilidade da defesa e seu envolvi-
mento em temas domésticos dos
países lindeiros aos interesses brasi-
leiros. Isso vai contra a noção de que
os limites políticos das fronteiras são
os limites da ação política do Estado.
Não há uma solução brasileira para
cada problema nascido para além
de nossas fronteiras, alojado no
complexo de segurança de nosso
entorno estratégico, mas o Brasil deve
uma resposta a cada um desses
problemas.
Isso implica que o Brasil não
poderá hesitar em usar a força, se
necessário, mesmo unilateralmente,
para proteger seus interesses quando
atacado ou na eminência de um
ataque a nossos interesses conside-
rados vitais. Cada governo adota
uma postura que reflete sua percep-
ção de ameaças e desenvolve polí-
ticas de segurança que refletem sua
intenção do uso da força.
Ao assumir o poder qualquer
presidente herda um conjunto dessas
políticas. Enquanto é possível aceitar
algumas, não se pode rejeitar a
todas. Embora denunciem fortemente
muitas das políticas do governo
anterior, os novos governos ajustam
a linguagem e a retórica das novas
políticas sem alterar as premissas que
as sustentam, até que, gradual-
mente, consigam alterar as premissas
e delas desdobrar modificações
substantivas nas políticas de segu-
rança.
Em função disso, é natural que
todo processo de reformulação da
política de segurança seja elaborado
por ajustes sucessivos e incrementais
das premissas que a sustentam. A
confiança nas políticas emana da
percepção de justiça das premissas
em evolução. A adesão aos ideais
aporta o lastro moral para enfrentar
opositores, mesclando o idealismo
das propostas com uma dose de
realismo das possibilidades militares
na busca de entendimentos que
neutralizem a necessidade de ter que
usar a força. Isso é a dissuasão
operando no nível político, enquanto
no nível estratégico ela gera nos
adversários a percepção de que os
custos prováveis de nos prejudicar
não compensam os ganhos possíveis,
permitindo que a avaliação opera-
cional instrua a expectativa de risco
nos engajamentos táticos. Tática,
estratégia e política, assim, alinham-
se na composição da segurança
enquanto instrumentos da defesa que
a produz.
A coerção assertiva passa a
integrar o portfólio das opções
políticas disponíveis na definição de
quanto risco o governo está disposto
a aceitar. Sempre haverá riscos no
diálogo com competidores ou ad-
versários. Mas também há oportu-
nidades para que pontos comuns
gerem incentivos para modificar o
estado de interesse das partes. O
risco é deixar a ênfase na acomo-
dação remover a direção estratégica
da política de segurança nacional.
Apenas como exercício intelec-
tual, utilizando um exemplo por
contraste, imagine-se uma iniciativa
argentina de repotencialização
militar (e nuclear, conforme pode ser
projetado a partir dos desenvol-
vimentos recentes). A questão
brasileira de segurança envolveria
questões sobre a equação de
segurança argentina, se eles estariam
buscando prestígio internacional e
para quê, e se embutidas nessa
demanda de prestígio estariam
aspirações de hegemonia regional.
Todas essas questões possuem
profundas implicações. Se a questão
argentina é a de segurança, então
a afirmação brasileira de sua in-
tenção não bélica é inócua. Agora,
se a questão para eles é prestígio,
nossa diplomacia comercial teria
que construir alternativas de equi-
líbrio de poder de igual valor na
comunidade internacional. É evi-
dente que não temos desenvolvida
a arquitetura de posturas para as
possibilidades de iniciativas emer-
gentes dos países em nosso entorno
estratégico. É evidente que não
temos uma Política de Segurança
Nacional.
Enquanto negociações e acomo-
dações diplomáticas ad hoc são
frequentemente reputadas como
virtudes de pragmatismo e flexi-
bilidade, elas corroem a legiti-
midade de uma futura política de
segurança, reforçando um estado
de contínua instabilidade estra-
tégica. Nenhuma potência regional
pode dar-se ao luxo de conduzir sua
política exterior sem incluir consi-
derações de segurança nacional.
Nem pode, ainda, deixar de pon-
derar a relação entre meios e fins e
ambições políticas às capacidades
de defesa. Por outro lado, não deve
haver ilusões de que mudanças de
ênfase nas posturas políticas
nacionais, sujeitas e alinhadas com
alterações nas premissas que as sus-
tentam, irão impactar na estabili-
dade das relações que definem o
entorno estratégico nacional.
Em segurança internacional, o
que somos capazes de desejar não
é sinônimo do que somos capazes
de empreender, e o que podemos
empreender é sempre uma questão
em debate. Evocar a existência de
uma política de segurança “im-
plícita”, fragmentada em múltiplas
ações e intenções alojadas em
decisões setoriais, alegando que a
integração de resultados dessas
decisões seria portadora da unidade
da intenção política, é algo não
somente inconsistente como pe-
rigoso. Invocar essa política implícita
não é substituto para o processo de
decisão que leva à busca e à
implementação de soluções para
problemas específicos.
No momento em que o Brasil
assume o papel de potência regio-
nal, alavancado em um poder
militar substantivado, e não concebe
os limites do sistema de segurança
nacional, que encapsula o poder
nacional, ele gera um duplo risco:
1) desenhar planos desmedidamente
ambiciosos de potencialização militar
que desconsideram o papel dos
aliados na estabilização do
ambiente de segurança e, 2) criar as
condições para uma impulsiva
predisposição a utilizar a força militar
para além da dissuasão, sem levar
em consideração ou trabalhar em
conjunto com as instituições in-
ternacionais de segurança. O resul-
tado agregado tende a gerar o
isolamento político brasileiro e a
rejeição de nossa liderança regional.
Um efeito exatamente contrário ao
que pretendíamos.
Um dos testes de coragem da
política de segurança nacional é sua
disposição de ir de encontro a
convicções arraigadas. Nesse ponto,
nossa diplomacia necessita rever
seus conceitos tal como a política de
segurança instrui em seu processo de
formulação. É muito difícil saber
quando uma condição de ameaça
na diplomacia é superestimada – ou
inflada, com atributos de relevância,
pertinência e urgência que não se
justificam, exceto a posteriori. Mas aí,
então, sempre cabe a explicação de
que os fatos mudaram ao longo da
trajetória. Na prática da diplomacia
coercitiva é quase impossível obter
evidências confiáveis e não con-
traditórias que definam a possibi-
lidade e a probabilidade de uma
ameaça.
Essa característica tende a fazer
os gabinetes, agências ou depar-
tamentos governamentais com ação
na paradiplomacia coercitiva
(aquela efetuada por um órgão ou
agência que não seja subordinado
ao Ministério das Relações Exteriores)
assumirem riscos no desenho das
estratégias que não necessariamente
estão alinhadas com as políticas de
governo. As Forças Armadas fazem
paradiplomacia. É algo intrínseco à
sua natureza, principalmente à
natureza das Marinhas. Nesse caso,
a Política de Segurança Nacional
atua como instância de referência e
coordenação de alto nível, subor-
dinando a paradiplomacia naval à
política exterior desenhada na
Chancelaria. O risco óbvio de
não se ter essa instância são múltiplas
políticas exteriores, uma para cada
Força Armada, além daquela
da Chancelaria, deixando, por
exemplo, a cargo da Marinha a
decisão sobre se o Brasil vai ou não
estabelecer alianças regionais de
segurança ou defesa. Essa é uma
prerrogativa inalienável da política,
não das forças armadas! Hipo-
teticamente, pode não ser bom para
a Marinha do Brasil uma aliança de
segurança regional, já que isso
impactaria em seu orçamento e na
autonomia na elaboração de es-
tratégias, mas pode ser bom para o
Brasil. A Política de Segurança
Nacional deve enfrentar a res-
ponsabilidade de definir essa con-
dição.
A diplomacia e a paradiplo-
macia coercitiva, ao interpretarem as
premissas e preferências registradas
na Política de Segurança nacional,
refletem sempre opções entre riscos
de ação e de inação, principalmente
em suas especificidades para lidar
com líderes regionais que apre-
sentem um comportamento que
evidencie ambições de hegemonia
sub-regional, que detenham uma
visão distorcida e supervalorizada de
si mesmos, que se imaginem su-
cessores de líderes históricos ou que
possuam uma notória tendência a
fazerem perigosos julgamentos
equivocados.
Essas características diluem os
critérios de racionalidade das
decisões esperadas desses líderes
para aquelas cujos resultados pro-
movam suas próprias ambições. O
problema, então, para a diplomacia
coercitiva, torna-se como empregar
a defesa para gerar freios de
prudência nesses líderes a partir da
avaliação das possíveis conse-
quências de suas ações, desva-
lorizando suas chances de sucesso
enquanto os faz considerar ade-
quadamente os riscos de fracasso.
Enquanto isso, para a defesa o
problema consiste em como projetar
uma força que, no contexto da
segurança nacional, seja capaz de
oferecer as alternativas políticas que
a diplomacia coercitiva possa ne-
cessitar.
Uma aplicação dessa construção
conceitual alude imediatamente ao
Presidente da Venezuela, embora
possa servir como cenário de
possibilidade para transições futuras
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 49 12
de outros governos regionais. Até
que ponto a estratégia de segurança
nacional será capaz de deter o Sr.
Presidente Hugo Chávez? Qual a
lógica que o impede de pressionar
o Brasil, já que, naturalmente, ofe-
recemos os óbices a seus interesses
de hegemonia e prestígio sub-
regional? A fragilidade brasileira em
não possuir uma política de se-
gurança nacional é uma janela de
oportunidade para uma ameaça
significante, mesmo que o balanço
de forças militares projetado seja
desvantajoso para cada um dos
lados em algumas categorias de
análise. Um conflito de “opor-
tunidade” sobrepuja os freios de
prudência, principalmente quando
pode ser defendido internamente
como sendo uma ação preemptiva
defensiva, orientada para cobrir
uma deficiência nacional vene-
zuelana projetada a partir de uma
reavaliação mais negativa que a
economia possa ter de continuar a
financiar programas de defesa.
A mesma lógica se aplicaria se
os vetores militares venezuelanos A recente crise envolvendo a Petrobras na Bolívia é uma evidência de uma postura errática,
desarticulada dos propósitos de segurança do Estado.
apontassem para a Guiana, na
tomada de posse do território em
litígio e na criação de um fato resultados duvidosos no longo prazo, que confundiram Política de Se-
consumado. Sem o peso político que firmamos com o Paraguai sobre gurança Nacional com Doutrina de
interno e as pressões de decisão de Itaipu são evidências de uma postura Segurança Nacional. Uma condição
uma política de segurança nacional, errática, desarticulada dos pro- ainda pior, porque nesse caso as
o povo e o Congresso Brasileiro pósitos de segurança do Estado, que premissas – condição necessária de
podem justificar uma postura de não sejam os interesses específicos uma Política – estão submetidas a
repulsa aposta a uma ambivalência de curto prazo que somente podem uma lógica estranha ao Estado de
distribuída entre fazer e não fazer ser ideologicamente explicados, ou Direito, condição essencial para
algo. O vazio da política de segu- seja, vinculados a uma política de que tal política possa exercer sua
rança nacional gera o vazio das governo formulada sob premissas vocação.
decisões, que é transferido e trans- não validadas pelos interesses de As evidências apontam que a
formado em tempo precioso para segurança do Estado Brasileiro. É “máquina burocrática diplomática
a consolidação da posição vene- exatamente isso que uma Política de nacional”, em todos os seus es-
zuelana. Apesar de os mecanismos Segurança previne: que ações tem- calões, está despreparada para
serem diferentes, os resultados pestivas de governo sejam tomadas gerenciar no ambiente externo os
são os mesmos das práticas di- em nome do Estado, assumindo efeitos e consequências de uma
plomáticas de “apaziguamento” compromissos de longo prazo política de segurança nacional
(appeasement) que, em vez de se- duvidosos e transferindo o problema com o grau de magnitude e com-
gurar, alimentaram os anseios ale- para o futuro, para resolver pro- plexidade atualmente desdo-
mães nas vésperas da Segunda blemas de forma imediatista e, brados de nossa projeção como
Guerra Mundial. muitas vezes, inconseqüente. potência regional. A experiência
A inexistência de uma Política Isso não é privilégio do atual da diplomacia brasileira de or-
de Segurança do Brasil tende a governo, embora as evidências da ganização de comunidades de
produzir respostas inconsistentes, ausência de uma Política de Se- interesses em torno de temas pon-
demoradas e normalmente não gurança tenham se exacerbado no tuais de limitado impacto global,
otimizadas para questões funda- momento em que procuramos nos sob a égide de princípios gerais,
mentais que afetam os interesses alçar a posições de maior dimensão não está preparada para dar conta
nacionais. As recentes crises en- internacional. Governos anteriores de utilizar o poder militar que a
volvendo a Petrobras na Bolívia e o brasileiros padeceram do mesmo Estratégia Nacional de Defesa pre-
acordo frágil, em condições de mal, inclusive os governos militares, tende construir.

ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 49 13

Integração e consolidação
Políticas de Segurança Nacional
requerem julgamentos difíceis,
equilibrando incertezas estratégicas,
políticas e teóricas. Ao elaborarem
premissas e considerações sobre o
desenvolvimento futuro de cadeias
hipotéticas de causalidades, elas
definem possibilidades modelando
as alternativas de futuro enquanto,
simultaneamente, excluem outras
alternativas que poderiam ser
igualmente válidas, dado outro
conjunto de premissas – o chamado
custo de oportunidade da Segurança.
Um fator de convencimento da
necessidade urgente de elabo-
rarmos nossa Política de Segurança
Nacional Brasileira está nas
perguntas abaixo, que, colocadas
ao Congresso, talvez gerem a
pressão política necessária para
romper a letargia confortável do
vazio das decisões de Estado que o
país necessita para afirmar-se como
potência regional:
• Qual a prioridade nacional
para a diplomacia pública e,
especificamente em sua dimensão
coercitiva, qual é o objeto da
dissuasão que a Defesa deve
assumir, inclusive para justificar os
enormes investimentos financeiros
em andamento nos planos de
reaparelhamento das Forças Ar-
madas?
• Qual o projeto de força na-
cional e quais premissas desdo-
bradas das demandas de segu-
rança sustentam a relação entre seus
componentes, principalmente em
termos dos níveis desejados de
aprestamento? Que alternativas
políticas esse projeto disponibiliza
nos diversos espaços de missões
projetados e como essas alternativas
concorrem para a consecução da
Política Exterior?
• Como os fluxos de esforços e
resultados da Estratégia da Resis-
tência, desenvolvida pelo Exército
para proteger a Amazônia, integram
a concepção estratégica desen-
volvida pela Marinha, denominada
Amazônia Azul?
Aparentemente, a premissa que
sustenta a Estratégia do Exército é a
de que a Marinha irá fracassar em
sua concepção estratégica de neu-
tralizar o corpo principal da ameaça
ainda quando ele estiver no mar,
em trânsito para nosso território.
Provavelmente um único submarino
nuclear para a Marinha seria
absolutamente insuficiente. Por outro
lado, se potencializamos a Marinha,
tornando-a a primeira linha de
defesa, responsável por desgastar
substantivamente um vetor de in-
vasão pelo mar, então a estratégia
do Exército está equivocada, de-
vendo ser redesenhada para prover
uma segunda linha de enfrenta-
mento. Da maneira como está, o
Exército e a Marinha estarão lutando
cada uma delas sua própria guerra.
Já vimos isso no desenho das forças
japonesas na II Guerra Mundial. Os
japoneses tinham todas as condições
de segurar o perímetro defensivo
inicial, mas como Exército e Marinha
lutavam guerras distintas e ambos
redimensionaram de forma não
consistente com seu potencial
nacional a ampliação do perímetro,
o resultado foi a derrota. A História
é sábia. Talvez devêssemos prestar
um pouco mais de atenção a ela.
• Qual a posição brasileira e
como vamos responder à possi-
bilidade de ataques terroristas em
suas várias formas, mas especial-
mente como vamos confrontar o
emprego de espaços de redes de
transações (cyberspace) onde as
diversas manifestações do terror
emergem e subsistem, sem restringir
as liberdades individuais e as opções
de negócios e empreendimentos?
• Qual o estado de equilíbrio
desejado nas relações internacionais
no entorno estratégico nacional,
quais condições estamos dispostos a
aceitar e quais não são aceitáveis?
• Quais as prioridades e como
vamos articular as demandas de
segurança nas dimensões energé-
ticas, tecnológicas e ambientais para
assegurar um fluxo de energia efetivo
assegurando a proteção dos recursos
ambientais nacionais?
Mais cedo ou mais tarde vamos
ter que enfrentar essas questões. Não
é fácil elaborar políticas de se-
gurança, elas exigem profunda
experiência política e profundo
conhecimento dos problemas na-
cionais, os quais detemos no Brasil
de forma soberba. Exigem também
um enorme esforço de coordena-
ção e gestão de processos, com
autoridade baseada em liderança
carismática, que também detemos
no Brasil de forma ampla. E exigem
sofisticado conhecimento teórico-
metodológico nas áreas de projeto
de força, formulação de políticas
para sistemas adaptativos com-
plexos, design de inovação e estudos
estratégicos, aonde não temos nada
ou quase nada de competências
institucionalizadas no Brasil. Uma
das críticas à atual Estratégia
Nacional de Defesa, quando ela
almeja (sem autoridade para isso)
ganhar espaços de uma Política de
Segurança, aloja-se exatamente em
sua inconsistência teórico-meto-
dológica.
Enquanto a Estratégia de Defesa
Nacional foi um avanço em muitos
sentidos, a indefinição de sua
identidade acabou retirando muito
de sua consistência interna. Em
trechos ela pretende deter a au-
toridade de uma política e, em
outros, vaga entre especificidades
táticas deslocadas no nível pre-
tendido do documento, deixando
que a estratégia nacional seja, de
fato, construída pela interpretação
do leitor na tentativa de integrar, até
onde possível, estratégias setoriais
das forças armadas construídas sob
premissas distintas (e inclusive
escritas com estilos distintos – uma
colcha de retalhos!).
Há equívocos conceituais brutais,
como no desenho de uma lógica de
decisões centradas em redes com as
premissas que instruem a construção
de conceitos de negócios na
indústria de defesa. Há construções
estratégicas elaboradas sobre teses
que já foram demonstradas como
falsas, como, por exemplo, a cor-
relação entre investimento e defesa
e desenvolvimento de arranjos
produtivos locais. Há equívocos na
conceitualização de integração
(jointness) como se fosse uma forma
evolutiva de coordenação, e con-
flitos conceituais entre a noção de
dinâmicas interagências e interse-
toriais.
Como mencionado, a Estratégia
Nacional de Defesa possui seus
méritos. Um deles é o de gerar a
imperiosa necessidade de uma
Política de Segurança Nacional que
a justifique – uma inversão ló-
gica, mas nada impede que nesse
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 49 14
processo também se gerasse a
necessidade da revisão da própria
Estratégia, com a explicitação das
premissas do Projeto de Força e
das cadeias de efeitos que devem
ser resultado das ações que ela
prescreve – para que realmente seja
uma estratégia. Esperemos que
dessa vez as pessoas encarregadas
de elaborá-la, para além de serem
inteligentes, detenham o conhe-
cimento teórico-metodológico para
tal. Um simples teste de sua incon-
sistência é uma pergunta simples: se
o título do documento fosse Política
de Defesa, o que mudaria no do-
cumento?
O Brasil necessita urgentemente
de uma Política de Segurança. A
Estratégia Nacional de Defesa não
cumpre esse papel. É defeituosa e
limitada para dar conta da mag-
nitude dessa tarefa, confundindo-se
entre platitudes conceituais, espe-
cificações táticas que não se jus-
tificam como escolha determinística
em todas as condições de possi-
bilidades estratégicas e arranjos de
meios desarticulados de um projeto
de força inexistente. É muito arris-
cado tomar decisões de Estado no
domínio da política de segurança
sobre uma estratégia de defesa
defeituosa. E isso parece que ainda
não foi percebido pelo Congresso,
que ratifica verbas para a Estratégia
de Defesa sem a avaliação de longo
prazo dos riscos e custos políticos que
essa decisão implica.
Não podemos, entretanto, deixar
de reconhecer o erro honesto
concebido no despreparo intelectual
do que seja, para que serve e como
funciona uma política de segurança
para um Estado moderno com
dimensões estratégicas de potência
regional no mundo atual. O legado
da geopolítica clássica ensinada (e
que ainda frequenta seus currículos)
nas escolas militares é uma causa
poderosa de fortes preconceitos
nascidos de cenários induzidos por
metodologias obsoletas e equi-
vocadas. Essa formação intelectual
obtusa despreza a função regu-
ladora das políticas de segurança,
renegando, em seu próprio interesse,
sua autoridade na definição das
premissas que sustentam e mantêm
os conceitos estratégicos que
conformam o projeto de força
ENCARTE ESPECIAL - REVISTA Nº 49 15
nacional. Sem uma política de
segurança, e dentro dela o projeto
de força que instrua o desenho, a
seleção, o emprego e a avaliação
dos arranjos de capacidades de
defesa em alinhamento com as
dimensões coercitiva, comercial e
política da Diplomacia Pública, as
forças militares exercem suas
preferências de forma autônoma e
desregulada das prioridades do
Estado, criando e exercitando estra-
tégias que autojustifiquem suas
próprias existências.
Uma política de segurança na-
cional consistente extirpa a letargia
“É muito arriscado
tomar decisões de
Estado no domínio da
política de segurança
sobre uma estratégia
de defesa
defeituosa. E isso
parece que ainda não
foi percebido pelo
Congresso, que
ratifica verbas para a
Estratégia de Defesa
sem a avaliação de
longo prazo dos
riscos e custos
políticos que essa
decisão implica.”
intelectual, no sentido de obrigar à
revisão das premissas políticas, do
projeto de força e dos currículos que
formaram os futuros gestores de
segurança nacional que proporão
uma nova política substitutiva,
extirpando feudos de obsolescência
que perpetuam respostas de “mais
do mesmo” a quaisquer que sejam
as perguntas formuladas. Não há
como gerar e sustentar políticas de
segurança nacional sem um cadre de
militares e civis intelectualmente
preparados. Uma Política de Segu-
rança é importante demais para ser
um projeto de uma Secretaria
obscura do Ministério da Defesa,
lutando para convencer seus pares
da relevância das decisões frente às
lides e urgências diárias. Nem sem-
pre o que é mais urgente é o mais
importante.
Dentre os formidáveis obstáculos
que a formulação de uma política
de segurança encontra, os mais
distinguidos são os óbvios interesses
de duas classes de homens: uma
conformada por aqueles que re-
sistem às mudanças que podem
reduzir seu poder, suas vantagens
derivadas das posições que ocupam
no governo, e outra definida por
aqueles homens que esperam se
beneficiar da confusão, da falta de
definição e da ambiguidade das
diretrizes políticas nacionais para
construir nas lacunas da lei inter-
pretações que favoreçam o enrique-
cimento eivado pela falta de ética
ou mesmo ilicitude.
Uma política de segurança mal
delineada, mal escrita é fonte da
corrupção de mais alto nível. Só
evitar isso justificaria sua existência.
Mas a primeira classe de homens
mesquinhos em sua visão míope,
detentores do controle dos meca-
nismos que permitiriam extirpar a
fonte da corrupção, se oculta sob os
despachos postergatórios da buro-
cracia para eventualmente, indire-
tamente, também se aproveitar das
migalhas que a corrupção maior lhe
deixa como prêmio menor.
No processo de elaboração de
uma efetiva Política de Segurança
Nacional, igualmente importante
para a consistência metodológica
será beneficiar-se do que outros
países já detêm, buscando evi-
dências de precaução na separação
entre o discurso político retórico que
elege o mandatário – normalmente
desacreditando e desautorizando
muito do que seu antecessor praticou
– e a necessidade de estabilidade
da política de segurança enquanto
ferramenta que o Estado utiliza para
repensar suas premissas funda-
mentais.
Quando o povo brasileiro per-
cebe que agora, no momento em
que nos alçamos à condição de
potência regional, há que se decidir
a questão da segurança, que em
suas consequências se mostra uma
das mais importantes que já lhes
chamou à responsabilidade, a
resposta será evidente. Nada é mais
patente que a indispensável neces-
sidade de uma política de segu-
rança, sendo igualmente inalienável
que os líderes nacionais, civis e
militares, devem ceder a ela alguma
parte de sua autonomia, a fim de dar-
lhe a autoridade que ela necessita
para exercer seu poder sobre todo o
povo brasileiro e sua influência em
nosso entorno estratégico.
Nesse processo de ceder algo
todos ganham, pois a Política de
Segurança passa a ser a condutora
dos interesses de todo o povo
brasileiro, assegurando que pen-
semos e atuemos como uma só
nação, sob um único governo. Uma
política de segurança é, assim,
também um fator de unidade
nacional, removendo as divisões de
interesses e prioridades dos seg-
mentos federativos enquanto respeita
suas autonomias no exercício de suas
prerrogativas particulares, inclusive
as de buscarem dar consecução a
legítimos interesses comerciais e
institucionais.
Uma vez elaborada, nossa Po-
lítica de Segurança Nacional irá
assegurar que em sua estrutura e
conteúdo sejam explicitadas as
diretrizes sobre os seguintes aspectos
críticos que todos nós, brasileiros,
queremos saber do governo:
• Como se pretende acomodar e
equilibrar diferentes prioridades que
definem as possibilidades de futuro
desejado, explicitando quais pre-
ferências as premissas empregadas
farão emergir como estado de
segurança?
• Quando, e em que condições,
quais mecanismos serão ativados
para gerar os processos de trans-
formação desejados no ambiente de
segurança, especificando as ações
nos campos interno e externo?
• Quais as prioridades tecno-
lógicas prosficcionais de ruptura
(after next) que o projeto de força
nacional instrui?
• Como vamos avaliar quais
indicadores serão empregados para
identificar e justificar os diferentes
estados do sistema de segurança?
• Quais precauções devemos ter
sobre os limites de validade de
determinadas alternativas de defesa
que a segurança demanda?
O rompimento do monopólio
governamental da informação, com
imagens de satélites comerciais, por
exemplo, permite a agências e
órgãos não governamentais efe-
tuarem suas próprias avaliações de
segurança, desenhando cadeias de
cenários que confrontam e desafiam
posições simplistas do governo a
respeito de determinadas tendências.
É dizer, existem competências ana-
líticas superiores às do governo para
elaboração de Políticas de Segu-
rança, obrigando os governos a
incorporarem graus de consistência
e profissionalismo em suas decla-
rações de intenção política a que não
estavam acostumados.
Certamente isso retira muito da
liberdade ampla e irrestrita de vagar
entre decisões e indecisões, esta-
belecendo um referência de
avaliação de desempenhos e cor-
reção de metas. Uma política de
segurança é, nesse sentido, o
referencial de gestão que o governo
muita vezes não quer ter, já que o
obriga a explicitar preferências,
metas e estratégias, mantendo-se fiel
a elas e por elas sendo cobrado.
Uma política de segurança nacional
é um avanço de maturidade
democrática. Podemos dizer a
mesma coisa de forma exagera-
damente crítica, para que gere o
impacto sensório proporcional à
importância do tema: sem uma
política de segurança nacional, tudo
depende da vontade do caudilho!
A necessidade de uma Política de
Segurança Nacional, expurgada dos
vícios do passado, é peça fun-
dacional do moderno Estado
Brasileiro enquanto potência re-
gional. Ela contribuirá para preservar
a união em face das forças
desagregadoras que irão emergir
com muito mais violência e virulência,
e para as quais não estamos ade-
quadamente preparados com os
atuais e débeis mecanismos de
gestão superior do governo. Essa ne-
cessidade se distribui naturalmente,
mas não uniformemente, em três
segmentos: os conteúdos (objetos)
que a Política de Segurança deverá
circunscrever, a delegação de au-
toridade (poder) discricionária para
executar suas determinações e as
instâncias (agências) que deterão
responsabilidades pela elaboração
das políticas setoriais desdobradas,
pela execução das metas específicas
e pela supervisão e avaliação dos
resultados integrados.
Juntos, esses três segmentos
devem responder a uma única
determinação: a preservação da paz
contra convulsões internas e ataques
externos, em todas as sete dimensões
que a segurança abrange – ener-
gética, ambiental, territorial, hu-
mana, empresarial, informacional e
tecnológica – por meio da diplo-
macia coercitiva, assegurando a
proteção de nossos interesses de
mercado e negócios junto a outras
nações e arranjos regionais por meio
de uma diplomacia reformada,
enquanto cria condições para que
nosso país possa almejar novos
patamares de poder transformados
em desenvolvimento social e eco-
nômico.
Para isso, a Política de Segurança
Nacional detém, para si, a prer-
rogativa, por meio das premissas
que explicita sobre o projeto de
força, de definir prioridades para
equipar a defesa e estabelecer
regras que regulem os mecanismos
de financiamento e manutenção do
poder militar, além de especificar
como esse poder será dirigido e
apoiado em combate, quando e
como necessário, de acordo com os
interesses do Estado. Essas capa-
cidades devem ser prerrogativas
únicas e exclusivas da Política de
Segurança Nacional, e nunca da
Defesa ou de qualquer outro setor,
inclusive e principalmente os setores
econômicos e de planejamento do
Estado.
Como é impossível antecipar ou
definir exatamente quais serão as
demandas de meios materiais,
humanos e financeiros que poderão
ser apresentadas para manter a
segurança desejada, somente a
política pode estabelecer quanto é
suficiente, sob a liderança e a dire-
ção do governo eleito para conduzir
o país, instruindo a defesa sobre
quais meios podem ser utilizados
para os fins antecipados. E nunca
ao contrário, pois se assim fosse
e se não tivermos uma Política de
Segurança, não haveria limite à
autoridade da defesa. A política
de segurança nacional é porta-
dora das diretrizes, metas e an-
seios que definem o Brasil que
queremos.
Em nome do povo brasileiro,
cumpra-se!
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