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A CRISE DA REPRESENTATIVIDADE E A PERDA DO ESPAO PBLICO1

Celso Fernandes Campilongo

Fui aluno e assistente do Professor Jos Eduardo Faria por vrios anos. Na
graduao, Faria foi meu professor de Filosofia do Direito, em 1979, poca disciplina
do quarto ano. Recebi sua orientao no mestrado (1987) e no doutorado (1992) em
Direito na USP. Hoje, no sou mais seu assistente, mas tenho muito orgulho desse
passado. Continuo seu aluno e discpulo.
Nos anos 80, quando iniciei o mestrado sob sua orientao, seguramente o
principal tema do debate terico e o mais premente desafio poltico era a
redemocratizao do Brasil. Num percurso que teve incio com a dissertao de
mestrado Poder e legitimidade (So Paulo, Perspectiva, 1978), Faria desenvolveu
intensa atividade de investigao, ao longo dos anos seguintes, sobre as relaes entre
direito e democracia. So exemplos dessas pesquisas, dentre outros trabalhos, A crise
constitucional e a restaurao da legitimidade(Porto Alegre, Sergio Fabris Editor,
1985) e a coletnea, por ele organizada e publicada na Coleo Roberto Lyra Filho.
Pensamento Crtico no Direito(Braslia, UnB, 1988), intitulada A crise do direito
numa sociedade em mudana. Nessa trilha, bastante influenciado por meu orientador,
ainda na dcada de oitenta, apresentei dissertao de mestrado que versava exatamente

Artigo originalmente publicado no livro Impasses e aporias do direito contemporneo. Estudos em

homenagem a Jos Eduardo Faria, Emerson Fabiani organizador. So Paulo, Saraiva, 2011.
2
Professor Titular da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo FADUSP. Livre Docente Pela
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP. Professor Doutor pela Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo PUC/SP. Coordenador do Curso de Extenso da Sociedade Brasileira de Direito
Pblico e Coordenador Acadmico dos Grupos de Extenso Universitria em Servios de Assessoria
Jurdica (SASU-USP), Ncleo de Direito e Cidadania (Centro Acadmico XI de Agosto). Atua com
ensino, pesquisa e extenso nas reas de Teoria do Direito, Filosofia do Direito, Sociologia Jurdica e
Teoria dos Sistemas. Contribuio dada Revista em reconhecimento ao trabalho que vem sendo
desenvolvido pela mesma.
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sobre direito e democracia: Representao poltica e ordem jurdica: os dilemas da
democracia liberal.
Logo aps a promulgao de Constituio de 1988 e durante toda a dcada
seguinte, pode-se dizer que a obra de Jos Eduardo Faria e de boa parte de seus
orientandos passou a discutir as condies de legitimidade e eficcia da nova
Constituio. Ilustram essa fase, em meio a intensa produo acadmica, O Brasil psconstituinte(Rio de Janeiro, Graal, 1989) e Direito e economia na democratizao
brasileira(So Paulo, Malheiros, 1994). Tive o prazer de acompanhar a redao, ler os
originais e de me atrever at mesmo a fazer algumas sugestes ao meu mestre.
Evidentemente, mais uma vez, comigo e com um grupo de outros alunos de Faria, toda
essa discusso desdobrou-se em teses e dissertaes. Particularmente no meu caso,
redundou na tese de doutorado sobre a regra da maioria (1991), depois publicada sob
o ttulo Direito e Democracia(So Paulo, Max Limonad, 1997). Com esse trabalho,
que vejo muito mais como produto de um grupo de colegas do que como algo pessoal,
tivemos a felicidade de conquistar, orientador e orientando, o Prmio USP 1993,
conferido s teses de doutorado que mais se destacaram no ano anterior.
Por fim, j neste sculo, Faria escreveu muito sobre direito e globalizao
econmica. O direito na economia globalizada tese de titularidade publicada, no
Brasil, pela Editora Malheiros e, na Espanha, pela prestigiosa casa editorial Trotta , e
Direito e conjuntura (So Paulo, Saraiva/Direito GV, 2008), dentre outras obras,
traduzem, nesse perodo, a contnua e renovada reflexo de Faria sobre a relao entre
Direito e Poltica. Nesse perodo, de minha parte, essa mesma temtica traduziu-se,
ilustrativamente, em dois ttulos: O Direito na sociedade complexa(So Paulo, Max
Limonad, 2002) e Diritto, democrazia e globalizazzione(Lecce, Pensa, 2002).
No ensaio que se segue, a interlocuo, a proximidade e, eventualmente, a
divergncia entre mestre e discpulo retomam tema recorrente nos trabalhos do
orientador e do seu aluno: as dificuldades da democracia representativa. Uma singela e
merecida homenagem ao meu Professor.

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I
Crise da representao poltica

Crise da representao poltica? Crise da democracia representativa? Basta que

se observe figuras como o Senador Sarney ou o Primeiro Ministro Berlusconi para que
logo se afirme: crise da democracia. Curiosamente, a crtica costuma ser pouco
reflexiva: quo representativa a representao? Ou, ento, quo democrtica a
democracia? Essas perguntas vm obscurecidas pela acusao: democracia e
representao esto em crise. Juristas, economistas, cientistas polticos, enfim, cientistas
sociais, quando no encontram explicaes consistentes para seus temas, rapidamente
pem a culpa nos prprios temas. A crise das instituies, no das explicaes.
O problema da democracia representativa no brasileiro. Com variaes, a
crise generalizada. Parodiando Mrio de Andrade, onde temos muita sava e pouca
sade, temos crise da representao. Onde, ao reverso, no se conhece a sava e a sade
um direito, a crise da democracia representativa tambm se faz presente. No h
metrpole ou colnia, centro ou periferia, desenvolvidos ou emergentes, quando o tema
o funcionamento da democracia. Por que ela no funciona?
A democracia ganhou, ao longo do sculo XX, depois de incontveis
turbulncias e recadas, elevado reconhecimento. Somos todos democrticos. Mas o que
significa reconhecer os mritos da democracia representativa? Estabilidade? Certeza?
Consenso? Nada disso. O mundo dos princpios e valores une. Provoca o amlgama e a
catlise das diferenas. Abre mo das escolhas. Entre o justo e o injusto, o igualitrio e
o desigual, a incluso e a excluso, a democracia e o autoritarismo, somos todos pelo
justo, igualitrio, inclusivo e democrtico. Por acaso, existem representantes do povo
titubeantes diante dessas diferenas? Ocorre que o mundo da democracia instvel,
incerto e complexo. Ama a diferena e sers democrtico, diz o ditado. Esse o trunfo
da democracia: sua capacidade de alargar o espao das decises, manter sempre abertas

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as possibilidades de escolha, transformar simultaneidades em opes diferidas ao longo
do tempo.3
Dessa perspectiva, se aplicados critrios democrticos anlise da democracia,
vislumbra-se o que est em crise. A poltica moderna pode transformar qualquer tema
em tema de deciso. Isso equivale a dizer que constantemente surgem novos temas.
Uma deciso abre margem a tantas outras novas. Qual a estabilidade da democracia
representativa? Sua nota verdadeiramente democrtica a contingncia. Reversibilidade
das decises, periodicidade das eleies, renovao dos temas, numa palavra:
instabilidade. Trata-se de um paradoxo: a estabilidade da democracia depende da
exposio constante instabilidade. Por isso, longe de ser um sistema perfeito, no se
conhece formato mais adequado do que a democracia para sociedades complexas. Basta
que se entenda por complexidade o excesso de possibilidades de escolha.
Ser que, de fato, a absoluta congruncia entre a vontade do representado e a
ao do representante existiu, existe ou existir em algum momento? bem pouco
provvel. O simbolismo da representatividade parece residir mais na capacidade
procedimental da promoo de escolhas e decises do que na identificao precisa dos
interesses gerais e do bem comum pela livre discusso no parlamento. Sem os
procedimentos da representao no h democracia. Mas, ao mesmo tempo em que
esses procedimentos so observados, a democracia, enquanto ideal de igualdade,
incluso, justia e liberdade, tambm pode ser sufocada.
difcil imaginar que esses nobres ideais tenham perdido seus pontos de contato
com a realidade das democracias representativas. Porm, um olhar realista sobre as
condies de funcionamento da democracia deixa claro o exaurimento daqueles valores.
Em razo da democracia, todos os temas podem ser objeto de deciso poltica. O
3

A especializao de funes, aliada ao inevitvel conflito de classe que caracteriza a sociedade

industrial, faz do consenso uma mercadoria rara: dada a diferenciao de papis e a necessidade de
reduzir esta complexidade a padres mdios de consumidor, governar uma sociedade de massas passou a
significar a exigncia de enfrentar a ausncia de consenso pela descoberta de mecanismos capazes de
estabelecer a coexistncia entre a necessidade de rpidas decises e as decepes que elas muitas vezes
provocam. A democracia, evidentemente, um desses mecanismos.Ver JOS EDUARDO FARIA.
Democracia e Ideologia: a questo da legitimidade na poltica contempornea. In: Sociologia Jurdica
Crise do Direito e Prxis Poltica. Forense, Rio de Janeiro: 1984. p. 57.
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sistema poltico expande-se constantemente. Qual o consenso possvel em torno dessa
fragmentao dos temas? Ele existe, mas no percebido nem implementado com as
feies de unidade, totalidade e generalidade sinalizadas pelos interesses gerais e pelo
bem comum.
Imaginou-se que a militncia poltica esclarecida e informada, o espao pblico
igualitrio da palavra e da ao e a racionalidade do bem comum pudessem orientar as
escolhas sociais. Ainda que assim fosse na realidade muito duvidoso que assim seja
no crvel imaginar que estejam disposio dos representantes do povo, por mais
lcidos que sejam, todas as variveis, informaes e elementos que lhes permitissem
antecipar o futuro. Por melhores que sejam as intenes da deciso de hoje, impossvel
determinar, ex ante, seus efeitos amanh. No acontece desse modo com o
planejamento de um final de semana. O que dizer, ento, do planejamento de um pas?
Se pensssemos politicamente nos ideais de democracia, nas reais possibilidades da
representao e nos limites cognitivos, estruturais e operacionais do sistema poltico, a
crise da representao continuaria existindo. Mas poderia receber explicaes diversas
das convencionais.

II
Fatores de instabilidade da representao

Como, na generalidade dos casos, as instabilidades do sistema poltico so vistas

menos como caracterstica constitutiva e mais como defeito da democracia
representativa, usual que sejam apontadas as possveis causas dos problemas.
Recorrentes e acertadas as anlises que apontam (i) a fragilidade dos partidos, (ii) os
desequilbrios e custos econmicos das campanhas eleitorais e (iii) o peso da mdia na
formao da opinio pblica. Vale a pena comentar cada aspecto.
Partidos polticos foram concebidos para agregar numerosos interesses. Tiveram
origem em poca na qual valores morais, religiosos e familiares gozavam de aceitao e
estabilidade muito maiores do que hoje em dia. Nessa tica, os programas partidrios
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lanavam-se em propostas de reformas estruturais e de longo prazo. Pensava-se no
circuito governo/parlamento como o centro de gravidade do debate sobre os rumos da
sociedade. Algumas dicotomias pautavam o debate: Estado/mercado; poltica/economia;
trabalho/capital; lei/contrato; pblico/privado, por exemplo.
As operaes do sistema poltico moderno ocorrem noutro contexto. As
agregaes de interesses tendem a ser pontuais e momentneas. A fragmentao dos
interesses e valores notria. Os programas de longo prazo e os projetos reformistas so
vistos como meras preliminares para novos programas e reformas das reformas4. O
circuito governo/parlamento perdeu centralidade e passou a concorrer com outras arenas
de escolha pblica, como as ONGs, os novos movimentos sociais, o Judicirio, as
agncias reguladoras e as organizaes sociais. Nessas condies, o que esperar de
estruturas polticas como os partidos tradicionais? E ainda:
[N]o cenrio de uma sociedade de organizaes e de uma economia
transnacionalizada, onde as decises de investimentos cada vez mais so
condicionadas por vantagens comparativas, por imunidades a interferncias
provenientes de Estados nacionais, em matria de imposio de tributos e
restries aos capitais financeiro e mercantil, e pelas concesses em matria
de subsdio fiscal, de infra-estrutura e de encargos trabalhistas, como
preservar o "contedo essencial" do ato de votar? Qual o sentido prtico em
votar e em ser votado, uma vez que a representao baseada na regra da
maioria j no mais se converte necessariamente em poder substantivo? Por
que militar em partidos, disputar eleies e atuar no Parlamento, se o alcance
do controle da esfera pblica sobre a economia foi drasticamente reduzido
pela revogao dos monoplios estatais, pelos programas de privatizaes e
pelas delegaes de competncia do setor pblico iniciativa privada?5

Se existem culpados por esses desarranjos institucionais caractersticos das

transformaes do Estado , no foram partidos, polticos corruptos ou eleitores
ignorantes.
Tome-se, por exemplo, a diferena poltica/economia. Partidos dividiram-se e
organizaram-se em torno dessas bandeiras. A prpria produo do direito viu nesses
dois plos seus interlocutores privilegiados. Quer para aproximar quer para afastar o
4
5

Ver Giancarlo Corsi. Sistemi che aprendono. Pensa, Lecce:2002.

Ver JOS EDUARDO FARIA. O direito na economia globalizada. Malheiros, So Paulo: 1999. p. 220.
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direito da economia ou da poltica, grandes escolas do pensamento jurdico foram
formadas. Basta pensar, para ilustrar, no positivismo jurdico, para afastar o direito
desses dois plos, ou na jurisprudncia dos interesses, no uso alternativo do direito e no
neoconstitucionalismo, para aproximar direito, economia e poltica. Ora, quando se
imagina novos temas e espaos da luta pelos direitos ambiente, sade, orientaes
sexuais, tempo livre, qualidade da educao, internet, terceiro setor, regulao,
patrimnio cultural e tantos outros nota-se, tambm, que partidos, governos e
parlamentos so apenas parte (muitas vezes irrelevante) de contexto infinitamente mais
amplo de espaos polticos e as questes polticas e econmicas, igualmente, ocupam
somente duas dimenses de uma pluralidade de contextos antes ignorados ou
descartados como interlocutores relevantes para o direito.
Outro ponto importante est na distoro que o poder econmico pode provocar
no processo poltico representativo. Schumpeter foi um dos primeiros a atentar para
aproximaes e diferenas operacionais entre os sistemas poltico e econmico. Nos
mercados competitivos, empresas e empresrios concorrem pela preferncia dos
consumidores. Monoplios, oligoplios e cartis comprometem essa lgica. Nas
democracias, partidos e polticos competem pela conquista dos eleitores. Partido nico e
ditaduras subvertem o modelo. Rivalidade entre empresas e oposio entre partidos
atuam como frmulas de manuteno de elevada complexidade no ambiente de
possibilidades dos sistemas poltico e econmico.
Ocorre que obter votos e apoios polticos, por maior que seja a proximidade e
dependncia com relao ao poder econmico, operao bastante diversa da luta das
empresas por lucros e participao de mercado. Entre a circulao do poder poltico e a
circulao do dinheiro existem, por certo, complementaridades. Mas existem,
igualmente, diferenas significativas e que no podem ser ignoradas.
Corre-se o risco, aqui, de se cair em armadilha. Se for certo que o poder
econmico pode alavancar candidaturas e temas, tambm correto que carisma,
personalidade, liderana e sensibilidade diversas empolgam o eleitor. A transferncia de
poder econmico para o poder poltico esbarra em caractersticas exclusivas da ao
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poltica. Uma descrio realista da democracia representativa no pode esbarrar no
argumento correto, mas limitado e incompleto - da promiscuidade entre economia e
poltica.
O peso da mdia na formao da opinio pblica desdobramento
potencializado da questo do poder econmico. Primeiro, pelo fato da mdia ser
financiada pelos grandes anunciantes. Segundo, em razo da mdia reproduzir, em larga
escala, a diferena entre a soma das opinies individuais e a opinio da maioria, da
vontade geral ou dos estratos sociais. Mais: alm de reproduzir essa diferena, dela
resultado. Novamente, acreditar no poder ilimitado da mdia por maior e mais
perverso que seja significa fechar os olhos para a realidade da democracia. H
momentos em que, paradoxalmente, o disciplinamento pretendido pela mdia
simplesmente menor do que se propala ou inexistente.
Em concluso: partidos fracos, custos de campanha e peso dos meios de
comunicao de massa interferem na crise da representao poltica; mas nem so os
nicos nem necessariamente os fatores determinantes dessa crise.

III
Representao e opinio pblica

Nem a democracia representativa nem as relaes de consumo funcionam como

elementos de autodescrio da sociedade. O espelho da sociedade, dizer, o espao de
auto-observao da sociedade a opinio pblica, que se traduz nos meios de
comunicao de massa6. Como tudo pode ser tema da poltica e o sistema poltico tende
expanso, a transformao dos problemas em problemas polticos depende do
consenso possvel bem como do dissenso junto opinio pblica. O consenso,

Sobre o conceito de opinio pblica como seleo de autodescries, ver NIKLAS LUHMANN e
RAFFAELE DE GIORGI. Teoria de la sociedad. 1 ed. Universidad Iberoamericana, Guadalajara: 1993.
pp. 430-440.
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porm, produto escasso. Funciona como um inibidor do sistema poltico. Deve ser
constantemente reativado. Portanto, oscilante, varivel e instvel.
A representao poltica transforma as manifestaes da opinio pblica em
temas da poltica. Isso no significa que o sistema poltico possa formatar qualquer tema
ao seu bel-prazer. A representatividade poltica tem estruturas e operaes que no lhe
permitem fazer as vezes do sistema jurdico ou do sistema econmico, para ilustrar. Isso
muito importante. Enriquece qualquer diagnstico crtico que se queira fazer da
democracia representativa. A democracia no pode postular pretenses ilimitadas como
se fossem direitos fundamentais. Essa ambio da representao mistura de
voluntarismo poltico e ingenuidade iluminista decepciona seguidamente a opinio
pblica. Da a sensao de que os representantes do povo, quando observam seus
eleitores, olham para espelhos como se estivessem de olhos vendados, cegos para os
anseios da opinio pblica.
A representao poltica no pode ser o retrato idntico da opinio pblica. A
impossibilidade dessa identidade as partes identificadas com o todo, por fora da
representao mostra a obsolescncia da semntica da representao poltica. A
opinio pblica construo complexa pela qual a sociedade representa a si prpria e se
v como que num espelho. Se diante do espelho existir outro espelho, quem se olhar
num deles ver infinitas imagens de si mesmo. Mas os olhos dos espelhos no vem
nada.7 desse modo paradoxal que a representao poltica observa a opinio pblica.
Como a opinio pblica instvel, frgil e mutvel, ela se v sempre no
presente. Constri, no presente, seu futuro. Por isso pode-se dizer que a opinio pblica
o resultado da evoluo da sociedade. A opinio pblica o horizonte de observao
da sociedade. Por isso, tambm, desestabiliza o sistema poltico, mostra um horizonte
vulnervel de possibilidades e incorpora a inevitvel contingncia do futuro. Elimina
antigos privilgios, mas cria outros. Expande a participao, mas levanta obstculos
burocrticos que a bloqueiam. Inclui e gera novas excluses. Cada escolha multiplica as

Ver RAFFAELE DE GIORGI. O poder dos espelhos. O Estado de So Paulo, p. A2, 4 abr. 1996.
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chances de novas escolhas. Democracia, nesses termos, significa manuteno de amplo
e alargado horizonte de escolhas.
A crtica democracia representativa muitas vezes aponta para a diferena entre
opinio pblica e representao: falta de identidade entre representante e representado 8.
Crise dos valores! Ora, valores so frmulas consensuais: liberdade, paz, justia,
algum se atreve a ser contra! A poltica se refere aos valores para ganhar legitimidade.
Os valores detm elevado poder de convencimento e aceitao. Forjam identidades.
Porm, ao mesmo tempo em que correto que os valores unem e empolgam,
verdadeiro, tambm, que, no seu funcionamento real, as estruturas do sistema poltico
instauram delimitaes.

IV
Representao e ambio totalizante

A representao poltica sempre esteve mais propriamente atrelada ao

Legislativo. Porm, a diviso formal de atribuies da tripartio dos poderes no
resiste ao teste de verificao emprica. Esvaziado o circuito governo/parlamento, outros
papis entram em cena. Protagonismo poltico de juzes e promotores, funes
judicantes da Administrao e delegao de competncias legislativas, autoridades
regulatrias independentes, por exemplo, so derivaes da nova dinmica do Estado.
A modstia regulatria do Estado do sculo XIX partia do pressuposto de uma
relao de equilbrios entre os Poderes e entre os sistemas. Na diviso de poderes, o
direito desempenhava o papel neutral de rbitro das turbulncias. Na relao do sistema
jurdico com os sistemas poltico e econmico, o direito era invocado como a regra do

Nesse sentido, ver MARIA DAS GRAAS SOUZA. A crise da representao e a perda do espao
pblico. Anais do Frum Rumos da Cidadania. Campos do Jordo, mmeo, 2009 A poltica passa a
seguir a lgica do marketing e do espetculo. Um dos resultados , sem dvida, da parte da sociedade,
uma ausncia de identificao entre representantes e representados e a descrena da populao na classe
poltica. p. 10.
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jogo garantidora de segurana, calculabilidade e previsibilidade poltica e economia.
Era esse o papel do Estado de Direito.
Ao longo do sculo passado, as mudanas estruturais apontadas por Habermas
realaram a discusso, na esfera pblica, dos princpios que organizavam a sociedade9.
Foi o momento do Estado Democrtico e Social de Direito. Agora, a instabilidade
parece ser atributo do sistema jurdico. Filigranas formais, hipertrofia legislativa,
variabilidade e sobreposio das normas criam um sistema que, na ambio de regular
tudo, esbarra no problema inverso: perde capacidade e eficcia, como assinala Jos
Eduardo Faria:
Ao aumentar de modo cada vez mais desordenado e desarticulado o nmero
de matrias, atividades e comportamentos regulados por textos legais, essa
desenfreada produo legislativa culmina, assim, na ruptura da organicidade,
da unidade lgico-formal e da racionalidade sistmica do ordenamento
jurdico e, por conseqncia, na perda da prpria capacidade de
predeterminao das decises concretas por meio do direito positivo. 10

A sada fcil o recurso a valores metajurdicos. O direito que v resgatar no

ambiente externo nomeadamente, na poltica e na economia o norte supostamente
estvel das polticas estatais ou da lgica dos mercados. Valores externos estabilizando
o direito. Valem mais os objetivos das regras do que as regras do jogo.
Para concluir e aprofundar a crise da representao o sculo XXI aponta para
a proliferao de cadeias normativas e modelos de produo do direito. No lugar das
regras do jogo ou dos objetivos das regras, instaura-se, como afirma Cassese, um

Jrgen Habermas. Mudana estrutural na esfera pblica. Tempo Brasileiro, Rio de Janeiro: 1984. Ver,
ainda, MARIA DAS GRAAS SOUZA. A crise da representao e a perda do espao pblico. Anais do
Frum Rumos da Cidadania. Op. cit., p.8:Segundo Habermas, houve uma grande mudana nas ltimas
dcadas no sculo XIX no que diz respeito ao espao pblico, o que ele vai chamar de mudana estrutural
da esfera pblica. Dois traos desta transformao nos interessam aqui: o papel determinante
desempenhado pela imprensa como meio estratgico de formao da opinio pblica e a transferncia de
tarefas da administrao pblica para empresas, estabelecimentos, corporaes, encarregados de negcios
semi-oficiais, que resulta numa esfera que no nem puramente privada nem genuinamente pblica.
10

Ver JOS EDUARDO FARIA. O direito na economia globalizada. Malheiros, So Paulo: 1999. p. 117.
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jogo com as regras que solapa, ainda mais, os pressupostos da representao
poltica.11

V
Concluso

O que fazer? Identificar e descrever a realidade da operao do sistema poltico,

sem incidir na iluso de que a representao possa modificar a rbita dos planetas, pode
parecer pouco. Mas j representa algo, numa poca em que o que parece estar em rbita
a prpria democracia representativa.

11

Ver Sabino Cassese. Dalle regole del gioco al gioco com le regole, in Lo spazio giuridico globale.
Laterza, 2003.
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