Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
e) Planteamiento de Fines:
Mientras que la administracin general trata con fines de orden particular o privado, la
administracin pblica, en contraste, estudia y le conciernen los objetivos que la sociedad
en su conjunto se plantea dentro del Estado. En consecuencia, los fines de la administracin
pblica son de carcter colectivo y pblico.
La administracin pblica no es slo administracin, pero tampoco es slo poltica; por ello
podemos afirmar que la administracin pblica es el punto de convergencia de la
administracin general y la ciencia poltica.
Sobre los postulados construidos por Dwight Waldo en 1955, ser posible seguir sosteniendo
razonablemente que como comportamiento humano, la administracin pblica se refiere a la
organizacin y manejo de hombres y materiales para lograr los propsitos del Estado. En
tanto, como disciplina cientfica, se entiende a la administracin pblica como el arte y la ciencia
del manejo de los asuntos del Estado, porque como estudio tambin tiene el clculo continuo e
los medios por los que los bienes pblicos pueden ser maximizados.
3. El Origen Histrico de la administracin pblica
El antroplogo Gordon Childe ofrece un esquema del desarrollo de la administracin pblica en el
amanecer de la historia. Childe reconoce el sentido administrativo que guard la Revolucin Urbana
en la Mesopotamia Asitica (actuales territorios de Irak, Irn, Arabia Saudita, etc.) con la
edificacin de grandes ciudades, alrededor de tres mil aos antes de la era cristiana.
Gracias a una cuantiosa fuerza de trabajo, los primeros pobladores de Sumeria construyeron
ciudades, caminos, templos y obras hidrulicas como tareas cooperativas. Los esfuerzos de
planeacin, como los de organizacin y ejecucin, implicaron una diferenciacin respecto a los
trabajos de produccin y construccin, y a su vez la formacin de un equipo profesional de
capataces, contralores y directores responsables de la conduccin y la vigilancia. Este hecho,
conlleva la expresin de una clase diferente de conducta, que se manifiesta en forma ordenada
como una organizacin. La administracin pblica entonces, existe como objeto y como
fenmeno real, aproximadamente desde hace cinco mil aos.
La aparicin de la agricultura en gran escala basada en el regado, exigi la construccin de
enormes y extensas obras hidrulicas para el cultivo, as como acueductos de agua potable y canales
para la navegacin. Como consecuencia, la agricultura hidrulica estableci la especializacin
profesional entre productores, operarios del sistema hidrulico y directores de la empresa colectiva.
Esta diferenciacin funcional, gener la creacin de cargos profesionales que sugieren
capacitacin y aprendizaje para el desempeo de las nuevas funciones. La administracin pblica
La obra Consideraciones sobre el Gobierno Representativo de John Stuart Mill es una fiel imagen
de la formacin profesional del servicio civil britnico, como cuerpo burocrtico permanente,
regido por reglas estrictas. Adems, Mill hace nfasis en el servicio civil de carrera,
considerndola como la mejor respuesta a las necesidades pblicas.
Hacia 1825, Guillermo von Humboldt realiza un estudio crtico de las modificaciones efectuadas en
la administracin pblica prusiana, titulado Sobre algunas reformas administrativas. En esta obra
incorpora conceptos bien integrados, como la idea de que la administracin desde su cspide hasta
el ms pequeo detalle, debe formar una unidad ininterrumpida. Este concepto ser la base de lo
que posteriormente se conocer como el principio de la unidad de mando.
El mexicano Emiliano Busto ha elaborado el primer tratado de la administracin pblica
comparada: La administracin pblica de Mxico, que resea la organizacin administrativa de
Mxico y Francia.
Jean Charles Bonnin tiene el mrito de haber producido el primer tratado cuyo ttulo plasma nuestro
objeto y estudio: Principios de la administracin pblica (1808). Esta obra es el antecedente
inmediato a Wilson por establecer principios de validez general en el estudio de la administracin
pblica.
5. Las Escuelas de la administracin pblica
La administracin pblica estuvo condenada a nacer a fines del siglo XIX en los Estados Unidos
como una dimensin secundaria y relegada de la joven ciencia de la administracin general.
A su vez, es posible identificar distintas etapas o perodos en el desenvolvimiento de la
administracin pblica como disciplina autnoma.
a) La etapa Ortodoxa (1887 1945). Se caracteriz por dos elementos: la dicotoma polticaadministracin y la descripcin del objeto de estudio sobre la base del concepto de
eficiencia.
b) La etapa poltica (1946 1963). Se fundament en la traslacin del campo de la
administracin pblica hacia el concepto de poltica pblica.
c) La etapa de los Programas (1964 1980). Se centr en el estudio y proposicin de
productos especficos de accin gubernamental.
La Etapa Ortodoxa
La era ortodoxa tiene su origen en el artculo El Estudio de la administracin de Woodrow Wilson,
obra magna que tiene la doble virtud de ser la primera en tratar la administracin como objeto
especfico de estudio y plantear la integracin de la ciencia de la administracin. Wilson es el padre
de la ciencia administrativa y fundador de la administracin pblica como un campo de estudio en
los Estados Unidos. As, en 1887 la ciencia Administrativa naca sin un fondo acadmico, sin
antecedente alguno, como una disciplina sin pasado.
Para Wilson el campo de la ciencia administrativa se estructura a partir de la distincin entre la
poltica y la administracin. Esta separacin se funda en la diferenciacin de la poltica como
formuladora de planes generales y de la administracin como medios instrumentales
especficos.
Por lo tanto, los principios rectores de la teora de Wilson sern:
Este autor afirma que la administracin, en un sentido amplio, denota el trabajo involucrado en la
conduccin efectiva de los asuntos del gobierno. En su concepcin ms restringida se refiere a la
administracin como el cuarto poder del Gobierno.
La dicotoma poltica-administracin tambin fue la fuente de inspiracin para Henri Fayol y
Frederick Taylor, que deseaban la promocin de la eficiencia en las organizaciones administrativas.
Para ambos, la poltica es una condicin restrictiva para el funcionamiento normal de la
administracin, y un obstculo al patrn ptimo de la economa y eficiencia en el rendimiento de
las organizaciones.
Por otra parte, la ciencia administrativa, al omitir distinciones entre organizaciones pblicas o
privadas sugiere la ausencia absoluta de factores polticos que entorpezcan el logro mayor del
principio de la eficiencia.
En este ambiente acadmico en que se favorece la concepcin apoltica de la administracin
pblica, tiene lugar la aparicin una de las obras ms importantes de la era ortodoxa: Ensayos sobre
la ciencia de la administracin, publicada en 1937 por Luther Gulick y Lindall Urwick. En esta
obra, los autores realzan a la eficiencia como principio rector de todo tipo de administracin. Como
se ver, la idea de eficiencia conllevaba la necesidad ineludible de despolitizar en la teora y en
la prctica a la administracin pblica.
Paralelamente, Leonard White, John Gaus, Marshall Dimock y John Pffifner comenzaron a
cuestionar por separado, las dos tesis centrales de Wilson, pero fijaron su atencin sobre una tesis
Wilsoniana, que para los ortodoxos pareca algo menor: la idea de que la administracin es el
gobierno en accin. As, este grupo de tericos que constituy la Tendencia Disidente pretendi
rastrear las races polticas de la administracin pblica.
Al afirmar la existencia de condiciones polticas que influyen en la administracin pblica, este
grupo de tericos afirmar que el contexto disciplinar de la administracin pblica no es la ciencia
administrativa, sino la ciencia poltica.
Reconocen tambin que la administracin pblica se orienta a la consecucin de los objetivos
del Estado como metas naturales, y por lo tanto, el estudio de la administracin est ampliamente
relacionado con los procesos y procedimientos de realizacin de la poltica pblica.
Leonard White, uno de los tericos ms importantes de esta tendencia, afirma que en su sentido
ms amplio, los fines de la administracin son los objetivos ltimos del Estado.
La labor de la Tendencia Disidente abri una brecha en el cuerpo de la ortodoxia a travs del cual
emergi una nueva etapa en el estudio de la administracin pblica: la Era poltica.
Con notable esfuerzo y contra grandes obstculos, en los Estados Unidos la administracin pblica
estaba desarrollando lentamente su estudio y profesin. No obstante, careca de un centro
8
institucional que unificara a los tericos y diera direccin a la investigacin y la difusin. La Era
poltica significar el crecimiento del estudio de la administracin en Europa y Amrica Latina.
La Etapa poltica
Esta es una etapa en la evolucin de la administracin pblica en la que triunfa la Tendencia
Disidente, se refutan los principios ortodoxos y se consolida la administracin pblica como una
disciplina definida con cierto grado de autonoma. Consiste en una poca que favorece el encuentro
de la administracin pblica con un ambiente institucional, acadmico y profesional propio.
En esta nueva era, conviven tres enfoques que ostentan fuerzas equivalentes y tesis compartidas:
El elemento comn que vincula a las tres orientaciones es el repudio a los principios y concepciones
de la vieja administracin pblica y en la idea de consolidar el campo de la disciplina sobre
fundamentos polticos. Las disidencias surgen en las formas de enfocar el objeto de la
administracin. Los dos primeros enfoques se inclinan por la ubicacin del estudio en el marco de
la ciencia poltica, mientras que el tercero lo considera propio de la ciencia del Comportamiento.
El enfoque de la poltica Pblica y la Teora poltica de la administracin pblica coinciden en
la naturaleza politolgica de la administracin pblica, pero difieren en la forma metodolgica
de organizar el estudio. Mientras que el primer enfoque no distingue entre ciencia poltica y
administracin pblica, para el segundo, la administracin pblica es una disciplina o campo
de la ciencia poltica.
Para el enfoque de la Poltica Pblica, la administracin pblica es definida como las operaciones y
los esfuerzos colectivos que tienen por objeto la realizacin de la poltica pblica y como el
estudio y la prctica de cuestiones cuya realizacin est a cargo del derecho o la poltica.
Estos conceptos borran las fronteras entre poltica y administracin.
La Teora poltica de la administracin Pbica (el segundo enfoque) tiene elementos comunes con la
orientacin de la Poltica Pblica.
Dwight Waldo, principal referente de esta segunda tendencia, defini a la administracin como un
tipo de esfuerzo humano cooperativo con alto grado de racionalidad (entindase racionalidad
como una accin correctamente diseada y eficiente) y dispuso la necesidad disciplinaria de
mantener a la administracin pblica en el seno de la ciencia poltica. As, se evoca la unidad del
objeto de estudio de la ciencia poltica con la administracin pblica.
Esta corriente afirma que el concepto de Gobierno no debe ser entendido como un conjunto de
instituciones, sino como un comportamiento manifiesto del poder poltico que se orienta a la
conduccin de la sociedad. Tal es la razn por la cual ciencia poltica y la administracin pblica
son inseparables en la realidad y en la teora.
Herbert Simon, referente de la tercera tendencia (el enfoque conductualista), defini a la
administracin como las actividades de grupos que cooperan para alcanzar objetivos comunes;
definicin en la que tambin incluye las categoras de cooperacin y racionalidad.
No obstante, en disidencia con los dos primeros enfoques, Simon se opone al reconocimiento de la
ciencia poltica como contexto acadmico de la administracin pblica. Con base a esta perspectiva,
para l, lo importante del estudio de la administracin (pblica o privada) radica en su carcter
universal. Por lo tanto, la ciencia administrativa conductualista presupone la construccin de
categoras validadas por la investigacin emprica como requisito de la formulacin de principios
con aspiracin de vigencia universal.
Sin omitir los presupuestos de la ciencia poltica, su tradicin histrica y sus fuentes metodolgicas,
Waldo da un paso importante hacia el acuerdo con el conductualismo y hacia la sntesis de la teora
de la administracin pblica tal y como se estaba desarrollando a mediados de los 50. Al emplear el
concepto de accin racional cooperativa como centro de la definicin de la administracin
pblica, Waldo coincide con los planteamientos propuestos por Simon y sus colegas.
Por lo tanto, Simon y Waldo coinciden en que el comportamiento social en la administracin
pblica constituye una esfera especfica de problemas caracterizada por la racionalidad y la
cooperacin dentro de un orden organizado y dirigido hacia metas preestablecidas.
La administracin pblica es racionalidad y cooperacin, es un orden organizado y dirigido
hacia metas colectivas, pblicas por definicin, es organizacin por cuanto supone una estructura
habitual de subordinacin como relacin de su membreca, es direccin porque implica el acto de
imprimir orientacin y pautas de cooperacin a la conducta humana.
Racionalidad, cooperacin, organizacin y direccin son los atributos esenciales que definen
al objeto y estudio de la administracin pblica considerada dentro del orden poltico.
El objeto de estudio queda identificado cuando Waldo define a la administracin pblica como la
organizacin y manejo de hombres y materiales para lograr fines del gobierno.
No obstante, hacia 1960 la administracin pblica ingres en una etapa de escepticismo e
incertidumbre, que se tradujo en una crisis de identidad de la disciplina. Los crculos acadmicos
comenzaron a cuestionar el alcance y la tcnica distintiva de la administracin pblica.
10
En este contexto de pesimismo, Waldo describe a la era poltica como una poca en la cual la
administracin pblica ha navegado sin timn, a la deriva, sin un rumbo fijo. La administracin
pblica es un objeto que busca una disciplina.
La crisis de identidad comprende a las diferentes facetas de la administracin pblica: estudio,
enseanza y prctica. El problema radica en que el trmino administracin pblica es usado al
mismo tiempo para la disciplina y la profesin, y desorienta el sentido de su enseanza.
Personalmente, considero que la crisis de identidad debe ser planteada como un problema de
reformulacin terica, no como un curso sin destino o un objeto en busca de disciplina.
Los tericos de la Era poltica al invalidar los paradigmas de la Era Ortodoxa y al no proponer
paradigmas nuevos, fueron incapaces de contener la crisis de identidad que se avecinaba. En
ausencia de un paradigma, surgen y florecen mltiples versiones opuestas a la unidad del campo de
estudio, y de la desunin emerge el desacuerdo, y de ste, la crisis de toda la disciplina.
Frente a esta crisis, Robert Parker y Waldo se inclinaron en una posicin pesimista que exige el
abandono de los marcos disciplinarios y la conversin de la administracin pblica en una
prctica profesional, exenta de toda raz cientfica.
Parker propone que la administracin pblica sea ms bien una carrera administrativa del
gobierno, un concepto de administracin pblica que no es cientfica o acadmica, sino
vocacional.
Personalmente, considero que la administracin pblica es un estudio importante para la
comprensin de los medios de accin, no solo del gobierno, sino de otras organizaciones
polticas como partidos y los grupos de presin. Insistir en la escisin poltica-administracin
es dejar sin medios de accin a la poltica y mermar la capacidad teleolgica de la
administracin. Por eso considero que la desvinculacin de la administracin pblica con la
ciencia poltica es doblemente negativa, y por lo tanto la ciencia poltica es el ambiente ms
propicio para la solucin de la crisis de identidad de nuestra disciplina.
Es tiempo que la teora de la administracin pblica supere las tendencias fragmentadoras de su
campo y establezca un nuevo paradigma vlido en la actualidad.
11
Conceptos Centrales:
Como comportamiento humano, la administracin pblica se refiere a la organizacin y manejo
racional y cooperativo de hombres y materiales para lograr los propsitos del Estado. En
tanto, como disciplina cientfica, se entiende a la administracin pblica como la explicacin de los
fenmenos relativos a la organizacin y el manejo de los organismos sociales y polticos.
La administracin pblica como disciplina cientfica nace en 1887 con la obra El Estudio de la
Administracin de Woodrow Wilson, considerado uno de los padres fundadores de la disciplina.
Woodrow Wilson publica en 1887 El Estudio de la Administracin. A Wilson le preocupaba que
el criterio de la fidelidad poltico-partidaria fuera el criterio que asegurara el ingreso, asenso o
egreso en el Servicio Civil (administracin pblica) de los Estados Unidos. A partir de ese
diagnstico, Wilson plantea que la poltica y la administracin deban estar separadas.
Reconoca que era la poltica quien estableca las direcciones de la Administracin, es decir fijaba
tareas mediante el establecimiento de planos generales y la administracin deba seleccionar los
mejores medios para la realizacin de esos planes, es decir, ejecutarlos.
Deba la Administracin estar separada de la poltica? Wilson afirma que s. Adems, la poltica
(partidaria) no debera ser el criterio de seleccin de funcionarios de la administracin. Ese
involucramiento poltico-partidario genera graves problemas a la administracin del Estado. Por
ejemplo la Memoria Institucional corra riesgo (porque con el Sistema de Botn se quemaban los
documentos).
Los conceptos centrales en la obra de Wilson:
12
La tesis Wilsoniana que ser objeto de problematizacin por estas dos primeras
tendencias es la tesis de la relacin opuesta entre poltica y administracin.
o
Tendencia Disidente:
ERA POLTICA: en esta nueva etapa se refutan los principios ortodoxos y se consolida la
administracin pblica como una disciplina definida con cierto grado de autonoma.
Muchos autores consideran que en esta etapa, no hay un paradigma fuerte como s lo haba
en la etapa anterior (Tesis Wilsonianas). Esta es la etapa donde se establece el campo de la
Administracin Pblica bajo supuestos polticos.
Enfoques Principales de la era poltica:
o
Enfoque Conductualista:
cooperan
para
alcanzar
objetivos
comunes.
Concuerda
14