Apuntes para el estudio de las instituciones en Ciencia Poltica

Lic. Diego Gantus

1. Introduccin.
La carta de presentacin de los partidarios del Enfoque Neo-Institucionalista es
que las instituciones importan. Ahora bien, corresponde decir que los acadmicos que
se inscriben en dicha tradicin, lejos estn de acordar siquiera en el significado mismo
del concepto

institucin en el propio campo, y en cmo es que efectivamente

importan las instituciones (SEARLE; 2005; OSTROM, 2000, PETERS, 2003). El

primer desacuerdo condiciona necesariamente al segundo.
No est de ms aqu recordar que cuando un trmino o una teora se tornan
populares, todo el mundo quiere participar de la nueva tendencia. As, muchos
investigadores subieron al tren de los estudios institucionales, muchas veces cargando
el equipaje de sus iniciativas tericas pasadas. El resultado fue algo as como un
embrollo terico, o quizs una serie de rompecabezas sobre las instituciones y el papel
que desempean en la explicacin del comportamiento (PETERS, 2003)
Se sostiene aqu que al neo- institucionalismo en general subyacen algunos
supuestos que convendra no slo explicitar sino tambin revisar (y fundamentalmente,
indagar como operan en la realidad). Esos supuestos son: 1) existe un marco
institucional que afecta el comportamiento y/o las situaciones de decisin; 2) dicho
marco, compuesto por un conjunto de instituciones no siempre individualizadas,
opera, influye, afecta en un nico sentido (sea que las instituciones son todas coherentes
entre s, sea que unas se imponen a otras, atribuyendo o impregnando su sentido a todo
el marco); 3) que ese sentido del marco es percibido por todos los actores de idntica
forma (o al menos debe inferirse ello en funcin de la falta de contextualizacin,
diferenciacin entre actores de distintos tipos, etc.).
Los estudios neo-institucionalistas han evitado hacerse cargo de estos supuestos
porque se han concentrado en: a) caracterizar en general qu se entiende por
instituciones, b) fundamentar en general porqu las instituciones importan, c)

ejemplificar (no explicar o caracterizar) cmo las instituciones influyen o afectan a los
Docente investigador de las Universidades Nacionales de Rosario (UNR) y Entre Ros (UNER).
Secretario de Extensin e Investigacin de la Facultad de Trabajo Social (UNER), y miembro del Consejo
de Investigaciones (UNER). Beca 2007 Doctorado en Ciencia Poltica (UNR).

actores, directa o indirectamente, y finalmente d1) establecer alguna clase de relacin

entre el marco institucional (entendido como una unidad) y el desempeo de una
variable dependiente (por ejemplo, el desarrollo econmico de una nacin), o d2)
establecer alguna clase de relacin entre una institucin concreta y una variable
dependiente (por ejemplo, cmo la regla de la mayora influye en la construccin de
coaliciones polticas).
El presente trabajo tiene como propsito abordar las discusiones actuales del
Enfoque Neo Institucionalista, signadas por dos preguntas elementales cuyas
respuestas an no son satisfactorias, en el sentido de constituirse no slo en referentes
de significados comunes al interior del campo, sino fundamentalmente en guas para la
investigacin: Qu es una institucin? y Cmo es que efectivamente importan?

Con estos propsitos, se realizar una breve descripcin del lugar que las
instituciones han tenido y tienen en la Ciencia Poltica (lugar que por si mismo justifica
estas preocupaciones), para luego plantear con la mayor claridad posible las confusiones
reinantes en el campo (aunque no slo en el campo de la Ciencia Poltica) y las
implicancias que de ellas se derivan. Finalmente, se propondr un conjunto conciso de
proposiciones en condiciones de guiar estudios futuros cuyo objeto sea analizar parcial
o globalmente los resultados del proceso poltico.
2. El lugar de las instituciones en la Ciencia Poltica.
Para dar cuenta del lugar que las instituciones han tenido y tienen en la Ciencia
Poltica, unas pocas afirmaciones son suficientes. La teora poltica clsica no
consiste slo en discusiones acerca de ideales polticos y deberes individuales. Desde
Platn y Aristteles pasando por Maquiavelo, Hobbes, Locke, Rousseau y otros en
esta tradicin-, uno de los mayores problemas era establecer qu instituciones polticas
producen el mejor tipo de sociedad y de individuo (ROTHSTEIN, 2001); La Ciencia
Poltica tiene sus races en el estudio de las instituciones (PETERS, 2003); Se puede
decir sin exagerar, que hasta la revolucin behavioralista de mediados del siglo XX, el
1

La multiplicidad de definiciones de institucin, as como la forma en que estas importan, y las

implicancias que ello tiene ya para la acumulacin de conocimiento, ya para la comunicacin
intersubjetiva, no es patrimonio exclusivo de la Ciencia Poltica. La Sociologa y la Economa mantienen
an panoramas semejantes. Para un estado de la cuestin en el campo de la Economa, ver HODGSON,
2006; un insight particular de SEARLE, 2005; y SCOTT, 2004 y PETERS, 1999 en Sociologa. Para un
estado de la discusin en Sociologa y Economa, NEE 2003, y en Sociologa y Ciencia Poltica
KOELBLE, 1995.

estudio de las instituciones (junto con la historia del pensamiento poltico) era la
Ciencia Poltica SHEPSLE, 1999, destacado en el original); las instituciones
polticas ocupan un rol esencial, desenvuelven una competencia importante, dan su
sentido a la vida de las colectividades organizadas. Quien no comprende la
importancia, la centralidad de las instituciones en los sistemas polticos, no slo
aquellos contemporneos, se condena a una incomprensin general de la compleja
dinmica que distingue a la vida de las colectividades (Pasquino, 1992; citado en
PINTO; 2006); En los 90 todos somos neo-institucionalistas (Mc Farland, 1991;
citado en ORREN y SKOWRONEK, 1999)
Lo primero que debe destacarse a continuacin es que los extremos del continuo
que se extiende entre el 350 AC y el S XX se tocan, en el sentido de que el lugar del
estudio de las instituciones en la reflexin poltica de aquel entonces y en la Ciencia
Poltica actual es sobresaliente, a excepcin quizs (slo quizs) del interregno
behavioralista.

No obstante, hay quienes sostienen que la Ciencia Poltica

behavioralista, antes que desplazar el centro de su atencin desde las instituciones hacia
los individuos, no hizo ms que explorar sus conexiones [de las instituciones] con
el ms amplio sistema social y econmico (ORREN y SKOWRONEK, 1999) .
3

Sea que constituya un redescubrimiento (MARCH y OLSEN, 1984) o no de las

instituciones y el lugar que ocupan en la explicacin de los resultados sociales, lo cierto
es que algo cambi no slo en la Ciencia Poltica sino en las Ciencias Sociales en
general, en un escenario que para algunos era decididamente postbehavioralista
(RHOTSTEIN, 2001). Y qu cambi (qu es lo nuevo en el Nuevo Institucionalismo)
no es autoevidente. Necesariamente, las diferencias entre la vieja tradicin
institucionalista y la nueva versin varan respecto del protagonista.

Se impone pues la pregunta: qu diferencia al Viejo Institucionalismo del

Nuevo? Siguiendo a Peters, dos son los niveles en los que se fundan las afirmaciones de
que existi un viejo institucionalismo, y que la nueva versin es notablemente diferente
2

Ya para entrar en la discusin sobre si ese movimiento fue o no una revolucin, ya para profundizar en
los usos de los trminos behavioralistas y conductistas, ver FARR, 1999.
3
Si la emergencia y predominio de estudios de orientacin behavioralista en las ciencias sociales en
general, y en la Ciencia Poltica en particular fue slo un giro metodolgico (DAHL, 1961) o si fue
mucho ms que la implantacin del mtodo cientfico, porque entre otras caractersticas desplaz el
centro de inters de los estudios desde las instituciones a los individuos (EASTON, 1997), ello es an
objeto de debate.
4
Cada una de las diversas disciplinas que conforman colectivamente las ciencias sociales han contenido
una tradicin institucionalista ms antigua. En cada uno de los casos, esa tradicin ha resurgido
recientemente con algn nuevo giroel nuevo institucionalismo tiene un significado diferente en el
contexto de cada una de estas disciplinas alternativas (GOODIN, 2003)

a la anterior. En el primer nivel, vale afirmar que las aspiraciones tericas y las
metodologas de la vieja versin difieren sustantivamente de la nueva, ms a tono con
los desarrollos de las modernas ciencias sociales. En un segundo y ms sutil nivel de
anlisis, son 5 los atributos que caracterizan al Viejo Institucionalismo, y que por ello
mismo lo distinguen de la nueva versin, a saber: 1) legalismo (se ocupa de la ley y del
lugar fundamental que ocupa en la actividad gubernamental); 2) estructuralismo
(participa del supuesto de que la estructura importa, puesto que determina en buena
medida el comportamiento de los sujetos); 3) holismo (derivado del acento puesto en el
anlisis formal legal en perspectiva comparada, se tomaban como unidad de anlisis los
sistemas ntegros, lo que redundaba tambin en un desplazamiento del anlisis por parte
de la descripcin); 4) historicismo (la comprensin tanto de la trama institucional como
5

de la prctica poltica de un determinado pas slo poda comprenderse si el

investigador dominaba el desarrollo histrico en que estaban inmersos); y 5) anlisis
normativo (ntimamente ligado con los orgenes de la ciencia poltica, el inters por el
estudio de las instituciones estaba guiado por la preocupacin sobre el buen gobierno,
y por ende, en el estrechamiento de los vnculos entre valores y hechos; PETERS,
2003).
Ahora bien; las afirmaciones hasta aqu vertidas son engaosas en un sentido: no
hay algo que pueda ser llamado Neo Institucionalismo, a menos que lo consideremos un
gnero en el que se inscriben no pocas especies (PETERS, 2003). El nuevo
institucionalismo es una etiqueta asociada con muchas prioridades de investigacin
diferentes La proposicin de que existe un nuevo institucionalismo indica un falso
consenso sobre las preocupaciones ms bsicas de la disciplina (ORREN y
SKOWRONEK, 1999).
Esta falta de consenso, la existencia de varios neo-institucionalismos, es algo
ms que el saludable emergente de una deseada pluralidad al interior del campo. En
realidad, lo que prima en el gnero (en la tradicin) neo institucionalista es el
desacuerdo. Si como se seal lneas arribas, la carta de presentacin de los exponentes
de dicha tradicin es Las instituciones importan, qu son las instituciones? y cmo
es que importan? son preguntas cuyas variadas respuestas constituyen algo ms que
controversias colaterales: interpelan al ncleo del enfoque.

No obstante lo dicho, existen desarrollos denominados Nuevo Institucionalismo Histrico, lo que no

constituye contradiccin alguna. (PETERS, 2003; KOELBLE, 1995; ORREN y SKOWRONEK, 1999).
Se le atribuye el nombre de neo institucionalismo histrico a T. Skocpol (PETERS, 2003).

Pero cabe hacerse aqu otras preguntas de un orden diferente, prioritarias:

Cmo es posible que se identifique la Ciencia Poltica con el estudio de las
instituciones , a la vez que se reconoce que a las preguntas elementales no se puede dar
6

una respuesta robusta? Puesto de otra forma Qu debe tener un estudio o una
investigacin cientfica de la poltica para ser reconocido como institucionalista? Qu
7

preguntas (problemas) de investigacin deben formularse? Qu objeto debe

estudiarse si lo que se pretende es estudiar una institucin determinada, o un
determinado proceso poltico desde un enfoque institucional?
En trminos generales, la mayora de las preguntas son respondidas de forma tan
diversa que se hace muy difcil encontrar denominadores comunes que permitan
avanzar en la indispensable precisin conceptual.

Algunos exegetas del neo

institucionalismo han pretendido dar cuenta de algunas de estas preguntas. Por caso,
Peters entiende que los denominadores comunes que pueden discutirse como corpus
comn de trabajo acadmico neo institucionalista son: a) una institucin es un rasgo
estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno; b) estable en el tiempo; c) afecta el
comportamiento individual (PETERS, 2003).
Decir que las instituciones afectan el comportamiento de los individuos no es
trivialmente cierto. Es efectivamente una respuesta a la pregunta Por qu estudiamos
9

las instituciones?, que nos permite recortar un poco ms al objeto de estudio. Sin
embargo, en trminos sustantivos, tiene tanto gusto a poco como la afirmacin las
instituciones importan. Cmo es que importan? (Cmo es que las instituciones
afectan el comportamiento individual?) sigue siendo una pregunta con demasiadas
respuestas para que todas sean vlidas (an reconociendo diferencias en las situaciones
y contextos de la accin humana individual).
6

An si fuese acertado el punto de vista de que el estudio de las instituciones fue olvidado (sino
suspendido) durante dos dcadas de primaca del conductismo, la afirmacin de que el estudio de las
instituciones es Ciencia Poltica (considerada en el bobbiano sentido amplio) desde hace
aproximadamente 2800 de desarrollo sera acertada. Necesariamente, la pregunta qu instituciones
acapararon la atencin de los estudiosos de la poltica desde aquel entonces? nos reenva a la misma
controversia arriba sealada.
7
O lo que es lo mismo, es decisivo que nos preguntemos qu criterios debemos tener en cuenta que
podran descalificar cualquier tentativa de alguno de esos enfoques de colarse en el partido
institucionalista utilizando falsas afirmaciones? (PETERS, 1999)
8
Pareciera ser que citar en las primeras 5 pginas de algn trabajo The new institutionalism:
organizational factors in Political Life la seminal obra de James March y Johan P. Olsen, que en Ciencia
Poltica marca un hito en el redescubrimiento de las instituciones, o al propio Douglass C. North (el
institucionalista histrico en Economa) opera como salvoconducto, en el sentido de eximir al autor de
decir algo ms que aquellos santos y seas, guios o lugares comunes..
9
No pocos autores, muchos de ellos enrolados en las versiones ms rgidas del individualismo
metodolgico, sostienen que las preferencias de los individuos son exgenas al proceso poltico, y por
ende fuera del alcance de las instituciones.

Hay quienes, por el contrario, han reconocido una definicin de instituciones, y

acto seguido se han referido al institucionalismo y a su/s objeto/s de estudio
desconociendo por completo todas las implicancias que su definicin tiene,
contradicindose por ello en el prrafo siguiente. De ello se ocupa este trabajo en el
apartado siguiente, pero vale destacar aqu que todos estos (y otros) esfuerzos han sido
en vano, y que la afirmacin de Elinor Ostrom (originalmente publicada en 1986) an
da cuenta del estado de las cosas en el campo: The multiplicity of uses for a key term
like institution signals a problem in the general conception held by scholars of how
preferences, rules, individual strategies, customs and norms, and the current structural
aspects of ongoing political systems are related to one anotherThe multiple referents
for the term institutions indicates the multiple concepts need to be separately
identified and treated as separate terms (OSTROM, 2000)
3. Instituciones y Organizaciones
A lo largo de este apartado, se pretender ilustrar como en la ambigedad y la
falta de consensos mnimos respecto de las preguntas elementales que un enfoque debe
poder responder razonablemente para ser considerado como tal, se originan dos
confusiones que los acadmicos no pueden ignorar aunque quieran. Esas confusiones
aluden a los conceptos de institucin y organizacin, y a la forma en que las
instituciones influyen en el comportamiento de los individuos.
La eleccin no es fortuita. De la definicin de instituciones se deriva
necesariamente la posibilidad de distinguir el concepto de otros, entre los cuales destaca
el de organizacin; concepto este que, dependiendo del objeto de estudio, equivale ya a
un actor, ya a un contexto relevante (como cuando se dice que tal fenmeno puede ser
comprendido en virtud de la cultura organizacional). Ahora bien, si las instituciones
difieren de las organizaciones y por ello mismo no se debe confundir unos y otros
(PETERS, 2003; KNIGHT, 2004), lo usual es que esa confusin atraviese los trabajos
que se reclaman institucionalistas.
Al referirse al institucionalismo normativo (nombre que el autor le da a la
especie neo institucionalista en la que se inscribe el trabajo de March y Olsen), Peters
afirma que: El ltimo interrogante bsico que aparece sin respuesta en las versiones
normativas del nuevo institucionalismo es la diferencia entre una institucin y una
organizacinTampoco en este terreno se ha dado una respuesta definitiva, de modo

que la divisin entre ambos tipos de estructura sigue siendo fluidaY si instituciones y
organizaciones son la misma cosa, por qu hablamos de instituciones? (PETERS,
2003)
Lo primero que debe decirse es que el propio Peters reconoce en una nota al
final del captulo, que esta confusin no es exclusiva de esta especie o versin del
neo institucionalismo, y que en general es compartida con todas las versiones
fuertemente influenciadas por la sociologa. Lo segundo que debe decirse es que Peters
reconoce la importancia de la distincin en el plano ms elemental. Lo tercero y ltimo,
es que ejemplo vivo de esa confusin es el propio Peters, quien al pretender establecer
aquellos denominadores comunes a todo el gnero neo institucionalista (y aquello que
permitira distinguir entre un neo institucionalismo genuino de uno falso) expresa que:
Quizs el elemento ms importante de una institucin sea que es, de alguna manera,
un rasgo estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno. Esa estructura puede ser
formal (una legislatura, un organismo dentro de la burocracia pblica o un marco
legal) o informal (una red de organizaciones interactuantes, un conjunto de normas
compartidas)en otras palabras, una institucin debe, en cierto modo, restringir el
comportamiento de sus miembrosPor ltimo, y aunque esta caracterstica puede no
ser tan relevante como las otras, entre los miembros de la institucin debe haber cierto
sentido de valores compartidos (PETERS, 2003).
Quizs las preguntas que a continuacin se detallan sean evidentes, pero no por
ello estn de ms. Se puede afirmar que la diferencia entre institucin y organizacin
es importante; que en un determinado planteamiento dicha cuestin queda irresuelta; y
finalmente afirmar que las instituciones deben restringir el comportamiento de sus
miembros?
Si el autor considera normas formales, como el marco legal, e informales,
como un conjunto de normas compartidas, (textual de las citas seleccionadas), quines
seran miembros de esas instituciones? En la misma lnea argumental, pueden ser
fenmenos sociales semejantes en lo que importa, un conjunto de organismos y el
marco legal?; La legislatura y un conjunto de normas compartidas? La respuesta a
ambas preguntas es no.
Pero responder no, supone tambin reconocer: 1) que existe un enorme
malentendido (o unos enormes malos entendidos), que afecta/n uno de los pilares de la
Ciencia Poltica (Held y Leftwich, 1984; citado en ABAL MEDINA (h), 2000); 2) que
ese/os malentendido / malosentendidos transforman al concepto de institucin en un

concepto agrralo todo, cuyo potencial heurstico se reduce as a la nada; 3) si el

potencial heurstico del concepto institucin se reduce a la nada, a la nada se reduce
tambin la Ciencia Poltica que era y es el estudio de las instituciones.
Para no seguir con ejemplos de la valiosa obra de Peters , se tomar el
10

igualmente famoso trabajo de March y Olsen. En aquella, los denominadores

comunes del concepto de institucin se asimilaba al de organizacin. No obstante, en
este caso March y Olsen van incluso ms all. En New Institutionalism estos
autores diluyen toda frontera entre los trminos que analizamos: It is appropriate to
observe that political institutions can be treated as actors in much the same way we
treat individuals as actors, but we need more detailed demonstrations of the usefulness
of doing so. (MARCH y OLSEN, 1984)
Una institucin nunca puede ser confundida con una organizacin. Los ejemplos
de esta confusin son tantos que abruman. Conviene aqu realizar una serie de
afirmaciones que darn una idea de lo que se pretende sostener en este trabajo,
incorporando ejemplos de instituciones formales e informales: 1) la constitucin de un
pas es una institucin formal; 2) La Legislatura en su conjunto, o una Cmara de
Diputados (tomada en su conjunto, como cuando decimos La Cmara de Diputados
trat el proyecto) es una organizacin, que tiene componentes (o una dimensin)
institucionales; y es a esos componentes o a esa dimensin que se aluden generalmente
cuando se habla cuando se estudian las legislaturas desde una ptica institucionalista ;
3) que las leyes de materia impositiva tengan obligatoriamente que iniciarse en la
Cmara de Diputados, o que la ley que declara la necesidad de la Reforma de la
Constitucin necesite una mayora especial en la constitucin de nuestro pas, son
ambas instituciones formales; 4) una empresa no es una institucin, es una
organizacin; 5) ayudar al que te ayuda, o devolver los favores son instituciones
informales en algunos contextos, tanto como en otros contextos slo es admisible una
propuesta de matrimonio si la misma es efectuada por el hombre ante el progenitor de la
mujer; 6) ceder el paso al conductor que tiene la derecha, o al peatn que pisa la senda
peatonal en Argentina son instituciones formales; 7) la asignacin de derechos a los
taxistas para recoger pasajeros en la esquina de Crdoba y Sarmiento en Rosario (y en
la mayora de las esquinas muy concurridas del pas me atrevo a decir) dependen de una
o ms instituciones informales (de una capacidad para informar la conducta de los
10

Quien reconoce que En Ciencia Poltica se usa la palabra institucin libremente, y con una precisin
muy limitada, ya que significa muchas cosas: desde una estructura formal, como un Parlamento, hasta
entidades amorfas, como la clase social (PETERS, 2003: 49)

taxistas que envidian los diseadores institucionales); 8) la familia, la escuela, el Estado

no son instituciones, son organizaciones (que al igual que las legislaturas y qu
cualquier otra organizacin u organismo, tiene componentes institucionales); 9) que los
padres pueden obligar a los hijos a ir a la escuela an contra su voluntad; que el timbre o
la campana de la escuela indican el inicio de un perodo y el fin de otro y viceversa ; y
11

que un agente de polica puede detenerme si agredo a un transente son situaciones

todas ellas que dependen de una o ms componentes institucionales de organizaciones
(mejor dicho, constituyen parte de la dimensin institucional de la familia, la escuela
y el Estado; 10) cumplir con lo pactado, es una institucin informal.
Tal como se infiere de lo dicho hasta aqu, estos ejemplos responden a una toma
de partido clara, que reconoce la influencia de los trabajos de Douglass C. North ,
12

Kenneth Shepsle y la propia Elinor Ostrom. Y aunque los propsitos y la extensin de

13

14

este trabajo quizs no sean los ms adecuados, se espera poder demostrar que la
coherencia de esos ejemplos, y el potencial explicativo que subyace a los mismos,
guarda sintona fina con formas de influir el comportamiento de los actores presentes en
la amplia mayora de los trabajos que reclaman filiacin institucionalista. Sin embargo,
esos mismos trabajos estiran y deforman ya el concepto mismo de institucin, ya las
formas que estas tienen de influir el comportamiento de los actores.
Razones? Slo algunas hiptesis: a) la ductibilidad de una deformada versin del
Neo Institucionalismo para oficiar de marco casi para cualquier propsito; b) las modas
acadmicas, intelectuales y editoriales; c) los beneficios que se obtienen al demostrar
que nuestro trabajo comparte algo con una tradicin, un referente, una corriente
determinada. Y todo ello, recombinado y reenviado a la comunidad acadmica a travs
de trabajos, investigaciones, discursos que han evitado pagar las deudas pendientes, no
hacen ms que amplificar la confusin.
Como sea, el resultado global es, como seala Ostrom, que el mnimo
requerimiento de un lenguaje comn al interior del campo disciplinar no se satisfaga. Su
11

Distincin nada trivial si consideramos que hay comportamientos que son permitidos en un perodo
como el del recreo, que estn penados en el perodo de clase dentro del aula.
12
Premio Nbel de Economa 1993, es Spencer T. Olin Professor en Ciencias y Artes de la George
Washington in Saint Louis University. Autor, entre otros libros, de Estructura y Cambio en Historia
Econmica e Instituciones, Cambio Institucional y desempeo Econmico.
13
El estudio de las instituciones: lecciones del enfoque de la Eleccin Racional, publicado
originalmente en el Journal of Theoretical Politics (1989), y reeditado en JAMES FARR, JOHN
DRYZEK Y STEPHEN T. LEONARD (Eds.) La Ciencia Poltica en la Historia (1999). SHEPSLE es
Prof. de la JFK School of Government de la Harvard University, y es autor, entre otros libros, de
Anallyzing Politics.
14
OSTROM es Arthur F. Bentley Professor of Political Science, en la Indiana University. Ha publicado,
entre otros libros, El Gobierno de los Comunes (F.C.E., 2000)

apreciacin, publicada inicialmente en 1986 , y re-editada casi 15 aos, despus pone

15

en evidencia no slo la vala de la sugestiva agenda para el estudio de las instituciones

que propona a mediados de los 80, sino fundamentalmente su plena vigencia
(OSTROM, 2000).
4. Cmo importan las instituciones. Shepsle y el equilibrio inducido por la
estructura.
Kenneth Shepsle junto a Barry Weingast alumbr el concepto de equilibrio
16

inducido por la estructura para dar cuenta de las regularidades observadas en el anlisis
de instituciones polticas concretas. En su anlisis, instituciones equivale a formato de
juego, lo que supone tanto procedimientos como estructuras (tanto el poder de veto del
presidente institucin como un comit parlamentario -estructura), que no es otra
cosa que una nueva manifestacin de la confusin entre organizaciones e instituciones,
y en consecuencia, en la forma en que las instituciones influyen en los actores.
No obstante esto, algunas tempranas aportaciones del autor (fines de los 70)
son sustantivas a los fines de este trabajo: 1) la poltica tiene lugar en un contexto, a
menudo formal, a veces informal; 2) a pesar de estar dispuesto a sostener que los
individuos tienen valores que sostienen en privado, que llevan a aquellos contextos, y
que podran tener cabida en un paradigma optimizador, las explicaciones slo basadas
en dicho paradigma se consideran innecesariamente empobrecidas; 3) las caractersticas
institucionales, estructuras y procedimientos, contribuyen a producir resultados que
contradicen las afirmaciones corrientes de que en poltica todo es flujo y cualquier
resultado es posible (SHEPSLE, 1999).
Ahora bien, lo que Shepsle no advierte (y muchos otros que no realizan
distincin alguna entre organizacin e institucin) es que aquello que es relevante,
porque tiene efectos observables en los resultados, es la dimensin institucional de la
organizacin (o estructura) en anlisis. O parafraseando al propio Shepsle, es la
dimensin procedimental de la estructura en cuestin lo que afecta los resultados .
17

15

An agenda for the study of institutions, publicado originalmente en Public Choice N 48 (1986).
Con motivo de su reedicin en 2000, la autora tuvo la gentileza de enviarme una copia digitalizada del
artculo.
16
Ward C. Krebs Family Professor del Departamento de Ciencia Poltica de la Stanford University. Editor
del Oxford Hanbook of Political Economy, entre otros.
17
Y en esto Shepsle es taxativo, al afirmar que La estructura y el procedimiento se combinan con las
preferencias para producir los resultados (SHEPSLE; 1999)

Una legislatura, para seguir con un ejemplo que el propio autor conoce al dedillo
por sus conocidos estudios, tiene caractersticas estructurales tales como la divisin
y especializacin del trabajo en los comits, la organizacin del liderazgo, las
disposiciones relativas al personal asesor, las agrupaciones de partido (SHEPSLE,
1999). Todas esas caractersticas no son otra cosa que reglas o efectos de reglas de un
orden ms elevado que las reglas del debate, por citar slo un ejemplo.
En un paralelo algo tosco, las instituciones que el autor denomina estructuras no
son sino a las instituciones (tal como las entiende este trabajo) lo que las decisiones
sobre como decidir son a las decisiones mismas. El Programa de Investigacin de la
Eleccin Pblica, conocido tambin como La Escuela de Virginia (PINTO, 2006;
BUCHANAN, 2005) por la pertenencia de sus fundadores al Departamento de
Economa de esa Universidad, realiz un analoga semejante. En el estudio de las
decisiones pblicas, que con criterios extra-mercado asignaban en la dcada del 60 ms
de 1/3 del PBI, estos economistas distinguieron de la toma de decisiones de la poltica
cotidiana o diaria, la poltica constitucional que refiere precisamente al conjunto de
fenmenos y procesos mediante los cules las reglas de la poltica ordinaria se deciden.
Unas y otras constituyen reglas; pero hay algo de diferente en unas y otras.
Y claro, no slo (o no necesariamente) afectan el comportamiento de los actores
y los resultados: al establecer secuencias, opciones disponibles, opciones prohibidas,
formas de resolucin de controversias, etc. se incorpora adems la idea de que las
instituciones no deberan considerarse como exgenas al proceso poltico, sino que por
el contrario pueden ser modificadas, reemplazadas, y es ese tambin un proceso que
merece nuestra atencin. El temprano desarrollo de estos temas, y la innovacin que
suponan en el estado de la cuestin a inicios de los 60 bien valen la mencin.

5. Como importan las instituciones. Ostrom y North: como reglas.

El enfoque terico de North abreva parte de una revisin crtica de los
microfundamentos de la economa neoclsica , en la intencin de integrar instituciones
18

18

Hay una tensin persistente en las ciencias sociales entre las teoras que construimos y la evidencia
que compilamos sobre la interaccin humana en el mundo que nos rodea. Estas es ms notable en el
campo de la economa, donde el contraste entre las implicancias lgicas de la teora neoclsica y el
desempeo de las economas es pasmoso (NORTH, 2000). En el plano micro, esto se traslada a la
motivacin humana, que es ms compleja que lo que suponen los supuestos conductuales de la Eleccin
Racional. Si adicionalmente se considera que la informacin es normalmente incompleta, y los modelos

(una creacin humana) y elecciones individuales, en un conjunto de hiptesis

consistente lgicamente y potencialmente comprobable de la conducta humana
(NORTH, 2000). En Instituciones, Cambio Institucional y Desempeo Econmico,
North inaugura el captulo I afirmando: Las instituciones son las reglas del juego en
una sociedad, o ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan
forma a la interaccin humana (NORTH, 2000)
A esta sinttica y potente definicin, conviene agregar: 1) el autor afirma que
proveen una estructura a la vida social (NORTH, 2000), pero no son una estructura
ni la estructura. Correcto es afirmar que las instituciones tienen efectos cuyas
propiedades, entre otras, hacen previsibles y/o regulares, ciertos comportamientos.
Propiedades estructurantes puede ser aceptado si y slo s se asume que el vocablo
estructura y/o sus derivados no importan aqu determinismo de ninguna clase; 2) el
19

autor no ignora que las dotaciones diferenciales de poder ponen a algunos actores en
situacin de imponerles a otros reglas de su conveniencia (NORTH, 2000); 3)
Recomendacin inicial del autor es no confundir reglas con organismos o jugadores
(para nosotros, reglas con actores), y con claridad meridiana explicita ejemplos nocontradictorios con aquella recomendacin:
Una distincin capital en este estudio se ocupa de las instituciones y
organizaciones u organismos Al igual que las instituciones, los organismos
proporcionan una estructura a la interaccin humana. Conceptualmente lo que
debemos diferenciar con claridad son las reglas y los jugadoresLos organismos
incluyen cuerpos polticos (partidos polticos, el Senado, el cabildo, una agencia
reguladora),

cuerpos

econmicos

(empresas,

sindicatos,

ranchos

familiares,

cooperativas), cuerpos sociales (iglesias, clubes, asociaciones deportivas), y rganos

educativos (escuelas, universidades, centros vocacionales de capacitacin). Son grupos
congnitivos casi nunca ofrecen modelos verdaderos del mundo en situaciones de decisin relevantes,
entonces el enfoque terico falla y debemos revisarlo (NORTH, 2000)
19
las Ciencias Sociales pueden ser entendidas como las mltiples variaciones de la cuestin que
vincula oportunidades y deseos. (ELSTER, 2003). La forma en que se vinculan deseos y
oportunidades es un proceso decisorio que subyace a la accin humana individual. Una manera simple
de explicar una accin es verla como el producto final de dos operaciones sucesivas de filtracin.
Empezamos con un conjunto grande de todas las acciones abstractamente posibles que puede realizar un
individuo. El primer filtro est compuesto por todas las restricciones fsicas, econmicas, legales y
psicolgicas que enfrenta el individuo. Las acciones coherentes con esas restricciones forman su conjunto
de oportunidad. El segundo filtro es un mecanismo que determina que accin que est dentro del conjunto
de oportunidad ser realizada realmente a veces las restricciones son tan rigurosas queel conjunto de
oportunidad se reduce a una nica accin en cuya explicacin no tienen cabida las elecciones (o las
normas) Hay escuelas de Teora Social a las que se suele denominar estructuralistas que sostiene que
toda la explicacin de la conducta toma esta forma: Y como bien apunta el autor, el conjunto de
oportunidad rara vez se reduce literalmente a una opcin fsica (ELSTER, 2003).

de individuos enlazados por alguna identidad comn hacia ciertos objetivos.

(NORTH, 2000).
En la misma lnea de North, Ostrom toma partido por un concepto como
referente nico del trmino institucin, y ese no es otro que el de regla . In this
20

presentation, I do not try to resolve the debate over which of the definitions of
institution is the right definition. Instead, one concept that of rulesis used as a
referent for the term institution, and defined. I distinguish rules from physical or
behavioral laws and discuss the prescriptive nature of rules. (OSTROM, 2000)
Distinguir reglas de leyes fsicas o de la conducta entraa consecuencias
poderosas para el anlisis: a diferencia de las leyes fsicas y de la conducta (aquellas
reglas de decisin que tienen los agentes), las instituciones pueden cambiar; y ser
potencialmente cambiadas por los propios seres humanos es una de las caractersticas
salientes. Esto constituye un cierto refinamiento respecto a la definicin instituciones
como las reglas del juego en el estricto sentido asignado por los tericos de juegos.

21

Entonces qu entendemos por reglas? Rules, as I wish to use the term, are
potentially linguistic entities (Ganz, 1971; V. Ostrom, 1980; Commons, 1957) that refer
to prescriptions commonly known and used by a set of participants to order repetitive,
interdependent relationships. (OSTROM, 2000).
Algunas precisiones se hacen necesarias. Que las instituciones tienen fuerza
prescriptiva debe entenderse, siguiendo a la autora, en el sentido de que existe
conocimiento y aceptacin por parte de los individuos de que si las rompen, habr
quienes podrn responsabilizarlo por ello (otros individuos, o quienes tienen la funcin
de monitorear el comportamiento de los individuos). El concepto de regla, por lo dicho,
no debe ser confundido con el de ley formal; esta deviene en regla (en institucin)
cuando es conocida, aceptada, y los individuos sern considerados responsables si las
infringen. Por todo ello, el refuerzo es un componente necesario de la institucin .
22

20

Rothstein sostiene que hay acuerdo en general en sostener que las instituciones son las reglas de
juego (ROTHSTEIN, 2001), algo que no es evidente ni mucho menos en la literatura (no slo en las
definiciones que provee esta literatura, sino fundamentalmente en el plano de los ejemplos que ofrece esta
literatura, que sistemticamente contradice lo que se sostiene en aquellas definiciones).
21
En nuestro tratamiento, las reglas del juego incluyen no slo la estructura de movimientos e
informacin y las consecuencias fsicas de todas las decisiones, sino tambin los sistemas de preferencia
de todos los jugadores (SHUBIK, 1996: 17)
22
Dicho de otra forma, Rules without enforcement are but words on paper, tal el ttulo de un artculo de
la autora, publicado en el Newsletter del IHDP, en 2004.
Disponible
en
http://www.ihdp.uni-bonn.de/html/publications/update/pdffiles/IHDPUpdateLaw2_2004.pdf

Ahora s, se est en condiciones de dar cuenta del segundo propsito del trabajo,
a saber: la forma en que las instituciones efectivamente importan. Aunque no en todos
los casos, esta cuestin est ntimamente ligada a otra: emergen, se desarrollan y/o
cambian las instituciones porque cumplen una funcin ? Cuando convenga, ampliar
23

entonces al tratamiento de ambas.

Ejemplo de esa relacin necesaria entre la confusin de los trminos institucin
y organizacin y la confusin en la forma en que aquellas influyen o importan es el
trabajo de March y Olsen: El mtodo afirma que las instituciones no son slo arenas
en las cuales se confrontan diversas fuerzas sociales y polticas, tienen tambin la
capacidad de definir valores, normas, roles, identidades Las instituciones influencian
el modo a travs del cul los individuos y los grupos se activan en el interior y exterior
de ellas, el nivel de confianza entre los ciudadanos y el lder, las aspiraciones de una
comunidad poltica, la comunidad de leguaje y de normas, el significado de los
conceptos de democracia, justicia, libertad e igualdad (March y Olsen, 1989; citado
en PINTO, 2006)
La consideracin de las instituciones estatales (agencias, organismos) como
arenas de conflicto y/o negociacin es de antigua data en el campo disciplinar, y exime
de vincular la cita con la primera confusin. Importa s destacar cmo las instituciones
influyen, en la opinin de March y Olsen. As puestas, las instituciones lo son todo;
cualquier semejanza con definiciones de cultura no es mera coincidencia. Los aires de
familia con la tradicin sociolgica (y en particular con el institucionalismo
sociolgico), tampoco (PETERS, 2003).
Aunque reconocen confusin y consecuente diversidad como rasgos
imperantes en el nuevo institucionalismo, Orren y Skowronek suavizan los alcances de
la proposicin que se ha sostenido hasta aqu, cuando afirman que: Entre los
politlogos el acuerdo acerca de cmo son importantes las instituciones siempre ha
sido mayor que el desacuerdo. Las instituciones se han enfocado de maneras
variadas Pero en todos los casos, las instituciones se consideran pilares del orden en
poltica (ORREN y SKOWRONEK, 1999; el destacado no obra en el original)

23

Debe decirse aqu que restringir o influir en el comportamiento de los individuos no es la funcin de las
instituciones. En tanto constatacin emprica del vnculo existente entre instituciones e individuos,
demanda esa formulacin en primer lugar una necesariedad as como un sentido en el que esa influencia
verificada es ejercida, y quizs fundamentalmente la forma en que ello es interdependiente con otros
elementos que permiten explicar un todo. La funcin, si alguna, debe ser algo ms.

Y conviene reconocer que el problema del orden y la influencia que en l tienen

las instituciones han sido centrales en el trabajo de March y Olsen . En North la
24

perspectiva funcionalista es ms evidente: en general, reducen la incertidumbre; en

particular en la economa, reducen los costos de transaccin (NORTH, 2000); en
cualquiera de los dos casos, en definitiva, integra el conjunto de posiciones que le
asignan a las instituciones la funcin de generar y/o producir beneficios colectivos
(KNIGHT, 2004).
Esta forma de entender la emergencia, evolucin y cambio institucional, es
compartida por Przeworski, quien afirma: El problema que enfrentamos no es el de el
mercado versus el Estado, sino la cuestin de las instituciones especficas que
podran inducir a los actores individuales ya sean agentes econmicos, polticos o
burcratas a conducirse de modos colectivamente beneficiosos (PRZEWORSKI,
2007). La otra forma de entender las instituciones es aquella que enfatiza los efectos
discriminativos en la distribucin de los beneficios de la que el marxismo sera un
ejemplo. Las instituciones son, en este caso, las restricciones que unos hombres les
imponen a otros para capturar las ganancias del conflicto distributivo. (KNIGHT, 2004)
Para el neo institucionalismo normativo, la perspectiva funcionalista de las
instituciones le es ajena: [to] modern political theory, which makes political
outcomes a function of three primary factors: the distribution of preferences (interests)
among political actors, the distribution of resources (powers), and the constraints
imponed by the rules of the game (constitutions). Each of these is treated as exogenous
to the political system. (MARCH y OLSEN, 1984). En tanto en Ostrom aquella
relacin entre reglas y orden, en clave funcionalista es constitutiva de su enfoque:
Rules are the result of implicit or explicit efforts by a set of individuals to achieve
order and predictability within defined situations (OSTROM, 2000)
Sin embargo, esa convergencia es slo aparente. Para la autora de El Gobierno
de los Comunes, las instituciones no afectan la conducta de los individuos: ms bien,
afectan la estructura de la situacin en que los cursos de accin son seleccionados,
evadiendo s toda posibilidad determinista. En concreto, Rules rarely prescribe one
and only one action or outcome. Rules specify sets of actions or sets of outcomes in
three ways: 1) A rule states that some particular actions or outcomes is forbidden 2)
A rule enumerates specific actions or outcomes or states the upper and lower bound of
24

Institutional thinking emphasizes the part played by institutional structures in imposing elements of
order on a potentially inchoate world. (MARCH y OLSEN, 1984)

permitted actions or outcomes and forbids those that are not specifically included 3)
A rule requires a particular action or outcome Only the third type of rule requires
that an individual take one and only one action rather than cose from a set of actions.
(OSTROM, 2000)
Ejemplo de las infrecuentes situaciones del tercer tipo es la sentencia judicial a
la que se ve compelido un juez cuando el jurado encontr culpable al acusado, en el que
si hay determinismo alguno es de la regla particular en cuestin, y no de las
instituciones en general.

25

6. Consideraciones finales.
Ahora bien, si se considera que las reglas, en un orden ms elevado
(extraordinario, por oposicin al orden de la poltica cotidiana; ORREN y
SKOWRONEK, 1999) pueden tener una funcin semejante, pero por ello tambin
diferente, se puede comenzar a cerrar el crculo en torno a una forma de entender la vida
social en general, y el proceso poltico en particular que sea a la vez productiva y
coherente. Seala Ostrom: Rules are the means by which we intervene to change the
structure of incentives in situations. (OSTROM, 2000)
Entonces, si como seala North las instituciones constituyen en un sentido no
generalizado las reglas del juego social; si como afirma Shepsle las explicaciones de
los resultados de dicho

juego (proceso) social (poltico) se ven innecesariamente

empobrecidas cuando la nica referencia es al comportamiento maximizador; y si no

todo resultado es posible todo el tiempo ya que existen caractersticas institucionales
que inciden en el proceso; si como seala Ostrom las reglas no afectan a los
individuos sino, al igual que en Shepsle, afectan la situacin en la que la accin humana
tiene lugar (permitiendo, prohibiendo, determinando rara vez), pero tambin, afectando
la estructura de incentivos reconocidos por los individuos en situaciones concretas,
podemos construir un conjunto de proposiciones en condiciones de guiar
investigaciones futuras sobre cmo es que las instituciones pueden aportar a la
comprensin ya de los resultados, ya a proveer microfundamentos del comportamiento
que los origina.
25

No todas las instituciones actan de la misma forma: el Cdigo Penal carga con unos costos la conducta
delictiva pero no puede impedir que un robo tenga lugar; ms la ley electoral si impide que un menor de
18 aos vote en nuestro pas. Hay instituciones informales que son efectivas para informar el
comportamiento de los actores que las observan slo en pblico.

Quizs parezca inoportuna aqu la pregunta: Por qu conviene estudiar la

influencia de las instituciones? La respuesta es slo en apariencia evidente: resulta ms
econmico actuar sobre los incentivos que los actores reconocen al momento de
tomar una decisin 1) que modificar la forma en que estos forman sus preferencias
(SEN, 1973); o 2) que modificar sus modelos mentales para descifrar el medio
(NORTH, 2000), o para seleccionar el conjunto factible o de oportunidad (ELSTER,
2003).
Qu supone este trabajo para el estudio de las instituciones polticas? En primer
lugar, provee una definicin clara de lo que es una institucin poltica: una regla del
juego o proceso poltico en estudio, reconocida y aceptada como tal, que influye en la
especificacin del conjunto factible de opciones de cada actor interviniente en dicho
proceso, ya que permite, prohbe, o incentiva/desalienta un determinado curso de
accin.
Como en toda institucin (no slo las instituciones polticas), el potencial de
cada regla para producir (y predecir) un determinado resultado es variable, y debe ser
objeto de estudios situados. Por ejemplo, la posibilidad de que en un acto eleccionario
emita su voto un menor de edad es prxima a cero (no igual, pero muy prxima). En el
proceso poltico de sancin de una ley en un sistema bicameral, las alternativas son
distintas de cero, pero las secuencias y/o los resultados posibles son finitos y conocidos
(por ejemplo, la composicin de las cmaras y de las coaliciones por programas o temas
en un sistema bicameral permiten inferir las probabilidades de que una cmara insista
con la versin original de su proyecto ante las modificaciones introducidas por la otra).
Finalmente, an cuando el desaliento de una determinada conducta provenga de una
institucin como la pena de muerte, su efectividad para informar el comportamiento de
los agentes es bastante ms reducida que la de los regmenes electorales para evitar que
un menor de edad emita su voto.
Para finalizar slo se pretende aqu aportar algunas notas para el estudio de las
instituciones polticas: a) que las instituciones entendidas como reglas evitan que el
concepto se transforme en uno agrralo todo, y/o que se confunda con otros; b) que
las instituciones importan, porque como mnimo afectan el conjunto de oportunidad de
los actores (ya prohibiendo acciones, ya habilitndolas, ya incentivndolas o
promovindolas); c) que el estudio de las instituciones que no aborden las relaciones
entre aquellas y la conducta humana (conducta poltica en nuestro caso), o que est
desprovisto de modelos de la conducta, carece de sentido; d) que la accin humana

individual es ms fundamental en la explicacin de los resultados sociales, ya que casi

nunca puede anularse la posibilidad de eleccin (ELSTER, 2003); e) particular atencin
merece el proceso no exento de conflicto, mediante el cul los jugadores acuerdan desacuerdan (o algunos actores acuerdan-desacuerdan) en torno a cul es la forma
preferida de jugar el juego de todos los das (lo que interpela a la cuestin de cmo
emergen, se estabilizan y cambian las instituciones).
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