PROBLEMAS PBLICOS

AGENDA

DE

GOBIERNO

DR. LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

I.

ESTUDIO INTRODUCTORIO.
Es dominante en los estudios de poltica pblica considerar que la

poltica es un proceso que se desenvuelve en etapas, cada una de las cuales

posee sus actores, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados
propios, influye en las dems y es afectada por lo que sucede en las otras.
Sin embargo, separar en diversos tramos la elaboracin de una poltica es
algo artificial, y puede ser hasta desviante, si deja la recomienda que se
proceda etapa tras etapa, prohibiendo avanzar a la subsiguiente a menos
que se haya completado la precedente. En suma, una separacin analtica,
no debe ser confundida con una separacin real.
A pesar de los diversos cortes analticos y las diferencias
terminolgicas, todos los estudiosos de la poltica coinciden en sostener que
los integrantes necesarios de interrelacionados de toda poltica son: la
existencia de una situacin problemtica para cuya modificacin se
elige y efecta un determinado curso de accin que produce ciertos
resultados ms o menos diferentes de los deseados y, en
consecuencia, obliga a revisar el curso de accin elegido.
La consideracin de la poltica como proceso de varias y complejas
etapas ha propiciado tambin que las diferentes ciencias participantes
hayan terminado por concentrar su investigacin en especficos tramos del
recorrido de la poltica y por menospreciar la importancia terica o prctica
de los dems momentos. La segmentacin del proceso ocasion
tratamientos aislados y unidimensionales de decisiones singulares
contra su intencin original de entender la poltica como un curso
de accin integrado por decisiones interdependientes y
complementarias.
En estas pginas prestaremos atencin a los primeros tramos de la
poltica, la formacin de la agenda gubernamental y la definicin de
problemas pblicos, conoceremos sus principales aspectos y cuestiones, as
como las principales ideas y propuestas que algunos notables estudiosos
han formulado.
II.

DEMANDAS PBLICAS Y CONFORMACIN DE AGENDA

EL ESTADO: APUNTES PRELIMINARES PARA SU DEFINICIN| 1

Innumerables problemas con situaciones y causas heterogneas

fluyen cotidianamente hacia el gobierno en busca de atencin y solucin.
Algunos problemas son de inters general, otros son de inters particular.
Algunos problemas son respaldados por organizaciones poderosas y
argumentos culturalmente significativos, otros cuentan con voces dispersas
e introducen argumentos alternativos a los comnmente utilizados. Frente a
algunos problemas, hay rpido y mayoritario consenso entre los ciudadanos,
en otros casos las opiniones se dividen. Algunos problemas caen dentro del
permetro de las obligaciones constitucionales del Estado y exigen slo el
cumplimiento cabal de las responsabilidades estatales; otros problemas
rebasan las fronteras establecidas, pero no dejan de reclamar la
intervencin estatal. Algunos problemas son relativamente sencillos y
localizados, con respuestas disponibles, otros son problemas complejos que
no son tratables aisladamente. Unos son problemas de rutina,
programables; otros son inditos, lo que exige encarar medidas
innovadoras. En suma, las relaciones cotidianas entre sociedad y
Estado toman la forma de problemas y soluciones, demandas y
ofertas, conflictos y arbitrajes, necesidades y satisfactores. El
Estado es concebido como el encargado de resolver los problemas
que las relaciones entre los privados ocasionan o que son incapaces
de resolver.
No todos los problemas, sin embargo, logran llamar la atencin
gubernamental y despertar su iniciativa. No todos logran formar parte del
temario de los asuntos pblicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del
gobierno. Ante algunas cuestiones, los gobiernos son inmediatamente
sensibles y se muestran preocupados, otras los dejan indiferentes. Algunas
cuestiones ni siquiera llegan a alcanzar la calidad de cuestin pblica y son
remitidas a la clase de asuntos privados, sin inters para el Estado. No
todas las cuestiones se vuelven pblicas, ni todas las cuestiones
pblicas se vuelven objeto de la accin gubernamental, agenda
de gobierno.
Qu ocurre entonces en el proceso de formacin de la agenda de
gobierno? Cmo se forma y por qu se forma de esa manera?
La manera como se elabora la agenda de gobierno, se le da forma y
contenido, reviste fundamental importancia poltica y administrativa.
Polticamente expresa la vitalidad o flojedad de la vida pblica en
un sistema poltico dado. Entre las libertades individuales y los poderes
EL ESTADO: APUNTES PRELIMINARES PARA SU DEFINICIN| 2

del Estado existe o no, un mbito que es producto de la mayor o menos

energa de las libertades polticas. Suele llamare mbito pblico, esfera
pblica, vida pblica y cumple la funcin de mediar entre Estado y
sociedad, entre poltica y economa, entre la constitucin poltica y la
constitucin real, entre la norma general y los intereses particulares. En
efecto, los individuos y sus organizaciones buscan transformar sus
intereses y necesidades particulares en asuntos generales de
inters y utilidad para todo el conjunto del Estado. Este trabajo de
generalizacin de intereses y solucin de conflictos es la razn de ser y la
funcin social propia del mbito pblico, que por definicin debe ser
igualmente accesible a todos los ciudadanos que quieran presentar y
justificar sus demandas, sin discriminacin, privilegios, fueros y monopolios.
En el mbito pblico ocurre que situaciones, problemas y necesidades que
tienen un lugar circunscrito en la vida privada y grupal, se transforman en
demandas que pretenden poseer la naturaleza de cuestin pblica y ser de
significacin para el Estado. En l, los intereses particulares bus can
argumentarse como generales.
La formacin de la agenda de gobierno evidencia la salud o
enfermedad de la vida pblica. Deja ver quines son los que efectivamente
definen y justifican los problemas pblicos, cuales grupos y organizaciones
tienen efectivamente la fuerza de transubstanciar cuestiones sociales en
prioridades de gobierno. Revela, en suma, cul es la estructura de poder
que domina efectivamente la realizacin de una poltica.
Pero tambin, en trminos de gobierno y administracin la manera
como se elabora la agenda de gobierno es determinante. La ms importante
de las decisiones de un gobierno, es la que concierne a la eleccin de sus
asuntos y prioridades de accin: a su agenda. Ellas dan direccin a un
gobierno. En efecto, el proceso de elaboracin de la agenda es el momento
en el que el gobierno decide si decidir o no sobre un determinado asunto,
decide intervenir o bien no intervenir. Se trata entonces de la decisin que
compromete o no a actuar al gobierno y, en consecuencia, a poner o
no en marcha toda su maquinaria. Es la crucial decisin de decisiones.
Frente a un asunto el gobierno encara el dilema de elegir si es de inters
pblico o no, polticamente trascendente o no, pero a fin de cuentas encara
el dilema de si debe actuar o no.
La filtracin de las cuestiones se vuelve entonces una actividad
estratgica, en la medida en que decidir si una cuestin amerita ser objeto
EL ESTADO: APUNTES PRELIMINARES PARA SU DEFINICIN| 3

de la accin gubernamental significa comprometerse y poner en juego los

recursos del Estado.
Por agenda de gobierno suele entenderse el conjunto de
problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes
han seleccionado y ordenado como objetos sobre los que deben
actuar. ste es el punto esencial de la definicin. El que una demanda o
problema llegue a ser considerado como tema de la agenda de gobierno
supone analticamente decisiones precedentes, ya que el gobierno decide
actuar sobre lo que previamente ha llamado y fijado su atencin. A su vez,
las valoraciones que se tienen de la composicin y causas del problema son
determinantes para decidir prestarles atencin y para decidir la accin o la
inaccin. En efecto, definir un problema es de alguna manera delimitar la
probabilidad, tipo y alcance de su solucin. Por ello, en interdependencia
con la definicin del problema, el gobierno tiene que revisar sus posibles
cursos de accin, considerar si puede hacer efectivamente algo y si tiene
sentido su accin. La estructuracin de la agenda, la definicin del problema
y el anlisis de las opciones de accin son as actividades
interdependientes.
La agenda poltico-administrativa est integrada por las demandas
que los formadores de las polticas han escogido o respecto de los cuales se
sienten obligados a actuar. Se puede llamar propiamente formacin de la
agenda, al proceso mediante el cual, las demandas de varios grupos de la
poblacin se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atencin
seria de las autoridades pblicas como asuntos posibles de poltica pblica.
La importancia del proceso se debe bsicamente a dos hechos: primero, la
capacidad de atencin de los gobiernos es limitada. Segundo, los problemas
de una poltica siempre son asuntos por definir. Los problemas de la
poltica son construcciones sociales que plasman ciertas concepcin
es particulares de la realidad.
Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la
componen se originan y configuran en el sistema poltico. Son
cuestiones que conciernen y preocupan a los ciudadanos y que ellos
consideran asuntos generales de Estado y, en consecuencia, asuntos de
gobierno. Hay entonces una agenda de los ciudadanos, del Estado o
del sistema poltico que puede preceder y determinar la agenda de
gobierno, que puede empatar con la del gobierno, o diferir de ella

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en mayor o menor grado. Los nexos entre las dos agendas son propias de
la dinmica de las relaciones entre sociedad y Estado.
Muy productivamente se ha distinguido entre dos tipos de agenda: la
primera agenda es llamada sistmica, pblica o constitucional, la
segunda, institucional, formal o gubernamental. La agenda pblica
o sistmica est integrada por todas las cuestiones que los
miembros de una comunidad poltica perciben comnmente como
merecedores de la atencin pblica y como asuntos de competencia
gubernamental. Toda comunidad poltica tiene su propia agenda
sistmica. El segundo tipo de agenda, es la institucional o
gubernamental, la cual puede ser definida como el conjunto de
asuntos explcitamente aceptados para consideracin por parte de
cualquier organismo gubernamental en el nivel local, estatal o
nacional.
Todo sistema poltico tiene fronteras precisas que filtran los conflictos
y los problemas, los valoran o los rechazan. Esta selectividad del sistema
poltico es determinante para que las demandas avancen y convenzan al
gobierno de su validez. La naturaleza y dinmica de las dos agendas es
diversa y puede llegar a ser riesgosamente discrepante. La agenda
sistmica tender a integrarse con cuestiones abstractas,
generales y globales (la contaminacin, la pobreza extrema, la seguridad
nacional); mientras que la agenda institucional de las dependencias
gubernamentales tiende a ser ms especfica, concreta y acotada,
indicando y definiendo problemas precisos (el SIDA, el analfabetismo,
el narcotrfico).
La agenda sistmica ser siempre ms abstracta, general y
ms amplia en extensin y dominio que cualquier agenda
institucional dada. Mas an, las prioridades de la agenda sistmica no
necesariamente corresponden a las prioridades de las agendas
institucionales. De hecho, pueden existir discrepancias considerables entre
ellas. En este sentido, se podra plantear la hiptesis general de que
cuanto mayor sea la disparidad entre las agendas, mayor ser la
intensidad y frecuencia de conflictos dentro del sistema poltico.
III.

PROCESO DE FORMACIN DE LA AGENDA PBLICA O SISTMICA

Para que un asunto tenga acceso a la agenda sistmica, necesita

cumplir tres requisitos: que sea objeto de atencin amplia o al menos

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de amplio conocimiento del pblico, que una buena parte del

pblico considere que se requiere algn tipo de accin y que a los
ojos de los miembros de la comunidad, la accin sea competencia
de alguna entidad gubernamental.
La conflictividad actual o potencial de un asunto en la comunidad
poltica es el factor que favorece su expansin y difusin. Las demandan
deben convertirse, entonces, en una cuestin de carcter controvertido y
polmico.
Acontecimientos sociales que sirven de mecanismos de disparos
(catstrofes, sucesos econmicos, crmenes, etc.) y los iniciadores (actores
sociales que se encargan de convertirlos en cuestiones y ofrecer su primera
definicin) son el primer paso del trayecto.
Las cuestiones definidas sencillamente, sin tecnicismos, que
presentan aspectos de significacin duradera para grandes nmeros de
poblacin, son las que tienen mayor probabilidad de expandirse al gran
pblico y de involucrarlo. Esta probabilidad aumenta si la exposicin emplea
lenguajes y smbolos culturalmente arraigados, dotados de una carga
emocional profunda. Obviamente, si la cuestin entra en el circuito de los
medios masivos, escritos y electrnicos, se facilitar en principio su difusin
al conjunto de una comunidad poltica.
El trayecto culmina cuando la definicin de una cuestin se coloca en
el orden del da de la comunidad poltica. En ese momento, la cuestin
puede ser llamada pblica y se coloca como reclamo ciudadano frente al
gobierno, exigiendo un lugar en la agenda formal de sus organizaciones y
programas. A manera de conclusin, se propone la hiptesis comprobable
de que cuanto ms amplio sea el pblico al que se ha expandido una
cuestin, mayor ser la posibilidad de que presione efectivamente
al gobierno y se coloque en la agenda formal. El trayecto de la
cuestin hacia la agenda poltica es en realidad una confrontacin de de
cisiones. Se comparte una definicin genrica y una lnea gruesa de accin
pero suele persistir el desacuerdo sobre la composicin y alcance del
problema, sobre las causas que lo ocasionan y la manera de abordarlo.
Averiguar y monitorear cmo se forma la agenda gubernamental
formal es un segundo orden de discusin e investigacin. El gobierno puede
ser un iniciador de cuestiones en la comunidad poltica y seguramente
participa en la expansin o freno de determinados asuntos. Los gobiernos
no suelen comportarse pasivamente, dejando que las cuestiones se
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configuren y definan dentro del juego de las fuerzas sociales. Ms bien, los
gobiernos intervienen estratgicamente en la vida pblica tratando
de dar forma a las cuestiones a la luz de sus posibilidades reales de
intervencin. Al final de la agenda pblica, las cuestiones de la agenda
pblica estn frente a los gobiernos. Procede entonces preguntarse cul es
el comportamiento que el gobierno sigue para decidir que debe prestar
atencin a las cuestiones. Los tericos sostienen que el establecimiento de
la agenda formal del gobierno es un proceso decisiones que las ms de las
veces es contingente y tornadizo. En la mayor parte de las reas de
problemas, el proceso decisorio del gobierno es laxamente estructurado, sin
un patrn de comportamiento, que en mucho se asemeja a las anarquas
organizadas.
Las anarquas organizadas tienen tres propiedades bsicas:
1. Preferencias problemticas: imprecisas, desordenadas,
cambiantes.
2. Tecnologas no claras: los procedimientos no son bien
entendidos por los miembros de la organizacin, hay mucho de
ensayo y error, de saber convencional y de intuicin.
3. Participacin fluida: diversos grados de motivacin y
compromiso.
En consecuencia, su proceso decisorio es cambiante y hasta
caprichoso. De hecho se parece a un bote de basura, en el que los
participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones a medida que
los generan. El proceso decisional de una anarqua organizada es el
resultado o la interseccin de varias corrientes relativamente
independientes entre s que se mueven dentro de una organizacin. La
decisin es bsicamente el resultado de la confluencia no casual pero
tampoco enteramente previsible y controlable de cuatro corrientes: los
problemas, las soluciones, los actores participantes y las oportunidades de
eleccin.
La heterogeneidad de las cuestiones que se presentan en la agenda
pblica, todas compitiendo por llamar la atencin y desatar la iniciativa del
gobierno, generan una oportunidad de eleccin. Segn las
circunstancias, los gobiernos viven tal vez de situaciones holgadas que les
permiten darse tiempo y estudiar analticamente cul es la accin idnea;
pero en general sus oportunidades de eleccin son muy apretadas, con

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demandas heterogneas y antagnicas el tiempo encima, carencia de datos

y recursos, diagnsticos incompletos.
La decisin gubernamental de introducir en su agenda asuntos
pblicos especficos va a depender de si el gobierno se encuentra o no en
una oportunidad de eleccin favorable, tiempo, recursos, si las cuestiones y
demandas son o no tratables y si los participantes en la toma de decisiones
estn o no interesados en intervenir en la cuestin por muchas razones.
Sin embargo, aunque en mucho las decisiones pblicas se
caractericen por la contingencia, los sistemas polticos y los gobiernos de
manera deliberada ordenan las demandas, encuadran los conflictos, definen
los problemas, disean y construyen las alternativas polticas. Esta
regulacin formal e informal de la agenda, ha ayudado a estructurar el
proceso, fijando condiciones y parmetros aunque sin poder cancelar de
todo su carcter libre y plurimorfo.
El que una cuestin logre colocarse exitosamente en la agenda
depende de una convergencia apropiada de gentes, problemas, soluciones y
oportunidades de eleccin; pero el comportamiento de cada uno de estos
elementos es virtualmente incierto. Es posible empero reducir el mbito de
incertidumbre a travs de varios factores de contexto, que son los que
tratan de estabilizar las corrientes de problemas, demandas, grupos y
decisiones que fluyen ininterrumpidamente entre sociedad y gobierno.
Por poderosos motivos histricos, ideolgicos, polticos y
constitucionales, los sistemas se han estructurado con referencia a ciertos
valores, ideas y fuerzas sociales, que demarcan los lmites de su accin
legtima, los inclinan hacia ciertas cuestiones y los hacen refractarias a
otras. Leyes, valores, ideas, compromisos histricos delimitan el universo de
los problemas a calificar como pblicos y de competencia gubernamental.
Debido a sus mbitos de jurisdiccin formal, historia de decisiones,
afinidades polticas, clientela, convicciones personales de los directivos,
procedimientos establecidos, incentivos, cada una de las oficinas tienen su
visin propia acerca de lo que es su funcin, responsabilidad, prioridad,
compromiso y obligacin. Este sesgo del sistema y de las dependencias
pblicas cumple la funcin de filtrar selectivamente la corriente de los
problemas y demandas que se levantan desde la sociedad. Hay pues una
reduccin de la multiplicidad y variabilidad, por lo que se configura un
patrn de atendibilidad y aceptabilidad de las cuestiones pblicas.

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Lo mismo ocurre con las soluciones en busca de problemas. No todas

las respuestas imaginables y disponibles pueden volverse operativas. Hay
restricciones fiscales, legales, morales, tecnoprodutivas, polticas. Sobre
todo, tristemente, hay restricciones de la cabeza, mentales. Hay pues un
patrn de plausibilidad poltico-administrativa, determinado por
restricciones de recursos e ideas. Cada sistema poltico y oficina de
gobierno tiene su calendario de atencin y descanso, su horario de abierto y
cerrado. Son oportunidades para aprovechar las elecciones polticas, los
presupuestos anuales, las consultas pblicas, las crisis de gobierno, la
bonanza de la economa poltica y ciertos eventos crticos que constituyen
oportunidades favorables para que la ciudadana plantee asuntos olvidados
o rechazados. Todo esto configura un patrn de receptividad
gubernamental, que contribuye a estabilizar y ordenar el carcter
mudable de los reclamos y presiones sociales.
Sin embargo, el factor con mayor peso causal en la configuracin de
la agenda formal de gobierno es la fuerza de los actores polticos que
intervienen en el proceso y las relaciones polticas-administrativas que han
tejido entre ellos y con el gobierno.
La accin o inaccin del gobierno est en verdad predeterminada por
alguna fuerza social dominante o representa mas bien el acomodo de
fuerzas del llamado tringulo de hierro (gobierno, grupos de inters,

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