Di Virgilio Chiara - La Politica Social en El Conurbano Bonaerense

UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTO
Septiembre de 1999
ISBN: en trmite
1 Edicin, 250 ejemplares.
Queda hecho el depsito que marca la Ley 11.723
Impreso en Argentina
Programa
de
Desarrollo
Local
CARTILLA DE DESARROLLO LOCAL N 3
La poltica social en el
Conurbano Bonaerense
Una mirada de su implementacin
desde lo local
Magdalena Chiara
Mara Mercedes Di Virgilio
Marisa Fournier
Daniela Soldano
Francisco Suarez
Coleccin Extensin
INSTITUTO DEL CONURBANO

Universidad Nacional
de General Sarmiento
UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTO

AUTORIDADES
Rector
Prof. Jos Luis Coraggio

Vicerrectora
Lic. Susana Hintze

Director del Instituto de Ciencias
Lic. Adolfo Vispo

Director del Instituto del Conurbano
Lic. Mara Di Pace

Director del Instituto de Industrias
Dr. Francisco Gatto

Director del Instituto del Desarrollo Humano
Dr. Roberto Nol Domecq

Secretaria de Investigacin
Lic. Estela Grassi

Secretaria Acadmica
Lic. Claudia Danani

Secretario General
Prof. Jos Mara Beltrame

Secretaria Administrativa
Dra. Daniela Guardado
LA POLTICA SOCIAL EN EL CONURBANO BONAERENSE
ndice
I. Presentacin ......................................................................................
II. Programa de las jornadas .................................................................. 11

III. El nivel local de implementacin de los programas sociales:
caractersticas y problemas.................................................................... 14
III.1. Introduccin ............................................................................. 14
III.2. La implementacin de los programas sociales en la zona.
El trabajo en grupos .......................................................................... 21
IV. Es posible reorientar en el nivel local las polticas sociales hacia
una mayor equidad y participacin? Algunas reflexiones en torno a las
capacidades de los actores.................................................................... 30
IV.1. Introduccin .............................................................................. 30
IV.2. Las capacidades de los actores para reorientar las polticas
en el nivel local. El trabajo en grupos ................................................ 34
V. A modo de sntesis............................................................................ 42
VI. Algunos textos sugeridos ................................................................. 44
VII. Listado de participantes .................................................................. 45
Programa
de
Desarrollo
Local
El compromiso de la Universidad Nacional de General Sarmiento con la

promocin del desarrollo integral de la regin ha llevado a la formulacin de
este Programa de Desarrollo Local, implementado por el Instituto del Conurbano.
El conjunto de actividades que conforman este Programa se proponen contribuir a instalar en la esfera pblica la cuestin del desarrollo local , entendido
como un proceso de desarrollo integral en el que las condiciones de vida de
todos los miembros de la sociedad local mejoran de manera sostenida tanto en
lo material como en lo social, lo cultural y lo poltico. Puesto que el papel de
los actores locales constituye uno de los resortes fundamentales de este proceso, el Programa est especialmente orientado a generar instancias de encuentro, capacitacin y coordinacin de los agentes actuales y potenciales del
desarrollo local.
Para ello, a lo largo de los tres aos de duracin del Programa se organizarn Talleres de capacitacin, Encuentros de Difusin y Comunicacin y Encuentros de Articulacin y reflexin sobre temas de relevancia dentro de la
problemtica local. Asimismo se editarn Manuales de gestin, Memorias de
los Encuentros de Difusin, Cartillas de desarrollo local y un Boletn peridico
con informaciones producidas por el Programa. Por ltimo, est previsto realizar Asesoras Tcnicas a instituciones pblicas y no gubernamentales.
El Programa cuenta con el auspicio de la FUNAS (Fundacin de la Universidad de General Sarmiento), y la contribucin de recursos especiales provenientes de la Inter American Foundation.
I . Presentacin
Qu pasa cuando los programas sociales se ponen en prctica en el nivel
local? Qu desafos plantean a las organizaciones sociales, municipios y partidos polticos? Qu sucede cuando surge la necesidad de hacerlos ms cercanos a las expectativas de las personas involucradas? Se presentan obstculos
o por el contrario hay libertad de accin?
Estas son algunas de las preguntas que dieron origen a las dos jornadas
realizadas el 12 y 19 de abril en las que se produjo el material que presentamos aqu. En ellas trabajaron conjuntamente miembros de las entidades intermedias de la zona, funcionarios de organismos pblicos, militantes de partidos
polticos, asistentes sociales con experiencia en polticas sociales e investigadores docentes de la Universidad.
El trabajo se realiz en el marco del Curso de Formacin de Agentes de
Desarrollo Local y tuvo por objetivo estimular la reflexin acerca de las formas
en que llegan los programas sociales al nivel local. De ah que todo el trabajo
haya estado orientado a la produccin grupal; las exposiciones fueron un aporte para orientar la reflexin en los grupos.
Los resultados del trabajo de estas jornadas sirvieron para reflexionar, en
el marco del Curso, acerca de la prctica de la implementacin de los programas sociales en funcin de identificar los factores que condicionan el diseo y
la aplicacin de polticas sociales alternativas. Hacia el futuro, creemos que
ayudarn tambin a formular preguntas para esbozar lneas de trabajo en el
marco del Programa de Desarrollo Local.
Uno de los logros ms destacables de estos encuentros es haber generado un dilogo entre los actores que "hacen" la poltica social pero que tienen
pocas oportunidades de intercambiar sus perspectivas.
Programa de Desarrollo Local
Por ltimo, en estos talleres no pretendimos alcanzar acuerdos sino poner

en comn distintas visiones y generar un marco de intercambio entre los diferentes actores involucrados en la gestin y la implementacin de los programas sociales. En este intercambio radica la riqueza de las reflexiones que aqu
sintetizamos.
Esperamos que este material no solo sea frtil para aquellos que lo produjimos, sino sea a su vez el punto de partida de futuras actividades que involucren
a stos y ms actores interesados en hacer polticas sociales ms cercanas a las
expectativas y necesidades de los ciudadanos.
Magdalena Chiara
Mara Mercedes Di Virgilio
Marisa Fournier
Daniela Soldano
Francisco Suarez
Julio de 1999.
10
II.
Programa
de
las
jornadas
Curso Taller de formacin de agentes de desarrollo local

Desarrollo Local en reas Metropolitanas: el potencial de la economa popular.
Mdulo D: Economa popular urbana y poltica social.
Reflexin colectiva sobre los programas sociales presentes en la zona y

las prcticas que generan.
Duracin: 2 encuentros de 3 horas.
Fecha: 12 y 19 de abril de 1999.
Objetivo:
-
Estimular la reflexin acerca de las formas en que llegan los programas

sociales al nivel local.
Metodologa de los encuentros:

El trabajo se organizar en dos sesiones de una duracin aproximada de 2
h 30. Cada una de las sesiones tendr un momento breve de presentacin
de grandes lineamientos como insumo para la discusin, un segundo momento de trabajo grupal y un tercer momento de puesta en comn de los resultados de los trabajos de cada grupo.
Los grupos sern heterogneos (se combinar la participacin de distintos
actores: municipales, organismos pblicos provinciales o nacionales, partidos
polticos y ONGs) y organizados previamente en el momento de la recepcin
de los participantes.
Como metodologa para el trabajo en los grupos, se avanzar en la discusin los primeros 15 y luego se ir registrando en el papel grande a medida
que se avance en la discusin. No se pretende llegar a acuerdos, sino abrir un
espacio en donde se expliciten perspectivas diversas y se registren.
Primera sesin
1.
Presentacin del sentido de las dos sesiones en el contexto del curso y

del mdulo y presentacin del objetivo y propuesta de trabajo para las
dos sesiones.
11
2.
Momento expositivo (aproximadamente 30). Contenidos:

Recuperacin breve de los procesos que caracterizan a las nuevas polticas sociales presentados en la sesin anterior. Se harn referencias concretas a programas y las formas en que involucran a los actores en su
gestin.
Sealar las particularidades del nivel local de implementacin de las polticas y las condiciones propias de ese nivel que reorientan su sentido
(relacin entre lo instituido y la poltica y la relacin conocimiento/accin).
El papel de los actores (concepto de entramado de polticas).
3.
Trabajo en grupos (aproximadamente 1 hora): Se trabajar en grupos

promoviendo la reflexin en torno a una pregunta disparadora: En funcin de la reciente exposicin, se generan nuevas prcticas en el nivel
local a partir de la implementacin de las polticas sociales?
Plenario (aproximadamente 20): Se efectuar una lectura de los productos grupales intentando establecer convergencias y divergencias.
4.
Segunda sesin
12
1.
Presentacin: recuperacin del trabajo realizado en la sesin anterior,

presentacin de la propuesta de trabajo para la sesin del da.
2.
Momento expositivo (aproximadamente 30). Contenidos:

El problema de las capacidades institucionales de los actores del entramado de polticas: las reglas de juego que regulan las relaciones entre los
actores (R-J), las caractersticas de las redes interinstitucionales que se
establecen entre los mismos (R-I), las formas de organizacin de cada
uno de los actores (O-I), los recursos materiales y humanos que se dispone para su cumplimiento (RR) y las capacidades individuales que se
requieren para que el papel sea cumplido cabalmente (C-I).
3.
Trabajo en grupos (aproximadamente 1 hora):

Se iniciar el trabajo en los grupos durante 15 minutos identificando los
problemas/dficits/obstculos con que los actores se encuentran para orientar las polticas sociales en trminos de mayor equidad y participacin,
con la siguiente pregunta:
Cules son los problemas que aparecen para orientar las polticas en
trminos de mayor equidad y participacin?
Una vez identificados los problemas se escoger uno para analizar bajo la
siguiente consigna:
Cul es su origen en trminos de ciertos dficit de capacidad institucional?
4.
Plenario (aproximadamente 1 hora): Se expondr lo producido por cada

uno de los grupos discutiendo en torno a lo producido, las convergencias
y divergencias intentando ver lneas dominantes en la elaboracin de
cada grupo.
13
I I I . El nivel local de implementacin

de los programas sociales:
caractersticas y problemas
III.1 Introduccin
Magdalena G. Chiara
En la sesin anterior Jos Luis Coraggio present un panorama general
acerca de los grandes procesos de reestructuracin a nivel mundial y nacional
que venimos presenciando y ciertas precisiones acerca de las novedades que
presenta la cuestin de la pobreza.
Las caractersticas que presenta actualmente la cuestin de la pobreza son
su masividad, la formacin de ghetos, su intensidad y profundidad a lo largo de
generaciones, la concentracin extrema de la riqueza y la brecha entre las
necesidades bsicas y los requerimientos para la insercin en el mercado de
trabajo. Una de las caractersticas centrales de estos procesos es su capacidad
de exclusin.
Tambin seal el carcter de lmite de las polticas macroeconmicas y se
presentaron a modo de modelo las caractersticas de lo que Coraggio denomina las nuevas polticas sociales compensatorias. Muy brevemente, las caractersticas que seal son:
a.
En trminos ideolgicos pasan de estar fundadas en el concepto de derechos sociales a basarse en el concepto de necesidad.
b.
De ser polticas pensadas para todos (universalidad), a polticas orientadas hacia quienes ms lo necesitan (focalizacin).
c.
Se trata de paquetes bsicos, muy elementales (salud, educacin, politica

alimentaria).
d.
De gestionarse centralizadamente pasan a ser gestionadas de forma descentralizada.
e.
Se caracterizan por la aplicacin de criterios de costo-efectividad para medir

impactos de las acciones.
f.
La asignacin de recursos adicionales por la va de proyectos que tiene

como consecuencia la mercadizacin de la asignacin presupuestaria.
La idea aqu es poner el foco en las formas en que esas polticas sociales
llegan al nivel local a ponerse en prctica. Vamos a concentrarnos ahora en las
14
particularidades que presenta el nivel local de implementacin de las polticas

sociales y las condiciones propias del mismo que reorientan su sentido. Asimismo, avanzaremos en el papel de los actores en el proceso de
implementacin de las polticas a travs del concepto de entramado de polticas.
La idea que ilumina y justifica la reflexin de este taller es que en el nivel
local ocurren procesos que no son exactamente los originalmente previstos
en la formulacin de las polticas. En otras palabras, lo que sucede durante la
implementacin de las polticas resulta diferente de lo pensado al disearlas.
Nos preguntamos si solo en la foro tambin en el sentido, es
En el nivel local ocurren procesos que ma
decir, en su orientacin.
no son exactamente los originalmente

previstos en la formulacin de las
polticas
La pregunta ronda en torno a

si en el nivel local estas polticas
solo se reproducen o tambin se
transforman y cules son las restricciones que se les presentan a los
distintos actores sociales que estn -en mayor o menor medida- implicados en
las mismas para cambiar su rumbo. Cuando hablamos de cambio de rumbo,
nos referimos a hacerlas ms equitativas y ms cercanas a los intereses, necesidades y expectativas de los sujetos de las polticas.
Una primera pregunta que debemos hacernos es acerca de quines son
esos actores implicados en las polticas. Son de distinto tipo: municipios y
diferentes reas del ejecutivo y legislativo municipales, organismos provinciales y nacionales desconcentrados, sociedades de fomento, organizaciones especficas como las de tierras y vivienda o salud, ONGs de alcance regional o
nacional, los medios de comunicacin locales y nacionales. Estos actores, a su
vez, estn relacionados a travs de distintas formas de articulacin pblico/
privada: redes, convenios de gestin mixta, participacin en mesas de
concertacin, multisectoriales. Seguramente, la reflexin grupal en torno a las
prcticas avanzar en la identificacin de otros actores y formas de articulacin.
Vamos a concentrarnos un poco en los actores. Cuando Coraggio caracteriz a las nuevas polticas sociales, se refiri a que la gestin no era centralizada sino descentralizada. Esto ha generado sin duda cambios importantes en
los actores pblicos. En los ltimos aos, el proceso de reforma del estado ha
reorganizado las funciones tradicionales del Estado Nacional transfirindose
gran parte de ellas hacia el mercado (privatizndose), hacia el nivel provincial y
hacia la propia sociedad y hacia los municipios. Los actores pblicos han asumido progresivamente competencias y funciones delegadas desde niveles
15
centrales. Funciones relativas a salud, vivienda y obras pblicas (entre otras)

pasaron a la rbita municipal. En educacin, los municipios han tenido iniciativas autnomas (muchas veces alentadas por el gobierno provincial) en educacin inicial a travs de jardines de infantes municipales.
Ahora bien, estos procesos no han sido lineales. Inversamente, en algunos casos, han implicado la reasuncin de parte de la provincia de funciones
en algunos sectores (como el caso de las funciones ejercidas bajo formas
mixtas en algunos hospitales) o la centralizacin de las inversiones en obra
pblica (pavimentos, extensin de redes de agua, cloaca) que se realizaron
por la va del Fondo del Conurbano. Entonces, ms que hablar de descentralizacin tenemos que hablar de procesos fragmentados, complejos y, en diferentes sentidos, de centralizaTenemos que hablar de procesos cin-desconcentracin-descen1
. De sus resultados
fragmentados, complejos y, en tralizacin
pueden decirse muchas cosas,
diferentes sentidos, de centralizacin- sealamos aqu dos que parecen las ms significativas:
desconcentracin-descentralizacin
a. Que la descentralizacin de
responsabilidades para la prestacin de bienes y provisin de servicios se ha hecho sin la continuidad
de los recursos necesarios y sin desarrollar las capacidades de gestin
para llevarlos adelante eficazprofesionales, comisiones mente.
Entidades
barriales, sociedades de fomento,
organizaciones sociales y ONGs se han
ido progresivamente comprometiendo
con las polticas sociales desde la
deteccin y configuracin de la demanda
hasta la gestin de los programas
b. Al mismo tiempo, tenemos

que considerar que esta transferencia de las cargas de la crisis
a los gobiernos locales asigna a
la vez a los municipios la gestin de las consecuencias sociales de las decisiones econmicas del gobierno central, con el
consecuente deterioro de su legitimidad. Esto resulta particularmente grave dado que las tensiones, consecuencia de los efectos de los
procesos de ajuste, tienen aqu menos mediaciones que en el nivel cen-
Para profundizar esta aproximacin al tema de la descentralizacin sugerimos el texto de BADIA, G.

y otros. 1992. "Descentralizacin, desconcentracin, centralizacin. Un anlisis desde las funciones
del Estado". En: CAMBIOS, Ao 2, Nro. 3. 1992.
1
16
tral donde se produjeron. Algunos autores hablan de la municipalizacin

de la crisis del estado2 .
Tambin se han producido cambios en el papel de los actores sociales a lo
largo del tiempo. Actores tales como entidades profesionales, comisiones
barriales, sociedades de fomento, organizaciones sociales y ONGs se han ido
progresivamente comprometiendo con las polticas sociales desde la deteccin y configuracin de la demanda hasta la gestin de los programas. Por
ejemplo, en el caso del sector salud pueden identificarse:
comisiones barriales, cooperadoras y sociedades de fomento que asumieron funciones en la gestin de los centros de salud,
comisin por la Defensa de la Salud que nuclea organizaciones de distinto tipo en funcin de la defensa del carcter pblico de la salud, o
asociaciones profesionales organizadas en funcin de la defensa de intereses profesionales.
Reconocidos estos actores en

la escena local podemos plantear
que estas polticas sociales (cuyo
modelo general caracteriz
Coraggio) no bajan sobre un terreno vaco, sino que estos actores pblicos y privados toman (en
mayor o menor medida) decisiones de distinto tipo sobre el uso
de recursos comunes con respecto a un determinado problema.
Estos actores pblicos y privados

toman (en mayor o menor medida)
decisiones de distinto tipo sobre el uso
de recursos comunes con respecto a un
determinado problema
Esto es lo que se denomina el "entramado de intereses" de actores. La

constitucin del entramado antecede a la implementacin de las polticas; sin
embargo la condiciona y, al mismo tiempo, es modificado en el proceso de su
"puesta en marcha"3 . Las polticas pueden modificar este entramado de distintas formas; sealamos a modo ilustrativo algunas posibles:
poniendo en competencia a las ONGs por los recursos,
Para este punto, pueden verse los trabajos que estn en Garca Delgado, D. (comp.) Hacia un nuevo
modelo de gestin local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires. Oficina de Publicaciones
del CBC, Universidad de Buenos Aires. Ver citas de los trabajos en la bibliografa sugerida.
3
Para ver en mayor profundidad el concepto de entramado sugerimos los siguientes textos: SUBIRATS,
J. (1989); "La puesta en prctica de las polticas pblicas". En: Anlisis de polticas pblicas y eficacia en
la administracin. MAP. Madrid. Espaa y JORDANA, J. (1995) El anlisis de los policy networks: una
nueva perspectiva sobre la relacin entre polticas pblica y Estado?. En: Gestin y Anlisis de Polticas
Pblicas. Nro. 3. Mayo/agosto.
2
17
jerarquizando a las organizaciones sociales frente a los municipios para la

gestin de los programas, o
jerarquizando la figura de los Intendentes por sobre la del municipio como

institucin plural.
Aqu entonces agregamos otra cuestin al planteo de Jos Luis Coraggio.

l deca en la sesin pasada que estas polticas se limitan a producir satisfactores: no
No se imponen por igual estas slo producen satisfactores sino que tampolticas en todas las provincias bin producen cambios en trminos de las
relaciones sociales.
ni en todos los municipios
La posibilidad de reorientar el modelo
que describi Coraggio estar condicionada por las caractersticas de los actores y por las relaciones que se establecen entre ellos. El comentaba que el
Banco Mundial no aplic este modelo por igual a todos los pases de
Latinoamrica.
Nosotros consideramos que eso tambin es vlido para los niveles

subnacionales. No se imponen por igual estas polticas en todas las provincias
ni en todos los municipios. Por ejemplo, no es lo mismo un municipio que
viene discutiendo con las organizaciones su plan de gobierno y que tiene un
legislativo municipal involucrado y comprometido en este proceso, que un
municipio con dbil estructura que concentra en el Intendente la totalidad de
las decisiones y lo hace a espaldas del legislativo y de las dems organizaciones sociales.
Las posibilidades de transformacin de lo que viene dado desde arriba se
relaciona -en parte- con la forma como se configure el entramado de actores,
y tiene que ver con:
18
el nmero de actores,
su mbito de actuacin (es decir, el rea de polticas en que intervienen),
las funciones bsicas a su cargo,
la estructura de relaciones entre los actores,
la estabilidad de las relaciones entre los actores,
el grado de institucionalizacin de la red,
las reglas de juego,
el poder que dispone cada uno y
las estrategias de los actores.
Estas nuevas polticas sociales

produjeron un cambio en el papel
de los actores
Por otra parte, estos procesos sern

diferentes segn que el entramado est
dominado:
principalmente por actores estatales,
un grupo social predominante muy asociado a los niveles ejecutivos,
dos grandes grupos sociales en conflicto,
un gran nmero de representantes sociales, o
legislativos municipales fuertes y con fuerte relacin con las organizaciones sociales.
Una cuestin que deberamos plantearnos es si estas nuevas polticas sociales produjeron un cambio en el papel de los actores. Parece interesante
preguntarnos, qu cambi para el Municipio o las ONGs la gestin del PROMIN
o el PRANI respecto del PAN o el Bono Solidario o simplemente la entrega de
alimentos a familias o a comedores (por tomar programas previos a la
hiperinflacin)? Qu papel distinto tuvieron que jugar? Qu nuevo tipo de
relaciones se establecieron? Qu nuevas capacidades exigieron y pusieron en
juego?
En la misma lnea, el programa VIDA presenta an una pregunta previa:
es este un programa encuadrable en las llamadas nuevas polticas sociales.
Qu tiene de nuevo y qu tiene de viejo? Qu cambios implic para el
municipio y para la red de mediaciones entre stos y los sujetos finales de las
polticas asistenciales?
Por ltimo, resulta necesario sealar dos aspectos/problemas que caracterizan al momento de puesta en marcha de las polticas sociales en el nivel
local:
1. El primero, se refiere a la forma en que se relaciona aqu lo institucional
formal (el ejercicio de las funciones y
Cuando los programas sociales se prestacin de servicios y provisin de
llevan a la prctica se pone sobre la bienes, asociado especialmente a
conceptos tales como la eficacia y la
mesa otro problema clave de la eficiencia) y lo poltico (que se refieplanificacin y la gestin que es cmo re a la representacin de intereses,
la confrontacin de fuerzas y la acuse relaciona el saber con la accin
mulacin de poder). La particular articulacin entre administracin y sistema poltico (aqu s provincial y municipal) resulta clave en el rumbo que
tendrn las polticas sociales a la hora de su implementacin.
19
La poltica es vista como un campo menos regulado pero cuyo reconocimiento resulta muy significativo en tanto se identifican all los vnculos
institucionales entre los distintos niveles y las negociaciones polticas que permiten la realizacin de obras, el paso de recursos o el aval para un crdito a
ciertos municipios4 . Nosotros creemos que esto merece un tratamiento serio
que trate de indagar en las causas estructurales de los fenmenos y no slo en
las voluntades de uno u otro dirigente.
2. En segundo lugar, hay que considerar que cuando los programas sociales se llevan a la prctica se pone sobre la mesa otro problema clave de la
planificacin y la gestin que es cmo se relaciona el saber con la accin. La
densidad de actores del entramado hace que aparezcan necesariamente otras
perspectivas distintas a las del conocimiento tcnico que es el que ms claramente puede informar en los niveles centrales de gobierno las acciones pblicas en el momento de la formulacin.
Los sujetos de las polticas, las organizaciones sociales implicadas directa o
indirectamente en una determinada problemtica, los concejales, los distintos
equipos municipales, tienen -cada uno- su perspectiva del problema y de la
solucin adecuada y la adoptada. Los distintos argumentos que se constituyen en torno a un problema desde los distintos actores son tambin parte
fundamental de la poltica en su fase de implementacin en tanto facilitarn u
obstaculizarn su puesta en marcha. Resulta clave entonces poder poner en
comn y llegar a algunos consensos al respecto.
Algunos programas, dada su rigidez, no lo permiten ni en sus tiempos ni
en su forma de organizacin. Pero tambin es cierto que las caractersticas que
tienen algunos actores locales y sus relaciones recprocas tampoco facilitan la
creacin de instancias de dilogo e integracin de esos saberes.
Como seal Coraggio en la sesin anterior, resulta sumemente difcil
aunque tentador- encontrar un lugar donde radicar la responsabilidad acerca
de lo que esta pasando. Nosotros consideramos que una forma de avanzar es
ir produciendo acuerdos respecto de CUL ES EL PUNTO DE PARTIDA. La
reflexin en torno a las prcticas pretende ser un aporte en este sentido.
Este aspecto ha sido bastante desarrollado en el trabajo de H. Cormick que consta en los textos
sugeridos.
4
20
III. 2 La implementacin de los programas sociales en la zona

El trabajo en los grupos
Coordinacin y relatora:
Grupo 1: Marisa Fournier y Daniela Soldano
Grupo 2: Mara Mercedes Di Virgilio y Francisco Suarez
Se trabaj en grupos heterogneos en torno a la siguiente consigna:
se generan nuevas prcticas
a nivel local a partir de la
implementacin de las polticas sociales?
El objetivo fue estimular la reflexin sobre la experiencia de los diferentes

actores que son sujetos de los procesos de implementacin de los programas sociales.
Se aclar que el propsito no era llegar a acuerdos sino reflexionar colectivamente acerca de esta temtica.
Los grupos estaban compuestos por asistentes sociales con experiencia
en la gestin de polticas pblicas, militantes de partidos polticos, miembros
de entidades intermedias, funcionarios de instancias gubernamentales,
cientistas sociales vinculadas a niveles centrales de gobierno y delegados sindicales.
Cuestiones resultantes de la discusin:

Grupo 1:
a. Dependencia respecto de las fuentes de financiacin.
Este fue el primer tema que surgi sobre el cual se expresaron diferentes
puntos de vista. Si bien todos reconocieron la necesidad de contar con recursos financieros externos, algunos opinaron que la obtencin de los mismos
condiciona y limita la libre eleccin de ejes de trabajo por parte de las diferentes instituciones. En este sentido se plante la pregunta acerca de por qu los
organismos internacionales emiten estos fondos, cules son los objetivos que
persiguen y las prioridades que establecen en la eleccin de destinos. No
obstante, se ve en estos recursos financieros una herramienta de convocatoria
y generacin de proyectos propios.
21
La dependencia tambin se manifiesta, a juicio de algunos participantes, en la

incidencia de los programas en la organizacin interna de las instituciones, introduciendo valores como racionalidad, eficiencia y eficacia.
Otro eje problemtico ligado a esta misma cuestin estuvo relacionado
con el seguimiento y evaluacin que realizan los financiadores sobre las instituciones encargadas de la elaboracin e implementacin de los proyectos. Si
bien esta situacin contribuye al fomento de una labor institucional eficiente
tambin opera como mecanismo de control: Hay que rendir cuentas. A la
vez se mencion la aparicin de nuevos actores: "las consultoras externas de
evaluacin".
b. La participacin en el diseo de los programas:
En trminos generales, y ms all de la pertenencia a espacios gubernamentales o no gubernamentales, la apreciacin colectiva giraba en torno a la
poca o nula participacin y consideracin de las necesidades y los saberes
provenientes de otros mbitos, en especial los de la comunidad, en el diseo
de los programas: los planes de asistencia, caen, bajan, sin la participacin de
la comunidad.
c. Potencialidades derivadas de la participacin en la implementacin
de los programas:
Si bien en el diseo de los programas no se involucra a actores diversos s

se lo hace a la hora de implementarlos, lo que puede dar lugar a la
reformulacin de los mismos.
Se resalt el control democrtico que implica la participacin de la sociedad
civil en la implementacin y la legitimidad que logran los programas cuando
son asumidos por la gente como propios.
A su vez se mencion la posibilidad de generacin de redes sociales que
haran a la trascendencia de los programas ms all de recambios polticos y
gubernamentales.
Otro de los temas que surgi en torno a la participacin fue su utilidad
como herramienta en la promocin de la organizacin social, a la vez que se
mencion como problema u obstculo la puja interpoltico partidaria.
Podra decirse que la cuestin de la centralizacin-descentralizacin fue el
tpico recurrente a lo largo del encuentro. A juicio de los asistentes esto queda en evidencia en la dependencia de los recursos econmicos, en la centralizacin en el diseo de polticas y descentralizacin de la ejecucin.
22
d. Posibilidades y lmites de la reformulacin (organizacinreapropiacin):
d.1 Posibilidades de reformulacin: En relacin a este punto se mencionaron por lo menos dos caminos que favoreceran la reformulacin. El primero
consiste en la incorporacin activa de mltiples actores de la comunidad en el
momento de la implementacin de los programas. El segundo, tiene que ver
con reconfigurarlos en tanto los programas bajan enlatados desde las distintas instancias (gobierno provincial y nacional, organismos multilaterales) desatendiendo las particularidades y prioridades locales.
En este sentido, se resaltaron tres aspectos de particular relevancia para la
reformulacin de los programas: la apelacin a la creatividad, la necesidad de
desarrollo institucional y la claridad en la definicin de tareas y objetivos. Estos
factores seran fundamentales para la reapropiacin significativa de los programas.
d.2 Lmites a la reformulacin: Las cuestiones que se plantearon como
limitando las posibilidades de reformulacin tienen que ver con el contexto en
el cual se inscribe el proceso de implementacin de polticas. Entre las especialmente significativas, se mencion el manejo clientelar de los programas por
parte de los gobiernos / partidos polticos, la politizacin de la asistencia.
Asimismo, se dijo que los criterios de focalizacin -cuya utilizacin es creciente en las nuevas polticas sociales- reduce los mrgenes de maniobra de
las instituciones y pone trabas importantes a la inclusin de beneficiarios.
Otro tema recurrente que se propuso en calidad de condicionante es el
creciente peso de la evaluacin externa y el control. El horizonte de la evaluacin le exige a la institucin la utilizacin de formas eficientistas de gestin
que muchas veces funciona como constriccin a la reformulacin.
Finalmente, se seal la disminucin significativa de programas que promuevan la organizacin comunitaria, cuestin que, a mediano plazo, implica
prdidas de espacios y tiempos para la generacin de redes.
e. Reflexiones de nivel general realizadas por el grupo:
Se problematiz el trasfondo ideolgico-poltico de la focalizacin y la necesidad de no perder de vista este fenmeno.

Se indag acerca de la cuestin de la nueva poltica social y de la ayuda
directa como un mecanismo de contencin de posibles conflictos.
Se discuti sobre la divergencia (o no) de intereses, lgicas y propsitos
entre las estructuras poltico partidarias (acumulacin de poder) y las organiza-
23
ciones de la sociedad civil (sin especificar demasiado cules seran las lgicas y
los propsitos de sta ltima).
Se discuti sobre la relacin entre las organizaciones comunitarias y la estructura del estado (autonoma o falta de ella / relacin armnica o conflictiva /
cuestin del poder)
La implementacin de los programas sociales en el nivel local (segn los trabajos grupales)
Centralizacin en el diseo
y descentralizacin en la
ejecucin.
Dependencia de
fuentes de financiacin
Escasa o nula
participacin de la
sociedad civil en el
diseo de los
programas
Participacin muy
limitada a la ejecucin.
Asociacin entre la poltica

partidaria y la gestin de
programas sociales.
Dificultades para garantizar

localmente la continuidad
Dificultades para adaptar los

programas a las
particularidades locales.
Diversidad de actores
implicados en la gestin de los
programas dan lugar a su
reformulacin.
Dficits institucionales a
nivel municipal para asumir
funciones que implican los
programas sociales.
Competencia entre actores

por los recursos para los
programas sociales
24
Nuevos arreglos pblico

privado para la gestin de
programas.
Segmentacin del universo

de las ONGs.
Grupo 2:
a. Diversidad de actores sociales en la gestin local de los programas sociales:
Comenzamos la sesin discutiendo cules eran los actores sociales que

estaban involucrados en la gestin de los nuevos programas sociales. Se
despleg, entonces, un listado de instituciones pblicas (gubernamentales y
no gubernamentales) y privadas que, segn los participantes, constituan parte
del mapa de actores involucrados en la gestin. Entre ellos destacaron: municipios, secretaras de gobierno, organismos internacionales, ONGs, asociaciones vecinales, sindicatos, iglesias, partidos polticos.
b. Los aspectos tcnicos y polticos en la implementacin de los programas
sociales:
El trabajo grupal se inici con el relato que una de las participantes hizo
acerca de la implementacin del programa VIDA en Jos C. Paz. Cuando ese
municipio comenz con la implementacin del programa, aparecieron algunas
irregularidades en la gestin. Segn el relato, los alimentos que reparte el
programa no llegaban adecuadamente a los beneficiarios madres gestantes o
lactantes y nios menores de 5 aos-. Estas anomalas eran adjudicadas al
hecho de que las trabajadoras vecinales, encargadas de la distribucin de los
alimentos, formaban parte de la estructura poltica del partido gobernante y
repartan los alimentos de manera discrecional.
Para garantizar la debida implementacin del programa y liberarla de las
tensiones poltico-partidarias, los coordinadores provinciales deciden que el
equipo tcnico a cargo de la implementacin del programa VIDA en Jos C.
Paz pase a depender directamente de la rbita provincial limitando, as, la
participacin del municipio. El municipio acepta esta propuesta condicionado
por el hecho de no poder asegurar autnomamente los recursos humanos
necesarios para alcanzar a los 54 barrios que en la zona estaban bajo programa.
En qu medida los ciclos y los

tiempos electorales afectan o
condicionan la gestin y la ejecucin
de los programas sociales?
Esta forma de gestin que adquiere el programa VIDA en Jos C.

Paz es diferente a la de otros municipios, por ejemplo en San Miguel, en
donde el equipo tcnico a cargo del
seguimiento del programa depende
del municipio.
Una primera cuestin que se debati, luego de la exposicin sobre el
funcionamiento de los programas, fue en qu medida los ciclos y los tiempos
25
electorales afectan o condicionan la gestin y la ejecucin de los programas sociales. Muchos de los participantes, opinaban que en los tiempos electorales la
ejecucin de los programas continuaba o no en la medida en que resultara
funcional a los intereses del candidato de turno. Al mismo tiempo que sostenan que los programas eran una importante fuente de acumulacin poltica.
Otros, en cambio, opinaban que esto no era as. Segn este grupo, los
ciclos electorales slo imponan ajustes al proceso de implementacin de los
programas sociales pero de ninguna manera ponan en cuestin o interrumpan su ejecucin. Cabe destacar que en todos los casos se hizo referencia a
procesos electorales que tienen lugar en el nivel local o se relacionan con la
eleccin de autoridades legislativas.
Los resultados de las elecciones en el nivel local o de autoridades legislativas provinciales, tambin, segn los participantes, imponen modificaciones
en la implementacin de los programas. Muchos de los presentes comentaban experiencias en las que se constataba que los tcnicos a cargo de la
implementacin de los programas sociales haban sido reemplazados por cuadros eminentemente polticos cuando los resultados de las elecciones no eran
favorables. Esta discusin sobre la funcin de los tcnicos/polticos en los programas sociales sirvi de base para debatir sobre las relaciones saber/accin y
administracin/acumulacin.
c. Las capacidades de los gobiernos municipales para la gestin de programas sociales:
El dilogo gir en torno a la capacidad que tenan los municipios de la zona

para gestionar estos nuevos programas sociales. El grupo adverta que esa
capacidad era muy escasa, en particular, en materia de recursos humanos. Al
respecto el grupo acord que si bien los programas constituyen, en muchos
casos, una fuente de financiamiento para el nivel local, algunos municipios
deciden no hacerse cargo de su implementacin pues no cuentan con los
recursos humanos, institucionales y materiales que sta exige.
d. Competencia entre actores locales por la gestin de recursos para programas sociales:
Segn los participantes, la implementacin de las nuevas polticas sociales en el nivel local ponen en competencia a organismos pblicos que tradicionalmente estuvieron encargados de la gestin de programas sociales y a las
ONGs poderosas. Se puso como ejemplo el caso de Caritas quien recibe
26
alimentos por un monto mayor que aquel que se destina a la Secretara de

Accin Social del municipio.
e. Nuevos arreglos pblico privados para la gestin de los programas:
El problema de quin y cmo gestiona los programas sociales se agrava

an ms si se tiene en cuenta que frente a la necesidad de implementar los
proyectos, muchos municipios optan por exportar equipos tcnicos del mbito privado y delegar en ellos la responsabilidad de la coordinacin. En el
grupo sto apareca como una dificultad en la medida en que, en general,
dichos equipos desconocen bastante la dinmica del nivel local.
Las exigencias de coordinacin, evaluacin y control que la implementacin
de estos proyectos imponen a los organismos pblicos y privados, gubernamentales o no gubernamentales, en el nivel local varan segn cual sea su
fuente de financiamiento. Los programas con financiamiento internacional tienen mayores exigencias que aquellos financiados con fondos pblicos nacionales y/o provinciales.
f. Impactos de la gestin de los nuevos programas sociales sobre las ONGs
Las exigencias que en materia de rendicin de gastos vis a vis el cumplimiento de los objetivos de los programas obliga a las organizaciones a desarrollar, por ejemplo, dobles administraciones para el seguimiento de sus
erogaciones presupuestarias. Una que se ajusta a la letra de los programas en
ejecucin y que es la que efectivamente se presenta ante los organismos
financiadores. Otra, que definen como administracin paralela, que responde
a la lgica interna de la organizacin y que documenta la reasignacin de fondos que habitualmente realizan para cumplir con sus propios fines y/o metas.
Asimismo y tal como mencionramos anteriormente, la puesta en marcha
de estos programas complejiza las relaciones entre organizaciones pblicas y
privadas, gubernamentales y no gubernamentales; y opera segmentando el
universo de las ONGs en funcin de su capacidad organizativa, de conseguir
financiamiento y, por ende, de ejecutar los nuevos proyectos sociales. En este
punto, se hicieron algunas observaciones en relacin al hecho de que tambin
la implementacin de las nuevas polticas sociales se haba convertido en
oportunidad para que muchas asociaciones se unieran, trabajaran conjuntamente e incluso desarrollaran redes de instituciones.
La modalidad de organizacin del trabajo y la divisin de tareas que demanda la ejecucin de los nuevos programas sociales tiende a verticalizar y a
jerarquizar la organizacin interna de las ONGs, generando nuevos roles di-
27
rectivos, tcnicos y cuadros de base que en muchos casos entran en conflicto

con las formas y los mecanismos de toma de decisiones y de participacin
preexistentes.
Por otra parte, segn los testimonios de los participantes, los liderazgos ya
no se basan nicamente en la legitimacin que les otorgan los sectores que las
impulsan, sino que se construyen, tambin, en funcin de la capacidad de
negociacin de sus dirigentes frentes a los organismos pblicos y/o agencias
de cooperacin. Es decir, en el desarrollo de las habilidades propias de un
broker.
No obstante, se evalu que las ONGs pueden obtener ventajas comparativas al verse involucradas en procesos de gestin de programas sociales; en
particular, en lo que se refiere a la formacin y/o incorporacin de recursos
humanos y al desarrollo de capacidades organizativas e institucionales.
g. Posibilidades y lmites a la reformulacin:
La gestin de los nuevos programas sociales impone a las organizaciones

pblicas y privadas, gubernamentales y no gubernamentales numerosas restricciones: deben ajustarse a los requerimientos y a las exigencias de monitoreo
y seguimiento fijados por los organismos financiadores, deben adecuar su
organizacin interna a las necesidades de la gestin, deben desarrollar capacidades de negociacin y articulacin, etc.
Se identificaron en el nivel local procesos de reformulacin de polticas. En
particular, se reconocieron dos mbitos a partir de los cuales tienen lugar estos
procesos de reformulacin. Por un lado, el mbito del entramado local de
organizaciones, y por el otro, el nivel de la produccin de significados y
resignificaciones que tanto efectores como usuarios hacen a partir de sus propias prcticas.
La dinmica de relaciones interinstitucionales en el entramado local puede
potenciar la capacidad de las organizaciones para gestionar programas sociales
en la medida en que, a partir de dichas relaciones, se generen vnculos relativamente autnomos de las reglas de juego globales que imponen para su
implementacin los nuevos programas sociales. La constitucin de redes de
organizaciones, la articulacin de polticas sociales con programas de promocin social y el trabajo conjunto de ONGs con los gobiernos locales son espacios a partir de los cuales es posible reformular y enriquecer los lineamientos
de gestin.
La produccin de sentidos en torno a las prcticas cotidianas de efectores
y usuarios en torno a los nuevos programas sociales son espacios limitados
28
pero muy importantes de reformulacin de polticas. Segn las experiencias

relatadas por los participantes, existe la posibilidad de generar en torno a las
prestaciones bsicas garantizadas en el marco de los programas sociales otras
prestaciones adicionales o complementarias que les permiten a las organizaciones ir ms all de los objetivos especficos establecidos. Si bien la capacidad de resignificar las prcticas no es independiente de las posibilidades que
brinda el entramado local y de las reglas de juego que impone la gestin de los
nuevos programas sociales, existen para las organizaciones mrgenes relativos de autonoma.
La resignificacin de prcticas cotidianas y la mayor articulacin y autonoma del entramado de organizaciones pueden potenciar la capacidad local de
reformular polticas.
29
IV.
Es posible reorientar en el nivel

local las polticas sociales hacia una
mayor equidad y participacin? Algunas
reflexiones en torno a las capacidades
de los actores
IV. 1 Introduccin
Magdalena Chiara
En la sesin pasada se trabaj en los grupos acerca de las nuevas prcticas
que generan las polticas sociales. Ms all de las diferencias de enfoques y
perspectivas de los distintos participantes, una de las cosas ms interesantes
que aparecieron fue el intento de analizar las prcticas en el contexto de las
relaciones que se establecen entre los actores: municipio/organizaciones, organizaciones/instancias partidarias.
Los grupos tambin avanzaron en la identificacin de otros agentes que
intervienen en la gestin de los programas sociales: los expertos provenientes
del sector privado.
Recuperando alguno de los ejes de reflexin de los grupos podramos
armar un tringulo en torno al cual se constituye la agenda local, es decir,
aquellos problemas que se convierten en objeto de intervencin del estado y en
consecuencia de otras organizaciones de la sociedad.
Instancias partidarias
Organizaciones sociales
Agenda
Instancias
gubernamentales
Esta es apenas una simplificacin del conjunto de las relaciones que se dan
en el nivel local, pero creemos que es til para retomar lo producido en la
sesin anterior y organizar la reflexin de los grupos.
La relacin entre instancias gubernamentales e instancias partidarias no
tiene flecha debido a que en los grupos no apareci como relacin explcita.
No se la enunci directamente ms all de referencias a espacios grises entre
la accin del gobierno municipal y de los partidos. Aunque con menor fuerza
30
aparecieron tambin las relaciones intergubernamentales que hacen ms complejo el esquema.

Esta exposicin tendr por propsito aportar algunos elementos para avanzar en la reflexin sobre los problemas que aparecen para orientar las polticas
en sentido de mayor equidad y participacin. La idea es poder mirar desde
cada actor los obstculos o problemas con que nos enfrentamos para producir
cambios en los modos y orientaciones de las polticas.
Para ello pensamos que puede ser til recurrir al concepto de capacidad
institucional5 y ver cules son los dficits que originan o contribuyen con estos problemas. Interesa ver cmo las fortalezas o debilidades de los distintos
actores contribuyen u obstaculizan la posibilidad de modificar (aunque sea
parcialmente) el sentido de los programas sociales.
Muy brevemente, nos interesa presentar las dimensiones del concepto
de modo que luego ustedes puedan utilizarlos en los grupos para profundizar
en los problemas.
Interesa ver cmo las fortalezas o

debilidades de los distintos actores
contribuyen u obstaculizan la
posibilidad de modificar (aunque sea
parcialmente) el sentido de los
programas sociales
En trminos generales y tratando de ser abarcativos con las

caractersticas de los distintos actores (organizaciones sociales,
instancias gubernamentales y
polticas) el concepto de capacidad institucional involucra cinco
campos:
Reglas de juego.
Relaciones Interinstitucionales.
Organizacin Interna de los distintos actores y la asignacin de funciones.
Disponibilidad de Recursos Fsicos y Humanos.
Poltica de Personal y las Capacidades Individuales.
Estas cinco dimensiones son tiles para ir ms a fondo en el anlisis de los

dficits de capacidad a fortalecer o modificar y en cada una de estas dimensiones se despliegan cuestiones de distinto orden.
El cuadro que sigue describe lo que se entiende por cada dimensin y las
cuestiones que se dirimen en cada campo.
Este concepto est tomado del manual de formulacin de proyectos de A. Tobelem (1993) Sistema
de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI). Manual de Operaciones. Divisin de
Administracin del Sector Pblico, Departamento Tcnico, Regin Amrica Latina y Caribe. Banco
Mundial.
5
31
32
33
34
IV. 2 Las capacidades de los actores para reorientar las polticas

en el nivel local.
El trabajo en los grupos.
Coordinacin y relatora:
Grupo 1: Marisa Fournier y Daniela Soldano
Grupo 2: Mara Mercedes Di Virgilio y Francisco Suarez
Se trabaj conservando la conformacin de los grupos del primer encuentro.
El objetivo fue estimular la reflexin sobre la experiencia de los diferentes
actores que son sujetos de los procesos de implementacin de los programas
sociales.
Las consignas en esta ocasin fueron las siguientes:
Cules son los problemas que aparecen para reorientar
las polticas en trminos de mayor equidad y participacin?
Cul es su origen en trminos de ciertos dficit
de capacidad institucional?
Se aclar que el propsito no era llegar a acuerdos sino reflexionar colectivamente acerca de la temtica.
Cuestiones resultantes de la discusin

Grupo 1
a. Los problemas que identificaron los participantes a partir de su

experiencia fueron:
Si bien la ejecucin de los programas exige un importante grado de descentralizacin, sto no es acompaado por una descentralizacin en el
diseo: Los programas bajan enlatados, sin tener en cuenta las realidades locales y sin buenos diagnsticos.
No se tiene en cuenta la creatividad de los actores involucrados.
El clientelismo poltico condiciona la implementacin de los programas.
No hay inversin para el verdadero desarrollo local. Se mantiene la asistencia.
35
Existe una tendencia a la tecnificacin creciente en los mecanismos de

implementacin, acompaada por exigencias de saberes tcnicos distanciados del saber de la gente.
Se percibe poca predisposicin de los diseadores de polticas hacia la

deteccin de recursos y saberes locales.
Falta de coordinacin intra e inter municipal. En la implementacin no se

tienen en cuenta capacidades y necesidades de la zona.
b. Una aplicacin del concepto de capacidad institucional

Una vez identificados los problemas se eligi el que a juicio de los participantes resultaba ms relevante. La reflexin se orient, entonces, a la deteccin del origen del obstculo/problema en trminos de las capacidades
institucionales.
El problema:
Excesiva centralizacin en el diseo. Inexistencia de un
diagnstico previo. Se establecen prioridades que no siempre
responden a las necesidades locales.
b.1 Reglas de juego
En este marco se problematiz cules son las reglas de juego (formales e
informales) que organizan las prcticas y lgicas de los diferentes actores y
programas.
Teniendo como propuesta la reflexin acerca de las posibilidades y capacidades para reorientar las polticas en trminos de mayor equidad y participacin, los participantes opinaron acerca de las limitaciones existentes en el logro de dicho propsito.
Las reglas de juego, en un primer momento aparecieron como fuertes
constricciones del contexto a la capacidad de reorientacin. En este sentido se
identific una contradiccin entre la regla formal que promueve la DESCENTRALIZACIN y el funcionamiento real de los programas que instituye una
importante CENTRALIZACIN en la toma de decisiones y definicin de prioridades.
Si bien no hubo un acuerdo generalizado, algunos asistentes resaltaron
que esta contradiccin responde a intereses de determinados sectores con
importante concentracin de poder poltico y/o econmico.
36
Otra cuestin que apareci en el orden de las reglas de juego es la creciente MERCADIZACIN haciendo referencia con esta expresin a la
internalizacin de ciertas lgicas de mercado en la formulacin e implementacin
de los programas (logro de la competitividad, relacin costo-beneficio, eficacia
y eficiencia, racionalidad plena, rendimiento por productos, etc.). La focalizacin
sera, probablemente, el ejemplo ms acabado de esta cuestin. Otro de los
efectos de la mercadizacin se manifiesta en una creciente competencia
interinstitucional por la adquisicin de recursos econmicos.
Se identific como una de las reglas de juego informales al modo en que se
relacionan la elite poltico-econmica y los organismos internacionales de crdito, que excluye directa o indirectamente a los sectores sociales afectados.
Otra de las reglas de tipo informal es el manejo poltico de los programas.
Muchas veces la implementacin est signada por coyunturas polticas particulares, especialmente electorales.
b.2 Relaciones institucionales y entre instituciones.
El primer fenmeno que se mencion respecto de la relacin que se establece entre instituciones fue la conformacin de redes que posibilitan una coordinacin en la accin y en la obtencin de los recursos. Sin embargo, se
mencion como obstculo para la conformacin de REDES la creciente competencia entre instituciones por la obtencin de recursos (mercadizacin).
Tambin se hizo referencia a la situacin de aislamiento entre los municipios, hecho que dificulta una regionalizacin de programas que dara mayores
posibilidades de accin a los gobiernos locales en el desarrollo de polticas.
Asimismo, la relacin entre gobierno e instituciones de la sociedad civil fue
catalogada como problemtica, destacndose entre otras cuestiones la
restricccin a la participacin (o el manejo poltico/electoral de la misma) en las
instancias de decisin que afectan directamente a stas ltimas. Tenemos pocas
posibilidades de participacin en los programas ya que por lo general bajan
armados, la verdadera posibilidad est en crear programas propios.
Otro tpico en el que se centr la discusin fue el de la centralidad de la
decisin/voluntad poltica en el momento de crear o impulsar programas nuevos. En este punto se hizo referencia a la necesidad de articulacin entre instituciones como una estrategia para contrarrestar los efectos de las lgicas anteriormente mencionadas (mercadizacin e intereses poltico partidarios).
En el marco de las reflexiones precedentes se concluy que las organizaciones de la sociedad civil poseen una gran fuerza para promover iniciativas,
pudiendo reorientar en mayor o menor medida las polticas gubernamentales.
37
Aunque, se aclar, esta fuerza no siempre se potencia en tanto hay organizaciones sociales que prefieren otras modalidades de accin y desarrollan otras
estrategias relacionales.
b.3 Organizacin interna
En relacin a esta dimensin de la capacidad institucional, los participantes
destacaron mayoritariamente la importancia del desarrollo de las capacidades
y estructura internas de las instituciones tendientes a la consecucin de los
objetivos.
Se dijo que aquellas organizaciones sociales que logran consolidar y extender los vnculos entre sus miembros y que ponen inters en formarse
como grupo son las que visualizan y alcanzan las metas a las que tienden los
proyectos colectivos.
Asimismo, tanto a nivel de los municipios como de las organizaciones sociales, la claridad de los objetivos institucionales es otro eje de particular importancia a la hora de reorientar las polticas en un sentido de mayor equidad
y participacin.
b.4 Reflexiones de nivel general realizadas por los participantes
La reflexin gir centralmente en torno a la importancia de la decisin
poltica. Hacia el final del taller y antes del plenario, se insisti en que la descentralizacin efectiva/real de los programas solo tendr lugar si existe la voluntad poltica de los gobiernos (en este caso el intendente sera el directamente implicado) y de las organizaciones sociales y si se promueve un proyecto poltico cuya accin fundamental est orientada al desarrollo local, esto es, a
la promocin de la autonoma y la justicia, en otras palabras, al fin del
asistencialismo focalizado.
Mientras que en el primer encuentro la discusin gir en torno a las capacidades y se afirm el poder de reorientacin y resignificacin de los recursos
por parte de las asociaciones. En el segundo, se alert sobre el peso significativo de las reglas de juego producidas en el nivel de los organismos internacionales y de la elite econmico-poltica. La cuestin central es si el peso que
adquieren dichas reglas y que parece obstaculizar las posibilidades del cambio
en pos del desarrollo social equitativo en el marco actual de debilitamiento de
la sociedad, es irreversible.
Finalmente, la clave para motorizar el cambio estara dada por la voluntad
poltica de abrir canales de participacin, cuestin que vertebr la reflexin del
primer encuentro.
38
Grupo 2
a.
Problemas identificados a partir de la experiencia de los participantes
*
Falta de participacin en el diseo de los programas.
Falta de capacidad de negociacin del gobierno local y las organizaciones

sociales con los organismos, funcionarios y dependencias del gobierno
provincial.
Falta de capacidades tcnicas en organismos pblicos para implementar

programas sociales.
b. Una aplicacin del concepto de capacidad institucional

El grupo no lleg a definir estas situaciones en trminos de problemas. Las
situaciones trabajadas son situaciones sumamente complejas. Atendiendo a
esa complejidad, la posibilidad de definir unvocamente la naturaleza del problema e identificar para quin/es efectivamente era un problema no result
una tarea sencilla. El trabajo grupal consisti fundamentalmente en esbozar
situaciones conflictivas.
El grupo abord las cinco dimensiones propuestas para la identificacin de
los dficits que ocasionan la escasa capacidad de negociacin con que cuentan
las organizaciones sociales y el gobierno local frente a las instancias del gobierno provincial. Para cada una de ellas, el grupo identific fortalezas y debilidades.
El problema:
De las situaciones identificadas, el grupo seleccion la que
refiere a la capacidad de negociacin a fin de avanzar en el
anlisis de los dficits que la ocasionan.
b.1 Reglas de Juego
En el orden de las reglas (formales e informales) que operan organizando
las prcticas y lgicas de los diferentes actores institucionales se identificaron
las siguientes cuestiones: 1. los Proyectos Marco imponen muchas restricciones que reducen la capacidad de negociacin de las ONGs; 2. se definen
normas muy rgidas que son difcilmente negociables; 3. se definen arbitrariamente beneficiarios; 4. la poltica partidaria coopta el funcionamiento de la
administracin pblica situacin que complejiza los procesos de negociacin.
39
b.2 Relaciones institucionales y entre instituciones

Respecto de este punto los participantes destacaron algunas cuestiones
que potencian la reorientacin de los programas en un sentido de mayor equidad y otras que funcionan como restricciones.
Entre las situaciones y acciones que promueven la reorientacin las ms
relevantes fueron: la necesidad de articular la administracin y la poltica con
las necesidades de los grupos sociales y el surgimiento redes de asociaciones
que trabajan conjuntamente aumentando su capacidad de negociacin.
Como contrapartida, se mencionaron las siguientes restricciones: 1. la negociacin est sujeta a los plazos y las condiciones que impone la lgica de
captacin de recursos; 2. la lgica de la captacin de recursos pone a las organizaciones sociales en competencia, situacin que debilita su capacidad de
negociar como bloque; 3. la capacidad de negociacin depende de la capacidad de las organizaciones para acumular capital poltico.
b.3 Organizacin interna
En relacin a esta dimensin de la capacidad institucional el grupo identific y problematiz situaciones que fortalecen la capacidad de las organizaciones y otras que la coartan.
Entre las primeras, se remarc la necesidad de definir claramente los objetivos y los fines de la organizacin para poder negociar.
Entre las segundas, se mencion la necesaria adecuacin de los fines y
objetivos de las organizaciones a las exigencias que impone la gestin de las
nuevas polticas sociales. Sin embargo, ante la dificultad para negociar, las ONGs
desarrollan sistemas de administracin y seguimiento paralelos (uno obedece
a la lgica de la ONG y otro a la del programa social).
b.4 Recursos humanos y materiales
Se destac como significativa la aparicin de una modalidad de gestin que
se caracteriza por la obtencin y administracin de recursos en redes.
No obstante se seal que la lgica de captacin de recursos pone a las
organizaciones sociales en competencia, situacin que debilita su capacidad
de negociar como bloque.
Asimismo, la escasa capacidad de autofinanciacin de las ONGs reduce
sus posibilidades de negociacin consolidando su dependencia respecto de
los fondos pblicos.
40
b.5 Capacidades individuales

En relacin a este punto se destac la necesidad que tienen las organizaciones de contar con tcnicos especializados en gestin social, capacitacin,
administracin, negociacin y captacin de recursos. En concordancia con este
fenmeno surgen nuevos liderazgos basados en la capacidad de negociacin.
Asimismo, se impone la necesidad de identificar contactos (actores claves) en los municipios y/u otras instancias para asegurar la viabilidad de las
gestiones, que pueden derivar en relaciones clientelares.
41
V. A modo de sntesis
Las reflexiones de los participantes estuvieron centradas en un aspecto de
los modos de gestin de las polticas sociales que apareci como problemtico: los lmites a la descentralizacin de los programas sociales.
Tanto los funcionarios municipales como los miembros de las entidades
caracterizaron como deficitaria, insuficiente, incompleta y hasta formal
la descentralizacin de los programas sociales. Muy brevemente, algunas de
las consecuencias subrayadas fueron la dificultad para adaptar los programas a
las necesidades locales y la consecuente limitacin de la capacidad de accin
de los actores.
Esta dependencia no solo restringe las posibilidades de los actores para
reorientar los programas en el momento de la implementacin, sino que tambin cercena la generacin de polticas distintas a las predominantes desde el
nivel local.
No obstante, los participantes identificaron distintas posibilidades de abrir
el juego segn los diferentes programas.
Otro condicionamiento detectado asociado a ste fue la extrema y creciente focalizacin de los programas que se implementan en la zona que atenta tambin con la posibilidad de adaptarlos a los problemas locales.
Los acuerdos que se registraron en funcin de la necesidad de mayor
descentralizacin estuvieron atravesados por otra lnea en torno a la cual no
haba tanto acuerdo entre funcionarios y miembros de organizaciones sociales. Esta se refera a la divergencia (o no) de intereses, lgicas y propsitos
entre las estructuras partidarias y las organizaciones de la sociedad civil. En
trminos de los participantes, esto apareci como politizacin de la asistencia
o manejo clientelar de los recursos.
La discusin fue ms cerrada en esta lnea y el camino por recorrer parece
ms complejo en tanto implica directamente a los actores locales.
Ambas lneas de discusin se corresponden con cambios en las reglas de
juego de distinto orden: entre los niveles jurisdiccionales del estado y entre
actores locales y por fuera de lo local.
De aqu, una pregunta queda pendiente:
Es posible avanzar en mayores niveles de descentralizacin, si no se
avanza simultneamente en la redefinicin de las reglas de juego entre los
actores locales para que hagan ms pblico (o sea, ms ligado a los derechos)
el desarrollo de los programas sociales y menos ligado a las relaciones de tipo
partidario?
42
Una poltica que se plantee una mayor descentralizacin deber plantearse tambin aspectos relativos a las caractersticas y dinmicas recprocas en
ella involucrados.
Por ltimo, las reflexiones en torno a las prcticas concretas rescataron las
potencialidades de la participacin de la sociedad para redefinir esas reglas de
juego (control democrtico, legitimidad de los programas cuando son asumidos por la gente como propios, posibilidad de generacin de redes, herramienta de promocin de organizacin social).
Finalmente, indagando acerca de las posibilidades de reorientacin, resulta necesario preguntarnos acerca de bajo qu condiciones sera posible extender esas experiencias de modo tal que puedan potenciarse para modificar
efectivamente estas reglas de juego.
Estas y otras preguntas, sern objeto de trabajo en futuros encuentros.
43
VI. Algunos textos sugeridos

ARROYO, D. (1997) "Estilos de gestin y polticas sociales municipales en la Argentina". En: GARCA DELGADO, D. (comp.) Hacia un nuevo modelo de gestin local.
Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires. Oficina de Publicaciones del
CBC, Universidad de Buenos Aires.
BADIA, G. y otros. 1992. "Descentralizacin, desconcentracin, centralizacin. Un
anlisis desde las funciones del Estado". En: CAMBIOS, Ao 2, Nro. 3. 1992.
CORAGGIO, J. L. 1998 "Economa Popular Urbana: una nueva perspectiva para el
desarrollo local", Cartila 1. Programa de Desarrollo Local, Instituto del Conurbano,
UNGS.
CORMICK, H. (1997) "Algunos problemas de gobierno y gestin en los municipios
del conurbano bonaerense". En: GARCA DELGADO, D. (comp.) Hacia un nuevo
modelo de gestin local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires.
Oficina de Publicaciones del CBC, Universidad de Buenos Aires.
GARCA DELGADO, D. (1997); "Introduccin: Nuevos escenarios locales. El cambio del modelo de gestin". En: GARCA DELGADO, D. (comp.) Hacia un nuevo
modelo de gestin local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Buenos Aires.
Oficina de Publicaciones del CBC, Universidad de Buenos Aires.
JORDANA, J. (1995) El anlisis de los policy networks: una nueva perspectiva sobre
la relacin entre polticas pblica y Estado?. En: Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas. Nro. 3. Mayo/agosto.
SUBIRATS, J. 1989. "La puesta en prctica de las polticas pblicas". En: Anlisis de
polticas pblicas y eficacia en la administracin. MAP. Madrid. Espaa.
TOBELEM, A. (1993) Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional
(SADCI). Manual de Operaciones. Divisin de Administracin del Sector Pblico,
Departamento Tcnico, Regin Amrica Latina y Caribe. Banco Mundial.
44
VII.
Listado
Apellido y Nombre
AGUIRRE, Mara Cristina
ARRUA, Francisco Rolando
BASTERRECHEA, Marcela
BENAVENTE, Graciela
CANEL, Oscar
CREMONTE, Carlos Alfredo
DIPOLITO, Mara
DOLAREA, Stella
EBIS, Sergio
EBIS, Silvia
FONTAIA, Jos Carlos
GARCIA, Edgardo Jorge
GEROMETTA, Oscar
GIL, Leonardo Gabriel
GONZALEZ, Marcela A.
GUARAZ, Mara Antonia
HEALION, Juan Mara
LEDESMA, Susana
LOPEZ, Amalia Isabel
MARTUCCI, Liliana
MATTIOZ, Marisa
MULLER, Jorge Alberto
NICOLICHE, Margarita
RAMIREZ, Zeliba
RANERO, Mario Edgardo
ROSALES, Mara Lujn
REINA, Mara Adriana
RODRIGUEZ, Ernesto
SANCHEZ, Mara Isabel
SGUBIN, Nadina
VITALE, Juan
ZANINI, Mara Eva
de
participantes
Filiacin Institucional
Centro Cultural Ninsei
Sociedad de Fomento Unin de Familias Obreras (UFO)
Municipalidad de Moreno
Unin Cvica Radical
Asociacin Mdica de General Sarmiento
Fundacin Don Bosco
Secretara de Desarrollo Social
El Colmenar
Asociacin Mutual El Colmenar
SDHyS
UBA Filosofa y Letras
SIGNUS
Caritas Diocesana Merlo
Fundacin Emprender
UDOCBA (Gremio docente)
CEADyS
UCR
Sindicato de Empleados Municipales de San Miguel, JC Paz y
Malvinas Argentinas
Municipalidad de Moreno
El Colmenar
Sindicato de Empleados Municipales de San Miguel, JC Paz y
Malvinas Argentinas
CESPPEDH
Municipalidad de San Miguel
Concejo Deliberante de Moreno
MAR Servicio de prevencin y asistencia a la mujer maltratada
Caritas
El Colmenar
Fundacin Pro Vivienda Social
UBA Carrera de Geografa
Centro de Estudios Programticos
UNGS
45
Publicaciones del Programa de Desarrollo Local

*
Manual de Gestin N 1:
Manual de gestin de residuos slidos urbanos - Abril de 1999 - Autor: Daniel Cassano.
Manual de Gestin N 2:
Diagnstico ambiental preliminar del Municipio de Malvinas Argentinas. - Abril de 1999 Autores: Mara Dipace; Eduardo Resse.
Cartilla de Desarrollo Local N 1:

Economa Popular Urbana: Una nueva perspectiva para el Desarrollo Local - Noviembre de
1998 - ISBN: 987-96252-2-6 - Autor: Jos Luis Coraggio.
Cartilla de Desarrollo Local N 2:

La situacin social local: Insercin laboral de los hogares de 4 partidos de la Regin
Metropolitana de Buenos Aires. - Noviembre de 1998 - Autores: Marisa Fournier; Gustavo
Kohan.
Memoria de Encuentros N 1:
El Buen Gobierno Local - Experiencias en Amrica Latina- Abril de 1998.
Municipio, democracia y desarrollo local. La experiencia de Porto Alegre- Abril de 1999.
Desafos actuales en la gestin de salud- Julio de 1999.
46
Responsable de la Unidad de Biblioteca y Documentacin

Prof. Norma Palomino
Responsable del rea de Publicaciones
Augusto Renato Tarditti
Colaborador
Andrs D. Espinosa
La poltica social en el Conurbano Bonaerense

Una mirada de su implementacin desde lo local
Coleccin:
Extensin
Produccin general:
Diseo y diagramacin:
N6
Instituto del Conurbano- UNGS

Grfica Pea
Datos Bibliogrficos:
Autor institucional: Universidad Nacional de General Sarmiento
Cant. de pginas: 19x26 cm
Lugar de publicacin: San Miguel, Bs. As., AR
Fecha de publicacin: Agosto de 1999- 19990800
Editor responsable: Universidad Nacional de General Sarmiento
ISBN:
Universidad Nacional
de General Sarmiento
Roca 850 - (1663) San Miguel
CC. 151 (1663) San Miguel
Tel: (54-11) 4451-4575 Fax: (54-11) 4451-4578
E-mail: rtarditt@ungs.edu.ar
Repblica Argentina

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UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTO

CARTILLA DE DESARROLLO LOCAL N 3

INSTITUTO DEL CONURBANO

UNIVERSIDAD NACIONAL DE GENERAL SARMIENTO

Prof. Jos Luis Coraggio

Lic. Susana Hintze

Lic. Adolfo Vispo

Lic. Mara Di Pace

Dr. Francisco Gatto

Dr. Roberto Nol Domecq

Lic. Estela Grassi

Lic. Claudia Danani

Prof. Jos Mara Beltrame

Dra. Daniela Guardado

LA POLTICA SOCIAL EN EL CONURBANO BONAERENSE

II. Programa de las jornadas .................................................................. 11

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El compromiso de la Universidad Nacional de General Sarmiento con la

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Por ltimo, en estos talleres no pretendimos alcanzar acuerdos sino poner

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Curso Taller de formacin de agentes de desarrollo local

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I I I . El nivel local de implementacin

Se trata de paquetes bsicos, muy elementales (salud, educacin, politica

De gestionarse centralizadamente pasan a ser gestionadas de forma descentralizada.

Se caracterizan por la aplicacin de criterios de costo-efectividad para medir

La asignacin de recursos adicionales por la va de proyectos que tiene

LA POLTICA SOCIAL EN EL CONURBANO BONAERENSE

particularidades que presenta el nivel local de implementacin de las polticas

no son exactamente los originalmente

La pregunta ronda en torno a

Programa de Desarrollo Local

centrales. Funciones relativas a salud, vivienda y obras pblicas (entre otras)

b. Al mismo tiempo, tenemos

Para profundizar esta aproximacin al tema de la descentralizacin sugerimos el texto de BADIA, G.

LA POLTICA SOCIAL EN EL CONURBANO BONAERENSE

tral donde se produjeron. Algunos autores hablan de la municipalizacin

asociaciones profesionales organizadas en funcin de la defensa de intereses profesionales.

Reconocidos estos actores en

Estos actores pblicos y privados

Esto es lo que se denomina el "entramado de intereses" de actores. La

poniendo en competencia a las ONGs por los recursos,

Programa de Desarrollo Local

jerarquizando a las organizaciones sociales frente a los municipios para la

jerarquizando la figura de los Intendentes por sobre la del municipio como

Aqu entonces agregamos otra cuestin al planteo de Jos Luis Coraggio.

Nosotros consideramos que eso tambin es vlido para los niveles

su mbito de actuacin (es decir, el rea de polticas en que intervienen),

las funciones bsicas a su cargo,

la estructura de relaciones entre los actores,