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Cidadania
Estado
num
Mundo Globalizado
03
Dezembro 2013
www.ces.uc.pt
ISSN 2182-9071
Nota Introdutria:
A reviso cientfica do texto foi feita por Alain Montalvo Lantoine.
ndice
Introduo.
Nota metodolgica....
10
18
55
III Parte
Mrcio Nobre e Alexandra Arago
Risco, Estado e Direito.
110
170
Frank Furedi
Para uma Sociologia do Medo..
191
Steve Kroll-Smith
Cidadania, Estado e Vulnerabilidade: Um estudo comparado sobre a recuperao
de catstrofes
211
Olivier Borraz
Risco e regulao..
234
Consideraes Finais....
249
Anexos
253
Introduo
O projeto de investigao cujo relatrio final se apresenta teve como principal objectivo
analisar o trabalho poltico realizado, dos nveis local ao transnacional, para normalizar os
acontecimentos extremos ou as situaes perigosas permanentes. Esta uma questo poltica
que se relaciona com o problema da relao entre os Estados, os interesses privados e
pblicos e a construo da democracia. Em nome do interesse pblico, os Estados abstm-se
de intervir e protegem as leis do mercado, sendo as cincias um tipo ideal de arena onde a
interferncia indesejada do Estado fica salvaguardada. A nossa perspectiva de que no caso
de acontecimentos extremos ou de situaes perigosas permanentes h, pelo contrrio, uma
maior legitimao para a interveno do Estado e para a suspenso das normas e regulaes
sociais e econmicas, para a criao de um estado de excepo que revela a inelutvel
presena do Estado. Estes acontecimentos extremos tambm exigem uma produo de
conhecimentos por parte das cincias naturais e das cincias sociais que contorna a suposta
autonomia destas cincias.
Empiricamente, o projeto comparou uma localidade portuguesa, a Urgeiria (Canas de
Senhorim, Viseu) com a regio francesa do Limousin, Limoges, em Frana, que partilham a
existncia de minas de urnio desactivadas objecto de requalificao ambiental. Foram
concretamente, objectos de comparao as dinmicas locais e as actuaes dos respetivos
Estados nacionais na normalizao das situaes.
Complementarmente, o projeto analisou igualmente o impacte social, poltico e simblico
das ondas de calor de 2003 em Portugal (2.000 mortos) e em Frana (14.000 mortos), dois
casos distintos na base dos quais foi realizada uma reflexo mais geral sobre o papel e a
omnipresena dos Estados nacionais e das instituies internacionais na regulao dos
acontecimentos extremos e das situaes perigosas permanentes, e como estes colocam um
desafio especial s noes de democracia, cidadania e esfera pblica.
O que a anlise comparativa da nuclearidade e das ondas de calor de 2003 permitiu
salientar so os modos distintos como os Estados portugus e francs foram postos prova e
os modos distintos como responderam a essas provas, tornando empiricamente acessveis as
diferentes formas de fazer poltica, de definir as questes da cidadania e de conter eventuais
extravasamentos e a contestao da legitimidade do prprio Estado.
se revestem para explicar os desfechos variveis da moderna luta humana em prol da justia
social e daquilo a que poderamos chamar justia territorial. Se em So Francisco em 1906
cidados chineses estrangeiros, que constituam uma forte e coesa comunidade local,
conseguiram, com o apoio diplomtico da China, resistir ao seu afastamento compulsivo do
centro da cidade (Chinatown), j em 2005 cidados norte-americanos afro-americanos, com
uma fraca lgica de comunidade, no conseguiram resistir sua sada forada do centro de
Nova Orlees.
Estes desfechos distintos levam Kroll-Smith a concluir que o risco acontece, sempre, num
tempo, num espao, e a algum. Por outro lado, Kroll-Smith interroga-se sobre se as
universalidades que habitualmente servem de pano de fundo aos debates sobre a cidadania
global, os cidados transnacionais, o definhamento do Estado e uma esfera civil global,
escondem ou camuflam os pormenores quotidianos e locais da prtica poltico-econmica. A
cidadania, a globalizao e o Estado encontram-se, sempre, alicerados em algo, sendo
vergados e moldados por foras histricas concretas, por sua vez radicadas na vida polticoeconmica local e regional.
Referncias bibliogrficas
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Nota metodolgica
A abordagem dos regimes de regulao de acontecimentos extremos como as ondas de calor e
de situaes perigosas permanentes numa perspectiva comparada obriga ao recurso a
diferentes metodologias. Mais ainda, quando h a inteno explcita de conjugar uma
abordagem sociolgica com uma abordagem jurdica que devolva a configurao e o
enquadramento normativo dos fenmenos em estudo.
O presente projeto assenta explicitamente no mtodo comparativo e na explorao das
possibilidades que o mesmo abre, bem como tambm nas suas limitaes hermenuticas e
epistemolgicas.
Uma das referncias j clssicas referentes ao mtodo comparativo qualitativo a obra de
Charles Ragin (1987). Para este autor, a anlise comparativa qualitativa baseada nos
mtodos de estudos de caso. Tem como primeira caracterstica o ser uma anlise holstica, que
trata os casos como entidades globais. As relaes entre as partes e o todo so estudadas no
contexto global onde se inserem. Outra caracterstica que a causalidade sempre
conjuntural. Vrias condies causais podem conduzir ao mesmo efeito, como produto
situado de interseces especficas de condies. A anlise comparativa permite, assim,
examinar constelaes e configuraes de factos. A sua vantagem principal v-se no estudo
de problemticas que envolvam causas mltiplas e conjunturais. O pressuposto de partida a
complexidade causal, que depois permitir uma viso sinttica dos processos em presena
(1987:ix-xi).
O recurso anlise comparativa est em sintonia com Sheila Jasanoff (2005:15) quando
esta afirma que, pelo facto de o conhecimento e as polticas serem sempre alicerados na
cultura, h que manter algum cepticismo quanto possibilidade de no ser problemtica a
aprendizagem com as experincias alheias. Para esta autora, a anlise comparativa faz-se em
torno do conceito de cultura poltica, de maneira a investigar as ligaes existentes entre as
tecnologias, o conhecimento e o poder no contexto de culturas de deciso e de aco
concretas. Dito de outro modo: Esta abordagem lana luz sobre o modo como a cultura
poltica se reflecte nas discusses e nas decises de incidncia tecnolgica, mormente o modo
como ela afecta a produo de conhecimento pblico, constituindo aquilo a que chamo as
epistemologias cvicas dos modernos Estados-nao (2005: 15).
Embora se subscreva parcialmente a perspectiva de Jasanoff, julgamos que, na anlise
comparativa, ser til recorrer noo de performao proposta por Michel Callon (2006).
Segundo Callon, [] transpor uma afirmao terica de um ponto para outro e aplic-la na
prtica exige a interveno de novos actores que contribuam para(ou contrariem) a
actualizao dos dispositivos sociotcnicos implcitos na afirmao. S possvel, criar,
testar, pr prova e explorar estes dispositivos sociotcnicos se, para isso, se mobilizarem os
engenheiros e os prticos (2006: 29). por esse motivo que quem inova so os colectivos.
Numa perspectiva sociolgica convencional, as partes I e II do presente relatrio
baseiam-se na anlise crtica e qualitativa de documentos oficiais e de notcias relacionadas
com os temas das ondas de calor de 2003 e da requalificao das minas da Urgeiria e em
Limousin, recolhidas na imprensa nacional e francesa. Aos documentos oficiais e s notcias
foi aplicada uma anlise crtica do discurso na linha das propostas de Norman Fairclough
(1995).
Para Fairclough a anlise crtica do discurso , antes de mais, uma forma de estudar como
o poder, as desigualdades e a dominao social so activados, reproduzidos e resistidos
atravs dos textos e das conversas e em contextos polticos e sociais concretos. A anlise
crtica do discurso exige uma perspectiva funcional que v alm da frase e do texto, e que
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nessa riqueza dialgica, nessa polifonia de vozes presentes e ausentes, que jaz toda a riqueza
das entrevistas, mais do que numa busca distante e objectiva de factos ocorridos.
Para a anlise das entrevistas realizadas foram tambm relevantes as propostas de anlise
discursiva de Margaret Wetherell e Jonathan Potter (1992). Deve-se atender ao que as pessoas
fazem com as suas prticas discursivas, e o tipo de recursos que mobilizam para tal. A
preocupao central ver como os discursos so construdos de forma a serem performativos
a nvel social, sendo dada especial ateno ao contedo dos discursos. No se procura o que
est por debaixo ou atrs dos discursos, isto , recusa-se uma hermenutica da suspeio que
podia atender aos enviesamentos cognitivos, s personalidades autoritrias ou a outras
entidades essencialistas e reificadas. Recusando o cognitivismo, tenta-se apreender a
organizao retrica ou argumentativa das conversas e dos textos, e os dilemas ideolgicos
que os indivduos enfrentam, e como procuram responder aos mesmos. Os relatos produzidos
pelos indivduos tm sempre presente o que est em jogo, isto , a forma como os interesses
de diferentes colectividades e agentes interferem com as suas aces. Da que os discursos,
devido ao seu carcter performativo, tm que ser justificveis. E mesmo que se proceda ao
relato de factos ocorridos, assiste-se a uma produo avaliativa, embebida em dilogos reais e
imaginrios saturados de posicionamentos ideolgicos.
Central para esta forma de abordagem o conceito de reportrios interpretativos
(Wetherelle Potter, 1992: 90-93). Estes so entendidos como um conjunto abrangente de
termos, descries e tropos ordenados em torno de metforas ou imagens marcantes. So
recursos para avaliar, construir verses factuais e desempenhar aces especficas. Os
reportrios interpretativos permitem compreender os contedos dos discursos e a forma como
esto organizados. Contudo, os reportrios interpretativos no devem ser vistos como
sistemas rgidos, mas sim como jogadas ou movimentos coreografados, em que os sujeitos
(tanto o entrevistador como o entrevistado) se constroem ou reformulam pelo discurso. Os
reportrios so, assim, fragmentados e caleidoscpicos. O objectivo do analista ver que
reportrios so usados em que contextos, e como conceitos como identidade, cultura, regio,
nao, e outros, so mobilizados, traduzidos e colocados nas sequncias discursivas.
Mas, a noo de reportrios interpretativos no pode conduzir a anlises reducionistas.
Os relatos e as narrativas podem funcionar como desafios e formas de resistncia s narrativas
dominantes, implicando opes morais e polticas delicadas ou no convencionais. O que
interessa sobretudo estar atento s histrias contadas e s suas implicaes pessoais,
familiares, comunitrias e sociais mais vastas.
Nesta linha, de especial relevncia so os trabalhos de James Scott (1990) sobre as
formas de resistncia dominao e inculcao ideolgica. Distinguindo entre registos
pblicos (public transcripts) e registos ocultos (das elites e dos dominados) Scott procurou
demonstrar que a resistncia dominao est sempre presente e pode-se manifestar de
inmeras maneiras. O registo oculto, sobre tudo o de indignao, define-se como o discurso
(entendido num sentido lato como gestos, fala e prticas) que excludo do registo pblico
dos subordinados pelo prprio exerccio do poder. o poder que cria o registo oculto. Este
ensaiado quotidianamente em diferentes contextos, sendo os seus contedos reiterados e
aperfeioados de forma contnua. Podem cristalizar-se em pardias, sonhos de vingana
violenta, vises milenares, provrbios ou outras formas de expresso. A fronteira entre os
registos pblicos e os registos ocultos , por outro lado, uma zona de constante luta. Scott
(1990: 82-85) s admite que a hegemonia ideolgica acontea em casos de subordinao
involuntria se houver uma grande probabilidade de uma proporo elevada de subordinados
ocupar cargos de poder, ou se, por outro lado, os subordinados estiverem totalmente
atomizados e sob vigilncia constante. Da que os discursos de resistncia e de alternativa
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sejam mais apreensveis no nas prticas e nas lutas polticas, mas sim a nvel da fala, dos
gestos e dos comportamentos quotidianos. O discurso dominante pode ser considerado como
um idioma ou um dialecto com suficiente plasticidade para implicar uma enorme variedade de
significados, inclusive aqueles que podem ser subversivos do seu uso oficial. Para Scott, os
conceitos de hegemonia e de falsa conscincia tm que ser relativizados ou at abandonados.
A partir dos seus dados empricos conclui, provocatoriamente, que o radicalismo e a oposio
mais activa ao discurso dominante podero vir no dos grupos desapossados que no levam a
srio este discurso, mas sim dos grupos que poderiam ser classificados como sendo
falsamente conscientes, ou seja, daqueles junto dos quais as instituies de hegemonia
tiveram mais sucesso.
Esta viso, bastante importante para situar os efeitos da produo e consolidao
ideolgicas, tem que ser tambm ela complexificada. Como sugere Sherry Ortner (1995), os
grupos e as pessoas que resistem dominao tambm tm as suas divises polticas internas,
estruturadas volta de questes tnicas, raciais, econmicas e, sobretudo, de diferena sexual.
Os subordinados no tm s uma poltica reactiva mas tambm produzem e so activos a nvel
poltico. No domnio da cultura, os subordinados tambm so produtores e produzem culturas
e sub-culturas alternativas, num jogo complexo e fascinante de lealdades, alianas e
categorias flexveis. Um ltimo aspeto ter que ver com o conciliar de uma desconstruo do
discurso ideolgico do indivduo racional e com capacidade de livre escolha, com a
manuteno da sua capacidade de interpretar e de avaliar moralmente as situaes, de
formular e realizar projetos. Os indivduos que resistem no s se opem s ideias e valores
dominantes como so verdadeiramente criativos e transformadores, com mltiplos projetos e
capacidades distintas de os realizarem.
Em resumo, parece-nos que uma boa proposta para a anlise discursiva das entrevistas
poder ser encontrada em John Law (1994: 95), inserida numa sociologia pragmtica e
relacionalmente materialista. Para este autor, a noo de discurso deve ser decomposta em
diferentes dimenses e aspetos: 1 o discurso deve ser visto como um conjunto de padres
que podem ser imputados s redes do social; 2 devemos procurar os discursos no plural; 3
os discursos devem ser tratados como tentativas de ordenar e no como ordens em si; 4
devemos explorar como os discursos so desempenhados, incorporados e contados em
diferentes materiais; 5 e, por ltimo, devemos ver como os discursos interagem, mudam e se
extinguem.
De grande importncia foram tambm as recomendaes metodolgicas sugeridas por
Natasha Mauthener e Andrea Dooreta (1998). Estas autoras propem um mtodo relacional
para a anlise das entrevistas, centrado nas vozes que dialogam nesses encontros.
Recomendam trs ou mais leituras das entrevistas completas, cada uma com um objectivo
especfico (1998: 126-132). A primeira leitura procura deslindar o enredo (acontecimentos
principais; protagonistas e sub-enredos) e as respostas do entrevistador ao que est a ser dito
(explicitar o posicionamento pessoal do entrevistador em relao entrevista). A segunda
leitura deve procurar a voz do entrevistado, isto , como este sente e fala de si, e que
pronomes pessoais so usados (eu, ns, tu). Segundo as autoras, esta procura da voz de cada
pessoa que distingue o mtodo relacional do mtodo da teoria ancorada, pois este centra-se
mais na aco e na interaco entre as pessoas. Uma terceira leitura deve centrar-se nas
relaes interpessoais e nas redes sociais mais vastas. Uma quarta leitura procura situar os
entrevistados em contextos culturais e estruturais mais amplos. Este mtodo enfatiza os
mltiplos nveis presentes em toda a narrativa. Mais do que se preocupar com a codificao, o
analista deve assumir-se como um detector e modulador de vozes, mantendo as diferenas dos
entrevistados. O mtodo relacional na anlise das entrevistas procura simultaneamente as
14
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Nota prvia
No Vero de 2003 houve, na populao europeia, uma sobremortalidade de mais de 70.000
bitos devido s ondas de calor a chamada onda de calor (Robine et al., 2008).2 No
obstante quase todos os pases da Europa terem sido afectados pelo fenmeno, o grande
impacto demogrfico das ondas de calor centrou-se na bacia do Mediterrneo e no
Luxemburgo. Com efeito, em agosto de 2003 a sobremortalidade foi de cerca de 37% no caso
da Frana, 28% em Portugal, 25% no Luxemburgo, 23% em Espanha e 22% em Itlia
(Robine et al., 2007). Em nmeros absolutos e no que se refere ao mesmo ms, registaram-se
15.630 bitos a mais em Frana, 2.310 em Portugal, 5.290 em Espanha e 5.680 em Itlia
(Sardon, 2006).
Aps este pargrafo introdutrio, gostaramos de invocar as declaraes que Edmund
Donoghue, autoridade de sade de Cook County, Illinois, e responsvel pela polmica
respeitante onda de calor de Chicago de 19953, fez ao New York Times a propsito da
provvel mortalidade e do acrscimo de bitos ocorridos em resultado do calor na cidade de
Nova Iorque no Vero de 2006 (Prez-Pea, 2006). Para Donoghue, no s pessoas
gravemente doentes e na iminncia de morrer que se deve esse excesso de bitos. Na sua
maioria, no se trata de pessoas que, no futuro imediato, estivessem verdadeiramente em risco
de morrer.4
possvel, em conformidade com a posio defendida por Edmund Donoghue,
estabelecer um critrio que nos sirva de referncia tcnica, moral e poltica. Segundo este
critrio, todos os bitos a mais atribuveis ao calor so evitveis, devendo fixar-se este limite
como indicador da qualidade dos vnculos sociais, da responsabilidade poltica e de uma
cidadania inclusiva.
Propomo-nos, neste captulo, apresentar uma anlise comparativa dos acontecimentos
ocorridos em 2003 em Frana e em Portugal, bem como do respectivo impacto no rearranjo
dos dispositivos sociotcnicos. A principal concluso que, em Frana, a sobremortalidade
foi percepcionada e retratada como sendo uma catstrofe e conduziu a uma srie de inquritos
oficiais levados a cabo por organismos da administrao central e pelos organismos polticos
representativos, de que resultou um rearranjo profundo dos dispositivos sociotcnicos e
sociopolticos. Naquele pas, a onda de calor levou reconfigurao, redistribuio e
reformatao do colectivo (Callon e Rabeharisoa, 2003). Em Portugal, por outro lado, a onda
Jos Manuel Mendes doutorado em Sociologia pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, onde exerce as
funes de Professor Auxiliar. Investigador do Centro de Estudos Sociais, tem trabalhado nas reas das desigualdades,
mobilidade social, movimentos sociais e ao colectiva e, mais recentemente, nas questes relacionadas com o risco e a
vulnerabilidade social.
2 A etimologia do termo cancula vem da palavra latina canicula, diminutivo feminino de canis. No registo popular e rural das
lnguas europeias, a cancula era o perodo mais quente do ano, entre 22 de julho e 23 de agosto, altura em que a estrela
Srius, da constelao do Co maior, nasce e se pe ao mesmo tempo que o Sol.
3 Donoghue co-autor de um artigo pioneiro que estabeleceu as bases da anlise epidemiolgica da mortalidade devida ao
calor e props protocolos para determinar a morte por insolao (Whitman et al., 1997).
4 Semenza et al. (2006) tambm sustentam que possvel, atravs de medidas preventivas, reduzir grandemente a morbidade
e a mortalidade relacionadas com o calor.
18
Na sua anlise do papel dos intelectuais na Europa, Wolf Lepenies prope a noo de semntica das catstrofes (2007: 2425). Para este autor, todas as catstrofes se inscrevem em esquemas lingusticos e esquemas de memria tradicionais e
concretos. Assim, e por exemplo, a onda de calor sentida em Frana no ano de 2003 foi comummente apelidada, nas
referncias escritas, de la canicule, expresso com conotaes especficas nas dimenses simblicas do uso da lngua. A
palavra portuguesa cancula regista uma utilizao rara ou nula em todos os documentos relacionados com a onda de calor
de 2003.
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O melhor estudo sobre o que a lei faz na prtica e sobre a sua positividade e lgica interna continua a ser o trabalho de
Marcela Iacub (2002). Para o caso concreto do Conseil dtat (Conselho de Estado), a referncia o estudo de Bruno Latour
(2002).
7 Os relatrios poltico-administrativos produzidos acerca da cancula fazem, de facto, referncia a fenmenos anteriormente
ocorridos em Frana, nomeadamente em 1976 e 1983. Existiam j, igualmente, artigos cientficos sobre as dinmicas
epidemiolgicas e mdicas das ondas de calor (Besancenot, 2002; Thirion et al., 1992). A 12 de julho de 2002 e a 27 de maio
de 2003 o Secretrio de Estado para a Populao Idosa, Hubert Falco, enviara para a Direction Dpartementale des Affaires
Sanitaires et Sociales (Direo Departemental dos Assuntos Sanitrios e Sociais) notas oficiosas a alertar para a necessidade
de medidas de preveno especficas para os idosos, na eventualidade de uma onda de calor.
20
No que se refere ao primeiro nvel, as principais entidades envolvidas foram a MtoFrance (Instituto de Meteorologia francs), o Instituto Francs para a Vigilncia da Sade
Pblica e a Agence Franaise de Scurit Sanitaire de l'Environnement et du Travail
(Agncia Francesa de Segurana Sanitria Ambiental e do Trabalho).8
No segundo nvel, a principal entidade envolvida foi a Direco-Geral de Sade, que faz
a articulao com os hospitais, e, no caso de Paris, com a Assistance Publique-Hpitaux de
Paris (Assistncia Pblica-Hospitais de Paris), a Direction de lHospitalisation et de
lOrganisation des Soins (Direco da Hospitalizao e da Organizao dos Cuidados), as
urgncias hospitalares (Services dAccueil des Urgences des Hpitaux), e ainda a Direction
Gnrale des Affaires Sociales (Direco-Geral dos Assuntos Sociais) e as respectivas
divises regionais e departamentais. Outras entidades envolvidas foram os mdicos SOS, o
Service dAide Mdicale Urgente (Servios de Auxlio Mdico Urgente), o Service Mobile
d'Urgence et de Ranimation (Servio Mvel de Urgncia e de Reanimao), as chefias da
polcia, a polcia e os bombeiros no caso de Paris, a Brigade des Sapeurs-Pompiers de
Paris (Brigada de Sapadores-Bombeiros de Paris) e, no respeitante proteo civil, o
Centre Oprationnel de Gestion Interministrielle des Crises (Centro Operacional de Gesto
Interministerial de Crises).
Um terceiro nvel, intimamente relacionado com o segundo, diz respeito s entidades de
prestao de cuidados a idosos, que inclui os proprietrios, gerentes e pessoal dos lares, o
pessoal que presta cuidados ao domiclio, os prprios idosos a residir em casa prpria e os
seus familiares, e ainda a Inspection Gnrale des Affaires Sociales (Inspeco Geral dos
Assuntos Sociais).
Um quarto nvel, que se tornou visvel e se revelou simbolicamente relevante para os
acontecimentos em anlise, foi o das entidades e agentes responsveis por lidar com os
cadveres e os funerais: as Pompes Funbres Gnrales (agncia funerria de importncia e
implementao nacional), a polcia, os bombeiros, as funerrias locais e as cmaras
municipais.
Esta enumerao reconstitui a complexidade dos dispositivos sociotcnicos (Callon,
2003; 2006a) relacionados com a onda de calor de 2003, bem como os colectivos de pessoas,
as instituies, os dispositivos tcnicos, os protocolos e as prticas de que se rodeou. Essa
multiplicidade de agentes e actantes articulou-se numa rede distribuda em torno dos seguintes
dispositivos principais: dispositivos meteorolgicos, epidemiolgicos, mdicos, polticos,
dispositivos relacionados com os meios de comunicao de massa, sistemas de prestao de
cuidados, de assistncia social, de emergncia e socorro, meios hospitalares, centros de sade,
recursos funerrios e dispositivos legislativos. Na ausncia de um plano geral para fazer face
ao calor, tal como o j existente para as condies de frio extremo9, e dada a falta de um
vocabulrio e de uma gramtica prprios para enfrentar o fenmeno, aqueles elementos
forjaram uma rede de conexes lassas, cujos constituintes funcionaram em paralelo e de um
modo desconjuntado.
No obstante a Mto-France ter, em 19 de junho e em 1 e 7 de agosto de 2003, emitido
alertas de calor e tambm recomendaes de natureza preventiva e sanitria, estes no tiveram
grande eco junto dos meios de comunicao social, do pblico, ou das instituies oficiais
8 Aquando da cancula de 2003, a AFSSET, criada em 2002, apresentava carncias de pessoal, no tendo desempenhado
qualquer papel nos acontecimentos (Abenhaim, 2003: 74).
9 O Plan Grand Froid (Plano para o Frio Extremo) teve incio em 2001. Contando com a participao da Mto France, o
plano, em vigor desde 2002, consiste na elaborao de quadros meteorolgicos que cruzam a temperatura com factores como
a velocidade do vento e o wind chill, permitindo a emisso de alertas ao nvel dos departamentos. Existem trs nveis de
alerta (mobilizao de Inverno, muito frio e frio extremo), correspondendo a cada nvel o accionamento de um protocolo
envolvendo um grande nmero de entidades. Os planos so elaborados e aplicados pelas prefeituras.
21
responsveis. Esses alertas foram lanados sob a forma de boletins informativos, no tendo
portanto nada a ver com o sistema de avisos j utilizado no caso das ondas de frio. 10 No que
toca s ondas de calor, a Mto-France no dispunha de ndices de alerta padronizados nem
de qualquer esquema de coordenao com as instituies de vigilncia e sade pblica. 11 A
inexistncia de um Plano de Contingncia para o Calor semelhante ao Plano para o Frio
Extremo, devidamente codificado e acompanhado dos respetivo protocolos, tornou difcil
enquadrar a onda de calor de 2003 como uma questo de sade pblica.
O Instituto Francs para a Vigilncia da Sade Pblica (InVS) tambm no tinha grande
experincia de recolha de dados nem de estudos epidemiolgicos sobre o impacto das ondas
de calor. Nas declaraes prestadas no mbito do relatrio informativo apresentado
Assembleia Nacional, o director Gilles Brcker reconheceria que "[] os riscos climticos
no tinham sido inscritos no contrato de objectivos e meios em vigor; foi uma questo com a
qual os poderes institudos no se preocuparam minimamente" (2003: 14). Em muitos dos
relatrios e das anlises subsequentes, a instituio internacional de referncia mais vezes
mencionada seria o Center for Disease Control and Prevention (Centro para o Controlo e a
Preveno de Doenas), dos EUA, com os seus estudos epidemiolgicos e o seu
conhecimento tcnico das ondas de calor.12 O relatrio Lalande (2003) d do Instituto Francs
para a Vigilncia da Sade Pblica uma imagem desoladora e muito crtico do seu
desempenho durante a onda de calor, acusando a instituio de ser mais um organismo de
observao e de anlise ps-evento do que, propriamente, um organismo operacional.
A inexistncia de protocolos de vigilncia e preveno tambm se fez sentir no terreno e
no plano operacional. A invisibilidade dos mortos da onda de calor contrastou com a
visibilidade que costuma caracterizar as vtimas das ondas de frio, j que estas afectam
sobretudo os sem-abrigo.13 Como afirmou o prefeito da polcia de Paris, no mbito do
inqurito levado a cabo pela comisso da Assembleia Nacional, aps os acontecimentos de
agosto de 2003 sentiu-se obrigado a pr em prtica um plano para as ondas de calor anlogo
ao usado no caso das ondas de frio extremo.14
10
Segundo os critrios do ndice de durao das ondas de calor seguidos pela Organizao Meteorolgica Mundial, verificase uma onda de calor quando, num intervalo de pelo menos seis dias, a temperatura mxima diria 5C superior ao valor
mdio dirio do perodo de referncia (WCDMP-No.47, WMO-TD No. 1071). A presente definio vale apenas para a
variabilidade climtica, no se aplicando s avaliaes do impacto na sade pblica.
11 A referncia internacional, neste caso, o ndice de Calor do Servio Meteorolgico Nacional (National Weather Service),
dos EUA, o qual associa o calor humidade. O referido Servio desenvolveu, para a maioria das cidades norte-americanas,
Sistemas de Vigilncia e Aviso Relativos ao Calor e Sade. O relatrio Lalande (2003) invoca o caso americano como um
exemplo da aplicao da meteorologia a medidas sanitrias. O relatrio-inqurito da Assembleia Nacional (2004: 56)
menciona o trabalho anteriormente feito pelo Conseil Suprieur de Mtorologie (Conselho Superior de Meteorologia) na
rea da biometeorologia. Finalmente, o relatrio do Senado (2004) exige explicitamente que se adapte a comunicao
meteorolgica aos diferentes pblicos. No seu livro sobre a cancula de 2003, Lucien Abenhaim, antigo responsvel mximo
da Direo-Geral de Sade que se demitiu em agosto desse ano , afirmava que os nveis de alerta meteorolgico da
Mto France no se encontravam adaptados realidade francesa, uma vez que eram baseados nas tabelas e nos valores
americanos (2003: 75).
12 Com efeito, um especialista do Centro para o Controlo e a Preveno de Doenas, Michael A. McGeehin, deslocar-se-ia
posteriormente a Paris com a finalidade de aconselhar o Instituto Francs para a Vigilncia da Sade Pblica e as autoridades
francesas sobre a onda de calor. As suas propostas foram: a necessidade de ter um plano de preveno; visitas dirias aos
idosos durante a onda de calor; e o respectivo transporte para zonas frescas, como bibliotecas pblicas e supermercados (Le
Figaro, 30 de agosto de 2003).
13 Este facto contrasta com as declaraes de Patrick Pelloux, dirigente mximo da Association des Mdecins Urgentistes
Hospitaliers de France (Associao de Mdicos de Urgncias Hospitalares de Frana) perante a comisso de inqurito: As
vtimas no eram s idosos? No, os primeiros a morrer foram pessoas sem-abrigo; foi-lhe muito difcil abrigar-se do calor,
alm de que o alcoolismo crnico no facilitou a reidratao. Da que tenham morrido jovens sem-abrigo e que o recorde de
hipertermia, cifrado em mais de 43,75 graus, tenha sido registado num desses jovens (Assemble Nationale, 2004, Tomo II:
221).
14 aos servios municipais que, por norma, compete elaborar a lista das pessoas a acompanhar durante as ondas de frio
(Assemble Nationale, 2004, II: 58). O general Jacques Debarnot, comandante da Brigada de Sapadores-Bombeiros de Paris
22
na altura dos acontecimentos, afirmou comisso de inqurito que no havia, no software operacional dos bombeiros
profissionais, nenhum cdigo prprio para as ondas de calor, pelo que a avaliao das situaes que iam surgindo foi
puramente emprica.
15
Para uma excelente apresentao e crtica da abordagem por limitao do pnico, veja-se o artigo de Lee Clarke (2004).
Numa obra posterior, o autor, avana as suas propostas tericas para a anlise de casos extremos de catstrofes e grandes
acidentes (Clarke, 2005).
16 Nas declaraes que prestou comisso de inqurito, o comandante Jacques Kerdoncuff, antigo porta-voz da Brigada de
Sapadores-Bombeiros de Paris, relata uma conversa entre um coronel da brigada e o prefeito: Sr. Prefeito, saiba que,
quando um sem-abrigo morre no Inverno, se diz que por causa do frio. Hoje, j vamos em 7 mortos por causa do calor.
Quando morre um sem-abrigo, o assunto nacional; pode ter sido esse o caso tambm, hoje. Ao que o prefeito respondeu:
Sim, mas o senhor no pode ter a certeza de que foi do calor que estas pessoas morreram. O coronel aquiesceu
(Assemble Nationale, 2004, Tomo II: 45). Muitos dos membros dos partidos da oposio (socialistas e comunistas) que
faziam parte das comisses de informao e de inqurito da Assembleia Nacional lamentaram a ausncia, nas audies, do
ento Ministro do Interior, Nicolas Sarkozy, por assim no o poderem confrontar com as alegadas presses no sentido da no
difuso de dados que pudessem alertar o pblico quanto aos bitos provocados pela onda de calor. Do mesmo modo, a
comisso do Senado inicia o respectivo relatrio com palavras duras para o discurso formatado dos chefes da polcia e da
hierarquia dos bombeiros profissionais parisienses a respeito dessas alegadas instrues.
23
de ar condicionado? No! Mas tnhamos ventoinhas e, nalguns hospitais, nesse domingo, foi
uma autntica caa s ventoinhas: o pessoal da Hospital da Piti Salptrire [Paris] tinha ido
buscar as ventoinhas da administrao! Faltava-nos equipamento mdico? No. Dispnhamos
de lotes de perfuso de que at hoje nunca nos servimos. Mas bem verdade que
improvismos a produo de frio (Assemble Nationale, 2004, Tomo II: 272).
Este extracto ilustra bem o papel da experincia e do saber informal e tcito na prtica
mdica, bem como a importncia que os protocolos em vigor tm para os mdicos nas
situaes em que ocorre um grande nmero de vtimas ou uma crise de sade pblica.17
Apesar de, no seu depoimento, afirmar claramente que teve como principal preocupao
melhorar os protocolos de cuidados aos idosos afectados pelos golpes de calor e transmiti-los
s unidades de sade e de emergncia, e que a sua misso no era emitir alertas, a verdade
que Pierre Carli, levado por um sentimento pessoal de dever cvico, contactou o pessoal da
proteo civil de Paris,18 convidando-o para uma reunio oficial, uma vez que sentia que os
acontecimentos estavam a extravasar o mero quadro mdico e a assumir propores
epidmicas, que se estava perante, como veremos, uma nova epidemia.
A noo de que se estava perante uma crise de sade pblica foi, posteriormente,
reforada pela presena de voluntrios da Cruz Vermelha nos hospitais e pela
disponibilizao de camas para civis em hospitais militares.
Os procedimentos tcnico-burocrticos em vigor para lidar com os cadveres tambm
foram profundamente afectados pela onda de calor. O elevado nmero de bitos, as
circunstncias dessas mortes, com os corpos a ser encontrados s alguns dias aps o
falecimento, a dificuldade em identificar os cadveres, os esforos para encontrar os
familiares, tudo isto se traduziu na necessidade de improvisar protocolos (como lidar com
cadveres em estado de decomposio acelerada?) e numa manifesta escassez de locais para
armazenamento dos cadveres e de sepulturas nos cemitrios. Estes factores conduziram a
uma situao de desamparo perante a acumulao de cadveres, da qual j no havia memria
em Frana, que se tornou, pela sua extenso, no smbolo de um cenrio de catstrofe 19: uma
morgue improvisada nos armazns frigorficos do mercado central de distribuio de Paris
(Rungis); a requisio de camies-frigorficos para armazenamento e transporte de cadveres;
a acumulao, no Instituto de Medicina Legal, de centenas de corpos no reclamados; o
enterramento, na seco de indigentes do cemitrio municipal de Thiais (Val-de-Marne), de
cadveres identificados mas no reclamados.20
O general Jacques Debarnot descreve assim os protocolos dos bombeiros de Paris: Havia um protocolo de interveno
para os socorristas, que consistia em ver a temperatura, andar com blocos de gelo nas viaturas e tratar o doente desta e
daquela maneira. Um segundo protocolo, mais pesado, destinava-se aos mdicos das ambulncias de reanimao e consistia
em injectar produtos de que no tenho o nome, porque no sou mdico, e em dar ordens muito mais tcnicas aos mdicos
sobre a interveno necessria para tratar as vtimas do calor (Assemble Nationale, 2004, Tomo II, 48).
18 Nos acontecimentos de agosto de 2003 foi modesto o papel desempenhado pelas estruturas da proteo civil e,
nomeadamente, pelo Centro Operacional de Gesto Interministerial de Crises. Segundo o general Jacques Debarnot, Ao
princpio no tnhamos qualquer relao directa com o COGIC. O recurso Brigada de Sapadores-Bombeiros de Paris
compete ao prefeito da polcia. Ns no temos qualquer relao hierrquica com o COGIC. No obstante esse facto,
envimos para l, todos os dias de manh, a sntese das nossas actividades, tal como cada zona da defesa o faz em relao ao
conjunto da Frana. Mas no temos contactos institucionais com o COGIC. Jean-Paul Proust, chefe da polcia de Paris,
declarou que, apesar de manter o contacto com pessoal do Ministrio do Interior, os acontecimentos no estavam abrangidos
pelos dispositivos da defesa civil: No entanto, no caso da cancula estamos perante um problema de segurana sanitria que
no se encontra abrangido pelo dispositivo [dos planos da proteo civil] (Assemble Nationale, 2004, Tomo II, 27).
19 De acordo com Franois Michaud Nrard (2007: 68-78), esta situao de excepo prolongou-se de agosto a setembro de
2003. Nrard descreve em pormenor a ao desenvolvida pelos servios funerrios durante o perodo de excepo dos meses
de agosto a setembro de 2003 e que constou de contactos com os familiares, apoio psicolgico, apoio logstico e
procedimentos tcnicos especializados.
20 Os enterramentos comearam a 22 de agosto. O livro de Victor Collet (2004) constitui um trabalho notvel sobre os
esforos para identificar os que foram enterrados como cadveres no reclamados e para lhes reconstituir as biografias.
17
24
intensa e de uma crise que s estaria terminada nos finais de setembro.23 Na televiso, Pelloux
afirmou que, nos ltimos quatro dias, haviam morrido nos hospitais cinquenta idosos devido a
golpes de calor, que esses bitos estavam a ser considerados mortes naturais pelas entidades
oficiais, que ele discordava dessa classificao e que a Direco-Geral de Sade se estava a
revelar completamente incapaz de lidar com os acontecimentos. Na sua opinio, a situao em
presena era a de uma verdadeira hecatombe.
Embora variasse de jornal para jornal, consoante as respectivas inclinaes polticas, o
tom geral das reportagens iria tender para o dramtico.24 A 11 de agosto, o conservador Le
Figaro ostentava o seguinte ttulo na primeira pgina: "Ao fim de uma semana, o calor
provocou a morte de cinquenta pessoas na Ile-de-France, afirmam as urgncias; A cancula
mata em Frana". O Libration, de esquerda, dava conta, pela voz de Patrick Pelloux, da
insuficincia dos meios disposio dos mdicos de emergncia para lidar com a afluncia de
pessoas nas urgncias (11 de agosto 2003).
Contrariamente ao que afirma a maior parte das anlises dos acadmicos sobre os relatos
dos acontecimentos publicados na imprensa, consideramos que se deve dar especial ateno
aos boletins informativos da agncia France Press, visto terem uma distribuio nacional e
uma perspectiva mais equilibrada e semi-oficial. No dia 11 de agosto a agncia assinalava o
incio de uma polmica em torno das consequncias, para a sade pblica, da cancula.
Franois Hollande, secretrio-geral do Partido Socialista, acusava o governo de passividade e
inrcia perante a crise. Um boletim da agncia assinalava o surgimento de um novo actor na
cena pblica, as Pompes Funbres, que anunciavam um aumento de 20% de sobremortalidade
em Frana. Esta entidade iria ser a fonte de informao mais fidedigna durante todo o ms de
agosto, gerando um permanente foco de tenso com o fluxo de informao governamental,
com nmeros sempre aqum dos revelados pela agncia funerria.
A propsito desta polmica, os conservadores Le Figaro e La Croix iriam pr-se ao lado
do governo, considerando-a "estril" (Jean-Marc Gonin, em editorial do Le Figaro de 12 de
agosto), ou grotesca (Jean-Luc Macia, editorial do La Croix do mesmo dia). Citam, em seu
apoio, as declaraes do socialista Bernard Kouchner contra aqueles que acusam o governo
j que, em sua opinio, no est nas mos do governo mudar as condies atmosfricas ou
mandar no Vero , conferindo desse modo aos acontecimentos um enquadramento da
ordem do natural e no do poltico.
Ao mesmo tempo, mobilizava-se o conhecimento especializado com vista a promover
uma compreenso mais profunda dos acontecimentos. Tanto na edio do Libration como na
do Le Figaro do dia 12 de agosto, o Professor Jean-Louis San Marco, director do laboratrio
de sade pblica de Marselha, recordava a onda de calor vivida na cidade no ano de 1983 e os
590 mortos de ento, propondo algumas medidas simples de sade pblica destinadas a
responder crise presente.25
23
A melhor fonte no que se refere anlise das fases da crise (vigilncia; alerta; discusso; polmica; o processo; crise e
normalizao) e ao papel dos que a denunciaram o trabalho de Chateauraynaud e Torny (1999).
24 Muitos analistas acusam os meios de comunicao dessa tendncia para dramatizar os acontecimentos e de, atravs do seu
discurso exacerbado e sem sentido do equilbrio, emitirem juzos e porem-se caa dos responsveis em plenas situaes de
crise (Law, 2003: 4). A produo do discurso dos meios de comunicao tem a sua dinmica e a sua lgica prprias,
margem de qualquer princpio de equilbrio. Para uma anlise excelente da dinmica dos meios de comunicao em Frana e
da sua lgica de produo interna, veja-se Lemieux (2000). Sobre a importncia dos meios de comunicao na construo do
sofrimento distncia e na mobilizao do pblico, veja-se Boltanski (2001; 1999). A propsito do Katrina, Sims fala de um
eco emocional induzido pelos meios de comunicao, associado destruio das infra-estruturas e ao desaparecimento dos
grandes equipamentos sociotcnicos (2007a; 2007b).
25 Medidas que incluam contactar regularmente com os idosos a viver ss e refresc-los com panos hmidos, de forma a
mant-los hidratados.
26
No dia 13 de agosto a France Press emitiu uma nota de imprensa intitulada "Aumento
espectacular do nmero de mortos numa Frana esmagada pela cancula", em que os servios
oficiais admitiam que os bitos j ascendiam s centenas. Esta incerteza quanto ao nmero de
bitos, aliada ao seu aumento dirio e quantidade de verses diversas e contraditrias,
contribuiu para projectar uma imagem de confuso das entidades oficiais e de uma ausncia
de controlo e acompanhamento por parte do Estado.
Ao cabo de muitas crticas e uma vez regressado das frias de Vero, o Primeiro-Ministro
Jean-Pierre Raffarin accionou o Plano Branco. Destinado a casos de catstrofe ou desastre,
este plano consiste na disponibilizao de camas suplementares nos hospitais e na convocao
de pessoal mdico, de enfermagem, e outros profissionais dos servios hospitalares.26
Na sua edio de 12 de agosto, o Le Figaro trazia um artigo da autoria do famoso
historiador Emmanuel Le Roy Ladurie intitulado Os caprichos do termmetro marcaram
muitos momentos do nosso passado, provocando fome, epidemias e at revolues;
Canculas, motor da Histria?. Para alm do conhecimento mdico e epidemiolgico
especializado, abria-se, assim, espao para a perspectiva histrica de longa durao. O artigo
em causa inseria a presente crise num processo longo de alteraes climticas, relativizandolhe o impacto ao mesmo tempo que alertava para os efeitos nocivos das alteraes climticas
de alcance global.
O nmero de mortos continuou a subir, e a 14 de agosto a France Press emitia uma nota
de imprensa que referia mais de trs mil mortos causados pela cancula, acrescentando que o
governo estava agora "na defensiva". Acusado por muitos de insensibilidade e de
impreparao para fazer frente crise27, Jean-Franois Matti, ministro da Sade, comeou a
fazer referncia epidemia de calor nas suas intervenes pblicas. Esta referncia onda de
calor em termos de epidemia, uma classificao inaudita em casos semelhantes noutros
pases, teve duas consequncias: naturalizou os acontecimentos e ampliou a escala da sua
ocorrncia, justificando a sua imprevisibilidade e o transbordar do sistema de sade pblica.28
A 15 de agosto, o Partido Socialista mudou de estratgia poltica relativamente aos
acontecimentos. Nomeou para porta-voz especial o presidente da cmara de Dijon, Franois
Rebsamen, que suavizou as crticas ao governo ao declarar que este no era responsvel pelo
calor mas que deveria responder pela reaco tardia crise por parte dos servios pblicos (Le
Figaro, 15 de agosto). A ideia seria reforada na mesma edio do jornal pelas declaraes de
alguns mdicos das urgncias, segundo os quais centenas de mortes poderiam ter sido
evitadas se se tivesse actuado mais cedo junto dos idosos.
26
O Instituto Francs para a Vigilncia da Sade Pblica emitiu um comunicado imprensa em que estimava em mais de um
milhar o nmero de mortos em resultado da cancula (Le Figaro, 14 de agosto).
27 O ministro foi criticado por, no dia 11 de agosto, dar uma entrevista sobre a crise de sade pblica ao noticirio das oito da
TF1 a partir de sua casa de frias e envergando um plo, exibindo desse modo uma pose relaxada que contrastava com a
seriedade da situao. Delphine Brard (2004: 49-53) descreve em pormenor este "erro de comunicao", bem como a reao
dos jornalistas e as estratgias falhadas dos assessores de imagem do ministro.
28 Aquilo que, no depoimento de Lucien Abenhaim (Assemble Nationale, 2004: 67), parece aos relatores uma discusso
esotrica e uma preocupao pessoal ou seja, saber se os casos de bitos reportados constituam um episdio endmico ou
uma epidemia seria, afinal, algo de crucial no s para poder interpretar as mortes e levar os actores pblicos a agir e a
intervir, mas tambm como meio de justificar a reao tardia destes em face dos acontecimentos. No seu livro (2003: 31-32),
Lucien Abenhaim explica porque pensou tratar-se de uma epidemia. Menciona o timo grego epi+demos, que significa,
literalmente, sobre (epi) as pessoas (demos), e afirma que, para os cientistas modernos, "[] uma epidemia um aumento
brusco e anormal do nmero de doentes, independentemente da causa cancro, sida, obesidade []". Para Abenhaim, a
cancula foi um fenmeno excepcional pela intensidade e pela durao, que matou maciamente num curto perodo de tempo.
O autor conclui dizendo: "A Frana confrontou-se, efectivamente, com uma epidemia de golpes de calor neste Vero de
2003, na aceo antiga e moderna do termo". Esta aplicao abrangente do termo epidemia no consensual na comunidade
cientfica, como veremos adiante.
27
Para uma anlise aprofundada do princpio da precauo e das materialidades a que obriga, veja-se Callon, Lascousmes e
Barthe (2001).
30 No livro que viria a publicar em Novembro de 2003, Lucien Abenhaim apresentaria as razes da demisso, alegando que o
Ministro da Sade tinha conscincia e dispunha de informao quanto aos ltimos nmeros relativos aos bitos.
28
Paralelamente a este episdio poltico, as atenes voltavam-se agora para o facto de os dados
indicarem que metade dos bitos teriam ocorrido em lares. As condies deplorveis destas
residncias para idosos e a falta de pessoal viam-se agora, tambm, sob apertado escrutnio.
A 20 de agosto, a agncia France Press informava que, de acordo com as Pompes
Funbres, a sobremortalidade devida ao calor se cifrava em 10.000 bitos.31 No mesmo dia, a
agncia dava tambm notcia de uma sondagem nacional sobre a crise, feita pela CSA e
divulgada pelo France Aujourdhui e pelo Le Parisien, onde se apontava simultaneamente,
como causa dos bitos, o acaso (46%), o mau funcionamento do sistema de sade (29%) e a
inaco do governo (23%). No entanto, 51% dos que responderam afirmaram que o governo
no tinha estado altura das suas responsabilidades (contra 40% dos que afirmaram o inverso
e 9% que declararam no possuir qualquer opinio).32
No dia 21 de agosto, chegada do Canad, o Presidente da Repblica reuniu com todo o
Conselho de Ministros, aps o que emitiu um comunicado oficial. Por fora da grande
influncia que o Presidente da Repblica tem no sistema poltico francs e do capital
simblico e poltico de que goza, o comunicado oficial traava as linhas da aco
governamental futura no respeitante s ondas de calor. Os acontecimentos eram
perspectivados como sendo um drama humano que no se deveria articulao com as demais
medidas destinadas a enfrentar as alteraes climticas globais.
Preconizava-se igualmente uma maior ateno organizao das urgncias hospitalares.
Alm disso, a sociedade francesa, cada vez mais envelhecida, deveria gerar polticas
apontadas ao restabelecimento dos laos sociais com os idosos quer os residentes em
habitao prpria, quer os residentes em instituies e ao desenvolvimento de laos
intergeracionais.
As medidas anunciadas e o empenhamento do Presidente iriam mitigar as crticas acerbas
da imprensa, principalmente as dos jornais mais conservadores. Com efeito, na sua edio de
21 de agosto o Le Figaro escrevia em ttulo: Oposio indignada com a ausncia de
interveno presidencial; Chirac, um longo e surpreendente silncio". Mais significativo de
todos foi o editorial de Bruno Frappat no La Croix de 22 de agosto, intitulado Proteco aos
idosos. A quarta frente", abaixo transcrito na ntegra:
Jacques Chirac apareceu, ontem, bronzeado mas tenso. Repousado mas crispado.
Condodo mas incomodado. Esta contradio presidencial est em consonncia com a Frana,
pas a que preside. O Vero de 2003, o mais mortfero em tempos de paz, causou uma grande
devastao e ir sem dvida ficar assinalado no nosso tempo histrico como um tempo de
fractura, de ferida civilizacional. Ter sido necessria esta cancula monstruosa e esta terrvel
sobremortalidade entre os idosos, para que nos dssemos conta, todos ns, de como
estamos carenciados de cuidados aos "velhos". As polmicas e o embarao no so seno a
face visvel de uma m conscincia partilhada.
31
A 21 de agosto, a France Press dava notcia de um famigerado comunicado oficial do Ministro do Interior intitulado
"Menos de 10.000 mortos, segundo o ministro francs do Interior". Assistia-se agora a uma guerra de nmeros em que os
valores tornados pblicos eram sistematicamente refutados e a desinformao se sobrepunha necessidade de cuidar da
sade pblica.
32 A 26 de agosto foram publicadas duas sondagens que mostravam uma posio mais crtica da parte dos cidados franceses
relativamente s aces do seu governo. Numa sondagem do Observatoire de l'Opinion Louis Harris-AOL feita para o
Libration, 56% dos inquiridos responderam que o governo havia sido "imprevidente" em relao cancula, 58%
responderam que no tinha sido suficientemente reactivo, e 66% que no tinha sido eficaz. Cinquenta e cinco por cento
acusavam o governo de ter primado pela ausncia durante a cancula, e 51% diziam no possurem a mnima confiana na
capacidade do governo para gerir eventuais crises. A sondagem da Ipsos para o Le Figaro revelou que 60% dos inquiridos
achavam que as crticas ao governo por parte da oposio eram injustificadas, enquanto 62% consideravam que o impacto do
calor era obra do acaso. Por outro lado, 57% diziam ter a certeza de que a verdade sobre os acontecimentos nunca chegaria a
ser conhecida.
29
Os nmeros so assustadores e no h dvida que teremos de esperar ainda uns dias para
podermos avaliar a dimenso exacta da catstrofe, mais do que sanitria ou natural,
humana. Porque por trs de palavras como "sobremortalidade", destinadas a atenuar o efeito
de choque de uma realidade terrvel, ficar gravado em luto, em remorso nacional, um dos
principais desafios do nosso futuro colectivo: como vamos ns proteger os idosos, os mais
fracos de entre os fracos, das vicissitudes da vida?
Esta foi uma frente que em julho de 2002, no incio do seu segundo mandato, Jacques
Chirac se esqueceu de incluir na lista dos seus projetos, onde se encontravam a luta contra o
cancro, a melhoria das condies dos deficientes e a luta contra a insegurana rodoviria.
Ningum lhe censurou, ento, a omisso. Hoje, no entanto, sem dvida que ele prprio se
arrepende do facto.
Sobremortalidade. Subjacente a esta palavra tecnocrata e estatstica esconde-se uma
tragdia pura, a que se deveria, com mais crueldade, dar o nome de efeito de colheita: os mais
resistentes sustiveram o golpe, enquanto os outros tombaram cados. No basta dizer
"Acabariam por morrer um pouco mais tarde", porque cada uma destas vidas tinha tanta
dignidade quanto a nossa.
De hoje em diante todos fomos avisados que os mais fracos de entre os nossos familiares,
os mais fracos de entre os nossos irmos, so as pessoas de idade, os isolados da terceira
idade e, principalmente, da quarta idade, incluindo os hspedes dos lares para idosos.
Que fizeste a teu irmo?, pergunta Deus a Caim no Gnesis. A verso do terceiro
milnio: Que fizeste, Frana, aos teus velhos? E que vais fazer agora?
Os relatrios polticos e administrativos: a mobilizao da classe poltica
Como diz Hilgartner (2007: 154), depois de uma catstrofe tanto os polticos como os
cidados perspectivam um regresso rpido normalidade e um fechamento discursivo dos
acontecimentos. Ou, como defende John Law (2003), a produo de assimetrias implica uma
ecologia de conteno que congrega e conclui todas as explicaes. As narrativas oficiais,
visveis nos relatrios produzidos, consistem sempre numa histria tranquilizadora e numa
corrida para controlar a forma como a responsabilidade causal e moral pela catstrofe acaba
por ser retratada (Hilgartner, 2007: 155-156).
Sobre a onda de calor de 2003 produziram-se onze relatrios, trs de carcter poltico e
oito de carcter administrativo. A Assembleia Nacional produziu um relatrio informativo
(Assemble Nationale, 2003)33 e um relatrio-inqurito (Assemble Nationale, 2004). Ao
Senado coube, ainda, a responsabilidade de um relatrio informativo (Snat, 2004). Os
relatrios administrativos dividiram-se do seguinte modo: trs foram produzidos pela
Inspection Gnrale des Affaires Sociales (Inspeco Geral dos Assuntos Sociais) sobre as
condies dos idosos (2004), a continuidade dos servios geridos pelos mdicos da medicina
convencionada privada (2003a), e a reduo do nmero de camas dos hospitais (2003b); dois
foram produzidos pelo Institut Nationale de la Sant et de la Recherche Mdicale (Instituto
Nacional de Sade e Pesquisa Mdica, INSERM) sobre a questo da sobremortalidade (2004,
2003); outros dois, sobre o impacto da onda de calor em termos de sade pblica, deveram-se
ao Instituto Francs para a Vigilncia da Sade Pblica (InVS, 2003a; 2003b); e um, sobre o
33
O relatrio informativo final foi contestado pelos deputados socialistas e comunistas, com o fundamento de que ilibava o
governo de todas as responsabilidades.
30
sistema de sade, foi produzido por uma misso de peritagem e avaliao (Lalande et al.,
2003).34
Guiados pelo objectivo principal de apurar responsabilidades e retirar lies para o
futuro, os relatrios polticos e o relatrio Lalande esto redigidos de forma assimtrica.
Concebidos como instrumentos para a descoberta da verdade (Lynch e Bogen, 1996), eles
mostram-se assimtricos em todas as dicotomias identificadas por John Law (2003):
verdade/erro, interno/externo, discursivo/no-discursivo, xito/fracasso, e compromissos
polticos implcitos/explcitos.
A semntica utilizada refora a ideia de uma grande convulso na sociedade francesa. A
par da palavra epidemia, as expresses mais usadas so catstrofe de sade pblica, crise
social e de sade pblica, e ainda catstrofe natural e drama humano.
Apoiado unicamente pelos deputados da maioria, o relatrio informativo da Assembleia
Nacional perspectiva os acontecimentos num quadro de catstrofe, naturalizando-os e
justificando, desse modo, o subsequente fracasso do sistema de sade pblica. Chefiada por
um antigo ministro da Sade socialista, a comisso de inqurito mostrar-se-ia mais inclinada a
apontar para um cenrio de catstrofe na prpria sade pblica. maneira dos estudos de
catstrofes inspirados pelos Estudos de Cincia e Tecnologia (Hilgartner, 2007), este relatrio
afirma, na respectiva introduo, que a tentativa de rotular os acontecimentos como sendo ou
uma catstrofe natural ou uma catstrofe de sade pblica no tem sentido e que os
depoimentos feitos perante a comisso revelam que a responsabilidade colectiva, no
obstante centrarem-se nos falhanos dos organismos e instituies dependentes do Ministrio
da Sade (Assemble Nationale, 2004, Tomo I, 16).
No prembulo do relatrio, o presidente da comisso do Senado35 resume desta maneira o
sentir dos deputados aps a cancula:
No ano passado, em pleno ms de agosto, os franceses descobriram, horrorizados, os
efeitos mortferos de uma cancula que ningum havia previsto e que atingiu com
particular intensidade os mais dbeis da nossa sociedade, os enfermos, os deficientes, os
doentes sob certos tratamentos medicamentosos e, sobretudo, os idosos, tanto os residentes
em domiclio prprio como os que se albergavam em lares e hospitais.
A misso de informao comea, antes de mais, por exprimir o seu pesar
relativamente s vtimas e aos seus familiares []
Numa palavra, os nossos idosos pereceram, ao longo destes "dias de brasa", apesar da
excepcional mobilizao dos sapadores-bombeiros, dos servios de urgncia, dos mdicos,
dos enfermeiros, do pessoal auxiliar de enfermagem, dos funcionrios dos lares, dos
servios de assistncia ao domiclio, dos presidentes da cmara [] em condies
inaceitveis para a Frana dos direitos do homem, que no parca em conselhos ao
mundo, neste domnio.
Numa palavra, enfim, foi o sistema, mais do que os homens, que assim deixou a nu as
suas falhas. [] (sublinhado nosso)
Todos os relatrios continham recomendaes para o futuro, bem como a noo de
que deveria ser feito um esforo legislativo srio no sentido de fortalecer a solidariedade
com os cidados mais idosos e de lhes melhorar as condies de vida, de aperfeioar as
instituies de superviso epidemiolgica e respetivo dispositivos tcnicos, e ainda de
melhorar o sistema de sade (mecanismos de sade pblica e urgncias hospitalares) e os
sistemas de preveno e de alerta.
34
Patrick Lagadec (2005) fez uma anlise exaustiva destes relatrios a partir da perspectiva da sociologia da gesto das
crises. Herv Laroche (2005) fez o mesmo de uma perspectiva organizacional.
35 A comisso e o respectivo relatrio no receberam o aval de alguns dos partidos da oposio.
31
36
Isso apesar de alguns epidemiologistas franceses minimizarem o impacto da onda de calor sobre a mortalidade, alegando a
ocorrncia de um efeito de colheita e apontando tambm para a circunstncia de a gripe comum e as ondas de frio terem,
anualmente, um impacto superior nos ndices de mortalidade (Valleron e Boumendil, 2004).
37 Na edio de 5 de junho de 2007 do Bulletin pidmiologique Hebdomadaire, Pascal Brcker, director do Instituto Francs
para a Vigilncia da Sade Pblica que em 2003 j se encontrava em funcionamento , apresentou os dados referentes ao
impacto da onda de calor do perodo de 10 a 28 de julho de 2006. De acordo com o instituto, o acrscimo de bitos por calor
respeitantes ao perodo em causa foi de 1.600, nmero que, segundo o Institut National de la Sant e t d e l a Recherche
Mdicale (Instituto Nacional de Sade e Pesquisa Mdica), se ter cifrado em 2.000. A projeo da estimativa, j tomando
em considerao a durao e intensidade da onda de calor, apontava para um acrscimo de 6.500 bitos. Este facto levou
Pascal Brcker a escrever o seguinte: A concluso do estudo que, se em julho de 2006 se verificou, de facto, um excesso
de mortalidade associado onda de calor, este foi trs vezes menor do que teria sido luz dos anteriores estudos de
modelizao calor/mortalidade".
38 No plano local, os nveis de risco definidos pelo ndice em causa so cruzados com outros parmetros, como sejam o vento
e a humidade, a poluio do ar, e ainda as licenas de frias e os hbitos de mobilidade nas frias e feriados. Os hbitos
comportamentais dos franceses durante os perodos de frias so, assim, incorporados no ndice epidemiolgico.
Paralelamente, existe um sistema de vigilncia da sade pblica baseado nos seguintes factores: o nmero de mortos
oficialmente registados; as intervenes no terreno efetuadas pelos bombeiros e pelos servios de emergncia; e os fluxos de
afluncia s urgncias hospitalares.
39 Para uma descrio pormenorizada deste Plano, das aces empreendidas quanto s condies de vida nos lares de idosos,
e das simulaes levadas a cabo no ano de 2004, veja-se Ministre de la Sant et de la Protection Sociale (2004).
32
estatisticamente definidos como sendo o grupo mais afectado. Os debates em torno das
condies de vida dos idosos e da sua vulnerabilidade foram trazidos para o sistema poltico.
A Lei 2004-626, de 30 de junho de 2004, chamada Lei da Solidariedade para a Autonomia
dos Idosos e das Pessoas com Deficincia (Solidarit pour lAutonomie des Personnes ges
et des Personnes Handicapes),40 veio consagrar as mudanas pretendidas em termos de
alteraes sociais relativamente aos idosos e sua vulnerabilidade. As medidas principais
consistiram no seguinte:
. Criao, em todos os departamentos, de um plano de alerta e emergncia para os idosos
e deficientes em caso de risco excepcional. A preocupao principal foi com as pessoas em
situao de isolamento;
. Criao, ao abrigo do acordo sobre os idosos e deficientes, de uma base de dados com
os contactos pessoais nas cmaras municipais, destinada a facilitar a interveno dos servios
sociais e de sade pblica em situaes de emergncia41;
. Instituio de um dia de solidariedade, em que a remunerao diria de cada trabalhador
e uma percentagem dos proventos dos patres seria canalizada para o financiamento de
actividades dos idosos e deficientes42;
. Criao de uma Caixa Nacional da Solidariedade para a Autonomia (Caisse Nationale
de Solidarit pour lAutonomie), um fundo pblico destinado a financiar despesas com a
prestao de cuidados aos idosos e deficientes a nvel nacional.
Estas medidas legislativas ocorreram aps algumas mudanas a nvel governamental no
que se refere aos idosos. Aps a derrota da Unio para um Movimento Popular (UMP),
partido do Governo, nas eleies regionais de Maro de 2004, Jean-Pierre Raffarin mantevese como Primeiro-Ministro, substituindo no entanto o polmico Ministro da Sade da cancula
de 2003, Jean-Franois Matti, por Philippe Douste-Blazy. O ministrio, chamado da Sade e
Proteco Social, contava agora com um Ministro-adjunto para os Idosos, Hubert Falco (que
fora Secretrio de Estado para os Idosos do Ministro dos Assuntos Sociais, do Trabalho e da
Solidariedade). Mais tarde, de 2005 a 2007, Dominique Villepin seria Primeiro-Ministro,
Xavier Bertrand Ministro da Sade e das Solidariedades, e Phillipe Bas Ministro-Adjunto
para a Segurana Social, os Idosos, os Deficientes e a Famlia.43 Nicolas Sarkosy, ento
Ministro do Interior, haveria de chegar a Presidente da Repblica.
Aps a onda de calor de 2003, a noo de solidariedade para com os idosos ficou
associada s questes da sade e da sade pblica, a que se agregaram tambm as noes de
vulnerabilidade e de cuidados. Esse reequacionamento institucional e essa experincia social
significaram toda uma incorporao dos idosos nas polticas de segurana das populaes do
Estado francs, polticas que passaram a ter no seu cerne a sade pblica e a epidemiologia.
40
A juno de ambas as categorias, os idosos e os deficientes, foi uma exigncia de alguns deputados e tambm resultado
directo do empenho pessoal do Presidente da Repblica em polticas activas relativamente aos deficientes. Este facto iria, de
futuro, ter influncia na atribuio e distribuio de fundos a um e outro grupo.
41 Em algumas cidades norte-americanas obrigatria, em caso de onda de calor, a evacuao dos idosos e das pessoas em
situao de isolamento para locais com ar condicionado previamente designados. Especialmente interessante o caso de
Atenas, j que, na sequncia da grande onda de calor de 1987, a cidade franqueia 24 horas por dia os seus edifcios pblicos
dotados de ar condicionado, sempre que h um alerta de onda de calor.
42 A concretizao do dia de solidariedade foi grandemente contestada por alguns sindicatos, porque viram na medida um
ataque directo semana de 35 horas, e tambm porque ela vinha pr em causa o princpio universal da actuao do Estado.
Quando no se chega a acordo ao nvel da empresa, os trabalhadores so obrigados a trabalhar no feriado da Segunda-feira de
Pentecostes. Por norma, os trabalhadores descontam um dos dias de folga remunerada.
43 O governo do Primeiro-Ministro Franois Fillon, empossado em 2007, operou uma mudana nesta orientao institucional,
devolvendo os assuntos respeitantes aos idosos ao Ministrio do Trabalho, das Relaes Sociais e da Solidariedade. O novo
governo conta com um Secretrio de Estado da Solidariedade, o que representa uma despromoo da relevncia atribuda aos
assuntos dos idosos.
33
Em complemento das medidas acima referidas, em 2005 foi posto em prtica o Plano
Azul (Plan Bleu). Baseado num decreto publicado em 7 de julho, o plano em causa estipulava
condies rigorosas para os lares de idosos.44 Um outro decreto, datado de 11 de julho de
2005, veio tornar obrigatria a existncia de dependncias com ar condicionado em todos os
estabelecimentos de sade de Frana.
O papel das cincias sociais, e um "caso" sem movimentos sociais
A projeo conferida pelos meios de comunicao e a resposta da opinio pblica foram
cruciais para gerar o sentimento de crise que adveio da onda de calor de 2003. Perspectivados
os acontecimentos como um repto ao Estado francs, estes puseram a nu a sua fragilidade
enquanto terapeuta global imaginrio dos seus cidados (Sloterdijk, 2006: 266). O palcio de
cristal, com a sua endosfera acolhedora e autocomplacente, pareceu estalar. E perante a
ausncia do Estado os cidados franceses sentiram-se em perigo, completamente expostos e
vulnerveis e merc dos elementos. Apesar de nunca se ter estado propriamente beira do
colapso civil, (Hilgartner, 2007; Jasanoff, 1997), a verdade que os acontecimentos do Vero
de 2003 tiveram um tremendo impacto moral, gerando "medo", "desconforto",
"perplexidade", "consternao", e "um sentimento de descrena no pas dos direitos
humanos". Tratou-se, em suma, de um caso em que o Estado francs se mostrou impotente
para exibir o poder do poder (Gilbert, 1992: 13-18; 239-250).
Ao contrrio do que sucedera em Chicago, onde haviam sido naturalizados e somatizados
(Klinenberg, 2001), os cadveres, cujo nmero em Frana foi paulatinamente aumentando aos
milhares, tornaram-se aqui indicadores do falhano moral e poltico do Estado. Ao contrrio
do que sucedeu com o Katrina e outras catsfrofes, as infra-estruturas permaneceram intactas
(Sims, 2007), no afectando qualquer sector da populao propenso a ser discriminado ao
nvel mdico e racial45, a ser normalizado por via da subsuno a esta ou aquela classe social,
ou a ser rotulado como descartvel (Giroux, 2006) ou marginal (Declerck, 2003). Na
materialidade do acumular quotidiano de cadveres, a abrangente categoria constituda pelos
idosos afectou a linha tnue que liga simbolicamente cada cidado comunidade imaginada.
Foi preciso reparar rapidamente essa ruptura moral. Essa enorme brecha no palcio de
cristal que se imaginava seguro, em que os cadveres dos idosos funcionaram como
reguladores da temperatura, indicando a disfuno do sistema, ou como sindoque do
falhano do Estado e do aparelho poltico, levou os polticos tanto do partido dirigente (a
UMP) como da oposio, e desde a Assembleia Nacional ao Senado, a interrogar-se e a
comprometer-se com a garantia expressa nos relatrios oficiais de que tal no voltaria a
suceder em Frana. "A misso de informao constituda pela comisso dos assuntos
culturais, sociais e da famlia estabeleceu como objectivo propor medidas urgentes para evitar
que tal situao se possa repetir (Assemble Nationale, 2003); "Para, antes de mais,
esclarecer os nossos concidados sobre o desenrolar dos acontecimentos, e depois para
44
O Plano Azul consta de vrias medidas obrigatrias para os lares da terceira idade: a nomeao de um director ou
coordenador para as situaes de crise; a obrigatoriedade de um convnio com um estabelecimento de sade, com vista a
definir protocolos para apoio e transferncia dos idosos em caso de emergncia; medidas preventivas para os funcionrios;
protocolos para a eventualidade de alertas ou de emergncias. Mais importante ainda, a obrigatoriedade da existncia de uma
dependncia com ar condicionado. Num relatrio oficial sobre a aplicao da lei 2004-626, da autoria de Denis Jacquat, pode
ler-se que, no final de 2005, 40% dos municpios que responderam ao inqurito tinham completado o registo dos idosos; que
83% da totalidade dos lares de idosos tinham posto em prtica o Plano; e finalmente, que 96% dessas residncias possuam
uma dependncia dotada de ar condicionado (Assemble Nationale, 2005: 11-16).
45 Cf. O caso dos surtos de clera da Venezuela analisados por Briggs e Mantini-Briggs, 2003.
34
identificar as disfunes que esta crise veio revelar, para que dela se retirem lies para o
futuro" (Assemble Nationale, 2004).
Embora a onda de calor, enquanto acontecimento traumtico e simblico, esteja
subjacente aos escritos dos jornalistas, estudiosos e autores populares da histria recente da
Frana, a verdade que so poucos os artigos ou livros de cariz acadmico a trat-la de uma
forma directa.46
Estes trabalhos de base cientfico-acadmica mobilizam quadros analticos conhecidos e
familiares. Alguns destes reivindicam-se de uma antropologia da morte, da dor e do luto (Le
Grand-Sbille e Vga, 2005). Outros centram-se numa anlise das origens e condies sociais
dos cadveres no reclamados e numa sociologia da memria (Collet, 2005). Os processos
mediticos e as estratgias de construo do evento tambm foram objecto de estudo (Breard,
2004), tal como o foram ainda que em moldes mais clssicos os enquadramentos
polticos conflituantes activados no decurso da crise (Millet, 2005). A sociologia das crises
proposta por Patrick Lagadec (2005), bem como a anlise organizacional (Laroche, 2005),
foram aplicadas aos relatrios poltico-administrativos dos acontecimentos.
Pode dizer-se, para usar o lxico de Michel Callon, que as cincias sociais no foram
muito performativas na configurao analtica da crise da onda de calor de 2003. E isso apesar
de a narrativa da comisso de inqurito da Assembleia Nacional estar explicitamente imbuda
da sociologia das crises de Patrick Lagadec (Assemble Nationale, 2004, Tomo I, 17, 181183). Os estudos disponveis pressupem uma dicotomia explcita entre natureza e cultura ou
um quadro de denncia, como sucede no artigo de Millet. Como defende Timothy Mitchell
(2002: 28-31), quando as cincias sociais so confrontadas com agentes desconhecidos ou
com entidades no exclusivamente humanas como quando o prprio Mitchell se viu
confrontado com o mosquito Anfeles ou com o parasita falciparum, no Egipto , elas
recorrem a epistemologias e metodologias j conhecidas, reconfortantes e fortes.
Os trs princpios do hoje j clssico artigo de Michel Callon (1986) o agnosticismo, a
simetria e a livre associao afiguram-se de aplicao difcil anlise da onda de calor de
2003.47 Quando, muito concretamente, preciso levar em conta certos actantes, como sejam o
clima, determinados factores meteorolgicos como a temperatura, o vento e a humidade, as
mortes e as doenas relacionadas com o calor, ou ainda o Senado, a Assembleia Nacional e a
contabilizao de milhares de cadveres, parece que as categorias analticas e as dicotomias
tradicionais deixam de servir ao investigador. H, efectivamente, coisas que alteram aquilo e
aqueles a que esto ligadas, e que exigem que prestemos ateno sua mltipla diversidade
enquanto modos de existncia ou de vinculao (Latour, 2005a; 2007).
A configurao da onda de calor de 2003 foi a de um jogo cientfico jogado em
exclusividade pela epidemiologia e pela demografia. E, nem em Frana nem na Europa em
geral, se verificou o equivalente quilo que Eric Klinenberg fez para Chicago, em 1995,
colocando-se numa posio sociolgica clssica baseada em Durkheim, Mauss e Bourdieu, e
publicando uma autpsia social da onda de calor. No obstante Klinenberg sustentar que a
inteno dos textos que publicou foi desnaturalizar e des-somatizar as anlises hegemnicas
dos bitos causados pelo calor, o certo que as suas anlises acabaram por ser incorporadas
46
Na base de dados de texto integral do portal CAIRN encontrei, at agosto de 2007, 60 artigos com menes onda de calor
de 2003, mas desses apenas 9 ofereciam uma abordagem acadmica do tema. Sobre o assunto existe ainda um romance, da
autoria de Pierre Tartakowsky, intitulado Chaudes Larmes (2004).
47 possvel encontrar exemplos relativos ao caso do Katrina nos artigos coligidos no volume de Fevereiro de 2007 de Social
Studies of Science. Com a provvel excepo de Mukerji (2007), os artigos em questo no accionam uma narrativa de
denncia. Os acontecimentos catastrficos de 2005 em Nova Orlees so abordados a partir de conceitos como culturas
tecnolgicas (Bijker, 2007), distribuio em rede (Wetmore, 2007), infra-estrutura (Sims, 2007), descries processuais
(Hilgartner, 2007) ou justia ambiental (Allen, 2007).
35
Recentemente, Mitchell Duneier teceu crticas s concluses e s estratgias metodolgicas do estudo de Klinenberg,
argumentando que estamos perante uma falcia ecolgica e que uma etnografia ps-evento revela que os bitos causados
pelo calor em Chicago encontram explicao mais plausvel na morbidade e na mortalidade individuais (2006: 687).
49 Esta associao patrocinou a publicao do polmico livro On tue les vieux (Matam-se os idosos) (Fernandez et al., 2006).
50 Este facto decorreu da estratgia das comisses parlamentares e do Senado, que optaram por no ouvir as famlias das
vtimas ou os seus representantes (Rocher, 2005). Algumas organizaes tiveram uma presena igualmente modesta na
imprensa: a Association pour la Taxation des Transactions Financires et pour lAction Citoyenne (Associao para a
Taxao Financeira e para a Aco Cidad) denunciou as mortes vendo nelas a consequncia de um neoliberalismo
desenfreado (Libration, 22 de agosto de 2003); o colectivo Morts de la rue (Mortos da rua) chamou a si a organizao de
alguns dos funerais dos corpos no reclamados; a associao Emmas France, votada ao acolhimento e a companhamento
dos sem-abrigo, apelou criao de um plano para o calor, equivalente ao plano para o frio (La Quinzaine Association
Emmas, 15 de setembro de 2003).
51 Em relao s lies polticas aprendidas com a SIDA em Frana, ver Dodier (2003); quanto s polmicas e s indecises
em torno da opo pela energia nuclear, ver Barthe (2006); finalmente, sobre o caso do sangue contaminado, ver Hermitte
(1996).
36
Magali Molini (2006) afirma de forma pungente, necessrio soigner les morts pour gurir
les vivants (cuidar dos mortos para curar os vivos). As demoras na recolha dos cadveres e na
sua identificao e disponibilizao para serem sepultados prejudicaram todo o ritual
associado com a morte, o que constituiu uma verdadeira ruptura no fluir normal dos
acontecimentos. Neste ponto, remete-se para a cultura do medo que, segundo Timothy
Mitchell (2002, captulo 5), caracteriza os pobres no Egipto, bem como para o silncio de
Gino, descrito por Michel Callon e Vololona Rabeharisoa (2004).52 Estes silncios forados
no so exclusivo das pessoas que vivem naquilo que se designa por espaos
subdesenvolvidos ou submetidos a regimes repressivos. Eles podem marcar presena tambm
em espaos cosmopolitas como Paris, onde as famlias no foram capazes de chorar os seus
mortos ou estes no tinham vnculos familiares.53 A propsito desses silncios impostos,
Michel Callon escreve: O importante no tanto a palavra a libertar mas antes os
mecanismos que impem o silncio, seja ele resultado de deficincias ou doenas graves ou
do medo palpvel que paralisa a palavra" (2006: 8).
Se os escritos de Michel Callon no incluem explicitamente qualquer posio pessoal ou emocional, o seu artigo, escrito
em co-autoria com Vololona Rabeharisoa (2003), sobre Gino, um doente com distrofia muscular que recusou as deixas de
dilogo propostas por estes dois socilogos e pela sua famlia em torno da sua doena, e que se recusou sempre a recolher
informaes sobre a gentica da doena e o seu impacto nos seus filhos, um dos trabalhos mais empticos alguma vez
escrito por cientistas sociais. Callon e Rabeharisoa utilizam de forma magistral a posio de Gino para explorarem as suas
consequncias para o papel do socilogo no acto de investigao, bem como para uma anlise crtica da eficcia das
metodologias da sociologia enquanto disciplina cientfica. Simultaneamente, procedem a uma crtica da noo ocidental de
arena pblica, que pressupe um sujeito individual livre, autnomo e responsvel. O caso de Gino conduz os autores a
proporem as bases de uma sociologia que promova a emergncia de formas variadas e diferentes de nos comportarmos como
humanos (2003: 24) (Mendes, 2010).
53
No seu importante estudo de 2005, Catherine Le Grand-Sbille e Anne Vga descrevem as dificuldades que sentiram em
convencer seis famlias a narrar as suas experincias aquando dos acontecimentos de 2003 e da morte dos seus familiares. O
sentimento dominante foi de culpa e de abandono. Tal ponto de vista foi inculcado por alguns polticos, e nomeadamente
pelo Primeiro-Ministro, Jean-Pierre Raffarin, e pelo Presidente da Repblica, Jacques Chirac, quando afirmaram que as
famlias haviam deixado os seus idosos desamparados. Apesar de muitos polticos da oposio e alguns jornalistas do
Libration e do LHumanit se terem insurgido contra essas declaraes, a verdade que no lograram construir contranarrativas significativas.
54 O Instituto de Meteorologia portugus define ondas de calor em conformidade com o j referido protocolo da Organizao
Meteorolgica Mundial. Ao longo das ltimas dcadas Portugal foi atingido por seis ondas de calor: de 7 a 17 de julho de
2006; de 15 a 23 de junho de 2005; de 30 de maio a 11 de junho de 2005; de 29 de julho a 15 de agosto de 2003; de 10 a 18
de julho de 1991, e de 10 a 20 de junho de 1981.
55 O relatrio oficial, da responsabilidade do Ministrio da Sade e do Instituto de Sade Pblica (Ministrio da Sade e
Instituto Nacional de Sade Dr. Ricardo Jorge, 2004b), aponta para uma sobremortalidade na ordem dos 1.953 bitos.
37
1988; Garcia et al., 1999; Instituto Nacional de Sade Dr. Ricardo Jorge, 2002). Desde o ano
de 1999 que se encontrava em vigor um dispositivo oficial de vigilncia e alerta para bitos
relacionados com o calor (Nogueira, 1999). Depois da sua entrada em vigor, este ndice,
denominado caro, anualmente activado em 15 de maio, mantendo-se at 30 de setembro.56
O ndice calculado diariamente, fazendo a previso do impacto das ondas de calor para os
trs dias seguintes.
Este sistema de vigilncia congrega quatro instituies oficiais de mbito nacional: o
Instituto de Meteorologia, o Instituto Nacional de Sade Dr. Ricardo Jorge, a Direco Geral
de Sade, e as autoridades responsveis pelos Bombeiros e Proteco Civil. Sempre que o
ndice atinge nveis de alerta, as entidades da sade e da proteo civil emitem alertas que so
transmitidos atravs dos meios de comunicao social e comunicados a todos os
estabelecimentos de sade do pas (hospitais, centros de sade, etc.).
No obstante todos estes agenciamentos e dispositivos sociotcncios que de resto
foram objecto de melhorias depois de 2003, com a aplicao de planos de contingncia para o
calor e com o subsequente envolvimento da totalidade dos agentes da rea da sade e da
proteo civil , a sobremortalidade devida s ondas de calor mantm-se. Assim, e por
exemplo, calcula-se que durante a onda de calor de 2006 tenham ocorrido 1.123 bitos
relacionados com o calor.57
H dois factores que podero explicar o relativo falhano das instituies nacionais
portuguesas em lidar com a sobremortalidade relacionada com o calor: uma estratgia de
contingncia que no passa por mudanas estruturais e pelo envolvimento das autoridades
locais;58 e o facto de as ondas de calor serem epifenmenos polticos que no conseguem
mobilizar nem os representantes polticos, nem a opinio pblica.
Ao invs do que se passou em Frana em 2003, em Portugal as ondas de calor e as mortes
com estas relacionadas nunca foram trazidas para o tecido social. A sobremortalidade causada
pelas ondas de calor nunca foi perspectivada como uma questo que acarreta consigo a
responsabilidade poltica e moral das autoridades e do prprio governo do pas. Ou seja, no
se verifica a exigncia de assuno de responsabilidades pblicas pelo excesso de bitos.
Para fundamentar estas afirmaes, analisa-se em pormenor o impacto meditico e
poltico da onda de calor vivida em 2003 em Portugal.59 Tal como em Frana, no incio de
agosto todas as atenes estavam concentradas nos incndios florestais e na onda de calor
numa ptica meteorolgica, com os seus possveis impactos para o agravamento dos
incndios. Nas suas edies de 29 de julho e de 6 de agosto, porm, o Pblico trazia notcias a
alertar para a onda de calor que incluam recomendaes relacionadas com a sade e
informavam da existncia de uma linha telefnica de sade pblica de emergncia. Nas suas
edies de 14, 18 e 20 de agosto o jornal dava notcia dos acontecimentos vividos em Frana,
mencionando o nmero de bitos e a demisso de Lucien Abenhaim.
56
A frmula de clculo para o ndice caro : (nmero de bitos previstos / nmero de bitos esperados) -1. O nmero de
bitos previstos baseia-se num modelo matemtico que tem em conta o valor da temperatura mxima. O nmero de bitos
esperados corresponde mdia diria de mortes registadas no perodo de junho a setembro. O ndice tem uma linha de base
de 0 (nmero de bitos previstos igual ao valor esperado).
57 No ano de 2006 foi de 30% o erro por defeito da estimativa do nmero de bitos a mais gerada pelo ndice caro. O
relatrio oficial aponta, como explicao, o facto de o ndice incorporar apenas a temperatura mxima, quando na verdade os
dias compridos com temperaturas mnimas elevadas tm um efeito devastador no que se refere a mortes relacionadas com o
calor (Instituto Nacional de Sade Dr. Ricardo Jorge, 2006).
58 O Plano de Contingncia para o Calor relativo ao ano de 2007 viu aumentar a participao das autarquias e das
organizaes sem fins lucrativos, alm de incluir ampla informao sobre locais pblicos com espaos refrigerados, tais
como bibliotecas, museus, centros comerciais, etc.
59 A anlise tem por base o semanrio Expresso e o dirio Pblico, dois jornais de referncia e com um vasto nmero de
leitores a nvel nacional.
38
39
seguinte, com o dirio Pblico a ostentar como ttulo principal Governo s atribui quatro
mortes onda de calor.
Ao comparecer perante o Parlamento a propsito deste assunto o ministro assumiu a
conduo da discusso, prestando todas as explicaes de ordem sociolgica e da sade
pblica. Segundo as suas palavras, as mensagens de alerta tiveram dificuldade em captar a
ateno dos meios de comunicao social por causa da concorrncia dos incndios florestais.
No houve registo de reclamaes por parte dos utentes do sistema da sade e, ao contrrio do
sucedido em Frana, o enterramento das vtimas no suscitou qualquer crise. A epidemia
provocada pelo calor assumiu uma expresso silenciosa, s se tornando pblica devido
divulgao oficial das estimativas de bitos.
Impreparados para o debate, os partidos da oposio no foram, objectivamente, capazes
de contestar as afirmaes do ministro.64 Como justamente escreveu no ttulo da sua coluna da
anlise So Jos Almeida, jornalista do Pblico, tudo se resumiu a um debate que no
existiu.65
A polmica em torno da padronizao da morte por golpe de calor j possua uma longa
histria, mostrando como as controvrsias de natureza cientfica se insinuam nas lutas
polticas e na governao democrtica. Durante a onda de calor sofrida pela cidade de
Chicago em 1995, o presidente da cmara daquela cidade atacou com veemncia aquele que
era a principal autoridade de sade poca, Edmund Donoghue, por exagerar no nmero de
mortes relacionadas com o calor (Klinenberg, 2002). Em Nova Iorque assistiu-se a uma
polmica semelhante aquando da onda de calor de 2006.66
Apesar da crtica veiculada por alguns meios de comunicao, em Portugal, esta questo
nunca redundou em crise poltica, cingindo-se a discusso s esferas da poltica e dos media.67
Este e outros casos respeitantes gesto do territrio em Portugal (Mendes, 2009) reforaram
a dinmica interna e autocentrada do terreno da disputa poltica e de todo o microcosmo da
poltica (Abls, 2006). Em Portugal, para que uma questo consiga perturbar o ciclo
perptuo das elites polticas e mediticas, ela tem de ser transversal s alianas polticas e de
estar profundamente ancorada nos dirigentes polticos locais, como claramente mostra o caso
do movimento contra a co-incinerao (Nunes, Matias e Costa: 2005).
1948. de Bowker e Star (1999, captulos 2 a 4) a melhor anlise at hoje existente da infra-estrutura subjacente
classificao ICD, bem como das controvrsias a que tem dado azo e do papel que tem tido na uniformizao dos protocolos
na rea da sade.
64 O Bloco de Esquerda, partido da oposio, submeteu Assembleia um projeto de resoluo intitulado Vtimas da onda de
calor de agosto de 2003, onde exigia um relatrio completo sobre os acontecimentos e a reestruturao das instituies de
vigilncia e sade pblica. A iniciativa perdeu a eficcia com o termo da legislatura, em 2005.
65 Na mesma linha, no seu editorial semanal no Expresso, Jos Antnio Lima criticou com forte ironia o ministro e o Governo
por minimizarem e, com isso, alterarem a realidade.
66 Os dados avanados por Edmund Donoghue em relao cidade de Chicago seriam posteriormente confirmados por um
estudo realizado pelos Centros para Controlo e Preveno das Doenas. Num artigo cientfico colectivo, Donoghue props
um protocolo estandardizado de declarao de bito assente em critrios rigorosos mas abrangentes (Whitman et al., 1997).
Em 2006 instalou-se a polmica acerca do nmero de mortes causadas pela onda de calor em Nova Iorque. A questo
assumiria contornos polticos devido circunstncia de haver cidades muito mais pequenas que registaram um nmero muito
maior de vtimas de ondas de calor. O presidente da cmara, Michael R. Bloomberg, atribuiria a discrepncia ao grande
esforo feito pela cidade no sentido de ir ao encontro dos habitantes em situao de maior risco e de os salvar. Acontece que
a razo pela qual o gabinete do principal responsvel pela rea da sade de Nova Iorque s atribuiu 31 mortes onda de calor
teve a ver com a aplicao estrita do protocolo em vigor para casos de golpe de calor. Pelos critrios de Chicago, os nmeros
ascenderiam s centenas (Prez-Pea, 2006). S se declara algum clinicamente morto por golpe de calor se tiver morrido
com uma temperatura corporal de 40,6 graus e desde que partida esteja excluda uma srie de doenas associadas.
67 No h uma nica notcia nos jornais sobre os mortos ou as suas famlias, tal como no se fala do conceito da vtima. Uma
figura simblica como , em Portugal, o Presidente da Repblica nunca se pronunciou sobre o assunto. H que recordar que,
no dia 3 de setembro de 2003, o Presidente Jacques Chirac esteve presente no cemitrio de Thiais (Val-de-Marne), no funeral
colectivo de 57 cadveres no reclamados.
40
Os bitos resultantes das ondas de calor no vieram colocar qualquer problema aos
dispositivos poltico-sociais que caracterizam a sociedade portuguesa. E apesar da presena de
dispositivos tcnicos e de alerta, preciso mobilizar e preparar devidamente tanto as pessoas
como as instituies a fim de reduzir as mortes relacionadas com o calor, o que implica uma
particular coordenao dos organismos, prticas, instituies, e dos planos existentes, assim
como uma noo alargada da responsabilidade e do dever pblicos (Briggs e Mantini-Briggs,
2003). Como bem observa Latour (2007), a durabilidade das associaes deve-se ao modo
como as leis e as tcnicas se articulam. Para se conseguir uma reduo eficaz, em Portugal,
do nmero de mortes relacionadas com o calor, impe-se consagrar e traduzir no plano
jurdico-institucional a preocupao com os idosos e com os mais vulnerveis da sociedade,
bem como os correspondentes dispositivos sociotcnicos.
41
Esta no uma questo pacfica entre os epidemiologistas. Nobert Gualde (2006: 14), por exemplo, prope uma definio
restrita que passa pela existncia de um agente patognico, recusando a classificao de epidemias para depresses, enfartes
do miocrdio, etc.
69 Charles Briggs utiliza o conceito, originariamente cunhado por Mikhail Bakhtin.
42
70
A associao entre as ondas de calor vistas como epidemias e a ocorrncia de fenmenos meteorolgicos e climticos
extremos suscitou iniciativas conjuntas da Organizao Mundial de Sade Europa com a Comisso Europeia,
nomeadamente o projeto EuroHEAT e o projeto Alteraes Climticas e Estratgias de Adaptao para a Sade Humana
(cCASHh). Existe ainda o projeto europeu HeatWave, dirigido por Jean-Marie Robine, investigador do INSERM.
71 interessante notar que, nos EUA, as ondas de calor comeam agora a ser debatidas sob a designao de a epidemia
ignorada (Chiang, 2007).
43
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53
54
Nota prvia
As histrias do urnio integram uma histria mais vasta, mais complexa, mais distante,
tambm, ideolgica, poltica e tecnologicamente: a histria do nuclear.3 As histrias do urnio
e as histrias do nuclear entrelaam-se, a segunda, porm, ofuscando a primeira,
extravasando, como refere Gabrielle Hecht em captulo constante deste relatrio, as escalas do
tempo e do espao.4 As histrias do urnio, pelo contrrio, so inevitavelmente cativas de um
tempo e, mais ainda, de um espao.
Ser aqui questo de urnio, enquanto facto em bruto (Gunter e Kroll-Smith, 2006:
198) que existe para alm dos desideratos e valores humanos, e de nuclearidade (Hecht, 2006;
2009), enquanto categoria tecno-poltica continuamente contestada, cujos parmetros de
definio dependem da histria e da geografia, da cincia e da tecnologia, dos corpos e das
polticas, dos estados e dos mercados. Ser questo de urnio e de nuclearidade, mas num
momento particular daquelas que configuram as suas temporalidades em dois territrios: a
Urgeiria, em Portugal, e a regio do Limousin, em Frana. Comecemos, ento, por situar a
anlise no espao e no tempo.
A anlise que nos propomos desenvolver parte de dois territrios, em Portugal e em
Frana, nos quais a explorao de urnio foi irreversivelmente marcante: a Urgeiria e a
regio do Limousin. Distintos no impulso que conferiram ao desenvolvimento nacional da
indstria nuclear, estes territrios partilham duas importantes semelhanas que serviram de
ponto de partida para o exerccio comparativo que nos propomos empreender. Por um lado, a
Urgeiria e o Limousin foram, sem dvida, os territrios onde, em Portugal como em Frana,
a explorao de urnio mais se desenvolveu e adquiriu dimenso nacional e internacional. Por
outro, ambas as histrias da indstria uranfera nestes territrios culminam, no final do sculo
XX, num reconhecimento algo tardio do passivo ambiental gerado pela explorao desse
minrio. Meio sculo depois, no caso do Limousin, e quase um sculo, no caso da Urgeiria,
findos a extraco e tratamento de urnio, o momento histrico ao qual ambos os casos nos
reportam e no qual nos deteremos para abrir a cena sobre os actores que lhe do corpo
o do tempo incerto da radioactividade (Brunet, 2004). A designao de tempo incerto no
poderia ser mais acertada. Num caso como no outro, encerrada a actividade, o urnio e a sua
Pedro Arajo investigador do Centro de Estudos Sociais Laboratrio Associado e membro do Ncleo de Estudos sobre
Polticas Sociais, Trabalho e Desigualdades (POSTRADE). Mestre em Sociologia pela Faculdade de Economia da
Universidade de Coimbra e licenciado pela mesma Faculdade. Os seus interesses de investigao centram-se em questes
relacionadas com o desemprego e as experincias do desemprego, os Conselhos de Empresa Europeus e, mais recentemente,
o risco e a cidadania.
2 Jos Manuel Mendes doutorado em Sociologia pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, onde exerce as
funes de Professor Auxiliar. Investigador do Centro de Estudos Sociais, tem trabalhado nas reas das desigualdades,
mobilidade social, movimentos sociais e ao coletiva e, mais recentemente, nas questes relacionadas com o risco e a
vulnerabilidade social.
3 A histria do nuclear em Portugal, permanecendo ainda em grande parte por contar, encontra vlidos contributos em Sousa
et al. (1978); Oliveira (2002); Taveira (2005); Rodrigues (2006). Relativamente Frana, Cf., entre outros, Aileret (1968);
Vasse (1998); Hecht (2004); Reuss (2007); Leridon (2009).
4 A minerao de urnio constitui a primeira etapa do chamado ciclo do combustvel nuclear que descreve todas as operaes
relacionadas com a obteno e preparao do combustvel, o seu uso num reactor e o manuseamento do combustvel usado.
1
55
5O
Comissariado para a Energia Atmica (CEA) um estabelecimento pblico de carcter cientfico, tcnico e industrial que
tem por misso desenvolver aplicaes da energia nuclear nos domnios cientficos, industrial e da defesa nacional. O CEA
foi criado em Outubro de 1945, pelo governo provisrio do General Charles de Gaulle, na sequncia da proposio de
Frdric Joliot-Curie (fsico francs, Alto Comissrio para a Energia Atmica) e Raul Dutry ( data, Ministro da
Reconstruo e do Urbanismo, e, posteriormente, administrador do CEA). De acordo com o despacho constitutivo do CEA,
este destinava-se, ento, prossecuo de pesquisas com vista utilizao da energia nuclear nos domnios da cincia,
indstria e defesa nacional. Na sequncia de divergncias quanto utilizao dos recursos nucleares, Frdric Joliot-Curie
substitudo, em 1950, por Francis Perrin. At ento orientado para a investigao fundamental, comummente oposta
investigao aplicada, o CEA lana-se na procura de aplicaes militares e civis para a energia atmica. Apesar do governo
francs ainda se no ter oficialmente decidido pela construo da bomba atmica, as condies so criadas para que tal
pudesse acontecer. Em 1960, a Frana realiza o seu primeiro ensaio nuclear, no deserto do Sara, dois anos aps ter anunciado
a inteno de construir uma bomba atmica. De entre os diversos acontecimentos que marcaram a vida do CEA, salienta-se a
fuso da filial CEA Indstrias com a FRAMATOME e a COGEMA para formar um novo grupo: a AREVA. A AREVA foi
criada em setembro de 2001, pela fuso, para muitos, improvvel, da CEA Indstrias, da FRAMATOME e da COGEMA,
pela mo de Anne Lauvergeon, que, em 2006, ocupava o segundo lugar do ranking da revista Fortune das businesswomen
mais poderosas do mundo. O grupo detm, hoje, integralmente, a AREVA T&D (Transmisso e Distribuio de
Electricidade, adquirida Alstom em 2004) e a AREVA NC (Nuclear Cycle), e 66% da Areva NP (Nuclear Power, exFRAMATOME). A AREVA NC COGEMA at Maro de 2006 quando todas as filiais da AREVA adoptaram uma nova
identidade pertence a 100% ao grupo AREVA e especializada nas actividades ligadas ao ciclo do urnio enquanto
combustvel nuclear: explorao mineira, produo e enriquecimento do combustvel, tratamento e reciclagem dos
combustveis usados, e desmantelamento e requalificao das instalaes.
56
2004). Aqui nasce a mina de Henriette, a primeira mina de urnio francesa, que ser
explorada de 1950 a 1958. Em 1956, decidida a construo de uma fbrica de tratamento em
Bessines (Haute-Vienne, Limousin), a SIMO, cuja laborao se inicia em 1958 e durar at
1993. Em 1976, o CEA cede sua filial COGEMA a explorao das minas em territrio
metropolitano, e esta assegurar a explorao do minrio at 1995, altura em que encerrada
a Diviso Mineira da Crouzille.
O acidente da central nuclear de Three-Mile Island (EUA), em Maro de 1979, provoca
uma desacelerao generalizada na construo de centrais nucleares e, consequentemente,
uma recesso nos preos do urnio.6 Os progressos tcnicos no tratamento dos minrios e nos
mtodos de explorao, por um lado, e as reestruturaes, por outro, permitiro Frana fazer
face crise at 1988, altura para a qual estava programado o encerramento das principais
exploraes. O ano de 1988 , de facto, um ano nico na explorao de urnio (5,6% da
produo mundial) e marca igualmente o incio do encerramento de minas em Frana. A
Diviso Mineira da Crouzille encerrar em 1995 (Guiollard, s/d). A explorao, por parte da
AREVA NC, ex-COGEMA, desloca-se, ento, exclusivamente, para o estrangeiro (Austrlia,
Nigria, Gabo, Canad, etc.).
Hoje, o Complexo Industrial de Bessines substituiu a Diviso Mineira da Crouzille e, sob
a responsabilidade da AREVA, emprega uma centena de pessoas repartidas em trs
organismos: o Servio de Estudos de Procedimentos e Anlises (Service dtudes de
Procds et Analyses, SEPA); o servio de armazenamento de urnio empobrecido; e o
Centro de Estudo e Acompanhamento das Antigas Actividades Mineiras (Centre dtude et
de Suivi des Anciennes Activits Minires, CEESAM) cuja funo consiste em gerir todos os
stios mineiros francs encerrados (Grenetier, 2002).
Para a explorao do urnio na regio do Limousin, Philippe Brunet (2004) identifica trs
temporalidades: o tempo ureo do urnio (1949-1973), o tempo contestado do nuclear (19741987), e o tempo incerto da radioactividade (1988-2001) (Quadro 1).7
Quadro 1. As temporalidades do urnio na regio Limousin
Tempo ureo do urnio
(1949-1973)
Urnio como bem comum
Tempo incerto da
radioactividade
(1988-2001)
Ausncia da questo
ambiental
Emergncia da questo
ambiental
Afirmao e legitimao da
questo ambiental
Ausncia da questo da
sade pblica
Emergncia da questo da
sade pblica
Afirmao e legitimao da
questo da sade pblica
As minas de urnio conhecero uma primeira recesso durante os anos 60 devido ao excesso de produo, queda do preo
do urnio e ao atraso na instalao das centrais nucleares. Em 1973, o primeiro choque petrolfero relana a prospeco e a
produo de urnio, com os preos a dispararem novamente (Guiollard, s/d).
7
A regio do Limousin uma das 26 regies francesas. Composta por trs departamentos (diviso administrativa francesa),
Corrze, Creuse e Haute-Vienne, esta situa-se quase totalmente no Massivo central francs.
57
As associaes ambientais, por sua vez, orientam definitivamente o debate para a questo
ambiental afastando o desenvolvimento industrial ao mesmo tempo que as eventuais
contrapartidas econmicas que poderiam advir do armazenamento. O que procuram que a
59
60
(1913-1962)
(1962-1990)
Ausncia da questo
ambiental
Ausncia da questo
ambiental
Afirmao da questo
ambiental
Ausncia da questo da
sade pblica
Ausncia da questo da
sade pblica
Afirmao da questo da
sade pblica
Retornos materiais e
simblicos nacionais da
explorao mineira
Os jazigos de urnio mais importantes encontram-se localizados na regio central do Pas (Beiras), dispostos na parte
ocidental do Macio Hesprico, abrangendo a Cordilheira Central (Serra da Estrela, Lous, S. Pedro de Aor, Gardunha), e
estendendo-se para poente at s Serras do Buaco, Caramulo e Montemuro. Na regio Centro, o urnio foi explorado em
diversas minas das quais se salientam as minas da Urgeiria, Bica, Castelejo, Cunha Baixa, Quinta do Bispo e Pinhal de Soto
(Romo et al., 2000: 103).
61
de crescimento, a nvel local, das infraestruturas industriais e sociais. 9 Nas palavras de Carlos
Veiga (2006: 265), [d]o complexo mineiro nasceu [] uma comunidade alicerada numa
rede de solidariedades, com aspiraes e necessidade comuns, com um forte enraizamento no
meio. A verdade que, do complexo mineiro nasceu, outrossim, uma comunidade dentro da
comunidade, um lugar, como muitos dos seus habitantes insistem ainda em chamar-lhe,
distinto de Canas de Senhorim. Os efeitos desta distino no se diluram completamente
depois da cessao da actividade do complexo industrial da Urgeiria e sero, como veremos,
importantes para compreender o modo como medida que a questo dos trabalhadores da
Empresa Nacional de Urnio ganha em dimenso meditica, vai perdendo em apoio local.
O urnio constitui, nesse perodo, um bem para aqueles que o exploram e para os
trabalhadores que neste aliceram as suas vidas. A nvel local, os benefcios da explorao,
excepo da Urgeiria, so quase nulos, situao que, alis, do ponto de vista de diversos
actores locais por ns entrevistados se manter independentemente da temporalidade
considerada.
A questo ambiental no se coloca durante o tempo tacteante do urnio, tal como
acontece no perodo seguinte: o tempo ureo do urnio (1962-1990). Na transio entre um
perodo e o outro encontra-se um elo fundamental: a Junta de Energia Nuclear (1954). Ser,
de facto, a partir da instalao da Junta de Energia Nuclear (JEN) que o urnio, do ponto de
vista poltico como do ponto de vista de uma elite emergente de tcnicos, engenheiros,
cientistas e acadmicos, ganhar relevo nas aspiraes do pas tanto a nvel nacional com
internacional. Frederico Gama Carvalho, Presidente do Instituto de Tecnologia Nuclear, num
discurso de 2004 proferido por ocasio da comemorao da passagem de 50 anos da criao
da JEN, salientava que: A Junta de Energia Nuclear surge como consequncia do
reconhecimento nos crculos dirigentes do Pas da importncia de desenvolver em Portugal
uma competncia mnima no domnio emergente do saber, da energia atmica, importncia
no apenas no plano das econmico, consideradas as suas aplicaes energticas e no
energticas, mas tambm na perspectiva das vantagens polticas a retirar desse
desenvolvimento em especial no quadro do relacionamento internacional do Pas (apud
Taveira, 2005).
O urnio carrega, neste perodo, um novo significado. Amlia Taveira (2005: 3) , a este
propsitio, esclarecedora: O valor potencialmente crescente que o urnio foi assumindo,
justificou, da parte do Governo portugus, a adoo, em 1950, de medidas destinadas a
reservar esta matria-prima para ser posta ao servio da Nao. Em particular, as empresas
que no detinham concesses de minrios de urnio passaram a ficar impedidas de os
exportar, excepto para o Reino Unido, nos termos do acordo Luso-Britnico de 1949.10 Essas
medidas desencadearam uma srie de negociaes entre os governos portugus e os dos pases
Uma placa ainda existente nos escritrios da Empresa Nacional de Urnio, atribui Companhia Portuguesa de Radium a
instalao, entre 1950 e 1951, a nvel industrial, da Oficina de Tratamento Qumico, de oficinas de serralharia mecnica e de
preparao de amostras, de um laboratrio de anlise qumica, de uma rede e central de distribuio elctrica, etc; e, a nvel
social, de 14 casas para empregados, 40 casas para operrios, redes de esgoto e fossas spticas, guas domsticas, a Casa do
Pessoal das Minas da Urgeiria (cujo grande impulsionador foi o Eng. James Ramsay), um campo de jogos, um parque
infantil, um balnerio, uma escola, um posto da GNR e um servio de incndios.
10 A importncia geoestratgica do urnio ir estar no centro de um moroso processo de negociao entre Portugal e
Inglaterra que culminou a 11 de julho de 1949 com a celebrao de um acordo para a extrao e exportao de urnio.
Acordo que representava, de facto, a entrega do monoplio da explorao de urnio a firmas inglesas e criava um regime de
excepo para a exportao do minrio. No contexto destas negociaes, a Urgeiria adquire um particular destaque j que do
acordo constara a instalao de uma fbrica para o tratamento qumico e produo de concentrados, estimando-se, ainda, que
a Urgeiria seria responsvel por 36% do total de produo das 10 minas consideradas no acordo e implicaria um
investimento que representava cerca de 30% do investimento total. Para uma anlise minuciosa dos trmites do acordo e da
diplomacia do urnio Cf. Castao (2006).
62
que dominavam a cincia e tecnologia nucleares (EUA, Reino Unido e Frana), o que
confirmava o valor dessa matria-prima. De facto, a mais-valia do urnio tornara-se patente
em trs vertentes que Portugal tambm iria contemplar: 1) como trunfo poltico nas relaes
internacionais propiciando a adeso do nosso Pas a instituies de gabarito internacional
incontestvel, como a Agncia Internacional de Energia Atmica, de que Portugal foi membro
fundador (1954), a Sociedade Europeia de Energia Atmica (1955) e a Agncia Europeia de
Energia Nuclear da OCDE (1957); 2) como moeda de troca para formao de pessoal e na
aquisio de equipamento; 3) como matria-prima para a eventual produo de electricidade e
para a introduo de novas tcnicas de melhoramento em sectores econmicos primordiais
para a economia e bem-estar dos portugueses.
A JEN era uma afirmao. As nossas reservas de urnio eram importantes a nvel mundial. E nos blocos
que a determinada altura estavam formados, ns estvamos claramente num dos blocos que achava que o
urnio era importante. O que tinha valor no exterior tambm valorizava a poltica externa portuguesa.
Havia um recurso endgeno que valorizava o pas. (Entrevista a Professor Matos Dias, Consultor da EDM)
Em 1980, seriam cerca de 600 os trabalhadores do complexo industrial da Urgeiria. Em 1987, este nmero rondaria os
480 e, em 1990, quando se inicia a restruturao da ENU, EP., seria de cerca de 400. Em 1999, restavam apenas 51 e, em
2001, 44 trabalhadores (Conversa informal com actor privilegiado).
12 Num requerimento (n. 922/VIII/1) de Maro de 2000 apresentado pelo deputado do Grupo Parlamentar do CDS-PP,
Baslio Horta, ao Ministrio da Economia sobre o futuro da ENU, SA., possvel ler o seguinte: A Empresa Nacional de
Urnio, S.A., tem, h j vrios anos, uma actividade deficitria. Desde 1992, que a EDM [Empresa de Desenvolvimento
Mineiro] tem vindo a participar nesta sociedade, a fim de evitar a sua falncia. Nos cinco anos seguintes foram concedidos
pela EDM apoios financeiros ENU, que se elevam a cerca de 3 milhes de contos. O Projeto Nisa, com o qual a ENU
admitia poder vir a equilibrar a sua conta de explorao foi interrompido em 1999, por no se encontrarem reunidas, nem ser
previsvel que venha a existir, a mdio prazo, condies para o seu arranque, com viabilidade econmica assegurada [].
Assim sendo, so muito difceis as possibilidades de sobrevivncia da empresa, por meios autnomos, razo que justifica o
seu encerramento faseado (trs a seis anos) []. (DAR, II Srie B, n. 22, 2000).
63
Fevereiro de 2001, por ocasio do lanamento do projeto de reabilitao da escombreira da mina de Jales (desactivadas
em 1992), os ministros da Economia e do Ambiente do XIV Governo Constitucional (Antnio Guterres, PS), Mrio Cristina
Sousa e Jos Scrates, apresentavam, ento, em Vila Pouca de Aguiar, o Programa de Reabilitao Ambiental de reas
Mineiras Abandonadas. No incio de 2005, ser a vez do Ministro das Actividades Econmicas do curtssimo XVI Governo
Constitucional (Pedro Santana Lopes, PSD), lvaro Barreto, de lanar, em S. Domingos (Mrtola), um Plano de
Recuperao e Monitorizao Ambiental de reas Mineiras Degradadas e em julho do mesmo ano, j no actual XVII
Governo Constitucional (Jos Scrates, PS), caber ao Secretrio Adjunto da Indstria e da Inovao, Antnio Castro Guerra,
a apresentao do Programa de Recuperao Ambiental das reas Mineiras Degradadas.
14 Em 2005, na sequncia da reestruturao da EDM, a EXMIN fundiu-se na EDM com o objectivo de criar condies mais
favorveis para o desenvolvimento coerente e integrado das suas actividades operacionais, muito em particular as de
recuperao ambiental de reas mineiras degradas (Comunicado de imprensa da EDM, 2005).
64
2. As controvrsias
2.1. O caso COGEMA
A explorao do urnio na regio do Limousin no foi sem consequncias: poluio das
guas, ar e solos; aumento dos casos de cancro, dos problemas imunitrios e dermatolgicos;
abandono de locais de explorao. Cinquenta milhes de toneladas de resduos, 200
quilmetros de galerias, milhes de toneladas de estreis (econmicos mas no sanitrios) no
podiam, de facto, ser isentos para o ambiente e para a populao (Brunet, 2004).
Antes, porm, que cessasse a explorao diversas associaes locais comearam a
exprimir um sentimento de desconfiana em relao COGEMA e aos poderes pblicos. Nos
anos 70 e 80, surgem as primeiras polmicas mediticas com a denncia pelas associaes
ambientais do depsito no Limousin de resduos radioativos provenientes de instalaes
exteriores. No entanto, ser necessrio esperar pelo incio dos anos 90 para ver as
controvrsias ganharem dimenso medida que se sucedem os relatrios de avaliao dos
impactes da actividade mineira no territrio e, nomeadamente, no meio aqutico da regio. A
gua constituir, alis, o elemento central da controvrsia.
Em 1993, a controvrsia reacende-se na sequncia do relatrio Barthelemy, encomendado
pelo Ministrio do Ambiente e assim apelidado em virtude do seu responsvel, Franois
Barthelemy, que chama a ateno para os perigos associados ao armazenamento de resduos
radioativos na regio e, nomeadamente, para o carcter aleatrio das medidas de precauo.
Em Fevereiro de 1994, a Comisso de Pesquisa e Informao Independentes sobre a
Radioactividade (Commission de Recherche et d'Information Indpendantes sur la
Radioactivit, CRII-RAD) entrega uma avaliao do impacte das actividades mineiras no
meio aqutico, encomendada, desta feita, pelos Conselho Geral do Departamento da Haute65
15
A queixa por poluio da gua assentava num duplo fundamento. O primeiro fundamento
era o artigo L.432-2 do Code de lEnvironnement (Cdigo do Ambiente) que sanciona o
derrame de substncias que destruam o peixe ou prejudiquem a sua nutrio, reproduo ou
valor alimentar. O segundo fundamento era o do artigo L.216 do Cdigo do Ambiente que
sanciona o derrame nas guas de substncias que provoquem efeitos nocivos para a sade, ou
danos para a fauna e a flora. A queixa por colocao em perigo da vida de outrem, por sua
vez, assentava no artigo L.223-1 do Code Penal (Cdigo Penal), que pune a exposio de
outrem a riscos para a vida ou para a integridade fsica por violao manifestamente
deliberada de uma obrigao de segurana ou de prudncia imposta por lei ou regulamento.
Finalmente, a queixa por abandono de resduos contendo substncias radioactivas repousava
no artigo L541-46, 4. do Cdigo do Ambiente que sanciona o abandono de resduos
susceptveis de provocar danos (artigo L.541-7) no solo, na flora e na fauna, no ar, na gua,
isto , no ambiente em geral, ou ainda na sade do ser humano (artigo L.541-2).
Delito de abandono de resduos
Relativamente ao abandono de resduos, as associaes protectoras do ambiente consideraram
haver violao dos regulamentos prefeitorais. O Professor Mazet, da Universidade de
Limoges, mandatado em 1998 pelo comissrio de inqurito para a elaborao de um projeto
de fornecimento de gua potvel cidade de Limoges, relatou que a estao de tratamento de
guas de extraco do stio mineiro de Gorces-Saignedresse estava desactivada, quando um
regulamento de 1996 exigia a manuteno da sua operacionalidade.
Em segundo lugar, as associaes salientaram a presena anormal de substncias
radioactivas nas guas a jusante das minas, sustentadas nos resultados recolhidos por diversos
organismos cientficos que atestaram nveis de radioactividade que ultrapassavam os limites
impostos pelos decretos de 1980 e 1990 (limite de 3700 Bq/Kg).
Quanto existncia de nexo de causalidade entre a actividade da COGEMA e a
radioactividade anormal nas guas analisadas, ficou provado que o urnio se encontrava
essencialmente sob a forma de partculas nos cursos de gua, o que caracterstico da
actividade industrial, e no sob a forma diluda, o que sinal de decomposio natural.
Finalmente, relativamente ao carcter intencional do delito, as associaes referiram que
a COGEMA no podia ignorar as suas obrigaes, e, portanto, viola as normas com a
conscincia de que o est a fazer.
Delito de poluio da gua
No que diz respeito ao elemento material do delito de poluio da gua, as associaes
indicam que ele no se limita afectao da qualidade do peixe para consumo humano. Este
delito remete ainda para outros efeitos da emisso de substncias poluentes:
1. Ofensa integridade biolgica do peixe, que se considera verificada em virtude dos
elevados nveis de fluoretos que traduzem uma contaminao qumica.
2. A ofensa aos recursos nutricionais do prprio peixe, em virtude da cobertura do fundo
dos cursos de gua por efeito dos sedimentos formados pelo material que contm substncias
radioactivas.
3. Ofensa reproduo dos peixes que procede da elevada radioactividade verificada em
vrias espcies e no apenas nos ruivos, e que gera uma instabilidade gentica transmitida s
geraes sucessivas.
4. A ofensa ao valor alimentar do peixe no somente para o ser humano mas entre os
prprios peixes.
67
68
16
Tendo em conta as implicaes da letra da lei no desenrolar do processo, optamos, ao longo deste relatrio, por no
traduzir as citaes de preceitos jurdicos.
69
70
lago). E fixa que a COGEMA dever fornecer aquando da drenagem do lago, uma assistncia tcnica e financeira aos
gestores do lago se a actividade dos sedimentos ultrapassar os 3700 Bq/kg -1 em urnio; iii) um regulamento prefeitoral de 31
de Dezembro de 2003 veio reforar a vigilncia prevista no regulamento de 13 de junho de 2001, e exigiu que a COGEMA
estudasse solues que permitissem diminuir os nveis de radioactividade no lago.
Na sequncia deste regulamento, a COGEMA apontou para uma soluo de tratamento passivo por decantao a montante do
lago, sob reserva de se verificar que este dispositivo no perturba o funcionamento do lago.
Constata, ainda, que a tese avanada pela COGEMA contradiz tambm os resultados das
anlises da Couze, outro afluente do lago de Saint Pardoux, que no recebe directamente as
guas de extraco: os sedimentos tm um nvel normal de radioactividade e a cadeia do
urnio 238 est em equilbrio.
Um relatrio complementar CREGU/CEMRAD de junho de 2002 confirmou que as
guas do Gouillet e da Couze tm nveis de radioactividade muito inferiores aos do Ritord.
Quanto ao delito de poluio de guas pisccolas, ressalta do processo que no existe
nenhum facto que exclua a negligncia e a imprudncia. Nem o erro de direito, nem o caso de
fora maior, nem o respeito de autorizaes administrativas de emisso pode ser invocado
utilmente.
No acrdo da Instruo, refere-se ainda a aplicao do princpio do poluidor-pagador.17
Destaca-se tambm que a inrcia da Direction Rgionale de l'Industrie, de la Recherche et de
l'Environnement (Direco Regional da Indstria, Investigao e Ambiente da Regio
Limousin, DRIRE) constituiu, segundo a Chambre dInstruction, um mau exerccio dos
poderes de controlo das boas condies de explorao. Por isso no se pode exonerar a
COGEMA da sua responsabilidade penal.
Tribunal Correccional de Limoges e Tribunal de Recurso de Limoges
Quanto questo de fundo, e no que ao delito de abandono diz respeito, o tribunal constatou a
impreciso da lei no que concerne noo de radioactividade susceptvel de desencadear a
aplicao de sanes penais.
O tribunal de primeira instncia considerou que o artigo L.541-46 do Cdigo do
Ambiente no fornecia uma definio de resduos, nem uma definio de substncias
radioactivas. E entendeu ainda que existindo dois diplomas (RGIE e dcret sobre a proteo
contra as radiaes ionizantes), nada permitia privilegiar um dos textos em relao ao outro.
A aplicao do princpio do nvel elevado de proteo ecolgica sugeriria que se
aplicasse a norma que confere o nvel de proteo ecolgica mais elevado, ou seja, aquela que
estabelece limites de concentrao de radioactividade mais reduzidos.18
Primeiro, o balano ambiental decenal produzido pela COGEMA relativamente ao
perodo 1994-2003 revela que as concentraes mdias anuais em rdio e urnio respeitaram
sempre os valores limites prefeitorais, e que no resulta destes elementos e dos apresentados
pela DRIRE que a COGEMA tenha transgredido os regulamentos prefeitorais.
Parece no mnimo curiosa a preocupao em apresentar valores inferiores aos limites
estabelecidos nos regulamentos prefeitorais, visto que a COGEMA defendeu, desde o incio
do processo, que os nveis de radioactividade no resultavam da sua actividade, mas antes da
diluio natural dos granitos uranferos.
Para Alexandra Arago (2003: 13) a aplicao do princpio do poluidor pagador, no mbito dos resduos, significa que o
responsvel pelos resduos que deve suportar economicamente os custos sociais e ambientais dos resduos .
18
Cf. Alexandra Arago, 2006.
17
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19
74
CRII-RAD, o nuclear e uma contestao de difcil prova cientfica. (Jacques Blanquet, Association
Nationale pour la Protection des Eaux et Rivires, 08.01.2009, itlico nosso)
22
Em Outubro de 2003, a SRL havia solicitado DRIRE que lhe comunicasse os controlos efectuados COGEMA na
ltima dcada. Na ausncia de reposta por parte da COGEMA nos prazos legais, em Dezembro de 2003 a SRL recorre
Commission dAccs aux Documents Administratifs (Comisso de Acesso aos Documentos Administrativos). A DRIRE
indica que, em virtude do volume de informao necessitar de mais tempo. Uma vez mais, a SRL escreve DRIRE desta
feita para comunicar a inteno de recorrer ao Tribunal Administrativo. Os documentos so, ento, enviados e a SRL verifica
que a DRIRE sempre se sustentou nas anlises da COGEMA para validar as suas informaes, no tendo ela prpria
realizado qualquer exame ao estado das guas, natureza dos produtos armazenados ou aos nveis de perigosidade.
76
No dia 30 de Maro de 2004, ltimo dia do prazo legal para o fazer, a COGEMA recorre
para o Tribunal de Cassao do acrdo proferido pelo Tribunal de Recurso de Limoges, que,
todavia, rejeita o recurso apresentado pela COGEMA, confirmando a deciso do Tribunal de
Recurso no sentido de apresentar a COGEMA a julgamento.
No dia 25 de junho de 2005, seis anos aps a queixa da SRL, tem assim lugar o primeiro
julgamento contra a COGEMA num caso ambiental. Apesar das expectativas geradas pelo
processo, no dia 14 de Outubro de 2005, tendo em conta a impreciso da lei relativamente
noo de radioactividade susceptvel de desencadear a aplicao de sanes penais, o Tribunal
Correccional decide pela absolvio da COEGMA. As partes cveis do processo recorreram
desta deciso para o Tribunal de Recurso de Limoges que, chamado a pronunciar-se somente
sobre a parte civil do processo, em junho de 2006, confirma a absolvio da COGEMA. As
associaes decidem de no recorrer ao Tribunal de Cassao, simplesmente porque o direito
ambiental no se aplica COGEMA que beneficia de um regime de excepo inerente ao
direito particular que enquadra a radioactividade em Frana.23
E, porm, o simples facto da COGEMA ter respondido em Tribunal por delitos de
poluio considerado pelas associaes ambientais, principalmente da FNE e da SRL, como
uma vitria.24 Num comunicado de imprensa de 28 de junho de 2006, a SRL e a FNE
declaravam no ter sido v a guerrilha judicial contra a COGEMA, na medida em que
contribui para acelerar a conscincia dos poderes pblicos para a seriedade do legado da
COGEMA para as geraes futuras da regio Limousin.
Acompanhando o movimento de monte en grandeur da questo ambiental, o processo
contra a COGEMA perspectivado como uma ruptura, por um lado, no contrato que sempre
colocou o territrio sob a alada da COGEMA e, por outro, na impunidade que sempre ditou
o comportamento da COGEMA relativamente ao territrio. A COGEMA era uma fortaleza.
No se podia tocar, no se podia ver o que se passava l dentro, afirma Michel Mazet, da
Universidade de Limoges (19.01.2009). Partindo ao assalto desta fortaleza, as associaes
ambientais sabiam-se derrotadas partida, mas sabiam igualmente que a litigao jurdica era
a sua melhor arma, no para ganhar, mas para provocar alteraes nos dispositivos de gesto
23
do passivo ambiental, para alterar polticas e ganhar voz num domnio que foi sempre sujeito
ao silncio da COGEMA.
Eu no sou jurista mas penso que a SRL fez mal, talvez, em atacar a COGEMA no penal. No penal,
atacam-se infraces relacionadas com regulamentaes. Se se tivessem centrado no civil, dando conta de
um delito e pedindo reparao desse delito, teriam tido muito mais hipteses de ganhar. A verdade tambm
que eles visavam a modificao das regras. Eu compreendo o raciocnio. (No identificado da DRIRE)
25
As CLIS so estruturas de informao e concertao obrigatoriamente criadas, em Frana, ao abrigo da legislao sobre
instalaes classificadas para a proteo do ambiente. Tm por principal misso a informao ao pblico relativamente s
questes da segurana, sade do acompanhamento das actividades com potencial efeito na sade e no ambiente. No domnio
do nuclear existem, em Frana, cerca de 45 CLIS. As CLIS so compostas por representantes locais e regionais, membros do
parlamento eleitos pelo departamento, representantes das associaes ambientais, dos interesses econmicos, dos sindicatos,
profissionais da sade e personalidades qualificadas. Rene-se pelo menos duas vezes por ano e organiza uma informao
regular sobre as informaes que lhe so comunicadas.
26 Um GEP um espao de dilogo tcnico que congrega peritos cientficos de diversas disciplinas por iniciativa das
autoridades pblicas (ministrios do ambiente, sade. um espao de mediao que intervm em questes complexas e
conflituais. A sua misso consiste no em realizar directamente peritagens mas de avaliar as peritagens realizadas pelos
envolvidos para emitir pareceres e recomendaes. Contribui ainda informao das comisses locais de informao e
vigilncia, as CLIS, ou outras estruturas locais de concertao. No domnio do nuclear existem apenas duas estruturas deste
tipo em Frana, ambas criadas na sequncia de polmicas no centro das quais se encontra a COGEMA: a primeira foi criada
em 1997, no Norte de Frana, na Hague, onde se encontra uma instalao nuclear de tratamento de resduos nucleares, na
sequncia de um estudo epidemiolgico que apontava para a incidncia aumentada de leucemias; a segunda criada em 2006,
para monitorizar as actividades de requalificao e gesto dos antigos stios mineiros da regio Limousin. O Grupo de
Peritagem Pluralista das Minas do Limousin (Groupe dExpertise Pluraliste Mines du Limousin, GEP) parte do passivo
ambiental legado pela explorao mineira ao territrio e da necessidade de proceder a um intenso trabalho tcnico e
administrativo de modo a assegurar a requalificao desses stios. Foi neste contexto, alis, que o prefeito da Haute-Vienne,
atravs de um regulamento da prefeitura de Janeiro de 2004, solicitara COGEMA um balano da situao regulamentar e
das condies de reabilitao dos antigos stios mineiros. Entregue o balano em Dezembro do mesmo ano, o GEP ficou
responsvel de o submeter a uma peritagem com o objectivo de esclarecer os poderes pblicos sobre a gesto actual dos
stios mineiros do departamento e os diferentes impactos sanitrios e ambientais desta decorrentes. A misso do GEP
consiste, deste modo, em: acompanhar regularmente o desenrolar da peritagem e de participar sua pilotagem; ter um olhar
crtico sobre os documentos tcnicos fornecidos pela COGEMA de modo a esclarecer a administrao e a entidade
exploradora relativamente s opes de gesto e de vigilncia das instalaes; formular recomendaes no sentido de reduzir
os impactos dos stios mineiros sobre as populaes e o ambiente; propor perspectivas de gesto dos stios a longo prazo; e
participar na informao aos actores locais e ao pblico (Carta de Misso do GEP, 9.11.2005).
78
luta pela restaurao a concelho. Estatuto que, embora tendo resistido a sucessivas
recomposies polticas e administrativas do territrio portugus, Canas de Senhorim veio a
perder para Nelas, em Novembro de 1852, no corropio da dana dos concelhos e dos distritos
iniciada timidamente por Mouzinho da Silveira em 1832 (Loureiro, 1988: 47; Veiga, 2006:
35).
Canas de Senhorim revela-se uma pequena localidade com uma histria rica e pontuada
por diversos acontecimentos extremamente marcantes para a memria local. Todavia, a
histria de Canas de Senhorim no se atm a esta faceta de uma localidade da Beira em
protesto (Mendes, 2004). De facto, no segundo decnio do sculo XX, o concelho de Nelas
conhece os primeiros sinais de um processo de industrializao que vai estar na base da
transformao da sua estrutura econmica e de mudanas do seu tecido social (Veiga, 2006:
243).
A nvel industrial, duas referncias incontornveis local, nacional e internacionalmente
vieram criar em Canas de Senhorim uma ilha operria (Veiga, 2006: 243), habitada por um
semiproletariado ainda muito ligado terra, e alterar definitivamente o porvir de Canas de
Senhorim: a Companhia Portuguesa de Fornos Elctricos (CPFE) e a Empresa Nacional de
Urnio (ENU). Ambas as empresas representaram importantes plos de atraco de mo-deobra, ambas contriburam para, num dado momento, tornar Canas de Senhorim num dos eixos
econmicos mais importantes da regio, ambas desempenharam um papel fundamental no
desenvolvimento local, ambas deixaram atrs de si um rasto de desenvolvimento e ambas um
rasto de poluio. No caso da CPFE, a poluio, embora se desconhea se os seus efeitos para
a sade pblica alguma vez tenham sido objecto de anlise, dificilmente escapava
experincia sensorial da populao. Em 1986, o encerramento da CPFE dissipar a nuvem
negra que era a sua imagem de referncia.27 Com o fim da explorao e tratamento de urnio
no complexo industrial da Urgeiria, a nuvem, ao invs de se dissipar, adensou-se.
A histria da explorao e tratamento de urnio na Urgeiria parte integrante de
histrias mais latas, mais complexas, mais distantes, tambm, fsica, ideolgica, poltica e
tecnologicamente: a histria do mundo nuclear; do nuclear em Portugal; e do lugar de
Portugal no mundo nuclear. No so estas, porm, as histrias que aqui nos interessam. Ser
aqui questo de urnio, certo, mas num momento particular daquelas que configuram as
suas temporalidades (Brunet, 2004). Vencido o tempo ureo do urnio no qual o urnio
aparece como motor de desenvolvimento local, como suporte de projetos de vida e de
inexistncia da questo ambiental no tempo contestado do urnio que nos situamos.
Momento em que a explorao e tratamento de urnio cessam e se torna premente a questo
ambiental, ou seja, a necessidade de atender ao passivo ambiental gerado pela actividade
mineira em Portugal. Momento em que o Estado assume, enquanto dever fundamental, a
responsabilidade pela reposio do equilbrio ambiental de reas sujeitas actividade mineira.
Como refere S. Kroll-Smith no captulo integrado neste relatrio, o risco acontece sempre
num tempo, num espao e a algum. Definido o tempo, vejamos o espao e o quem. Variveis
indispensveis para compreender aquilo que se entende por nuclearidade.
A exposio ao urnio e aos produtos do seu decaimento no imediatamente acessvel
aos sentidos e integra, como salienta P. Perreti-Watel (2007: 76), o grupo dos riscos
tecnolgicos para a apreenso dos quais a cincia se constitui como um mediador
incontornvel. Apenas a cincia dispe das tcnicas e instrumentos necessrios para lhes
conferir existncia, para estabelecer a nuclearidade do urnio. E, porm, ser a cincia
27
A laborao da CPFE manteve-se por quase setenta anos e empregou, no seu apogeu, na dcada de 60, cerca de 800
operrios. O seu encerramento implicou a perda do posto de trabalho para 600 trabalhadores e representa um acontecimento
extremamente marcante a nvel local. Para uma resenha histrica da CPFE, Cf. Lio (1996).
79
80
presena local de diversos actores colectivos portadores de agendas e interesses que, apesar de
se cruzarem em alguns momentos, permanecem, no essencial, inconciliveis.
Assumida pelo Estado a normalizao da situao, ou seja, a requalificao ambiental, o
significado do trabalho na ENU adquire uma nova roupagem, pelo facto de se tornarem
visveis e, mais importante, mobilizveis porque certificadas por outro saber que no o
leigo, isto , a cincia as consequncias da explorao de urnio para o territrio e para os
trabalhadores. Como se ver, na Urgeiria, o fim da ENU e a emergncia da questo
ambiental, por via da qual aparece o estudo epidemiolgico, impulsionam a emergncia dos
corpos, a partir de agora, irremediavelmente marcados, e reivindicados como tal, por uma
redescoberta nuclearidade. Os corpos os trabalhadores procuram, nesse sentido, igualar o
territrio em importncia, fazer valer igual direito contaminao, igual direito reparao,
igual direito compensao.
No entanto, e neste ponto que o terreno revela a sua complexidade, a exposio
ocupacional s radiaes, as doenas oncolgicas, a morte, embora presentes, no constituem
a principal motivao para os protestos dos Antigos Trabalhadores da ENU, cujo fundamento
assenta, mais decisivamente, no ressentimento e na injustia originados pela desigual
valorizao e retribuio do trabalho dos corpos, ou seja, pelo desigual tratamento do
colectivo de trabalhadores pelo Estado.
Nesta parte do captulo, abordaremos os antecedentes e o enquadramento jurdico do
Programa de Recuperao Ambiental das reas Mineiras Degradadas e deter-nos-emos nos
protestos locais, desenvolvidos entre 2001 e 2008, dando especial enfoque Associao
Ambiente em Zonas Uranferas (AZU) e, principalmente, aos Antigos Trabalhadores da
Empresa Nacional de Urnio.
O encerramento da ENU e a implementao local do Programa de Reabilitao das reas
Mineiras Degradadas confronta-se com reaces sociais locais que no contestam o programa
em si nem a definio oficial das consequncias para a sade, pblica ou individual, da
actividade mineira, levantando, antes, questes que encontram no processo de requalificao
ambiental uma oportunidade para a ressurgncia ou emergncia no espao pblico.
Relativamente aos ex-trabalhadores da ENU, a mobilizao das consequncias ambientais e
dos efeitos para a sade constitui um eficaz trampolim para a mobilizao da comunicao
social e para a sensibilizao dos agentes polticos28, incapaz, porm, de alterar o
enquadramento das polticas definidas. Como veremos, a presena e a dor das vtimas no
adquirem a grandeza (Boltanski e Thvenot, 1991) suficiente para alterar os enquadramentos
tcnico-polticos e administrativos, na medida em que configuram um grupo confinado.29
2.2.1. O Programa de Recuperao Ambiental das reas Mineiras Degradadas:
antecedentes e enquadramento jurdico
O Programa de Recuperao Ambiental das reas Mineiras Degradadas encontra
antecedentes que remontam, pelo menos, a meados da dcada de 90. De acordo com Lus
28
importante ter em considerao que a partir da implementao do enquadramento legal do programa de requalificao
ambiental, em 2001, at inaugurao das obras da Barragem Velha, em 2008, os protestos locais perpassam quatro
governos constitucionais sem que nenhum deles tenha encerrado o caso: o XIV Governo Constitucional, de Antnio Guterres
(1995-2002), o XV Governo Constitucional, de Duro Barroso (2002-2004), o XVI Governo Constitucional, de Santana
Lopes (2004-2005); e o XVII Governo Constitucional, de Jos Scrates (2005-2009).
29 Para uma anlise alternativa de grupos que se mobilizam circunstancialmente, podendo adquirir grandeza, Cf. Vilain e
Lemieux (1998).
81
Rodrigues da Costa (2000), em 1995, o Instituto Geolgico e Mineiro (IGM)30 e a DirecoGeral do Ambiente (DGA), celebravam um protocolo de cooperao no mbito do qual o
IGM iria desenvolver, entre meados de 1995 e finais de 1998, um estudo de trs casos-tipo
que possibilitasse a obteno de experincia e conhecimento sobre os impactos ambientais
correlacionveis com a actividade mineira, para uma posterior abordagem desta problemtica
a nvel nacional. Foram, ento, seleccionadas as minas de Jales (Vila Pouca de Aguiar), da
Cunha Baixa (Mangualde), e do Pejo (Castelo de Paiva) (Santos Oliveira et al., 1999; Costa,
2000).
Em 1998, o IGM alarga os estudos s minas de S. Domingos (Mrtola), Lousal-Caveira
(Grndola) e Vale das Gatas (Vila Real)31 e, em paralelo, leva a cabo um Estudo de
Diagnstico Preliminar em stios mineiros abandonados inventariados em todo o territrio
nacional, tendo em vista obter dados que permitam estabelecer uma hierarquizao das
situaes e seleccionar os casos para a realizao de obras de reabilitao e/ou requalificao
ambiental.32
J. M. Santos Oliveira et al. (2002) esclarecem que foram estudados 85 stios mineiros
abandonados dispersos por todo o territrio nacional e avana algumas concluses de entre as
quais se destacam as seguintes: 1) a maioria das minas diagnosticadas [encontra-se] numa
situao mais ou menos degradada e de total abandono; 2) muitas antigas exploraes
mineiras visitadas no possuam estruturas capazes de minimizar os impactes ambientais ao
tempo em que ocorreu a actividade extractiva, como consequncia directa da inexistncia de
polticas ambientais e de uma certa falta de conscincia e sensibilidade ecolgicas; e 3) o
vazio de responsabilidade que se foi instalando progressivamente aps o fecho das minas
torna [] difcil a aplicao do princpio do poluidor-pagador pelo que, inevitavelmente, veio
a caber ao Estado a assuno das responsabilidades na resoluo dos problemas (herdados) de
ndole ambiental e de segurana (Santos Oliveira et al., 2002: 77). importante no perder
de vista que, no que ao urnio diz respeito, com o fim do acordo luso-britnico33 e a instalao
da Junta de Energia Nuclear, o Estado portugus exerceu a explorao deste minrio em
regime de monoplio, sendo neste caso mais fcil aplicar o princpio do poluidor-pagador.
No caso concreto das minas de urnio, Lus Rodrigues da Costa (2000: 168ss.) informa
que a Empresa Nacional de Urnio assumia, ento, a responsabilidade de realizar o
levantamento sistemtico preliminar dos stios mineiros onde conduziu operaes industriais,
estendendo-se igualmente s exploraes de entidades que a antecederam (Companhia
Portuguesa de Radium e Junta de Energia Nuclear). Este levantamento, que abrangeu 59 stios
mineiros, possibilitou uma classificao por grau de relevncia dos impactes e estabeleceu,
com o recurso a experincia internacional, um programa geral de trabalho a efectuar bem
como a sua oramentao preliminar. Este plano foi j entregue s entidades e instncias
competentes a fim de se adoptarem as metodologias de definio das condies radiolgicas
finais e a seleco das solues de remediao adequadas.
30
82
No incio de 2005, ser a vez do Ministro das Actividades Econmicas do curtssimo XVI Governo Constitucional (Pedro
Santana Lopes, PSD), lvaro Barreto, de lanar, em S. Domingos (Mrtola), um Plano de Recuperao e Monitorizao
Ambiental de reas Mineiras Degradadas. Por ocasio do lanamento do concurso pblico internacional da empreitada das
"Obras de Estabilizao de Taludes, Selagem e Drenagem do Aterro de Rejeitado da Barragem Velha da Mina da Urgeiria",
em julho do mesmo ano, ser a vez do Secretrio Adjunto da Indstria e da Inovao, Antnio Castro Guerra, agora do XVII
Governo Constitucional (Jos Scrates, PS), de apresentar o Programa de Recuperao Ambiental das reas Mineiras de
Explorao de Urnio.
35 O Despacho conjunto n. 242/2002, de 14 de Maro, ir listar as primeiras 30 minas de urnio integradas na concesso e o
Despacho conjunto n 267/2005, de 23 de Maro, as restantes minas de urnio que integram a concesso.
83
Em 2005, na sequncia da reestruturao da EDM, a EXMIN fundiu-se na EDM com o objectivo de criar condies mais
favorveis para o desenvolvimento coerente e integrado das suas actividades operacionais, muito em particular as de
recuperao ambiental de reas mineiras degradas (Comunicado de imprensa da EDM, 2005).
37 Para uma anlise detalhada do caso, Cf. Delicado e Bastos (2007).
36
84
Guarda uma concentrao de casos de cancro do estmago e leucemias que poder estar
relacionada com a elevada quantidade de urnio no solo (Pblico, 09.01.2001).
Na referida sesso plenria, a deputada Ana Manso exprimia da seguinte forma a sua
indignao perante o sempiterno abandono do interior: Isto [a dissoluo da Empresa
Nacional de Urnio e o abandono das zonas de explorao sem requalificao ambiental]
demonstra claramente a falta de respeito com que o vosso Governo vem tratando o interior, a
Guarda e as suas gentes! Foram procura de um Kosovo nos Balcs, quando aqui, to perto,
mas, se calhar, to longe, na Guarda, tinham um Kosovo!. Viso distinta tinha Carlos
Santos, deputado do crculo eleitoral da Guarda do grupo parlamentar do PS, para quem seria
necessrio nomear uma comisso cientfica que pudesse apurar efectivamente o que se passa
na Guarda que, segundo este, deve ser protegida dos discursos alarmistas dos vendilhes do
distrito da Guarda. Como ilustram claramente estas duas posies, a enfatizao de uma
determinada situao local pode, efectivamente, ser til para chamar a ateno da
comunicao social e suscitar a mobilizao, mas transporta sempre consigo o risco de criar a
imagem de uma comunidade contaminada (Edelstein, 1988; Balshem, 1991; Gunter e KrollSmith, 2006).
com estranha serenidade que o Secretrio de Estado Adjunto do Ministro da Economia,
Vtor Santos, respondia s inquietaes da deputada Ana Manso. Afirmava, ento, que, em
Portugal, dos 59 stios onde existiu actividade de explorao de urnio, apenas trs suscitam
preocupao: as minas da Urgeiria e da Cunha Baixa, em Viseu, e a mina da Bica, na
Guarda. Na mesma interveno, afirmava ainda que o ITN [Instituto Tecnolgico e Nuclear]
e os organismos que o antecederam tm realizado diferentes estudos ao longo do tempo sobre
a situao radiolgica na envolvente das minas, tendo chegado sempre mesma concluso: os
impactos radiolgicos existem, mas no afectam, dada a sua intensidade, a sade das
populaes envolventes. No final do debate, Vtor Santos conclua assim: penso que no h
razes para, face situao, que est dominada e vai ser melhorada, haver uma postura
alarmista e que o necessrio agora que se passe rapidamente do diagnstico para a aco, e
exactamente isto que vamos fazer. Como salientam Maria Eduarda Gonalves et al. (2007),
o recurso ao discurso tranquilizador com o objectivo de desdramatizar as situaes uma
estratgia comum na gesto poltica dos riscos, estratgia que, como se ver com o estudo
epidemiolgico, se estende aos cientistas oficiais.
Das recomendaes ao Governo contidas na Resoluo, retenham-se duas que iro
marcar a agenda de protestos dos actores locais: submeter as comunidades locais nos trs
distritos (Coimbra, Guarda e Viseu) a vigilncia epidemiolgica activa para garantir uma
minimizao de riscos, tendo em conta a radioactividade e a poluio qumica (ponto 6); e
contribuir para assegurar uma correcta situao social dos actuais trabalhadores da ENU, que
devero ser apoiados social e profissionalmente, em qualquer quadro futuro (ponto 8).
2.2.2. Os protestos locais: corporalizao da nuclearidade
A partir de 2001, estavam, portanto, reunidas as condies para dar cumprimento ao
Programa de Reabilitao de reas Mineiras Degradadas e, concretamente, para avanar
com a remediao das situaes mais prementes, entre as quais se encontra, desde a primeira
hora, a barragem de rejeitados da Urgeiria (a Barragem Velha) cuja perigosidade e urgncia
de interveno, num primeiro tempo, e a exemplaridade da execuo, num segundo, sero
avanadas para reforar a qualidade tcnica da execuo dos objectivos do Programa de
Recuperao Ambiental das reas Mineiras Degradadas e a firmeza da vontade poltica em
execut-lo. Os trabalhos de Estabilizao de Taludes, Selagem e Drenagem da Barragem
Velha de Rejeitados da Mina da Urgeiria tero incio apenas em 2006 e sero inaugurados
85
Questo
laboral e
social
2001
Apresentao do
Programa de
Reabilitao Ambiental
de reas Mineiras
Abandonadas (XIV GC,
Antnio Guterres, PS).
2002
2003
2004
Anncio do arranque do
estudo epidemiolgico
MinUrar (XV GC, Duro
Barroso, PSD).
Anunciado o
Apresentao do Plano de
desbloqueamento das verbas Recuperao e
para o Programa de
Monitorizao Ambiental das
Reabilitao de reas
reas Mineiras Degradadas
Mineiras Degradadas (XVI (XVI GC, Santana Lopes,
GC, Santana Lopes, PSD). PSD).
Resoluo da AR n.
34/2001 (XIV GC,
Antnio Guterres, PS).
2006
Apresentao do Programa
de Recuperao Ambiental
das reas Mineiras de
Explorao de Urnio (XVII
GC, Jos Scrates, PS) e
lanamento do concurso
pblico internacional da
empreitada da Barragem
Velha.
Resoluo do CM n.
93/2001 (XIV GC,
Antnio Guterres, PS).
Fim do processo de
liquidao e dissoluo da
ENU, SA..
2007
2008
Visita da Comisso
Europeia s obras de
Relatrio final do estudo
recuperao, nos termos
epidemiolgico MinUrar .
do artigo 35. do
Tratado EURATOM.
Relatrio intercalar do
estudo epidemiolgico
MinUrar .
DL n. 198-A/2001 (XIV
GC, Antnio Guterres,
PS).
Incio do processo de
dissoluo e entrada em
liquidao da ENU, SA..
2005
Concluso e inaugurao
dos trabalhos da
Barragem Velha da Mina
da Urgeiria (XVII GC,
Jos Scrates, PS).
Aprovado o Programa de
Interveno em Sade
dos Ex-Trabalhadores da
Minas da Urgeiria (XVII
GC, Jos Scrates, PS).
No aprovao, com
votos contra do PS, dos
projectos de lei 412/X,
464/X e 468/X (XVII GC,
Jos Scrates, PS).
86
Comunicao social
Estado
EDM
Comisso Europeia
Programa de
Reabilitao de reas
Mineiras Degradas
Requalificao ambiental
Associao Ambiente
em Zonas Uranferas
Estudo
epidemiolgico/Atrasos na
requalificao ambiental /
Questes tcnicas
(Actuais e) Antigos
Trabalhadores da ENU
Movimento para a
Restaurao do
Concelho de Canas de
Senhorim
Restaurao do concelho de
Canas de Senhorim
Comisso de
Moradores do Parque
Habitacional da ENU
Condies de habitabilidade
do Parque habitacional da
ENU (nveis de rado)
nas obras de requalificao ambiental previstas para as minas de urnio desactivadas na regio
Centro (Ambiente online, 14.03.2005). Esta ameaa no se vir a concretizar, como, de resto,
no se voltar a verificar uma transposio da questo para outra escala, seja nacional ou
internacional.
Na coluna do centro da figura encontram-se os actores locais e os principais focos das
aces de protesto desencadeadas por estes entre 2001 e 2008. No mbito deste artigo cingirnos-emos aos protestos originados pela dissoluo da ENU e pelo processo de requalificao
ambiental, procurando mostrar o trabalho dos actores locais no sentido de estender a
responsabilidade do Estado para alm da questo ambiental. Neste sentido, daremos particular
nfase Associao Ambiente em Zonas Uranferas (AZU) e aos Antigos Trabalhadores da
ENU. E isso porque ser na sequncia do estudo epidemiolgico, reivindicado pela AZU
como uma vitria da sua aco, que os Antigos Trabalhadores iro buscar o fundamento para
reivindicar uma responsabilizao outra por parte do Estado, uma responsabilizao moral
que deve ser acompanhada de uma reparao ou compensao material.
Enquanto a AZU procura intervir directamente no processo de requalificao ambiental38,
encontrando nesta o seu grande cavalo de batalha, os Antigos Trabalhadores da ENU
levantam questes que ultrapassam as fronteiras tcnico-polticas do programa de
requalificao ambiental. Questes que procuram escapar ao colete-de-foras criado pela
retrica do interesse pblico nacional subjacente ao programa e extensvel sua
territorializao nas minas da Urgeiria. Ao efeito de reduo da problemtica das
consequncias da explorao de minrios radioativos e da sua remediao introduzido pelo
programa, os Antigos Trabalhadores procuraro opor um efeito de ampliao da problemtica,
no mbito do qual passaro a ter cabimento os direitos laborais e sociais e para a qual a
doena e a morte funcionaro como importantes alavancas de mobilizao e de sensibilizao
visando polticos mais do que polticas.
A Associao Ambiente em Zonas Uranferas e o estudo epidemiolgico
Recentemente criada por ex-trabalhadores da Empresa Nacional de Urnio (ENU) e alguns
notveis locais, em 2002, a AZU, de Canas de Senhorim, apela ao cumprimento da Resoluo
34/2001, nomeadamente no que diz respeito realizao de um estudo epidemiolgico que
venha clarificar se existe, de facto, uma relao causa-efeito entre a explorao de minrios
radioativos e a constatao popular de uma concentrao de casos de cancro (Lusa,
08.06.2002). Inicialmente associados AZU, os trabalhadores da ENU iro,
progressivamente, abandonando a associao pelo facto de esta, mais vocacionada para as
questes ambientais, no dar prioridade s questes sociais e laborais.
Entretanto, em Maro de 2003, na sequncia do falecimento de um trabalhador da ENU
vtima de cancro, a AZU ameaa responsabilizar judicialmente o Estado pelas mortes e
doenas relacionadas com a explorao de urnio. Nas palavras de Antnio Minhoto, ento,
porta-voz da AZU: o Estado tem de ser responsabilizado, porque os trabalhadores estiveram
expostos a perigos para os quais no foram acautelados. Apenas era conhecido o risco dos
mineiros de fundo poderem vir a sofrer de silicose (Lusa, 07.03.2003). Esta ameaa no teve,
porm, qualquer consequncia.
Em Abril de 2003, dando resposta Resoluo, o Instituto Nacional de Sade Dr.
Ricardo Jorge (INSA) encarregado pelo Governo (XV GC, Duro Barroso, PSD) de
38
importante ressalvar que as crticas da Associao Ambiente em Zonas Uranferas s opes tcnicas da EDM no
processo de requalificao so francamente menos veementes do que as crticas dirigidas ao Estado devido morosidade no
arranque e concretizao da requalificao.
88
39
Ao estudo epidemiolgico so, desde logo, apontadas duas crticas pelos ex-trabalhadores da ENU: primeiro, a escolha
aleatria das pessoas que integram a amostra para a recolha de cabelo e de sangue e, segundo, a necessidade de realizar um
estudo especfico para os ex-trabalhadores da ENU (Lusa, 28.04.2003). Os resultados e recomendaes do estudo foram
divulgados em dois relatrios cientficos (INSA, 2005; 2007).
89
envolve a linha de gua principal local. Contudo, h indicadores claros de que a actividades mineiras do urnio na regio influenciou o
ambiente a tal ponto que se torna visvel atravs de um plano de observao global do territrio, que no foi especificamente projectado para
rastreio dos indcios dessa actividade mineira. Parece, assim, sensato concluir que as medidas de proteo anteriormente asseguradas pela
empresa em laborao armazenamento de resduos, vedao de territrios, tratamentos de efluentes, vigilncia de escombreiras, bombagens
de guas subterrneas e posteriores tratamentos estaro ainda a produzir os seus efeitos, ou seja, o processo de abandono ainda no est
verdadeiramente instalado. No entanto, os resultados alcanados com esta componente da investigao apontam claramente para a existncia
de uma situao singular na regio onde se localizou o complexo industrial das minas da Urgeiria e actualmente se encontram armazenados
escombros, minrios pobres, rejeitados do tratamento de minrios, lamas do tratamento de guas, sucatas e outros restos de equipamentos e
resduos de demolio das infra-estruturas do complexo industrial (INS/ONSA, 2005: 143-144).
Parte C Efeitos na sade das populaes
As concluses referentes aos efeitos na sade (Parte C) situam-se em dois planos:
C.1 Diferenas entre a populao de Canas de Senhorim e a populao de comparao: foram encontradas diferenas relevantes entre a
populao de Canas de Senhorim e a populao de comparao. De facto:
1. A populao residente na freguesia de Canas de Senhorim (GE) apresentou caractersticas e valores laboratoriais compatveis com uma
diminuio de vrias das funes estudadas, em relao populao residente no conjunto das 7 freguesias de comparao (GN).
2. Essa diminuio inclui, de forma mais clara:
2.1 - a funo tiroideia;
2.2 - a funo reprodutiva do homem;
2.3 - as trs sries sanguneas: eritrocitria, leucocitria e plaquetria.
3. Aumento das concentraes sricas de chumbo, cobre e zinco em GE (INS/ONSA, 2007);
4. Aumento da concentrao de 210Po no cabelo em GE (INS/ONSA, 2007);
5. Menor induo de aberraes cromossmicas em resposta irradiao in vitro dos linfcitos (ensaio challenge) em GE
(INS/ONSA., 2007).
C2. Causas das diferenas encontradas
1. A natureza observacional do estudo realizado no permite indicar, de forma definitiva e inequvoca, qual (ou quais) as exposies
ou causas que explicam as diferenas encontradas.
2. No entanto, a exposio prolongada da populao residente na freguesia de
Canas de Senhorim a nveis de radiao e de metais pesados superiores aos das populaes das restantes freguesias constitui explicao
plausvel para essas diferenas. Com efeito, no se consegue identificar qualquer outra exposio que possa causar efeitos em funes e
parmetros biolgicos to diferentes. (INS/ONSA, 2005: 144)
3. Os resultados dos estudos de genotoxicidade, e da concentrao de 210Po excretado pelo organismo atravs da incorporao no
cabelo, cujas anlises esto ainda em curso, devero contribuir para a obteno de concluses mais definitivas.
O Relatrio Cientfico II do Projeto MinUrar, de 2007, apresenta:
A. Os resultados de dois estudos no includos no Relatrio Cientfico I: 1) a avaliao da contaminao interna da populao pelos
radionuclidos do minrio do urnio e dos seus resduos e 2) a avaliao dos efeitos genotxicos dessa mesma exposio;
B. As concluses finais completas do projeto MINURAR e as recomendaes.
A. Concluses
1. Estudo da contaminao interna do organismo pelos radionuclidos da srie do urnio
Em concluso, a populao da regio de Canas de Senhorim e tambm a populao das freguesias de GN1 onde houve actividade extractiva
e onde h escombros de antigas minas de urnio, apresentam indcios de maior acumulao de radionuclidos que as de outras freguesias da
regio onde no houve minas de urnio (GN2). Note-se que este aumento na acumulao de radionuclidos no organismo , no entanto,
ligeiro e apenas detectvel atravs da anlise estatstica de grandes amostras (grupos) da populao. Pode-se assim afirmar, por um lado, que
h uma maior acumulao de radionuclidos no organismo dos habitantes expostos s escombreiras do tratamento qumico do minrio e aos
escombros mineiros. Por outro lado, todos os grupos apresentam valores mdios de radioactividade no cabelo mais elevados que as
populaes de outras regies do Pas, pois a regio Beir caracterizada por uma radioactividade natural elevada (INS/ONSA, 2007: 61).
2. Estudo dos efeitos genotxicos na populao
No seu conjunto, os resultados dos estudos apresentados neste relatrio so convergentes. Atravs das anlises de cabelo verificou-se uma
acumulao de 210Po no organismo ligeiramente mais acentuada na populao de Canas de Senhorim (GE) e tambm de GN1 comparativamente da populao de GN2, que indica uma exposio ambiental mais elevada a radionuclidos da srie de urnio. Esta
exposio ambiental mais elevada da populao de Canas de Senhorim pode ter efeitos genotxicos, embora as diferenas no tenham sido
estatisticamente significativas para um dos parmetros investigados. Mesmo assim, os dados da avaliao de genotoxicidade, quando
conjugados com o que foi observado em vrios parmetros de avaliao da sade descritos no Relatrio Cientfico I, vo no mesmo sentido e
sugerem um efeito biolgico da exposio a radionuclidos da srie do urnio e/ou a outros contaminantes qumicos resultantes da extraco e
tratamento do minrio (INS/ONSA, 2007: 62).
B. Recomendaes
1. No domnio da interveno ambiental:
1. Acelerar a concretizao da necessria requalificao ambiental das zonas envolventes da mina de urnio, das instalaes do tratamento do
minrio e das escombreiras radioactivas, na Urgeiria e noutros locais de antigas minas de urnio com caractersticas similares.
2. Garantir, atravs dos organismos competentes do Estado, que em nenhum desses locais de antigas minas de urnio subsistam riscos
inaceitveis de exposio da populao s radiaes ionizantes, isto , que os valores de dose de radiao estejam em conformidade com as
normas Europeias aplicveis.
3. Assegurar que as solues de requalificao ambiental adoptadas sero eficazes para resolver o problema da exposio e contaminao da
populao, no s no presente mas tambm por um perodo bastante alargado de tempo futuro. Ou seja, que as solues no se limitem a
adiar por uns anos um potencial problema de sade pblica e de contaminao ambiental e tenham na devida conta a longevidade dos
resduos radioativos existentes nas escombreiras.
4. Pr em prtica um plano de monitorizao radiolgica ambiental na zona das antigas exploraes de urnio. S assim ser possvel
acompanhar a exposio das populaes s radiaes ionizantes e detectar quaisquer alteraes que possam vir a ocorrer.
90
91
relao causal torna-se tanto mais frgil e objecto de disputa quanto so numerosas as
excepes e conflituantes as etiologias locais do cancro (Balshem, 1991).
Segundo, a incerta realidade do urnio confronta-se com a certeza da terra e com o
medo do abandono. a imagem e o destino de Canas de Senhorim, caso essa venha a adquirir
os contornos de uma comunidade contaminada (Edelstein, 1988), que est aqui em causa. A
posio da Junta de Freguesia , deste ponto de vista, esclarecedora, na medida em que, ao
contrrio dos ex-trabalhadores da ENU, retm, imagem do discurso tranquilizador, os
resultados menos drsticos do MinUrar, ou seja, como afirma o seu Presidente, Lus
Pinheiro, aqueles que indicam existirem valores alterados, mas que no tm nada de
preocupante (Pblico, 13.07.2005).
Das incertezas do MinUrar apangio dos estudos epidemiolgicos e toxicolgicos
(Kroll-Smith et al., 2000: 10) o que os Antigos Trabalhadores iro reter, para melhor
hiperbolizar ou enfatizar, a certeza de uma relao entre trabalho na ENU e neoplasias
malignas, abrindo desta forma caminho entrada de outras questes relativamente s quais o
Estado ter de assumir responsabilidade se no pela fora da Lei ento por uma questo
moral.
Eu, no dia em que sa, quando me deram a proposta de despedimento, que tomei conscincia do perigo
que era a radioactividade ou o urnio. Se eu soubesse o que era aquilo no tinha ido para l trabalhar.
Preferia andar no campo, na agricultura, do que ir para ali. E hoje v-se. Em 13 ou 14 anos, j morreram
mais de 70 ex-trabalhadores da ENU. [] Se a doena se manifestasse logo, a gente ficava logo a saber,
mas s agora que se est a manifestar. (Entrevista a Mrio Simes, Oficina de Tratamento Qumico) 40
40
Os nomes dos ex-trabalhadores da ENU e das vivas entrevistadas so fictcios. excepo dos casos referidos, as
entrevistas foram conduzidas por Pedro Arajo entre janeiro e abril de 2009.
41 Para a anlise de alguns dos contornos que vem assumindo a relao entre cincia e poder em Portugal, Cf., entre outros,
Gonalves (2007a e 2007b); Gonalves et al. (2007); Nunes (2007); Pereira et al. (2008).
92
da responsabilidade e de responsabilizao do e pelo Estado que este, por sua vez, procura
confinar questo ambiental. A comunicao social desempenha, como se referiu, uma
importante funo amplificadora, no do risco para a sade pblica em si (Sandman, 1994),
mas da imagem dos trabalhadores contaminados, do drama, o fundamento tico e moral na
base do qual os trabalhadores reclamam o alargamento da responsabilidade e
responsabilizao do e pelo Estado.
fundamental, neste ponto, uma chamada de ateno relativamente ao colectivo dos
trabalhadores da ENU. Estes no formam um colectivo nem uno nem unido em torno de uma
causa comum, configurando antes um colectivo confinado. Na origem dessa fragmentao
encontra-se a promulgao do Decreto-Lei n. 28/2005, que aparece como um verdadeiro
meio de dividir para reinar.
Em 2001, no incio do processo de dissoluo e liquidao da ENU, mantinham-se em
actividade cerca de 40 trabalhadores, entre os quais, Albertina Guimas, porta-voz dos Actuais
e Antigos Trabalhadores da ENU, que iro sustentar as suas reivindicaes na Resoluo da
AR n. 34/2001. Recorde-se que esta recomendava ao Governo o melhor aproveitamento do
know-how e do equipamento especializado existente na Empresa Nacional de Urnio e que
contribusse para assegurar uma correcta situao social dos actuais trabalhadores da ENU,
que devero ser apoiados social e profissionalmente, em qualquer quadro futuro. Aos olhos
dos Actuais e Antigos Trabalhadores da ENU, isto equivale s promessas, por um lado, da
integrao dos trabalhadores das ENU nos trabalhos de requalificao e, por outro, da
equiparao dos trabalhadores a trabalhadores do interior ou da lavra subterrnea das minas
para efeitos de acesso penso de invalidez e de velhice.42
Na sequncia de diversas aces de protesto (Jornal de Notcias, 26.06.2004; 29.06.2004;
23.07.2004; 04.08.2004; 28.08.2004; 12.10.2004; 14.11.2004),43 o Governo responde com a
aprovao em Conselho de Ministros, no dia 15 de Dezembro de 2004, do Decreto-Lei n.
28/2005, que concedia a equiparao de fundo de mina aos trabalhadores que, data da
dissoluo da ENU, mantinham um vnculo profissional com a empresa, ou seja, cerca de 40
trabalhadores. A partir deste momento, a referncia aos Actuais e Antigos Trabalhadores da
ENU deixa de fazer sentido, restringindo-se, agora, o colectivo, aos Antigos Trabalhadores
42
Ainda em 2000, Carlos Mendes, dirigente do Sindicato Democrtico da Energia Qumica e Indstrias alertava para o
perigo de contaminao radioactiva do rio Mondego e de todos os lenis e cursos de gua no distrito de Viseu, caso as
minas com guas cidas no fossem eficazmente tratadas. Numa rara interveno dos sindicatos, o dirigente declarava ento:
O Sindicato exige, por isso, que a ENU mantenha no activo os 45 trabalhadores que tem no seu activo para
acompanhamento do processo de tratamento dos resduos das minas. A ENU, atravs do seu presidente, Belarmino da
Silveira, desdramatizava a situao garantindo que as minas no constituem qualquer perigo ambiental e refere que o
programa de recuperao ambiental passa por enterrar os minrios e materiais radioativos, trabalho a ser executado por
pessoal especialmente formado para essa tarefa. Da que, tirando os gelogos e engenheiros, os trabalhadores da ENU
afectos produo (15 a 20 trabalhadores) sejam considerados excedentrios (Expresso, 19.08.2000).
43 No mbito destas aces de protesto, necessrio ter em considerao um momento marcante da luta protagonizada pelo
Movimento para a Restaurao do Concelho de Canas de Senhorim (MRCCS), decisivo no evoluir do caso e que constitui
um momento de aproximao entre a luta dos trabalhadores e do MRCCS que no se voltar a verificar. Referimo-nos ao
episdio da venda de urnio Alemanha. No dia 16 de Novembro de 2004, dia do primeiro carregamento de urnio, centenas
de pessoas concentram-se junto s instalaes da ENU para impedir a sua sada com destino Alemanha. Este representava,
de facto, um momento ideal para forar a reapreciao da questo da restaurao do concelho, objectivo ltimo do
Movimento. Aps negociaes, o Ministro do Ambiente, Lus Nobre Guedes, acede receber em Lisboa o lder do
Movimento, Lus Pinheiro, e, ao final da tarde, os representantes do Movimento na localidade recebem do lder a informao
de que um acordo teria sido atingido e que os protestos podiam ser interrompidos (Mendes, 2005: 176). O primeiro
carregamento acaba, assim, por sair. Na base desse acordo estaria o compromisso do governante para avanar com a
requalificao ambiental e de atender aos problemas dos trabalhadores da ENU. Na localidade as reaces so de tristeza e
indignao. Para muitas pessoas o peso poltico do Ministro do Ambiente era mnimo e a requalificao ambiental um
objectivo secundrio. Com os camies parecia ir uma parte da luta, e era questionada uma memria colectiva composta ao
longo dos anos por mltiplos episdios de confronto e desafio em relao s autoridades locais e nacionais. Nas palavras de
uma mulher: Vamos ficar sem moeda de troca. Queremos ser concelho ou a requalificao? (Mendes, 2005: 177).
93
A entrada em cena das vivas dos ex-trabalhadores da ENU, por via das indemnizaes
aos familiares dos trabalhadores da ENU falecidos, vtimas de doenas oncolgicas,
representa uma extenso natural do enquadramento de injustia acima definido. As vivas
revelam-se incapazes de transformar a sua dor numa fora poltica autnoma e aparecem
associadas aos Antigos Trabalhadores. Tal como acontece em relao a estes, tambm as
vivas no formam um colectivo aglutinador de todas as vivas de ex-trabalhadores. Estas
partilham a condio de viva mas, acima de tudo, a necessidade de obter uma reparao
financeira que complemente uma reduzida penso de viuvez. De acordo com as vivas
entrevistadas aquelas que no participam tm uma fonte de subsistncia que lhes permite no
andar nisto. Participar no um luxo, sendo antes um imperativo de sobrevivncia. Mesmo se
conscientes dos ataques que sofrem localmente, que o povo lhes morde nas costas, vo e iro
sempre.
Ns no andamos nisto por luxo, no um luxo. Andamos nisto por necessidade. Os nossos maridos j no
vo lucrar nada com isto. Eles j no podem gozar nada do que foi o trabalho deles, mas ns podemos. O
que me revolta que h algumas que esto a receber e outras no tm nada. Os nossos maridos tambm
eram mineiros! [] Se no nos derem nada, olha, ao menos passeamos! A primeira vez que fomos a
Lisboa, o meu marido tinha falecido h pouco tempo, e foi l a TVI falar comigo e eu estive a dizer-lhes
tudo. Olhe, disseram a tanta coisa de mim que me iam matando. [] Mas tambm lhe digo, enquanto no
nos derem alguma coisa eu continuo a ir. [] Eu quero que me dem alguma coisa do stio onde o meu
pobre deixou o sangue dele! (Entrevista a Emerlinda Neves, Viva de ex-trabalhador)
Pedro Arajo: As pessoas comportam-se de maneira diferente com as senhoras?
Marta Anunciao: Sim, sim. Vm os jornalistas sempre fazer entrevistas. Tm muita pena de ns.
(Entrevista a Marta Anunciao, Viva de ex-trabalhador)
94
Como salientam Jeff Goodwin et al. (2001: 18), o prazer de participar traz muitas
alegrias que podem, s por si, motivar a participao sem recurso crena cognitiva de que o
sucesso possvel ou provvel. Nas motivaes para participar e no significado que
emprestam sua participao, a injustia e a necessidade andam lado a lado com a alegria da
participao em si. A revolta colada ao riso. Se nada vier dos protestos ficaro as histrias, as
aventuras, as viagens. No autocarro que as conduz para as aces de protesto rompem-se
fronteiras entre mundos que, de outra forma, estas mulheres nunca cruzariam. Ir a Lisboa,
entrar na Assembleia da Repblica, interpelar polticos, ser entrevistada. Percebem que
transportam consigo uma carga emocional que no deixa ningum indiferente. A visibilidade
pblica d-lhes outra existncia, retira-as da condio de vtima silenciosa e momentos h, nas
entrevistas, em que a participao parece bastar-se a si prpria. Como refere Gail HolstWarhaft (2000: 16), no importa que o abismo do seu luto seja totalmente compreendido. A
sua exposio provoca uma resposta de empatia e confere-lhes um frum para exigir
reparao.
Concluindo, na aco dos Antigos Trabalhadores da ENU, o que aparece como o
elemento mais saliente o recurso enfatizao dos efeitos para a sade associados ao
trabalho no complexo industrial da Urgeiria com o objectivo de estender as medidas de
reparao propostas pelo Estado a outros domnios que se situam necessariamente fora do
mbito da requalificao ambiental mas que so conexas actividade da ENU no territrio.
Reivindicando a exposio ocupacional radioactividade como inacessvel aos trabalhadores
poca da actividade do complexo e que s presentemente se comea a manifestar, os
Antigos Trabalhadores da ENU visam alargar o mbito da responsabilidade e de
responsabilizao do e pelo Estado.44 Reclamam-se, tal como reconhecido ao territrio,
como contaminados.
O processo de requalificao ambiental serve, nesta medida, de amplificador para a
reivindicao de questes que no tm os efeitos para a sade como principal factor
aglutinador, mas sim o ressentimento e a injustia originados pelo Decreto-Lei n. 28/2005.
Pedro Arajo: Eu tenho reparado que esta questo das indemnizaes, das reformas, da equiparao a
fundo de mina acaba por ser mais importante do que a questo dos efeitos para a sade.
Cassiano Estrela: Uma coisa vinha minimizar a outra. Se houvesse justia, a gente at se esquecia que tinha
trabalhado no urnio. Assim, no consigo esquecer! (Entrevista a Cassiano Estrela, Mineiro)
A gente no quer mais dinheiro ou indemnizaes, queremos a equiparao a mineiros, queremos essa
justia! Ns sofremos na carne! Famlias inteiras que tm pessoas com cancros! (Entrevista a Diogo Rosa,
Administrativo)
44
Na sequncia da eleio de Jos Scrates para o cargo de Primeiro-Ministro, em Maro de 2005, os ex-trabalhadores da
ENU decidem em plenrio quais as exigncias a apresentar ao novo governo. Dessas exigncias passaro a constar os exames
mdicos aos ex-trabalhadores da ENU. No entanto, apenas nos finais de 2006 e meados de 2007 esta questo ter
desenvolvimentos significativos, abandonando, posteriormente, a lista das reivindicaes dos Antigos Trabalhadores da
ENU. Esta reivindicao adquire particular visibilidade, primeiro, com a divulgao do relatrio final do MinUrar (fevereiro
2007) e, segundo, com o falecimento de um trabalhador da ENU que leva os Antigos Trabalhadores a anunciar a inteno de
avanar com uma queixa contra o Estado, caso esse no crie condies para a realizao de exames mdicos peridicos aos
ex-trabalhadores da ENU (Lusa, 07.05.2007). Em maio de 2007, o Ministro da Sade, Correia de Campos, anuncia a inteno
de criar um programa de acompanhamento da populao de Canas de Senhorim (Correio da Manh, 08.05.2007) e, ainda
nesse ms, assina um despacho solicitando Direo-Geral de Sade que, atravs da Administrao Regional de Sade do
Centro, apresente um Programa de Interveno em Sade. Finalmente, em junho 2007, o Governo aprova o Programa de
Interveno em Sade dos ex-Trabalhadores das Minas da Urgeiria, que visa a identificao precoce de qualquer alterao
no seu estado de sade. Antnio Minhoto, em declaraes ao Jornal do Centro (16.09.2007), critica duramente a morosidade
de todo este processo: Os exames mdicos pecam por tardios. Vnhamos a insistir nisto porque constatvamos, dia a dia, as
mortes. [] Este atraso, desde 2004 at hoje, foi grave, foi errado e o Estado, neste aspeto, cmplice nalgumas mortes.
95
A enfatizao dos efeitos para a sade encontra uma importante fonte de sustentao no
estudo epidemiolgico MinUrar. Os Antigos Trabalhadores investem fortemente numa
interpretao alinhada e comprometida dos resultados do estudo que visa: confirmar a
veracidade da constatao popular de uma maior incidncia de neoplasias entre os
trabalhadores da ENU e legitimar as reivindicaes de direitos no inscritos na proposta de
reparao para o territrio apresentada pelo Estado, ou seja, a requalificao ambiental. O
estudo epidemiolgico confere argumentos para, retomando os termos de H. Becker (2006),
sustentar uma linha de aco coerente no mbito da qual no apenas os direitos dos
trabalhadores passam a ter cabimento, como legitimidade. So as consequncias aqui e agora
que os Antigos Trabalhadores da ENU procuram acentuar para reclamar uma reparao que
deve ser dada igualmente, aqui e agora. As declaraes do seu porta-voz, Antnio Minhoto,
na sequncia da morte de um ex-trabalhador vtima de cancro do pulmo so, deste ponto de
vista, esclarecedoras:
Se o Governo pensa que, com a morte dos trabalhadores, um a um, pode ficar descansado, engana-se.
Enquanto houver um mineiro vivo, lutaremos sempre com fora, cada vez com mais fora. (Jornal de
Notcias, 10.04.2008)
A verificao da EURATOM, ao abrigo do artigo 35 do Tratado, em 2006, aparece como uma garantia que refora a
qualidade tcnica da execuo dos trabalhos de recuperao e a eliminao do risco. Em setembro de 2007, o Primeiro de
Janeiro dedica um dossier especial s minas reconvertidas, organizado em parceria com a EDM, que procura estabelecer um
balano da concretizao das principais intervenes no mbito do Programa de Reabilitao de reas Mineiras
Abandonadas. O dossier composto por uma interveno de abertura de Delfim de Carvalho, Presidente da EDM, diversas
entrevistas entre outras, com Carlos Caxaria (responsvel pelo departamento de recursos geolgicos da Direo Geral de
Energia e Geologia), Vtor Cavaleiro (chefe do Departamento de Engenharia Civil da Universidade da Beira Interior),
Alcides Pereira (Presidente da Comisso Executiva do Departamento de Cincias da Terra e Tecnologia da Universidade de
Coimbra; e Isaura Pedro (Presidente da Cmara Municipal de Nelas) e por um ponto de situao sobre diversas minas j
requalificadas ou em fase de requalificao (Jales, Argozelo, Covas, Murs, Ribeira, Fonte Santa, Urgeiria, etc.).
Esclarecedora na interveno de Delfim de Carvalho, a importncia de que se reveste a recuperao da Barragem Velha na
rea da Urgeiria, no mbito da qual considerada a obra-chave, mas igualmente no domnio das 61 minas de urnio a
reabilitar, onde aparece como a mais prioritria e urgente face ao grau de risco radiolgico para a zona envolvente e como
tendo, em razo da qualidade do seu processo de reabilitao, contribudo grandemente para impulsionar o Programa. neste
contexto que Delfim de Carvalho faz referncia ao relatrio da EURATOM: Este projeto [da Barragem Velha] e a actuao
da EDM no mesmo permitiram aos peritos da EURATOM melhor avaliar e criar boa aceitao do Programa para a
reabilitao das antigas minas de urnio que est a ser implementado no terreno. Sobre o tema [] reproduz-se aqui o que
sobre esse plano de actuao tais peritos fizeram constar no seu relato: The verification team fully endorse the national plan
for remediation of former uranium mines (Technical Report: Verifications under the terms of article 35 of the EURATOM
Treaty, Portugal, Re. PT-06/07). [] Anote-se que a posio de Portugal neste domnio era, antes dessa inspeco, algo
negativa, estando a matria em fase de pr-contencioso, donde poderiam resultar coimas muito elevadas (Delfim de
Carvalho, O Primeiro de Janeiro, 29.11.2007).
96
Esta afirmao muito mal acolhida pelos representantes do MRCCS e por alguns populares presentes no local.
No mesmo esprito, o anncio por parte do presidente da EDM, Delfim de Carvalho, relativamente inteno de criar na
Urgeiria um Centro de Conhecimento de Radiaes (Radianatura Radiao, Vida, Ambiente) que visa contribuir para a
preservao da memria mineira e o apoio ao ensino, divulgao cientfica e ao turismo (Pblico, 15.04.2008) tem por
inteno, primeiro, reforar a garantia de segurana oferecida pela requalificao da Barragem Velha e, segundo, transformar
em Bem aquilo que os ex-trabalhadores se esforam em estabelecer como Mal: a nuclearidade do urnio. Um memorial ao
futuro destinado a apagar o passado.
47
97
3. Nuclearidades e cidadania
A partir de dois estudos de caso, marcados por eventos distintos mas ancorados em
materialidades similares, a anlise dos efeitos no ambiente e na sade dos riscos nucleares
98
Afirmao da
questo
ambiental
CLIS
Regulamentao
Monitorizao
Polticas
Territrio
contaminado
(incerteza)
Desterritorializao
Ambiente
Sade pblica
Transparncia
Associaes
ambientais
Peritos
GEP
Acusao
Prova
Poder judicial
Resoluo
Estado
Estado
Direitos sociais
e laborais
Trabalhadores
Corporalizao
da nuclearidade
Corpos
contaminados
(incerteza)
Programa nacional de
requalificao
ambiental
Polticas
Estudo epidemiolgico
Cuidados de sade aos
ex-trabalhadores
Trabalhadores
Territrio
Restrio da
controvrsia
Territrio
48
A noo de invisibilidade de Alain Badiou, em contraponto com as propostas de Foucault e Grasmci, baseia-se na
existncia de um ponto de inconsistncia (ou toro sintomtica) de uma situao, aquele elemento de uma situao para o
qual no h lugar prprio na situao no por razes acidentais mas sim porque a sua deslocao/excluso constitutiva da
prpria situao. A noo de poder produtivo em Foucault, de um poder que no funciona de forma excludente, mas de forma
potenciadora/reguladora, no d espao para a noo de invisibilidade de Badiou. Esta invisibilidade assenta na ideia de que
determinados grupos, embora possam estar includos formalmente nos que usufruem de direitos, no pertencem aos que
recolhem os benefcios desses direitos (Cf. Van de Hemel, 2008: 21-27; iek, 2009:100-104).
100
101
Frana
Onda de calor de 2003
Evento desencadeador
Enquadramento
Epifenmeno
Falncia do Estado
Idosos
Vtimas
Responsabilizao
Estado
Impacto poltico
Reduzido
Elevado
Impacto meditico
Mitigado
Elevado
Mobilizao da sociedade
civil organizada
Aces periciais
Inexistente
Pr-evento
Ps-evento
Inexistente
Contencioso judicial
Reestruturao
sociotcnica
Estado
Sobredeterminada
(exgena)
Auto-determinada
(endgena)
Burocrtico-convencional
Burocrtico-reactivo de expiao
Ausente
Mercado
Cidadania
Evento desencadeador
Enquadramento
Vtimas
Responsabilizao
Portugal
Frana
Trabalhadores
Ambiente
Impacto poltico
Reduzido
Impacto meditico
Episdico
Mobilizao da sociedade
civil organizada
Aces periciais
Contencioso judicial
Reestruturao
sociotcnica
Estado
Circunstancial-pragmtica (Local)
Independentes/Estatais (conflituais)
Inexistente
Instaurado
Em curso
Reactiva (endgena)
Auto-centrado/Semiperiferia nuclear
Soberania tcnico-cientfica /
Excepcionalismo do nuclear
Mercado
Presente
Cidadania
Invisvel
Em jeito de concluso, iremos agora apenas salientar algumas das principais lies
resultantes dos dois estudos de caso.
Os acontecimentos extremos e as situaes perigosas permanentes tendem a aumentar a
legitimao da interveno do Estado, muitas das vezes com a suspenso das normas sociais e
econmicas, criando um estado de excepo, que indicia a presena inelutvel do Estado. O
102
Estado, como se tornou patente, fortalece-se reactivamente com as provas que atravessa,
mesmo se assumindo distintas configuraes.
Em Frana, o Estado revela-se timoneiro somente na medida em que se refora sempre
que posto prova, em que reaprende a ser timoneiro. Em Portugal, o Estado assenta num
microcosmos poltico auto-sustentado e legitimado pela racionalidade tcnico-burocrtica,
que o configuram como um Estado controlador e auto-centrado.
Quando posto prova o Estado responde fortemente quando fortemente interpelado e
fracamente quando interpelado fracamente. Na sua configurao de Estado timoneiro, no caso
francs, ou de Estado controlador e auto-centrado, no caso portugus, aquilo a que se assiste
activao por parte dos Estados de estratgias de enquadramento que reorientam os
fundamentos da interpelao.
A existncia de conhecimentos e de dispositivos tcnicos ou, mesmo a sua recomposio
perante determinadas provas, no so suficientes se os alinhamentos sociotcnicos adequados
no estiverem consagrados em quadros institucionais e legais que obriguem a incorporar
todos os cidados no corpo poltico, numa tica do cuidado (todos somos vulnerveis)
(Paperman, 2003) e para alm de uma ecologia do medo (Davis, 1998).
Do postulado de uma cidadania supostamente universal, dos idosos vtimas da onda de
calor aos mineiros e populaes dependentes tanto quanto vtimas da explorao de urnio, o
que emerge uma cidadania que sobrevive sombra de Estados apostados sempre em serem
maiores que os seus cidados.
As teorias ocidentais sobre cidadania acentuam a ideia de cidados activos e competentes,
o que invisibiliza todos os que no possuem recursos para assumirem uma cidadania proactiva
e afirmativa (Nussbaum, 2006). Uma cidadania plena e inclusiva, implica que as pessoas e os
grupos situados nos interstcios dos alinhamentos sociotcnicos se tornem visveis e
participem do trabalho colectivo de construo de um mundo comum que esteja para alm das
polticas de sobrevivncia e do medo.
A cincia, por sua vez, no uma condio necessria para se ser cidado/cidad.
Argumentar que a cincia central para a construo de espaos de cidadania desvirtua os
princpios, pressupostos e a noo de cidadania como o direito a ter direitos e o direito a
participar plenamente na vida da polis. A invisibilidade da cidadania, patente nos dois estudos
de caso e que aparece como o fio condutor da nossa pesquisa, leva-nos a concluir que a
incluso e a assuno de direitos no suficiente se no for acompanhada de mudanas
estruturais que produzam uma plena pertena na polis.
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108
III Parte
109
Nota prvia
O Estado hodierno cada vez mais chamado a responder perante os desafios colocados pela
sociedade de risco (Beck, 1992; Fisher, 2003). Esta actuao do Estado em face dos riscos
configura-se como uma espcie de novo intervencionismo do estatal (Dellis, 2003).3 Todavia,
no possvel garantir o risco zero. Primeiro, existem riscos impossveis de eliminar.
Segundo, a eliminao total de certos riscos teria consequncias econmicas e sociais de todo
indesejveis. Terceiro, as medidas de preveno dos riscos so elas prprias, por vezes,
geradoras de novos riscos (Auby, 2005). Assim, necessrio estabelecer parmetros de
actuao do Estado perante os riscos susceptveis de atingirem a sociedade. Deve ser
estabelecido um enquadramento normativo da interveno do Estado em matria de
preveno e reduo de riscos.
O regime jurdico que enquadra a actividade do Estado deve assentar em dois pontos.
Primeiro, devem ser estabelecidas as condies em que o Estado obrigado a actuar, sob pena
de ser responsabilizado pela sua inrcia. Em segundo lugar, necessrio estabelecer os termos
em que se realiza essa interveno. Com efeito, se verdade que no possvel alcanar
situaes de risco zero, tambm verdade que nem tudo permitido quando se pretende
prevenir ou reduzir riscos. A interveno do Estado na preveno dos riscos pode representar
uma restrio dos direitos de determinados cidados. Assim, necessrio estabelecer de
forma precisa as regras de actuao do Estado, para que a preveno e reduo dos riscos no
constitua uma restrio indiscriminada e injustificada dos direitos dos particulares.
Certamente que a preveno e a reduo do risco constituiem um fundamento para a restrio
de direitos. No entanto, entre duas medidas de preveno ou reduo do risco, deve escolherse aquela que for menos gravosa para os direitos dos particulares.4
A reflexo ir centrar-se nos pontos acima referidos. Primeiro, tentaremos elaborar
critrios de actuao do Estado. De seguida, procuraremos estabelecer uma disciplina que
regule esta mesma interveno. Ao longo do estudo abordaremos vrios casos em que o
Estado se v confrontado com riscos. Dois dos casos prendem-se com riscos naturais: onda de
1
Licenciado em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra e Mestre em Direito Administrativo.
Assistente Convidado na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Os seus interesses de investigao centram-se
em questes relacionadas com a responsabilidade do Estado na preveno de riscos naturais e tecnolgicos, e o papel dos
cidados na governao pblica.
2 Professora na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Licenciatura em Direito pela Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra, em 1990. Ps-graduao em Estudos Europeus pela Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, em 1991. Curso de Direito Internacional Pblico na Academia de Direito Internacional de Haia, em 1991. Mestrado
em Integrao Europeia, na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, em 1995 com a dissertao intitulada O
Princpio do Poluidor Pagador - pedra angular do Direito Comunitrio do Ambiente. Doutoramento em Direito Pblico em
2006 com a dissertao intitulada O Princpio do Nvel Elevado de Proteco Ecolgica. Resduos, fluxos de materiais e
justia ecolgica".
3 Todavia, o autor alerta para o risco deste novo intervencionismo fazer emergir um Estado paternalista, seno mesmo
autoritrio.
4
Tal obrigao decorre do princpio da proporcionalidade ou da proibio do excesso consagrado no artigo 18 da
Constituio da Repblica Portuguesa (CRP).
110
5 Este
dever resulta implicitamente da articulao do artigo 9. e) com o artigo 66. da Constituio da Repblica Portuguesa.
111
112
A delimitao operada por Pardo tem, em nosso entender, o objectivo de determinar quais
os riscos que podem gerar responsabilidade. O autor exclui os riscos naturais porque entende
que estes so riscos que no envolvem decises humanas e que, consequentemente, no
podem gerar responsabilidade. Defende que apenas existem perigos naturais e no riscos
naturais.
Consideramos que esta posio doutrinal no defensvel uma vez que tambm os riscos
naturais envolvem decises humanas. No cabe ao ser humano deliberar sobre a ocorrncia
dos riscos naturais, mas compete-lhe tomar decises relativamente s medidas de preveno e
reduo ou mitigao destes mesmos riscos. Assim, a responsabilidade do Estado no fica
excluda uma vez que sobre ele impende o dever de preveno dos riscos. Do mesmo modo,
julgamos que tambm no faz sentido distinguir entre sociedades de risco e sociedades de
perigo (Gmez, 2005: 121).
113
Risco e perigo
A distino entre risco e perigo no consensual. Para Niklas Luhman (apud Trute, 2003:
73), enquanto o risco causado por uma deciso humana, o perigo algo que acontece a
algum. No fundo, a diferena essencial entre o risco e o perigo seria a seguinte: enquanto o
risco a consequncia de uma conduta e pode portanto ser imputado a um determinado
agente, o perigo resulta das foras da Natureza e no pode ser imputado a nenhuma deciso
humana. Outros autores entendem que o perigo uma ameaa contra a segurana ou a
existncia de uma pessoa ou de uma coisa; o risco a susceptibilidade da ocorrncia de um
perigo (Noiville, 2003: 117).
114
115
116
117
118
119
120
121
122
Outro dos aspetos que julgamos ser digno de nota a previso do direito informao e
da consulta do pblico (artigo 10.). Este preceito obriga os Estados-Membros a
disponibilizarem ao pblico a avaliao preliminar dos riscos de inundaes, as cartas de
riscos de zonas inundveis, as cartas de riscos de inundaes e os planos de gesto dos riscos
de inundaes. Para alm disso, os Estados devero promover a participao activa dos
interessados na elaborao, reexame e actualizao dos planos de gesto dos riscos de
inundaes.
Apesar do exposto, os estudos anteriormente realizados no que concerne gesto dos
riscos de inundaes podem ser aproveitados. Tal aproveitamento tem de se realizado nos
termos do artigo 13..
A gesto dos riscos de inundaes no fica encerrada com a elaborao do plano de
gesto dos riscos de inundaes.
As avaliaes preliminares so reexaminadas e, se necessrio, actualizadas at 22 de
Dezembro de 2018, e, a partir da, de seis em seis anos (artigo 14. n. 1).
As cartas de zonas inundveis e as cartas de riscos de inundaes so reexaminadas e, se
necessrio, actualizadas at 22 de Dezembro de 2019, e, seguidamente, de seis em seis anos
(artigo 14. n. 2).
Os planos de gesto dos riscos de inundaes so reexaminados e, se necessrio,
actualizados, at 22 de Dezembro de 2021, e, seguidamente, de seis em seis anos (artigo 14.
n. 3).
Os reexames tm em especial considerao o impacto provvel das alteraes climticas
sobre a probabilidade de ocorrncia de inundaes (artigo 14. n. 4).
Os dados relativos avaliao preliminar, as cartas de zonas inundveis, as cartas de
risco de inundao e os planos de gesto dos riscos de inundaes devem ser postos
disposio da Comisso pelos Estados-Membros no prazo de trs anos (artigo 15. n. 1).
A data limite para a transposio da DI era 26 de Novembro de 2009 (artigo 17. n. 1).
As disposies que transpem a DI devem referir expressamente esta mesma directiva (artigo
17. n. 2). A Assembleia da Repblica aprovou, nesse sentido, a Resoluo n. 15/2008, de 3
de Abril de 2008. Deste modo, e independentemente do disposto na Directiva, o Governo est
j obrigado a prevenir o risco de inundao atravs da adoo de um Plano Nacional de
Reduo do Risco de Inundaes que estabelea um conjunto de medidas nas reas do
planeamento, da preveno e da resposta operacional s ocorrncias.
A directiva obrigar ainda o legislador nacional a um esforo de preciso conceptual
quanto aos conceitos de inundao e de cheia. Com efeito, apesar de serem tomadas como
sinnimas pelo pblico em geral, e pelo prprio legislador nacional em determinadas
situaes, as expresses inundao e cheia reportam-se a realidades distintas.
As futuras directivas sobre riscos podero servir-se do modelo fornecido pela DI:
avaliao preliminar, cartas de perigo, cartas de riscos, planos de gesto de riscos, reexames e
actualizaes.
O procedimento acima descrito pode ser usado tanto em relao aos riscos naturais como
em relao aos riscos tecnolgicos. Pense-se, por exemplo, no caso das cartas de perigos e das
cartas de riscos: se todos os riscos se produzem num dado espao, ento todos podero ser
representados em cartas.
Esta directiva tem ainda a virtude de canalizar esforos para a preveno dos riscos e no
apenas para a reparao dos mesmos.
123
function of magnitudes of damage. Risk analyses aim to determine the expected value of a
risk.
A avaliao do risco comprises a set of techniques used to arrive at rational judgments
about a risk in terms of its acceptability for society as a whole or for certain groups or
individuals. Scientific risk analysis and the risk perceptions ascertained by empirical studies
provide inputs to risk evaluation.
A gesto do risco is the sum of measures instituted by people or organizations in order
to reduce, control and regulate risks. Such measures include politically stipulated limit values,
economic incentives, liability regimes, planning techniques and educational schemes.
A percepo do risco refers to a risk assessment based largely upon personal
experience, mediated information and intuitive appraisals that have emerged in the course of
biological and later cultural evolution. In addition to the two prime categories of risk
assessment probability and magnitude of damage it integrates other risk characteristics
such as reversibility or distribution.
A vulnerabilidade ao risco is an attribute of regions or of individual groups in society,
referring to whether they are more or less vulnerable than others to a certain risk aggregate in
terms of probability or magnitude of damage.
Blgica
O Arrt royal de 13 de Novembro de 1997, que altera o Arrt royal de 24 de maio de 1982,
que regulamentava a colocao no mercado de substncias potencialmente perigosas para o
ser humano ou para o seu ambiente, no define explicitamente risco, mas fornece uma
definio de caracterizao do risco. A caracterizao do risco lestimation de lincidence
et de la gravit des effets indsirables susceptibles de se produire dans une population
humaine ou une composante de lenvironnement en raison de lexposition, relle ou
prvisible, une substance; la caractrisation peut comprendre lestimation du risque, cest-dire la quantification de cette probabilit. Para alm disso, refere-se que La caractrisation
du risque implique une valuation de la probabilit dun effet indsirable dans les conditions
dutilisation raisonnablement prvisibles.
O Dcret de 16 de Dezembro de 1999, sobre a aprovao do acordo de cooperao
relativo ao controlo dos perigos ligados aos acidentes maiores implicando substncias
perigosas, fornece definies de acidente maior, perigo, e risco. Considera-se acidente maior
un vnement tel quune mission, un incendie ou une explosion dimportance majeure
rsultant de dveloppements incontrls survenus au cours de lexploitation dun
tablissement couvert par le prsent accord de coopration, entranant pour la sant humaine,
lintrieur ou lextrieur de ltablissement, ou pour lenvironnement, un danger grave,
immdiat ou diffr, et faisant intervenir une ou plusieurs substances dangereuses. O perigo
la proprit intrinsque dune substance dangereuse ou dune situation physique de pouvoir
provoquer des dommages pour la sant humaine ou lenvironnement. O risco la
probabilit quun effet spcifique se produise dans une priode donne ou dans des
circonstances dtermines.
O Arrt royal de 5 de setembro de 2001, relativo colocao no mercado e utilizao de
produtos biocidas, contm uma definio de caracterizao dos riscos : estimation de
lincidence et de la gravit des effets indsirables susceptibles de se produire dans une
population humaine, chez des animaux ou dans un milieu naturel en raison de lexposition,
125
126
dans un avenir proche. Consideram-se medidas preventivas toute mesure prise en rponse
un vnement, un acte ou une omission qui a cr une menace imminente de dommage
environnemental, afin de prvenir ou de limiter au maximum ce dommage. So medidas de
reparao toute action, ou combinaison dactions, y compris des mesures dattnuation ou
des mesures transitoires visant restaurer, rhabiliter ou remplacer les ressources naturelles
endommages ou les services dtriors ou fournir une alternative quivalente ces
ressources ou services.
Espanha
A lei n. 12/2008, de 31 de julho, relativa segurana industrial, emitida pela Comunidad
Autnoma de Catalua, estabelece definies de risco industrial e de risco industrial aceitvel.
O risco industrial definido no artigo 3. m): la probabilidad de que los establecimientos, las
instalaciones o los productos industriales produzcan un efecto daoso especfico en un
perodo de tiempo determinado como consecuencia de sus caractersticas o propiedades
mecnicas, qumicas, elctricas o radiactivas. O risco industrial aceitvel definido artigo 3.
n): el nivel mximo de riesgo que los reglamentos tcnicos de seguridad industrial, de
carcter obligatorio, deben determinar teniendo en cuenta todos los factores tecnolgicos,
sociales y econmicos que intervienen.
A Lei n. 3/2006, de 30 de maro, relativa gesto de emergncias das Ilhas Baleares,
prev no seu artigo 2. as definies de catstrofe, calamidade, emergncia, e risco. A
catstrofe definida como emergencia desencadenada por la accin del hombre, las fuerzas
de la naturaleza o circunstancias tecnosociolgicas donde hay una gran destruccin de bienes
o afeccin al patrimonio colectivo o ambiental y a las personas. A calamidade seria uma
emergencia que produce un gran nmero de vctimas o afecta a un colectivo numeroso de
personas. A emergncia entendida como o suceso o accidente que acontece de forma
imprevista y puede afectar a la integridad fsica de las personas o a los bienes,
individualmente o colectivamente, y que, en ocasiones, llega a constituir una catstrofe o una
calamidad. Por fim, o risco definido como a eventualidade de produo de uma
emergncia, catstrofe ou calamidade.
O Real Decreto n. 1254/1999, de 16 de julho, atravs do qual se aprovam medidas de
controlo de riscos inerentes a acidentes graves em que intervenham substncias perigosas,
prev definies de risco e perigo. O perigo definido como la capacidad intrnseca de una
sustancia o la potencialidad de una situacin fsica para ocasionar daos a las personas, los
bienes y el medio ambiente. O risco seria a la probabilidad de que se produzca un efecto
daino especfico en un perodo de tiempo determinado o en circunstancias determinadas.
Estas definies permaneceram inalteradas no Real Decreto n. 1196/2003, de 19 de
setembro, relativo proteo civil para o controlo e planificao do risco de acidentes graves
em que intervm substncias perigosas.
A Lei n. 30/2002, de 17 de dezembro, sobre a Proteo Civil e Emergncias de Arago,
previa tambm as definies de catstrofe, calamidade, emergncia, e risco no artigo 2.. Os
conceitos de risco e emergncia so idnticos aos da lei anteriormente citada. Apenas variam
os conceitos de catstrofe e calamidade. Catstrofe seria a Emergencia en la que hay una
gran destruccin de bienes y afeccin al patrimonio colectivo y ambiental. A calamidade
entendida como a Emergencia que produce muchas vctimas o afecta a muchas personas. A
calamidade e a catstrofe distinguem-se, portanto, pelo seu objecto: enquanto a primeira
afecta pessoas, esta ltima afecta os bens e o patrimnio.
127
Em 1995, foi emitida uma Resoluo que aprovava a Diretriz Bsica de Planificao da
Proteco Civil perante o Risco de Inundaes. Nessa resoluo previam-se os conceitos de
risco, perigosidade e vulnerabilidade. A perigosidade seria a probabilidade de ocorrncia de
uma inundao, dentro dum perodo de tempo determinado e numa dada rea. A
vulnerabilidade seria o grau de probabilidade de dano num dado elemento em risco, expresso
numa escala de 0 (sem perdas) a 1 (perda total). Finalmente, o risco seria o nmero esperado
de vtimas, danos materiais e desorganizao da actividade econmica.
Frana
A Loi n. 82/600, de 13 de julho de 1982, relativa indemnizao das vtimas de catstrofes
naturais, define catstrofes naturais da seguinte forma: sont considrs comme les effets de
catastrophes naturelles, au sens de la prsente loi, les dommages matriels directs ayant eu
pour cause dterminante l'intensit anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures
habituelles prendre pour prvenir ces dommages n'ont pu empcher leur survenance ou n'ont
pu tre prises.
A Circulaire n. 6 DRT, de 18 de abril de 2002, sobre a aplicao do dcret n. 20011016, que cria um documento relativo avaliao dos riscos para a sade e a segurana dos
trabalhadores, inclui definies de risco e perigo. O risco o rsultat de ltude des
conditions dexposition des travailleurs ces dangers. O perigo aproprit ou capacit
intrinsque dun quipement, dune substance, dune mthode de travail, de causer un
dommage pour la sant des travailleurs.
Em setembro de 2002, a Caisse Regional dAssurance Maladie des Pays de la Loire e os
Services de Sant au Travail du Maine-et-Loire criaram o Guide dvaluation des Risques
em que se definem o perigo e o risco. Entende-se por perigo a cause capable de provoquer
un dommage (lsion ou atteinte la sant). O risco a combinaison de la gravit du
dommage potenciel et de sa probabilit dapparition .
De acordo com a Loi n. 2003/699, de 30 de julho, relativa preveno dos riscos
tecnolgicos e naturais e reparao dos seus danos, deve entender-se por risco a probabilit
doccurrence, la cintique et la gravit des accidents potentiels selon une mthodologie
quelle explicite (artigo 4.). A lei n. 2006-1772, de 30 de dezembro, sobre gua e os meios
aquticos, prev a mesma definio de risco.
O Decreto n. 2003/1254, de 23 de dezembro, relativa preveno do risco qumico,
adoptam-se as definies de risco e perigo. O perigo a proprit intrinsque dun agent
chimique susceptible davoir un effet nuisible . O risco a probabilit que le potentiel de
nuisance soit atteint dans les conditions dutilisation et/ou dexposition .
A Circular n. DPPR/SEI2/MM-05-0316 de 7 outubro 2005 relativa s instalaes
classificadas, contm um glossrio em que se definem vrios conceitos. O perigo definido
como a proprit intrinsque un substance (butane, chlore,...), un systme technique
(mise sous pression d'un gaz,...), une disposition (lvation d'une charge),..., un organisme
(microbes), etc., de nature entraner un dommage sur un lment vulnrable [sont ainsi
rattaches la notion de "danger" les notions d'inflammabilit ou d'explosivit, de toxicit, de
caractre infectieux etc... inhrentes un produit et celle d'nergie disponible (pneumatique
ou potentielle) qui caractrisent le danger]. O risco a Combinaison de la probabilit d'un
vnement et de ses consquences ou a Combinaison de la probabilit d'un dommage et de
sa gravit. O risco tecnolgico a la combinaison de la probabilit d'occurrence d'un
vnement redout/final considr (incident ou accident) et la gravit de ses consquences sur
des lments vulnrables. Este diploma entende que o risco constitui uma potencialidade que
128
129
130
131
efforts and capabilities to save lives and to protect property and public health and safety, or to
lessen or avert the threat of a catastrophe in any part of the United States. Por desastre maior
(major disaster) entende-se any natural catastrophe (including any hurricane, tornado, storm,
high water, winddriven water, tidal wave, tsunami, earthquake, volcanic eruption, landslide,
mudslide, snowstorm, or drought), or, regardless of cause, any fire, flood, or explosion, in any
part of the United States, which in the determination of the President causes damage of
sufficient severity and magnitude to warrant major disaster assistance under this Act to
supplement the efforts and available resources of States, local governments, and disaster relief
organizations in alleviating the damage, loss, hardship, or suffering caused thereby.
Finalmente, o perigo definido como an emergency or disaster resulting from a natural
disaster or na accidental or man-caused event.
No obstante a existncia da FEMA, cada Estado federado desenvolve o seu prprio
plano de gesto do risco. Tal competncia decorre do Robert T. Stafford Disaster Relief and
Emergency Assistance Act, alterado pelo Disaster Mitigation Act de 2000.
Democracia e risco
Existe uma ntima relao entre a democracia e o risco. Nas palavras de Douglas e Wildavsky
(1982: 260): We choose the risks in the same package as we choose our social institutions.
Os cidados tm a expectativa de que as instituies democraticamente eleitas os protejam
dos crescentes riscos resultantes do desenvolvimento tecnolgico (Hiskes, 1992: 260). Num
Estado democrtico, ao lado do dever de proteo contra riscos encontra-se a obrigao de
garantir a participao das pessoas nas decises sobre riscos que especialmente as afectam.
Trata-se de uma exigncia no apenas de natureza jurdico-poltica mas tambm moral
(Noiville, 2003: 2).
A participao da populao fundamental na medida em que permite atender no s aos
interesses das pessoas como tambm aos seus valores. Andreas Klinke e Ortwin Renn (1999:
41) afirmam o seguinte: People are willing to suffer harm if they feel it is justified or if it
serves other goals. At the same time, they may reject even the slightest chance of being hurt if
they feel the risk is imposed on them or violates their other attitudes and values. Com efeito,
no deve impor-se uma deciso aos cidados sem saber quais as suas aspiraes. Nalguns
casos as pessoas sacrificam o desenvolvimento econmico para garantir a proteo do
ambiente. Mas pode perfeitamente suceder que os cidados estejam dispostos a sacrificar bens
ecolgicos em nome da criao de mais empregos. No fundo, a participao permite saber o
que que os cidados esto ou no dispostos a arriscar.
Um aspeto interessante neste contexto a diferente postura dos EUA e da Europa em face
aos riscos. Na verdade, a cultura um aspeto que influencia a conformao das polticas de
gesto de risco (Montpetit e Rouillard, 2008).6 Elie Alfandri (1997: 9) sintetiza esta
divergncia da seguinte forma: Les Amricains, par exemple, aiment prendre des risques, les
Europens, chauds par les guerres, les dvaluations montaires, ont eu tendance
privilgier la scurit. A actual crise financeira acabou por demonstrar que esta diferente
postura em face do risco tem consequncias prticas: a crise teve como epicentro os EUA e
no a Europa.
Exporemos de seguida dois casos em que se relacionam a democracia e o risco. Primeiro
atravs do caso da aceitao do depsito de resduos radioativos na Coreia do Sul. Em
Ver, a este propsito, o estudo de Montpetit e Rouillard (2008) que confronta os modelos de gesto de risco norteamericano e europeu.
132
segundo lugar, um caso, ocorrido na Nova Zelndia, no qual os cidados exigiram o direito de
explorar uma mina.
Depsito de resduos nucleares na Coreia do Sul
Os depsitos de resduos radioativos constituem um risco localizado. Assim, enquanto os
benefcios da explorao de urnio so de toda a sociedade, os riscos dessa mesma explorao
tendem a afectar especialmente um determinado grupo de pessoas. Coloca-se aqui o problema
da justia intrageracional.
No processo de localizao de instalaes desta natureza, necessrio conduzir processos
que tenham em conta dois aspetos: as caractersticas geofsicas do local; a vontade dos
cidados. Deste modo, num primeiro momento, devero identificar-se os locais com
condies geolgicas e ambientais para acolheram os depsitos de resduos radioativos. Num
segundo momento, dever ser conduzido um procedimento de escolha de um dos locais
listados no primeiro momento. Esta escolha dever ter em considerao a vontade da
populao local.
A instalao do primeiro depsito de resduos radioativos na Coreia do Sul, em
Gyeongju, obedeceu a um procedimento desta natureza.7 Na realidade, foram realizados dois
procedimentos, mas o primeiro deles no teve sucesso porque todas as comunidades locais
vetaram a proposta. O segundo procedimento foi bem-sucedido em virtude das compensaes
estabelecidas pelo Estado coreano (300 bilies de Won). Primeiro identificaram-se quatro
locais com condies para receberem os resduos (Gyeongju, Pohang, Kunsam e Yongduk).
Depois, operou-se um referendo populao local. O local escolhido seria aquele em que a
aceitao fosse maior. O local com maior taxa de aprovao foi Gyeongju com 90 % dos
votantes a aprovarem a instalao do depsito.8
Em nossa opinio, a determinao do local em que vo ser depositados os resduos
radioativos deve preceder a deciso de autorizao de explorao de recursos geolgicos
radioativos. Tal permitiria evitar situaes em que ningum est disposto a acolher os
resduos radioativos.
Minas de ouro na Nova Zelndia
Os indivduos que vo ser afectados por uma deciso que envolva risco devem ter o direito de
intervir no procedimento. Geralmente, os cidados intervm no sentido de tentar reduzir ou
evitar os riscos provenientes de determinadas actividades. No entanto, o contrrio tambm
pode acontecer quando existam vantagens econmicas. Pode acontecer que a populao de
um determinado local no s consinta como tambm exija a instalao de uma determinada
actividade geradora de riscos.
Foi o que sucedeu com a instalao de uma mina de ouro na Nova Zelndia (Walton,
2007). Neste caso, o Governo havia decidido pela no admisso da explorao nos termos
propostos pela empresa de prospeco. A populao local ops a esta deciso do Governo,
considerando que tal actividade era importante para a economia local e no punha em causa
os valores ambientais.
7 Para
uma descrio do procedimento de aceitao do depsito de resduos pela populao local Cf. Chung et al. (2008).
Ji Bum Chung (2008: 1021) chama a ateno para o facto de esta taxa de aprovao resultar no apenas das compensaes
estatais, mas tambm da rivalidade existente entre as diversas provncias.
8
133
Pe-se aqui o problema de saber at que ponto o Governo tem o direito de opor a sua
vontade s populaes locais, quando estas esto dispostas a suportar determinados riscos.
necessrio tentar perceber a legitimidade democrtica de tais decises.
5. Perigos da participao?
Existem autores que alertam para os perigos que a participao pblica representa para a
eficincia da actuao administrativa (Spyke, 1999). Nancy Spyke (1999: 273) argumenta
neste sentido:
On a more practical level, public participation is inefficient in terms of cost and time, and can result in
lowest-common-denominator solutions if decisionmakers strive to accommodate as many views as
possible.
A autora alerta tambm para uma certa elitizao da participao pblica: When
participation does take place, studies have shown that participants tend to be from upper
socioeconomic classes, leading to common charges of elitism (Spyke, 1999: 274).
Apesar das inevitveis limitaes operativas apresentadas por Nancy Spyke, julgamos
que o princpio da participao no posto em causa. As actuais limitaes devem constituir
um estmulo ao aperfeioamento do procedimento participativo, e no um fundamento para
abandonar a lgica do princpio da participao.
6. Responsabilizao
Os riscos pessoais constituem uma forma de exerccio da liberdade individual e so, em
princpio, legalmente irrelevantes, desde que no afectem terceiros ou bens colectivos (Trute,
2003: 81). Assim, o Estado tem o dever de assegurar que os particulares no causam perigos
considerveis aos bens pblicos. No prosseguimento desta misso o Estado deve ponderar
entre a liberdade individual e a interveno pblica em favor da segurana. O Estado deve
avaliar o risco, ou seja, a combinao da probabilidade da ocorrncia do perigo com a
134
magnitude dos possveis danos. Quanto maior for a probabilidade de ocorrncia do perigo e a
magnitude dos possveis danos, mais justificada ser a interveno estatal para a proteo de
bens pblicos (Trute, 2003: 82). Actualmente, constata-se que as autoridades pblicas so
obrigadas a assumir novas tarefas em virtude da extenso qualitativa e quantitativa do risco
(Gomes, 2003: 524).
Em princpio, quem suporta os prejuzos quem os sofre. Esta situao inverte-se no caso
de os danos serem imputveis a uma pessoa distinta daquele que os sofre. Deste modo,
relativamente a riscos tecnolgicos, ou seja, aqueles que so originados pelo prprio sewr
humano em resultado do desenvolvimento da cincia e da tcnica, existem limites at aos
quais a sociedade tem de suportar os riscos. Contudo, a partir de certo limiar aquele que
origina o risco que tem de suportar os prejuzos do mesmo.
Se assim relativamente aos riscos tecnolgicos, o mesmo no se pode dizer dos riscos
naturais. que a origem dos riscos naturais no pode ser directamente imputada a nenhuma
actividade humana. Significar isto que os prejuzos provocados por uma catstrofe tero de
ser inevitavelmente suportados por quem os sofre? Ou poder o Estado ser responsabilizado
no caso de no tomar as medidas de preveno que lhe so exigveis?
Pode, partida, parecer estranho que o Estado seja responsabilizado por um facto a que
no deu origem. que no se trata aqui de um risco originado por uma actividade perigosa,
tal como acontece com os riscos tecnolgicos. Estamos sim perante um perigo decorrente da
aco das foras da Natureza. No tendo origem numa actividade do ser humano, a
responsabilizao do Estado pelos prejuzos provocados pela ocorrncia de riscos naturais s
poder ter como fundamento uma omisso ilcita. Significa isto que s possvel
responsabilizar o Estado pela sua inrcia. S quando recair sobre o Estado um dever de
preveno contra determinados riscos naturais, que possvel responsabilizar o Estado.
6.1. Responsabilizao e ordenamento do territrio: o caso de Portugal
O ordenamento do territrio constitui um instrumento de preveno e reduo dos riscos. As
principais fontes de risco que afectam a organizao do territrio so as instalaes nucleares,
as instalaes biotecnolgicas, as instalaes qumicas, as emisses de substncias txicas, as
instalaes elctricas, os sismos, os movimentos de massas, as quedas de avies, as
inundaes, as avalanches, os depsitos de munies e de materiais explosivos, as torrentes de
lama, as condutas de combustveis, as barragens, e os transportes de substncias perigosas
(Seiler, 1996: 15).
Desde logo, o ordenamento do territrio pode intervir no sentido de evitar a acumulao e
agrupamento de vrios riscos. Imagine-se, por exemplo, um incndio florestal que ameaa um
depsito de explosivos, ou ainda uma inundao que atinge uma instalao nuclear.
As decises no domnio do ordenamento do territrio tero como pressuposto uma
avaliao do risco, em que se determinam os danos e a probabilidade. No existem mtodos
de avaliao da probabilidade infalveis. Todavia, no caso dos eventos mais frequentes,
estudos estatsticos relativos a longos perodos fornecem resultados relativamente fiveis
(Seiler, 1996: 16).
O primeiro objectivo do ordenamento do territrio a separao espacial das fontes de
risco e dos objectos ameaados (pessoas, bens, infra-estruturas e ambiente). Na verdade, o
ordenamento do territrio oferece instrumentos para garantir esta distncia. Por um lado, evita
ou reduz a instalao de objectos ameaados junto das fontes de risco atravs da delimitao
de zonas de risco. Em segundo lugar, evita a implantao de fontes de risco na proximidade
135
Cf. o artigo 6. da Directiva n. 2007/60/CE que estabelece a obrigao de criar cartas de zonas inundveis e cartas de risco
de inundao a partir dos resultados obtidos na avaliao preliminar prevista nos artigos 4. e 5..
10 Cf. o artigo 4. n. 2 da Directiva n. 2007/60/CE.
136
Mas ainda no respondemos a uma questo: o Estado tem o dever considerar o risco no
momento da elaborao dos instrumentos de gesto territorial? Avanamos desde j a
resposta: sim.
O dever de considerao do risco nos instrumentos de gesto territorial
Actualmente, o instrumento de planeamento do territrio hierarquicamente superior a todos os
outros o Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio (PNPOT). O PNPOT
constitudo por um Relatrio e um Programa de Aco. Entre os Objectivos Estratgicos
estabelecidos no Programa de Aco do PNPOT encontra-se o de prevenir e minimizar os
riscos.
No mbito deste objectivo estratgico existe uma pluralidade de objectivos especficos,
dos quais se sublinha o objectivo de avaliar e prevenir os factores e as situaes de risco e
desenvolver dispositivos e medidas de minimizao dos respetivo efeitos.
Para cada objectivo especfico prevem-se medidas prioritrias a implementar. No mbito
do objectivo especfico que assinalmos prevem-se as seguintes medidas prioritrias:
primeiro, definir uma Estratgia Nacional Integrada para a Preveno e Reduo de Riscos;
segundo, reforar a vertente da avaliao de riscos naturais, ambientais e tecnolgicos, em
particular dos riscos de acidentes graves envolvendo substncias perigosas, na Avaliao de
Impacto Ambiental e na Avaliao Estratgica; em terceiro lugar, definir para os diferentes
tipos de riscos naturais, ambientais e tecnolgicos, em sede de Planos Regionais de
Ordenamento do Territrio (PROT), Planos Municipais de Ordenamento do Territrio
(PMOT) e Planos Especiais de Ordenamento do Territrio (PEOT), e consoante os objectivos
e critrios de cada tipo de plano, as reas de perigosidade, os usos compatveis nessas reas, e
as medidas de preveno e mitigao dos riscos identificados; em quarto lugar, elaborar cartas
de risco geolgico, que identifiquem as zonas de vulnerabilidade significativa, tendo em vista
a tomada de decises que permitam a minimizao dos efeitos resultantes dos factores
meteorolgicos e de natureza geolgica; quinto ponto, criar medidas preventivas e correctivas
para as diversas situaes de risco geolgico, nomeadamente atravs de legislao com a sua
identificao e localizao que estabelea uma condicionante legal ao uso do solo, a verter
nos Instrumentos de Gesto Territorial; sexto, reforar a capacidade de fiscalizao e de
investigao dos rgos de Polcia e o acompanhamento sistemtico; e finalmente,
desenvolver e aperfeioar os Planos de Emergncia de base territorial.
A lei n. 58/2007, de 4 de setembro, que aprova o PNPOT, estabelece no artigo 4. n. 2
que O PNPOT prevalece sobre todos os demais instrumentos de gesto territorial em vigor.
No artigo 4. n. 4 afirma-se que a entrada em vigor do PNPOT implica a alterao dos
planos especiais de ordenamento do territrio preexistentes que com o mesmo no se
compatibilizem.11
Esta obrigao de considerao do risco no momento da concretizao das opes do
PNPOT resulta ainda do artigo 10. da lei n. 48/98, que estabelece as Bases da Poltica do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, e do artigo 26. do decreto-lei n. 380/99, que
estabelece o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (daqui para a frente
RJIGT).
Cf. Alves Correia, 2007. Depois de qualificar de muito curto e totalmente irrealista o prazo de 90 dias para a adaptao
dos instrumentos de gesto territorial, o autor defende a aplicao da doutrina francesa da compatibilidade limitada, segundo
a qual as normas do plano inferior no necessitam de ser compatveis com o conjunto das normas dos planos superiores, mas
somente com as do plano que lhe imediatamente superior.
11
137
12
Cf. Fernanda Paula Oliveira (2004). A autora apresenta um elenco das principais dificuldades que se colocam no
processo de planeamento.
138
139
Ocorreu um caso desta natureza aps a catstrofe do Grand-Bornand. Os familiares das vtimas mortais de uma inundao
na comuna do Grand-Bornand intentaram uma ao judicial contra o Estado e a comuna. O Tribunal Administratif de
Grenoble, em primeira instncia, considerou que a inundao do dia 14 de julho de 1987 se tratava de um caso de fora
maior. Entendeu portanto que nada permitia prever a ocorrncia de um evento de tal magnitude, pelo que o Estado deveria ser
exonerado de qualquer responsabilidade. As partes recorreram para a Cour Administrative dAppel de Lyon. Esta instncia
recusou a imprevisibilidade do risco dado que existiam precedentes de inundaes nesse local. Negou-se a existncia de um
caso de fora maior. Assim, o Estado e a comuna foram condenados a pagar as devidas indemnizaes aos familiares das
vtimas.
14
Cf. Acrdo da Cour Administrative dAppel de Lyon, de 7 de Dezembro de 1989, n. 89LY00397.
15 Rene Houstiou (1996) aborda a questo da indemnizao das vtimas das catstrofes naturais pelas autoridades pblicas
locais caso no adoptem as devidas medidas de preveno. Para alm disso, trata da questo da interveno das seguradoras
na indemnizao dos danos provocados pelas catstrofes naturais. Refere a esse propsito que o prmio do seguro no pode
variar em funo do risco corrido, devendo aplicar-se uma taxa unitria. O Estado apareceria como garante do funcionamento
do sistema. Se o plano for desrespeitado, a seguradora ficar exonerada de qualquer responsabilidade.
141
determinadas zonas nas quais a indemnizao por catstrofe natural dependia do cumprimento
dos instrumentos de gesto territorial; e conceder Administrao um poder mais amplo para
vincular os instrumentos de planeamento preveno do risco. A regulamentao desta
matria est actualmente inserida no Code de lEnvironnement, que no ttulo VI do Livro V
contm o regime da preveno dos riscos naturais. Digna de nota ainda a possibilidade
contida no artigo L.561-1 deste cdigo, onde se prev o poder da Administrao expropriar
pessoas com fundamento no risco, sempre que os custos da indemnizao por expropriao
sejam inferiores aos custos da proteo das pessoas contra os riscos.
Activao da responsabilidade administrativa
A activao da responsabilidade administrativa impe que se verifiquem trs requisitos: dano;
facto gerador; imputao do dano entidade pblica. As hipteses de responsabilidade mais
frequentes em matria de riscos so as de omisso das autoridades na preveno dos riscos, e
de concesso de autorizao de ocupao dos solos em zonas de risco (Larrouy-Castera e
Ourliac, 2004: 141).
A preveno do risco da competncia do Estado, seja atravs de planos urbansticos de
natureza genrica, seja atravs de planos especificamente vocacionados para a preveno dos
riscos, nomeadamente os Planos de Preveno de Riscos Naturais (PPRN) e os Planos de
Preveno de Riscos Tecnolgicos (PPRT). Por isso, qualquer omisso ou atraso neste sector
em que se verificam os riscos pode ser fonte de responsabilidade caso se verifiquem danos
(Larrouy-Castera e Ourliac, 2004: 141). Os planos de preveno de riscos so considerados
pelo Conseil dtat como um documento urbanstico.16
Para alm disso, no caso de no existir um Plano de Ocupao do Solo (POS) a comuna
pode ser responsabilizada no caso de conhecer os riscos e, apesar disso, autorizar construes
sem impor sequer a observncia de prescries especiais.
Se houver um POS ou uma carta comunal, ser a colectividade territorial a ser
responsabilizada caso se prove o conhecimento do risco no momento da concesso da
autorizao de urbanizao.
16
Esta qualificao foi adoptada num parecer do Conseil dtat de 3 de Dezembro de 2001. Pode ser consultada no stio:
http://www.conseil-etat.fr/ce/jurispd/index_ac_ld0110.shtml.
17 Cf. Mendes (2007).
142
143
Esta contribuio uma percentagem dos rendimentos obtidos pelas entidades empregadoras.
O Dia da Solidariedade fixado atravs das convenes colectivas de trabalho. Na ausncia
de conveno, esta ter lugar na segunda-feira de Pentecostes.
No artigo 7. da Lei n. 2004-626 prev-se a criao da Caisse Nationale de Solidarit
pour lAutonomie (CNSA, Caixa Nacional da Solidariedade para a Autonomia). A CNSA
um estabelecimento pblico que goza de personalidade jurdica e de autonomia financeira. Ela
est no entanto submetida ao controlo das autoridades competentes do Estado. O objectivo da
CNSA contribuir para o financiamento dos encargos com as pessoas idosas e com as
pessoas portadoras de deficincia, respeitando a igualdade de tratamento das pessoas visadas
no conjunto do territrio.
Onda de Calor e epidemiologia
A epidemiologia tem como objectivo controlar problemas de sade das populaes. Para tal,
procura pr em evidncia os efeitos de diversos factores ligados ao ambiente e aos modos de
vida sobre o estado de sade das populaes (Ledrans, 2008).19
As ondas de calor podem ser analisadas sob uma perspectiva epidemiolgica. Com efeito,
existem estudos que procuram estabelecer relaes entre as ondas de calor e a variao da
mortalidade. Rupa Basu e Jonathan Samet (2002) abordam esta relao a propsito de um
tema mais amplo: a relao entre as elevadas temperaturas e a mortalidade. Os autores
comeam por destacar a necessidade de considerao dos factores demogrficos. Em primeiro
lugar, afirma-se que os grupos etrios de maior risco so as crianas com menos de um ano e
as pessoas idosas. De seguida, indicam-se as pessoas que executam trabalhos pesados, as que
vivem nos centros das cidades, e as pessoas com baixos rendimentos. Os diversos estudos que
citam no permitem concluir qual dos sexos o mais vulnervel.
Num segundo momento, enunciam factores de risco comportamentais. Assim, seriam
mais vulnerveis as pessoas que vivem sozinhas, que esto acamadas, que padecem de
doenas mentais, que no saem de casa diariamente, que vivem nos andares mais altos, e
alcolicas. Diz-se que o melhor meio de proteo contra as ondas de calor o acesso a ar
condicionado em casa ou noutros locais. Para alm disso, indicam-se outros factores de
proteo como o acesso a transportes, residncias rodeadas de rvores ou arbustos, e a
ingesto de muitos lquidos. Os autores chamam ainda a ateno para estudos realizados na
Austrlia que apontam o excesso de vesturio, as exposies prolongadas ao sol, a obesidade,
o alcoolismo, a medicao, e a epilepsia, como factores de risco.
Em terceiro lugar, fazem referncia relao entre os perodos de durao das ondas de
calor e a variao da mortalidade.
No mbito de estudos que se reportam a estabelecimentos de sade, Basu e Samet alertam
para o facto de a mortalidade ser superior quando estes estabelecimentos no dispem de ar
condicionado. No final, estes autores propem o desenvolvimento de um sistema de heat
warning, a implementao de um buddy system no qual uma pessoa fica encarregada das
pessoas mais idosas e doentes de uma determinada rua em caso de onda de calor, a difuso de
uma heatline para as pessoas que adoeam em virtude do calor, a recomendao de ingerir
lquidos, e o fornecimento de transportes que permitam aceder a espaos com ar condicionado
(por exemplo, centros comerciais) (Basu e Samet, 2002).
Jean-Pierre Besancenot (2005) analisa, por sua vez, o caso particular da onda de calor do
Vero de 2003 numa perspectiva epidemiolgica. O autor apresenta um grfico que relaciona
A autora cita uma definio de Last segundo a qual a epidemiologia o estudo da distribuio e das determinantes dos
eventos relativos sade no seio de populaes especficas, e a aplicao desse estudo ao controlo de problemas de sade.
19
145
a mortalidade com a variao das temperaturas mnimas e mximas dirias, no perodo que
medeia entre 1 e 28 de agosto de 2003 na Frana.
Figura 1 Sobremortalidade diria e temperaturas extremas dos dias 1 a 28 de agosto de 2003 em Frana.
O balano da cancula de agosto de 2003 o mais pesado a que a Frana assistiu desde a
Segunda Grande Guerra. Besancenot chega, porm, a resultados distintos dos apresentados
por Basu e Samet no que diz respeito a factores demogrficos potenciadores do risco. Com
efeito, a anlise do caso francs revelou que a sobremortalidade se concentrou nas mulheres
idosas.20 Outra particularidade prende-se com o facto do surgimento de decessas dos 35 aos
45 anos. Para alm disso, chama a ateno para a desigual distribuio geogrfica da
mortalidade. Os meios urbanos foram os espaos mais afectados (figura 2). Esta circunstncia
decorre sobretudo do maior isolamento das pessoas que vivem nestes meios. No entanto,
aponta-se ainda outro factor: a poluio atmosfrica. Na verdade, a combinao do aumento
da temperatura, resultante de situaes anticiclnicas, com a poluio atmosfrica cria
condies particularmente agressivas para a sade das pessoas (Besancenot, 2002: 234). Em
suma, dois factores convergem para potenciar a sobremortalidade nos meios urbanos: o
isolamento social e a poluio atmosfrica.
20
Para alm da feminizao da populao idosa, afirma-se ainda o facto de viverem ss em maior nmero e com fracos
rendimentos. Ainda no provado est o argumento de que as mulheres so mais fortemente afectadas por perturbaes de
termoregulao, e em especial de perturbaes da sudao.
146
A ausncia de solidariedades
Estamos de acordo com lie Alfandri (1997: 22) quando afirma que o apelo reiterado
solidariedade comporta o risco de perverter essa noo. A solidariedade no tem por funo
descartar a responsabilidade.
Num contexto poltico de mobilizao da sociedade, refere-se a vrios propsitos a
necessidade de uma solidariedade nacional para fazer face ao declneo da solidariedade local.
O sensacionalismo da afirmao acaba todavia por ocultar o paradoxo que lhe subjaz: como
possvel haver solidariedade nacional sem existir uma solidariedade local ou individual?
Irene Thry (2007), a propsito do tratamento de conceito de solidariedade familiar,
afirma que o termo solidariedade pode ter hoje trs significaes muito diferentes: designa
uma ajuda ou entreajuda pessoal ou associativa, por definio, voluntria; a solidariedade
social e nacional; e a solidariedade familiar.
A solidariedade social e nacional consiste na vontade dos indivduos se unirem uns aos
outros em nome de interesses comuns especficos (Thry, 2007: 152). O exemplo citado por
Thry precisamente o dos fundos de solidariedade. Deste modo, a criao da Caixa Nacional
de Solidariedade para a Autonomia (Caisse Nationale de Solidarit pour lAutonomie) uma
medida pertencente ao plano da solidariedade nacional. Para alm disso, existe ainda um
conjunto de medidas implementadas pelo Estado que obedecem lgica da solidariedade
147
148
Figura 3 Distribuio diria do nmero total de bitos no perodo de 1 de julho a 30 de agosto (anos
2000, 2001 e 2003)
Figura 4. Distribuio diria do nmero total de bitos no perodo de 1 de julho a 30 de agosto de 2003,
por sexo
149
21
Cf. Relatrio Onda de Calor de agosto de 2003: os seus efeitos sobre a mortalidade da populao portuguesa, p.35.
150
das reas mineiras degradadas, e segundo porque a actual subida do preo do urnio concede
viabilidade econmica a uma futura explorao do minrio radioativo (Arago, 2006: 138).
Relativamente recuperao das reas mineiras degradadas, a actividade da Empresa de
Desenvolvimento Mineiro (EDM) procura responder necessidade de proteger as populaes
e o ambiente contra os riscos que sobrevivem extino da explorao do minrio
radiolgico.
Quanto futura explorao do minrio radioativo, e no caso de serem entidades privadas
a exercer a actividade de explorao de minrio radioativo, necessrio que se garanta a
responsabilidade destas mesmas entidades pelos riscos originados na sequncia da sua
actividade.
Cabe portanto ao Estado o papel de definir as regras do jogo logo partida, para
prevenir os danos para o ambiente e para a sade humana e para que no seja o errio pblico
a responder pelas despesas com providncias de eliminao ou reduo de riscos para a sade
pblica e para o ambiente.
A recuperao ambiental de minas de urnio
No se desenvolve actualmente no nosso pas qualquer tipo de explorao de minrio
radioativo. Por isso, as preocupaes ao nvel da regulao da explorao deste tipo de
recurso geolgico coincidem com as de recuperar as antigas minas, de forma a garantir que
no constituam um risco para a sade das populaes22, e de modo a reintegrar
paisagisticamente esses espaos.23
Para atingir este escopo, e dar assim cumprimento a um dever do prprio Estado24,
concedeu-se EXMIN (Companhia de Indstria e Servios Mineiros e Ambientais S.A.) o
exclusivo do exerccio da actividade de recuperao das reas mineiras degradadas. 25
Todavia, em 30 de setembro de 2005 a EXMIN foi integrada na Empresa de Desenvolvimento
Mineiro (EDM) dando origem nova EDM. Portanto, actualmente, a EDM que detm a
concesso desta actividade.
o Decreto-Lei n. 198-A/2001 que fixa o regime jurdico da actividade de recuperao
ambiental das reas mineiras degradadas (art. 1., n. 1). O art. 2. determina no seu n. 1 o que
so reas mineiras degradadas: reas mineiras que constituam um factor de risco para a
sade humana ou para a preservao do ambiente que justifique a interveno do Estado. No
n. 2 do mesmo preceito indicam-se quais as reas mineiras degradadas para efeitos do n. 1.
As reas de explorao de minrio radioativo inserem-se na al. c). Contudo, necessrio o
reconhecimento do interesse pblico da interveno do Estado, atravs de despacho conjunto
dos Ministros da Economia e do Ambiente e do Ordenamento do Territrio (al. c), art. 2. do
Decreto-Lei n. 198-A/2001).26
Os objectivos da actividade de recuperao ambiental das reas mineiras degradadas
esto enumerados no art. 3. do diploma em questo. De acordo com este preceito a
requalificao visa: eliminar os factores de risco que constituam ameaa para a sade e a
segurana pblicas; reabilitar a envolvente paisagstica; assegurar a preservao do
patrimnio abandonado pelas antigas exploraes; assegurar condies para o estudo de
22 Cf.
art. 25. da Lei de Bases do Ambiente; al. b), n.2, art. 12. do Decreto-Lei n. 90/90; e al. c), art. 16 do Decreto-Lei n.
88/90.
23 Cf. art. 18. da Lei de Bases do Ambiente; art.12. n.5 do Decreto-Lei n. 90/90; e art. 55. do Decreto-Lei n. 88/90.
24 Cf. al. c), art. 9. e art. 66. da CRP, e art. 2. da Lei de Bases do Ambiente.
25 Cf. n. 1, art. 5. do Decreto-Lei n. 198-A/2001.
26 Nesta medida, foram j emitidos o Despacho conjunto n. 242/2002 e o Despacho conjunto n. 267/2005, que em anexo
contm as minas integradas na concesso.
151
vestgios arqueolgicos; e permitir uma utilizao futura das reas recuperadas, em funo da
sua aptido especfica.
A concesso deste servio uma manifestao do processo de transformao que a
Administrao Pblica vem sofrendo nos ltimos tempos. Com efeito, tem-se registado um
processo de empresarializao da Administrao Pblica, com a entrega da gesto de tarefas
pblicas a entidades criadas por iniciativa pblica num formato de direito privado
(Gonalves, 1999: 18). Da anlise do Prembulo do Decreto-Lei n. 198-A/2001 depreende-se
de forma clara e evidente este processo de empresarializao: Se certo que a administrao
pblica central no se encontra vocacionada para a realizao de aces de recuperao e
monitorizao ambiental de reas mineiras degradadas, no menos certo que, no meio
empresarial do Estado, existem entidades aptas a assegurar, com eficcia e aproveitamento, a
respectiva gesto tcnica, administrativa e financeira. E existem ainda reflexos deste
fenmeno ao longo do diploma: intervenes assentes em nveis adequados de eficincia e
qualidade e orientados por critrios de gesto empresarial (Base III do Anexo do Decreto-Lei
n. 198-A/2001).
Trata-se de um contrato de concesso de servios pblicos (n. 1, art. 4. do Decreto-Lei
n. 198-A/2001).27 Com efeito, efectua-se e regula-se a transferncia da responsabilidade pela
gesto de uma actividade de servio pblico da Administrao titular do servio (a
concedente) para um terceiro, o concessionrio (Gonalves, 2004). Alis, a prpria lei a
dizer que se trata de um contrato administrativo de concesso de servio pblico.28 Apesar do
contrato concesso operar a transferncia da responsabilidade da gesto da actividade de
requalificao, isto no significa que o Estado fica exonerado de qualquer responsabilidade
neste mbito. Trataremos adiante especificadamente esta questo relativa ao papel do Estado
na explorao de recursos geolgicos radioativos.
O art. 6. do Decreto-Lei n. 198-A/2001 estabelece que, no mbito da outorga do
contrato de concesso, os Ministros da Economia e do Ambiente e do Ordenamento do
Territrio ficam autorizados a subscrever o contrato de concesso, cuja minuta deve ser
aprovada mediante resoluo do Conselho de Ministros.29
Em anexo ao Decreto-Lei n. 198-A/2001, fixam-se as bases do contrato de concesso.
Na Base I est plasmado o contedo do contrato de concesso: o exerccio da actividade de
recuperao ambiental das reas mineiras degradadas. Na Base II fixa-se o objecto deste
contrato, enquanto que os objectivos so definidos na Base III.
Quanto possibilidade de modificao da concesso, dispe a Base XXIII: o contrato de
concesso apenas pode ser alterado por acordo entre concedente e concessionria. Ressalvase, contudo, o disposto na Base IV relativamente ao regime de concesso: o concedente pode
alterar as condies do seu exerccio, nos termos da lei e das presentes bases. Assim, podem
operar-se modificaes na relao contratual em questo, consoante as exigncias colocadas
pela defesa do interesse pblico.
A concesso tem um prazo de 10 anos, a contar da data da celebrao do respectivo
contrato, renovvel, caso o interesse pblico o justifique (Base V). No entanto, a concesso
pode extinguir-se antes de decorrido este prazo. Primeiro, porque pode ocorrer uma resciso
do contrato por parte do concedente quando ocorra um dos factos explicitados na Base
27
Pedro Gonalves (1999: 130) prope uma definio que contm os elementos essenciais de concesso de servio pblico:
acto constitutivo de uma relao jurdica administrativa pelo qual uma pessoa, titular de um servio pblico, atribui a uma
outra pessoa o direito de, no seu prprio nome, organizar, explorar e gerir esse servio.
28 Cf. n. 2, art. 5. do Decreto-Lei n. 198-A/2001 de 6 de julho: A atribuio da concesso opera-se mediante a celebrao
de contrato administrativo, nos termos do presente diploma e das bases anexas que dele fazem parte integrante.
29
Resoluo do Conselho de Ministros n. 93/2001.
152
30
concessionria da requalificao das minas de urnio serem bem superiores aos danos que
provavelmente resultaro do incumprimento das obrigaes impostas em matria de
explorao de recursos hdricos.
O papel do Estado na regulao da explorao de recursos geolgicos radioativos
A nossa Lei Fundamental atribui ao Estado a tarefa de promover o bem-estar e a qualidade
de vida do povo (al. c), art. 9. da CRP), de garantir o direito a um ambiente de vida
humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender (n. 1, art. 66. da
CRP), e de prevenir e controlar a poluio e os seus efeitos, assim como promover o
aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovao
e a estabilidade ecolgica (als. a) e d), n. 2, art. 66. da CRP).
Para alm disso, a Lei de Bases do Ambiente (Lei n. 11/87 de 7 de Abril), vem dar
cumprimento a estes preceitos constitucionais (art. 1. do referido diploma). Assim, no seu art.
2., encontramos novamente referncias ao direito a um ambiente humano e ecologicamente
equilibrado (n.1), e aos deveres do Estado promover a melhoria da qualidade de vida e de
garantir a continuidade de utilizao dos recursos naturais (n.2). E estabelece ainda princpios
especficos que assumem particular acuidade no domnio da explorao dos recursos
geolgicos radioativos (art. 3.): O princpio da preveno, o princpio da recuperao, e o
princpio da responsabilizao. O princpio da preveno (al. a) do art. 3.) actua no plano da
antecipao das consequncias de uma determinada aco ou actividade, procurando eliminar
ou pelo menos reduzir os efeitos negativos das mesmas. O princpio da recuperao, por seu
turno, implica o dever de limitar os processos degradativos nas reas onde actualmente
ocorrem e promover a recuperao dessas reas tendo em conta os equilbrios a estabelecer
com as reas limtrofes; (art. 3. al. g)). Finalmente, o princpio da responsabilizao
significa o dever de os agentes assumirem as consequncias resultantes da sua aco (art. 3 al.
h)).
A partir do exposto, possvel determinar as obrigaes do Estado no mbito da
explorao do minrio radioativo: primeiro, ele est desde logo incumbido do dever de
assegurar a proteo da sade humana e do ambiente; segundo, a sua actividade dever
desenvolver-se quer no plano da preveno dos riscos, quer no plano da recuperao das reas
afectadas pelos riscos, quer ainda no plano da responsabilizao do agente causador dos
riscos.
Nesta medida, colocam-se vrias questes: primeiramente, dever pensar-se se o Estado
deve ou no permitir a explorao de minrio radioativo no futuro; em segundo lugar, no caso
da resposta primeira pergunta ser afirmativa, necessrio indagar sobre se a explorao
deve ser realizada pelo Estado, ou se pode tambm ser realizada por entidades privadas; e
finalmente, no caso de se conceder s entidades privadas a explorao dos recursos
geolgicos radioativos, definir, por um lado, os termos em que estas so responsveis, e
determinar, por outro lado, a responsabilidade do Estado no quadro da concesso desta
actividade.
Deste modo, e respondendo primeira questo, dever ser realizada uma ponderao que
no tenha apenas em conta a viabilidade econmica das exploraes, mas tambm outros
factores como os riscos envolvidos (nomeadamente para a sade pblica) e o
desenvolvimento sustentvel (Arago, 2006). Trata-se de uma questo de natureza poltica
cuja resposta relativamente imprevisvel. Julgamos que o facto de o desenvolvimento da
explorao de minrio radioativo envolver impactos irreversveis sobre o ambiente e,
154
eventualmente, sobre a sade pblica, justifica que a opo zero, isto , a opo pelo no
desenvolvimento da actividade, merea sempre uma especial considerao.
Assumindo que se venha a permitir a actividade de extraco de minrio radiolgico, a
quem caber o exerccio de tal actividade? At ao presente, a explorao do minrio de urnio
sempre foi feita pelo Estado, e em regime de monoplio.32 Contudo, isso no impediu que a
explorao de minrio radioativo produzisse riscos quer para a sade das pessoas, quer para o
ambiente33, e muitos deles resultantes da pura e simples inexistncia de medidas preventivas
como, por exemplo, a sinalizao adequada (Arago, 2006).
Para alm disso, no existe, neste momento, qualquer proibio absoluta a que tal
explorao venha a ser desenvolvida por entidades privadas. Alis, o n.1, Base XV do Anexo
do Decreto-Lei n. 198/2001 prev mesmo a faculdade de a EDM dispor dos produtos
minerais ocasionalmente obtidos no quadro das aces de recuperao ambiental das reas
mineiras degradadas nos termos do art. 41. do Decreto-Lei n. 88/90. Pensamos que no caso
de se admitir a explorao de recursos geolgicos radioativos em territrio nacional, no se
vislumbram argumentos para negar s entidades privadas o desenvolvimento desta actividade,
desde que respeitem os limites a que esta mesma actividade est sujeita.
Neste contexto, deve ter-se em considerao o movimento de reaco contra o excesso de
interveno do Estado Social, e a consequente redistribuio de papis entre o Estado e a
Sociedade (Gonalves, 2008). Esta reconfigurao do papel do Estado teve duas
consequncias: a reduo da esfera de actuao do Estado e a diversificao dos graus das
responsabilidades pblicas. Trata-se de duas consequncias intimamente ligadas, pois a
retraco da interveno do Estado que origina o novo tipo de responsabilidade pblica. Na
verdade, o Estado pode perfeitamente permitir que certas tarefas sejam desempenhadas pelos
privados, limitando-se a garantir que estes respeitem determinadas obrigaes. Nestes casos, o
Estado cinge-se ao cumprimento do dever estadual de garantia (Gonalves, 2005: 158).
Transpondo o exposto para o caso da explorao de minrio radioativo, podemos afirmar
que nada impede o Estado de entregar aos privados a explorao do minrio radioativo, desde
que assegure que estes ltimos cumpram as suas obrigaes de proteo do ambiente e da
sade pblica. E note-se que, em ltima instncia, sobre o Estado que recair a
responsabilidade pelos danos causados em violao dos referidos deveres de proteo do
ambiente e da sade pblica. Porqu? Porque cabe ao Estado garantir que as entidades
concessionrias respeitem o interesse geral da proteo da sade humana e do ambiente.
Segundo Pedro Gonalves (2005: 1093), estamos aqui perante uma responsabilidade
subsidiria do Estado, que tem fundamento na posio de garante que o Estado assume
quando incumbe aos particulares o prosseguimento de certos interesses.
Neste contexto, no pode tambm deixar de se fazer uma referncia Lei sobre o Regime
da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Pblicas (Lei n.
67/2007 de 31 de dezembro). Interessa-nos, designadamente, o regime jurdico relativo
responsabilidade civil por danos que resultem omisses ilcitas. Esta responsabilidade pode
derivar de danos resultantes de omisses ilcitas quer no exerccio da funo legislativa (n.1
32
No est, porm, vedado s entidades privadas a possibilidade de desenvolver a explorao de minrio radioativo. Esta
possibilidade decorre do art. 2. da Lei n. 88-A/97 de 25 de julho: A explorao dos recursos do subsolo e dos outros
recursos naturais que, nos termos constitucionais, so pertencentes ao Estado ser sempre sujeita ao regime de concesso ou
outro que no envolva a transmisso de propriedade dos recursos a explorar, mesmo quando a referida explorao seja
realizada por empresas do sector pblico ou de economia mista. E no se trata de uma novidade visto que o art. 7. da Lei n.
46/77 de 8 de julho j previa esta soluo.
33
Veja-se a este propsito o caso das minas da Urgeiria, a que se refere expressamente a Resoluo da Assembleia da
Repblica n. 34/2001.
155
do art.15.),34 quer no exerccio da funo administrativa (n.1 do art. 7.).35 Apenas iremos
tratar das omisses ilcitas no domnio do exerccio da funo administrativa, porque os
requisitos de responsabilizao do Estado por omisses no exerccio da funo legislativa so
to apertados que quase impossvel conseguir obter uma indemnizao do Estado por esta
via.
O direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, assim como o direito ao
bem-estar e qualidade de vida, so direitos que esto consagrados Constituio e
explicitados na Lei de Bases do Ambiente.36 Para alm disto, necessrio atender ainda ao
disposto no captulo III (A proteo sanitria) do Tratado EURATOM. No art. 30. deste
tratado afirma-se que a Comunidade fixar normas de base relativas proteo sanitria da
populao e dos trabalhadores contra os perigos resultantes das radiaes ionizantes. E no art.
33. estabelece-se que cabe a cada Estado-Membro a adoo de disposies legislativas,
regulamentares e administrativas adequadas a assegurar o cumprimento das normas de base.
Nesta medida, os danos causados sade humana e ao ambiente, resultantes de omisses
ilcitas no exerccio da funo administrativa, constituem uma desconformidade com o acto
legislativo de valor reforado (Lei de Bases), com o direito comunitrio, e com a
Constituio. Assinala-se o facto de estes danos no terem de ser nem especiais nem
anormais.37
Deste modo, o Estado e demais entidades pblicas, assim como os titulares de rgos,
funcionrios e agentes, podem ser responsabilizado pelos danos resultantes da omisso de
medidas de proteo da sade pblica e do ambiente, nos termos previstos nos artigos 7. e
seguintes.
Deve sublinhar-se que o Estado pode tambm ser responsabilizado por danos resultantes
de omisses, nos casos em que violar o dever de proteger a populao e o ambiente contra os
riscos da explorao de recursos geolgicos, quando ele prprio realiza essa actividade,
assumindo as vestes de Estado Intervencionista.
Finalmente, ainda possvel responsabilizar o Estado nos termos do artigo 16.. Prev-se
neste preceito a indemnizao pelo sacrifcio. Esta indemnizao no exige a ilicitude de uma
aco ou omisso. Trata-se portanto de uma responsabilidade civil por factos lcitos (Sousa e
Matos, 2008: 57). Basta que se prove a existncia de encargos ou danos especiais e anormais.
No caso da explorao de minrio radioativo, parece-nos evidente que, a existirem danos, eles
podero facilmente considerar-se especiais, porque afectam sobretudo a populao que vive
junto s exploraes. Os problemas podero colocar-se quanto ao carcter anormal dos danos.
Consideramos que no possvel fornecer uma soluo em abstracto. necessrio verificar
em concreto, caso a caso, se os danos so anormais. Os particulares s podero obter uma
indemnizao se preencherem os requisitos referidos.
O Estado e as regies autnomas so civilmente responsveis pelos danos anormais causados aos direitos ou interesses
legalmente protegidos dos cidados por actos que, no exerccio da funo poltico-legislativa, pratiquem, em
desconformidade com a Constituio, o direito internacional, o direito comunitrio ou acto legislativo de valor reforado.
35 O Estado e as demais pessoas colectivas de direito pblico so exclusivamente responsveis pelos danos que resultem de
aces ou omisses ilcitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus rgos, funcionrios ou agentes, no exerccio
da funo administrativa e por causa desse exerccio.
36 Lei com valor reforado por fora do n. 3, art. 112 da Constituio.
37 Cf. o art. 2. da Lei n. 67/2007 que define danos especiais e danos anormais. Os danos especiais so os que incidam
sobre uma pessoa ou grupo, sem afectarem a generalidade das pessoas. Os danos anormais so os que, ultrapassando os
custos prprios da vida em sociedade, meream, pela sua gravidade, a tutela do direito.
34
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http://www.sources-rivieres-limousin.asso.fr/acceuil.htm
Outros
http://ec.europa.eu/energy/nuclear/legislation/index_en.htm
http://hazardmitigation.oes.ca.gov/other_state_hazard_mitigation_sites
http://www.fema.gov/
168
169
38
Professora na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Licenciatura em Direito pela Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra, em 1990. Ps-graduao em Estudos Europeus pela Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, em 1991. Curso de Direito Internacional Pblico na Academia de Direito Internacional de Haia, em 1991. Mestrado
em Integrao Europeia, na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, em 1995 com a dissertao intitulada O
Princpio do Poluidor Pagador - pedra angular do Direito Comunitrio do Ambiente. Doutoramento em Direito Pblico em
2006 com a dissertao intitulada O Princpio do Nvel Elevado de Proteco Ecolgica. Resduos, fluxos de materiais e
justia ecolgica".
39
A Declarao resultou da primeira Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento, realizada em
Estocolmo entre 5 e 16 de junho de 1972. O itlico nosso.
170
Se quisssemos fazer uma analogia com categorias do Direito Civil, e, mais concretamente do Direito das Coisas,
poderamos ensaiar aqui um paralelo com a figura das benfeitorias (artigo 216 do Cdigo Civil) enquanto despesas feitas
para conservar ou melhorar a coisa, sendo que aqui a coisa o nosso Planeta. Assim, no primeiro caso, estaramos perante
benfeitorias volupturias, no segundo, benfeitorias teis e, no terceiro, benfeitorias necessrias. Apesar de sugestiva, a
analogia no est imune a crticas, na medida em que todos os deveres que enunciamos tm como fim, directa ou
indirectamente, mediata ou imediatamente, evitar a perda, destruio ou deteriorao da coisa. Ou seja, elas podem ser
benfeitorias mais ou menos prementes, mas todas elas so necessrias.
41 Nos termos do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Pblicas, da Lei n.
67/2007 de 31 de Dezembro.
42
Por exemplo a Conveno sobre a Poluio Atmosfrica Transfronteiria a Longa Distncia, concluda em Genebra a 13
de Novembro de 1979.
43
o caso da Directiva 2008/99, de 19 de Novembro de 2008, relativa proteo do ambiente atravs do Direito Penal que
resultou do facto de a Comunidade Europeia estar preocupada com o aumento das infraces ambientais e com os seus
efeitos, os quais, cada vez com mais frequncia, ultrapassam as fronteiras dos Estados onde so cometidas as infraces.
Estas infraces constituem uma ameaa para o ambiente e requerem, consequentemente, uma resposta adequada.
44 Este o regime previsto pela Directiva 2004/35 de 21 de Abril de 2004, qual dedicaremos maior ateno nos pontos
subsequentes.
171
merc dos elementos, impotente tanto para prever como para prevenir as catstrofes, estaria
dependente da solidariedade social, reduzindo-se a interveno do Estado a esquemas de
solidariedade ps-catstrofe.45 Mas, como veremos no ponto 6, este paradigma que est em
vias de mudar.
Antes, porm, vamos procurar, no ordenamento jurdico, arrimos que nos permitam
densificar o contedo do dever de preveno de riscos pelos Estados de Direito Ambiental.
Evoluindo de uma solidariedade local espontnea para uma solidariedade nacional instituda, ela manifesta-se, ao nvel
Europeu, atravs do Fundo de Solidariedade da Unio Europeia (FSUE). O FSUE foi criado pelo Regulamento n. 2012/2002
do Conselho, de 11 de Novembro de 2002, para acorrer a situaes de catstrofe de grandes propores. A causa directa da
instituio do FSUE foram as inundaes na Europa Central, durante o Vero de 2002, mas o Fundo, que j foi mobilizado
por 22 pases, tem servido para fazer face a inundaes, tempestades, incndios florestais, secas, um terramoto e uma erupo
vulcnica.
46
O caso do acidente ocorrido na empresa de pesticidas norte americana Union Carbide, a operar em Bophal, na ndia, o
exemplo mais flagrante deste facto. Em 3 de Dezembro de 1984, firam libertadas 42 toneladas de isocianato de metilo, um
gs txico que afectou mais de 500 000 pessoas. No prazo de 72 horas, 8 000 a 10 000 pessoas morreram.
47 Pensando em riscos naturais, temos como exemplo o tsunami no ndico, em 2004, e em riscos tecnolgicos, a fuso do
reactor nuclear, em Chernobyl, em 1986.
48 So cada vez maiores as instalaes industriais, comerciais e de transporte. Vejamos alguns exemplos: a fbrica da Boeing
em Everett, Washington, Estados Unidos, onde se constroem os maiores avies Boeing (os Jumbo 747) ocupa um volume de
13.3 milhes m. Em Portugal, a nova fbrica de papel da Portucel-Soporcel, em Setbal, um dos exemplos de megainstalaes fabris com uma capacidade de produo de mais de 500 mil toneladas de papel por ano. Quanto a centros
comerciais, o South China Mall, em Dongguan, na China actualmente o maior centro comercial do mundo. Mas este um
ttulo muito disputado e em breve o Mall da Arabia e o Dubai Mall, ambos no Dubai, destronaro os anteriores. Em Portugal,
o Centro Comercial Colombo arroga-se o ttulo de maior centro comercial da Pennsula Ibrica. So cada vez em maior
nmero os petroleiros do tipo ULCC (Ultra Large Crude Carrier), com capacidade para 300 a 500 mil toneladas de petrleo,
com dimenses entre 400 e 500 metros de comprimento.
172
vezes a ela alheias, mas que condicionam determinantemente o interesse meditico: o facto de
existirem eventos noticiveis concorrentes, que distraem as atenes do foco da catstrofe
(como um simples evento desportivo, por exemplo), a dimenso esttica e apelativa das
imagens da catstrofe (nomeadamente se afectar crianas), etc. (Ferry, 1997: 141ss).
Por fim, juridicamente podemos falar em desnacionalizao, no sentido de que se
encerrou a fase em que a preveno de riscos era uma responsabilidade exclusiva e
independente de cada Estado, em funo da sua maior ou menor susceptibilidade e propenso
para certos riscos49, da maior ou menor percepo social aos riscos50, da maior ou menor
sensibilidade poltica relativamente aos riscos51, ou at da maior ou menor capacidade
cientfica ou tcnica para evitar a ocorrncia de catstrofes.52
Na nova fase de preveno dos riscos, a aco preventiva e a antecipao precaucional
deixaram de ser uma mera competncia dos Estados de Direito Social e Ambiental para se
transformarem em exigncia supranacional.
No mbito Europeu, o Conselho da Europa tem sido uma das organizaes internacionais
que se tem destacado na promoo da preveno de riscos graves.
O Acordo Europeu e Mediterrnico sobre riscos graves (EUR-OPA), foi celebrado em
1987, na sequncia da Resoluo (87)2, de 20 de maro, do Comit de Ministros do Conselho
da Europa e conta actualmente com 25 Estados Membros.53 O propsito inicial dos
signatrios (entre os quais Portugal) foi criar um grupo de cooperao para a preveno,
proteo e organizao de auxlio, no caso de catstrofes naturais e tecnolgicas. As
actividades do EUR-OPA envolvem reunies ministeriais em regra bianuais e estruturam-se
em volta de quatro programas principais: a educao sobre riscos, a gesto de riscos, a
preveno de riscos e a anlise ps-crise.
Ainda a nvel do Conselho da Europa, tambm o Tribunal Europeu dos Direitos do
Homem tem contribudo para sedimentar a ideia de que os Estados Membros tm o dever de
desenvolver procedimentos de avaliao de impacte ambiental, previamente autorizao de
actividades perigosas, a fim de anteverem, prevenirem e comunicarem s populaes
potencialmente afectadas, os riscos resultantes dessas actividades. Foi no caso Tatar contra
Romnia que, em 27 de Janeiro de 2009, a propsito do acidente industrial ocorrido em 30 de
Janeiro de 2000 em Baia Mare,54 na Romnia, que o Tribunal Europeu dos Direitos do
Homem declarou que a Romnia no cumpriu o seu dever de preveno de riscos, afectando,
com a sua omisso, mais dois estados: a Hungria e a Srvia e Montenegro.
Mas, se olharmos agora para a Unio Europeia, verificamos que, na Europa, a
preocupao com a preveno de riscos comeou ainda mais cedo. Desde a primeira
49 Como
173
Directiva, de 1982, as mais de duas dcadas de evoluo foram sempre no sentido de alargar,
cada vez mais, o dever de preveno de riscos pelos Estados.
Com a previsvel entrada em vigor do Tratado de Lisboa, cada vez mais a proteo civil
sair da rbita puramente nacional para assumir contornos supranacionais, acentuando-se a
importncia da cooperao entre os Estados-Membros, a fim de reforar a eficcia dos
sistemas de preveno das catstrofes naturais ou de origem humana e de proteo contra as
mesmas.55
Parecendo claro que os Estados de Direito Ambiental devem prevenir os riscos, resta-nos
saber que riscos devem ser prevenidos. Qual o contedo do dever estadual de preveno de
riscos?
A resposta a esta questo implica que faamos uma longa volta, para vermos como
evoluiu o Direito Europeu relativo preveno de riscos ambientais, desde os primeiros
passos na preveno de riscos de origem industrial at mais avanada preveno de riscos
naturais. Este percurso permitir-nos- comear a densificar, no ponto 5, o contedo do dever
de preveno de riscos dos Estados de Direito Ambientais.
174
58 Directiva
2004/35 de 21 de Abril de 2004, transposta para o ordenamento jurdico nacional com mais de um ano de atraso,
pelo Decreto-Lei n. 147/2008, de 29 de julho.
59 So elas a explorao de instalaes sujeitas a licena ambiental, as operaes de gesto de resduos (incluindo a recolha, o
transporte nacional ou transfronteirio, a recuperao e a eliminao de resduos perigosos, no perigosos ou resduos de
extrao, incluindo a superviso dessas operaes e o tratamento posterior dos locais de eliminao), as descargas para as
guas interiores de superfcie ou subterrneas ou subterrneas que requeiram autorizao prvia, a captao e represamento
de gua sujeitos a autorizao prvia, o fabrico, utilizao, armazenamento, processamento, enchimento, libertao para o
ambiente e transporte no local de substncias ou preparaes perigosas, produtos fitofarmacuticos ou biocidas, transporte
rodovirio, ferrovirio, martimo, areo ou por vias navegveis interiores de mercadorias perigosas ou poluentes, explorao
de instalaes emissoras de poluio atmosfrica, sujeitas a autorizao, utilizaes confinadas (incluindo transporte), que
envolvam microrganismos geneticamente modificados, libertao deliberada para o ambiente (incluindo a colocao no
mercado ou o transporte) de organismos geneticamente modificados (anexo III).
60 Em Portugal, apenas em 2007, quase trs anos depois do prazo mximo estabelecido pela Unio Europeia, que
aprovado o Decreto-lei n. 232/2007 de 15 de junho.
61 Na aceo da Directiva da avaliao de impacte ambiental de projetos, de 1985.
175
n.2) passam a estar sob a alada do regime de preveno de riscos vigente na Unio
Europeia.
Tambm a proteo passa a ser alargada biodiversidade em primeiro lugar, logo seguida
da populao, da sade humana, da fauna, da flora, do solo, da gua, da atmosfera, dos
factores climticos, dos bens materiais, do patrimnio cultural [incluindo o patrimnio
arquitectnico e arqueolgico) e da paisagem (anexo I, f)].
Mais recentemente ainda, deu-se a maior inflexo, com a provao da Directiva 2007/60,
de 23 de outubro de 2007, relativa avaliao e gesto de riscos de inundao. Pela primeira
vez se estabelece a obrigatoriedade de os Estados membros adoptarem medidas de natureza
preventiva, relativamente a um tipo de risco que se enquadra na categoria dos riscos ditos
naturais.
Este o incio de uma nova era na preveno de riscos. Pela primeira vez os Estados tm
a seu cargo no s a preveno dos riscos que, de forma directa ou indirecta, originam62, mas
tambm de riscos que, aparentemente, resultam de factores externos ou, dito de outra maneira,
das foras da natureza. A eles voltaremos no ponto 6.
Para j, comearemos pela preveno de riscos atravs da Directiva Seveso.
176
66
Alis, deveria ser do conhecimento prvio das autoridades competentes o nmero de pessoas expostas ao risco (artigo 5,
n.1 b) ad initio).
67 Este acidente consistiu numa exploso de gs num terminal de armazenagem da empresa Pemex, em San Juan Ixhuatepec,
no dia 19 de Novembro de 1984, e resultou em cerca de 500 mortos.
68 No plano formal, uma alterao digna de nota foi o aumento do rigor conceitual, distinguindo-se agora perigo (hazard,
danger, peligro, pericolo, gefhar) de risco (risk, risque, riesgo, rischio, risiko). Deste modo, perigo a propriedade
intrnseca de uma substncia perigosa ou de uma situao fsica de poder provocar danos sade humana e/ou ao ambiente
(artigo 3, n6). Diferentemente, risco a probabilidade de que um efeito especfico ocorra dentro de um perodo
determinado ou em circunstncias determinadas (artigo 3, n7).
69 Este acidente matou 23 pessoas, causou ferimentos em cerca de 1000 e destruiu 400 casas no Bairro de Roombeek,
deixando 1250 pessoas desalojadas.
70 Vide supra, nota 16.
71 Na fbrica Azote Fertilisant, pertencente ao grupo petrolfero Total, o nitrato de amnio granulado era armazenado em
montes, sobre o solo. Alm dos 30 mortos, a exploso de 300 toneladas de nitrato de amnio causou ainda cerca de 10 000
feridos, 40 000 desalojados, 2 000 milhes de euros de danos, deixando no local da exploso uma cratera de 10 metros de
profundidade.
72 So os chamados off specs, abreviatura para produtos fora de especificao.
177
O operador industrial responsvel pela elaborao, actualizao e operacionalizao dos planos de emergncia internos,
cabendo s autoridades competentes nacionais a elaborao dos planos de emergncia externos, com a colaborao do
operador e a participao do pblico (artigo 8, n.2 b) e 11, n.2).
74 Ressalvadas as excepes previstas na Directiva e que abrangem o sigilo industrial, comercial ou pessoal, a segurana
pblica e a defesa nacional (artigo 13, n.4).
75 Com as excepes da confidencialidade das deliberaes das autoridades competentes e da Comisso, da confidencialidade
das relaes internacionais e da defesa nacional, da segurana pblica, do segredo de justia ou de um processo judicial em
curso, do sigilo comercial ou industrial, incluindo a propriedade intelectual, dos dados e/ou ficheiros pessoais relativos vida
privada de pessoas, e dos dados fornecidos por um terceiro, se este tiver solicitado que permaneam confidenciais (artigo 20,
n.2).
178
76
Este aditamento resultou das alteraes introduzidas, em 2003, pela Directiva 2003/105.
Cabe ao Estado inspeccionar o cumprimento deste dever informativo (artigo 18, n. 1 in fine).
78 Naturalmente no nos referimos aqui aos vizinhos civis (protegidos pelo artigo 1346 do Cdigo Civil), mas aos vizinhos
ambientais, na aceo de Gomes Canotilho (1994).
77
179
a Lei n. 58/2007 de 4 de setembro, que aprova o PNPOT, que, no artigo 5., define, como objectivo estratgico para
Portugal, no quadro referencial de compromissos das polticas com incidncia territorial: assegurar a equidade territorial no
provimento de infra-estruturas e de equipamentos colectivos e a universalidade no acesso aos servios de interesse geral,
promovendo a coeso social.
180
No artigo 8, sob a epgrafe efeito de domin, a Directiva exige a identificao dos estabelecimentos ou grupos de
estabelecimentos em que a probabilidade e a possibilidade ou as consequncias de um acidente grave podem ser maiores,
devido localizao e proximidade destes estabelecimentos e dos seus inventrios de substncias perigosas.
81 irrelevante saber se a substncia qumica utilizada como matria-prima, como reagente ou como agente de limpeza ou
se gerada como produto, subproduto ou resduo.
82 Embora este seja o exemplo mais ilustrativo, no podemos deixar de notar que, no caso concreto, e salvo algumas
excepes, as actividades de extrao mineral tm sido excludas do mbito de aplicao das Directivas Seveso.
83 No caso dos aterros de eliminao de resduos slidos, o afastamento tcnico dos resduos conseguido atravs da
utilizao de telas para impermeabilizao inferior do local do aterro, atravs da utilizao de materiais de cobertura diria
para conteno dos resduos, pela drenagem e recolha de gases e lixiviados para proteo atmosfrica e hidrulica, e pela
criao de ecrs arbreos para isolamento visual.
80
181
Algumas destas medidas esto previstas na legislao sobre a preveno e controlo integrados da poluio ou sobre a
utilizao confinada de micro-organismos geneticamente modificados, outras foram usadas pontualmente para minimizar a
contaminao resultante de acidentes industriais graves. A utilizao deste tipo de medidas est muito desenvolvida na gesto
de resduos, sendo utilizadas, no confinamento dos resduos, medidas muito variadas, que vo desde as geomembranas
sintticas e mantas de geotextil para impermeabilizao inferior, at s redes de captao e tratamento de biogs e lixiviados.
George Tchobanoglous e Frank Kreith descrevem-nas em pormenor na obra Handbook of Solid Waste Management,
McGraw Hill, 2002.
85 Mesmo relativamente s situaes em que excepcionalmente, se permite aos Estados restringir as informaes requeridas
nos relatrios de segurana, desde que se demonstre, de forma satisfatria, que as substncias especficas presentes no
estabelecimento ou que partes do prprio estabelecimento no so susceptveis de criar um perigo de acidente grave (artigo
9, n.6 a)), a Comisso Europeia preferiu no correr riscos e jogar pelo seguro e aprovou uma Deciso relativa a critrios
harmonizados para a concesso de isenes (Deciso 98/433, de 26 de junho de 1998).
86 A Directiva fala em evacuao ou confinamento de pessoas durante mais de 2 horas, mas multiplicando as pessoas pelas
horas o valor dever ser, pelo menos, igual a 500. Esta formulao da directiva suficientemente flexvel para poder
preencher os requisitos de vrias formas, bastando fazer clculos. So pelo menos 250 pessoas evacuadas ou confinadas
182
durante duas horas, ou 500 pessoas durante 1 hora, ou 1000 pessoas durante 30 minutos, ou 2000 pessoas durante 15m, etc.,
etc..
87 Mais uma vez, multiplicando as pessoas pelas horas o valor dever ser, pelo menos, igual a 1000, pelo que, similarmente,
so pelo menos 500 pessoas sem gua, electricidade, gs ou telefone durante duas horas, ou 1000 pessoas durante uma hora,
ou 2000 pessoas durante 30 minutos, ou 4000 pessoas durante 15m, etc..
183
Por isso, consideramos que o anexo VI da Directiva Seveso II, alm de evitar
disparidades nos critrios de avaliao da gravidade, importante sobretudo por representar
uma densificao exemplificativa dos acidentes que, nos Estados de Direito Ambiental,
devem ser prevenidos. A lista de critrios de notificao de acidentes corresponde, portanto, a
uma definio, preto no branco, dos limiares de tolerncia exigidos pela sociedade de risco,
acima dos quais os Estados tm o dever de agir, prevenindo os riscos.
Desta forma, fazemos uma aproximao ao contedo dos riscos que devem ser
prevenidos, nos Estados de Direito Ambiental, tomando como base, no a fonte dos riscos,
mas os seus efeitos.
Portanto, uma primeira resposta nossa pergunta que riscos devem ser prevenidos?
ser: devem ser prevenidos todos aqueles riscos que resultem de acidentes industriais
associados a substncias qumicas perigosas e cujos efeitos assumam contornos graves (na
linha dos exemplificados na Directiva Seveso).
Porm, entendemos que esta uma interpretao demasiado restritiva, na medida em que
existem bons fundamentos para ir bastante mais longe na definio do contedo do dever de
preveno de riscos pelos Estados de Direito Ambiental.
Um dos fundamentos a Directiva 2004/35 de 2004, sobre a responsabilidade ambiental
em termos de preveno e reparao de danos ambientais.
O outro a Directiva Inundaes, de 2008. Directiva 2007/60, de 23 de Outubro de 2007,
ainda no transposta para o ordenamento jurdico interno Dever s-lo at 26 de Novembro de
2009.
A preveno de riscos atravs da Directiva 2004/35
Quanto Directiva 2004/35, sobre a responsabilidade ambiental, ela ajuda-nos a avanar um
pouco mais na compreenso do contedo do dever de preveno pelos Estados de Direito
Ambiental na medida em que ela contm critrios de avaliao da gravidade dos danos a
evitar.
Aqui verificamos que, desta vez, no para efeitos de reporte Comisso Europeia que
surge a preocupao de tipificar o rol dos danos88 a evitar, mas como critrio de densificao
do conceito de danos com efeitos significativos adversos em relao aos quais devem ser
adoptadas medidas de preveno, prioritariamente pelo operador (artigo 5, n.1) ou
subsidiariamente pelo Estado (artigo 5, n.3 d)) ou por terceiros actuando por conta do Estado
(artigo 11, n.3).
No entanto, apesar de o propsito tipificador ser idntico, a abordagem totalmente
diferente daquela que o legislador europeu adoptou em 1996, aquando da reviso da Directiva
Seveso. Se, no primeiro caso, a opo consistiu quantificar os danos que implicam a
classificao de um acidente como grave, no segundo a soluo consiste em definir critrios
mensurveis de avaliao objectiva dos danos. Relativamente aos danos ambientais considerase agora o nmero de indivduos89, a sua densidade ou a rea ocupada, o papel dos indivduos
em causa ou da zona danificada em relao espcie ou conservao do habitat, a raridade
da espcie ou do habitat, a capacidade de propagao da espcie, a sua viabilidade ou a
capacidade de regenerao natural do habitat, a capacidade das espcies ou do habitat de
recuperar dentro de um prazo curto aps a ocorrncia dos danos, sem qualquer outra
interveno alm de um reforo das medidas de proteo, at um estado conducente, apenas
Os danos so considerados como uma alterao adversa mensurvel, de um recurso natural ou a deteriorao mensurvel
do servio de um recurso natural, quer ocorram directa ou indirectamente (artigo 2, n. 2 da Directiva).
89 Exemplares representativos da fauna ou da flora.
88
184
[] As variaes negativas inferiores s flutuaes naturais consideradas normais para a espcie ou habitat em causa; as
variaes negativas devidas a causas naturais ou resultantes de intervenes ligadas gesto normal dos stios, tal como
definidas nos registos do habitat ou em documentos de fixao de objectivos, ou tal como eram anteriormente efectuadas por
proprietrios ou operadores, os danos causados a espcies ou habitats sobre os quais se sabe que iro recuperar, dentro de um
prazo curto e sem interveno, at ao estado inicial ou que conduza a um estado que, apenas pela dinmica das espcies ou do
habitat, seja considerado equivalente ou superior ao estado inicial (anexo I, in fine).
90
185
91
A expresso usada na Directiva 2004/35, de 21 de Abril de 2004, relativa responsabilidade ambiental em termos de
preveno e reparao de danos ambientais, no artigo 4, n.1 b) quando enumera os danos ambientais no abrangidos pelo
seu mbito de aplicao.
186
92
Para uma interveno eficaz aps a deflagrao da catstrofe, a Deciso do Conselho, de 23 de Outubro de 2001, que
estabelece um mecanismo comunitrio destinado a facilitar uma cooperao reforada no quadro das intervenes de socorro
da Proteco Civil, prev a criao de um Centro de Informao e Vigilncia capaz de reagir imediatamente 24 horas por dia,
de um sistema comum e fivel de comunicao e de informao de emergncia, de registos e divulgao dos ensinamentos
extrados das intervenes realizadas, de programas de formao, etc..
93 Esta a situao em que esto a Repblica do Vanuatu e o Reino do Tuvalu, ambos Estados do Pacfico Sul, cujo territrio
corre o risco de desaparecer sob as guas ocenicas em virtude da subida do nvel mdio do mar. As migraes foradas de
refugiados climticos, para fora do seu pas, sem previso de retorno, so um problema complexo, e infelizmente j actual,
com relevncia internacional crescente, e com o qual esto confrontados os respetivo governos e que envolvem negociaes
com os grandes Estados vizinhos: Austrlia e Nova Zelndia.
94 Caso Baia Mare, proferido em 27 de Janeiro de 2009, no processo Tatar contra Romnia, a propsito da recusa do Tribunal
quanto ao reconhecimento do nexo de causalidade entre o acidente ocorrido nas minas Aurul e os problemas de sade
sentidos pelos Srs. Vasile Gheorghe Tatar e Paul Tatar.
187
Quinto programa comunitrio de poltica e ao relacionado com o ambiente e o desenvolvimento sustentvel, aprovado
pela Resoluo do Conselho e dos representantes dos Governos dos Estados Membros reunidos no Conselho, em 1 de
Fevereiro de 1993 (93/C 138/01).
96 A apetncia humana pelas zonas inundveis reconhecida nos planos de gesto de bacias hidrogrficas. A ttulo de
exemplo, veja-se o captulo 5 do Decreto-Regulamentar n.16 de 2001, de 5 de dezembro, que aprova o plano de bacia
hidrogrfica do Guadiana, a propsito das articulaes com o ordenamento do territrio.
97 Alm de que, quando h riscos muito graves envolvidos, as pessoas tm alguma dificuldade em considerar os nmeros
racionalmente, pelo que ser um em mil, ou um em um milho ou em um bilio faz pouca diferena na moderao dos receios
dos potenciais afectados (Sunstein, 2005: 58).
98 Not in my backyard uma sigla anglosaxnica muito usada para referir um sindroma social de rejeio de determinadas
instalaes, reconhecidas como teis e necessrias, mas que geram incmodos de vizinhana
188
para inflectir esta tendncia e evitar a fatal coexistncia. Se sabemos que so os pobres e os
desfavorecidos que mais sofrem, nesta circunstncia, seja pela maior proximidade fsica e
geogrfica ao foco do acidente99, seja pela dificuldade de recuperar pelos seus prprios meios
aps a catstrofe (resilincia), a que o Estado deve intervir prioritariamente.
Mas a justia das medidas preventivas, qual nos referimos, comporta ainda outras
dimenses:
a) Uma dimenso de justia espacial, na medida em que, na preveno de riscos no
podemos ser mopes, ao ponto de s ver o que est perto, recusando-nos a ver o que est
longe. Muitas catstrofes ocorridas em zonas recnditas do Planeta so simplesmente
ignoradas, se no tiverem a graa meditica que as faa sair do anonimato.
b) Uma dimenso de justia temporal, pois no podemos sobrevalorizar os danos actuais
e ignorar os danos futuros, sobretudo quando os danos futuros parecem comportar traos de
irreversibilidade apocalptica. A responsabilidade das geraes actuais para com as geraes
futuras exige a adoo de comportamentos preventivos e at precaucionais evitando futuros
danos irreversveis.
c) Por fim, uma dimenso de justia ecolgica, na medida em que no podemos
hiperestasiar os danos humanos em relao os danos sofridos por outras espcies ou
ecossistemas. Este aspeto est especialmente presente no Direito Europeu, na medida em que
dedica uma especial ateno aos danos biodiversidade, fauna, flora e aos habitas.
Com estas breves referncias limitmo-nos a agitar temticas que, pela sua importncia e
complexidade, no podero deixar de merecer, no futuro, um tratamento doutrinal mais
aprofundado.
Referncias bibliogrficas
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Governance. Hampshire: Ashgate.
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Ferry, Luc (1997), O Homem-Deus ou o Sentido da Vida. Lisboa: Edies Asa.
Kloepfer, Michael et al. (1994), Umweltstaat als Zukunft. Berlin: Economica Verlag.
99
o caso de bairros de lata construdos em zonas inundveis ou de bairros operrios erigidos em torno das unidades
industriais perigosas.
189
190
Embora o medo seja, muitas vezes, analisado em associao a outro tema ou temas,
raramente ele considerado como um problema sociolgico isolado. Hankiss sustenta que o
papel do medo muito negligenciado nas cincias sociais. Este autor afirma que o medo
tem sido objecto de uma ateno sria por parte da filosofia, da teologia e da psiquiatria, uma
ateno menor por parte da antropologia e da psicologia social, e muito escassa por parte da
sociologia (Hankiss, 2001: 1 e 8). Essa subteorizao do medo particularmente notria em
face da crescente bibliografia sobre o risco. De facto, o medo tornou-se o parceiro invisvel do
risco. Embora por vezes seja usado como sinnimo de risco, ele tratado como uma reflexo
que vem por acrscimo. Contudo, na bibliografia respeitante ao tema constante o
reconhecimento de que o medo parceiro do risco. Como refere Lupton, o risco passou a
representar um dos focos de ateno dos sentimentos de medo, de ansiedade e de incerteza
(1999: 12). Este aspeto retomado por Cohen, para quem as reflexes sobre o risco so,
presentemente, absorvidas por uma cultura mais ampla, que tem a ver com a insegurana, a
vitimizao e o medo (Cohen, 2002: 4). Um estudo do discurso econmico do New
Labour defende que este caracterizado pela linguagem da mudana, do medo e do risco
(Raco, 2002: 25). Segundo Luhman (2005: xxxii), o medo nunca anda muito longe do risco.
Na verdade, em muitos dos estudos sobre o tema os termos medo e risco so praticamente
permutveis. Contudo, enquanto a sociologia do risco se tornou um campo importante dentro
da disciplina, incipiente a teorizao sobre o medo.
O contributo mais significativo para a sociologia do medo encontra-se porventura na obra
de Norbert Elias. A explicao que oferece para o processo civilizador conceptualiza o medo
como uma das mais importantes vias atravs das quais a estrutura da sociedade transmitida
s funes psicolgicas individuais. A tese, proposta por este autor, de que o carcter
civilizado construdo, em parte, atravs da interiorizao de medos, traz perspectivas
importantes dimenso histrica desta questo (Elias, 1982: 300 e 326). Infelizmente, porm,
as perspectivas de Elias sobre a sociologia histrica do medo no foram exploradas no que
toca experincia contempornea. Com efeito, o medo frequentemente usado como um
conceito que tomado como adquirido e que no carece de grande explanao.
objectivo do presente trabalho examinar os componentes daquilo que constitui a
experincia do medo na sociedade contempornea. Ele ir centrar-se no modo como o medo
funciona e procurar isolar a dimenso chave da actual cultura do medo. Como observa
Garland (2001: 163) em relao ao medo do crime, os nossos medos e ressentimentos, mas
tambm as narrativas e os entendimentos do nosso senso comum, tornam-se factos culturais
fixos, mantidos e reproduzidos por guies culturais. O tema que ora nos preocupa o modo
como a cultura funciona com o medo. Como observou Riezler (1944: 489-490), o medo que
um homem sente no depende s daquilo que ele pessoalmente sabe e ignora. Esse medo
moldado por um guio cultural que ora reconforta, ora abala a confiana do indivduo.
Um guio cultural conta muito, no caso de emoes como a do medo. mais abrangente
do que o conceito de clima emocional, de Barbalet (2002: 5), respeitante experincia
emocional dos indivduos no contexto das interaces de grupo. Enquanto fenmeno
socialmente construdo, um guio cultural , em certa medida, independente de indivduos e
grupos concretos. Transmite regras sobre os sentimentos, assim como ideias sobre o que esses
sentimentos significam. Os indivduos interpretam e interiorizam estas regras de acordo com
as suas circunstncias e temperamento, mas expressam-nas atravs de designaes e frmulas
que so culturalmente sancionadas. Como salienta Norbert Elias, a fora, o tipo e as
estruturas dos medos e das ansiedades que no indivduo bruxuleiam ou ardem em sbita
chama nunca dependem unicamente da sua natureza prpria. So sempre determinados,
192
em ltima anlise, pela histria e pela estrutura concreta das suas relaes com as outras
pessoas (Elias, 1982: 327).
Tem havido a tendncia para confinar o estudo do medo ao campo da psicologia, que por
sua vez est, compreensivelmente, interessada na reaco emocional do indivduo perante
situaes de ameaa (Lerner e Keltner, 2001). Para alm disso, o medo tende a ser tratado
como uma emoo auto-evidente e que no exige grande explicao. A experincia do medo
tem, contudo, uma dimenso social e uma dimenso histrica. Durkheim (1972: 76) interrogase sobre o porqu de nos recusarmos a admitir que sentimentos tais como os medos e os
dios podem assumir o carcter de factos sociais. Na esteira de Durkheim, os socilogos
reconheceram a dimenso social e cultural do medo. Num dicionrio de sociologia publicado
nos anos 60, podia ler-se: Normalmente, a nossa experincia e cultura social so o que define
o que de temer e o que no de temer (Theodorson e Theodorson, 1969: 153). Tal como a
maioria das emoes, o medo constitudo essencialmente pela experincia social (Bourke,
2005: 8). Como diz Elias, a fora dos diferentes medos, a sua forma e o papel que
desempenham na personalidade do indivduo, dependem da estrutura da sociedade em que
est inserido e do destino que lhe cabe dentro dela (1982: 328). Assim, embora a perspectiva
da psicologia a respeito da emoo permita, muitas vezes, percepes penetrantes, ela
necessita tambm de se envolver com as influncias scio-culturais de mbito mais vasto para
chegar compreenso do modo como o medo experienciado. J a apontar para o territrio
em que se ir desenrolar a investigao futura, Scruton (1986: 9) introduziu o conceito de
sociofobia, quer dizer, o estudo dos medos humanos tal como ocorrem e so vivenciados no
contexto dos sistemas scio-culturais.
O medo situacional e tambm, em certa medida, produto de uma construo social
(Altheide, 2006: 24). Constitui-se atravs da capacidade de aco do eu na interaco com os
outros. tambm interiorizado atravs de um guio cultural que instrui as pessoas sobre a
reaco a dar s ameaas sua segurana. por isso que a probabilidade de captar as
caractersticas especficas da experincia do medo maior se se proceder a uma avaliao da
influncia da cultura. O medo ganha sentido em funo do modo de interpretao
proporcionado pela narrativa cultural. Uma orientao no sentido do significado e das normas
e costumes que ditam a manifestao do medo pode ajudar a conduzir a discusso para um
estdio em que este j no seja tratado apenas como uma emoo auto-evidente. Os
socilogos tm que fazer a seguinte pergunta: para uma determinada comunidade, que
significar falar de eventos emocionais tais como o medo (Scruton, 1986: 15)? Um dos
estudos mais argutos sobre a histria das emoes aponta para a necessidade de distinguir
entre os padres emocionais colectivos de uma dada sociedade e o sentir subjectivo do
indivduo (Lewis e Stearns, 1998: 7). Embora a experincia emocional do indivduo constitua
uma dimenso importante do problema, o nosso esforo no sentido de conceptualizar o medo
enquanto fenmeno social exige que analisemos a narrativa cultural dominante que lhe subjaz.
As normas culturais que moldam a manifestao e a gesto das emoes influenciam a
maneira como o medo vivenciado.
A experincia mostra que o medo e a intensidade com que este sentido no so
directamente proporcionais realidade concreta da ameaa em presena. A adversidade, o
infortnio e as ameaas segurana pessoal no geram, directamente, medo. A forma como a
reaco a circunstncias especficas acaba por se traduzir mediada por normas culturais que
informam as pessoas no s sobre o que delas se espera quando confrontadas com uma
ameaa, mas tambm sobre o modo como devem reagir e sentir. No seu estudo pioneiro da
sociologia das emoes, Hochschild chama regras do sentir a essas expectativas informais
quanto quilo que constitui uma reaco emocional adequada s situaes (Hochschild, 1983).
193
Contudo o medo , muitas vezes, representado como sendo uma emoo natural transhistrica. Esta orientao naturalista surge de modo sistemtico, entre os trabalhos de Charles
Darwin, no seu clssico estudo A Expresso das Emoes no Homem e nos Animais, de 1872.
Darwin chega concluso de que desde tempos extremamente remotos que o medo se
exprimiu quase da mesma maneira como hoje expresso pelo homem e que esta reaco
emocional faz parte da nossa herana evolutiva (Darwin, 1998: 308, 362). As percepes
naturalista e a-histrica do problema so reforadas pela tendncia que todas as pocas tm
para interpretar as suas ansiedades e os seus medos em termos gerais e indiscutveis. Na
sequncia da Segunda Guerra Mundial, os comentadores escreveram que viviam em tempos
de ansiedade e de medo. Habitumo-nos de tal forma a viver num estado de quase-ansiedade,
que o nosso perigo real consiste em meter a cabea na areia como a avestruz, observou Rollo
May (1953: 35). Esta ideia foi repetida nas circunstncias bem diferentes que seriam as do
perodo da Guerra Fria, nos anos 60. A era em que vivemos caracteriza-se pelo medo e pela
tenso, pela solido e pela ansiedade, escreveu um comentador (Lincoln, 1960: 278). As
queixas genricas quanto a viver numa poca de ansiedade tendem a interpretar o medo
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195
Na perspectiva de Freud, ansiedade tem a ver com o estado e ignora o objecto, ao passo
que a palavra Medo faz centrar a ateno no objecto (Freud, 1952: 103). A abordagem
dominante na psicologia social e nos estudos sociolgicos toma como ponto de partida a
oposio medo/ansiedade, que inspirada em Freud. Alguns estudos sobre o medo do crime,
por exemplo, procuraram estabelecer uma distino entre o medo concreto, ou medo de
crimes especficos, e aquele medo informe que consiste num sentimento mais genrico de
insegurana devido ao crime e a perturbaes no meio envolvente (Silverman e DellaGiustina, 2001: 947).
Os contributos para esta discusso tendem a apontar o estado de ansiedade, e no o estado
de medo, como fonte principal da ameaa ao bem-estar colectivo e individual. O medo e a
ansiedade no so categorias permutveis, porque uma e outra destas reaces representam
uma ameaa a um nvel diferente da personalidade, afirma Lincoln, que acrescenta: a
ansiedade a reaco a uma ameaa indiferenciada a toda a nossa existncia (Lincoln, 1960:
280). Este aspeto tambm est presente em Giddens, segundo o qual a ansiedade tambm
difere do medo, na medida em que se refere (inconscientemente) percepo de ameaas
integridade do sistema de segurana do indivduo (Giddens, 1991: 44, 45). A ansiedade
conceptualizada como sendo uma condio muito mais destrutiva do que a do medo. Num dos
primeiros estudos declaradamente sobre o tema do medo publicados numa revista de
sociologia, Riezler chama a ateno para um tipo de medo que no o medo de algo
concreto por um motivo concreto. O autor acrescenta que esse medo pode ser descrito como
sendo o medo de tudo por todos os motivos ou do nada por motivo nenhum, e alerta para o
facto de que, em casos extremos, este medo indefinido pode ser mais total e pior ainda do
que o medo da morte (Riezler, 1944: 490, 491). Essa forma extrema de ansiedade proposta
por Riezler foi por vezes conceptualizada como sendo uma ansiedade neurtica, que, na
opinio de Rollo May, consistia numa reaco completamente desproporcionada em relao
ameaa (May, 1953). Nesta perspectiva, a ansiedade mais horrenda do que o medo,
precisamente por ser pouco claro para ns o que a provoca (Salecl, 2004: 18).
A distino entre o medo e a ansiedade tem alguma utilidade conceptual, particularmente
no que concerne a interpretar a reaco de cada indivduo. No entanto, e como sugere Hunt
(2003), esta distino no to til quando se trata de analisar processos scio-culturais mais
abrangentes. Com efeito, o que no mnimo se pode dizer que a relao entre o medo e a
angstica imprecisa. Como observou Bourke, a maior parte dos comentadores aponta o
medo para referir uma ameaa objectiva e concreta, e a ansiedade para indicar a reaco a
uma ameaa subjectiva (Bourke, 2005: 188). Contudo, a distino entre ameaas objectivas e
subjectivas matria de grande controvrsia, como mostra o actual debate em torno da
percepo do risco. A fronteira entre a ansiedade e o medo tudo menos rgida. Olhando a
questo do ponto de vista psiquitrico, Marks admite que a distino entre o medo, a
ansiedade e a fobia tem de ser, em certo ponto, arbitrria (Marks, 1969: 6). por isso que,
segundo Hallowell, prefervel interpretar a relao entre as duas reaces atravs da
metfora de um eixo contnuo entre o medo e a ansiedade (Hallowell, 1941: 875). Ao nvel
da interaco social, uma dada reao a uma ameaa concreta interage com um clima cultural
mais difuso. O modo como a sociedade sente medo, bem como os sinais que transmite sobre a
maneira como as pessoas devem sentir os acontecimentos e reagir a eles, algo que no
redutvel s ameaas que enfrenta. As grandes manifestaes do sentir social como so o
medo do desconhecido ou da incerteza, ou ainda a ansiedade quanto ao futuro, processam-se
atravs do sistema de significao dominante.
As reacos sociais s ameaas so experienciadas e mediadas atravs de significados
tomados como adquiridos, respeitantes natureza da realidade social em geral e do que ser
196
pessoa em particular. C. Wright Mills (1959) defendeu que a conscincia que as pessoas tm
da ameaa mediada atravs do seu sistema de valores. Para Mills, o facto de as pessoas se
sentirem ou no sentirem bem, ou inseguras, influenciado pela relao que tm com o
sistema de significao dominante. Assim, quando prezam um dado conjunto de valores e
no sentem que estes estejam ameaados, tm uma experincia de bem-estar (Mills, 1959:
11). Quando, pelo contrrio, prezam determinados valores que sentem, efectivamente, estar
ameaados, experienciam uma crise. Ainda segundo Mills,
se a totalidade dos seus valores que lhes parece estar em causa, sentem-se tomadas por essa ameaa total
que o pnico. Este autor tambm aventou um cenrio que traduz uma dimenso importante da
construo da ansiedade social. Suponha-se que afinal as pessoas no tm conscincia de que prezam
quaisquer valores em especial, mas mesmo assim tm a conscincia aguda de uma dada ameaa, escreve,
para concluir: essa a experincia da inquietao, da ansiedade, a qual, se for suficientemente profunda,
se transforma num mal-estar fatal e no especificado. (Mills, 1959: 11)
Seguindo a via de abordagem de Mills, torna-se evidente que aquilo que influencia o
modo como temos medo no simplesmente a ameaa nossa segurana, mas a nossa
capacidade de lhe dar sentido. por isso que os medos historicamente significativos e
definidores de toda uma era o medo do desemprego em massa, o medo do comunismo, da
catstrofe nuclear, do terrorismo no se resumem a uma reaco a um problema especfico,
pois representam tambm um teste ao sistema de significao dominante. No auge da Guerra
Fria, C. Eric Lincoln escreveu o seguinte:
quando as defesas tradicionais de uma dada sociedade parecem incapazes de vencer ou de conter o perigo
percepcionado (a luta contra o comunismo, por exemplo) que sobrevm a ansiedade social, pois existe a
percepo de que a ameaa implica a prpria existncia, ou os valores que se identificam com a existncia.
(Lincoln, 1960: 282)
Esta viso das coisas confirmada pela investigao sobre a reaco humana s
catstrofes. Essa investigao indica que as rupturas violentas tais como uma guerra, um
acto terrorista ou um terramoto nem sempre provocam uma reaco uniforme. Como
afirmou Quarantelli (1970), existe um certo grau de autonomia nas reaces das pessoas a
essas catstrofes. E, o que ainda mais importante, a reaco pblica a uma situao de
emergncia ou a uma catstrofe no consequncia directa da escala da destruio nem das
perturbaes de ordem fsica ocorridas. A maneira como os seres humanos reagem a uma
catstrofe s em parte influenciada pelo agente externo que a causou. A experincia leva a
crer que a cultura desempenha um papel importante no moldar da reaco. Mais
concretamente, o significado que se atribui a um incidente violento e destrutivo exerce uma
forte influncia na maneira como o impacto desse incidente experienciado.
Ao nvel da sociedade, a ansiedade tambm no uma reaco directa a uma ameaa
percepcionada. O seu poder inversamente proporcional autoridade do sistema de
significao dominante, o sistema de normas, princpios e pressupostos que so tomados
como adquiridos (Riezler, 1944: 494). Uma das tentativas mais interessantes de
conceptualizar o medo atravs da sua relao com o sistema de significao a de Parkin
(1986). A explicao histrica proposta por este autor aponta para uma mudana de atitude
em que se passa de um conceito de medo que englobava o de respeito para aquilo que ele
designa por medo em bruto. O primeiro descrito como um medo institucionalmente
controlado, enquanto o medo em bruto tem um carcter mais fluido e imprevisvel (Parkin,
1986: 158). Medo respeitoso e medo em bruto so expresses que exprimem relaes
muito diferentes com a experincia humana. Parkin sustenta que o medo respeitoso pressupe
uma reaco previsvel a um comportamento dado. Trata-se de uma forma de medo
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198
aceso. Na relativa ausncia de consenso, a prpria culpa que anda procura de alvos. Os
candidatos j no se limitam aos suspeitos do costume as bruxas, os judeus, os comunistas.
Como afirmou Hewitt, muita gente j no se contenta em aceitar a inevitabilidade dos efeitos
adversos; cada evento exige uma explicao, e a busca dessa explicao anda,
frequentemente, ligada a uma busca do lugar da responsabilidade, ou seja, de algum a quem
pr a culpa (Hewitt, 1983: v). A falta de consenso quanto ao significado do infortnio
confere ao sentimento do medo um carcter privado, individualizado e at arbitrrio. A
discordncia quanto ao significado do infortnio no nova. Como salienta Russell Dynes, a
discusso em torno do significado do terramoto de Lisboa de 1755 levou a uma confrontao
entre mundividncias opostas (Dynes, 2000). Mas no passado as discusses acerca das causas
das catstrofes implicavam um choque de sistemas de significao conflituantes entre si.
Hoje, os protagonistas da discusso carecem desse suporte moral e intelectual, participando na
polmica na qualidade de indivduos isolados. Em vez de um consenso edificado em redor do
medo sentido por toda uma sociedade, a maneira como respondemos ameaa tende, muitas
vezes, a isolar-nos. O cancro e o crime, a dor e a poluio: estes medos isolam-nos, observa
Bourke (2005: 293).
A cultura contempornea do medo
Numa importante discusso sobre a forma como utilizamos a cultura, Ann Swidler observa
que as pessoas variam muito no que respeita quantidade de cultura que aplicam s suas
vidas (Swidler, 2001: 46). No prprio acto de usar a cultura, no entanto, as pessoas aprendem
a ser, ou a tornar-se, espcies particulares de pessoas. Swidler sustenta que essa
autoformao faz um uso contnuo dos recursos simblicos facultados pela cultura em
geral. Atravs da sua experincia com os smbolos, as pessoas aprendem desejos, estados de
esprito, hbitos de pensar e sentir que ningum seria capaz de inventar por si s, observa a
autora (Swidler, 2001: 75). Estes hbitos do pensar e do sentir influenciam a maneira como os
indivduos do sentido sua experincia, como percepcionam as ameaas e como reagem a
elas. Como afirmou Norbert Elias (1982: 328), a fora e a forma que assumem a vergonha, o
medo da guerra e o temor a Deus, a culpa, o medo do castigo ou da perda de prestgio social,
o medo do homem em relao a si mesmo e possibilidade de ser subjugado pelos seus
prprios impulsos afectivos, dependem da estrutura da sociedade em que vive e do seu
destino dentro dela.
As ameaas so mediadas por normas culturais que nos instruem quanto forma de
reagir. Pode dizer-se que o papel da cultura , hoje, mais significativo do que em pocas
anteriores. Segundo Grupp (2003), os medos individuais so cultivados pelos meios de
comunicao social, sendo cada vez menos produto da experincia directa. O medo cada
vez menos experienciado em primeira mo e cada vez mais experienciado a nvel discursivo e
abstracto, conclui esta autora, que sugestivamente faz notar que se verificou uma mudana
geral em que, de uma vida temerosa, se passou para uma vida com meios de comunicao
temveis (Grupp, 2003: 43). Este aspeto encontra eco em Altheide, que defende que a
cultura de massas tem sido o elemento chave na promoo do discurso do medo (Altheide,
2002: 177). Esta tendncia parece ter sido compreendida por Osama bin Laden, que, numa
entrevista dada em Outubro de 2001, perguntava por que razo o establishment meditico
ocidental to anti-humano, respondendo: porque incute o medo e o sentimento de
desamparo na psique dos povos da Europa e dos Estados Unidos (Lawrence, 2005). De
acordo com um contributo importante do terico do Direito Christopher Guzelian, esta
dimenso indirecta do medo , precisamente, o trao definidor da cultura contempornea do
199
medo. Guzelian acredita que a maior parte dos medos da Amrica na era electrnica resulta
da informao sobre o risco (independentemente de ser correcta ou falsa) que comunicada
sociedade, e conclui que a causa de uma grande parte do medo, hoje em dia, est na
comunicao do risco e no na experincia pessoal (Guzelian, 2004: 712, 767).
A influncia do discurso do medo no produto directo do poder dos meios de
comunicao. A dinmica da individuao levou a que o medo fosse experienciado de uma
maneira fragmentada e atomizada. por isso que ele raramente experienciado como uma
forma de insegurana colectiva, tal como sucedia com as geraes anteriores. Esta evoluo
do fenmeno bem captada por Ellin, que afirma que o medo que sentimos, hoje, j no o
medo das classes perigosas ou vice-versa e que o medo nos entrou em casa e passou a ser
privatizado (Ellin, 1999: 149). A sensibilidade ao medo interiorizada de um modo isolado,
assumindo a forma de medo do crime ou de uma banal atitude timorata em relao vida, que
Hubbard (2003) caracteriza como medo envolvente. Hubbard chama a ateno para o facto
de este ser o tipo de medo que requer que exeramos vigilncia sobre as mincias mais
banais das nossas vidas, uma vez que mesmo as aces mais triviais so, hoje, vistas como
intrinsecamente arriscadas e perigosas (Hubbard, 2003: 72). Exteriormente, o que apela
imaginao o despontar de medos e riscos de baixa intensidade. Mas o significado real da
referida evoluo est no modo altamente personalizado, e at diferenciado de indivduo para
indivduo, como o medo experienciado. Ou, como defende Bauman, a ps-modernidade
privatizou os medos da modernidade. Para Bauman, Uma vez privatizados os medos ()
no resta a mnima esperana de que a razo humana e os seus agentes terrenos transformem
esta nossa corrida numa visita guiada, com final garantido sob um abrigo seguro e aprazvel
(1992: xviii). Keane (2002) chama a ateno para uma outra manifestao da privatizao do
medo, que a tendncia crescente para transformar os medos privados em medos pblicos. A
privatizao do medo fomenta uma orientao voltada para dentro, para o eu. As pessoas
entrevistadas sobre os riscos pessoais por si enfrentados revelaram uma tendncia para retratar
a crise, o medo e as ansiedades como problemas individuais e auto-induzidos, produto,
afinal, da sua biografia pessoal (Tulloch e Lupton, 2003: 38).
O medo como problema em si mesmo
Uma das questes suscitadas nas discusses pblicas e nas reflexes sociolgicas em torno da
conscincia contempornea do risco a de saber se a sociedade actual mais temerosa do que
a de outrora e se o medo passou a ser uma caracterstica definidora dos nossos tempos. H os
que consideram que a magnitude e a natureza do medo so diferentes do que eram no
passado, uma vez que parece que o medo est em toda a parte (Altheide, 2002: 175). O
facto de o medo ser, cada vez mais, uma dimenso do quotidiano um tema que tem vindo a
surgir nos estudos sobre o medo do crime. Segundo Ellin, No h dvida de que o factor
medo conheceu um aumento, como atestam o recurso crescente a sistemas de segurana e os
cuidados com as trancas em automveis e residncias, a popularidade dos condomnios
fechados ou vigiados para grupos de todos os nveis etrios e de rendimento, e a crescente
vigilncia dos espaos pblicos () para no falar dos inmeros casos de perigos relatados
pelos meios de comunicao social (1999: 26).
No entanto difcil medir o aumento quantitativo do medo, j que o prprio significado
da palavra est sujeito a alteraes constantes. por isso que, como diz Tudor, no basta
fazer o mero levantamento do considervel leque de medos actualmente em circulao nas
nossas culturas (Tudor, 2003: 254). Assim, o que tambm h que demonstrar que as
concepes de medo da modernidade tardia assumem um carcter perfeitamente definido,
200
quando comparadas com outros perodos e sociedades (Tudor, 2003: 254). A nfase na
qualidade e no significado do medo ser o ponto de partida para lhe entender verdadeiramente
as especficas dimenses scio-culturais.
Uma das dimenses interessantes da cultura contempornea o carcter ubquo do
discurso do medo. O medo muitas vezes representado como sendo um estado de esprito
cultural que se apodera da sociedade e lhe d um cunho prprio. claro que a
institucionalizao de um discurso do medo atravs da emisso de advertncias relativas
sade, da gesto de riscos ou de alertas difundidos pelos meios de comunicao, no deve ser
interpretada como prova do aumento quantitativo dos medos. possvel que tal aumento seja
um facto. Com base nos dados disponveis, no podemos, no entanto, concluir que as pessoas
sentem hoje o medo de uma forma mais intensa do que no passado. O papel relevante
assumido pela narrativa do medo apenas indica que este proporciona um quadro em funo do
qual interpretamos toda uma diversidade de experincias. Alm disso, sugere que o medo
funciona como um problema com existncia prpria. Ao associar-se narrativa do risco, o
medo acabou por se coisificar. Hunt salientou que o discurso do risco transforma as
ansiedades numa problemtica objectivista (Hunt, 2003: 174). O medo , por conseguinte,
cada vez mais percepcionado como um problema autnomo. Consequentemente, o medo
transforma-se num discurso que extravaza um referente especfico, sendo-lhe ento
conferida uma orientao mais genrica (Grupp, 2003: 18).
Um dos traos definidores do medo, hoje em dia, , pois, que ele parece ter uma
existncia independente. Nesse aspeto assemelha-se ao modo como a ansiedade social era
conceptualizada nos anos 40 e 50 do sculo XX (May, 1950). Mas, enquanto a ansiedade era
retratada como uma condio intangvel e difusa, o medo existe de forma objectivada, como
problema social claramente identificvel. O medo em si, e no tanto aquilo a que ele
reaco, , nitidamente, um problema do nosso tempo. Surge muitas vezes referido como um
problema com existncia prpria, desligado de um objecto especfico. Tradicionalmente, as
sociedades associavam o medo a uma ameaa claramente formulada, fosse o medo da morte,
o medo de um inimigo concreto ou o medo da fome. Nessas formulaes, a ameaa era
definida como sendo o objecto de tais medos. O problema era a morte, a doena ou a fome.
Hoje representamos muitas vezes o acto de ter medo como, em si mesmo, uma ameaa.
Ilustrao impressionante desta evoluo o medo do crime. Hoje em dia, este
conceptualizado como um problema grave, que , em certa medida, distinto dos actos
criminosos propriamente ditos. Como observa Garland (2001), o medo do crime passou a ser
considerado como um problema em si mesmo, completamente diferente daquilo que o crime
efectivo e da vitimizao, tendo-se desenvolvido polticas diferenciadas para, mais do que
reduzir as taxas de criminalidade, reduzir os prprios nveis do medo (Garland, 2001: 10).
Na verdade parece que o medo do crime , hoje, visto como um problema mais disseminado
do que o prprio crime (Bannister e Fyfe, 2001: 808).
No nada claro aquilo que se mede, quando as estatsticas apontam para um aumento ou
um decrscimo do medo do crime. Como sugere C. Hale (1996), o que se mede no tanto o
medo do crime, mas algum outro atributo que ser melhor caracterizar em termos de
insegurana com a vida moderna, qualidade de vida, percepo de perturbao ou
mal-estar urbano (Hale, 1996: 84). Graas, no entanto, quantificao de um certo estado
de esprito cultural, o medo do crime objectifica-se e pode acabar por adquirir uma fora
prpria. Tal objectificao pode tornar-se um facto da vida que legitima para j no dizer
que incentiva uma reaco de medo.
A ansiedade e o interesse pblicos so frequentemente retratados como um factor
material passvel de ter um impacto decisivo na sade das pessoas. A cultura mdica
201
contempornea defende que o stress e o medo podem aumentar o risco de doena cardaca, de
cancro e de doena crnica dos pulmes. No Reino Unido, as concluses de um inqurito
levado a cabo sobre os alegados efeitos dos telemveis na sade so hoje consideradas
modelares quanto forma de reagir aos medos actualmente existentes no captulo da sade,
em particular os que se prendem com a sade ambiental. O Grupo Independente de Peritos de
Telemveis (Independent Expert Group on Mobile Phones), criado para fazer o
acompanhamento dos nveis de ansiedade pblica, concluiu que no se conhece qualquer
ameaa para a sade decorrente do uso dos telefones mveis. Ao mesmo tempo, o relatrio
afirmou que h que levar a srio as ansiedades causadas pela simples presena dos postes da
rede de telemveis, uma vez que o medo pblico, s por si, poderia levar a um estado de
sade precria (Furedi, 2003: 4). A ansiedade das pessoas no que respeita sade tem sempre
o potencial de se transformar num problema grave. Phil Strong, socilogo da medicina, fala
de uma epidemia de suspeio que pode ser causadora de graves problemas de sade
pblica (Strong, 1990: 253). S recentemente, contudo, que o medo aparece representado
como uma causa autnoma de doena.
Com a autonomizao do medo, o que importa j no apenas conhecer-lhe a causa, pois
do que se trata, agora, das suas potenciais consequncias negativas enquanto emoo.
Muitas vezes esta perspectiva conduz mais a uma estratgia de gesto dos sentimentos de
medo do que ao estudo da origem do problema. Se as pessoas sentem que sua sade est em
risco, esse seu medo ser, ento, frequentemente encarado como um risco para o prprio bemestar (Furedi, 2004: 137). Os sistemas jurdicos dos EUA e do Reino Unido tambm acabaram
por interiorizar esta tendncia, verificando-se uma propenso visvel da parte dos tribunais no
sentido de atribuir compensaes financeiras pelo medo, mesmo na ausncia de qualquer
ameaa fsica perceptvel. Como fez notar Guzelian, no passado o susto, ou seja, a reaco a
uma ocorrncia efectiva, era objecto de compensao, ao passo que hoje em dia o medo de
que algo de negativo venha a acontecer tambm considerado motivo para apresentar um
pedido de indemnizao (Guzelian, 2004: 771).
A autonomizao do medo est associada a uma tendncia crescente para conceptualizar
o risco como uma varivel independente. A comunicao do risco enformada por uma
perspectiva que acredita que o medo , em si mesmo, um risco e deve fazer parte das
polticas de gesto do risco (Gray e Ropeik, 2002: 106). A transformao do medo em risco
encontra paralelo na tendncia para retratar o risco como uma experincia negativa.
Expresses como risco positivo gozam de pouca aceitao cultural. Inclusivamente, retratar
o risco como algo que neutro parece incompatvel com o sentir do nosso tempo. Pelo
contrrio, o risco associado expectativa de desfechos negativos. Atravs da gesto do
risco, o desempenho do medo no s institucionalizado mas tambm culturalmente
fomentado.
O carter instvel, fluido e bruto do medo
Parkin conceptualiza a volatilidade do discurso do medo em termos da deslocao de um
conceito de medo que abrangia o conceito de respeito, no sentido daquilo a que chama
medo em bruto. O primeiro descrito como um medo institucionalmente controlado, ao
passo que o medo em bruto possui um carcter mais fluido e imprevisvel (Parkin, 1986:
158 e 159). Bourke defende que esta deslocao para estados de ansiedade mais nebulosos
se deve ao declnio das ameaas concretas existncia fsica ocasionadas pela guerra
(Bourke, 2005: 293). Porm, conforme ficou dito atrs, provvel que aquilo que confere ao
medo essa dimenso arbitrria e fluida seja a sua privatizao.
202
O carcter imprevisvel do medo reflecte esse seu lado fluido e dinmico. A sua
volatilidade acentuada pela trajectria vaga e instvel que tambm o caracteriza. Na poca
actual, o medo migra livremente de problema para problema sem que seja necessria uma
conexo causal ou lgica. Quando, em junho de 2002, o reverendo Jerry Vines, dirigente
baptista do Sul dos E.U.A., afirmou que Maom era um pedfilo possudo pelo demnio e
que Al conduz os muulmanos ao terrorismo, mais no fez do que servir-se dos saltos de
lgica que o carcter fluido das nossas narrativas do medo permite (Filler, 2003: 345). Esta
associao arbitrria entre terrorismo e pedofilia pode ter o efeito de amplificar o medo de
ambos. Da mesma forma, a afirmao constante de que este ou aquele furaco, esta ou aquela
cheia ou outras calamidades naturais so sintomas do aquecimento global tem o efeito de
alterar as percepes e os medos desses eventos.
O medo tem, hoje, uma dinmica fluida, podendo andar associado a uma grande
diversidade de fenmenos. O medo do terrorismo ilustra esta tendncia. Desde o 11 de
setembro que este medo especfico vem alastrando por um espao que est em expanso
contnua. As deliberaes sobre o tema assumiram um cunho fantasioso. Como escreve um
economista de referncia, David Hale, as empresas tm de reexaminar o modo como definem
o risco, encarando seriamente a possibilidade de cenrios que, h um ano, s escritores de
fico cientfica seriam capazes de imaginar (Hale, 2002). O medo est a alastrar a novos
espaos porque, a partir do 11 de setembro, tornou-se possvel que riscos normais se
transformem em ameaas excepcionais, bastando, para isso, que sejam associados a actos
terroristas. Em consequncia, j no nos preocupamos apenas com o risco que representa uma
central nuclear, pois passmos tambm a ter medo que esta se possa tornar um alvo terrorista.
O facto de um fenmeno ou uma realidade de dimenses cada vez mais vastas poder ser
percepcionado como um alvo, consequncia, no tanto de um eventual aumento das
capacidades dos terroristas, mas mais do aumento do nmero de teses alternativas sobre
aquilo que h a temer.
A dinmica fluida do medo promovida por uma cultura que, em face da incerteza,
transmite hesitao e ansiedade e que espera sempre o pior desfecho possvel. Aquilo que foi
descrito como cultura do medo (Furedi, 1997; Glassner, 1999), ou como cultura de precauo
(Pieterman, 2001), incentiva a sociedade a abordar a experincia humana como um risco
potencial para a nossa segurana. Todas as experincias possveis e imaginveis se viram,
consequentemente, transformadas em riscos a gerir. David Garland, criminologista eminente,
fala da ascenso do risco, quer dizer, da autntica exploso ocorrida no discurso e na
bibliografia relacionados com o risco. Garland faz notar que esta bibliografia pouca coerncia
tem, para alm do uso da palavra risco (Garland, 2003: 52). Contudo, o prprio facto de o
risco ser usado para enquadrar uma variedade de experincias sem qualquer outra ligao
entre si, reflecte, em relao experincia humana, uma atitude de incerteza que tomada
como adquirida. Na sociedade actual, e excepo da nossa reaco apreensiva perante a
incerteza, poucas coisas h que se possam tomar como adquiridas. Pode dizer-se que a palavra
medo, tal como a palavra risco, se tornaram expresses que j aceitamos automaticamente, at
como uma espcie de tique cultural para expressar a confuso e a incerteza. O terico social
francs Franois Ewald (2002) acredita que o predomnio desta sensibilidade de precauo
sublinhado por uma atitude cultural que pressupe a incerteza de uma causalidade entre aco
e efeito. Esta sensibilidade confere ao medo um estatuto privilegiado. Ewald sugere que a
institucionalizao da atitude de precauo nos leva a ponderar a pior das hipteses (definida
como consequncia grave e irreversvel) em todas as decises comerciais. A tendncia
para enfrentar a incerteza pelo prisma do medo e, por conseguinte, esperar o pior desfecho
possvel, pode ser entendida como uma crise da causalidade. Nos seus primeiros esforos de
203
204
Considere-se, por exemplo, o caso das crianas. De facto, parte-se desde logo do
princpio de que as crianas, todas as crianas, so, automaticamente, vulnerveis. Um estudo
acerca do surgimento do conceito de crianas vulnerveis mostra que, na maior parte da
bibliografia disponvel, este tratado como uma concomitncia relativamente auto-evidente
da infncia, no carecendo, como tal, de grande explanao formal. Uma ideia que
avanada como um dado adquirido, e que raramente surge desenvolvida, que as crianas,
enquanto indivduos, so, por definio, consideradas vulnerveis, em funo das suas
manifestaes de imaturidade, fsica ou outra. Alm disso, este estado de vulnerabilidade
apresentado como um atributo intrnseco. considerado uma propriedade essencial de cada
indivduo, algo que intrnseco identidade e pessoa da criana e que possvel reconhecer
atravs das suas crenas, dos seus actos ou da prpria aparncia exterior (Frankenberg,
Robinson e Delahooke, 2000: 588-589). Mas no so s as crianas que so referidas como
uma massa vulnervel. So-no tambm as mulheres, os idosos, as minorias tnicas, os
deficientes e os pobres. Na verdade, se se juntassem todos os grupos que os especialistas e os
responsveis pela definio de polticas designam como vulnerveis, de crer que
ascenderiam a quase 100% da populao!
O sentimento de vulnerabilidade est de tal forma entranhado no nosso imaginrio
cultural, que facilmente nos passa despercebido o facto de se tratar de um conceito s
recentemente inventado. A expresso grupo vulnervel comeou a ser usada na dcada de
1980. Prosseguindo com o exemplo das crianas, um estudo salienta que a tendncia para
perspectivar os problemas das crianas atravs da metfora da vulnerabilidade adquiriu
visibilidade no final dos anos 80, mas s viria a disparar nos anos 90 (Frankenberg, Robinson
e Delahooke, 2000). De acordo com os autores deste estudo, a tendncia para perspectivar os
problemas das crianas pelo prisma da vulnerabilidade uma evoluo relativamente recente.
A investigao que levaram a cabo numa grande base de dados bibliogrfica, a Bath
Information and Data Services, apurou, entre 1986 e 1998, mais de 800 artigos publicados
com arbitragem cientfica versando a relao entre a vulnerabilidade e as crianas. Segundo
os mesmos autores, enquanto nos primeiros quatro anos deste perodo houve menos de 10
referncias por ano vulnerabilidade e s crianas, a partir de 1990 verificou-se um aumento
exponencial at se chegar a bem mais de uma centena e meia de artigos por ano. Para estes
investigadores, tal nmero subestima a tendncia para interpretar as vidas das crianas pelo
prisma da vulnerabilidade, j que ignora a substancial bibliografia no-acadmica existente
sobre o assunto.
O levantamento que fizemos da base de dados de jornais LexisNexis confirma os
resultados do estudo em causa, pois mostra que a expresso grupo vulnervel um conceito
construdo em data relativamente recente.4 Uma anlise dos artigos do New York Times leva a
crer que a designao comeou a ser utilizada na dcada de 1980. Entre os anos de 1973 e
1979 no se encontrou, nos artigos deste jornal, qualquer referncia a grupos vulnerveis. O
Reino Unido apresenta um padro semelhante. Antes de meados dos anos 80, eram raras as
ocorrncias da expresso, que passa a ser amplamente utilizada entre 1985 e 1987
(LexisNexis 1960-2004). Mais importante do que isso parece ser o facto de, em finais da
dcada de 80, o significado da palavra vulnervel ter sofrido uma transformao, passando
a referir a identidade intrnseca da pessoa. A partir de ento a expresso significa no s a
4
A primeira referncia a um grupo vulnervel disponibilizada na base LexisNexis reporta-se a junho de 1969 em conexo
com a nomeao de um Consultor Presidencial encarregado da organizao, pela administrao Nixon, de um Congresso
sobre Alimentao e Nutrio. Num briefing imprensa, Nixon afirmou que o congresso iria procurar desenvolver novos
mtodos destinados a detectar o nvel de m nutrio e a melhorar a nutrio dos grupos mais vulnerveis do pas (New
York Times, 12 de junho de 1969).
205
relao do indivduo com as suas circunstncias, como por exemplo a pobreza, mas uma
condio inerente ao prprio indivduo. A nova expresso os vulnerveis traduz
perfeitamente essa evoluo. A mudana do adjectivo vulnerveis a para o substantivo
os vulnerveis consolida a ideia da impotncia como um estado, como uma forma de
existir.
O surgimento da vulnerabilidade como identidade est associado objectificao do
medo ocorrida na dcada de 1980. Segundo Ewald (2002: 282), a conscincia redobrada de
uma dada ameaa experienciada como uma provao que surge sob a forma de uma
vulnerabilidade inesperada. A caracterizao que Ewald faz da expresso ser vulnervel
enquanto termo sagrado e de construo recente, retrata bem um momento importante no
construir da identidade baseada no medo. A partir daqui, o medo deixa de ser apenas uma
emoo, assumindo tambm uma dimenso importante na construo da identidade. Esta
sensibilidade encontra-se expressa de forma admirvel num relatrio do International Labour
Union em que se alerta para o medo no local de trabalho. Segundo Guy Standing, um dos
autores do relatrio, a menos que se opere uma inverso, os vulnerveis vo ficar ainda mais
vulnerveis (The Guardian, 2004). , por conseguinte, de uma forma plenamente consciente
que os apoiantes dos sindicatos se referem aos respetivo membros como sendo vulnerveis.
Atravs do paradigma da vulnerabilidade, cultiva-se o sentimento do medo como algo
que faz parte do nosso estado normal. O reverso desse esvaziamento do estatuto da
subjectividade humana o inflacionamento da ameaa que as circunstncias externas
representam para a integridade do eu individual. A vulnerabilidade e a impotncia do
indivduo contrastam de modo flagrante com os tremendos poderes atribudos aos desafios
com que as pessoas quotidianamente se confrontam. Graas constante hiperbolizao dos
riscos com que a humanidade se depara a poluio, o aquecimento global, epidemias de
gripe de propores catastrficas, as armas de destruio macia, e uma grande variedade de
temores relacionados com a sade , at o exerccio limitado da escolha individual parece
restringido pelo regime severo da incerteza. A identidade da vulnerabilidade o reverso da
autonomizao do medo.
Concluso
Para se chegar a uma conceptualizao sociolgica do medo, preciso aprofundar a
investigao sobre a maneira como esta emoo mediada atravs do guio cultural e do
sistema de significao dominantes. preciso que nos debrucemos no apenas sobre a
emoo do medo e as ameaas a que ele reaco, mas tambm sobre a crise de causalidade
que molda o sujeito temeroso. Como se viu atrs, a cultura do medo neste sculo XXI possui
uma srie de caractersticas bem definidas que convergem no sentido da sua normalizao
enquanto fora dotada de uma existncia prpria. Nestas circunstncias, o medo investido de
autoridade para reagir ao mundo e dar-lhe sentido. Esta orientao est em contraste flagrante
com a abordagem adoptada pelo presidente Franklin D. Roosevelt no seu discurso de tomada
de posse, em 1933, quando afirmou que a nica coisa de que devemos ter Medo do prprio
Medo. A afirmao de Roosevelt procurava assegurar queles que o escutavam que era
possvel e necessrio minimizar o impacto do medo. O que o presidente propunha era a viso
positiva de um futuro em que o medo seria posto no seu lugar por uma sociedade que
acreditava em si prpria. Hoje em dia, muito mais provvel os polticos aconselharem as
pessoas a ter medo de tudo e no s do prprio medo. Alm disso, ter medo do medo assumiu
foros de um problema naturalizado, desligado de toda e qualquer experincia concreta. Deste
modo, o medo no tanto uma reao a uma ameaa, mas toda uma perspectiva de vida.
206
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210
Preldio
A histria da Chinatown de So Francisco a seguir ao terramoto e ao grande incndio de
1906, e a histria dos bairros sociais de Nova Orlees aps a passagem do Furaco Katrina
um sculo depois, dizem muito sobre a forma como os grandes interesses de classe se
conjugam com o ambiente nebuloso prprio dos momentos de catstrofe para reclamarem os
espaos urbanos das populaes pobres e marginalizadas. As catstrofes urbanas, em especial,
geram frequentemente oportunidades de apropriao dos espaos dos despojados, remetendoos para locais menos aprazveis ou atirando-os, pura e simplesmente, para fora dos limites da
cidade.
Mas a histria das catstrofes tambm nos ensina que no tm sido uniformes as
tentativas dos mais favorecidos no sentido de anexar os espaos dos marginalizados.
Testemunhamos, em duas catstrofes histricas vividas pelos Estados Unidos da Amrica,
tentativas concertadas da parte de elites urbanas poderosas com vista a confiscar os espaos
de duas populaes politicamente marginalizadas: os chineses, em 1906, e os afro-americanos
de baixos rendimentos, em 2005. Os desfechos extremamente dspares dessas duas tentativas
so bastante reveladores no que se refere interseco entre a cidadania, a vulnerabilidade e o
Estado num mundo cada vez mais globalizado.
Introduo
H quase sessenta anos, o economista austraco Joseph Schumpeter fez, involuntariamente,
uma analogia provocatria entre as catstrofes e o mercado, quando escreveu que o
capitalismo como um vendaval de destruio criativa (1950: 83). Ter Schumpeter tido a
intuio de quo entrelaados o capitalismo e as catstrofes se revelariam ao longo do sculo
XX e j no sculo XXI? provvel que no. Mas o que verdade que, quase sempre, a
destruio material causada pelas calamidades naturais geradora daquilo a que David
Harvey, numa aluso a Marx, chama acumulao por desapossamento (2006: 43). Embora
no se possa dizer que mercadorizmos a catstrofe da mesma forma que o fizemos, por
212
varrida
ou
atingida
por
furaces
a
cada
3,78
anos
(hurricanecity.com/city/neworleans.htm). razovel afirmar-se que no existe nos Estados
Unidos da Amrica nenhum outro par de aglomerados urbanos to vulnerveis s catstrofes
como estas duas pitorescas cidades.
Indissociavelmente ligadas ao comrcio e aos mercados, ambas as cidades desempenham
um papel fundamental na exportao e na importao de mercadorias para e de todas as partes
do mundo. O destino de ambas est intimamente ligado aos variveis destinos das tendncias
econmicas do Estado-nao e do nosso mundo global. Mas So Francisco e Nova Orlees
so moldadas por algo mais do que essas foras macro-econmicas e polticas. Ambas esto
organizadas de uma maneira que espelha o significado profundo e duradouro dos factores
classe e raa ao longo da histria americana. Ao longo da presente exposio veremos
como a cidadania e as relaes que esta mantm com o Estado intersectam o global e o local,
permitindo-nos explicar o modo como os chineses da So Francisco dos princpios do sculo
XX conseguiram aquilo a que no podemos seno chamar a slida recuperao de uma
catstrofe, enquanto os afro-americanos do sculo XXI continuam a lutar pela conquista da
habitao e do respeito.
213
214
A guetizao forada da populao chinesa criou uma cidade dentro da prpria cidade.
Alm disso, e como observa Erica Pan (1995: 12), a vida da Chinatown era eminentemente
fraterna. Independentemente do estrato social a que pertenciam, os residentes chineses
tinham as respectivas origens geogrficas principalmente em quatro distritos de uma s
provncia da China. Os laos de parentesco eram usados para formar associaes que, por sua
vez, funcionavam como um slido recurso para a populao do bairro.
A complementar estas associaes de raiz familiar havia os hui kuans, organizaes que
representavam os quatro distritos geogrficos da China continental de onde provinha a
maioria destes imigrantes. Segundo Pan (1995: 12), Todo o imigrante chins era membro de
uma destas associaes. No mbito das suas actividades de beneficncia, elas concediam
crdito, emprstimos, abrigo e assistncia de todo o tipo. O racismo que empurrara a quase
totalidade dos chineses para Chinatown acabou por, sem querer, criar uma diversificada base
classista que se iria revelar valiosa na subsequente luta pelo regresso, logo aps a extino dos
ltimos fogos.
No ano de 1878, a China reconhecia oficialmente a comunidade sino-americana, ao
estabelecer o seu primeiro consulado em So Francisco. Para alojar o consulado e respectivo
pessoal, foi adquirido um edifcio na Chinatown (McClain, 1996: 85). No foi preciso esperar
muito at alguns observadores fazerem notar o aparente paradoxo que era uma minoria
desprezada estar a ocupar patrimnio imobilirio urbano de primeira qualidade. Em meados
do sculo XIX, o jornal Daily Alta California recomendava que se retirassem os chineses da
Chinatown para um qualquer local menos aprazvel:
A Dupont Street uma das ruas mais aprazveis da cidade () e pena que uma rua to
bela seja ocupada por tanta porcaria e baixeza () [A] comunidade chinesa () devia ter
uma parte da cidade s para si () mais afastada do corao da cidade (Editorial de 22 de
Novembro de 1853, 5).
A partir de 1870 houve vrias tentativas de retirar os chineses da Chinatown, a mais
drstica e gritante das quais ocorreu em 1900. Atribuiu-se ao bairro a origem de um surto de
peste bubnica. De imediato identificada pela populao branca da zona como sendo uma
doena dos papa-arroz, levou a que os chineses da Chinatown fossem postos de quarentena,
e a que logo surgissem apelos destruio total da rea e migrao forada dos chineses
(Fradkin, 2005: 35). Um membro do Conselho de Sade da Califrnia defendeu que se
destrusse completamente pelo fogo toda a rea delimitada, concluindo: Creio que ainda seria
a soluo mais barata (The So Francisco Call, 31 de maio de 1900, 4). de referir que, no
obstante o estado da Califrnia e a cidade de So Francisco terem actuado com rapidez para
encerrar a rea e confinar a populao chinesa, os comerciantes brancos estabelecidos na
Chinatown foram autorizados a manter as lojas abertas e a entrar e sair vontade da rea sob
quarentena. Acresce que, por todo o estado, os dirigentes polticos e empresariais negaram
junto dos seus pblicos brancos que o surto tivesse uma dimenso importante (Barde, 2004:
464).
Mas tanto os chineses como a prpria Chinatown resistiram peste de 1900, tal como
iriam resistir ao movimento City Beautiful organizado em 1905 pelas elites empresariais de
So Francisco. Inspirado pelo projeto do arquitecto Daniel Burnham para a Feira Mundial de
Chicago de 1893, provocatoriamente apelidada de Grande Cidade Branca 3, James Phelan,
provavelmente o homem mais rico de So Francisco, contratou Burnham a fim de desenhar,
para esta cidade, uma verso nova daquela metrpole cintilante e pura (Fradkin, 2005: 36). O
duplo sentido da expresso Grande Cidade Branca no ter passado despercebido aos
3
Great White City, no original, que tambm pode ser entendido como Grande Cidade dos Brancos. [N.T.]
215
americanos dos primrdios do sculo XX, para quem as preocupaes com a cor da pele se
encontravam fundamente incrustadas na vida cultural e social (Chen, 2000: 146; v. tambm
Pan, 1995; Fradkin, 2005). No admira que, para conseguir transformar So Francisco numa
verso da Grande Cidade Branca, fosse preciso arrasar a Chinatown e transferir os chineses do
centro para a periferia da metrpole emergente.
Foi em plena luta para tirar a Chinatown aos chineses e transform-la num lugar mais
aprazvel para a So Francisco branca que a catstrofe se abateu. Com efeito, a 17 de Abril
Daniel Burnham apresentou o seu projeto a James Phelan e aos dirigentes polticos da cidade
(Winchester, 2006: 239). Menos de vinte e quatro horas depois, s cinco horas e treze minutos
da manh do dia 18 de Abril de 1906, o terramoto, com o epicentro algures nas profundezas
do Pacfico, atingiu em cheio a costa, sob o farol de Point Arena, aproximadamente 140
quilmetros a norte de So Francisco. Calcula-se que tenha atingido a velocidade de 11.000
quilmetros por hora (Thomas e Witts, 1971: 66). Instantes depois, a cidade foi
completamente rasgada por um abalo com uma potncia superior totalidade dos explosivos
usados durante a II Guerra Mundial. Os edifcios balanaram como erva alta batida pelo
vento; alguns ruram. Tomado de pnico, o gado correu, tresmalhado, pelas ruas da cidade,
tornando o cenrio ainda mais catico. Por entre os efeitos do terramoto e dos esforos do
exrcito para combater com diversos incndios o avano do fogo, a Chinatown ficou
destruda.
Noticiando o lavrar das chamas, o Oakland Tribune escrevia: O fogo ficou
incontrolvel, e a Chinatown, para cuja erradicao j existia um projeto, no agora mais do
que uma memria (in Pan, 1995: 33).
Aquilo que os planificadores urbanos tinham tido dificuldade em conseguir,
conseguiram-no o terramoto e o incndio numa questo de horas: obliterar a Chinatown e tirar
de l a populao chinesa. Pierre Beringer descortinou alguma coisa de positivo no meio desta
imensa catstrofe. Escrevendo nas pginas do Oakland Monthly, Beringer pronuncia-se sem
quaisquer rodeios:
O fogo devolveu o gueto chins civilizao e ao asseio, e no se permitir que outra
Chinatown volte a surgir dentro dos limites da cidade. como se uma sabedoria divina
tivesse guiado a propagao do horror ssmico e do deus do fogo. Dessa forma sbia, o que
havia de pior foi varrido juntamente com o que havia de melhor (citado em Ralph Henn,
1970).
Com brutal franqueza, o jornal Washington Star opinava: O nico aspeto satisfatrio do
horror que acometeu a cidade de So Francisco foi, porventura, o facto de a Chinatown ter
ficado destruda. Essa comunidade pestilenta deixou de existir (citado em Fradkin, 2005:
294). A runa de So Francisco e da sua famigerada Chinatown dava, assim, azo a que esse
valioso patrimnio imobilirio pudesse ser reivindicado pela elite empresarial e poltica da
cidade. Duas semanas depois da catstrofe, o semanrio The Argonaut conclua que os
chineses deviam ser erradicados de uma vez por todas, permitindo com isso que os nativos de
So Francisco recuperassem o uso de uma das melhores zonas da cidade (citado em
Fradkin, 2005: 253). Mas a apreciao do So Francisco Call seria ainda mais directa:
malhar enquanto o ferro est quente. Guarde-se esta bela colina para a arquitectura e
para a presena do asseado e moderado caucasiano. A situao est, hoje, na nossa mo. Basta
uma palavra nossa para que, no futuro, belos edifcios adornem essa encosta altaneira,
subtrada nossa posse pela ocupao insidiosa e gradual do mongol (citado em Fradkin,
2005: 295-96).
Nem o prestigiado New York Times quis deixar passar a ocasio sem comentar, em
editorial, a oportunidade de expulsar os chineses da Chinatown de So Francisco.
216
217
218
eram proprietrios das suas prprias residncias e estabelecimentos comerciais. Tal facto
poderia deix-los numa situao legal difcil na luta para recuperar a Chinatown. Mas aqui,
mais uma vez, o seu estatuto de estrangeiros permanentes iria, inesperadamente, ser-lhes
favorvel nas batalhas do ordenamento urbano que os iria opor elite da cidade.
Confinados a um gueto por fora dos sentimentos de hostilidade de que eram alvo, os
nacionais de origem chinesa dispunham-se a pagar aos senhorios brancos rendas exorbitantes
para conseguirem manter as suas residncias e estabelecimentos comerciais dentro dos limites
relativamente seguros da Chinatown. Num gesto que s podemos interpretar como sendo o
exemplo de um caso em que o capital leva a melhor sobre o factor raa, esses mesmos
senhorios brancos, receando ter que abrir mo dessa imensa receita, acorreram a ajudar a
populao chinesa na luta pela recuperao das suas casas. Segundo Erica Pan (1995: 74), "A
participao dos proprietrios brancos no esforo em prol do regresso da Chinatown mudou a
natureza do conflito, que deixou de ser um confronto entre o branco e o oriental para se tornar
num confronto apenas entre brancos. As tentativas da elite poltico-econmica de So
Francisco para se apropriar do valioso patrimnio imobilirio da Chinatown complicar-se-iam
ainda mais quando as cidades da costa comearam a oferecer aos chineses deslocados um
espao a que pudessem chamar seu.
Os grandes interesses econmicos de So Francisco nunca tiveram como propsito que a
cidade se visse livre dos chineses, mas to-somente que estes fossem realojados em local
menos aprazvel, nos arredores da urbe. Por volta de 1906 havia na Chinatown entre mil a mil
e quinhentas lojas e outros estabelecimentos comerciais. O turismo deste bairro com a
extenso de seis quarteires era, ento, um negcio em expanso, com os turistas a dispender
mais de 300.000 dlares por ano (Pan, 1995: 15-16). de salientar que, tomando como
medida o ndice de preos no consumidor, 300.000 dlares em 1906 equivalem a 7 milhes de
dlares em 2000 (Measuring Worth, 2009. Para alm do turismo, So Francisco tornara-se no
principal porto de distribuio de mercadorias chinesas para todo o pas. Os direitos de
importao pagos pela populao chinesa traziam um acrscimo substancial s receitas
arrecadadas pela cidade. Por volta de 1906, o comrcio com a China realizado atravs do
porto de So Francisco correspondia a um tero do oramento anual da cidade (Cather, 1932).
Vendo na populao chinesa de So Francisco um verdadeiro motor para a economia
urbana, diversas cidades da costa ocidental, desde Los Angeles a Vancouver, no Canad,
dirigiram-lhe ofertas de realojamento. Logo a 1 de maio, duas semanas aps a catstrofe, o
So Francisco Chronicle citava um proeminente homem de negcios, que assim chamava a
ateno dos seus influentes colegas do mundo dos negcios e da poltica: se a situao no
for sabiamente conduzida, o grosso do comrcio de So Francisco com o Oriente poder vir a
ser desviado para outros portos do Pacfico. Seattle est a apostar fortemente nesse comrcio e
de bom grado acolher a populao chinesa (citado em Pan, 1995: 80). Chuen Hung,
comerciante chins, recordava os cidados de So Francisco do seguinte: No nos passa
despercebido o facto de Portland, Tacoma ou Seattle () desejarem o investimento de muitos
milhes (citado em Fradkin, 2005: 295).
O xito econmico dos chineses de So Francisco estava indissociavelmente ligado sua
terra natal, fonte dos bens que transaccionavam e da sua singular cultura. O mbil das
primeiras vagas de trabalhadores e comerciantes chineses era o sentimento de obrigao de
mandar dlares americanos para a China, sendo muitos aqueles que se propunham regressar,
um dia, terra de origem. Num passo particularmente comovente, uma autora annima que se
identifica unicamente como sendo uma mulher de cor do Sul capta bem essa ntima
identificao nacionalista do imigrante chins com a sua terra. Escrevendo em 1904, afirma:
219
Venturoso Chins, que podes voltar tua aldeia e desfrutar do teu dinheiro. A minha aldeia
esta, esta a minha casa, e no entanto sou uma desterrada (Independent 1904, 589).
Rplica intensificada
Imediatamente a seguir destruio total da Chinatown, os membros da elite de So
Francisco viram o caminho livre para retirar de uma vez por todas estes estrangeiros
permanentes daquele valioso pedao de solo americano. E foi com a sobranceria de quem no
se questiona minimamente que se abalanaram a arrancar os imigrantes chineses velha
Chinatown. De facto, que impedimento poderia travar esse seu objectivo? Mas a 8 de julho,
cerca de seis semanas volvidas sobre a maior catstrofe urbana da histria dos EUA, a
Subcomisso para a Fixao Permanente da Chinatown reconhecia a derrota e solicitava ao
presidente da cmara a dissoluo do grupo. Fiquem os chineses onde eles muito bem
entenderem, anunciava o demissionrio James Phelan. Caso a sua presena se venha a
revelar ofensiva para os brancos, podem sempre ser gradualmente remetidos para alguma
parte da cidade, com base nas leis de combate ao jogo ou noutra legislao urbana (citado em
Pan, 1995: 66).
Pouco menos de dois anos depois da catstrofe, o New York Times publicava um artigo
intitulado A Nova Chinatown de So Francisco. A se noticiava o regresso de mais de
quinze mil chineses ao bairro. Alm disso, ainda segundo o mesmo artigo, a populao
chinesa vinha construindo novos edifcios, to pitorescos quanto os que foram destrudos
pelo fogo e pelo terramoto, mas mais cmodos e com melhores condies sanitrias (22 de
Fevereiro de 1908: 1). A nova Chinatown no s no assistiria retirada da sua populao
chinesa como se revelaria mais pitoresca, mais resistente aos abalos ssmicos e mais salubre
do que fora antes da catstrofe. Com efeito, a recuperao da Chinatown foi, sem dvida mais
slida e mais conseguida do que a dos outros bairros atingidos da cidade (Cather, 1932;
Fradkin, 2005; Strupp, 2006). Os estudiosos desta catstrofe gostam de chamar rplica
intensificada a esta variante da recuperao (Quarantelli; Dynes, 1971). Uma Chinatown
nova, mais elegante, confortvel e segura do que a antiga, faz-nos pensar que as catstrofes
so sempre histricas e que se entrecruzam com foras sociais, culturais e polticas que, por
vezes, se conjugam para moldar algo de inesperado.
Sem perder de vista este caso, avancemos cem anos, at uma precria faixa de terra
situada entre um rio majestoso e um imenso lago. A se deu uma catstrofe bem diversa, fruto,
mais uma vez, de causas em um tero naturais e em dois teros humanas, que engoliu outra
das mais singulares cidades norte-americanas. A 29 de agosto de 2005, os diques de Nova
Orlees revelaram-se incapazes de deter a onda de mar gerada por um furaco de categoria 3.
220
221
Programas sociais dos Presidentes Frank Delano Roosevelt (1933-45) e Harry S. Truman (1945-53), respectivamente.
[N.T.]
222
menor. Seria destrudo um total de 4.534 apartamentos, com cerca de 20.000 pessoas a ser
deslocadas (NAACP, 2006). Havia um precedente do governo federal para este projeto
aparentemente to draconiano.
O bairro de habitao social de St. Thomas tinha 1.600 apartamentos. Em meados da
dcada de 1990 foi entregue a um empreiteiro privado que arrasou os cento e vinte prdios
que constituam o bairro e em seu lugar construiu apartamentos de rendimento mdio e uma
torre destinada a rendimentos altos, deixando 60 unidades para famlias de baixos
rendimentos. O empreendimento tem hoje o nome de River Gardens (Quigley, 2008: 67).
Para as famlias de baixos rendimentos e para todos quantos se preocupam com a habitao na
cidade de Nova Orlees, River Gardens tornou-se smbolo daquilo a que um autor chamou
o branqueamento de Nova Orlees (Campbell-Rock, 2006).
Com os pobres da cidade disseminados pelos cinquenta estados, a ideia de ficar com os
valiosos solos ocupados pelos quatro complexos de habitao social passou a fazer muito
sentido para determinados grandes interesses. Em 20 de Dezembro de 2007, o Conselho da
Cidade (City Council) de Nova Orlees aprovou por unanimidade a demolio dos quatro
complexos. Nenhum dos moradores havia sido autorizado a voltar sua propriedade,
entretanto vedada e colocada sob vigilncia. Numa reunio pblica realizada pouco aps a
votao, o presidente da cmara, Ray Nagin, aplaudia assim a deciso daquele Conselho:
As decises hoje aqui tomadas revelaram compaixo, coragem, e o nosso compromisso
com esta cidade. Vivemos hoje um dia extraordinrio. Foi muita a dor que aqui pudestes
ouvir. Na sua sabedoria, o Conselho da Cidade arranjou uma soluo que nos permitir seguir
em frente (Filosa, 2007).
Muitos dos antigos moradores das unidades de habitao social que conseguiram
regressar cidade protestaram contra a deciso de demolir os quatro complexos histricos.
Fizeram-no atravs de manifestaes pblicas, de ocupaes, de desfiles e de outras formas de
protesto social. Alguns moradores deslocados criaram tambm uma aldeia de sobreviventes
junto s vedaes do bairro social de St. Bernard. A se acolheram em tendas improvisadas,
semelhantes s dos migrantes que erram pelos pases pobres (Quigley, 2008: 69). Sharon
Jasper, antigo morador de baixos rendimentos, assegurava: Se tentarem arrasar as nossas
casas vai haver luta. Vai haver guerra em Nova Orlees (citado em Nathan Coe, 2007).
Surgiram pelo menos duas organizaes de base para lutar contra a expulso e o
deslocamento: Hands off Iberville e Mayday New Orleans.6
Acresce que os moradores em luta tinham do seu lado a lei internacional. Em 1998 o
Gabinete do Alto-comissrio das Naes Unidas para os Direitos Humanos apresentou os
Princpios Orientadores das Naes Unidas sobre a Deslocao Interna, em reao ao
nmero cada vez maior de pessoas que, em todo o mundo, perdem as suas casas para um
nmero tambm crescente de foras responsveis por as desalojarem.
[A]s vtimas de deslocao interna so pessoas ou grupos de pessoas que, tendo-se visto
foradas ou obrigadas a abandonar a respectiva casa ou morada habitual, sobretudo em
consequncia ou com a finalidade de fuga aos efeitos de conflitos armados, de situaes de
violncia generalizada, de violaes dos direitos humanos ou de catstrofes de origem natural
ou humana, no atravessaram a fronteira de nenhum Estado internacionalmente reconhecida.
As vtimas de deslocamento interno devero gozar () dos mesmos direitos e liberdades luz
da lei internacional e nacional que qualquer outra pessoa do mesmo pas () Todo o ser
humano tem o direito de proteo contra o deslocamento arbitrrio da sua () morada
habitual (Naes Unidas, 1998).
6
Para alm dos Princpios Orientadores relativos aos Deslocados Internos, nomeadamente
do princpio 21, pelo menos quatro artigos das Naes Unidas relativos aos direitos humanos
foram invocados em diversos processos judiciais para travar a demolio dos quatro
complexos de habitao social: o artigo 25 da Declarao Universal dos Direitos Humanos; o
artigo 6 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos; o artigo 11 do Pacto
Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais; e o artigo 27 da Conveno
sobre os Direitos das Crianas (Gardner, 2008).
A 28 de julho de 2006, aproximadamente um ano depois da cheia, a Comisso das
Naes Unidas para os Direitos Humanos tornou pblico um contundente relatrio em que
condenava o papel do governo dos EUA, por considerar terem sido violados os direitos
humanos em Nova Orlees. De entre as vtimas de deslocamento o relatrio dava especial
relevo ao sofrimento da populao de cor, incapaz de achar alojamento adequado na cidade
afectada pela catstrofe. Em 28 de Fevereiro de 2008, dois especialistas em direitos humanos
das Naes Unidas assumiram a defesa dos afro-americanos de baixos rendimentos de Nova
Orlees afectados pelo deslocamento, emitindo em Genebra um comunicado conjunto com
crticas ao plano da agncia federal para a Habitao e o Desenvolvimento Urbano:
As autoridades afirmam que a demolio das unidades de habitao social no configura
uma discriminao intencional, mas, bem vistas as coisas, aos moradores afro-americanos vai
ser negado o direito a uma habitao segura e acessvel, que um direito internacionalmente
reconhecido (International Herald Tribune, 29 de Fevereiro de 2008).
Sabemos que os EUA so um membro fundador das Naes Unidas e um dos cinco
membros permanentes do seu Conselho de Segurana. Tratar o direito habitao segura e
condigna no quadro daquilo que so os direitos humanos algo que transcende o direito
estatal dos EUA e faz erguer o espectro da violao do direito internacional por este pas.
Alm da mobilizao das diversas disposies internacionais sobre direitos humanos
aplicveis ao tratamento justo dos milhares de afro-americanos de baixos rendimentos, foram
vrias as organizaes no-governamentais de grande visibilidade e de mbito nacional e
internacional (ONGs e ONGIs) que assumiram a representao dos moradores desalojados.
Entre estas contam-se a Amnistia Internacional, o Centro de Aco Internacional, a Iniciativa
Nacional para os Direitos Econmicos e Sociais, a Conveno Internacional sobre a
Eliminao de Todas as Formas da Discriminao Racial, e a Associao Nacional para o
Progresso das Pessoas de Cor (NAACP).
Os afro-americanos deslocados receberam ainda substancial ajuda pro bono de
advogados da rea dos direitos civis, que tentaram estratgias diversas para impedir as
demolies. Essas tentativas no obtiveram xito. Uma das aces interpostas apenas
conseguiu travar as demolies at que o Conselho da Cidade de Nova Orlees emitisse as
devidas licenas de construo (Sturgis, 2007), o que acabaria por acontecer algumas semanas
depois.
224
habitao social. Contudo razovel presumir que uma percentagem substancial das pessoas
que ainda se encontram deslocadas cabe nesta categoria.
A concluso inescapvel: no obstante a autoridade do direito internacional, a
representao de muitas organizaes no-governamentais nacionais e internacionais com
grande visibilidade, a interveno directa das Naes Unidas, e uma srie ininterrupta de
aces judiciais, a destruio dos quatros grandes complexos de habitao social de Nova
Orlees foi cumprida mais ou menos segundo o calendrio previsto. Longe de estarmos
perante uma rplica intensificada, vemos hoje que uma grande seno a maior parte dos
cidados residentes das unidades de habitao social se viram, efectivamente, decepados do
resto da cidade, amputados desse mundo urbano mais vasto que , hoje, Nova Orlees.
entre
cidadania,
Estado
225
Um sculo depois, houve quem visse numa outra catstrofe urbana, tambm ela total, o
vendaval de destruio criativa de Schumpeter. Veja-se, mais uma vez, aquele revelador
comentrio do Representante do estado, pouco depois de a cidade ter ficado inundada:
Limpmos finalmente a habitao social em Nova Orlees. O que ns no conseguimos
fazer, conseguiu Deus. No entanto, historicamente, os pormenores desta catstrofe diferiram
significativamente dos pormenores da catstrofe de So Francisco.
Algum menos versado na singular histria das relaes de classe e de raa nos EUA
poderia, facilmente, concluir que seriam escassas as probabilidades de vir a ser derrubada a
habitao social de Nova Orlees e deslocados fora milhares dos seus moradores. Afinal,
os quatro complexos habitacionais haviam sobrevivido s guas da devastadora inundao
que se seguiu ao furaco Katrina. Embora um dos complexos, o de St. Bernard, tivesse
sofrido danos considerveis, a verdade que mesmo esse esteve longe de ficar destrudo. Os
arquitectos, de resto, mostraram-se de acordo: o complexo podia ter sido reconstrudo.
Acresce que neste caso no se trata, de modo algum, de estrangeiros permanentes, j que
os moradores dos complexos eram, e so, cidados dos EUA. Se verdade que a concesso da
cidadania ao negro americano tardou em demasia, a promulgao da 14 Emenda, em 1868,
veio permitir que os ex-escravos se tornassem cidados, garantindo que todos gozassem de
igual proteo luz da lei. Com as suas casas inclumes, com uma aguda carncia de
alojamento em condies de habitabilidade aps as cheias, e tendo em conta, finalmente, os
seus direitos inalienveis enquanto cidados dos EUA, como poderiam os moradores dos
bairros de habitao social deixar de levar de vencida os interesses poltico-econmicos que
se propunham priv-los das suas casas?
A acumulao por desapossamento, particularmente grosseira no caso em presena,
conseguiu desalojar com xito os moradores das unidades de habitao social e demolir-lhes
as casas porque, precisamente, se tratava de cidados americanos. Tirando uma ou duas
excepes, os representantes oficiais da cidade, do estado e do governo federal, longe de
assumirem os interesses e de defenderem os direitos dos moradores, procuraram viabilizar o
seu realojamento ou, quando muito, mantiveram-se calados sobre a questo. Um sculo antes,
os estrangeiros permanentes da Chinatown foram, pelo contrrio, vigorosamente
representados por um Estado-nao cada vez mais poderoso e capaz de exercer uma presso
considervel perante o executivo dos EUA.
Para a Administrao Roosevelt, a criao de relaes slidas e estveis com a China era
motivo suficientemente importante para justificar a intercesso activa pelos chineses de So
Francisco, ajudando-os a contrariar os esforos de quantos procuravam apropriar-se deste
valioso patrimnio imobilirio para o refazer em benefcio do investimento privado. Mas a
representao dos interesses dos chineses da cidade no esteve s a cargo do governo dos
EUA, pois tambm a dinastia dos Qing se mobilizou no sentido de exigir para os seus
cidados a residir em So Francisco um tratamento justo e conforme com a lei.
Uma segunda diferena de vulto que ajuda a explicar os tristes desfechos destes dois
casos so as diferenas demogrficas entre os residentes da Chinatown e os moradores dos
complexos de habitao social, diferenas essas por sua vez cavadas pelas realidades
histricas decorrentes do factor raa na Amrica. Nos incios do sculo XX, o racismo
raramente fazia discriminao entre as minorias de baixos rendimentos e as de rendimentos
mais elevados. A violncia racial exercida contra a populao chinesa em So Francisco no
foi ditada pela pertena a esta ou quela classe, j que tanto os chineses ricos como os da
classe trabalhadora foram sujeitos a actos de agresso racial flagrantes. Esse racismo
abrangente ou total acabou por empurrar a maioria dos chineses para a geografia da
Chinatown, onde comerciantes bem-sucedidos e trabalhadores pobres viviam lado a lado. A
226
227
Consideraes finais
As lies a tirar do presente estudo so inmeras e algo convolutas. Para encerrar,
mencionarei trs, todas relevantes no mbito do presente volume. Em primeiro lugar, os
rumores de que o Estado est moribundo ou j morreu. Desde Anthony Giddens (1991) e
Thomas Friedman (2006) at quantos trabalham sobre a ideia da cidadania global ou psnacional (veja-se Habermas, 1987; Delanty, 2000), chegam-nos histrias do definhar do
Estado. Para quem assim pensa, os governos eleitos so, hoje, menos eficazes do que os
organismos e as leis internacionais no que se refere defesa dos povos que representam e das
necessidades destes.
No h dvidas de que assistimos a uma mudana na configurao do Estado-nao e do
papel por este desempenhado no que respeita s grandes questes mundiais. Com as
economias a deslocar-se cada vez mais da realidade da produo para a das finanas e o
capital a acumular-se mais com base em ttulos bolsistas, em obrigaes e em produtos
financeiros derivados do que em produtos propriamente ditos, o capitalismo acabou por
assumir uma dimenso global. Mas enquanto o capital livre de viajar pelo mundo
228
velocidade da luz, os cidados, esses seres juridicamente filiados num dado Estado-nao,
permanecem fixos no tempo e no espao. Alm disso, embora se sinta, cada vez mais,
obrigado a jogar segundo as regras impostas pela acumulao do capital, o Estado permite-se
ignorar as disposies internacionais sobre direitos humanos, como repetidamente podemos
ver, nos nossos dias, em pases como a China, os EUA e Israel. provvel, como sugere
David Harvey, que o universalismo funcione melhor em questes como as mudanas
climticas, a perda de biodiversidade, o empobrecimento da camada de ozono, etc. (Harvey,
2006: 53). Mesmo assim, no entanto, com quase total impunidade que pases como os EUA
e a ndia se permitem ignorar essas questes pan-ambientais. Convenhamos, em suma, que as
notcias da morte do Estado so, quando muito, prematuras.
Se o Estado se encontra vivo e de razovel sade, como aqui proponho, que papel lhe
cabe na reduo do risco? No seu ensaio Citizenship and Social Class, T. H. Marshall
apontava uma tenso crescente entre, precisamente, os factores cidadania e classe social
(1992). A posio de classe de cada um(a) determinada pela sua relao com os meios de
acumulao de capital, contudo o Estado quem garante a cidadania. Se o capital, por
natureza, gera desigualdade, o papel do Estado mediar essa desigualdade e gerar uma
distribuio mais equitativa dos bens sociais e econmicos.
Mas que acontece, como perguntava Polanyi (1944) h algumas dcadas, quando o
Estado se coloca ao servio da economia, cuidando primeiro dos interesses da acumulao de
capital e, s depois, dos cidados? Os EUA so um exemplo claro, se bem que no o nico,
do papel do Estado na criao de risco atravs da privatizao de benefcios e servios que
antes eram pblicos (casos da FDA e FEMA). A privatizao da habitao social um
exemplo primacial da crescente subservincia do Estado em face das razes do lucro, e das
dolorosas consequncias que da advm para as populaes mais vulnerveis hegemonia das
foras do mercado.
Deste estudo comparativo emerge ainda um terceiro aspeto, relacionado com os que
foram acabados de referir, e que dividirei em duas partes. A primeira a ideia de que o risco
acontece, sempre, num tempo, num espao, e a algum. O terramoto e o grande incndio de
1906 em So Francisco e a cheia de 2005 em Nova Orlees constituem lies quanto
necessidade que h de os socilogos, antroplogos e quantos vivem estas preocupaes
comearem por examinar as vulnerabilidades in situ, no tempo e no lugar concretos em que
ocorrem, prestando uma ateno minuciosa aos tipos de pessoas afectados. Mas esta minha
observao tem uma segunda faceta.
No obstante a reaco da populao chinesa de So Francisco quanto ao risco de perder
o seu habitat, na viragem do sculo XIX para o sculo XX, ter sido idntica dos moradores
dos prdios de habitao social um sculo depois, ambos os grupos agiram para usar os
termos que Harvey vai beber em Marx sob circunstncias histricas e econmicas que eles
prprios no criaram (2005: 76). Em suma: certo que agiram, mas condicionados por
circunstncias que no foram da sua responsabilidade. Os estudiosos do risco podem colher
nisto uma lio, a saber, que devem conduzir o seu estudo como quem veleja; h que
ziguezaguear entre, por um lado, os momentos de vulnerabilidade concretos, geogrficos e
idiossincrticos, e por outro lado, as bem mais abstractas mas nem por isso menos reais
foras econmicas, polticas e histricas que moldam estes momentos concretos e distintos e
por eles so moldadas.
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233
Risco e regulao
Olivier Borraz1
Introduo
Ao longo dos ltimos trinta anos assistiu-se a uma grande quantidade de investigao na rea
das cincias sociais dedicada aos riscos para a sade e o ambiente. Por enquanto, porm, no
resultou da um quadro analtico geral capaz de proporcionar, no s uma viso descritiva
global do modo como as questes de risco surgem e so geridas, mas tambm uma explicao
para o facto de as questes de risco se terem tornado, hoje em dia, to comuns. Com efeito,
muito escasso aquilo que sabemos dos processos genricos atravs dos quais certas
actividades, como os organismos geneticamente modificados, as lamas dos esgotos urbanos
para uso na agricultura, ou os telemveis, passaram a ser consideradas de risco. Na busca de
explicaes possveis, os estudos existentes baseados, muitas vezes, num nico caso
centram-se no papel desempenhado por um s factor, seja a cultura, as percepes, os
diferendos cientficos, o enquadramento dado aos problemas, ou as crises. Mas tais
explicaes raramente conseguem explicar os processos efectivos pelos quais aquilo que,
partida, era uma actividade perfeitamente conhecida, acaba por ser encarado como uma
ameaa para a sade ou o ambiente. Alm disso, no obstante muitos dos autores a trabalhar
neste campo partilharem uma abordagem construtivista, a verdade que s raramente se tem
estudado com profundidade o processo de construo em si e s alguns aspetos tm sido
objecto de destaque. Quanto avaliao e gesto dos riscos, a tendncia dos estudos tem sido
no sentido de se centrarem na interveno dos peritos cientficos e dos actores pblicos,
descurando o papel de actores no-estatais, como so as empresas ou as organizaes nogovernamentais. Tambm a, portanto, s algumas partes do processo tm sido objecto de
escrutnio.
H excepes: vejam-se Hilgartner (1992) a respeito da construo de objectos de risco;
Borraz (2007a) a propsito do risco enquanto problema pblico; Hood et al. (2001) a
propsito dos regimes de regulao do risco; Rothstein et al. (2006) a propsito da
colonizao do risco; Power (2004) a propsito da gesto do risco de tudo. Contudo, ao
campo dos estudos do risco falta, claramente, uma abordagem integradora que seja capaz de
proporcionar uma explicao global do modo como uma determinada actividade classificada
como risco e gerida. Mais importante ainda, que seja capaz de apontar razes para o facto
de, hoje em dia, estes processos se terem tornado to comuns.
O presente artigo tem dois objectivos. Em primeiro lugar, prope um quadro geral
explicativo do surgimento, avaliao e gesto das questes de risco. O quadro oferecido pe
em realce a natureza controversa e poltica do processo, colocando a noo de incerteza no
cerne de todas as questes que envolvem o risco. Para uma determinada actividade ser
considerada como risco, tem de comportar incertezas mltiplas e heterogneas. Para um
determinado risco poder ser gerido, essas incertezas tm de ser reduzidas e submetidas a
1
Diretor de Pesquisa do Centre de Sociologie des Organisations (SciencesPo.), as suas pesquisas tm incidido nos domnios
dos riscos e da segurana sanitria. Neste contexto, analisou diversas controvrsias e crises, os processos de deciso em
matria de segurana sanitria, a implementao de agncias de segurana sanitrias, a gesto pblica das actividades de risco
e as polticas de regulao dos riscos nos domnios sanitrios e ambientais. autor do livro Les politiques du Risque (Presses
de Sciences Po).
234
controlo. Em segundo lugar, o artigo situa estes processos no contexto mais vasto das
transformaes ocorridas na sociedade e no Estado, para finalmente propor que eles s podem
ser entendidos como 1) uma maneira de politizar novas formas de vulnerabilidade, quando se
pede ao Estado mais proteo e segurana; 2) uma maneira de transformar as prticas
governativas, atravs do recurso a abordagens de base cientfica e a instrumentos de
orientao poltica despolitizados. A ambiguidade do risco est, precisamente, neste
paradoxo: ele permite que problemas sociais acedam agenda pblica sob a forma de
problemas polticos, servindo de instrumento tecnocrtico para despolitizar questes
sensveis.
235
transmitido por um dado actor, de que actuar como deve ou como se comprometeu a actuar).
No caso dos alimentos geneticamente modificados ou dos telemveis, por exemplo, as
incertezas tm a ver com os efeitos destas tecnologias sobre a sade ou o ambiente, mas
tambm com o comportamento dos produtores (as empresas de produo agrcola ou os
operadores de telemveis), dos utentes (agricultores ou clientes) e dos controladores (os
servios estatais ou as empresas de auditoria), ou seja, dos indivduos, grupos ou organizaes
cujos actos e decises contribuem para a actividade. Se tais actos e decises no forem
passveis de compreenso e de previso, se no for possvel anteciparmo-nos sua ocorrncia
com um grau razovel de confiana, ento poder considerar-se que a actividade de risco
desde que, evidentemente, a incerteza tenha implicaes para algo a que um determinado
indivduo ou grupo atribua valor.
Quanto ao controlo, tem a ver com a capacidade de dominar a actividade e os efeitos
dela: possvel actuar sobre a actividade? Esta pode ser monitorizada? possvel limitar-lhe
os efeitos? A ideia de controlo est presente na maioria das recentes crises e escndalos
europeus em torno da sade e do ambiente. Para os explicar tem-se frequentemente apontado
a ausncia de controlo, por parte das autoridades pblicas, de actividades que se viriam a
revelar perigosas. Entendido mais genericamente, o controlo tem a ver com problemas de
confiana (Giddens, 1990) e, mais concretamente, de confiana nas autoridades pblicas
(Schwarz e Thompson, 1990; Freudenburg, 1993; Wynne, 1996). Podemos confiar que estas
sero capazes de controlar o comportamento das empresas em que delegaram alguma
capacidade de auto-regulao? Ser que dispem dos recursos necessrios para monitorizar
eficazmente as empresas ou as pessoas envolvidas nas actividades de risco? Ser que, perante
a ocorrncia de um problema que acarrete dificuldades sociais ou econmicas, no lhes faltar
a vontade de actuar?
Por tudo isto, se quisermos entender a relevncia das questes de risco, teremos de
considerar no apenas as incertezas tcnico-cientficas e o modo como surgem (um processo
j de si com uma origem social, como demonstraram os especialistas dos Estudos da Cincia e
da Tcnica, mas tambm as incertezas de natureza scio-poltica. O processo atravs do qual
uma determinada actividade retratada como sendo insegura , intrinsecamente, social e
poltico, e luz das incertezas associadas a uma determinada actividade que se considera
que ela configura um risco ou no.
Nesse processo de classificao possvel identificar cinco estdios fundamentais: os
dois primeiros (a extraco e a projeo) so comuns maioria dos pases; os trs restantes (o
apelo cincia, a deciso e a gesto) variam, em funo do contedo, de pas para pas. No
se trata, aqui, de estdios no sentido de fases perfeitamente ordenadas, pelas quais uma
actividade tenha, forosamente, de passar para ser considerada de risco. Trata-se, mais, de
tipos-ideais e servem para ilustrar momentos chave do ciclo de vida de um dado risco.
Podero, facilmente, ocorrer em sobreposio, tal como poder haver ciclos de retorno ou os
estdios sucederem-se por outra ordem. O importante a reter a natureza dinmica e
controversa de todo o processo.
Extrao
Para se considerar que uma determinada actividade de risco, preciso que ela seja extrada
do seu meio natural, familiar ou habitual. Dito de outro modo, tem de perder o aspeto de
familiaridade para passar a ser vista como no natural, deslocada, fora de controlo,
ameaadora.
Embora o tema da familiaridade venha sendo, de h muito, estudado pelos autores que se
dedicam ao paradigma psicomtrico (Slovic, 2000), poucos so os trabalhos que
236
efectivamente explicam o modo como uma determinada actividade perde esse elemento de
familiaridade. Em muitos casos, no entanto, a passagem a risco comea com um evento
(Kasperson et al., 1988) que marca um fenmeno at ento familiar ou despercebido,
assinalando-o como algo de subitamente estranho, notrio (aos diferentes sentidos), como
causa, enfim, de questionamento, e da, eventualmente, de ansiedade. Muitas actividades de
risco permaneceram despercebidas durante longo tempo at um dado evento ter chamado a
ateno para elas.
O evento em causa pode assumir muitas e diferentes formas: um acidente, uma catstrofe,
um movimento social, um erro organizativo, uma deciso poltica, um artigo de jornal, etc.
Independentemente da sua natureza, o evento vem introduzir uma rotura na ordem normal
das coisas: a actividade deixa de ser algo de familiar ou que est sob controlo, para passar a
ser vista como algo que, pelo contrrio, estranho e fora de controlo ou seja, algo de
incerto. A partir da, outras incertezas se podem vir acrescentar actividade, mais questes
podem ser suscitadas, novas dvidas podem ser expressadas. Estas podem ter a ver com o
modo como a actividade funciona, com os seus efeitos sobre a sade ou o ambiente, mas
tambm com o comportamento dos indivduos, grupos e organizaes responsveis pela
actividade.
Na maior parte, se no na totalidade, das questes de risco, possvel identificar
retrospectivamente o momento em que a actividade perde a caracterstica de familiaridade
para, de repente, passar a ser fonte de incerteza. Apesar de frequentemente descurado, este
estdio reveste-se de importncia na medida em que pode servir para fazer luz sobre alguns
dos problemas que contribuem para que uma determinada actividade seja extrada, ou isolada,
do meio que lhe habitual. Com efeito, raro ser a actividade em si mesma a desencadear a
preocupao, pois podem ser outros os elementos que fazem com que ela se torne,
subitamente, notria e sujeita a questionamento. Assim, e por exemplo, o modo como se
decidem as polticas respeitantes ao desenvolvimento dos telemveis, ou a maneira como os
operadores e as empresas por estes subcontratadas organizam a implantao dos postes para
telefonia mvel, podem contribuir em muito para se entender como tiveram incio as reaces
contra os postes. Atravs da extraco, consegue-se confirmar a responsabilidade das
autoridades pblicas ou privadas no alertar para uma determinada actividade sem para isso
estar dependente como habitualmente sucede dos activistas das ONGs. Pode dar-se o
caso, por exemplo, de uma actividade se tornar subitamente visvel devido muito mais a erros
organizativos do que eventual interveno dos ambientalistas. Igualmente dignos de meno
so os casos em que logo inicialmente so desenvolvidos esforos no sentido de retratar uma
actividade como sendo familiar ou natural: o caso das culturas geneticamente modificadas
ou do uso das lamas dos esgotos urbanos para fins agrcolas. medida que a actividade em
causa vai perdendo o ar de familiaridade, aqueles esforos podero ser postos a descoberto,
avolumando assim o risco: ou seja, ser a prpria tentativa inicial de encobrimento que vai,
depois, contribuir para a ideia de que a actividade nunca teve nada de natural e de que
foram os operadores privados quem, pelo contrrio, procurou, pela manipulao, dar da sua
tecnologia uma imagem de total normalidade.
A perda da familiaridade , por conseguinte, um processo complexo, em que possvel
observar a interaco de variveis diversas medida que uma determinada actividade cruza o
limiar que separa o familiar do estranho. muito frequente reduzir-se este processo ao papel
de uns tantos activistas ou aos empresrios do risco, mas a verdade que nele intervm
muitos outros factores que urge avaliar.
Projeo
237
Uma dada actividade, uma vez extrada ou seleccionada para anlise, pode ser projectada num
pano de fundo de controvrsia mais vasto, onde ir ter o seu lugar ao lado de outras questes
de risco e adquirir, dessa forma, um significado mais amplo. Essa projeo resulta de um
processo dinmico em que duas ou mais organizaes se contrapem na atribuio de
incertezas actividade em questo. Enquanto umas organizaes, na tentativa de retratar a
actividade como sendo de risco, lhe apontam as mltiplas incertezas, outras procuram
demonstrar que se trata de uma actividade inofensiva, que no suscita motivos para
preocupao, que est sob controlo e segura. O factor risco no ocorre se no se verificar,
entre duas ou mais organizaes, este processo de disputa, cuja dinmica potencia a projeo
da actividade num quadro mais vasto de controvrsia.
Por fora desta dinmica, a actividade sofre diversas alteraes. Em primeiro lugar, solhe atribudas incertezas acrescidas: incertezas no apenas de ordem cientfica e tcnica, mas
tambm de ordem social, econmica, poltica e jurdica. Na maioria dos casos torna-se difcil
estabelecer uma distino ntida entre umas e outras, j que, no decurso da disputa, as
organizaes em presena saltam constantemente de incerteza em incerteza, na tentativa de
fazer valer as suas razes. Em segundo lugar, o risco torna-se visvel: passa a ser mensurvel,
os cientistas intervm com provas, utilizam-se instrumentos para tornar o risco perceptvel, e
as consequncias so realadas e muitas vezes pessoalizadas com o recurso a vtimas
portadoras de problemas de sade. Em terceiro lugar, a actividade destacada do meio em
que originariamente se inseria e transformada numa questo nacional: perde os traos que
inicialmente a caracterizavam, para passar a ser uma actividade de risco genrica; associada
a outros riscos, assimilada a crises anteriores, e retratada como sendo mais um caso de
negligncia ou de sujeio das preocupaes de sade aos interesses econmicos.
A multiplicao dos protestos tem dois efeitos mais amplos. Primeiro, promove o
surgimento de movimentos sociais a uma escala superior dos movimentos de protesto locais
inicialmente gerados, e essas organizaes, por sua vez, procuram forar a incluso da
questo na agenda nacional. Muitas vezes reduzem o risco ao seu significado mais simples,
omitindo muitas das razes que inicialmente deram azo aos protestos locais e associando-o,
ao mesmo tempo, a outras questes de risco, por forma a sugerir um conjunto homogneo de
problemas com origem comum e carecidos de uma actuao uniforme (como seja a aplicao
do princpio da precauo). De certa maneira, ao enquadrarem a questo em termos de mais
um caso de risco para a sade ou para o ambiente, esses movimentos esto a sugerir uma nova
forma de familiaridade, o que faz com que os telemveis partilhem os mesmos traos que
caracterizam as culturas geneticamente modificadas, o amianto ou a energia nuclear. Isso
facilita a apresentao da questo especialmente pelos meios de comunicao , bem como
a apreenso imediata, por parte do pblico, daquilo que est em jogo. Em segundo lugar, a
multiplicao dos protestos atrai a ateno das autoridades pblicas e dos operadores
privados, que tomam conscincia do dano potencial que uma crise poderia causar na sua
actividade ou na sua legitimidade. Prevendo uma crise ou um escndalo, podem proteger-se
atravs da adoo de medidas restritivas ou do recurso a dispositivos de transferncia da culpa
(Hood e Rothstein, 2001). Nalguns casos, um tal comportamento mesmo passvel de
alimentar a controvrsia e acabar por dar mais argumentos aos opositores.
A projeo , portanto, um processo de politizao: a questo assume natureza poltica,
os actores foram a sua incluso na agenda, esto em jogo interesses divergentes, e discute-se
sobre quem manda ou quem responsvel, quais os benefcios da actividade, etc. Alm disso,
quando se projecta a actividade num conjunto mais vasto de questes controversas, ela
encaixa num quadro geral que por sua vez confere um significado mais amplo questo em
presena: a globalizao, a desregulao, o aquecimento global, a acelerao da cincia e da
238
O apelo cincia
Assim que uma determinada actividade classificada como risco, chamam-se os peritos
cientficos para o avaliar. A avaliao, que distinta da gesto do risco (de acordo com o
padro de anlise do risco fixado pelo National Research Council em 1983), pode assumir
formas muitas diferentes, as quais tero, por sua vez, o seu impacto nos resultados apurados
pelos peritos. Antes de mais, o perfil dos peritos (e nomeadamente das respectivas disciplinas)
ir variar de pas para pas e, dentro de cada pas, de tpico para tpico. O facto de no grupo
de peritos haver mdicos, por exemplo, pode fazer muita diferena no que se refere
avaliao do risco. Ademais, as questes colocadas pelos responsveis polticos iro desde a
avaliao simples at formulao de recomendaes de polticas: neste ltimo caso, a forma
como os peritos abordam a questo ir variar, j que tero de se confrontar com diversas
opes. Entretanto, a informao analisada restringir-se-, nalguns casos, a dados avaliados
pelos pares, enquanto noutros casos abranger dados no avaliados pelos pares e,
inclusivamente, indcios pontuais; tal facto pode reduzir ou, pelo contrrio, aumentar o grau
de incerteza. O processo pode ser mais ou menos aberto s percepes das partes interessadas
ou do pblico. Finalmente, os princpios invocados para a avaliao do risco podero ir desde
a anlise custo-benefcio ao princpio da precauo, passando pela anlise benefcio-risco ou
pela negociao do risco. Estes modos diversos de abordar o processo de avaliao do risco
podem ajudar a entender a controvrsia entre a Frana e os EUA a propsito do levantamento
do embargo da carne bovina britnica (Setbon, 2004; Borraz et al., 2006), ou as divergncias
entre a Frana e a Sua a respeito dos riscos dos telemveis e da necessidade de aplicar, ou
no, o princpio da precauo s estaes de base (Borraz e Salomon, 2007).
Em Frana, desde as crises e escndalos da dcada de 1990 e da reforma dos
procedimentos de avaliao dos riscos efectuada em 1996, que o conhecimento especializado
se encontra, decididamente, nas mos dos cientistas da rea das Cincias da Vida e da Fsica,
num processo fechado em que as partes interessadas raramente esto presentes e s os dados
cientficos avaliados pelos pares so submetidos a anlise. Quando os riscos potenciais dizem
respeito sade, esta entendida numa acepo muito restrita, no incluindo o bem-estar (ao
contrrio daquilo para que aponta a definio padro, cunhada pela Organizao Mundial de
Sade h 50 anos). Da que a avaliao, neste contexto, se limite a analisar as incertezas
cientficas e a decidir se elas apresentam algum risco, se justificam uma abordagem de
precauo, ou se so despiciendas. No decurso deste processo so postas de parte todas as
outras incertezas, quer dizer, todas aquelas que inicialmente contriburam, afinal, para que a
actividade tivesse sido considerada de risco. esse, especialmente, o caso das incertezas de
natureza social e poltica (por exemplo, o modo como a actividade est montada, como
controlada ou monitorizada); igualmente negligenciadas so as razes que estiveram na
239
origem dos protestos das populaes (por exemplo, o cheiro das lamas dos esgotos urbanos
usadas na agricultura ou as preocupaes de ordem esttica suscitadas pelos postes de
telemveis). Acresce que se espera dos peritos cientficos que convertam as incertezas em
riscos, mesmo quando persistem muitos desconhecimentos conhecidos e
desconhecimentos desconhecidos: deste modo, o conhecimento especializado acaba por
alimentar a controvrsia cientfica, uma vez que os cientistas e os contra-peritos que no
tomaram parte no processo, apostados em sugerir que o risco mais elevado do que aquilo
que os peritos querem admitir, iro alegar que os dados esto incompletos ou que as
interpretaes esto erradas.
No obstante esse facto, a partir do momento em que a actividade avaliada pelos peritos
cientficos, ela perde a maior parte das incertezas que fizeram com que fosse classificada
como sendo de risco, transformando-se numa questo puramente cientfica. O paradoxo est
em que, com isto, frequente a natureza controversa da questo aumentar em vez de diminuir
(exactamente pelos motivos acabados de referir). A partir da, porm, a controvrsia tender a
centrar-se na cincia, alimentada por apreciaes divergentes dos dados disponveis e pela
contestao da competncia dos peritos (que sero acusados, ora de estarem a trabalhar para
interesses privados, ora de enfermarem de preconceitos, ora de no terem experincia
profissional). Proponentes e oponentes debatero os aspetos cientficos maneira de uma
controvrsia entre cientistas, deixando contudo de lado os outros elementos que intervieram
no surgimento do risco.
O que isso significa, no caso da Frana, que, enquanto a maioria das reformas
introduzidas aps os escndalos e as crises sanitrias da dcada de 1990 incidiu sobre a
avaliao do risco, atravs principalmente da criao de um conjunto de organismos na rea
da sade, muito pouco foi feito no sentido de transformar a gesto do risco. No se
modificaram os procedimentos de tomada de deciso, a organizao estatal apenas sofreu
alteraes ligeiras, e no houve uma abertura efectiva s partes interessadas. A lgica
subjacente s reformas consistiu na ideia de que um maior rigor na avaliao dos riscos
proporcionar aos decisoresinformaes slidas com vista tomada das decises correctas.
Por outras palavras, optou-se por uma abordagem bastante tecnocrtica da tomada de
decises, de resto muito na linha da tradio burocrtica francesa, mas muito distante do
discurso poltico virado para a abertura e a participao. A situao ao nvel da UE espelha,
de alguma forma, o sistema francs. Em ambos os casos, os organismos da rea da sade
actuaram como dispositivos de transferncia da culpa, oferecendo no s uma explicao
plausvel para eventuais novas crises mas tambm uma soluo fcil para o futuro: se um
determinado organismo falha na preveno de uma crise, como sucedeu durante a vaga de
calor de 2003 em Frana, uma reforma do organismo em causa dever, ento, impedir que
nova crise ocorra no futuro. Entretanto, as razes para a ocorrncia das crises no merecem
mais que uma ateno fugaz.
241
razes pelas quais aquilo que inicialmente era uma actividade familiar se tornou, com o
tempo, um risco. Argumentar que essas dimenses no-cientficas tm a ver com as
percepes do risco ou que devem ser avaliadas em termos scio-econmicos ser um erro,
uma vez que no seno o eternizar da ideia de uma distino ntida entre cincia e
sociedade. Essas incertezas tm de ser tomadas por aquilo que so, ou seja, como a expresso
de transformaes sociais, econmicas e polticas de carter mais vasto.
A transformao do Estado
A maioria dos autores parece concordar que, dado o ritmo do progresso tecnolgico e a falta
de recursos, o Estado perdeu a capacidade de controlar as actividades complexas. Acresce que
as questes de risco se esto a colocar numa altura em que o Estado posto em causa em face
das grandes tendncias econmicas, sociais e polticas, mormente a globalizao, a
europeizao e a descentralizao. Neste aspeto, o risco e a segurana no so um mero efeito
secundrio dessas grandes transformaes, mas sim noes fulcrais da transformao do
Estado e da regulao pblica. So noes fulcrais, enfim, tanto em termos de procura (pelos
cidados) como e termos de oferta (pelos responsveis estatais).
Por um lado, o Estado chama a si as questes da segurana como forma de renovar a sua
legitimidade. Num contexto de perda de algumas das suas funes mais tradicionais (como a
capacidade de controlar a moeda e as prprias fronteiras, de fazer a guerra, ou de dirigir a
economia), grande a presso sentida pelos responsveis do Estado no sentido de voltarem a
reivindicar a capacidade de proteger as suas populaes contra um vasto leque de perigos e
ameaas. Foi essa, afinal, a base do Estado moderno no sculo XIX e, mais tarde, a seguir 2
Guerra Mundial, do Estado-providncia. Devido, precisamente, s tendncias acima
mencionadas, os governos so tanto mais levados a faz-lo quanto maior a vulnerabilidade
social e econmica dos respetivo povos, os quais esperam que o Estado lhes garanta mais
proteo contra a insegurana (Castel, 2003) ou contra os perigos para a sade e o ambiente
(Borraz, 2008).
Por outro lado, os Estados tm-se muitas vezes revelado incapazes de proteger as suas
populaes contra perigos diversos, como ficou provado com as crises e os escndalos dos
anos da dcada de 1980 e seguintes. De facto, no obstante o tema do falhano do Estado
percorrer muita da bibliografia respeitante ao risco, ela necessita ainda de algum apuramento.
No caso da Frana, por exemplo, o falhano do Estado foi considerado um factor fundamental
no escndalo do sangue contaminado, na nuvem radioactiva de Chernobyl eficazmente
imobilizada entrada da fronteira francesa , no escndalo do amianto e na crise das vacas
loucas. O falhano, a, resultou concretamente do facto de a actividade ter sido delegada em
actores no-estatais, ao arrepio de qualquer superviso efectiva por parte das autoridades
pblicas. A verdade, porm, que noutros casos, envolvendo crises geradas por factores
mltiplos e complexos, o falhano do Estado foi apontado de uma forma simplista tanto pelos
actores sociais como pelos agentes polticos, todos eles ansiosos por encontrar uma explicao
fcil para o passado e uma resposta clara para o futuro. Ou seja, a ideia do falhano do Estado
, paradoxalmente, um tema a que recorrem igualmente os defensores da interveno estatal e
os seus crticos, uma vez que pode ser mobilizada para exigir mais recursos e uma maior
capacidade de interveno por parte do Estado. Apesar disso, e como salienta Freudenburg
(1993) atravs do recurso noo de recreancy,2 temos de viver com a ideia de que o
Estado, existindo para nos proteger, na maior parte das vezes no o consegue.
Freudenburg (1993) define recreancy como a incapacidade dos actores institucionais de assumirem as suas
responsabilidades com o vigor necessrio para beneficiarem da confiana social de que usufruem.
243
O lugar
Finalmente, parte-se do princpio de que o risco resultado de um esbatimento das estruturas
sociais tradicionais e do surgimento de novas formas de vulnerabilidade social e econmica.
H indcios de que existe alguma verdade nesta explicao, que no entanto tambm precisa de
algum afinamento. Mais exactamente, preciso introduzir uma outra varivel: o papel
desempenhado pelo lugar, ou seja, uma localizao territorial ou fsica concreta (por exemplo
uma cidade, uma casa, uma escola, um local de trabalho).
244
A importncia do lugar tem sido muito esquecida nos estudos sobre o risco. Todavia, a
maior parte dos riscos e dos processos que contribuem para o seu surgimento inseparvel de
um espao concreto (ou de um conjunto de espaos concretos). Esse espao afigura-se
importante a vrios ttulos.
Primeiro, possvel encontrar nas caractersticas desse espao concreto algumas das
razes pelas quais o risco surge: os traos fsicos ou scio-demogrficos, em especial, podem
ajudar a entender o porqu do surgimento de um determinado movimento de protesto. A
histria do lugar tambm pode proporcionar algumas pistas. Em suma, o lugar pode facultar
informao sobre a comunidade em risco.
Segundo, a experincia do risco mediada, em larga medida, pelo factor lugar. O que
isso significa que a percepo que os indivduos e os grupos possam ter de uma determinada
ameaa inseparvel de outras caractersticas associadas ao meio envolvente: este tanto pode
proporcionar proteo como pode, pelo contrrio, contribuir para um sentimento de
vulnerabilidade, que eventualmente encontrar numa qualquer actividade perigosa
oportunidade para se revelar.
Terceiro, algumas das incertezas que se vo associar a uma dada actividade tm a ver
com as caractersticas do lugar e da respectiva populao. Dito de outro modo, para se
entender algumas das questes associadas actividade que se contesta, importante estudar
de perto outros aspetos de incidncia local e, mais concretamente, o modo como o lugar em
risco governado. Isto, por seu lado, implica que se atenda ao modo como as diferentes
instncias de governo interagem entre si, pois podero, eventualmente, funcionar como
amplificadores do risco. o que sucede, por exemplo, com os telemveis, em relao aos
quais os pases com estrutura federativa se tm mostrado mais inclinados a adoptar
abordagens de precauo do que os pases com estrutura centralizada, de maneira a
contrabalanarem as posies mais duras assumidas pelas autoridades regionais no tocante s
questes sanitrias (Borraz e Salomon, 2007).
Quarto, do factor lugar que advm alguns dos recursos e das motivaes da aco
poltica. Os indivduos e os grupos encontram num determinado lugar e na respectiva
populao os recursos necessrios para iniciarem um movimento de protesto; mas tambm
ligam o movimento identidade e ao sentimento de comunidade desse lugar, entregando-se
luta para que estes tenham o reconhecimento devido.
Estes diferentes elementos so especialmente notrios nas zonas recentemente
suburbanizadas em torno das grandes cidades francesas. Quando, por opo prpria ou por
incapacidade de suportar o custo da vida urbana, as populaes da classe-mdia e da baixa
classe-mdia abandonam o centro das cidades, elas esto a participar na expanso
descontrolada dos subrbios. Mas as caractersticas destas novas cidades so radicalmente
distintas das velhas urbes, principalmente em termos de estrutura social, de arquitectura, de
planeamento urbano e de direco poltica. , frequentemente, nestas zonas recmurbanizadas que surgem os movimentos de protesto contra actividades consideradas perigosas
(como por exemplo os postes de telemveis). Muitas vezes chamados movimentos Nimby3,
estes fenmenos tendem a acarretar consigo uma complexidade acrescida. A par de
movimentos de tipo mais tradicional, conduzidos por uma classe-mdia em luta pela defesa
do seu espao contra certas actividades indesejadas (devido a razes estticas, a rudo,
cheiros, etc.), observamos tambm movimentos desencadeados por populaes da baixa
classe-mdia e da classe baixa. Mobilizados em aces colectivas contra aquilo que para eles
uma externalidade indesejvel vinda da grande cidade, tais movimentos visam forjar laos
3
245
Consideraes finais
O risco foi uma tecnologia fulcral na construo do Estado-providncia. Se certo que,
durante a maior parte do sculo XX, tal tecnologia permaneceu nas mos dos peritos, dos
estaticistas e dos tcnicos, h que no esquecer a sua natureza poltica, de resto bem salientada
por Ewald (1986), Beck (1998) e Giddens (1998). O risco funcionou, especialmente, como
instrumento para controlar o futuro, ajudando a fazer com que problemas profundamente
marcados pela incerteza se convertessem em problemas passveis de ser compreendidos,
previstos, monitorizados e controlados.
O surgimento, na dcada de 1970, de um discurso do risco, associado a mltiplas
controvrsias e, posteriormente, a uma srie de crises e de escndalos, , muitas vezes,
interpretado como tendo sido um desvio das abordagens mais tcnicas ao problema do risco.
Esta noo, extremamente politizada, rapidamente granjeou xito tanto entre os movimentos
sociais como no seio das reformas do Estado para j no falar no mbito da gesto das
organizaes pblicas e privadas. Foram muitos os esforos ento empreendidos, antes de
mais pelos governos e com algum grau de xito , no sentido de despolitizar a noo. A
nfase na cincia, nos mtodos de base factual e na anlise do risco visava, por sistema, trazer
ao problema dos riscos uma abordagem mais tcnica e, em grande medida, mais neutra. Desse
modo, as causas scio-polticas subjacentes ao surgimento da noo tendiam a ficar
esquecidas. Estranhamente, muitos cientistas sociais optaram por esta via, procurando
desenvolver quadros de estudo das questes de risco que lhes retiravam toda e qualquer
dimenso poltica. Cabe sociologia ajudar a revelar essas causas e traz-las para a primeira
linha dos debates, em vez de aceitar uma abordagem que tende a fazer pensar que as questes
de risco, pelo menos no que respeita sade e ao ambiente, so essencialmente cientficas, o
que enganador e, muito provavelmente, fonte de novos riscos para o futuro.
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247
248
Consideraes finais
O objectivo central deste projeto era o de analisar o trabalho poltico realizado, dos nveis
local ao transnacional, para normalizar os acontecimentos extremos ou as situaes perigosas
permanentes. Os estudos de caso e as anlises sobre a regulao jurdica dos riscos
apresentados demonstram que no caso de acontecimentos extremos ou de situaes perigosas
permanentes h uma maior legitimao para a interveno do Estado e para a suspenso das
normas e regulaes sociais e econmicas, para a criao de um estado de excepo que
revela a inelutvel presena do Estado
A crescente escala global dos riscos e o papel central das agncias de regulao
transnacionais, a cosmopolitizao dos riscos na acepo de Ulrich Beck e a consequente
dissociao da nao e do Estado, desvia as atenes dos mecanismos materiais e simblicos
que operam no terreno da poltica interna dos Estados e na luta poltica que emerge em
resultado da ocorrncia de acontecimentos extremos e das situaes perigosas permanentes.
A globalizao dos riscos, com mostrou claramente Kroll-Smith no seu texto includo
neste relatrio, no obvia que, embora assistamos a uma mudana na configurao do Estadonao e do papel por este desempenhado no que respeita s grandes questes mundiais, os
cidados, esses seres juridicamente filiados num dado Estado-nao, permaneam fixos no
tempo e no espao. Convenhamos, em suma, que as notcias da morte do Estado so, quando
muito, prematuras.
Para Kroll-Smith, na esteira de T.H. Marshall, se o capitalismo, por natureza, gera
desigualdade, o papel do Estado mediar essa desigualdade e gerar uma distribuio mais
equitativa dos bens sociais e econmicos.
Steve Kroll-Smith conclui que os estudiosos do risco podem colher uma lio, a saber,
que devem conduzir os seus estudos como quem veleja; h que ziguezaguear entre, por um
lado, os momentos de vulnerabilidade concretos, geogrficos e idiossincrticos, e por outro
lado, as bem mais abstractas mas nem por isso menos reais foras econmicas, polticas e
histricas que moldam estes momentos concretos e distintos e por eles so moldadas.
A pergunta crucial de Kroll-Smith : ser que as universalidades que habitualmente
servem de pano de fundo aos debates sobre a cidadania global, os cidados transnacionais, o
definhamento do Estado e uma esfera civil global, escondem ou camuflam os pormenores
quotidianos e locais da prtica poltico-econmica? A cidadania, a globalizao e o Estado
encontram-se, sempre, alicerados em algo, sendo vergados e moldados por foras histricas
concretas, por sua vez radicadas na vida poltico-econmica local e regional. Kroll-Smith pe
em evidncia a importncia de que, na sua inter-relao, a cidadania, o Estado e a
vulnerabilidade serve para explicar os desfechos variveis da moderna luta humana em prol
da justia social e aquilo que poderamos chamar justia territorial.
E nos casos de estudo abordados neste relatrio, concretamente, a s ondas de calor de
2003 e a nuclearidade e a requalificao das minas de urnio em Frana e Portugal, so
visveis configuraes scio-histricas especficas e culturas polticas distintas que enformam
as transformaes dos tecidos sociais e a normalizao dos extravasamentos originados pelos
acontecimentos extremos e pelas situaes perigosas permanentes.
O Estado, como se tornou patente, fortalece-se reactivamente com as provas que
atravessa, mesmo se assumindo distintas configuraes.
Em Frana, o Estado revela-se timoneiro somente na medida em que se refora sempre
que posto prova, em que reaprende a ser timoneiro. Em Portugal, o Estado assenta num
microcosmos poltico auto-sustentado e legitimado pela racionalidade tcnico-burocrtica,
que o configuram como um Estado controlador e auto-centrado.
249
250
permitir que certas tarefas sejam desempenhadas pelos privados, limitando-se a garantir que
estes respeitem determinadas obrigaes. Nestes casos, o Estado cinge-se ao cumprimento do
dever estadual de garantia.
A anlise dos deveres mnimos de um estado de direito Ambiental concluiu pela
existncia de alteraes substanciais e mais significativas nos regimes de regulao do risco,
alteraes que vo todas no sentido de um maior dirigismo, de uma intensificao da vertente
precaucional, e de um reforo da dimenso participativa.
Defende-se, assim, que nas polticas pblicas viradas para a preveno de riscos a
eficcia das aces preventivas no deve ofuscar a justia social das medidas preventivas.
Conhecidos que so os dados estatsticos relativos real proximidade vivencial entre os riscos
e as populaes mais vulnerveis, imperioso tomar medidas para inflectir esta tendncia e
evitar a fatal coexistncia. Se sabemos que so os pobres os desfavorecidos que mais sofrem,
nesta circunstncia, seja pela proximidade fsica e geogrfica ao foco do acidente, seja pela
dificuldade de recuperar pelos seus prprios meios aps a catstrofe (resilincia), a que o
Estado deve intervir prioritariamente.
Mas a justia das medidas preventivas, qual nos referimos, comporta ainda outras
dimenses:
a) Uma dimenso de justia espacial, na medida em que, na preveno de riscos no
podemos ser mopes, ao ponto de s ver o que est perto, recusando-nos a ver o que est
longe.
b) Uma dimenso de justia temporal, pois no podemos sobrevalorizar os danos actuais
e ignorar os danos futuros, sobretudo quando os danos futuros parecem comportar traos de
irreversibilidade apocalptica. A responsabilidade das geraes actuais para com as geraes
futuras exige a adoo de comportamentos preventivos e at precaucionais evitando futuros
danos irreversveis.
c) Por fim, uma dimenso de justia ecolgica, na medida em que no podemos
hiperestasiar os danos humanos em relao aos danos sofridos por outras espcies ou
ecossistemas.
E como bem refere Frank Furedi, as teorizaes dos extremos assentam numa ecologia
do medo e numa poltica e cultura do medo, que no permitem uma progressiva e gradual
composio de um mundo comum. Esta composio de um mundo comum, heterogneo,
complexo e conflitual, ser possvel, no com uma sociologia da virulncia, mas sim com uma
abordagem modesta e articulada, capaz de estar atenta s componentes emergentes do social e
que activa e democraticamente tece uma verso desse social.
A irrupo do medo no espao de debate pblico, propicia por acontecimentos naturais e
sociais de grande visibilidade material, simblica e poltica, e a sua utilizao explcita numa
lgica de controlo poltico consubstanciado em polticas do medo, exige um esforo de
reflexo e o avanar de verses alternativas sobre a construo de um mundo comum,
conflitual, diverso, heterogneo, mas marcado sempre por uma partilha de experincias e
identidades.
Estas vises alternativas, propiciadoras de uma democracia dialgica, em que todos os
agentes interessados numa dada temtica tm direito voz e investigao, assentam na
ateno permanente e s identidades emergentes e concepo de cenrios alternativos que
possam responder a questes locais e no equivalentes, num equilbrio precrio entre interesse
geral e interesses particulares.
A alternativa o delinear de tecnologias sociais de participao que conduzam
construo de epistemologias cvicas que permitam a presena informada e crtica dos
cidados no espao pblico. Estas epistemologias cvicas definam como as sociedades
251
252
Anexos
253
Anexo 1. Entrevistas
Entrevistas_Minas de Urnio da Urgeiria (Canas de Senhorim)
ID
Nome
Qualidade
E1
Alfredo Magalhes
Mineiro
E2
E3
Carlos Andrade
E4
Fernando Moitas
E5
Aurlio Santos
Mineiro
E6
Jos Coelho
Mineiro
E7
Carlos Gomes
Mineiro
E8
Antnio Matias
E9
Administrativo da ENU
E10
Fernando Matias
Mineiro
E11
Manuel Amaral
E12
Antnio Minhoto
254
E13
Lus Pinheiro
E14
E15
E16
E17
Sr. Serafim
Mineiro
E18
Membro da AZU
E19
Ex-membro da AZU
E20
Membro da AZU
E21
E22
Enfermeiro na ENU
E23
Francisco Pereira
E24
Gaspar Nero
E25
255
Alexandre Faro
E2
Jacques Blanquet
E3
Professor M. Mazet
E4
Jean-Michel Menard
E5
Antoine Gatet
E6
Christian Blangard
E7
E8
Jean-Paul Denanot
E9
Jean Jaouen
E10
Martine Laplante
E11
Jean-Louis Decossas
E12
Remi Feuillade
E13
Guy Lauret
256
E14
Laurent
E15
M. Debroche
E16
Joseph
Mineiro
E17
Andr
Mineiro
E18
Jean-Claude
Mineiro
E19
Patricia Bjas
E20
Bernadette Prieur
Entrevistas_Onda de Calor_Portugal
E1
E2
Paulo Nogueira
Entrevistas_Onda
de Calor_Frana
E1
Jacques Kendoncuff
E2
Danile Alet
E3
Patrick Pelloux
257
E4
Catherine Borretti
Mto-France
E5
Patrick Chassagneux
Mto-France
E6
Gilles Brucker
E7
Karine Laaidi
E8
Franoise Simonet
E9
Pascal Champvert
E10
Arlette Fleming
E11
Bertrand
E12
Isabelle Dubois-Costes
E13
Jacques Soubeyrand
Total
60
258
259