REFLEXIONES SOBRE LA MODERNIZACIN DE LA

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA

Arturo Aylwin Azcar1

1. Algunas precisiones previas

Si bien es cierto que la Contralora General de la Repblica fue concebida fundamentalmente como un rgano de control de legalidad, en calidad de instrumento de proteccin del Estado
de Derecho, no cabe reducir su labor a una mera confrontacin de la actividad administrativa
con las normas legales correspondientes.
Desde luego, el artculo 87 de la Constitucin Poltica le asigna al rgano Contralor la tarea
de tener a su cargo la Contabilidad General de la Nacin, lo que excede con mucho el campo
propiamente jurdico, como, asimismo, contempla la posibilidad de realizar otras funciones que
determine la ley, lo que ocurre, por ejemplo, con la publicacin del texto oficial de las leyes y
reglamentos. Pero hay ms, dicho precepto, despus de referirse al control de legalidad de los
actos, trata en trminos muy amplios de la fiscalizacin de los ingresos y egresos y del correspondiente examen de cuentas.
Por eso el anlisis no cabe hacerlo con un enfoque meramente legalista, sino que hay que
preocuparse de lo que constituye en su esencia y globalidad el rgano de control.
Por otra parte, es preciso ponderar la evolucin que ha experimentado el ordenamiento
jurdico con posterioridad a la creacin de la Contralora para adecuarse a las transformaciones
polticas, administrativas y sociales. Es lo que ha ocurrido con los conceptos de auditora, probidad, transparencia, publicidad, informtica, unidad, coordinacin, desconcentracin y tantos
otros, lo que ha quedado slidamente expresado en la Ley Orgnica Constitucional de Bases
Generales de la Administracin del Estado (Ley N 18.575 y modificaciones de la Ley N 19.953
sobre Probidad) y en la Ley de Administracin Financiera del Estado (Decreto Ley N 1.263/75 y
sus modificaciones posteriores).
En armona con lo manifestado anteriormente y fruto de un estudio profundo, y perseverante, realizado interdisciplinariamente, se aprob el ao 2000 un documento de gran trascendencia que contiene la Doctrina Institucional de la Contralora General.
Como se dijera en la ltima Cuenta Pblica que dio el Contralor, resulta difcil comprender
la forma y contenido de la labor realizada en los ltimos aos y el proceso de reforma en que
est empeada la institucin si no se pondera dicha Doctrina, con la cual ha existido plena
concordancia.
Cabe hacer presente que esta Doctrina Institucional es absolutamente armnica con la nueva concepcin de Administracin, segn los grandes principios que la sustentan y de los valores
que protege el Derecho Administrativo moderno.
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Contralor General de la Repblica.

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Por eso es que all se plantea que la Contralora General de la Repblica de Chile es un
Organismo Superior de Control de la Administracin, dotado de autonoma y que, sobre la base
del principio de juridicidad, est destinado a garantizar el cumplimiento del ordenamiento jurdico, la proteccin y debido uso del patrimonio pblico, la preservacin y fortalecimiento de la
probidad administrativa y la fidelidad y transparencia de la informacin financiera, finalidades
que deben lograrse con un alto nivel de excelencia.
Por lo mismo, es que all se establece que los objetivos estratgicos que se persiguen estn
referidos a: 1) la defensa de la legalidad, tomada sta en una acepcin amplia, 2) la proteccin
del patrimonio estatal, 3) la preservacin y fortalecimiento de la probidad y la transparencia en
la informacin administrativa, particularmente en materia contable.
Esa es la razn que explica que las polticas aprobadas hayan tenido tambin en vista esa
misin y objetivos, dentro del contexto establecido por la Constitucin Poltica y dems normas;
todo ello en funcin del bien comn.
De acuerdo con lo manifestado precedentemente, cuando se examina el rol de la Contralora General y se hacen proyecciones sobre su modernizacin procede tener la visin integral
contemplada en la referida Doctrina, respetando la identidad que es propia del rgano Contralor.
En consecuencia, sera contrario a tal Doctrina y a lo que representa la Contralora en los comienzos del siglo XXI un enfoque exclusivamente legalista, de carcter formal, desconociendo
la trascendencia y complejidad que hoy tienen la auditora y la contabilidad. De otro lado, sera
absurdo y contrario a una tradicin fiscalizadora que ha reportado grandes beneficios para la
Comunidad Nacional, en la lnea del respeto al Derecho y a la preservacin de la probidad, que
se pretendiera transformar nuestra Contralora slo en una Auditora.
Respecto de una materia tan clave no caben transacciones ni equvocos ni pretender una
simple copia de sistemas forneos, lo que podra ser funesto para la institucionalidad chilena.
Esto no importa desconocer las necesarias actualizaciones. Tanto la autonoma del rgano Contralor como todas sus funciones fundamentales tienen que ser necesariamente respetadas. No
cabe imaginarse, pues, la supresin de la toma de razn, ni la funcin de emitir dictmenes jurdicos, ni la fiscalizacin del cumplimiento de las normas administrativas de los funcionarios de
la Administracin Pblica, ni el registro de stas, ni las labores de auditora, ni la Contabilidad
General de la Nacin, ni el juzgamiento de las cuentas. La supresin de cualquiera de dichas
funciones significara matar la Contralora Chilena o deformar su identidad, desconociendo los
grandes beneficios que significa para el pas.
Es preciso tener presente que durante la discusin de las reformas a la Contralora nadie,
absolutamente nadie, ha planteado la supresin de alguna de las funciones antes citadas, por
el contrario, ha existido un reconocimiento generalizado sobre la necesidad de mantenerlas.
Otra cosa muy distinta es la necesidad de que se efecten adecuaciones, transformaciones e
implementaciones que resulten pertinentes a fin de darle mayor eficiencia y eficacia en armona con una Administracin Pblica que debe ser ms eficiente y eficaz. Otro tanto ha ocurrido
tratndose de la independencia con que debe contar la Contralora frente al Presidente de la
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Repblica y al Congreso Nacional. El nico cambio que se ha planteado es que el Contralor sea
nombrado con la participacin de esos dos rganos por un perodo largo, y en ningn caso por
tiempo indefinido, pues esto ltimo se ha estimado inconveniente.

2. La reforma de la Contralora: un imperativo legal

Dentro del marco que hemos explicado en el prrafo anterior, es imprescindible reconocer
que la Contralora est inserta en un proceso de reforma ineludible. Aun ms, si se pretendiese
retroceder en lo ya hecho o evitar los cambios que deben efectuarse en el futuro se violara un
mandato expreso del legislador y se traicionara una doctrina consensuada internamente.
Hay varios antecedentes categricos que as lo demuestran:
1. La amplitud y compromiso que implica la Doctrina Institucional que ha sido conocida por
los rganos del Estado y por la Comunidad y que ha contado con la ms plena aceptacin.
2. La Planificacin Estratgica que se ha ido consolidando gradualmente, con la participacin
de todos los estamentos y que est en plena etapa de implementacin.
3. La aprobacin de la reforma a la Ley Orgnica de la Contralora, Ley N 10.336, que est
muy prxima a promulgarse, donde se contemplan modificaciones de carcter urgentes y se
hacen importantes precisiones que son consecuentes con lo antes manifestado.

Es pertinente sealar que durante la tramitacin de este proyecto se dio la ms absoluta

coincidencia entre todos los sectores en el sentido de que hay que preservar y fortalecer
la independencia y funciones del rgano Contralor, pero de un modo coherente con la eficiencia, eficacia y probidad de la Administracin Pblica que exigen los desafos del mundo
actual. Tal planteamiento fue muy claro especialmente al discutirse sobre la funcin de
auditora, segn se explicar ms adelante.

4. La aprobacin del Convenio celebrado en marzo de este ao por el Gobierno de Chile y la

Contralora General de la Repblica con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el que
contempla un Plan de Modernizacin a realizarse en cuatro etapas anuales y que abarcan
las siguientes materias: aspectos organizacionales, de tecnologa de la informacin, mejoramiento de procesos y coordinacin interinstitucional, recursos humanos, proyectos innovativos de fiscalizacin y estrategias de comunicacin. El diseo lgico y las grandes lneas
de accin estn definidos, en armona con la Doctrina Institucional. Cabe destacar que este
proyecto implica la concurrencia de asesoras externas, incluidas las Universidades, lo que
ya est ocurriendo.

La reforma que all se contempla ser sin duda alguna la ms importante que haya experimentado la Contralora General durante toda su existencia, pues, como se observa, compromete su estructura, procedimientos, apoyo informtico, dotacin y capacitacin de personal
y adems de innovaciones en el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras.

Es preciso destacar que este convenio tiene el respaldo absoluto del Poder Legislativo. Aun
ms, podemos asegurar que el Congreso Nacional tuvo una participacin decisiva en su
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generacin, adems de la iniciativa y apoyo del Gobierno, a travs de la Secretara General

de la Presidencia y del Ministerio de Hacienda. La discusin producida en las Comisiones
Mixtas de Presupuestos de los aos 2001 y 2002 as lo demuestra y fue concretada en la
aprobacin legislativa del Presupuesto del presente ao, el que consulta el aporte fiscal
para la realizacin de la primera etapa del proyecto, cuya cuanta total es de 25 millones de
dlares.

Es decir, si este proyecto de reforma no se llevare a efecto, por falta de decisin de la Administracin o por resistencia de los agentes de la Contralora, se estaran violando normas en
plena vigencia. De este modo el prximo Contralor tiene como imperativo legal el concretar
el Plan de Modernizacin antes referido y conforme a las pautas y procedimientos contemplados en el Convenio ya respaldado por el Poder Legislativo. Inclusive en este Proyecto se
estn contemplando recursos para la consolidacin de un nuevo sistema de informacin
financiera municipal.

5. La ejecucin del Proyecto sobre un nuevo Sistema de Informacin de la Gestin Financiera

del Estado, cuyos actores son la Direccin de Presupuestos y la Contralora, con el apoyo
del Banco Mundial y que importar cambios trascendentales en materia contable. Dicho
Proyecto cuenta con el respaldo del Poder Legislativo.

En consecuencia, se trata tambin de un imperativo legal, el que incluye, adems, la consolidacin de un nuevo Registro de Personal, el que, como es sabido, corresponde ser llevado
por la Contralora General.

6. A lo anterior hay que agregar que la Contralora est comprometida en realizar la implementacin y ejecucin de normas relativas a la transmisin electrnica de documentos y
la firma digital. Sin la participacin activa del Organismo Contralor se hara imposible la
vigencia de este sistema. Ello importar una verdadera revolucin en el campo administrativo, y
7. Con todo, no podemos olvidar que hay una tarea pendiente, cual es la aprobacin de la Ley
Orgnica Constitucional de la Contralora General de la Repblica ordenada por el artculo
88 de la Constitucin Poltica. Dicho texto legal habr de contemplar las reformas necesarias que sean consecuenciales al proyecto de Modernizacin de la Contralora, incluida la
modificacin de la planta del personal.

3. Elementos a ser considerados por la Contralora en el proceso de reforma

La plena realizacin de la reforma exige la ponderacin de ciertos elementos ineludibles,
entre los cuales pueden citarse los siguientes:
1. El carcter interdisciplinario con que debe efectuarse el control. Ello debe expresarse tanto
en el enfoque general como en el ejercicio de cada una de las funciones.

As ha de ocurrir al definirse las tareas de auditora. Inclusive, una funcin que aparece tan
netamente jurdica como es la toma de razn requiere, cada vez ms, del apoyo de otras disLA CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA Y EL ESTADO DE DERECHO
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ciplinas como ocurre tratndose de los decretos que aprueban tarifas en telecomunicaciones, o de los decretos que aprueban concesiones o contratos administrativos. Ello se explica
porque tales decretos se sustentan en presupuestos tcnicos que deben estar claramente
verificados;
2. La labor de la Contralora requiere ser congruente con la vigencia del Sistema Nacional de
Control de la cual forma parte. Este aspecto adquiere particular relevancia tratndose de la
relacin con la Cmara de Diputados y del apoyo, tuicin tcnica y coordinacin que debe
operar con las auditoras internas de la Administracin;
3. La fiscalizacin ha de ser siempre trascendente, selectiva, con un claro contenido orientador,
preventivo y educativo, tal como se consigna terminantemente en la Doctrina Institucional.
De lo contrario, el costo de la fiscalizacin ser ms alto que los beneficios que se pretenden;
4. La labor de Contralora exige cada vez una mayor profesionalizacin. Se trata de algo ineludible, que es propio de todos los rganos Superiores de Fiscalizacin. Con todo, en esta
materia hay que actuar con gradualidad y consideracin hacia los funcionarios en actual
servicio que no renan la calidad de profesionales, aprovechando tambin su experiencia;
5. El control finalista no puede ser una simple declaracin doctrinaria, sino que corresponde
ser aplicada da a da en cada funcin. Nunca puede olvidarse que en definitiva lo que
interesa es que los servicios funcionen bien, satisfaciendo las necesidades pblicas en forma regular y continua, en los trminos que exige la Ley Orgnica Constitucional de Bases
Generales de la Administracin del Estado, en funcin de los grandes valores que estn en
juego y con sentido de realidad. Por lo mismo, la oportunidad del control resulta ineludible;
6. Hoy no se concibe una fiscalizacin eficiente sin una adecuada planificacin. Parece innecesario dar mayores argumentos en esta materia, pues nadie lo discute ni en el mbito pblico
ni el privado, y
7. El empleo de la Informtica, con sus instrumentos ms modernos, constituye un presupuesto insustituible para la eficiencia y eficacia.
Es oportuno destacar que en la gnesis y contenido del Proyecto de Modernizacin BID
cada uno de los elementos antes consignados estn expresa o implcitamente consignados. De
no aceptarse lealmente esta situacin, la reforma fracasar con grave costo para el pas.

4. Reflexiones sobre el ejercicio de algunas funciones

Como es fcil advertir, dentro del gran marco de la reforma, han de tocarse aspectos vinculados a la estructura, funciones, procesos, dotacin y otros mencionados en el Convenio BID.
En esta oportunidad nos detenemos para plantear algunas ideas o aclarar algunos puntos
relativos al ejercicio de funciones bien determinadas: la toma de razn, la elaboracin de dictmenes, la auditora, el registro del personal y el juzgamiento de las cuentas.
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A) Sobre la Toma de Razn

Es innegable que el control previo que realiza la Contralora ha sido un instrumento valiossimo y eficaz para preservar el ordenamiento jurdico y evitar la corrupcin. Por eso sera
absurdo suprimirla o debilitarla.
Sin embargo, es preciso profundizar aspectos tan fundamentales como los siguientes: selectividad en la toma de razn o, lo que es lo mismo, cobertura de la exencin; oportunidad y
celeridad del trmite; posibilidad de tramitacin parcial, particularmente tratndose de actos
complejos; consagracin formal del oficio de alcance; mecanismos de impugnacin por los afectados; toma de razn va digital, y valor de los precedentes particularmente cuando hay cambio
de jurisprudencia.
La reforma a la Ley Orgnica de la Contralora prxima a promulgarse reduce el plazo general de tramitacin a 15 das y, por otra parte, ampla sustancialmente la posibilidad de ejecucin
de los actos antes de la toma de razn en situaciones debidamente calificadas.
Es evidente que cuando ya est operando el nuevo sistema de informacin, un alto porcentaje de decretos, especialmente los relativos a la carrera funcionaria, deberan despacharse ya
no dentro de das, sino slo de horas.

B) Sobre emisin de dictmenes

Esta funcin ha jugado un rol importantsimo para uniformar la interpretacin y aplicacin
de las normas, asegurar la efectiva vigencia de la ley, evitar conflictos, impedir actos contrarios
a la probidad y reconocer derechos de los funcionarios o de particulares.
Es evidente que la jurisprudencia administrativa, constituida por estos dictmenes, ha
sido muy importante en la consolidacin del Derecho Administrativo chileno. Aun ms, con
la aplicacin del sistema de interpretacin finalista de las normas, en funcin de los valores
fundamentales comprometidos, ha habido un avance trascendental que ha sido muy positivo.
Es lo que ha ocurrido en materias tan trascendentes como la nulidad e invalidacin, la desviacin de poder, el mbito de la discrecionalidad, la publicidad de los actos, la continuidad
del servicio pblico, la irrevocabilidad de los actos, la prescripcin y caducidad, el respeto a
los principios bsicos que regulan los contratos administrativos, la aplicacin de la doctrina
del enriquecimiento sin causa, la naturaleza y efectos de las contrataciones a honorarios, la
probidad administrativa, etc.
En resumen, podemos asegurar que esta funcin se est ejerciendo en una lnea correcta.
Con todo, parece indispensable profundizar ms en lo que se refiere a la interpretacin finalista
de la ley y en la mayor celeridad en la emisin de los dictmenes, como igualmente e una mayor
simplificacin de aqullos que no inciden en temas complejos o que aplican jurisprudencia.
En todo caso es urgente precisar cuando la Contralora carece de competencia para dictaminar en asuntos en que efectivamente existan litigios pendientes.
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C) Sobre auditoras
Cabe tener presente que hasta ahora la auditora era absolutamente ignorado en la Ley
Orgnica de la Contralora. El nico texto legal que la contemplaba en una materia muy precisa era la Ley de Administracin Financiera (Decreto Ley N 1.263, de 1975, artculo 52). Por
la va de la interpretacin de la expresin examen de cuentas empleado por la Constitucin
Poltica y la ley, en relacin con otros textos legales, la Contralora ha efectuado auditoras. Aun
ms, tambin por la va interpretativa, y apoyndose fundamentalmente en las reglas de la Ley
Orgnica de Bases Generales de la Administracin del Estado, se comenz a realizar una auditora que iba mucho ms all de un examen meramente formal. Ello dio lugar a impugnaciones,
felizmente las menos, por parte de algunos especialistas o agentes del Estado.
Esta situacin se est aclarando definitivamente con la reforma a la Ley Orgnica de la
Contralora, en la forma como se explic en la ltima Cuenta Pblica del Contralor General.
All se manifest lo siguiente: Est muy prxima a culminar la tramitacin del proyecto de
reforma de nuestra Ley Orgnica. Pues bien, las normas aprobadas por la Comisin de Legislacin y Justicia del Senado, aclaran muy bien en qu consiste esta funcin al disponer que:
La Contralora General efectuar auditoras con el objeto de velar por el cumplimiento de
las normas jurdicas, el resguardo del patrimonio pblico y la probidad administrativa.
Conforme a lo anterior, a travs de estas auditoras la Contralora General, evaluar los
sistemas de control interno de los servicios y entidades; fiscalizar la aplicacin de las disposiciones relativas a la administracin financiera del Estado, particularmente, las que se refieren a
la ejecucin presupuestaria de los recursos pblicos; examinar las operaciones efectuadas y la
exactitud de los estados financieros; comprobar la veracidad de la documentacin sustentatoria; verificar el cumplimiento de las normas estatutarias aplicables a los funcionarios pblicos
y formular las proposiciones que sean adecuadas para subsanar los vacos que detecte.
El Contralor General establecer las normas que regularn la forma, el plazo y las modalidades de las auditoras que le corresponda efectuar al organismo fiscalizador.
La Contralora General, con motivo del control de legalidad y de las auditoras, no podr
evaluar los aspectos de mrito o de conveniencia de las decisiones polticas o administrativas.
En la referida Cuenta se manifest:
No se trata, pues, de una simple fiscalizacin de formalidades o de un cotejo de las actuaciones administrativas frente a la letra de la ley. De acuerdo con los objetivos inherentes al
control, a las normas claras de la Ley Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, en armona con los principios generales que inspiran las obligaciones de
quienes administran bienes ajenos, lo que se procura es asegurar la correcta y diligente percepcin, administracin y disposicin de recursos. De este modo cuando se verifica, a travs de las
correspondientes pruebas de validacin, que ha habido una manifiesta negligencia, con dao al
patrimonio estatal o menoscabo a la probidad, corresponde que el Organismo Contralor represente dicha situacin ilegal y se hagan efectivas las responsabilidades pertinentes. En todo caso,
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la Contralora no puede efectuar controles de mrito o conveniencia ni tampoco cuestionar las

polticas del Gobierno o de la Administracin.
Toda la labor de auditora efectuada durante el ao 2001 guard absoluta conformidad
con esta concepcin de control. Aun ms, las observaciones hechas por nuestro Organismo han
dado lugar a medidas de correccin y de mejoramiento por parte de la Administracin Pblica.

D) Sobre Registro de Personal

El Registro del Personal de la Administracin Pblica, que mantiene el Organismo Contralor
por mandato del artculo 38 de su Ley Orgnica, es completo y ha sido muy til para el ejercicio de la funcin de controlar el cumplimiento de las normas estatutarias de los funcionarios
pblicos.
Sin embargo, es evidente que este Registro, con su base computacional, debe ser rediseado para que sirva a toda la Administracin Pblica para que proporcione informaciones estadsticas y datos necesarios para el proceso de toma de decisiones. Es lo que se pretende lograr a
travs del proyecto que est en estudio conjuntamente con la Direccin de Presupuestos. Lo que
resultara antieconmico y distorsionador es que se pretendiere establecer un Registro paralelo
en otra reparticin del Estado.
El registro del personal municipal ha dado lugar a una controversia cuyo contenido y solucin ha sido explicado tambin en la ltima Cuenta Pblica del Contralor General.
All se manifest textualmente:
Tratndose de los funcionarios municipales, se ha reprochado por algunos que el Organismo Contralor haya sealado a la autoridad respectiva la ilegalidad de ciertos decretos al
momento de registrarse. No est en discusin que tal trmite constituye por su naturaleza un
acto puramente material con el objeto de incorporar al Registro del Personal los hechos ms
significativos de la carrera de cada funcionario. Sin embargo, tal anotacin no impide que la
Contralora aproveche esa ocasin para fiscalizar el respectivo acto y haga presente a la autoridad las ilegalidades que se detecten a fin de que se restablezca el imperio del Derecho. La
prctica ha demostrado la conveniencia de aplicar este sistema, evitando la consolidacin de
situaciones irreversibles contrarias a la ley.

E) Juzgamiento de las Cuentas

El texto legal, prximo a promulgarse, que introduce modificaciones a la Ley Orgnica de la
Contralora, hace reformas substanciales en esta materia.
Por una parte, se mejora y simplifica el procedimiento asegurando el debido proceso. Por
otra, se reemplaza la composicin unilateral del Tribunal de Segunda Instancia, que implica la
sola actuacin del Contralor General, por un rgano colegiado integrante de la misma Contralora. Dicho Tribunal colegiado estar conformado por el Contralor General y dos abogados de
planta de la Entidad que gozarn de la misma inamovilidad de los miembros de los Tribunales
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Superiores de Justicia y sujetos a un rgimen especial de remuneraciones. Mediante esta composicin se logran tres objetivos fundamentales: 1) Se asegura la mayor independencia del
Tribunal, poniendo trmino a la crtica de que el Contralor General acta como juez en circunstancias en que ha podido ser tambin actor en los procesos de fiscalizacin que han dado lugar
a los reparos; 2) Se reconoce el principio, universalmente aceptado, en el sentido que el tribunal
revisor debe tener el carcter de colegiado, y 3) Se asegura la independencia de los miembros
del Tribunal al establecerse su inamovilidad e independencia frente al Contralor General.
C ONC LUSIN FINAL
La visin integral de la Contralora General, en la forma como se explica en este trabajo,
permitir a nuestro juicio, que ella pueda cumplan adecuadamente los objetivos bsicos de
nuestra Entidad en funcin de los grandes valores que estn en juego, dentro de un contexto
de bien comn.
El rgano Contralor ya ha efectuado importantes avances en dicha lnea y tambin estn
definidas, por mandato legal o por la va administrativa, las reformas que necesariamente hay
que realizar en el futuro para culminar con la modernizacin. Pero, en todo caso estas ltimas
requieren de la voluntad, responsabilidad y compromiso de todos los actores vinculados al
tema.

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