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legislativa inconstitucional
GILMAR MENDES
I. Introduo
Mais do que modelos estanques fundados nos clssicos sistemas norteamericano ou europeu-continental, a jurisdio constitucional nos pases iberoamericanos caracterizada por modelos hbridos, construdos de forma criativa de
Presidente do Supremo Tribunal Federal do Brasil; Presidente do Conselho Nacional de Justia do
Brasil; Professor de Direito Constitucional nos cursos de graduao e ps-graduao da Faculdade de
Direito da Universidade de Braslia-UnB; Mestre em Direito pela Universidade de Braslia - UnB (1988),
com a dissertao Controle de Constitucionalidade: Aspectos Polticos e Jurdicos; Mestre em Direito
pela Universidade de Mnster, Repblica Federal da Alemanha - RFA (1989), com a dissertao Die
Zulssigkeitsvoraussetzungen der abstrakten Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht
(Pressupostos de admissibilidade do Controle Abstrato de Normas perante a Corte Constitucional Alem);
Doutor em Direito pela Universidade de Mnster, Repblica Federal da Alemanha - RFA (1990), com a
tese Die abstrakte Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht und vor dem brasilianischen
Supremo Tribunal Federal, publicada na srie Schriften zum ffentlichen Recht, da Editora Duncker &
Humblot, Berlim, 1991 (a traduo para o portugus foi publicada sob o ttulo Jurisdio Constitucional:
o controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2005, 395 p.).
Membro Fundador do Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDP. Membro do Conselho Assessor do
Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional Centro de Estudios Polticos y Constitucionales Madri, Espanha. Membro da Academia Brasileira de Letras Jurdicas. Membro da Academia
Internacional de Direito e Economia AIDE.
acordo com a heterogeneidade cultural que caracteriza a regio. Como bem analisou o
Professor Francisco Fernndez Segado, um dos maiores estudiosos sobre a matria, os
pases latino-americanos constituem um verdadeiro laboratrio constitucional no
tocante s tcnicas de controle de constitucionalidade1.
O Brasil no se distancia dessa realidade. Assim como os pases iberoamericanos em geral, a jurisdio constitucional brasileira foi construda num ambiente
constitucional democrtico e republicano, apesar das interrupes causadas pelos
regimes autoritrios. Se as influncias do modelo difuso de origem norte-americana
foram decisivas para a adoo inicial de um sistema de fiscalizao judicial da
constitucionalidade das leis e dos atos normativos em geral, o desenvolvimento das
instituies democrticas acabou resultando num peculiar sistema de jurisdio
constitucional, cujo desenho e organizao renem, de forma hbrida, caractersticas
marcantes de ambos os clssicos modelos de controle de constitucionalidade.
Cfr.: FERNNDEZ SEGADO, Francisco. Del control poltico al control jurisdiccional. Evolucin y
aportes a la Justicia Constitucional en Amrica Latina. Bologna: Center for Constitutional Studies and
Democratic Development, Libreria Bonomo; 2005, p. 39.
Conferir, a propsito dos dilemas do Poder Judicirio, ARANTES, Rogrio Bastos. Judicirio: entre a
Justia e a Poltica. In: AVELAR, Lcia; CINTRA, Antnio Octvio. Sistema Poltico Brasileiro: uma
introduo. Rio de Janeiro: Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung. So Paulo: Fundao Unesp Editora,
2004.
Constitucional,
que
deveria
ocupar-se,
fundamentalmente,
do
controle
de
CORRA, Oscar Dias. O 160 aniversrio do STF e o novo texto constitucional. In: Arquivos do
Ministrio da Justia n. 173, 1988, p. 67 (70).
Cf. julgamentos na Rcl. 399, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgada em 07.10.93, DJ de 24.03.95 e Rcl.
556, Rel. Min. Maurcio Corra, julgada em 11.11.1996, DJ de 03.10.1997.
Esta pode ter como objeto todo o ato complexo que forma o processo
legislativo, nas suas diferentes fases. Destinatrio principal da ordem a ser emanada
pelo rgo judicirio o Poder Legislativo. O sistema de iniciativa reservada,
estabelecido na Constituio Federal, faz com que a omisso de outros rgos, que tm
competncia para desencadear o processo legislativo, seja tambm objeto dessa ao
direta de inconstitucionalidade.
Questo que ainda est a merecer melhor exame diz respeito inertia deliberandi (discusso e votao) no mbito das Casas Legislativas. Enquanto a sano e
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Essas
peculiaridades
da
atividade
parlamentar,
que
afetam,
das
Casas
Legislativas
pode
ser
objeto
da
ao
direta
de
legislador
em
deliberar
sobre
questo,
declarando,
assim,
inconstitucionalidade da omisso.
Cf. nesse sentido: ADI 2.495, Rel. Ilmar Galvo, julgada em 2-5-2002, DJ de 2-8-2002.
mbito das duas Casas Legislativas, entendeu-se que a inertia deliberandi (discusso e
votao) tambm poderia configurar omisso passvel de vir a ser reputada
inconstitucional, no caso de os rgos legislativos no deliberarem dentro de um prazo
razovel sobre o projeto de lei em tramitao.
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Dado que no caso de uma omisso parcial existe uma conduta positiva,
no h como deixar de reconhecer a admissibilidade, em princpio, da aferio da
legitimidade do ato defeituoso ou incompleto no processo de controle de normas, ainda
que abstrato13. Tem-se, pois, aqui, uma relativa, mas inequvoca fungibilidade entre a
ao direta de inconstitucionalidade (da lei ou ato normativo) e o processo de controle
abstrato da omisso, uma vez que os dois processos o de controle de normas e o de
controle da omisso acabam por ter formal e substancialmente o mesmo objeto,
isto , a inconstitucionalidade da norma em razo de sua incompletude14.
Evidentemente, a cassao da norma inconstitucional (declarao de nulidade) no se mostra apta, as mais das vezes, para solver os problemas decorrentes da
omisso parcial, mormente da chamada excluso de benefcio incompatvel com o
princpio da igualdade. que ela haveria de suprimir o benefcio concedido, em
princpio licitamente, a certos setores, sem permitir a extenso da vantagem aos
segmentos discriminados.
11
Ernst Friesenhahn, Die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, Kln-BerlinBonn-Mnchen, 1963, p. 65.
12
Cf., supra, n. I, item 3.3.4.
13
Christoph Gusy, Parlamentarischer Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht, cit., p. 152.
14
Sobre o tema, vide voto do Ministro Seplveda Pertence no julgamento do pedido de concesso de
medida cautelar na ADI 526, contra a Medida Provisria n. 296, de 1991.
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individuais,
mostra-se
insuficiente
como
meio
de
superao
da
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dias.
Manoel Antonio Teixeira Filho, Mandado de injuno e direitos sociais, LTr, n. 53, 1989, p. 323;
Barroso chega a afirmar que No contexto atual do constitucionalismo brasileiro, o mandado de injuno
tornou-se uma desnecessidade, havendo alternativa terica e prtica de muito maior eficincia (Lus
Roberto Barroso, O controle de constitucionalidade no direito brasileiro, 2. ed., So Paulo: Saraiva, 2006,
p. 112).
16
Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 25. ed., So Paulo: Malheiros, 2006, p.
450-452; Lus Roberto Barroso, O controle de constitucionalidade no direito brasileiro, cit., p. 123-124.
17
J. J. Calmon de Passos, Mandado de segurana coletivo, mandado de injuno, habeas data,
Constituio e processo, Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 123.
18
J. J. Calmon de Passos, Mandado de segurana coletivo, mandado de injuno, habeas data,
Constituio e processo, cit., p. 123.
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J. J. Calmon de Passos, Mandado de segurana coletivo, mandado de injuno, habeas data,
Constituio e processo, cit., p. 112-113.
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desemprego20.
Tal como tem sido freqentemente apontado, essa omisso tanto pode ter
carter absoluto ou total como pode materializar-se de forma parcial22.
Na primeira hiptese, que se revela cada vez mais rara, tendo em vista o
implemento gradual da ordem constitucional, tem-se a inrcia do legislador que pode
impedir totalmente a implementao da norma constitucional.
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que deveriam ser editadas pelos Tribunais, haveriam de impor obrigaes a terceiros,
que, nos termos da Constituio, somente podem ser criadas por lei ou com fundamento
em uma lei.
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MI 670, Rel. para o acrdo Gilmar Mendes; MI 708, Rel. Gilmar Mendes e MI 712, Rel. Eros Grau.
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IV. Concluses
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Os Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa e Marco Aurlio limitavam a deciso categoria
representada pelos respectivos sindicatos e estabeleciam condies especficas para o exerccio das
paralisaes.
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As sentenas aditivas ou modificativas so aceitas, em geral, quando integram ou completam um
regime previamente adotado pelo legislador ou, ainda, quando a soluo adotada pelo Tribunal incorpora
soluo constitucionalmente obrigatria.
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