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CONTENIDO
Presentacin
XV
Prlogo
XVII
Carlos Fuentes
Agradecimientos
XXIII
XXV
Captulo 1
POR QU Y PARA QU EDUCAR?
1
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12
15
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18
38
42
Captulo 2
DONDE ESTAMOS?
2.1. Los principales logros
2.1.1 Expansin de la matrcula
2.1.2 Las mujeres educadas
2.1.3 Formacin para el trabajo
2.1.4 Creciente esfuerzo financiero
2.1.5 El potencial de innovacin
2.2. Las principales insuficiencias
2.2.1 Expansin desacelerada y lenta
2.2.2 Un avance desigual y con olvidos
2.2.3 Invirtiendo en los ms ricos
2.2.4 Resultados acadmicos deficientes
2.2.5 Una inversin ineficiente
49
49
54
61
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59
61
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67
76
83
Captulo 3
LA DEBILIDAD DEL PROYECTO PUBLICO
87
87
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
107
Ausencia y apropiacin
La tentacin clientelista
La tentacin populista
La tentacin reivindicacionista
Las consecuencias
109
110
114
88
98
100
108
109
115
Captulo 4
CONCEPCIONES DE ESTADO Y EDUCACION
4.1. El momento colonial
4.1.1 La ruptura
120
4.1.2 Primera inclusin-exclusin
120
4.1.3 El papel de la Iglesia
121
4,1.4 Desigualdad educativa
121
4.1.5 Avances en la escolaridad bsica
122
4.1.6 La excepcin de Caribe
122
4.1.7 La universidad
4.1.8 Vientos de cambio
123
4.2. El momento republicano
124
4.2.1 El descubrimiento de la educacin
124
4.2.2 Muchas ideas, pocas realidades
125
4.2.3 Primeros intento S de educacin para todos
126
4.2.4 Controversias y resistencias
127
4.2.5 Los episodios ms lcidos
128
4.2.6 Educacin pblica para las clases medias
131
4.2.7 La gran exclusin
131
119
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90
132
133
137
138
Captulo 5
HACIA UNA NUEVA POLITICA EDUCATIVA
5.1.
5.2.
164
5.3.
5.4.
171
5.5.
157
Un proyecto nacional
El papel del Estado
158
168
Administracin
178
Captulo 6
EDUCACION BSICA Y MEDIA
193
y adolescentes
201
6.3. Las tareas concretas
207
6.3.1 Disminuir las diferencias
207
6.3.2 Educacin bsica de calidad para todos
216
6.4. Los retos de la educacin intercultural
258
6.4.1 Avances y problemas
6.4.2 Polticas y estrategias
259
262
Captulo 7
EDUCACION PARA EL TRABAJO
269
270
Captulo 8
EDUCACION PARA LA CIENCIA Y LA TECNOLOGIA
315
8.1. Los aspectos crticos
317
8.1.1 Una escasa actividad cientfica y tecnolgica
317
8.1.2 Un contexto muy poco estimulante
319
8.1.3 Una formacin bsica defectuosa
322
8.1.4 Un incierto sentido de la educacin universitaria
323
8.1.5 Un espacio reducido para la investigacin en la universidad
324
8.1.6 Un dbil sistema de posgrados
325
327
328
339
Sugerencias de lectura
359
LISTA DE RECUADROS
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8
LA PRIORIDAD: EDUCAR
EDUCAR, UN ACTO DE CORAJE 13
EDUCACIN Y DEMOCRACIA EN ESTADOS UNIDOS
SECRETOS EDUCATIVOS DEL XITO JAPONS
EDUCACIN Y CONSTRUCCIN NACIONAL EN ISRAEL
IDENTIDAD NACIONAL Y EDUCACIN EN EL CARIBE
EDUCACIN Y SUPERACIN DE LA POBREZA
APRENDER, SIEMPRE APRENDER
2.1
2.2
2.3
9
20
23
26
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35
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3.2
3.3
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242
246
7.1
7.2
272
QU ES EL PENSAMIENTO CRTICO?
'TIENSA MAL Y ACERTARS`
ENTENDIMIENTO Y RAZN
COLOMBIA: EN BSQUEDA DE JVENES TALENTOS
PARA LA INVESTIGACIN
LA CIENCIA ES UNA COINCIDENCIA
ESTADO, CIENCIA Y TECNOLOGA
330
332
336
7.3
7.4
7.5
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8.1
8.2
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291
294
298
302
310
343
349
354
LISTA DE TABLAS
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
5.2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
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286
PRESENTACIN
Nosotros en Amrica Latina y el Caribe, como en el resto del mundo, nos
enfrentamos cara a cara con el inicio de un nuevo milenio. Inevitablemente
esta realidad est marcada por la bsqueda espiritual. Uno no puede evitar
maravillarse con los avances del siglo XX: la expansin del alfabetismo; la
erradicacin del polo; la enorme disminucin en la mortalidad materna e
infantil; la legislacin internacional y regional, que cada da establece nuevos y
ms altos estndares; la era espacial y los casi increbles avances en la
tecnologa y las comunicaciones, que antes hubieran sido inconcebibles.
Simultneamente, sin embargo, uno se estremece por los azotes moralmente
inaceptables de la pobreza, la violencia, la discriminacin, el analfabetismo y la
carencia de salud bsica para todos. Este estado de cosas es inaceptable, pero
no estamos seguros de qu hacer, como individuos, como institucin o como
regin. Existe alguna panacea? Hay algn sector donde la inversin tenga un
mayor impacto, donde se maximice lo que en el MUD llamamos Desarrollo
Humano Sostenible, o en trminos ms sencillos, desarrollo centrado en la
gente, que le permita a sta ampliar sus opciones de una manera sostenible?
Aunque no existen respuestas definitivas, la educacin, de manera repetida, ha
sido identificada como una prioridad. Por esta razn, este Informe -que
esperarnos sea el primero de una serie - est dedicado a la educacin. Esta es
la consigna del Desarrollo Humano Sostenible, del PNUD y eventualmente,
esperamos, de una masa crtica de otros, como los lectores de este libro.
El Informe se benefici de las valiosas orientaciones de los miembros de la
Comisin Internacional para la Educacin en Amrica Latina y el Caribe. Los
miembros de la Comisin expresaron constantemente su preocupacin en
torno a la necesidad de concentrar la educacin no slo en el intelecto sino en
crear "alta inteligencia" -esa maravillosa combinacin del intelecto, la emocin
y el espritu, que ellos creen se requiere en la regin para enfrentar los muchos
retos del prximo siglo- En muchos casos expresaron la creencia de que
entraremos al siglo xxi con problemas que en efecto son los del siglo XIX. El
consecuente salto en la naturaleza y la calidad de las soluciones slo ser
posible si se dan los saltos correspondientes en la naturaleza y la calidad de los
individuos -una persona completamente educada y debidamente dotada para
la nueva vida y sus desafos- Las sociedades y los individuos sern tan exitosos
como lo sea su .educacin", en el sentido ms amplio de la palabra. La
educacin tendr que dejar de ser un asunto puramente privado, cuando no
excluyente, para convertirse en un inters genuinamente pblico. Este es el
reto del futuro en la regin de Amrica Latina y el Caribe, y el de este Informe.
Finalmente, no puedo terminar sin expresarle mis ms profundos agradecimientos al doctor Hernando Gmez Buenda y a su equipo del PNUD, sin
cuyo liderazgo y perseverancia este especial y oportuno documento no estara
ante ustedes.
Fernando Zumbado
Director Oficina Regional PNUD
para Amrica Latina y el Caribe.
P R O L O G O
Por Carlos Fuentes
El drama de la Amrica Latina en vsperas del nuevo siglo y del nuevo milenio
puede resumirse en un hecho: la continuidad cultural no ha encontrado an
continuidad poltica y econmica comparable. Una cultura hecha, por lo menos
desde hace cinco siglos, por descendientes de europeos, aborgenes y
africanos, carece an de correspondencias y equivalencias profundas en el
orden econmico y poltico.
Sin embargo, la riqueza de nuestro acervo cultural no data tan slo de 1492. Se
prolonga desde las civilizaciones indgenas del hemisferio, se proyecta desde
las civilizaciones africanas trasladadas en barcos esclavistas a Amrica, y
abarca, en su componente europeo, no slo a la cultura ibrica, sino, a travs
de ella, al legado griego y romano, judo y rabe, del mundo mediterrneo.
Estamos hablando de una civilizacin inmensamente rica, plural, "csmica",
como dira Jos Vasconcelos. Las pruebas de nuestra cultura estn en todas
partes y sin fisura alguna. De las construcciones solares de Machu Picchu y
Teotihuacn a la arquitectura moderna de un Luis Barragn en Mxico o un
Lucio Costa en Brasil. De las pinturas murales de Bonampak a los muralistas
modernos de Mxico, Rivera, Orozco y Siqueiros. De las celebraciones poticas
del alba de los tiempos del Popol Vuh maya al Canto general de Pablo Neruda.
De ese treno original de la msica del origen de Los pasos perdidos de Alejo
Carpentier a las composiciones modernas de Carlos Chvez, Alberto Ginesterra
y Heitor Villalobos: la continuidad es asombrosa, el origen enriquece el
presente, el presente alimenta el porvenir y cada una de nuestras races
antiguas tiene sus manifestaciones modernas. Slo en la novela el mundo
indgena pervive en Asturias y Arguedas, el mundo africano en Carpentier y
Amado, y el mundo mediterrneo, supremamente, en Borges, receptor en sus
cuentos de un Occidente teido de Corn y marcado por Talmud.
Cada etapa de nuestra historia contina y enriquece el pasado, hacindolo
presente. La cultura colonial no es desechable por el hecho de serlo, como va
a serlo si constituye el puente barroco entre nuestros pretritos indgenas,
europeos y africanos, y nuestra modernidad? Ese ncleo de identidad que
crean la poeta sor Juana Ins de la Cruz en Mxico, el inca Garcilaso de la Vega
y el arquitecto Kondori en el Per, el escultor y arquitecto Aleijaidinho en Brasil,
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AGRADECIMIENTOS
Esta publicacin es parte del Proyecto "Educacin y Desarrollo Humano" que
auspicia la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Sin el impulso y la dedicacin
de Fernando Zumbado, director de la Oficina, el Informe no hubiera sido
posible.
El equipo tcnico se benefici altamente de la primera reunin de la Comisin
Internacional para la Educacin en Amrica Latina y el Caribe, coordinada por
el seor ex presidente de Costa Rica y Premio Nobel de la Paz, scar Arias. El
inters y las sugerencias de los seores comisionados John Bieh1, Embajador
de Chile; Vctor Hugo Crdenas, ex vicepresidente de Bolivia; Ruth de Cardoso,
presidenta de la Comunidad Solidaria de Brasil; Carlos Fuentes, escritor
mexicano; Mara Emma Meja, Canciller de Colombia; Beatriz Paredes, senadora
de Mxico; Germn W Rama, socilogo y educador uruguayo, y Derek Walcot,
Premio Nobel de Literatura, fueron un estmulo y una gua invaluables a lo largo
del proceso; Carlos Fuentes tuvo la gentileza de redactar el Prlogo, scar
Arias contribuy con un excelente recuadro y el profesor Rama asesor
generosamente al equipo tcnico. Las opiniones aqu expresadas, sin embargo,
no necesariamente reflejan el punto de vista individual de los comisionados, y
la Comisin no es responsable de los errores u omisiones en el texto.
Las agencias internacionales contribuyeron de manera amplia y distinta. El
Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe, la Organizacin de Estados Americanos, la
Organizacin Internacional del Trabajo, y la Organizacin de Naciones Unidas
para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, a travs de sus varias oficinas
especializadas en la regin, pusieron sus escritos, sus estadsticas y el talento
de sus tcnicos al servicio del proyecto. Dentro del propio PNUD, la Oficina del
Informe de Desarrollo Humano suministr la informacin cuantitativa bsica
para el Informe. No menos valioso fue el soporte de los centros corresponsales
en Argentina (Universidad de Buenos Aires), Brasil (Instituto Brasileo de
Geografa y Estadstica), Colombia (Corporacin para el Desarrollo de la
Educacin Bsica), Chile (Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin),
Estados Unidos (Academy for Educational Development), Jamaica (West Indies
University), Mxico (Centro de Investigacin y Estudios Avanzados - Cinvestav),
Per (Grupo de Anlisis para el Desarrollo) y Venezuela (Universidad Central de
Venezuela).
Desde esas varias instituciones y pases fueron muchas las personas que aportaron su entusiasmo, su saber y su esfuerzo a este proyecto. No es posible
mencionarlas a todas. Pero el equipo tcnico tiene deudas de especial gratitud
con los colegas Patricio Cariola, Fernando Durn Ayenqui, Lorenzo Guadamuz,
Rollin Kent, Juan Luis Londoo, Carlos Gerardo Molina, Laura Mourino-Casas,
Roberto Martnez Nogueira, Errol Miller, Alfredo Sarmiento, Simon Schwarzman,
SyIvia de Senn-Gonzlez, Sara Silveira, Jaime Vargas y Jos Vicente Zeballos.
Los autores de los recuadros le aadieron autoridad y vivacidad al texto; y
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RESUMEN EJECUTIVO:
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o Ms escolaridad promedio
Pese a la expansin sustancial de la matrcula, la poblacin de Amrica Latina
y el Caribe est subeducada: 4.85 aos de escolaridad media (en 1990) frente
a 8.65 entre los "tigres" de Asa, o frente a los 12.2 de Canad, 12 de Francia,
11.7 del Reino Unido u 11 de Estados Unidos (y esto, sin contar que en el
mundo desarrollado un ao significa 900 horas de asistencia a la escuela,
mientras el promedio en nuestra regin no pasa de 600-700 horas). La
escolaridad media de la poblacin aumentar como consecuencia directa de
las cuatro polticas ya descritas, a saber: la apertura masiva del preesco lar
para los nios ms pobres, la escuela bsica preferencial para los margnados,
y las ganancias en retencin y no reptencia que seguirn al aprendizaje
integral y al mejoramiento de la calidad. Si bien, otra vez, las estrategias
deben responder a la situacin de cada pas, los ejercicios de simulacin para
el conjunto de Amrica Latina y el Caribe sugieren que en 20 aos nuestra
poblacin trabajadora podra tener unos 9 aos de escolaridad media, con
invertir apenas medio punto o un punto adicional del PIB, que adems se
pagara con creces durante los aos subsiguientes.
0 Rejuvenecer la secundaria
La adolescencia es el tiempo de la bsqueda; por eso, la secundaria o escuela
media debe ser un espacio para la exploracin, el lugar donde cada joven
prefigure los distintos futuros que pueden ser el suyo. As, en vez de la vieja
ambigedad entre formar a los de arriba para una carrera universitaria y a los
de abajo para un empleo modesto, la secundaria debe proveer a todos una
buena educacin general y la posibilidad de que todos ensayen actividades
"preuniversitarias" y "prelaborales" hasta encontrar aquella que mejor consulte
sus intereses y habilidades personales.
4 El maestro, un profesional
Los maestros de Amrica Latina y el Caribe por lo general se debaten entre la
proletarizacin y la profesionalizacin. Pero la escuela del siglo xxi sin duda
necesita de profesionales: docentes que trabajen por resultados y no por
horas, que se renueven y apliquen el mejor saber disponible. Para eso hay que
adoptar los criterios propios de las comunidades profesionales, como decir:
respeto por el maestro, reclutamiento exigente, salarios competitivos, libertad
de criterio, alzas en funcin de los logros, ascenso por mrito, estmulos
simblicos, constante actualizacin, y evaluacin por parte de los usuarios.
o Formar para el trabajo, una empresa duradera
Los oficios del siglo xxi son cada vez ms complejos y cada vez ms exigentes.
Enhorabuena: son oficios ms humanos. Pero el horizonte que la revolucin
laboral est abriendo a la educacin es tambin su gran desafo: pasar de lo
repetitivo a lo creativo, de lo particular a lo generalizable y de lo rutinario a lo
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incierto. Esto significa entender la formacin laboral como una secuencia que
parte de ciertos aprendizajes bsicos, pasa por ciertas destrezas generales y
luego por habilidades ms especficas, para rematar -ya fuera de la escuelaen la formacin exacta para la ocupacin exacta. Con tres implicaciones
directas sobre el sistema educativo. En primer lugar, la educacin para el
trabajo ya no es un compartimento aislado: ahora recorre todos los tramos del
sistema, y por eso en el preescolar, en la escuela bsica y en la secundaria
deben desarrollarse los aprendizajes laborales bsicos que fueran dichos. En
segundo lugar, la universidad debe auto-reconocerse como una institucin que
educa para el trabajo, no apenas para el prestigio. En tercer lugar, la educacin
no concluye al recibir el ltimo diploma: es una tarea vitalicia, un reciclaje
permanente donde las empresas y las escuelas comparten y se reparten el
ayudarnos a aprender -y, cuando sea necesario, tambin a desaprender-.
o A nuevas ocupaciones, nuevas formaciones
El empuje de la revolucin laboral sobre los sistemas nacionales de "formacin.
profesional" es an ms apremiante. Por una parte, la educacin especfica
para aquellos oficios clsicos de la era industrial pierde vigencia cada da;
ahora se precisan destrezas ms flexibles y ms susceptibles de aplicacin en
contextos novedosos. Por otra parte, las empresas diversifican sus demandas
de capacitacin y tambin proliferan las ofertas educativas buenas, malas o
regulares -con la resultante confusin del mercado-. A la primer exigencia
(flexibilidad) responde bien el enfoque de "formacin por competencias " (en
vez de la vieja formacin por oficios): el trabajador competente aprende
(mientras su colega calificado sabe"), conoce una "familia" tecnolgica (no
apenas un oficio), comprende (el otro slo hace), decide (su antecesor
obedeca) y se concentra en los resultados (el de antes se concentraba en los
procesos). A su turno, el "sistema de formacn . para el trabajo" vendra a
atender la segunda exigencia (ordenamiento del mercado): los dstintos
oferentes de capacitacin coordinan sus programas, bajo orientacin del
Estado y alrededor de informacin confiable, actualizada y completa.
o Racionalizar la educacin superior
El crecimiento veloz de la matrcula y la creciente diversificacin de carreras,
programas e instituciones de educacin superior son dos logros muy
destacados de nuestros sistemas educativos; y sin embargo el desorden que
ha acompaado a esta expansin redunda en desmedro de la eficiencia, de la
equidad y de la calidad. Para corregir el rumbo, conviene reconocer que
distintas "universidades" de hecho cumplen distintos propsitos sociales, y
por tanto merecen distinto tratamiento por parte del Estado. Conviene revisar
los criterios y mecanismos para la asignacin de subsidios y el cobro por
servicios, en forma tal que se elimine el desperdicio y la filtracin hacia los
grupos ms pudientes. Y conviene adoptar un sistema de acreditacin
respetable y respetado, para que los usuarios sepan a ciencia cierta qu se les
est ofreciendo.
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25
CAPTULO 1
POR QU Y PARA QU EDUCAR?
1.1. Hoy, educar es gobernar
Por entonces Amrica se estaba inventando. Juan Bautista Alberdi, arquitecto
de la Constitucin argentina de 1853, lo haba captado en una frase magistral:
"gobernar es poblar"; y, en efecto, el poblamiento nos fue inventando como
territorio. Pero haca falta inventarnos tambin como cultura, y esa fue la
intuicin genial de Domingo Faustino Sarmiento, el presidente que prefiri su
humilde ttulo de maestro: "gobernar es educar", deca Sarmiento hace ciento
cincuenta aos. As era ya en el siglo XIX. As fue durante todo el siglo XX. Y as
ser, sobre todo, a medida que avance el nuevo siglo.
Este va a ser el siglo del saber. Ms precisamente, el siglo de la raciona lidad
cientfica y tecnolgica. Cierto: nuestra especie ha dependido siempre de sus
creencias y sus tecnologas, desde el tiempo inmemorial del animismo y la
invencin de la rueda. Pero ahora esas creencias van siendo cada vez ms
penetradas por la ciencia y esas tecnologas estn cambiando a un ritmo sin
precedentes.
La revolucin cientfica es el motor de este tempo de vrtigo. Aunque no sea
fcil medir el conocimiento, dicen los entendidos que, si la vida del Homo
Sapiens sobre la Tierra hubiese durado una hora, el 95% de su saber
provendra de los ltimos 20 segundos. En los ltimos 4 segundos -en el siglo
xx- se han producido 9 dcimos de aquel saber; y en el ltimo segundo -en
estos 25 aos- hemos aprendido tres veces ms que durante el medio milln
de aos anteriores.
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administrativo
financiero
de proceso
de desarrollo
de estrategia
de poltica
de investigacin
operativo
de sistemas
de proyectos
de comunicaciones
de negocios
de recursos
de productos
de planeacin
de mercadeo 2
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LA PRIORIDAD: EDUCAR
Nada expresa tan bien lo que somos como nuestra manera de concebir la
educacin. Con todo acierto deca Kant que "la educacin es un arte cuya
prctica debe ser perfeccionada a lo largo de las generaciones... y es el problema mayor y ms difcil que pueda plantearse al ser humano". Hoy, tirios y
troyanos reconocen que la educacin es nuestra primera urgencia y nuestro
problema fundamental. Escritores como Garca Mrquez, estadistas como Bill
Clinton o Jacques Delors, empresarios como Bill Cates, cientficos como el
Nobel de Economa Cary Becker, lderes indgenas como Rigoberta Mench, y
los organismos internacionales ms diversos, coinciden en sealar la
educacin como la tarea ms importante de las naciones.
Educacin, rgano maestro del cambio social (Gabriel Garca Mrquez)
"Creemos que las condiciones estn dadas como nunca para el cambio social,
y que la educacin ser su rgano maestro. Una educacin desde la cuna
hasta la tumba, inconforme y reflexiva, que nos inspire un nuevo modo de
pensar quines somos en una sociedad que se quiera a s misma. Que aproveche al mximo nuestra creatividad inagotable y conciba una tica y tal vez
una esttica para nuestro afn desaforado y legtimo de superacin personal.
Que integre las artes y las ciencias en la canasta familiar, de acuerdo con los
designios de un gran poeta de nuestro tiempo que pidi no seguir amndolas
por separado como a dos hermanas enemigas. Que canalice hacia la vida la
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pero a lo largo de los prximos captulos irn siendo examinados esos dos
rostros de la educacin en el caso concreto de Amrica Latina y el Caribe.
Tampoco existe un listado exhaustivo ni un modo nico de clasificar los papeles
que la educacin cumple o deba cumplir para sus distintos actores. Con todo,
es comn distinguir entre funciones individuales y funciones sociales de la
educacin.
1.
Las funciones "individuales" se encarnan directamente en la persona del
educando. Los pedagogos suelen clasificar estas funciones segn los
contenidos del aprendizaje buscado: desarrollo moral, razonamiento abstracto,
comprensin de lectura... Entre los analistas no pedagogos es frecuente
considerar los distintos tipos de beneficio individual que produce la educacin:
aumento del ingreso laboral, movilidad social, capacidad de tomar decisiones...
Sin embargo, y para efectos puramente expositivos, adelante adoptaremos un
criterio de clasificacin diferente: para qu tipo de rol o papel social est
siendo preparado el educando? Desde este punto de vista parece vlido
concentrarse sobre tres grandes funciones "individuales" de la educacin: la
funcin de socializar, transmitir la cultura y desarrollar la personalidad
(asociada con el papel de ciudadano adulto); la funcin de formar para el
trabajo (asociada con el papel ocupacional), y la funcin de entrenar para la
ciencia y la tecnologa (asociada con los roles o papeles de la alta inteligencia).
2.
Las funciones "sociales" son de carcter mediato o indirecto, porque
dependen de la circulacin del saber y de la preparacin de los indivi duos.
Estas funciones se dan en un plano agregado y aluden a los grandes objetivos
sociales que suelen atribuirse a la educacin, esto es: la integracin nacional,
el crecimiento econmico y la superacin de la pobreza. Pero antes de entrar a
examinar estas varias funciones, conviene precisar la relacin entre la
educacin y el sistema educativo.
1.3.2. Educacin y sistema educativo
El aprendizaje es un proceso complejo y permanente, donde interactan muy
diversos factores, mecanismos e instituciones. Si bien quien aprende es el
individuo, el aprendizaje es una respuesta a estmulos procedentes del mundo
externo. Tales estmulos pueden por supuesto ser ms o menos deliberados y
ms o menos estructurados. La educacin puede entenderse como el conjunto
de prcticas sociales que buscan ofrecer estmulos relativamente deliberados y
estructurados para el aprendizaje. Esta prctica social tiene lugar en contextos
institucionales ms o menos especializados en la transmisin del conocimiento.
Entre los contextos no especializados que juegan un papel importante en el
proceso educativo hay que destacar por supuesto a la familia, y adems a los
grupos de amigos, a las empresas, a las Iglesias, a los partidos polticos y a las
dems entidades asociativas. Entre las instituciones especializadas en
distribuir conocimiento cabe mencionar, adems de la escuela, a las
editoriales, las bibliotecas, los medios de comunicacin de masas y las
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40
41
"emergentes" de Israel y el Caribe (ver Recuadros 1.3, 1.4, 1.5 y 1.6). Estas
reseas ponen de presente cmo la educacin y el sistema educativo estn
permeados de parte a parte por el contexto nacional, de suerte que las
generalizaciones y las recetas simplistas son sumamente engaosas. Pero
tambin ponen de presente que la educacin es en efecto una variable
maestra para entender el carcter y la historia, los xitos y las falencias, los
sueos y las realidades de cada nacin. Para decirlo en una frase: cada nacin
es su educacin y viceversa.
Los pases de Amrica Latina y el Caribe tienen an la necesidad, cual ms,
cual menos, de auto -reconocerse e integrarse como naciones. Reconocerse
como nacin es descubrir y valorar aquello que nos hace distintos -no mejores,
no peores- aquello que nos hace nicos y nos permite, por eso mismo, aportar
a la riqueza del universo. Integrar la nacin es lograr que todos sus ciudadanos
participen de un cdigo cultural comn, de unas normas respetadas y acatadas
por todos.
________________________________________________________________________________
Recuadro 1.3
EDUCACION Y DEMOCRACIA EN ESTADOS UNIDOS
La educacin en los Estados Unidos ha sido el medio de socializacin y formacin cvica por excelencia. Desde sus orgenes hasta el presente, el pas ha
dependido de sus escuelas para la cohesin nacional.
El inters en la dimensin ciudadana de la educacin se manifest ya en 1642,
por medio de una ley de educacin obligatoria en Massachusetts, que luego
fue adoptada por otras colonias de Nueva Inglaterra. Mientras en Europa los
nios se educaban para ejercer el oficio heredado de sus padres, los
americanos tenan que prepararse para un futuro ms incierto, y necesitaban
de la escuela para "aprender cualquier negocio, vocacin o profesin", segn
dijera Benjamin Franklin.
Para los "padres fundadores", slo la educacin poda garantizar la libertad y la
democracia. "Nuestra libertad -escribi Thomas Jefferson- no puede estar a
salvo sino en las manos de la gente misma, y de gente con cierto nivel de
instruccin". La fe de los Estados Unidos en la educacin -producto de los
cambios que se introdujeron en el occidente con la impresin de libros a gran
escala, la extensin de la reforma protestante y las necesidades particulares
de la nueva nacin- se manifest en el desarrollo de un sistema de escuelas
masivo y popular. La educacin pblica, universal, gratuita y obligatoria es una
de las contribuciones de Estados Unidos a la poltica social de nuestro tiempo.
La relacin entre educacin y democracia ha sido tan estrecha que Alexis de
Tocqueville, agudo analista de la sociedad americana, observ hace ms de un
siglo: "No me cabe duda que en los Estados Unidos la educacin con tribuye
poderosamente a sostener la repblica democrtica. Y creo que ste debe ser
42
43
44
45
1.
La educacin, clave del crecimiento. La teora econmica cada vez acenta ms la importancia de la educacin para el desarrollo. Hasta los aos
cincuenta, los modelos clsicos y neoclsicos compartieron tres supuestos
46
47
48
49
50
Sin embargo, debe recordarse que la apertura educativa tiene que estar
subordinada a la responsabilidad estatal de proporcionar educacin adecuada
a todos los ciudadanos, y de evitar que las escuelas se conviertan en legitimadoras de la desigualdad. Adoptar las pautas de la economa de mercado
para un sistema educativo que tiene las complejas tareas de mediar entre
culturas y formar identidades, puede conducir a la erosin de los mecanismos
de solidaridad y a disminuir la tolerancia, que se requiere siempre, y sobre
todo en una sociedad pluralista. Pero hasta ahora se ha prestado poca
atencin a este asunto.
En todas partes del mundo y para todo tipo de personas, la educacin resulta
ser una inversin sumamente atractiva. En Amrica Latina y el Caribe, los
rendimientos de la educacin para el estudiante van desde un satisfactorio
12% hasta un impresionante 459o. Para la sociedad, las tasas oscilan entre
10% y 30%, una ganancia comparable o superior a la de las ms atractivas
inversiones en infraestructura4 .
b) Un reciente informe de Cepal-Unesco resume perfectamente las respuestas
empricas a la pregunta: qu proporcin del aumento en el PIB se debe a la
educacin? "Denison calcul en 14% la contribucin de la educacin al
crecimiento de los Estados Unidos entre 1929 y 1982.
Maddison llega a resultados similares para Europa occidental entre 1913 y
1987 (16% de contribucin). Para perodos ms cortos (por ejemplo,
1950-1962) las estimaciones arrojan resultados inferiores para Europa
occidental (5% de contribucin), mientras que en Estados Unidos la cifra
permanece estable (1596). Casi no existen estudios de contabilidad del
crecimiento para Amrica Latina. Slo unos pocos estiman la contribucin
especfica de la educacin. Correa estima tal aporte para el perodo 1950-1962
entre 16% para Argentina y 1% para Mxico. Ms recientemente, Elas estima
esa contribucin en un 18% para Argentina durante el perodo 1970-1980,
mientras que la Cepal evala su incidencia entre 27% (Argentina) y 9%
(Colombia) para el perodo 1950-1989" .5
c) Por ltimo, aunque los resultados por supuesto cambian con la especificacin del modelo, los pases y el perodo estudiado, podra decirse que
cuando la escolaridad media de los trabajadores se eleva en un ao, el PIB
aumenta entre un 4% y un 9% 6 . En el caso especfico de Amrica Latina y el
Caribe, como se explicar en otro captulo, un aumento de la escolaridad que
nos acerque al nivel actual de los "tigres" asiticos significara una ganancia
cercana al 1 % anual en el PIB durante los muchos aos de "vida til" de la
educacin.
1.3.3.3. Superacin de la pobreza
51
Casi todo lo dicho sobre educacin y crecimiento vale tambin para la pobreza.
Primero porque el crecimiento es una condicin necesaria para acabar la
pobreza, y segundo porque los frutos econmicos de la educacin son
cosechados directamente por el individuo. Pero adems, los pobres reciben
beneficios especiales de la educacin por muy diversos conductos (ver
Recuadro 1.7), entre los cuales cabe destacar tres.
Recuadro 1.6
IDENTIDAD NACIONAL Y EDUCACIN EN EL CARIBE
Por Michael Alleyne
Organizacin de Estados Americanos (OEA)
52
ms tiempo para consolidar una identidad nacional y dar forma a sus sistemas
educacionales. En todo caso, la educacin es el vehculo ms expedito para
impulsar la formacin de un perfil nacional, a partir de las caractersticas que
distinguen cada pas dentro de la comunidad caribe. Este proceso debe
considerar las asociaciones y agrupaciones sub-regionales, como el Caricom, la
Organizacin de los Estados Caribeos del Este, los "departamentos" franceses
como Martinica y Guadalupe, y las Antillas Holandesas.
Igual que en Amrica Latina, la educacin colonial en el Caribe estaba limitada
a pequeos grupos y dejaba por fuera a la gran mayora. Los gobiernos
independientes optaron por una poltica de expansin del sistema; si la
educacin ha de promover la identidad nacional, es necesario extenderla
masivamente.
La otra dimensin crtica de la educacin en el proceso de construccin
nacional es su calidad, tanto en trminos del contenido, propsitos y valores,
como en trminos del nivel de aprendizaje alcanzado. Bajo la Colonia, la
limitada oferta educativa no se orientaba a crear valores nacionales, sino a
servir los intereses de la metrpoli. Sera ingenuo pensar que los efectos de
una larga e intensa dominacin psicolgica y cultural pudieran desaparecer en
el corto tiempo de vida independiente que tiene la mayora de los pases. Los
gobiernos de las pequeas y vulnerables naciones del Caribe confrontan ahora
la dura realidad de que disponer de una bandera y un himno nacional no es
suficiente para lograr una verdadera independencia. Estn descubriendo que
liberarse de los vestigios del colonialismo es una tarea enorme que requiere
voluntad fuerte, estrategias creativas y recursos sustanciales. La educacin es
considerada como un elemento crucial del desarrollo y de erradicacin de la
mentalidad colonialista. Y la calidad de la educacin -el currculo, los textos
escolares, la formacin de los maestros- as como su relevancia para la
sociedad, es precisamente el punto de atencin primordial. Slo una educacin
de calidad permitir consolidar la identidad nacional.
Pero el tema de forjar la identidad nacional luego de un perodo colonial, es
ms complicado en el caso del Caribe que en el de otras sociedades, por su
peculiar relacin con Estados Unidos, nico superpoder mundial en el
momento. Por su proximidad geogrfica, su afinidad cultural, su coincidencia
lingstica con algunos pases, la dependencia econmica y todas las otras
ramificaciones de la dinmica geopoltica, la formacin de la identidad nacional
del Caribe tiene que lidiar, no slo con los efectos de la colonizacin europea,
sino tambin con la influencia an mayor de Estados Unidos en los terrenos
econmico, poltico y cultural.
En la formulacin de polticas y estrategias para promover la identidad
nacional, los gobiernos del Caribe tienen que reconocer la realidad de las
relaciones con los Estados Unidos y la existencia de un alto porcentaje de
ciudadanos caribeos que reciben educacin en Estados Unidos, el uso de
textos escolares norteamericanos en las escuelas caribeas, los efectos de la
53
televisin y otros medios de comunicacin masiva. Tanto corno la ayuda financiera y tcnica que el Caribe recibe de su vecino.
Uno de los proyectos orientados a crear un sistema educativo con identidad
propia es el Consejo de Exmenes Escolares del Caribe y la correspondiente
revisin de los currculos en la regin. Este Consejo remplaz a la agencia
britnica que administraba los exmenes obligatorios durante y al terminar la
escuela secundaria. Por el escaso nmero de plazas disponibles en los colegios
y universidades, tales pruebas tenan enorme influjo sobre la suerte futura de
los estudiantes.
Recientemente el problema de la construccin de nacionalidad a travs de la
educacin ha recibido mayor atencin, mediante programas financiados por
entidades multilaterales. Pero los esfuerzos ms notorios en este sentido han
sido el de los pases que obtuvieron la independencia durante los sesenta, y el
de Cuba, luego de la revolucin de 1959. En los pases del Caricom la reforma
se aboc a restructurar el currculo y cambiar los programas y textos escolares
de orientacin britnica. La poltica de Castro, y en particular su campaa de
alfabetizacin, estuvo dirigida a crear una "nueva Cuba", con un fuerte acen to
nacionalista y anti-imperialista. Pero en el futuro inmediato y para todos los
pases del Caribe -trtese de Cuba, Hait, Puerto Rico, la Repblica Dominicana
o los pases del Caricom- el mantenimiento de una identidad nacional est
ntimamente relacionado con la influencia de los Estados Unidos.
Las materias o disciplinas que han recibido mayor atencin en el esfuerzo de
promover los valores y la identidad nacional han sido los estudios sociales y la
historia, cuyos textos hasta hace poco eran escritos por extranjeros. El otro
aspecto crtico que merece atencin es de la identidad nacional y el lenguaje.
En todos los pases del Caribe coexiste un idioma oficial europeo y una versin
"creole" que difiere mucho de los estndares europeos y que se han creado
por el natural proceso evolutivo de encuentro entre los europeos, los
americanos, los africanos y otras personas que han participado en la formacin
histrica de la regin.
1.
Educacin y trabajo. El nivel y calidad de la educacin son determinantes
bsicos de la productividad y del ingreso laborales. Y por supuesto los pobres,
ms que los ricos, dependen de su trabajo para subsistir, de suerte que la
educacin tiene ms 'valor de escasez" para el pobre que para el rico. Es ms:
la educacin es una inversin relativamente accesible y relativamente barata
para los pobres, si se la compara con otras opciones en el mercado. No exige
grandes desembolsos directos ni se paga en un slo contado; de hecho, su
costo mayor es el de oportunidad, el tiempo dedicado a los estudios. Y todava
ms: los primeros aos de escuela aumentan el ingreso ms aceleradamente
que los aos subsiguientes; para el conjunto de Amrica Latina y el Caribe, la
educacin primaria tiene una rentabilidad privada de 32%, mientras la secundaria y la superior empatan a 23% (las tasas de rentabilidad social son en
su orden del 26%, el 18% y el 16%) 7
54
2.
Educacin y redistribucin del ingreso. Aunque la situacin no es la
misma en cada pas y en cada perodo, la regin latinoamericana y caribea se
ha caracterizado desde hace mucho por su intensa desigualdad en la
distribucin del ingreso. Y aunque no hay acuerdo sobre el peso relativo de
cada factor, s hay consenso en atribuir el mal reparto del ingreso a la
concentracin de la propiedad sobre activos productivos: la tierra cultivable,
el capital financiero, las patentes tecnolgicas... y la educacin. En
trminos polticos, la educacin es sin duda el ms fcil (o el menos difcil)
de redistribuir entre estos varios activos. Con el empuje de la globalizacin y el
llamado "desmonte del Estado", hoy no se espera que los gobiernos
emprendan programas agresivos para redistribuir la propiedad agraria o
industrial. En cambio s se espera -como atrs fue dicho- que intervenga de
modo decidido y masivo para asegurar la educacin de buena calidad a todos
los ciudadanos.
3.
Educacin de la mujer y pobreza. Segn concluye estudio tras estudio,
los hogares que dependen del trabajo de una mujer estn mucho ms
expuestos a la pobreza, y a una pobreza ms intensa, que los hogares
sostenidos por la pareja o por el hombre slo. Y la importancia de educar a la
mujer es realzada por el hecho de que la escolarizacin femenina significa: a)
menores tasas de fertilidad; b) menos mortalidad infantil y c) ms educacin
para los hijos.
a) La bien comprobada relacin inversa entre fertilidad y educacin es
especialmente significativa despus de los cuatro aos de escolaridad, y
parece obedecer a tres razones. Primera, que una mujer educada puede
aspirar a un mejor salario y ello estimula su incorporacin al mercado laboral.
Segunda, que una madre educada tiende a preferir la calidad sobre la cantidad
en la crianza de los hijos. Y tercera, que una mujer educada puede usar mejor
las tcnicas anticonceptivas .8
________________________________________________________________________________
Cuadro 1.7
EDUCACIN Y SUPERACION DE LA POBREZA
Por Rolando Franco
55
No es, pues, casual que la educacin sea la Inversin social con las ms altas
tasas de retorno, tanto para la sociedad como para los individuos. Ella permite
un aumento progresivo de la disponibilidad de capital humano, prepara
a la economa nacional para la incorporacin sostenida de progreso
tcnico en la esfera productiva, y permite mayor integracin cultural y participacin en la vida pblica. Asimismo, prepara a los individuos para acceder a
empleos ms productivos, obtener mejores salarios, alcanzar movilidad social
ascendente, y lograr una mayor gratificacin en la esfera del consumo cultural
y de la participacin social. Adems, al beneficiar a la sociedad y la economa,
la educacin tambin incide favorablemente sobre los individuos: en la medida
que dinamiza el desarrollo productivo, lleva a un incremento sostenido de
recursos que pueden aprovecharse para el bienestar y el progreso del conjunto
de la sociedad.
La experiencia tambin muestra que existe una estrecha relacin entre la
educacin y la superacin de la pobreza 2 . A mayor nivel de educacin formal,
es menor la probabilidad de ser o devenir pobre; a menor nivel de educacin,
tambin existen menor probabilidad de superar las condiciones de pobreza y
mayor riesgo de caer en ella. Ms an, la educacin constituye el principal
resorte para superar tanto la pobreza como las causas estructurales que la
reproducen: baja productividad en el trabajo, escaso acceso a las herramientas
de la vida moderna, marginalidad sociocultural, mayor vulnerabilidad en la
salud de las familias, y discontinuidad y bajos logros en la educacin de los
hijos.
La educacin desarrolla capacidades bsicas que permiten acceder a mayores
ingresos en el mundo laboral, pero tambin promueve otras capacidades que
mejoran indirectamente la calidad de vida de sus beneficiarios, y sus
posibilidades de superar distintas formas de pobreza. Estas destrezas
complementarias que provee una educacin pertinente, incluyen la capacidad
de gestin y de organizacin, la capacidad para discernir informacin estratgica, para comunicar en espacios pblicos, y para aprovechar los conoci mientos adquiridos con mejor y mayor sentido de oportunidad.
La probabilidad de superar condiciones de pobreza aumenta conforme la
poblacin adquiere ms y mejor educacin formal. De all que la continuidad
educativa a lo largo de los ciclos bsico y medio de educacin formal
constituye el instrumento ms eficaz para superar la pobreza. Tanto ms importante resulta privilegiar dicha continuidad dados los altos niveles de repitencia y desercin escolar existentes entre los alumnos de la regin y dado,
sobre todo, el alto ndice de nios de familias pobres en el total de deserto res.
Con ello se reproduce el crculo vicioso de la pobreza 3.
Pero los beneficios de la continuidad en la educacin no slo tienen que ver
con la movilidad social por va de acceso a ocupaciones mejor remuneradas
y con-mayor uso de conocimientos adquiridos. Tambin existen otros
retornos que contribuyen a superar las condiciones de pobreza
56
Primero, hay una correlacin evidente entre mayor educacin de las mujeres pobres y mejores condiciones de salud de sus familias a futuro, pues la
escolaridad de las mujeres es determinante en reducir la mortalidad y
morbilidad infantiles, mejorar la salud y nutricin familiares, y disminuir las
tasas de fecundidad. Con ello la educacin contribuye a revertir otros
condicionantes sociales de reproduccin de la pobreza, como la mala nutricin,
la alta morbilidad y la alta tasa de fecundidad.
57
58
59
60
61
62
63
Para algunos, la escuela debe seguir siendo el espacio donde circulan de una
manera organizada y sistemtica los conocimientos de la sociedad: las
herramientas cognitivas fundamentales (primaria), los conocimientos
socialmente relevantes o cdigos de la modernidad (secundaria), los saberes
pertinentes al desempeo laboral (formacin profesional), o los que estn en la
vanguardia de la ciencia y la tecnologa (educacin superior). Otras voces
insisten en la contextualizacin y complementacin de los saberes que circulan
dentro de la escuela, tanto desde el punto de vista del individuo (y sus
necesidades de desarrollo afectivo y social) como de la comunidad (su
pertinencia para las necesidades concretas de la sociedad).
Esta tensin se manifiesta con especial claridad en el currculo de la educacin
bsica. La jornada escolar no slo se ha ido dividiendo y subdividiendo en
"materias" o "asignaturas", que corresponden aproxmadamente a las parcelas
del saber acumulado, sino que se le han aadido una serie de "contenidos
transversales", convertidos a veces en asignaturas adicionales: educacin para
la democracia, educacin sexual, educacin para la paz, educacin ambiental,
educacin esttica, educacin en valores, y as sucesivamente.
Pero, ms que frmulas mecnicas para afrontar el problema, y ms tambin
que una subdivisin o parcelacin indefinida de los currculos, habra que
adoptar la frmula feliz y sugestiva de la Comisin Internacional sobre la
64
Educacin para el Siglo XXI, convocada por la Unesco. Todas las formas de la
educacin deben orientarse hacia cuatro grandes aprendizajes o "cuatro pilares
de la educacin a lo largo de la vida": aprender a vivir juntos, aprender a
conocer, aprender a hacer y aprender a ser (ver Recuadro 1.8).
________________________________________________________________________________
Recuadro 1.8
APRENDER, SIEMPRE APRENDER
Comisin Internacional sobre la Educacin para el Siglo XXI*
La educacin no es el "brete Ssamo" para el desarrollo continuo de la
sociedad y de la persona, pero s una va, ciertamente entre otras, pero ms
que otras.
Nuestros nios y adolescentes heredan la tensin entre lo mundial y local; lo
universal y lo singular; la tradicin y la modernidad; el largo y el corto plazo; la
competencia y la igualdad de oportunidades; el extraordinario desarrollo de los
conocimientos y la capacidad humana para asimilarlos; lo espiritual y lo
material. Esas tensiones suponen que sean capaces de ser ciudadanos del
mundo sin perder sus races; de adaptarse sin negarse a s mismos; de
sobrevivir a lo efmero; de competir sin negarles oportunidades a otros; de
conocer disciplinas para conocerse a s mismos, mantener la salud fsica y
psicolgica, y conocer mejor el medio ambiente natural para preservarlo.
La educacin debe responder al nacimiento doloroso de una sociedad mundial,
ante la cual millones de seres humanos experimentan una sensacin de
vrtigo. La interdependencia planetaria y la globalizacin son fenmenos
esenciales de nuestra poca, que marcarn su impronta en el siglo XXI. El gran
riesgo est en que se produzca una ruptura entre una minora capaz de
moverse en ese mundo en formacin y una mayora que se sienta arrastrada
por los acontecimientos e impotente para influir en el destino colectivo. Una
ruptura semejante provocara un retroceso democrtico y rebeliones mltiples.
Para evitarlo, se imponen el concepto de educacin durante toda la vida y la
necesidad de avanzar hacia una "sociedad educativa", donde los medios de
comunicacin, la vida profesional y las actividades culturales o de esparcimiento gocen de un enorme potencial educativo; claro que para aprovecharlo
y perfeccionarlo la persona debe poseer todos los elementos de una educacin
bsica de calidad. Ms an, es deseable que la escuela le inculque ms el
gusto y el placer de aprender, la capacidad de aprender a aprender, la
curiosidad del intelecto.
Ante el reto de un mundo que cambia rpidamente se impone ir ms all de la
distincin tradicional entre educacin bsica y permanente. Anteriores
informes sobre educacin haban planteado la necesidad de volver a la escuela
para afrontar las novedades que surgen en la vida privada y en la vida
65
Aprender a ser. ste fue el tema central de informe Edgar Farre (1972)
auspiciado por la Unesco. Sigue siendo actual, puesto que el siglo xxi
nos exigir mayor autonoma y capacidad de juicio, adems de una mayor
responsabilidad personal en la construccin del destino colectivo. Aprender a
explorar todos los talentos que, como tesoros, estn enterrados en cada
persona, como la memoria, el raciocinio, la imaginacin, las aptitudes fsicas,
el sentido de la esttica, la facilidad para comunicarse con los dems, el
carisma personal, etctera.
Con esos cuatro aprendizajes sera posible la construccin de una sociedad
educativa basada sobre la adquisicin, la actualizacin y el uso de los
conocimientos. Mientras la sociedad de la informacin se desarrolla y se
multiplican las posibilidades de acceso a los datos y a los hechos, la educacin
debe permitir que todos puedan aprovecharla, recabarla, seleccionarla,
ordenarla, manejarla y utilizarla. Por consiguiente, la educacin tiene que
adaptarse en todo momento a los cambios de la sociedad, sin dejar de transmitir por ello el saber adquirido, los principios y los frutos de la experiencia.
Adaptado de Unesco, "La educacin encierra un tesoro", Unesco, Pars, 1996.
66
CAPTULO 2
DONDE ESTAMOS?
El vaso medio lleno es el vaso medio vaco. Latinoamrica y el Caribe han
logrado avances de veras sustanciales en materia educativa; pero quedan
tareas incompletas y muy serias lagunas en cuanto a la calidad, la equidad y la
eficiencia del sistema. Los avances colocan la regin a las puertas del siglo XXI;
los faltantes la mantienen anclada en el siglo XIX: tal es la paradoja educativa
del subcontinente.
Este captulo repasa en forma sucinta los principales logros y vacos, tocantes
sobre todo al acceso y desempeo de los alumnos en los varios tramos de la
pirmide escolar. Con una advertencia de entrada: si hubiera que escoger una
palabra para describir el estado de la educacin en Amrica Latina y el Caribe,
esa palabra sera "heterogeneidad". El balance es distinto si se piensa en Hait
o en Costa Rica, en Barbados o en Bolivia, en Brasil o en Uruguay, en Chile o en
Nicaragua. Y adems, dentro de cada pas coexiste lo ms avanzado con lo
ms atrasado, la universidad de excelencia para unos con la negacin de las
primeras letras para otros, el refinamiento intelectual junto a la ignorancia
crasa, lo posmoderno a caballo sobre lo premoderno. As que las
generalizaciones que siguen no son ms que eso: generalizaciones.
2.1. Los principales logros
Los logros ms importantes del sistema educativo durante las ltimas dcadas
pueden agruparse bajo cinco grandes rubros: a) La muy notable expansin de
la matrcula; b) Las tasas satisfactorias de escolaridad femenina; c) El
desarrollo de sistemas nacionales de formacin tcnica; d) El creciente
esfuerzo financiero de los Estados, y e) La multiplicidad de innovaciones
pedaggicas.
2.1.1 Expansin de la matrcula
En el umbral de su "despegue" hacia la modernidad urbano-industrial, Amrica
Latina era una regin muy pobremente educada. Al trmino de la 11 Guerra
Mundial, la poblacin campesina era mayoritaria, y tambin mayoritaria mente
analfabeta. El bachillerato era una rareza que, en los pases ms avanzados del
rea, cobijaba quiz a una quinta parte de los jvenes. Con excepcin de
Argentina y Uruguay, la universidad era un lujo reservado a 1 de cada 50 o 100
personas. En el Caribe, es cierto, los ndices de alfabetizacin eran bastante
ms satisfactorios; pero la secundaria y, ms todava, la universidad, eran
cerradamente elitistas.
Comparado con Europa o con Estados Unidos, el "despegue" educativo de
Amrica Latina y el Caribe comenz con 70 u 80 aos de retraso. Segn
muestra la Tabla 2.1, todava en 1960 poda hablarse de una generacin
67
68
TABLA 2.1
TASAS DE ANALFABETISMO ADULTO EN ALGUNOS PAISES, 1960
Pases
Analfabetismo
adulto
Trinidad-Tobago
Argentina
Chile
Jamaica
Paraguay
Panam
Ecuador
Rep. Dominicana
Mxico
7
9
16
18
25
27
32
35
35
Pases
Analfabetismo
adulto
Colombia
Venezuela
Brasil
Per
El Salvador
Honduras
Bolivia
Guatemala
Hait
37
37
39
39
51
55
65
68
85
TABLA 2.2
TASA BRUTA DE ESCOLARIZACIN. TODOS LOS NIVELES
Subregin
Andina
43.1
Brasil
48.3
Cono Sur
53.7
Caribe anglfono
56.1
Centroamrica y Caribe Hispano
Mxico
46.9
Total
46.5
53.2
49.1
56.7
56.2
37.7
61.6
53.2
55.6
54.3
62.4
59.3
46.8
56.6
54.8
55.6
54.3
62.4
56.4*
44.6 44.7
56.6
54.7
*Esta inconsistencia (y otras similares en las series de tiempo que presentan las tablas de este
captulo) se debe a que el nmero de pases incluidos no siempre es el mismo. Fuente:
Estadsticas PNuD-Unesco procesadas para este Informe,
69
la tasa neta considera slo a los alumnos en el rango de edad predefinido. La diferencia entre
ambas tasas representa la extraedad o alumnos cuya edad es superior o inferior a la establecida.
Andina
Brasil
Cono Sur
Caribe anglfono
Centroamrica
y Caribe Hisp.
Mxico
Total
88.2
82.0
108.3
108.6
96.4
82.0
108.3
110.2
103.4
88.0
108.3
100.4
107.6
99.0
106.5
104.5
108.0
101.0
105.8
103.3
106.4 119.0
106.0
104.8 106.0
110.1 101.5
Otra buena noticia: con 9 de cada 10 nios que hoy asisten a una escuela
primaria en la regin, el analfabetismo adulto habr de reducirse a un nivel
muy poco significativo durante los prximos aos. El Caribe anglfono y Mxico
-lo cual es ms notable- inclusive lograron remontar la ventaja tradicional del
Cono Sur a este respecto (Tabla 2.4).
TABLA 2.4
TASA NETA DE ESCOLARIZACIN. NIVEL PRIMARIO
TNet-PRIM
Andina
77.3
Brasil
71.0
ConoSur
91.0
Caribe anglfono
90,3
Centroamrica y Caribe hispano
88.4
Mxico
Total
82.3
77.3
71.0
91.0
90.3
74.3
83.0
81.0
93.0
90.8
74.3
85.0
82.0
93.3
93.3
73.1
86.5
91.0
100.0
76.3
70
85.0
86.0
92.5
92.6
77.1
27.0
26.0
39.8
50.6
39.8
26.0
45.5
56.6
45.6
34.0
49.3
69.2
71
Entre 1965 y 1980, el porcentaje de matriculados en la educacin possecundaria se multiplic por tres (Tabla 2.6 y Grfico 2.4). Esta verdadera
.revolucin silenciosa" se extendi por todo el subcontinente, pero fue ms
profunda, si cabe, en Centroamrica (aumento de 500%) y en la regin Andina
(400%); tambin lo fue en Brasil (550%) aunque, otra vez, el ndice final no sea
muy alto. En el Caribe y en el Cono Sur tambin se registraron avances, as el
primero mantenga su rezago y el segundo haya sido alcanzado por los pases
andinos. Sea como fuere, el haber acrecido la matrcula universitaria de casi un
2% a casi un 18% en el lapso de cuatro o cinco dcadas, es un resumen
elocuente de cunto ha progresado la educacin en esta parte del mundo.
2.1.2 Las mujeres educadas
Las nias y las jvenes suelen tener menos acceso a la educacin que los
varones. Esta discriminacin, intensa en las sociedades tradicionales, refleja las
concepciones dominantes acerca del papel de la mujer en el hogar y en el
mundo del trabajo.
72
TABLA 2.6
TASA BRUTA DE ESCOLARIZACIN. NIVEL TERCIARIO
Subregin
Andina
5.2
Brasil
2.0
Cono Sur
8.0
Caribe anglfono
2.5
Centroamrica y Caribe hispano
Mxico
4.0
Total
4.3
20.0
11.9
15.2
10.0
2.8
14.4
14.0
21.1
11.8
20.4
4.5
12.8
15.6
14.7
25.4
11.7
27.2
9.4
15.0 14.9
14.3
17.7
73
Total
H
M
8.9
20.2
2.6
6.5
4.6
8.5
7.5
4.0
1.8
74
75
TABLA 2.8
COBERTURA DE LAS INSTITUCIONES DE FORMACIN PROFESIONAL
EN ALGUNOS PASES DE AMRICA LATINA
Pas
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Mxico
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Matrcula
IFP/PEA
2.5
2.8
1.0
5.9
4.9
1.4
1.5
0.8
0.4
4.5
Es ms. Si bien la crisis de los ochenta afect profundamente a pases con gran
peso en la regin (concretamente, al Cono Sur y a Mxico, que en conjunto
representan el 33% de la matrcula y el 40% del gasto), el valor total destinado
por los gobiernos a educacin, se mantuvo cercano a los 30 mil millones de
dlares constantes de 1992 entre 1980 y 1988, y se recuper rpidamente
hasta superar los 41 mil millones de dlares en 1993.
TABLA 2.9
GASTO EDUCATIVO COMO PORCENTAJE DEL PIB
Subregin
1970
Andina
Brasil
3.0
Cono Sur
3.2
Caribe anglfono
5.0
Centroamrica y Caribe hispano
Mxico
Total
2.9
1980
2.8
3.5
3.6
4.7
3.0
1.8
3.8
1988
3.8
3.7
2.2
5.9
3.4
4.5
3.4
1993
3.6
3.8
4.5
3.0
4.6
3.5
3.1
3.6
5.1
4.1
76
77
78
79
80
81
Costa Rica
Aos
0-3
4-9
9 y ms
0-3
10.3
4.6
1.5
4-9
70.0
51.3
19.2
Aos
0-3
4-9
9 y ms
0-3
4.4
3.3
2.7
Aos
0-3
4-9
9 y ms
0-3
22.4
7.7
1.6
9 y ms
19.7 60.3
44.1 20.0
79.2 6.2
Guatemala
0-3
32.2
56~6
20.9
4-9
9 y ms
16.6
23.5
72.9
Bogot
4-9
9 y ms
34.3 61.3
24.6 71.1
9.8
87.5
0-3
12.8
5.5
4.7
Barranquilla
4-9
9 y ms
36.0 51.2
27.4 67.1
19.4 75.9
Sao Paulo
4-9
9 y ms
58.3 19.3
46.2 46.1
12.8 85.6
0-3
55.7
17.5
5.1
Cear
4-9
9 y ms
28.6 15.7
43.5 39.0
14.5 80.3
82
Desigualdades de gnero
Debajo de la ya comentada igualdad entre las tasas de escolaridad masculina y
femenina, se esconden algunos casos de franca marginalidad educativa por
razones de gnero. Si bien -otra vez- las estadsticas escasean, es posible
identificar cuando menos tres ncleos de poblacin femenina especialmente
afectados por esta forma de deprivacin:
Entre todos los grupos sociales, el ms sistemticamente excluido de la
educacin parecera ser el de mujeres indgenas. No slo por pertenecer a la
minora tnica, sino porque sus propias comunidades las alejan de la escuela
con intencin de mantenerlas en un monolingismo que entienden
indispensable para la sobrevivencia cultural del grupo. As, en el caso de
Guatemala, los nios indgenas logran un triste promedio de 1.8 aos de
escolaridad; pero las nias indgenas alcanzan un promedio todava ms triste:
0.9 aos. De esta suerte, entre mujeres de 20 a 24 aos de edad, 7 de cada 10
indgenas y apenas 2 de cada 10 no indgenas carecen de toda instruccin.
83
Recuadro 2.1
EDUCACIN, DESIGUALDAD Y CRECIMIENTO
EN AMRICA LATINA: UNA NOTA EMPRICA
Por Juan Luis Londoo
Banco Interamericano de Desarrollo
Esta nota explora qu tan relevante ha sido la dinmica del capital humano
para explicar los niveles de desigualdad y pobreza caractersticos de Amrica
Latina. Las conclusiones son contundentes. Primero, el alto grado relativo de
desigualdad en la regin se origina primordialmente en dos caractersticas del
capital humano: su bajo nivel y su distribucin sumamente desigual. Segundo,
la insuficiencia y creciente desigualdad de la educacin es un elemento
esencial para explicar el deterioro de la distribucin del ingreso durante los
ltimos aos. Tercero, las deficiencias en formacin de capital tambin
explican el menor ritmo de crecimiento econmico de Amrica Latina respecto
de otras regiones.
Primero: La desigualdad acumulada y la educacin. A mediados de los
noventa, la situacin social del conjunto de Amrica Latina presenta dos
graves deficiencias. Los niveles de desigualdad del ingreso e incidencia de la
pobreza son extremadamente altos en comparaciones internacionales. Y los
logros en el desarrollo social son extremadamente limitados en comparacin
con otros pases de similar desarrollo econmico.
En 1995, el conjunto de Latinoamrica se caracteriza por altos niveles de desigualdad. El 20% ms rico de la poblacin obtiene un 58% del ingreso, lo cual
resulta 12 veces ms alto que el 40% ms pobre y 19 veces ms alto que el
20% ms pobre. El coeficiente Gini promedio est alrededor de 0.56, lo cual
supera sustancialmente lo que se esperara para una regin con tal grado de
desarrollo econmico, y est casi 15 puntos por encima del promedio del resto
del mundo. Debido a este exceso de desigualdad, el ingreso del 40% ms
pobre es probablemente inferior en ms de un 20% al que tendran bajo
condiciones normales. Y el nmero de pobres, donde hoy en da hay entre 140
y 150 millones de personas con ingresos diarios por debajo de 2 dlares,
podra ser inferior en una tercera parte
84
85
86
87
1
Banco Interamericano de Desarrollo. 1nforme de Progreso Econmico y Social
1996". John Hopkins University Press, Washington, 1996. Ver tambin M. Szkely y J. L.
Londoo. 'Tersistent Poverty and Excess Inequality in Latin Amrica, 1970-199Y,
Working
Paper 375, IADB-OCE, Washington D.C., octubre de 1997.
2 J.L. Londoo y M. Szkely. "Sorpresas distributivas: la historia latinoamericana de los
noventa", Working Paper 348, IADB-OCE, Washington D.C., julio de 1997. 3 Londoo y
Szkely, ibidem.
88
9
J. Puryear y J. J. Brunner. "An Agenda for Educational Reform in Latin America
and the Caribbean", Inter-American Dialogue Policy Brief, Inter-American Dialogue,
Washington, D.C., 1994; E. Jimnez y J-P Tan. "Selecting the Brightest for
Post-Secondary Fducation in Colombia: The Impact on Equity", en Economics of
Education Revieu~ Vol. 6, No. 2,1987; E. Schiefelbein y R.I. de Acua. "Anlisis de
algunos determinantes de a seleccin de alumnos que ingresan a a universidad en
Costa Rica", en Revista Latinoamericana de Estudios, Educativos, Vol. xiv, No. 4, 1984;
A. Mingat y J-P Tan. "Who Profits from the Public Flinding of Education? A Comparison
by World Regions", en Comparative Education Review, 30,1986; J. C. Flidalgo.
"Financiamiento de la educacin superior", Conferencia Regional sobre Polticas y
Estrategias para la transformacin de la Educacin Superior en Amrica Latina y el
Caribe, La Habana, noviembre, 1986. Tambin Inter American Development Bank
"Education Statistics for Latn America and the Caribbean", IADB, Washington, D.C.,
1997.
10
M. Tsang. "The Costs of Vocational Training', Worid Bank, Population and Human
Resources Department, The World Bank, Washington, D.C., 1990 (incluye datos sobre
Colombia, El Salvador, Honduras y Per); G. Psacharopoulos y W.A. Loxey. "Diversified
Secondary Education and Development: Evidence from Colombia and Tanzania", John
Hopkins University Press, Baltimore, 1986.
11
ste y los comentarios que siguen se basan en R.B. Myers. "La educacin
preescolar en Amrica Latina: el estado de la prctica", Preal, http://www.preal.cl,
Santiago de Chile 1996.
Recuadro 2.2
LA EDUCACIN TEMPRANA Y LA POBREZA
Por Robert B. Myers
Consultative Group of Early Childhood Education
Un nmero creciente de estudios realizados en muchos pases sugiere que los
programas de educacin temprana contribuyen a reducir la pobreza de formas
muy variadas. Esto es especialmente cierto si la educacin, en lugar de
separarse de otros programas de cuidado infantil, se combina con stos y se
concibe como parte de un esfuerzo ms amplio de desarrollo comunitario.
Sencillamente: la educacin temprana prepara mejor a los nios para la
escuela y para la vida. La cadena de causalidad puede esbozarse como sigue.
Primero, los nios que participan en programas preescolares demuestran una
mejor preparacin fsica y mental para la escuela; ello se refleja en menor
ausentismo, menos desercin y repeticin, ms rendimiento y mejores
calificaciones. Segundo, la educacin temprana ayuda a que el adulto exhiba
destrezas como la habilidad de organizar el conocimiento en categoras con
sentido, la de transferir el saber de una situacin a otra, y la de ser selectivo
en el uso de la informacin. Ella tambin mejora las posibilidades de empleo,
facilita la adaptacin al cambio tecnolgico, e incide directamente sobre la
productividad de los agricultores y los trabajadores informales. Todo lo cual
disminuye la pobreza, por supuesto.
89
de
1.
Las intervenciones tempranas suelen tener un efecto positivo sobre el
progreso y desempeo escolar. Por ejemplo, tres estudios de Brasil demostraron descensos dramticos en las tasas de repeticin y desercin de los
nios durante los primeros dos aos de escuela primaria. Reducciones menos
dramticas pero significativas se encontraron en Argentina, Chile, Colombia,
India, Marruecos, Filipinas y Turqua.
2.
Los nios pobres o provenientes de grupos discriminados, pueden beneficiarse ms de los programas multifacticos que sus pares ms privilegiados. Esto fue cierto en contextos tan diferentes como Argentina,
Colombia, India y Marruecos.
3.
Las condiciones estructurales y la mala calidad de la primaria pueden
atenuar los efectos potenciales del aprestamiento sobre el desempeo
acadmico. Tal parece ser el caso de Per y Bolivia donde, pese a las claras
diferencias de desarrollo en el momento de ingresar a la primaria, no se
registraron mejores ritmos de progreso. As pues, la educacin temprana no
debe percibirse como una frmula mgica; hay necesidad de atacar las dems
condiciones que perpetan la pobreza.
Por lo dems, si la educacin temprana se organiza de tal manera que libere
tiempo de la madre -u otros miembros de la familia- hay un aporte adicional a
la reduccin de la pobreza. Por ejemplo, la evaluacin del programa
colombiano de hogares de cuidado diario muestra que el 20YO de las madres
pudo conseguir empleo o mejorar su ingreso 3
Al potencial de la educacin temprana para reducir la pobreza deben
agregarse los ahorros que ella genera en otros programas de salud, educacin
y bienestar social. Tambin ha de tenerse en cuenta la asociacin entre
patrones de crianza y estructura familiar a la luz de los procesos de urbanizacin y globalizacin. Cuando se considera todo esto, el argumento para
invertir en educacin temprana es contundente.
90
Por lo dems, la cobertura del preescolar tambin est sesgada hacia los que
ms tienen. En Chile, slo el 19% de los infantes en el quintil ms pobre, pero
un 43% de los nios en el quintil ms rico, disfrutaban de educacin temprana.
Para Uruguay, las cifras correspondientes eran 36% y 90%. En Jamaica, los
valores eran 60 y 81 %, respectivamente. En Argentina, un 81% de los no
pobres pero apenas un 42% de los pobres de 5 aos reciben educacin inicial.
Ciudad de Mxico muestra una cobertura del 82%, al paso que Chiapas, de alta
densidad indigena, llega a un 38%. De suerte que, para no abundar, los
pequeos de origen humilde son los grandes olvidados del sistema educativo
en el subcontinente.
1 L. Schweinhart et al. "Significant Benefits: The High/5cope Perry Preschool Study
Through Age 27, High/Scope Press, Ypsilanti, Michigan, 1993.
2 R. Myers. "Early Childhood Development Programs in Latin America: Toward Definition of an
investment Strategy", The World Bank, Latin America and the Caribbean
Region, Washington D.C., agosto de 1992.
3.
N. Ortiz. "Evaluacin de los hogares comunitarios de bienestar, Informe Tcnico Final,
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Unicef y Banco Mundial, Bogot, septiembre, 1992.
TABLA 2.11
TASAS BRUTAS DE ASISTENCIA PREESCOLAR, POR EDAD Y PAIS
Edad
Suramrica
Argentina
4-5
Bolivia
3-6
Brasil
4-6
Colombia
5
Chile
5
Ecuador
4-5
Paraguay
6
Per
3-5
Uruguay
2-5
Venezuela
4-6
Centroamrica/Panam
Costa Rica
5
El Salvador
4-6
Guatemala
4-6
Honduras
5-6
Nicaragua
3-6
Panam
5
Golfo de Mxico
Cuba
5
Hait
4-5
Mxico
4-5
Rep. Dominicana 3-6
91
Caribe anglfono
Guyana
4-5
Jamaica
3-5
Trinidad & Tobago 3-4
68
67
70
8
77
73
76
8
82
71
83
8
92
Recuadro 2.3
LA CALIDAD DE LA EDUCACIN
EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Por Ernesto Schiefelbein y Paulina Schiefelbein
La educacin que se ofrece en las escuelas de Amrica Latina y el Caribe es
deficiente, pero puede mejorar si se usan los programas probadamente
exitosos que se han experimentado en la regin. Actualmente los nios
permanecen un promedio de seis aos en el sistema, pero slo logran aprobar
cuatro grados y alcanzan el 50% de los niveles mnimos establecidos por los
currculos nacionales. Esta situacin es especialmente grave, en la mitad
inferior de la distribucin socioeconmica, atendida, generalmente, por el
sistema pblico de enseanza. Los alumnos que salen de esas escuelas no
estn propiamente preparados para ejercer efectivamente en el mundo
laboral, pues ms de la mitad de ellos son analfabetos funcionales, es decir, no
pueden utilizar sus conocimientos de lectura y matemtica, como
herramientas de trabajo y en su vida cotidiana. Es necesario, entonces,
mejorar el proceso educativo y sus resultados, mediante una educacin de
calidad, que reconozca las diferencias individuales y responda a la necesidades
bsicas de aprendizaje, para lo cual debe apoyar especialmente a aquellos
sectores que tienen mayores problemas.
Dos indicadores muestran la baja calidad de la educacin de la regin: altas
tasas de repeticin (que genera heterogeneidad y que, frecuentemente,
fomenta la desercin precoz) y mal rendimiento acadmico (que se
traduce en analfabetismo funcional).
93
94
95
96
97
98
gente: esa poblacin educada genera suficiente ingreso para educar mejor a
sus herederos. Y en esto consisti el verdadero "milagro asitico".
Los Estados de Amrica Latina y el Caribe han hecho un gran esfuerzo
financiero. En valores constantes de 1992, el gasto por alumno aument de
US$ 234 en 1970, a US$ 370 en 1980 y a US$ 411 en 1993 (con el descenso
predecible para 1988, a US$ 308). El valor correspondiente a 1993 representa
un incremento del orden del 7517o respecto de 1970 y del 11 % respecto de
1980 (Tabla 2.12, Grfico 2.6).
TABLA 2.12
GASTO POR ALUMNO EN DLARES CONSTANTES DE 1992
Subregin
Andina
227
Brasil
184
Cono Sur
498
Caribe anglfono
461
Centroamrica y Caribe hispano
Mxico
134
Total
234
281
388
612
545
200
349
370
246
384
307
714
212
275
308
293
479
496
588
184
447
411
196
99
100
7 1. Aguerrondo. Escuela, fracaso y pobreza: cmo salir del crculo vicioso?, Coleccin
Interamer No. 27, CEA/CIAS, Washington, D.C., 1993.
CAPTULO 3
LA DEBILIDAD DEL PROYECTO PUBLICO
3.1. Una doble ambivalencia
La educacin es un bien pblico valiossimo. Aunque el "bien pblico" se puede
definir de varias maneras, en general se trata de aquel producto o servicio que
el mercado, por s solo, no producira en una cantidad socialmente adecuada 1.
Esta circunstancia justifica la intervencin del Estado para asegurar el
suministro de bienes tan diversos como la seguridad ciudadana, la
preservacin del medio ambiente, las calles de la ciudad o la salubridad
colectiva. En las sociedades modernas, tambin justifica la prestacin o
regulacin pblica del servicio educativo: el mercado, por sus propias fuerzas,
no ofrecera la cantidad y calidad de educacin "socialmente adecuada". Es
decir, a la luz de los valores hoy aceptados en el mundo entero: educacin para
todos y educacin de calidad bastante para asegurar el triple objetivo social o
"pblico" de la integracin nacional, el crecimiento econmico y la superacin
de la pobreza.
Como se dir en el Captulo 5, el carcter de bien pblico que tiene la
educacin conlleva un corolario importante: los subsidios del Estado deben
dirigirse en primer lugar a los ms pobres.
101
102
103
104
105
Recuadro 3.1
106
107
108
Y en cuarto lugar, el clientelismo afecta la asignacin de cupos y subsidios escolares. Las escuelas rurales y urbanas del Estado no siempre se
levantan donde mandaran la densidad de poblacin y la intensidad de la
pobreza. Hay demasiados colegios de secundaria, institutos tcnicos y
universidades regionales o locales cuya existencia se debe apenas al patronato
de este o aquel parlamentario clientelista. La dotacin humana y material de
las escuelas y colegios debe mucho de su disparidad a la mano visible o
invisible del clientelismo. Los fondos de becas ms de una vez funcionan como
un "barril de puercos", para emplear un grfico extranjerismo. Los hoy muy
populares programas de vales -o de "vouchers", con otro inevitable
extranjerismo- tienen la reconocida debilidad de ser vulnerables al
clientelismo. Y as, de las maneras ms burdas o ms imaginativas, el
clientelismo impone una racionalidad particularista al suministro de un servicio
pblico, que resta de su equidad y de su eficacia para enfrentar la pobreza.
La corrupcin administrativa es pariente cercana del clientelismo, es un modo
ms flagrante de apropiarse los bienes pblicos. Slo que aqu no se trata de
comprar la lealtad electoral a cambio de un servicio del Estado; se trata del
enriquecimiento personal a costa de dineros del Estado.
109
110
111
112
113
Recuadro 3.2
114
notoria en el caso peruano, cuyo sindicato es tan altamente politizado que los
propios afiliados lo consideran ineficaz para efectos reivindicativos.
La creencia de que los lderes trabajan por sus aspiraciones polticas personales o para sustentar determinadas ideologas, engendra desconfianza en la
base y tiende as a obstaculizar las negociaciones.
Un elemento comn a los actuales proyectos de reforma educativa es impulsar
la descentralizacin, en un esfuerzo por elevar la eficiencia interna y externa
del sistema (cantidad de alumnos promovidos y calidad de la educacin
impartida). Los sindicatos, tpicamente, se oponen a estas reformas; por qu?
En primer lugar, porque su estructura centralizada interacta ms fcilmente
con una administracin de igual carcter: es preferible negociar con los ms
altos niveles de gobierno, que dispersarse en mil batallas regionales y locales.
En segundo lugar, porque la descentralizacin tiende a entregarle poder a los
usuarios del servicio, lo cual puede llevar a establecer una relacin directa
(formal o informal) entre salarios y rendimiento.
Pero en ninguno de los dos casos se trata de posiciones inmodificables. Por
ejemplo, aunque el sindicato de maestros nicaragenses, Anden, tema que los
nuevos "consejos escolares" (con presencia de padres y estudiantes) diluyan
su poder negociador, tambin reconoce que ellos pueden ser una herramienta
efectiva para dialogar mejor con los grupos de poder. 0, por ejemplo, en
Ecuador, un nmero creciente de docentes se est retirando de la politizada
UNE y acercndose a sindicatos abiertos a la reforma, o que incluso proponen
alzas de salario vinculados con el rendimiento del maestro (y en todo caso hay
que advertir que esta preocupacin de los sindicatos es legtima l).
Para lograr sus objetivos, los sindicatos docentes acuden o intentan acudir a
varios mtodos: a) La huelga o amenaza de huelga, y otras presiones
directas; b) El apoyo popular, y en especial la movilizacin de padres y alumnos; c) Las influencias polticas directas -incluso, algunas veces, los lderes
sindicales ocupan altas posiciones dentro del Ministerio-, y d) Las medidas
tcticas para obtener concesiones, como decir una tregua en la huelga o un
comunicado conciliatorio a la opinin pblica. Por regla general, estas estrategias son bastante eficaces. Por ejemplo, en octubre de 1997, a pesar de la
firme oposicin inicial del gobierno, la UNE logr un acuerdo para cuadruplicar
en forma gradual el salario bsico de los maestros.
Dado el poder que tienen los sindicatos, es necesario comprometerlos en los
procesos de reforma. Los gobiernos deben crear un marco legislativo que
institucionalice su participacin y propicie el dilogo informado. Tambin es
importante: a) respetar la libertad de asociacin y permitir la actividad sindical,
pues lo contrario tiende a radicalizar al movimiento docente, b) establecer un
buen sistema de rendicin de cuentas por parte de los lderes sindicales, y dar
a los maestros la opcin de desafiliarse. En Ecuador, la posibilidad de escoger
sindicato ha sido un buen incentivo para que los lderes rindan cuentas a los
asociados. En Bolivia, aunque la afiliacin es voluntaria, la cuota sindical se
115
116
117
La eficacia (capacidad para lograr objetivos), sufre en tanto los propsitos "pblicos" -oficiales o proclamados- del sistema escolar se ven
118
empaados por otros objetivos no oficiales pero practicados (v. gr., satisfacer
un apetito clientelista).
La calidad sufre en tanto los estmulos no se corresponden con la obtencin de resultados estrictamente educacionales.
119
120
121
122
1991
174.000
1992
984.400
1993
501.000
1994
425.800
1.131.500
Banco Interamericano
61.400
194.300
229.500
494.200
696.268
1.523.000
1.504.000
967.400
USAID
59.682
107.692
JICA
15.485
21.760
21.407
22.753
26.087
123
Aunque se oye a menudo que las reformas educativas son un "invento" o una
"imposicin" externa, conviene sealar que los bancos y dems entidades
internacionales no disponen de la infraestructura ni de la capacidad para
disear y, menos an, para ejecutar las reformas. Tampoco deben o pueden
remplazar a la comunidad acadmica local, los centros de investigacin o las
instancias de planificacin y evaluacin nacionales. Su contribucin es ms
modesta, puesto que se concreta a proyectos bien delimitados en el tiempo y
el espacio. Pero el control sobre recursos estratgicos Sin duda agranda su
radio de influencia, y esto les permite introducir una perspectiva
metanacional y multiplicar el efecto de sus ideas. Y sin embargo, ms all del
impacto inmediato que puedan tener los proyectos auspiciados por la comunidad internacional, su legado ms duradero debe ser el mejorar la capacidad
del propio pas, en trminos de las masa crtica capacitada, el fortalecimiento
de las instituciones nacionales, el establecimiento de redes de informacin e
intercambio, y la alimentacin de un dilogo global sobre los problemas y
alternativas mejores para lograr el desarrollo social.
1 WorldBank(1997):WorldDevelopmentIndicators.
*En primer lugar, la ausencia o insuficiencia del control que los padres de
familia y las comunidades locales ejercen sobre las escuelas. Salvo la
queja ocasional al Ministerio o Secretara de Educacin por abusos en las
matrculas, son en realidad muy pocos los canales institucionalizados para
ejercer tal control, y cuando existen en general carecen de eficacia.
*En segundo lugar, la escasa informacin que colectan las autoridades acerca
de la calidad de la enseanza, y la an ms escasa informacin que ponen en
conocimiento del pblico. Algunos pases -Brasil, Costa Rica, Chile, Colombiadesarrollaron desde hace varias dcadas una modesta capacidad de evaluar el
aprendizaje escolar mediante los llamados "servicios de pruebas', que se
utilizan para filtrar el acceso a la universidad. En el Caribe, tambin tienen
tradicin las pruebas para acceder a la secundaria o a la universidad. Pero la
medicin peridica de la calidad acadmica del sistema es poco comn y muy
reciente: entre los 18 pases de habla hispana, tan slo 7 poseen algn
mecanismo de exmenes nacionales, y 5 de ellos lo adoptaron despus de
1990. Tampoco son comunes los exmenes obligatorios y peridicos para los
docentes, toda vez que su seleccin y promocin obedecen a criterios
puramente formales, como decir la antigedad o la asistencia a cursos, ms
que a su demostrada competencia profesional.
En tercer lugar, la poca eficacia de los sistemas de supervisin educativa. Por
regla general, sta no ahonda en las cuestiones sustantivas, sino que se reduce
a los aspectos burocrticos. La inspeccin que el Estado ejerce sobre las
universidades -controles formales a posteriori para las pblicas, slo licencia de
apertura para las privadas- es un ejemplo preocupante de esta actitud, pues
124
125
126
Belem", es decir, lo que Belem significa para Par y lo que Par significa para
Brasil.
La narracin (con el maestro como narrador) conduce a los estudiantes a
memorizar mecnicamente el contenido narrado. Peor an, los convierte en
"contenedores" en "receptculos" que deben ser 1lenados" por el maestro.
Entre ms completamente es capaz de llenar los receptculos, es mejor
maestro o maestra. Los estudiantes son mejores en la medida en que se de jan
9lenar" de contenidos.
La educacin llega a ser un acto de depositar, en el cual los estudiantes son los
depositarios y los maestros los depositantes. En lugar de establecer una
comunicacin, el maestro entrega comunicados y realiza depsitos que los
estudiantes reciben pasivamente, memorizan y repiten. ste es el concepto
"bancario' de la educacin, cuyo propsito es permitir a los estudiantes llegar
solamente a recibir, archivar y guardar los depsitos. Es verdad que ellos
tienen la oportunidad de convertirse en coleccionistas y catalogadores de las
cosas que guardan. Pero en el anlisis final, son las personas las que quedan
vacas al perder su creatividad, se convierten en simples extensiones de un
sistema formal vaco o, en el mejor de los casos, equivocado. Puesto que lejos
de la bsqueda y de la prctica los individuos no pueden ser verdaderamente
humanos. El conocimiento surge slo por medio de la invencin y de la
reinvencin, a travs de la incansable, impaciente, continua y esperanzada
bsqueda que los seres humanos realizamos en el mundo, con el mundo y con
cada persona.
En el concepto bancario de la educacin, el conocimiento es un regalo
proporcionado por quienes se consideran conocedores a quienes ellos consideran que no saben nada. Al proyectar una absoluta ignorancia sobre los
otros, una caracterstica de la ideologa de la opresin, se niega la educacin y
el conocimiento como un proceso de bsqueda. El profesor se presenta a los
estudiantes como su opuesto necesario; justifica su existencia sobre la
consideracin de la ignorancia absoluta de los alumnos. Los estudiantes alienados como el esclavo en la dialctica hegeliana, aceptan su ignorancia como
justificadora de la existencia del maestro, pero al contrario de lo que sucede
con el esclavo, nunca descubren que estn educando al maestro.
La razn de ser de educacin liberadora radica en su impulso reconciliador. La
educacin debe comenzar con la solucin de la contradiccin maestro-estudiante, reconciliando los polos de la contradiccin, de tal manera que
los dos sean simultneamente maestros y estudiantes.
Tomado de: Freire, Paulo, "Conciencia crtica y liberacin: pedagoga del
oprimido", Ediciones "Camilo", Bogot, 1971.
1
J. G. Head, (1974): Public Goods and Public Welfare, Durkarn, Duke University Press;
tambin J. Lane (1985): 'Public Policy or Market? The Demarcation Problem", en Lane (ed): State
and Market, The Politics of the Public and the Private, Londres, Sage.
127
2
Otra vez, el tema de las dimensiones de la estratificacin social ha sido materia de
controversia; aqu simplemente adoptamos la formulacin clsica de Max Weber (Wirtschaft und
Gesellschaft, Parte III, Captulo 4).
3
En algunos casos estas cifras son muy superiores al promedio latinoamericano: en
Colombia son 17% y 40%, para primaria y secundaria respectivamente; en Chile, 40% y 43%; en
Guatemala, 17% y 41%. Banco Interamericano de Desarrollo (1996): Informe de Progreso
Econmico y Social 1996, Washington, D. C., BID, pp. 292 y 348.
9
10
La cifra para Amrica Latina y el Caribe se refiere a un ao distinto de los examinados en
el
Captulo 2; la comparacin mundial se basa en datos del BID; Inter-American
Development Bank (1997): Education; Statistics for Latn Amrica and the Caribbean, table 5,
mimeo, Washington D.C., julio.
11
F. Reismers (1991): "The Impact o Economic Stabilization and Adjustment on Education
in Latn Amrica", Comparative Education Review, Vol. 35, No. 2.
12
S.N. de Senn-Gonzlez (1996): 'La descentralizacin en la reforma educativa argentina;
poltica educativa o poltica fiscal?", 1 Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica, Rio de Janeiro (noviembre
13 Oxford Analytica (1995): Latn Amrica Daily Brief, executive summary, julio 7, p. 4.
.
14
Academy for Educational Development (1994): Educational Goals in the Latn American
and Caribbean Region, Working Papers, 5, Washington, D.C., AED.
15
Una discusin detallada de este problema se encuentra en FES-Colciencias (eds.) (1995):
"La cultura fracturada, ensayos sobre la adolescencia colombiana", Proyecto Atlntida, tomo 1,
Bogot, Tercer Mundo. Vense tambin los estudios de R. Parra (1989): Pedagoga de la
desesperanza, Bogot, Plaza y Jans; y (1986): Los maestros colombianos, Bogot, Plaza y Jans.
Para una mirada de conjunto a la regin, ver J. C. Tedesco (1994), "Tendencias actuales de las
reformas educativas", Boletn Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe,
Unesco.
16 Entrevista con el equipo tcnico del Informe.
CAPTULO 4
CONCEPCIONES DE ESTADO Y EDUCACIN
128
Dijo Jean Paul Sartre que la educacin de una poca es la poca reflejada en la
educacin; y en efecto, la totalidad del acontecer social de algn modo se
refleja en los contenidos y mtodos del quehacer educativo. Sin embargo, vale
decir que en el mundo moderno la evolucin del sistema educacional ha
obedecido sobre todo al cambio en las ideologas sociopolticas y en las
concepciones acerca del Estado.
Tales ideologas y concepciones -acuadas tpicamente en Europa o en Estados
Unidos- han tenido una profunda influencia sobre la escuela en Amrica Latina
y el Caribe, pero siempre mediadas por el dficit de un proyecto genuinamente
pblico. Este "filtro" o sobrepeso de intereses particularistas ha sido una
constante en la historia regional, que tambin afecta los actuales proyectos de
reforma educativa en prcticamente todos los pases del rea.
En efecto, el desarrollo de la educacin latinoamericana y caribea ha estado
marcado por un doble y simultneo proceso de inclusin y exclusin. Cada da
aumentan las oportunidades y se extiende la cobertura a nuevos grupos
sociales, pero cada da aparece otra forma de discriminacin cuantitativa o
cualitativa que deja atrs a muchos nios y jvenes. Cada apertura de
compuertas, cada episodio de movilidad social, cada ganancia en participacin
de los pobladores en la vida poltica, econmica, social y cultural, estuvo
precedida o acompaada de saltos educativos en nmero y calidad. Pero
tambin cada vez la escuela fue un transmisor, incluso un amplificador, de las
desigualdades propias de su poca. Y esta constante dualidad explica por qu
la educacin ha sido a un mismo tiempo el principal motor y el mayor
obstculo para la integracin nacional, el crecimiento econmico y la
superacin de la pobreza en la regin.
La dinmica de inclusin-exclusin vara mucho con el pas y el perodo de
referencia. En algunos casos y algunas etapas, el efecto inclusin ha sido ms
poderoso que el efecto exclusin, y viceversa. El ritmo e intensidad del
proceso, as como el porcentaje de la poblacin afectada, cambian segn la
fecha y el contexto nacional. Tampoco faltan las excepciones, los zig-zags, las
ambigedades. Pero aun as cabe distinguir cuatro "momentos" en la historia
educativa de Amrica Latina y el Caribe, que a grandes rasgos se corresponden
con transformaciones en el concepto de Estado: los llamaremos el momento
"colonial", el "republicano", el "benefactor" y el "neoliberal". Ms que una
historia detallada y matizada, lo que sigue es apenas una caracterizacin que
ayude a comprender mejor el presente y construir mejor el futuro de nuestra
educacin.
4.1. El momento colonial
4.1.1. La ruptura
La llegada de los europeos a Amrica Latina y el Caribe no signific el
comienzo, sino la ruptura, de su historia educativa. Los conquistadores
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para los pobres. Por eso, ya en 1821, la Constitucin de Angostura afirma que
el maestro debe ser escogido "entre los hombres ms virtuosos y sabios. Este
empleo ser el ms considerado y los que lo ejerzan sern honrados,
respetados y amados como los primeros y ms preciosos ciudadanos de la
Repblica". Por eso, no obstante las urgencias de la guerra, militares como
Rivadavia, O'Higgins, San Martn y Bolvar, impulsaron el sistema de enseanza
mutua o escuela lancasteriana. Otro tanto haran un Joao Baptista de Quiroz en
Brasil o un Henry Cristophe en Hait. Para poca de escasez, buena frmula era
la de un maestro con muchos nios al mismo tiempo, apoyado por alumnos
aventajados que hacan las veces de monitores. La escuela lancasteriana fue
replicada en Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Hait, Mxico, Per y
Venezuela, aunque su cobertura siempre fue muy reducida.
Desde la primera mitad del siglo xix, las escuelas de cada pas comenzaron a
"inventar la memoria colectiva" que necesita una nacin: los hroes de la
Independencia fueron siendo mitificados, a tiempo que los conflictos limtrofes
se aprovechaban para inculcar el nacionalismo. Tambin algunos gobiernos
pretendieron ampliar en grande la cobertura de las escuelas pblicas. La
Constitucin brasilea de 1824, por ejemplo, garantiza la primaria universal y
gratuita; Mxico dispone subsidios estatales para la escuela lancasteriana
desde 1822. Sin embargo -y en honor a otra tradicin latinoamericana- "la ley
se obedece pero no se cumple". El nmero y la proporcin de nios
matriculados aumenta muy lentamente durante el siglo, e incluso disminuye en
ciertos pases o subperodos. Sin ignorar el valor simblico de tales procesos,
hay aqu otra expresin del dualismo entre unas formas incluyentes y unas
prcticas excluyentes.
4.2.4. Controversias y resistencias
Pero el formalismo y la dbil administracin pblica no fueron los nicos
obstculos para avanzar hacia la escuela universal. Tambin haba graves
desacuerdos entre las clases altas acerca del contenido y papel de la educacin, desacuerdos que sin embargo no afectaron su comn reticencia a la
escolarizacin masiva de los pobres.
Las desavenencias eran amargas: por ejemplo en Colombia, la reforma
educativa de 1870 precipit una guerra civil. El principal y ms amargo
desacuerdo giraba en torno de la cuestin religiosa. Anclados en el modelo
colonial, los conservadores se inclinaban por mantener el control de la Iglesia
catlica sobre la educacin; los liberales, afines a las crecientes clases medias
urbanas, eran partidarios de la escuela laica. La libertad de enseanza -que
unos invocaban para defender la educacin confesional y otros para
combatirla- fue un segundo terna de controversia. El fundamentalismo llegaba
a tal punto que algunos sectores "progresistas", en nombre de la libertad,
rechazaron la obligatoriedad de la educacin. En Colombia en 1850 y dos
dcadas antes en Mxico, las universidades fueron suprimidas no slo por el
carcter eclesial que conservaban, sino adems porque restringan 9a libertad
de oficios y profesiones".
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Todo esto se nos ha venido a las mientes, viendo cmo la ciudad de Buenos
Aires tiene relativamente ms escuelas que Nueva York o Pars. A pesar de que
no tiene an la Repblica Argentina edificios apropiados para escuelas, y paga
alquileres recios a propietarios codiciosos; a pesar de que por falta de espacio,
o por no alcanzar an a cuantos buscan puesto los tiles de escuela que sin
tasa se han estado importando en la repblica; los 280.000 habitantes de la
ciudad de Buenos Aires envan 22.000 nios a sus 170 escuelas, mientras que
los 2.000.000 de habitantes de Pars no mandan ms de 133.000 a sus 462
escuelas, y Nueva York, con su milln y cuarto de almas, 134.000 a sus 299
espaciosos edificios; que por todos los barrios de la ciudad ha sembrado la
Comisin de Educacin escuelas pblicas.
Y vale -para pagar excesivos afanes de copia, de copia a veces irreflexiva, de
toda cosa neoyorkina- vale hacer notar que Pars consagra a la educacin
pblica, en un total de cinco millones, milln y medio ms que la ciudad de
Nueva York.
Poniendo en junto todas las escuelas de la Repblica Argentina, se ve por el
informe de 1882, que acaba de salir a la luz, que hay en la Repblica 1.389
escuelas bajo la direccin de 2.256 maestros, a las que asisten 98.000 alumnos. Este ao est siendo mucho ms: a escuelas adonde iban el pasado 2.400
alumnos, van ahora 3.250; lo cual no sucede por cierto solamente en la ciudad
capital donde los diarios, los teatros, las cercanas de las escuelas, la
animacin intelectual, la vida urbana predisponen a la cultura, y la hacen
condicin de vida ineludible, y cualidad amable, como llave de todo beneficio,
y modo de no vivir en rebajamiento bochornoso: sucede esto en pueblos
interiores de no muy gran monta, lo cual prueba que las voces generosas de
aquellos patriarcas, y la ferviente y cuasi febril de los apstoles jvenes que les
suceden, han encendido ya el pujante deseo de ms perfecta vida en las
poblaciones ingenuas y briosas que pueblan aquellas comarcas.
En suma: as como se vea en tiempos antiguos por las calles soldados de duro
jaez, votando a Dios y jurando por el rey; as en aquella lejana repblica, con
fuego y prisa generosos en ninguna otra de las nuestras igualados, se oyen de
todas partes, de los diarios de luchadores viejos, de los libros de poetas
jvenes, de las aulas de universitarios impacientes, de la tribuna de oradores
sobre cuyas cabezas ha descendido una paloma nueva, y haces de lenguas
vivas, estas otras palabras de pase a otro mundo, y contrasea de la ciudadela
nueva: bibliotecas y escuelas.
Bien viene el moderno grito.
A Dios no es menester defenderlo; la naturaleza lo defiende.
El rey fue un tutor de pueblos, que no han menester ya los pueblos
llegados a mayora.
Enamora el fervor con que prepara su grandeza futura Buenos Aires. La
Amrica, Nueva York, octubre de 1883.
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los pases del sudeste de Asia. Pero en la Amrica Latina del siglo XX, los tres
tramos crecieron de modo simultneo y desarticulado. En el Caribe anglfono,
la secundaria se bifurc entre una modalidad acadmica de alto prestigio y una
modalidad tcnica que no ha logrado consolidarse. Esta simultaneidad
desorganizada de alguna manera apunta a la heterogeneidad y la riqueza
interna de nuestras sociedades. Pero tambin resume la desigualdad y el
efecto excluyente de la escuela, en tanto las usuarias y usuarios de cada nivel
educativo se reparten de modo tan disparejo entre las clases sociales, los
grupos tnicos, las regiones, el campo y la ciudad.
4.3.6. Trayectorias distintas
Lo dicho hasta aqu no debe dejar la impresin de que Amrica Latina y el
Caribe sean, ni mucho menos, un continente homogneo en cuanto a la
educacin o los sistemas educativos concierne. Al revs: en esto, como en
todo, la nuestra es una realidad abigarrada y variante. Para ilustrar el punto,
Germn W Rama l propone distinguir cinco patrones en el desarrollo nacional
de los sistemas educativos de Amrica Latina, a saber:
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Pases de base agraria y escaso desarrollo socioeconmico. Rasgos que
definen a los pases de Centroamrica y el Caribe hispanoparlante, con excepcin de Costa Rica. En estos casos, las oportunidades educativas fueron
menores y estuvieron muy segmentadas segn origen tnico, residencia
rural-urbana o extraccin social.
Cuba constituye un caso nico, por su condicin de pas socialista y el papel
especial que la revolucin le atribuye a la escuela. Hait, con las peculiaridades
de su sociedad crole y el hecho de ser el pas ms pobre del hemisferio, tiene
ndices de escolaridad formal muy insatisfactorios.
A la luz de los parmetros anteriores, la trayectoria del Caribe anglfono podra
caracterizarse por la alfabetizacin temprana, por la segmentacin entre los
muchos grupos tnicos que lo habitan, por el intento de "caribeizar" el
currculo despus de la Independencia, y por el dualismo de sus escuelas
secundarias.
4.4. El momento neoliberal
4.4. 1. Una inquietud mundial
La crisis del Estado Benefactor es un fenmeno mundial asociado con la
globalizacin: en efecto, lo. presin de la competencia internacional obliga en
todas partes a reducir el "peso muerto" de los impuestos y la ineficiencia del
gasto social.
En Estados Unidos, el sector pblico haba pasado de representar un 21% del
PIB en 1950 a un 33% en 1980, y el gasto del pas en servicios sociales
(incluyendo salud) se haba disparado hasta un 41% del Producto Nacional a
comienzos de los ochenta; no extraa pues que, frente al desafo econmico de
Japn y Alemania, los norteamericanos acogieran con entusiasmo la
"revolucin neoliberal" que propona el presidente Reagan.
Algo similar sucedi en la Inglaterra de la seora Thatcher, cuando el gasto
pblico haba llegado a ser un 53% del PIB y el gasto social absorba ms del
60% del presupuesto nacional. Y as, como en un efecto domin, los pases
industriales se fueron embarcando en programas ambiciosos de privatizacin y
desregulacin, con el nimo de fortalecer la competitividad internacional de
sus economas.
El fracaso de la Unin Sovitica y de su economa centralmente planificada
reforz el escepticismo en la intervencin estatal y en el paternalismo de la
poltica social. Las viejas y las nuevas teoras econmicas que defendan el
mercado outrance tuvieron entonces su floracin, y los ministerios de todos
los pases se llenaron de reformadores entusiastas. Las llamadas al "desmonte"
o al menos a la "reingeniera" del Estado se convirtieron en la orden del da.
Haba, sin embargo, una gran paradoja: como arguy a espacio el Captulo 1,
en la sociedad del conocimiento la educacin pasa a ser el primer
determinante de la competitividad internacional de cada nacin. Por eso, la
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Hacia 1980 ya eran palpables los efectos de aquel conjunto de reformas; pero
el pas sigui evaluando sus logros y sus fracasos. En 1987 se aprob una
nueva legislacin para adaptarse mejor al contexto internacional. Los fines de
la educacin, segn los ideales ancestrales, son ayudar a la perfeccin del
carcter, desarrollar la habilidad para vivir con independencia, y formar
ciudadanos para la democracia y la prosperidad. Por tanto, la escuela debe
entregar el conocimiento y las actitudes adecuadas para cultivar la salud,
tener un espritu indomable, defender la independencia nacional y la paz
mundial, transmitir la cultura coreana y contribuir al surgimiento de una
civilizacin global. La educacin, adems, debe fomentar el espritu de
bsqueda de la verdad, el pensamiento cientfico y creativo, el amor por la
libertad y por los valores estticos. Entre sus propsitos prcticos se destaca el
estimular el ingenio y la dedicacin necesarios para hacer de cada ciudadano
un productor competente y un consumidor inteligente.
El compromiso nacional con la educacin y las reformas del pasado reciente
situaron el sistema educativo de Corea a la altura de los mejores del mundo.
Todos los pases, particularmente los de menor desarrollo, esperan aprender
de sus xitos. Algunos los atribuyen al sistema de financiacin y a la
participacin de las familias y las organizaciones privadas; otros consideran
que el control autoritario y los valores culturales han jugado un papel
fundamental.
Corea, sin embargo, no se duerme sobre sus laureles; el pas ha iniciado un
nuevo ciclo de reforma para adaptarse a la era de la informacin y la
globalizacin. En 1994 se cre una Comisin Presidencial para la Reforma de la
Educacin, que ha presentado varios informes. La Comisin considera que
Corea, dados sus escasos recursos naturales, debi su rpida industrializacin
a una fuerza de trabajo abundante, educada y disciplinada. Pero esa educacin
no prepara las personas con los altos niveles de creatividad y de sensibilidad
moral que exigir mantener la ventaja competitiva en la era que se aproxima.
La "Nueva Corea" espera inaugurarse con una revolucin educacional, donde
las tecnologas de la informacin y de la comunicacin van a constituir un gran
recurso, sin abandonar sus valores morales ni su nacionalismo. Es preciso
pasar a la "edutopa", a un orden social inspirado en la utopa educativa: una
sociedad de bienestar, de educacin abierta y permanente, que permita a cada
individuo acceso igual y fcil a la educacin en cualquier tiempo y lugar. Entre
las caractersticas de la "edutopa" se incluyen:
Tiempo. La educacin debera estar disponible para el individuo en cualquier momento; la educacin permanente implica diversificar
oportunidades y una mayor cercana entre el trabajo y la enseanza.
las
Lugar. Una sociedad de aprendizaje utiliza las tecnologas de telecomunicacin ms avanzadas para llevar la educacin, a todas partes; las escuelas debern hacerlo as, de conformidad con sus circunstancias locales.
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Universidades. Apertura de caminos que permitan dobles o triples especialidades en la educacin superior, disminuyendo los requisitos mnimos de
crditos. Expansin de los programas universitarios a estudiantes no
tradicionales.
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La notable expansin de la secundaria, que lleg a incluir a ms de la
mitad de los nios en edad escolar de todos los pases, excepto uno.
La reestructuracin del currculo, con el propsito de promover la identidad nacional y la solidaridad caribea, por medio de la literatura nacional y
regional, la historia y la geografa, y de modelos y ejemplos que muestran una
imagen positiva de las sociedades del Caribe.
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gusta ir a la escuela, el 92% encuentra a sus profesores muy atentos con ellos
y el 86% juzga que el ambiente de la escuela es agradable.
Para ilustrar con una tipologa de apenas dos dimensiones (Figura 4.1). Algunas
reformas son "deductivo -estructurales": se originan en el Ministerio y
pretenden cambios extensos en el sistema. Otras son "deductivoestratgicas':
se impulsan desde arriba pero slo afectan alguna variable o proceso crtico.
Las terceras son "inductivo -radicales": propuestas ambiciosas para cambiar el
sistema
educativo
desde
la
sociedad
civil.
Las
dems
son
"inductivo-incrementales": innovaciones de origen local que afectan un proceso
crtico.
Gran parte de las reformas recientes caeran bajo la primera categora. Pases
como Argentina, Colombia, El Salvador, Mxico, Panam o Paraguay han
optado por proyectos ambiciosos que se vierten en una nueva "Ley General" de
educacin. Otros pases -Chile y Jamaica, por ejemplo- se inclinan hacia el tipo
"deductivo -estratgico": cambios selectivos que el Ministerio impulsa en reas
crticas, como decir, la capacitacin de maestros o las bibliotecas escolares.
Repblica Dominicana es un raro ejemplo de reforma Inductivo radical": entre
1990 y 1994, por iniciativa del sector privado, se adelantaron estudios y
dilogos con todos los sectores de la sociedad, hasta lograr un consenso que el
Estado asumi como su proyecto global de reforma educativa. Por ltimo, las
innovaciones "inductivo-incrementales" son ms bien comunes, e incluyen
ejemplos tan distintos como la 'Escuela Nueva" de Colombia o la introduccin
de los computadores en las aulas de Jamaica; en ambos casos la innovacin se
difundi gracias al apoyo de fundaciones locales, familias y comunidades.
FIGURA 4.1
ESTRATEGIAS DE EJECUCIN DE LAS REFORMAS EDUCATIVAS
Desde arriba
Reforma
deductiva
estructural
Reforma
deductiva
estratgica
Discontinuidad
Reforma
inductiva
radical
Continuidad
Reforma
inductiva
incremental
Desde abajo
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Los actores del sistema, y en especial los maestros, deben participar con
entusiasmo. Esto supone liderazgo y dilogo con todos, pero no regateo al por
menor.
La reforma supone una estrategia. Una lectura inteligente -Y acertadade cules aspectos o insumos deben mejorarse en cada caso, en qu orden y
con qu velocidad.
No existen recetas ni soluciones estndar. Cada innovacin tiene ventajas y desventajas, costos y beneficios que deben calibrarse en funcin de
cada contexto.
161
CAPTULO 5
HACIA UNA NUEVA POLTICA EDUCATIVA
Desde que Deng Xiaoping admiti que "no importa si es blanco o negro, con tal
que cace ratones", la otrora cida controversia entre partidarios acrrimos de
la estatizacin y defensores de la privatizacin a ultranza, en realidad perdi
mucho de su sentido. No hay una disyuntiva tajante entre educacin pblica y
educacin privada. Hay valores y metas educacionales cuyo cumplimiento
tiene que asegurar la sociedad bajo la gida del Estado; algunos de estos
valores y metas quedan mejor protegidos cuando la gestin est en manos
privadas, otros lo son cuando la gestin es pblica. Y en todo caso hay que
advertir que "Estado" no es sinnimo de "burocracia", as como "iniciativa
privada" no es sinnimo de "abuso".
Adems de las escuelas estatales y particulares, en el proceso de educar
intervienen muchos otros actores, como se dijo en el Captulo 1. Padres de
familia, medios de comunicacin, empresas productivas e industrias de la
cultura deben pues complementar y reforzar la labor del sistema escolar para
lograr el cumplimiento adecuado de las funciones sociales e individuales de la
educacin.
Una "poltica educativa" no se reduce entonces a los establecimientos oficiales,
y ni siquiera al sistema educacional. Ms bien consiste en un conjunto de
principios, metas y estrategias que enmarquen las acciones del Estado, de las
escuelas pblicas y privadas, de las comunidades, del sector productivo y de la
sociedad civil en general. En tal acepcin amplia, la . poltica educativa" es en
realidad el tema de los tres captulos siguientes. En ste nos limitamos a
enunciar las principales directrices, cuyo alcance se ir precisando en los
contextos especficos de la educacin bsica y media (Captulo 6), la formacin
para el trabajo (Captulo 7) y la preparacin de la alta inteligencia (Captulo 8).
Las directrices en cuestin aluden a cinco materias: a) La construccin de un
consenso nacional; b) El papel del Estado; c) La eficacia de las polticas, d) El
financiamiento, y e) La administracin del sistema educacional.
162
para afrontar nuestro desafo del siglo XXI: una educacin de calidad para
todos los latinoamericanos y caribeos. Despus de revisar los esfuerzos que
hoy adelantan muchos pases de la regin, el Captulo 4 acaba de concluir que
"no es fcil mejorar la educacin o el sistema educativo". Y en efecto, sera
ingenuo subestimar la tensin entre objetivos diversos, el cmulo de intereses
creados (las "tentaciones" que llam el Captulo 3) y la limitacin de recursos
que inevitablemente se atraviesan en el camino de cambios tan ambiciosos y
tan complejos. Por trivial que parezca el punto, son muchos los proyectos
educativos que nacen muertos porque ignoran (o porque quieren ignorar) la
"correlacin de fuerzas" que existe en la sociedad y en el momento dados. De
aqu que un diagnstico acertado de la situacin y, sobre todo, una lectura
inteligente de las posibilidades y de los obstculos que implica, son requisitos
sine qua non para que la poltica educativa pueda conducir a alguna parte.
Al lado de aquellas tensiones, resistencias y escaseces, hay por supuesto que
leer los factores positivos. Unos y otros dependen de cul sea el pas y cul la
coyuntura, de suerte que aqu puede decirse muy poco al respecto. En
trminos generales, sin embargo, vale aludir a ciertas circunstancias recientes
que tienden a facilitar el nuevo proyecto educativo en toda o en casi toda
Latinoamrica y el Caribe. Entre estas circunstancias favorables, la primera y
ms importante es la presin de la historia: la sociedad global del conocimiento
se nos vino encima, y el educarse para ella no es un acto piadoso sino una
necesidad vital de nuestros pases. En segundo lugar est la fuerza inatajable
de la tecnologa; hay una revolucin en las comunicaciones y la informtica
que llegar sin remedio al aprendizaje y a la educacin. En tercer lugar, el
empuje conjunto de la globalizacin y la tecnologa ya est dando paso a un
cierto descongelamiento de los intereses particularistas que asfixian al sistema
educativo; es el caso del poltico clientelista frente a la "reingeniera" del
Estado, el caso de la industria protegida frente a la apertura comercial, el caso
del sindicalismo estrecho frente a la enseanza desescolarzada y la crisis
fiscal. En cuarto lugar, est el poder de las ideas mismas, la "nueva ideologa"
global que acenta el papel de la educacin y la necesidad de ponerla a tono
con los tiempos. Y ltimo pero quiz ms decisivo, est el viento de la
democracia poltica en todo el subcontinente, cuyo impulso se extiende a la
educacin porque ella es el derecho fundamental en una sociedad del
conocimiento.
Entre menos favorable sea la "correlacin de fuerzas" dentro del pas, ms
cuidadoso habr que ser en el diagnstico y ms inteligente en el diseo de las
estrategias. Pero no menos decidido en la intensidad del esfuerzo ni en la
direccin final de las reformas. La transformacin educativa es una necesidad
prioritaria de Amrica Latina y el Caribe; a esa prioridad hay que apostarle, an
si fueran pocas las probabilidades de xito; slo que en este evento habra que
apostar con ms lucidez, ms tino y ms decisin an.
La lucidez principia por tener claro el rumbo. En palabras de Ernesto Sbato:
"Evitemos el error de reformar la educacin como si se tratara de un problema
meramente tcnico y no el resultado de la concepcin del hombre que le sirve
163
de fundaniento"1 . Esta concepcin del ser humano tiene que ser explcita,
debatida y apropiada por todos, si es que se trata de una educacin
democrtica.
Por conviccin y por estrategia, el primer y mayor esfuerzo debe pues dirigirse
a gestar una voluntad poltica muy potente, a construir un gran consenso
nacional alrededor de la educacin, a forjar un mandato popular con energa y
nitidez bastantes para que el proceso sea duradero y capaz de vencer las
resistencias. Si la educacin va a convertirse en el proyecto pblico de Amrica
Latina y el Caribe, habr necesidad de una pedagoga popular que lo sustente,
de un dilogo paciente y transparente, de un centro de gravedad efectivo hacia
donde converjan los distintos actores y sectores en funcin de intereses
genuinamente colectivos. El gobierno, los dirigentes y partidos polticos, la
sociedad civil y el "tercer sector', los padres de familia y las comunidades
locales, los maestros y las empresas privadas, los sindicatos y las Iglesias, los
medios de comunicacin, los acadmicos y los organismos internacionales,
deben suscribir el pacto que constituya la educacin de calidad para todos en
la real prioridad de cada pas.
Es posible distinguir cinco fases en el "ciclo de vida de las reformas educativas"
2 : las etapas de conceptualizacin, ejecucin piloto, movilizacin, extensin e
institucionalizacin. La conceptualizacin se nutre ordinariamente de la
literatura cosmopolita, de la asistencia tcnica internacional y de los estudiosos
locales. La ejecucin piloto tiene carcter experimental, aunque supone algn
ingrediente de capacitacin y desarrollo institucional. La fase crtica es la de
movilizacin, pues aqu se define el grado de legitimidad y de apoyo poltico
que tendr el proyecto es decir, su intensidad, su profundidad y su duracin
eventuales. Las etapas de extensin e institucionalizacin cosechan aquella
siembra y almacenan su fruto con mayor o con menor acierto; pero un aspecto
clave de la institucionalizacin exitosa es asegurar la presencia y la vigilancia
constante de los usuarios en cuyo nombre se adelant la reforma.
As que la poltica educacional no puede seguir encerrada entre el despacho del
ministro o ministra, las dependencias secundarias de Planeacin, la oficina
central del sindicato de docentes y los archivos de la Tesorera Nacional. En
buena hora, varios pases de Amrica Latina y el Caribe han puesto en marcha
procesos de consulta ciudadana, bajo la modalidad de "foros permanentes",
"congresos pedaggicos" o "planes decenales", todos los cuales apuntan a
concertar una amplia gama de voluntades polticas, sociales y financieras en
torno al quehacer del sistema educativo. En El Salvador, por ejemplo, la
reforma iniciada en 1990 surgi de intensas discusiones multisectoriales y
recogi iniciativas de muy diverso origen, con la intencin explcita de recobrar
la unidad nacional. La movilizacin y participacin de la ciudadana en definir
las leyes o planes "marco" se ha buscado y obtenido en grados diversos en
Argentina o en Bolivia, en Colombia o en Honduras, en Uruguay o en
Venezuela. Esta actitud de apertura ha logrado asegurar apoyos de alto valor
estratgico. En el caso de Chile, el de los acadmicos y los tcnicos, lo cual ha
contribuido a darle continuidad a las polticas. En el caso de Paraguay, el de los
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tentaciones tan comprensibles como peligrosas en esta etapa. Porque hacer las
cosas adecuadas es ms importante que hacer las cosas adecuadamente.
Con lo cual volvemos al comienzo del crculo virtuoso: hay que tener un norte
"claro como una lmpara y simple como un anillo", una visin de pas y de pas
educado, una idea cierta y una cierta idea del futuro que queremos, una
concepcin del hombre que mantenga el rumbo y llene de sentido los
programas, las ejecutorias y la prctica cotidiana de la educacin. El proyecto
pblico de la educacin tiene que ser una propuesta esperanzadora y
movilizadora, una voluntad poltica inatajable, un proyecto de veras nacional.
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Primero, que los resultados esperados del sistema sean explcitos y socialmente compartidos.
Segundo, que la informacin sobre esos resultados sea: a) Vlida y confiable en trminos estadsticos 7 ; b) til y suficiente para la supervisin estatal
y el seguimiento social, y c) Recolectada, analizada y difundida en forma
oportuna y continuada.
Tercero, que los mecanismos de control estimulen la organizacn y accin directa de los usuarios e interesados ' en vez de reducirse a la convencional y no muy eficaz vigilancia policiva.
172
2. Evitar el perfeccionismo
La tradicional bsqueda de soluciones ptimas (Todo, Para Todos, Ya) se
tropieza con las tambin tradicionales restricciones de presupuesto, de recursos humanos y de tiempos operativos o burocrticos. La consecuencia ms
frecuente es acabar en un reguero de obras inconclusas, o en darle atencin
magnfica a unos pocos y ninguna atencin a los dems. Para prevenir este
desperdicio y este agravarse la desigualdad, no hay ms que optar por una
estrategia gradualista cuyos pasos pueden resumirse as:
Segundo, garantizar el acceso universal, o asegurar ese mnimo de recursos a quienes no pueden conseguirlo por sus propios medios.
Tercero, programar los tiempos de entrega de tal modo que se llegue primero a los grandes ncleos de pobreza y luego a las poblaciones ms dispersas
y a aquellas subpoblaciones marginadas por razones distintas a la pobreza
(personas que requieren educacin especial, por lo regular de alto costo
unitario).
5.4 El financiamiento
Antes que nada, hay que volver sobre un dato elocuente: entre 1970 y 1993, el
gasto real por estudiante en la regin aument en 75%, y este aumento ni se
refleja en los indicadores de calidad, ni se explica por cambios en la
composicin de la matrcula. El lector escptico o escandalizado por esta cifra,
173
174
proyectan los niveles de escolaridad que debera tener la regin en los aos
2005 y 2020, si su ingreso per cpita crece a un ritmo lento (2% anual) a un
ritmo histrico (2.2%), o a un ritmo rpido (3%). Por otra parte, se calculan los
ndices de escolaridad que tendramos en los aos 2005 y 2020, si se mantiene
la inercia de las ltimas dcadas (expansin 9enta") y si sta se acelera de
modo paulatino (expansin 'media") o de modo acelerado (expansin "rpida").
Finalmente, para que el conjunto de los mayores de 25 aos eleve su promedio
de escolaridad, es necesario que los nios y jvenes que van ingresando al
sistema logren ms aos de educacin que sus predecesores. La Tabla 5.1
resume los resultados numricos de estas tres series de proyecciones.
TABLA 5.1
ESCENARIOS DE ESCOLARIDAD DE LA POBLACIN MAYOR DE 25 AOS,
1990-2020~
(En aos)
1990
Escolaridad requerida por el nivel de ingreso
Crecimiento lento
6.5
Crecimiento histrico
Crecimiento rpido
6.5
11.
Escolaridad proyectada
Expansin lenta
4.8
Expansin media
4.8
Expansin rpida
4.8
111. Escolarizacin de la nueva generacin
Expansin lenta
7.1
Expansin media
8.2
Expansin rpida
9.8
2005 2020
1.
7.0
6.5
8.1
7.9
7.5
9.1
5.5
5.9
6.1
6.2
7.5
8.6
9.0
8.1
10.0
11.8
Ahora bien: suponiendo que se mantienen los costos unitarios de 1993 (un
supuesto dudoso, como dijimos) el gasto adicional resulta de aplicar este valor
al nmero extra de estudiantes-ao 10 que se necesitaran para llegar a los
diversos escenarios. Las conclusiones de este ejercicio complejo son bastante
simples. En primer lugar, si Amrica Latina y el Caribe no aceleran la
ampliacin de cobertura, su poblacin subeducada ser un cuello de botella
creciente para el desarrollo econmico: el actual bache de 1.9 aos, podra
llegar a 2.6 aos en el 2005 y a casi 3 aos en el 2020. En segundo lugar, para
que nuestros pases tengan un nivel de escolaridad apropiado a su nivel
esperable -y ms an a su nivel deseable- de desarrollo econmico, tendrn
que aumentar su inversin educativa en el orden de 0.7% a 1.2% del PIB
durante los prximos 25 aos.
Comparado con el 4.317o del PIB que ya estn invirtiendo los Estados de
Amrica Latina y el Caribe, aquel aumento del gasto educativo, si bien
considerable, no parece tampoco exagerado. Y en todo caso, esta nueva
175
inversin se pagara con creces por s sola. Segn cul supuesto se escoja
acerca del impacto de la educacin sobre el crecimiento econmico"11, y
segn cul escenario de escolaridad se considere, el crecimiento adicional del
producto resultante de esta inversin estara entre un 0.9170 y un 1.5% anual
durante los 30-40 aos de vida til de las cohortes educadas. De modo pues
que el "proyecto nacional" de educacin es una empresa costeable y rentable,
sobre todo si se piensa en otros gastos que pesan lo mismo o ms sobre
nuestros Estados, pero que no mejoran la productividad futura de nuestros
pueblos. El gasto militar es una referencia contundente, segn podr verse en
el Recuadro 5.3.
Los valores antedichos no deben tomarse demasiado a la letra, pues su
cmputo implica algunos supuestos relativamente "fuertes" y algunos parmetros expuestos a mrgenes de error relativamente amplios. Adems, el
estimador de gasto omite tres renglones que elevaran sustancialmente el
valor de las nuevas inversiones requeridas, a saber: a) Los costos de
oportunidad que deben asumir los estudiantes; b) La ampliacin de cobertura
pos-secundaria y vocacional, y c) La inercia histrica, que sugerira aumento, y
no estabilidad, del costo por alumno en la educacin bsica y secundaria.
Por tanto, ms all del aumento necesario de los desembolsos, en Amrica
Latina y el Caribe se impone un esfuerzo de imaginacin (que nunca nos ha
faltado) para encontrar soluciones de bajo costo, y un esfuerzo de disciplina
social (que jams nos ha sobrado) para diminuir el sobrepeso de las filtraciones
particularistas. Los captulos que siguen intentan describir algunas formas
posibles de imaginacin y disciplina en cada uno de los tramos del sistema
educativo. Por ahora bastar con enunciar dos criterios genricos, que por eso
valen para las diversas modalidades de la educacin:
Recuadro 5.3
EDUCACIN Y NO ARMAS
Por scar Arias
Durante las cuatro dcadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, la
atencin del mundo se centr prioritariamente en los conflictos, potenciales 0
virtuales, surgidos del enfrentamiento entre dos bloques ideolgicos y militares. En el ambiente internacional creado por la Guerra Fra, cada sistema
poltico, cada nacin, cada grupo y, si se quiere, cada individuo, encontr las
justificaciones necesarias para escoger una causa que mereciera todos los
sacrificios y un enemigo que encarnara todas las amenazas. Tales amenazas y
tales sacrificios fueron los elementos alrededor de los cuales se definieron las
prioridades en la inversin pblica, y una gran proporcin de sta se dedic al
gasto militar. La Guerra Fra permiti que se pospusieran el estudio y la
solucin de los verdaderos problemas de la humanidad.
176
177
178
179
180
Recuadro 5.4
UNA CARACTERIZACIN DE LOS MODELOS
DE DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA
EN AMRICA LATINA 1
Por Emanuela di Gropello,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Cepal.
El gasto social, despus de reducirse durante los aos ochenta, aument en la
mayora de los pases latinoamericanos a principios de los noventa. Sin
embargo, hoy queda muy poco espacio para seguir aumentando el gasto
pblico, a pesar de las grandes necesidades sociales de la regin. Adems,
ms gasto no lleva necesariamente a mejores resultados. La solucin lgica al
problema consiste en aumentar la eficiencia. Entre las posibles reformas
que deberan ir, por lo menos en teora, en esta direccin, la descentralizacin
es particularmente acreditada por acadmicos y organismos internacionales. A
la base de esta conviccin est el supuesto de que una descentralizacin,
entendida como traspaso efectivo de responsabilidades en la administracin
del gasto a sub-unidades de gobierno con autonoma propia y/o a instituciones
pblicas que se sitan afuera de la esfera de gobierno, debera reducirlos
costos 2 y mejorar la provisin, actuando positivamente sobre la eficiencia
productiva y social3 del servicio. En definitiva, la descentralizacin debera
permitir una asignacin ms eficiente de los recursos y favorecer, por esta va,
el crecimiento econmico. Sin embargo, es necesario tomar en cuenta las
potenciales consecuencias de una reforma de este tipo sobre la equidad
territorial. Dadas las diferencias marcadas de solvencia fiscal y disponibilidad
de capital humano entre las reas geogrficas de un mismo pas, el traspaso
de la provi sin a sub~niveles de gobierno puede aumentar efectivamente la
inequidad.
La mayora de los pases latinoamericanos han descentralizado, o estn en el
proceso de descentralizar, la provisin de los servicios de educacin bsica o
primaria.4 Algunos, por motivaciones ms bien polticas (legitimacin del
Estado, control de situaciones conflictivas, democratizacin), otros fiscales
(reduccin del tamao de la administracin central y de sus costos, fomento a
procesos indirectos de privatizacin), otros, en fin, de eficiencia. Sin duda, se
puede decir que la descentralizacin de los servicios educativos es ahora una
megatendencia que impera en la regin. Las secuencias de implementacin de
las reformas, por niveles territoriales y/o institucionales involucrados, rea
geogrfica y competencias traspasadas, han sido distintas en cada pas, tanto
como los modelos de descentralizacin aplicados, creando, entonces, una
heterogeneidad de experiencias. Esta nota intenta caracterizar los modelos
adoptados en siete pases de la regin: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Mxico y Nicaragua.
181
Hay al menos tres dimensiones que deben tomarse en cuenta para esta
caracterizacin: el grado de autonoma entregado a los niveles sub-nacionales,
los niveles territoriales y lo institucionales involucrados, y el grado de
participacin de la comunidad en la toma de decisiones. No hay pues una
simple dicoto ma entre sistemas centralizados y descentralizados de provisin.
La caracterizacin requiere dividir la provisin del servicio en sus principales
funciones, y medir las tres dimensiones para cada una de stas. Existen cua tro
funciones principales: a) la de conduccin/regulacin/supervisin; b) la de
financiamiento 5 ; c) la funcin administrativa, que incluye la gestin corriente
y de capital de los servicios y, d) la de planificacin de las actividades
sustantivas (funcin pedaggica). Por lo general, el grado de autonoma y
participacin varan segn la funcin considerada, lo cual da lugar a siste mas
hbridos. Por ejemplo, existen sistemas con un financiamiento todava muy
centralizado 6 y una gestin administrativa y pedaggica muy descentralizadas.Establecido lo anterior, es posible calificar el modelo como ms o
menos profundo respecto de: a) la autonoma entregada (y aqu se hallan los
subtipos de desconcentracin 7 , devolucin 8 o principal/agente9); b) los
niveles territoriales e institucionales (modelos de provincializacin10 y/o
municipalizacin y/o autonoma escolar) y c) el papel de la comunidad en la
toma de decisiones (modelos participativos o no participativos).
El Estado actual de la provisin en los siete pases considerados es el resultado
de reformas puntuales o continuas en el tiempo (con trayectorias a menudo no
lineales) que han traspasado, con distinta intensidad, la responsabilidad de la
provisin a niveles sub-nacionales de tipo territorial (niveles de gobierno
intermedios y/o locales) y/o a unidades pblicas no territoriales
(establecimientos escolares). Se distinguen algunas reformas de "primera
generacin", introducidas durante los ochenta, y otras de "segunda
generacin", adoptadas a principios de los noventa. Las diversas condiciones
socioeconmicas y poltico-institucionales de partida de cada pas, as como las
distintas motivaciones iniciales de la reforma, han llevado a sistemas descentralizados diferentes por niveles involucrados, mecanismos de traspaso de
los recursos y grado de autonoma entregado en las distintas funciones. Ms
uniforme es, al contrario, el grado de participacin de la comunidad. La Tabla
5.2 indica la fecha de inicio de las reformas y el o los nivel(es) involucrados en
el proceso.
TABLA 5.2
REFORMAS ANALIZADAS EN LOS PASES SELECCIONADOS
Pases
involucrados
182
Nivel(es)
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Nicaragua
1.
Respecto de los niveles territoriales/institucionales involucrados, los
modelos son muy distintos. Algunos se han quedado en las instancias intermedias (Estados, provincias, departamentos), mientras otros han llegado a
los municipios y a las escuelas. En general, se destaca la relativa ausencia de
la escuela como actor importante en la toma de las decisiones. En casi todos
los pases, las reformas tienden a traspasar responsabilidades a niveles
intermedios y/o locales, pero hacen que las escuelas pasen a depender
financiera, administrativa y pedaggicamente de esos niveles. Slo en Brasil y,
sobre todo, en Nicaragua, la escuela ha adquirido un papel central dentro del
sistema. En cerca de la mitad de los Estados brasileos, desde mediados de los
ochenta, se est adelantando un proceso de entrega de autonoma
administrativa y sustantiva (pedaggica) a las escuelas. El ejemplo ms
acabado de este proceso es Minas Gerais donde, a principios de los noventa,
se adoptaron medidas combinadas para democratizar la gestin y para
fortalecer la autonoma escolar en las reas administrativa, financiera y
pedaggica (ver el Cuadro 4.4 de este Informe). En Nicaragua, a partir de
1993, se estimul la creacin de "centros autnomos" a los cuales se
traspasaron responsabilidades financieras, administrativas y pedaggicas de
mucho alcance. Cabe aadir que, en estos ltimos aos, se inici la entrega
gradual de responsabilidades sustantivas a las escuelas de Chile y Colombia;
sin embargo, sera necesario acompaar estas medidas con una mayor
autonoma administrativa para que la descentralizacin buscada pueda ser
efectiva.
2.
Con respecto al grado de autonoma, se nota una preeminencia de
modelos tipo principal/agente, debido a que en la mayora de los pases
analizados, alrededor del 80% de los recursos provienen todava del nivel
central y el recurso humano muestra todava un grado importante de
centralizacin 11 (casos de Bolivia, Chile, Colombia y Mxico). En algunos
183
184
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186
187
188
Recuadro 5.6
EDUCO, LA OTRA BATALLA
Desde 1991, y en medio de una sociedad rota por el conflicto armado, gobernantes, insurgentes, empresarios, maestros y campesinos salvadoreos
participaron en la que quizs fue la nica batalla que los enfrent y de la cual,
probablemente, germinaron tambin cimientos para la negociacin poltica y
los acuerdos de paz: la batalla por la educacin de los nios de las zonas
rurales.
189
190
1
Citado por J. C. Hidalgo (1996): Financiamiento de la educacin superior, Conferencia
Regional sobre Polticas y Estrategias para la Transformacin de la Educacin Superior en
Amrica Latina y el Caribe, Cresalc-Unesco-Ministerios de Educacin Superior de la Repblica de
Cuba, La Habana, 18-22 de noviembre, p. 43.
2
A. Silva, editor (1996): Implementing Policy Innovations in Latn Amrica: Politics,
Economics and Techniques, Social Agenda Policy Group, Inter-Arnerican Development Bank,
Washington, D.C.
3
El peso relativo de la educacin privada vara por supuesto de un pas al siguiente:
mientras en Cuba la educacin es pblica, son privados un 61% de la matrcula primaria en Hait,
un 68% de la secundaria en Guatemala, y un 71% de la universitaria en Repblica Dominicana.
Banco Interamericano de Desarrollo (1996): Informe de progreso econmico y social
1996,Washington, D.C., BID, pp. 292 y 348. C. Carca Guadilla (1996): Situacin y principales
dinmicas de transformacin en la educacin superior, Ctedra Unesco de la Universidad de los
Andes, Caracas, Ediciones Cresale-Unesco, p. 270.
4
La discusin tal vez ms rigurosa sobre el "servicio pblico" est en la obra clsica de
Lon Duguit (1927/1931): Trait de Droit Constitutionnel, Pars, E. de Brocrard, Vol 1, V, pp. 173
ss.
5
Se denomina externalidad a los beneficios o costos que afectan a grupos sociales
distintos de los actores directos de una actividad o proyecto. Un ejemplo familiar es el costo
ecolgico de una carretera o una fbrica
191
6
El fenmeno del desplazamiento o distorsin de fines (goal displacement) en
organizaciones complejas ha sido ampliamente documentado en la literatura administrativa; la
formulacin clsica del problema se encuentra en R. K. Merton (1957): Social Theory and Social
Structure, Glencoe, Free Press, pp. 198 ss.
7
"Validez" y "contabilidad" son conceptos bastante complejos de la teora de la medicin;
en trminos llanos cabra decir que un indicador es "vlido" si mide lo que quiere medir y es
.confiable' si reporta el valor real.
8
J.E. Chubb y E.A. Hanushek (1992): SettingNational Priorities: Policyfor theNineties,
Washington, D.C., The Brookings Institution, citados por J.C. Tedesco (1994): "Tendencias actuales
de las reformas educativas", Unesco-Orealc, Boletn Proyecto Principal de Educacin en Amrica
Latina y
el Caribe 35 (diciembre), p. 5.
9
J.L. Londoo (1996): Pobreza, desigualdad y formacin de capital humano en Amrica
Latina, 1950 2025, Banco Mundial, Temas de Debate: Investigaciones en Curso, Washington,
D.C., Banco Mundial.
10
Los costos de la educacin universitaria no se incluyen en estos clculos, porque
produciran serias distorsiones; tampoco se incluyen los costos de la educacin vocacional
porque no existen estimaciones confiables para el conjunto de la regin. Esta omisin equivale a
excluir de las proyecciones financieras el costo extra de la universidad y de la formacin
vocacional (segn se propone en el Captulo 8) lo cual por supuesto subestima el esfuerzo
financiero total.
11
Del Captulo 1 se recordar que cada ao de escolaridad adicional eleva el producto total
en entre 4% y 9%, y que este impacto es mayor cuando se habla de los primeros aos de
escuela; para el conjunto de Amrica Latina y el Caribe, el rango parece estar entre 6 y 7%.
12 E. B. Fiske (1996): Descentralization of Education: Politics and Consensus, World Bank,
Directivesin Development, Washington, D.C., World Bank, pp. 24-216.
13 Ibdem, p. 26.
14
R. Lagos (1993): "Quality and Equity in Educational Decentralization:The Case of Chile",
Forum
for Advancing Basic Education and Literacy, 2 (3): p. 4
15
J. Prawa (1993): "Educational Decentralization in Latin Amrica: Lessons Leamed",
International journal of Educational Development, Vol. 13, No. 3, pp. 253-264.
192
CAPTULO 6
EDUCACION BSICA Y MEDIA
La tarea de formar ciudadanos adultos -la de socializar, transmitir la cultura,
formar para la ciudadana y el desempeo productivo en un mundo construido
sobre la racionalidad cientfica- es una funcin adscrita primordialmente a los
primeros tramos del sistema escolar, a la educacin general', "para nios y
adolescentes", "para todos", "universal", u "obligatoria" (aunque ninguna de
estas varias denominaciones es del todo exacta).
La tendencia a prolongar dicho perodo de educacin obligatoria es comn a
casi todos los pases de Amrica Latina y el Caribe. En la mayora de los casos,
esta tendencia se ha traducido en la extensin "hacia arriba" del ciclo de
primaria, hacia una educacin bsica que por lo general absorbi la educacin
secundaria o parte de ella 1. Y aunque la aspiracin de proporcionar a todos
una escolaridad ms prolongada puede verse como un signo positivo, esta
decisin no soluciona, y puede incluso agravar, problemas ya existentes, como
son: a) la calidad deficiente de la escuela bsica, b) la escasa prioridad que
merece el preescolar, en especial para los grupos menos favorecidos, y c) la
ambigedad acerca de los propsitos y organizacin de la educacin media.
193
Por lo general, las escuelas de los pobres son tambin escuelas pobres.
Los edificios estn en mal Estado y los servicios pblicos son inadecuados. Se
carece de los recursos educativos mnimos para el aprendizaje. La jornada es
tpicamente ms corta que en las escuelas privadas de clase media; y el poco
tiempo disponible no se utiliza de manera eficiente. Los docentes estn
desmotivados y su nivel de preparacin deja mucho que desear. La escuela en
realidad no enriquece el clima cultural de la comunidad. circundante. Y as la
educacin, llamada a compensar la desventaja de los nios provenientes de
hogares menos pudientes, contribuye ms bien a perpetuarla.
194
195
196
El desarrollo del cerebro antes de la edad de un ao es ms activo y
extensivo de lo que se crea con anterioridad. Los meses inmediatamente
siguientes al nacimiento son crticos en trminos de la maduracin psicolgica
del cerebro. Durante este tiempo el nmero de sinapsis -las conexiones que
permiten que se produzca el conocimiento- aumentan veinte veces;
Educando a los padres: durante los ltimos 15 a 20 aos los estudios sobre
educacin en la temprana infancia han ido cambiando hacia un enfoque ms
sensitivo a la cultura, la familia, la comunidad y el medio ambiente. Como
resultado de ello, se hace ms nfasis sobre la calidad de la interaccin de los
nios con sus seres ms cercanos.
Los padres son los maestros tempranos de los nios, y los estudios demuestran que el fortalecer la habilidad de la madre para estimular a sus hijos y
197
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199
200
primaria. Y debe hacerlo, como nos dice Savater, "con los mtodos ms
caractersticos de la escuela, ms distanciados y menos afectivos que los del
mbito familiar, que no pretenden sugestionar con identificaciones totales, sino
con un acercamiento ms crtico e intelectual"11
Pero lo anterior no significa que la familia haya desaparecido del mundo
educativo; de hecho, su contribucin sigue siendo decisiva en dos respectos
principales. Por un lado, a medida que disminuye su influjo directo sobre la
socializacin, gana relieve su papel como complemento y codeterminante del
desempeo escolar: segn concluyen numerosos estudios, la motivacin y el
rendimiento del alumno son condicionados por los valores y creencias de los
padres, sus estilos de comunicacin y el apoyo acadmico a sus hijos, entre
otros rasgos del ambiente familiar (Recuadro 6.2). Por otro lado, en nuestras
sociedades altamente estratificadas, la riqueza cultural y el nivel de ingreso de
los padres son poderosos predictores del grado de escolaridad que alcanzarn
los hijos.
En segundo lugar, la escuela y la familia se enfrentan con la competen cia
"hipntica y acrtica" 12 de los medios de comunicacin, en particular de la
televisin. La escuela compite con el hechizo de un medio que entretiene y
absorbe, porque reproduce en buena parte los mecanismos de socializacin
primaria utilizados por la familia: gestos, climas afectivos, tonalidades de voz,
que promueven creencias, emociones y adhesiones totales. Y los padres de
familia -que cada da pueden dedicar menos tiempo a sus hijos- se enfrentan
adems al hecho de que los medios invaden el mundo otrora inocente de la
infancia: la televisin los expone a mensajes crudos acerca del sexo, de la
violencia, del conflicto social y de la manipulacin que practican los adultos.
La compensacin de las desventajas heredadas constituye otro de los desafos
centrales de la poltica educativa. No basta con la igualdad formal, con "dejar
que compitan limpiamente el tiburn y la sardina", como reza el proverbio
chino.
Recuadro 6.2
LA CONTRIBUCIN DE LA FAMILIA
AL APRENDIZAJE ESCOLAR
Por Thomas Kellaghan, Kathryn Sloane,
Benjamn lvarez y Benjamin Bloom*
Aunque, en las sociedades modernas, la influencia directa de la familia sobre la
educacin de los nios y jvenes aparentemente tiende a disminuir, la
investigacin cientfica reciente subraya su papel primordial como determinante del aprendizaje escolar.
201
202
203
darle ms a los que tienen menos. Lo cual tiene tres concreciones importantes,
como ser precisado ms adelante.
La preparacin para el trabajo necesita ser examinada con una nueva lente. Si
bien el tema sigue envuelto en controversias, ya cabe destacar dos
conclusiones significativas. En primer trmino, se reconoce que la formacin
para el trabajo no es un premio de consolacin o una simple alternativa para
quienes quedan por puertas de la universidad: en sentido estricto, toda
educacin es educacin para el trabajo. En segundo trmino, se abre paso la
diferencia entre 'preparacin para la vida laboral' y 'preparacin especfica
para el trabajo'. Tan slo la primera debe ser parte de la educacin general. La
segmentacin educativa -o formacin diferenciada de acuerdo con el destino
previsible de los estudiantes- y la formacin temprana en artes y oficios
especficos han sido superadas durante el debate, en favor de una educacin
general que prepare a todos los educandos para la vida productiva. A falta de
esta profunda reorientacin de la escuela bsica y la secundaria hacia el
desarrollo de las competencias generales para el trabajo, la pos-secundaria
seguir siendo un mecanismo demasiado costoso para certificar las
competencias especficas que requieren los diversos oficios 14.
Por ltimo, la pre-formacin del espritu cientfico entre toda la poblacin es -o
debe ser- el verdadero eje de una poltica de ciencia que le permita a nuestros
pases participar en forma constructiva y productiva de la aldea planetaria.
En breve, ya en el umbral de la sociedad global del conocimiento, la educacin
general de nuestros nios y adolescentes ha de navegar con tino y con firmeza
por entre las varias tensiones que apuntamos al comienzo de este Informe: la
formacin para todos y no apenas para la minora; la educacin para el
maana y no para el ayer; la educacin para un mundo globalizado, donde slo
se es si se valora lo propio; la educacin que abstrae y que concreta, que
entreteje y construye a partir de lo mediato y lo inmediato; una educacin, en
fin, para el saber y tambin para la vida.
6.3. Las tareas concretas
6.3.1 Disminuir las diferencias
Poner en prctica el principio de equidad significa atender primero a los ms
dbiles: proporcionndoles atencin educativa temprana, promoviendo mejores
ambientes escolares para favorecer el aprendizaje y concentrando la atencin
sobre los grupos de mujeres afectadas en mayor medida por la discriminacin
socio -educativa.
6.3.1.1 Ms educacin, ms temprano
En el futuro cercano, el principal desafo de los sistemas educacionales de
Amrica Latina y el Caribe consistir en brindar educacin inicial a todos los
menores de 5 aos que provienen de los grupos ms pobres. Segn cuales
204
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206
207
docente se responsabiliza de orientar y supervisar a unas 8 o 10 madresmaestras, voluntarias o promotoras. Cada madre tiene a su cargo de 15 a 30
nios que atiende en un ambiente comunal, iglesia, comedor, centro educa tivo,
mercado, patio, campos de cosecha o recinto especialmente construido.
Generalmente cuentan con mobiliario, materiales educativos, documentos
orientadores para padres de familia y guas adaptadas al personal voluntario.
La comunidad participa en la seleccin del personal, preparacin de alimentos,
elaboracin de materiales, y ejecucin de otros programas de apoyo.
Generalmente ofrecen atencin diaria, en un local y un horario fijo. Sin
embargo, se han ido generando variaciones; en Chile, por ejemplo, el jardn
estacional Junji, funciona de tres a cuatro meses al ao durante la poca de
cosecha, de 6 de la maana a 7 u 8 de la noche.
6. A domicilio a travs de medos de comunicacin
Zonas urbano marginales, alejadas, dispersas, rurales, de frontera. Est dirigido a nios de 0 a 6 aos. Consisten en un programa de radio o de televisin
que se transmite una o dos veces por semana, con el refuerzo de un maestro
que visita las familias y tiene el apoyo de voluntarios -estudiantes de secundaria o madres de familia- Los nios reciben un suplemento alimenticio y
orientaciones de salud. La maestra atiende unos 30 nios cada da; en otro
momento de la semana asesora al familiar que supervisa las actividades
propuestas por radio o televisin. Adems de contar con guas escritas, los
familiares se capacitan en reuniones peridicas.
Favorecer la diversidad de la oferta obliga a los gobiernos a concentrarse sobre
la evaluacin de los programas. No basta con fijar estndares de calidad para
los insumos; es preciso introducir rastreadores para identificar nios o grupos
que requieran atencin especial y para evaluar el resultado global de las
intervenciones. Tales indicadores facilitaran la transferencia de recursos
pblicos a organizaciones no gubernamentales y la concesin de estmulos a
los mejores ejecutores.
6.3.1.2. Mejores ambientes de aprendizaje
Para el hijo de padres educados, ingresar a la escuela no conlleva una ruptura
cultural; para el nio levantado en un hogar analfabeta, significa adaptarse a
cdigos lingsticos, estilos de pensamiento y formas de conducta que le son
sumamente poco familiares. Los materiales de lecto-escritura, el razonamiento
abstracto, la informacin noticiosa y, sobre todo, la motivacin del saber, han
Estado muy lejos de su vida. Por tanto, si de veras se busca la equidad (y la
integracin de todos a una cultura nacional), es preciso ofrecer a los pobres
una socializacin ms intensa dentro de la escuela.
En desarrollo del principio de compensacin de las diferencias, el Estado debe
atender priortariamente a los ms dbiles y culturalmente ms necesitados,
con ambientes de aprendizaje que incrementen su capital cultural. Esto
significa ms tiempo destinado a la educacin de los nios y jvenes de origen
208
209
(Recuadro 6.4). Con las especificidades propias de cada caso, estos subgrupos
merecen programas compensatorios, que incluyen la escuela aunque no se
reducen a ella. Jornadas especiales, variaciones en el currculo, metodologas
alternativas, calificacin laboral, y atencin ms personalizada, son los
principales aportes que debe hacer la escuela a estos esfuerzos
intersectoriales.
Recuadro 6.4
EDUQUEMOS A LA NIA!
"En Guatemala, la vida comienza temprano. La mujer campesina se despierta
al alba y la nia se vuelve mujer antes de tiempo. Sin embargo, ese pronto
despertar casi nunca incluye la educacin". (Comisin Eduquemos a la Nia,
agosto de 1992).
Guatemala es uno de los pases con tasas ms altas de analfabetismo femenino en Amrica Latina. Asimismo, las mujeres presentan las tasas ms
elevadas de desercin escolar en el pas. Apenas un 12.5% de las nias
matriculadas en primer grado de nivel primario termina su sexto grado.
Barreras econmicas, como los costos directos y los costos de oportunidad
involucrados en la educacin de las nias, barreras culturales -el predominio
de los roles tradicionales- barreras educativas, de infraestructura y de salud y
nutricin, continan impidiendo el acceso, la permanencia y los logros de miles
de nias guatemaltecas en la escuela. No obstante, un grupo de ciudadanos ha
decidido cambiar esta situacin.
La Comisin Eduquemos a la Nia surgi en febrero de 1991 a raz del 'Primer
encuentro nacional: educando a la nia lograremos el desarrollo de Guatemala". Su propsito fundamental es impulsar la educacin femenina, elevando
las tasas de retencin y promocin a nivel primario. Cerca de treinta
instituciones participan de la iniciativa, y la Comisin realiza tareas de coor dinacin, toma de conciencia y promocin.
El trabajo se inspira sobre ciertos "principios bsicos". 1. La educacin de la
nia es un derecho derivado de su dignidad personal, y el mejor modo de
promover su participacin activa en el desarrollo nacional. 2. Una madre
educada es el medio ms efectivo y ms rpido para que los beneficios de la
educacin lleguen a la sociedad. 3. Para que un pas avance, tiene que educar
a todos sus ciudadanos. Sin embargo, cuando los recursos son escasos, deben
invertirse donde tengan mayor impacto: educar a las nias es la mejor
inversin para los pases en vas de desarrollo. 4. Reducir las barreras que
inhiben el acceso de las nias guatemaltecas a la educacin, es una responsabilidad de todos los sectores.
La iniciativa ha tenido frutos muy diversos. En 1993, el Ministerio adopt las
"polticas y estrategias de la educacin de las nias para el quinquenio
1993-199K. Estas polticas cubren varias reas: aumento de matrcula, reten-
210
Los proyectos "Un Mundo Nuevo para la Nia" y 'Promocin de la Educacin de la Nia con Padres de Familia", se iniciaron con el patrocinio de la
Fundacin Castillo Crdova. El primero consiste en una campaa nacional de
informacin sobre la importancia de educar a la nia; el segundo es una
campaa dirigida especialmente a grupos rurales mayahablantes.
211
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213
214
como la gente razona y toma una decisin frente a un conflicto entre dos
valores en competencia. Ellos suelen incluir al menos las siguientes fases:
Una orientacin al castigo y al premio, y al poder fsico y material.
Una moral individualista, de orientacin hedonista con una concepcin
de las relaciones humanas basadas en la reciprocidad y el intercambio de
favores.
Una moral interpersonal, de estereotipos de comportamiento aceptables
por los grupos inmediatos de relacin.
Una moralidad social, orientada por la ley, la autoridad y el orden.
Una moralidad inspirada en los derechos humanos y el bienestar social.
Una moralidad de principios universales y comprensivos.
El conocimiento de los procesos involucrados en el desarrollo del pensamiento moral, abre un panorama muy amplio a los educadores, aunque no
ofrecen un contenido, ni una direccin humanista que permita a las escuelas
disear actividades especficas de educacin que busquen propsitos que van
ms all de la dimensin cognoscitiva del desarrollo humano. Esta direccin la
proporcionan los valores morales. Es decir, los valores universales de
responsabilidad, respeto y compromiso social, democracia e igualdad, sobre
los cuales se apoyan la vida colectiva, la nacionalidad y las relaciones
interpersonales.
El razonamiento moral, la dimensin afectva del desarrollo individual asociada
a la adquisicin de valores, y el comportamiento social resultante, constituyen
los fines de la educacin moral. Aunque muchos de los actuales esfuerzos de
educacin de valores no suelen estar acompaados de evaluaciones sobre su
efectividad, algunos estudios demuestran que programas escolares
cuidadosamente diseados para promover valores, logran efectos
considerables al menos en tres reas de la vida de los estudiantes: el com portamiento en la escuela, destrezas en la solucin de problemas sociales, y
compromiso con valores democrticos.
Todas las instituciones y ambientes donde se desarrolla la vida de los nios y
jvenes toman parte activa en la formacin de la moral social. Los medios de
comunicacin, las redes de informacin, los grupos polticos, las pandillas
juveniles, el comercio, presentan valores, patrones de decisin y modelos de
vida, en competencia. Es apenas lgico que las escuelas, las familias y los
gobiernos quieran formular metas explcitas para la educacin moral, sobre las
cuales se apoye la construccin de una sociedad compasiva, justa y
democrtica.
Ante la amenaza del relativismo axiolgico, producto de una sobrevaloracin
de las diferencias, o de una defensa a ultranza del pluralismo, es urgente que
la escuela promueva la reflexin sistemtica acerca de los valores y las normas
que integran la tica civil para una sociedad democrtica. Se trata, como
mnimo, de una tica capaz de obligarnos a colaborar lealmente en la
perfeccin de los grupos sociales a los cuales pertenecemos "de tejas para
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216
empleabilidad" (ver Recuadro 6.6). Dichas competencias son de dos clases: las
"fundamentales" (bsicas, de pensamiento y cualidades personales) y las
laborales transversales" (manejo de recursos, manejo de informacin,
comprensin del funcionamiento de sistemas y utilizacin de tecnologas).
Unas y otras son esenciales en la formacin secundaria, tanto si el egresado
opta por buscar empleo, como si desea proseguir sus estudios pos-secundarios.
Un aspecto esencial del acercamiento al mundo laboral es la familiarizacin de
los jvenes con las distintas opciones existentes en el mercado de trabajo, sus
contenidos, sus exigencias y sus perspectivas como carrera. Una verdadera
orientacin vocacional debe abrir el abanico entero de posibilidades, tanto
desde la universalidad como desde la formacin laboral especfica y permitir, al
mismo tiempo, que cada quien explore sus intereses y habilidades particulares.
Tradicionalmente, las mujeres han sido excluidas de algunas opciones
acadmicas o profesionales, y concentradas en otras. Con variaciones entre los
pases, y a pesar de los cambios en la composicin de las matrculas segn
sexo, las mujeres en general tienden a escoger opciones "sociales" mientras
las reas "tcnicas" son de predominio masculino. Este hecho refleja la
segmentacin del mercado laboral, donde la mujer se destina en mayor
proporcin al sector servicios y a los puestos de menor jerarqua e ingreso, de
manera tal que su nivel de escolaridad no se traduce en tanta remuneracin ni
prestigio como sucede entre los varones. Aunque el sesgo no depende pues de
la sola escuela, sta s puede encauzar ms y ms mujeres hacia las opciones
tcnicas mejor remuneradas.
Recuadro 6.6
EL "KNOW-HOW DEL TRABAJO
Por la Secretarys Commission on Achieving Necessary Skills, US Department of
Labor.
La comisin ministerial sobre logro de las destrezas necesarias (Scans: Secretary's Commission on Achieving the Necessary Sklls) del Departamento del
Trabajo de Estados Unidos, consult informantes de empresas, sindicatos,
maestros y analistas del sector educativo, para identificar los cambios del
sistema escolar que podran conducir a una formacin ms adecuada a las
necesidades de productividad y competitividad de las empresas. Su diagnstico final fue el siguiente.
Fundamentos (competencias fundamentales)
Habilidades bsicas: Lectura, escritura, aritmtica y matemticas, expresin
oral y capacidad de escuchar.
Aptitudes analticas: pensamiento creativo, toma de decisiones, solucin de
problemas, visualizacin mental, capacidad para aprender y para razonar.
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219
alternativas. El grfico siguiente enumera los principales factores que han sido
identificados a travs de diversas investigaciones:
GRFICO 6. 1
FACTORES QUE DETERMINAN LA EFICACIA DE LA ESCUELA
La escuela: factores relacionados
con la eficacia
Clima escolar
Insumos externos de apoyo
+Apoyo de los padres
y la comunidad
+Apoyo del sistema educativo
+Apoyo adecuado de material
+Liderazgo efectivo
+Actitudes positivas de los docentes
+Orden y disciplina
+Currculo organizado
+Recompensas e incentivos
220
-Actividades frecuentes
y apropiadas de desarrollo
profesional docente
-textos escolares y materiales
suficientes
- Facilidades adecuadas
Proceso
enseanza-aprend
izaje
*Tiempo de
aprendizaje til
Caractersticas de los
nios
Evaluacin y
retro- informacin
frecuentes
Condiciones
Facilitadoras
+Liderazgo efectivo
+Competencia
profesional docente
+Flexibilidad y
autonoma
+Tiempo adecuado
+En la escuela
Resultados
en
los
estudiantes
*Participacin
*Rendimiento
acadmico
*Destrezas
sociales
*xito econmico
*Variedad de estrategias de
enseanza
*Tareas frecuentes
Factores
contextuales
+Culturales
+Polticos
+Econmicos
Fuente: Henevald W and Craig, H., 1996. Schools Count: World bank Project Designs and the
Quality qf Primary Education in Sub-Saharn Africa. Technical Paper No. 303, Human
Resources and Foverty Division, Africa Technical Department, Washington, D.C.:
World Bank.
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2
Entre las evaluaciones del Programa vale mencionar: Schiefelbein, Ernesto. In
search of the school of the XXI Century. Us the colombian Escuela Nueva the right
pathfinder? Santiago de Chile, Unesco-Unicef, 1991 y Colbert, Vicky, Chiappe,
Clemencia y Arboleda Jaiso. "The New School Program: More and Better Primary
Education for Children in Rural Areas in Colombia", en: Levin, Henry M. y Lockheed,
Marlaine E. Effective Schools in developing countries. Londres-Washington, D.C., The
Palmer Press, 1993.
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228
229
cuales se han abierto 4.000 telesalas a donde asisten regularmente 110 mil
tele alumnos. El nmero de personas que simplemente ve los programas en la
maana para aprender y entretenerse, alcanza ya al milln cuatrocientos mil,
nicamente en la ciudad de Sao Paulo. Digno de destacar es que la cali dad de
los programas es equivalente a la mejor de la televisin comercial.
El TC 2000 deja huellas en otros sectores. La televisin a menudo ofrece
programas de extensin agrcola y desarrollo de pequeos negocios: la audiencia de estos programas puede alcanzar varios millones de televidentes.
Recientemente, la Federacin Brasilea de Transportes alquil un satlite y
ofreci 10 horas por da de entrenamiento en asuntos de comercio y transporte. Hoy existen 1.200 aulas de clase en todo el pas, la mayora en empresas de transporte.
Debido al enorme potencial demostrado por el TC 2000, la Fundacin Roberto
Marinho decidi ampliar su trabajo en el sector educativo con la creacin de un
canal especializado que transmitir 16 horas diarias de programacin, con
nfasis en enseanza curricular para el primero y segundo niveles, la
enseanza extra curricular, la capacitacin de profesores, educacin
preescolar, enseanza profesional, educacin para la ciudadana y para la
familia.
El canal de educacin ser difundido por Globosat, para un pblico potencial de
30 millones, 500 mil estudiantes de enseanza fundamental, un milln
trescientos mil profesores, 14 millones de nios en edad preescolar,
trabajadores, estudiantes de educacin suplementaria y pblico en general.
Las escuelas pblicas recibirn la seal gratuitamente y podrn grabar los
programas para el uso en el aula.
Quizs todos ellos, cada maana, cumplan una cita con la Tele. Una cita que
habr de comenzar diciendo brete pantalla!
Pero ahora adems estamos ante una innovacin cuyo impacto potencial sobre
los procesos educativos no alcanzamos todava a dimensionar: el computador y
su conexin mediante redes telefnicas. No se trata solamente de una
herramienta novedosa para agilizar los procesos de enseanza y aprendizaje;
como se dijo en el Captulo 1, la teleinformtica puede modificar por completo
las relaciones alumno-docente y la manera como se accede al conocimiento.
La educacin teleinformtica va ms all de las aulas. Sus posibilidades como
herramienta de educacin a distancia parecen ser enormes. De hecho, ella
puede ser un instrumento revolucionario para apoyar el autoaprendizaje, la
actualizacin y la formacin vitalicia. Los propios libros de texto, y la industria
editorial, estn cambiando -o tendrn que cambiar con suma rapidez, si
aspiran a sobrevivir y, mejor todava, a aprovechar la revolucin "ciberntica"
(ver Recuadro 6.11).
230
Recuadro 6.11
DE LA PRENSA TIPOGRFICA A LA EDITORIAL
CIBERNTICA
Por Jos V lvarez
La publicacin de libros ha sido el medio ms idneo para el acceso a la
informacin y a la educacin, parte esencial de los derechos humanos
consagrados universalmente. El desafo que en materia editorial enfrentan
Amrica Latina y el Caribe en los prximos 25 aos es de enormes
proporciones: slo los aproximadamente 360 millones de escolares, lectores
obligatorios, consumirn ms de mil millones de libros en el ao 2020. Pero la
infraestructura existente -muy notable en pases como Argentina, Brasil,
Colombia, Chile y Mxico- es an precaria para responder a este reto. La
produccin de libros por cada 100.000 habitantes no alcanza a 10 por ao,
muy por debajo del promedio de los pases industrializados, que supera los 70
ttulos
Esta demanda creciente no afectar slo a los editores e impresores, sino a la
sociedad en su conjunto. Los sectores agrcolas, financieros y de ciencia y
tecnologa se vern obligados a explorar caminos ms flexibles y eficientes
para responder a las necesidades de aprendizaje e informacin de la sociedad
del conocimiento. Estas necesidades se concentran en tres reas fundamentales: los recursos naturales de parcial renovacin -el papel, por ejemplo-; los
recursos tcnicos de produccin editorial e informacin; y los recursos
humanos, intelectuales, de investigacin y de creatividad. Es necesario
comenzar desde ahora a multiplicar la capacidad instalada de produccin editorial. Pero es an ms importante fortalecer la investigacin tecnolgica que
permita a los sistemas educativos de la regin resolver problemas y carencias
antiguas y desarrollar una enseanza ms actualizada y de calidad, y a la
industria editorial y del aprendizaje, una insercin slida en el mercado
mundial de la informacin.
Pero si los retos son incalculables, las oportunidades que se abren a la
industria editorial tampoco tienen precedentes en la historia humana. Por una
parte la investigacin sobre la percepcin, la lingstica, las gramticas
nuevas, y en general el mundo de la imagen y de la realidad virtual, ofrecen un
panorama ilimitado a la imaginacin y la creatividad. Por otra parte, el avance
de la tecnologa fotogrfica, de impresin y de informacin contribuye a
romper las barreras que impedan en el pasado un acceso abierto e ininterrumpido al conocimiento.
La poltica editorial del inmediato futuro tendr que elaborarse sobre la base
de parmetros surgidos de un contexto nuevo. Ya no puede formularse sobre la
idea de mercados domsticos, sino dentro de una perspectiva regional y
global. No puede basarse en tecnologas ya dominadas aunque cambiantes
-como la imprenta de las dcadas anteriores- sino que ha de apoyarse sobre
un proceso de cambio que slo puede orientar la investigacin constante.
231
232
sadas y sostenidas a travs de los libros de texto. Pero, aunque la industria del
libro se ha enfrentado a sucesivos cambios tecnolgicos desde antes de que
Gutemberg inventara la imprenta, nunca haba encarado una situacin de
revolucin sobre el concepto mismo de libro, que gira cada da ms en torno
de la electrnica la cual, de apoyo auxiliar a la produccin editorial, se est
convirtiendo en su rasgo esencial.
La industria editorial el continente tiene tres tareas fundamentales. La primera
es lograr una transicin tecnolgica tanto en el llamado hardware (la tcnica
de produccin, impresin distribucin), como en el software o contenido y
estrategia pedaggica. No es posible un salto repentino, cuando los pases de
Amrica y el Caribe, con 17 computadores personales por cada mil habitantes,
distan mucho del promedio mundial de 43 y del promedio de 201 de los pases
de altos ingresos 2
La segunda tarea es trabajar en consorcio con los medios de comunicacin y
con los productores de tecnologa como las universidades y los centros de
investigacin, para desarrollar productos de mejor calidad, capaces de ayudar
a resolver los problemas de equidad en el acceso al conocimiento y la
educacin, y de cerrar la brecha de informacin que se expresa en el hecho de
que mientras en Finlandia hay 542 usuarios del Internet por cada 10.000
habitantes, en Ecuador hay uno por cada 20.000.
La tercera tarea es fortalecer su posicin en el mercado del mundo hispnico
del que tradicionalmente se han beneficiado las compaas europeas y
norteamericanas y asegurarse un lugar en otras culturas y pases.
Pero la responsabilidad de contribuir al enriquecimiento de los libros de texto y
sistemas de informacin para los nios y jvenes, recae particularmente sobre
la comunidad cientfica y los intelectuales, quienes contarn con medios
nuevos para insertar su conocimiento en la actividad escolar, para liderar el
desarrollo de nuevos modelos de educacin a distancia, y para hacer de la
educacin una empresa compartida entre la universidad y la escuela.
A los gobiernos les corresponde: a) Proporcionar la visin y el estmulo para
regular el trnsito de la produccin editorial actual al uso de la llamada
.computacin invisible" del primer cuarto del siglo xxi, b) Buscar un consenso
de las entidades internacionales, las administraciones locales y las fuerzas que
intervienen en las actividades de la comunicacin, en torno de los criterios que
han de orientar las polticas editoriales, y c) Evitar el desequilibrio que parece
agudizarse entre los grupos humanos conectados a las redes globales y los
permanentemente subdesarrollados.
1 United Nations Development Program, Human Development Report 1994, Dehli,
Oxford Universitry Press, Table 16.
2 World Bank, The World Bank Development Indicators, Washington, D.C., 1997.
233
234
235
profesores de diversas escuelas. "El museo", es una base de datos de uso muy
simple, destinada a satisfacer las necesidades de material pedaggico.
Adems de programas de contenido como "El cuerpo humano' y "Pueblos de
Nuestra Tierra", las escuelas disponen de soportes lgicos que permiten a
alumnos y profesores desarrollar competencias en procesamiento de texto,
planillas de clculo y programas de dibujo o diseo.
Enlaces debe resolver algunos problemas prcticos. Los maestros tienen
sobrecarga de trabajo no remunerado y un nmero todava importante,
aunque minoritario, ofrece resistencia al cambio, bien por desconfianza en sus
capacidades o por escepticismo frente a las bondades educativas de la informtica. Las escuelas ms pobres, carentes de conexin telefnica, la suplen
con radiofrecuencias de difcil funcionamiento debido a la topografa del
territorio. La cantidad de computadoras es insuficiente o muchas empiezan a
ser obsoletas3 y hay escasez de soportes lgicos de carcter educativo y
exceso de material en ingls.
Mas all de la mquina
La literatura oficial del proyecto es cuidadosa en subrayar que la informtica es
un medio al servicio de la persona y de la escuela y que, por tanto, son los
nios y maestros, no las computadoras, los protagonistas de la experiencia.
Los responsables de la red insisten en que no basta con dotar de
computadoras a una escuela porque el reto es entender la tecnologa,
adaptarse a ella y trabajar para la innovacin y los usos creativos.
Enlaces est pensado desde la perspectiva de un nuevo curriculum 4 para la
educacin media, que incorpora a la informtica como un objetivo transversal.
Al finalizar la educacin media los y las estudiantes habrn desarrollado la
capacidad de seleccionar y utilizar los recursos informticos en forma
autnoma y competente. Desde el punto de vista pedaggico, Enlaces
reconoce cuatro roles en el uso de las computadoras y del software en las
escuelas5. Pedaggico: herramienta de apoyo y material didctico; elemento
motivador y aliado de habilidades del lenguaje, de la comunicacin, del raciocinio y del arte; social y profesional: medio de contacto y comunicacin
entre pares, tanto a nivel local como nacional e internacional; cultural: ampliar
la visin del mundo por medio del acceso a la informacin y la partici pacin en
redes; administrativo: apoyo a la gestin escolar.
Lo interesante de Enlaces es su entronque con los proyectos educativos. Esto
hace que en cada escuela y en cada aula los procesos pedaggicos, estimulados por la red, tengan un sello propio, determinado por la relacin de
esos alumnos con el conocimiento. Si la informtica es usada con la funcin
ms amplia de suministrar informacin y es integrada a los proyectos
educativos, se consolida una estrategia didctica que cambia la relacin de los
alumnos con el conocimiento.
236
3 La dotacin mnima de equipos multimedia es de tres computadoras personales, impresora, mdem, unidad de CD- ROM y su conexin telefnica a la red. Las escuelas
secundarias reciben mnimo 11 computadoras, una de las cuales se instala en la sala
de profesores para su uso exclusivo.
4 La informtica propuesta como Objetivo Transversal en Educacin Media. Red
Enlaces
de
Chile.
Informe
de
la
Oficina
de
Coordinacin
Nacional.
(http.#w~enlaces.c1).
5 Calvo, Gloria. "Nuevas formas de ensear y aprender", Universidad Pedaggica Nacional, (policopiado), Santiago de Chile, 1996.
De otra parte, las decisiones en esta materia deben ser precedidas por una
cuidadosa ponderacin de los costos fijos y variables, iniciales y de
mantenimiento, directos e indirectos, que conlleva la tecnologa informtica.
No menos, debe sopesar los requisitos de personal calificado para operar,
reparar y asesorar a los usuarios. Una vez hechas estas reflexiones, podra
ocurrir que la balanza se incline primero hacia las dotaciones tradicionales de
material impreso -an ausente en muchas escuelas de la regin- o hacia las
tambin hoy "tradicionales" alternativas de la radio o la televisin (ver
Recuadro 6.13), antes que seguir acentuando la inequidad con dineros del
Estado.
6.3.2.3. La profesionalizacin del magisterio
Una "profesin" queda definida por el entrecruce de varios criterios. En primer
lugar, porque se ocupa de asuntos especialmente delicados o sensitivos para el
237
238
239
240
*El autor es jefe de la Divisin de Programas Sociales del BID. Esta contribucin
no refleja necesariamente la poltica del Banco.
1 En el supuesto de que el computador cueste 300 dlares, incluidos los soportes
perifricos, elctricos y otros costos tcnicos. sector de ciudadanos o que la ofrecen con
una
De aqu resulta el carcter bien especial de la "responsabilidad profesional":
aunque no puede comprometerse a un resultado (como hacen el sastre o el
panadero), el profesional se obliga a aplicar el mejor saber disponible a la
solucin del problema. Y esto a su turno tiene varias implicaciones. Una, que
las profesiones suponen estudios avanzados y actualizacin permanente. Otra,
que el profesional debe tomar decisiones discrecionales, segn su mejor
criterio y siempre en inters del usuario. Otra que, por lo tanto, el profesional
necesita un margen considerable de autonoma en su trabajo. Otra, que "todas
las dems cosas" quedan subordinadas a la bsqueda del resultado. Y otra
ms: que el profesional debe ser remunerado en proporcin a su
entrenamiento y responsabilidad.
Educar es una tarea delicada, compleja y de resultados inciertos. As que la
educacin es -o debera ser- una profesin: si no funciona como tal, pues peor
para ella y para la sociedad. Peor, sobre todo, para los nios, porque el maestro
pare ellos representa una inspiracin, un ejemplo de vida y una promesa, como
muestran los testimonios infantiles que recoge Recuadro 6.14.
Recuadro 6.14
MAESTROS: CON OJOS DE NIO
Carlos A. Chca
Jos Bernardo ha comenzado a pintar. Se le ve concentrado y con ritmo,
meticuloso en los detalles, exigente en la seleccin de colores, inquieto al
definir la composicin, preciosista al trazar los rostros, cuidadoso en el manejo
de volmenes y atento a las proporciones. Jos Bernardo evoca el invierno con
abrigos, gorros y bufandas de lana. El nio de la cara triste luce un remiendo
sobre la rodilla izquierda. A su lado, un nio negro, sonre. Los ocho posan
como para una fotografa. Y detrs de todos aparece la imagen protectora,
abrazadora, acariciadora y acogedora de una maestra. Sus brazos son largos,
tan largos, que le alcanzan para rodearlos sin esfuerzo alguno.
No hay en ese dibujo una mujer, sino una herona. No estamos ante un dibujo
de un nio de once aos, sino ante un signo de confianza en el otro, ante una
experiencia de seguridad personal y quiz ante la evidencia de que . un
profesor afecta a la eternidad porque nunca sabe hasta dnde llegar su
influencia", segn la feliz expresin de Henry Brooks Adams, hombre de
letras e historiador norteamericano. 0 quizs estamos ante la evidencia de que
241
"hay slo una pedagoga... la pedagoga del amor", segn Federico Mayor,
director general de la Unesco.
Este Jos Bernardo que se apellida Schmeisser Saavedra, de 11 aos, dibuj
as a su maestra Doris J ' Winkler Niepel, docente de la Escuela N9 1 "Repblica
Federal de Alemania" en Chile, al participar en una encuesta mundial que
recogi las reacciones espontneas de alumnos entre 8 y 12 aos a una sola
pregunta: cmo debe ser un buen maestro? Los nios podan responder por
escrito o por medio de un dibujo. La de Jos Bernardo fue una de las 500
contribuciones recibidas en la sede de la Unesco en Pars. La organizacin
impuls la encuesta, convencida de que mucho se ha dicho y escrito sobre el
papel del maestro en un mundo que cambia constantemente, pero rara vez se
han odo o recogido las voces de los alumnos. En sus frases y dibujos pueden
estar las claves para desnudar los rostros que ven a diario, desde sus pupitres,
los nios y nias del planeta; los rostros de 50 millones de docentes repartidos
por el mundo.
Ante todo y por todo, el maestro es vida. Las imgenes evocan una cascada de
personajes vistos como en un caleidoscopio. Maestro amigo, padre, madre,
confidente y modelo; maestro risa, canto y juego; maestro sabio, justo,
prudente, gua; maestro cmplice, libertario, gregario, acompaante,
aventurero, generoso; maestro pensante, inquieto, inconforme, crtico, osado;
maestro solidario, salvador del mundo, comprometido. Maestro hombre y
mujer.
El maestro es inspirador moral, pero tambin consuelo y compaa en la
enfermedad. As lo vio Youngj in Ju, 11 aos, de la Repblica de Corea, quien se
dibuj en cama, con su pierna derecha enyesada, abrazada de su profesor Lee
Eanyoung, quien ha llegado a visitarle, sonriente a morir, con ramos y frutas
en sus manos, mientras a su lado aparecen, igualmente felices, todos sus
compaeros de clase.
Kabyemela, 13 aos, de Tanzania, espera que su maestro sea ingenioso
acadmicamente, mientras el checo Albrecht, 10 aos, lo descubre en un
cuerpo atltico, y el eslovaco Toms Teniak, 12 aos, lo imagina haciendo algo
para salvar el mundo. Maestros ingeniosos, deportistas y salvadores, pero
tambin fuentes de conocimiento y ternura. La polaca Anna Syrek, 13 aos,
coloc a la maestra delante del pizarrn, tomada de las manos de cuatro
pequeines; el de la izquierda porta una rosa en su mano derecha, y los tres
de la izquierda miran embelesados una pelota, mientras la maestra lee un libro
que parece suspendido en el aire, dispuesto de manera que la cartula,
diseada como un corazn, se confunde con el corazn de la maestra.
No hay licencias para un maestro borracho, incumplido, enfadado, desentendido de sus deberes, despreocupado por los sentimientos y saberes de
los nios, con favoritismos, irrespetuoso de las ideas ajenas, sabelotodo. La
austraca Lisa, 10 aos, cree que "un profesor debera tratar a los nios y nias
en igualdad de condiciones"; la jamaiquina Tasha-Leigh, de apenas 12 aos,
sostiene que "para llegar a ser un buen maestro, no slo se tiene que ensear
242
a los nios sino tambin aprender de ellos", en tanto que la checa Jana, 11
aos, espera que "no sea muy estricto y est enfadado, porque asusta a los
nios y les desanima para ir a la escuela", mientras que Zandile Sandra, 12
aos, de Zimbabwe, afirma sin rodeos que "no debera tener favoritos y no
separar al pobre del rico y al no inteligente del inteligente". Fatournata, 11
aos, en el Chad, va ms all: "un buen maestro debe tratar a sus alumnos
como a sus hijos; debe contestar a cualquier pregunta, incluso si es una
pregunta tonta".
Ay del maestro que sienta su mundo agotado en el pizarrn y el aula de clase!
Simplemente ser borrado de la memoria, dejar de agitar los sentimientos,
cerrar los caminos al conocimiento, atrofiar el gusto por lo simple, destruir
los nichos de la ternura y sobre todo extinguir las ganas de escuchar, de
aprender a escuchar, de escuchar a los otros y al otro. Si alguna duda queda,
escuchen desde Nueva Zelanda, a Rose O'Connor, 9 aos: ,necesitas ser
bueno, amigable y tener confianza en m... debes escuchar y comprendernos a
todos nosotros... nunca perder tu calma o ignorarnos... Me gustan una sonrisa
y una palabra amable".
Maestros y maestras, no basta con trabajar, cumplir un horario, seguir un
programa! A los nios no les bastan los ttulos, el estatuto docente, la
capacitacin, mejores aulas y docentes mejor pagados. No lo afirma un pedagogo, un experto o un consultor de Naciones Unidas, ni el ensayista de
moda. Lo dice Le Nhu Anh, 9 aos, en Vietnam: "es muy agradable cuando
cantas, juegas con nosotros, nos tratas con igualdad y comprendes los sentimientos, aspiraciones y el buen humor de cada uno de nosotros".
Buen logro ser destacarse en el trabajo y amarlo, pero los adultos no
podemos equivocarnos. Los nios disponen de sensores muy sofisticados para
detectar los sentimientos y lo esencial de lo accesorio. Volvamos a Nueva
Zelanda, a la escuela "Heaton Intermediate", en donde Ara Ti Rakena, 12
aos, alumna de Susan Rogers, escribi: "un sentimiento de amor hacia el
trabajo duro est bien, pero sin un sentimiento de amor hacia los nios es todo
un desperdicio de tiempo". Por el mismo camino va la afirmacin de Catarina
Livramento, de la Escola S. Juliao da Barra de Portugal, quien est convencida
de que "un maestro no da slo clases... da mucho ms que eso. Es una
persona que nos da nuevas ideas y nos explica las dudas... quien hace de las
clases un entretenimiento y no una prisin".
La Comisin Delors' le da la razn a Catalina Livramento cuando sostiene que
"nada puede remplazar al sistema formal de educacin, donde cada uno se
inicia en las materias del conocimiento en sus diversas formas. Nada puede
sustituir la relacin de autoridad, pero tambin de dilogo entre el maestro y el
alumno. Todos los grandes pensadores clsicos que han estudiado el problema
de la educacin lo han dicho y repetido. Es el maestro quien ha de transmitir al
alumno lo que la humanidad ha aprendido de s misma y sobre la naturaleza,
todo lo que ha creado e inventado de esencial".
243
244
Hechas esas precisiones, el Recuadro 6.15 resume las principales medidas que
desde ya pueden y deben irse adoptando para profesionalizar la docencia. Una
mirada contextual al mediano plazo permitir apreciar mejor estas directrices,
como sigue:
1.
Un nuevo tipo de docente. Siguiendo al mismo Tedesco, habr que anticipar la existencia de dos grandes tipos de maestros: los "docentes bsicos"
encargados de formar el ncleo "duro" de la estructura cognitiva y personal, y
los "docentes especializados", responsables de Ja formacin en determinados
campos, sujetos a revisin y renovacin permanente 25 . Sin perjuicio de la
articulacin necesaria entre una y otra tarea, habra entonces que abrir las
puertas del magisterio a profesionales idneos de otras disciplinas, rompiendo
el monopolio actual de quienes tienen ttulo de docente. En el mundo de hoy,
al fin y al cabo, la profesionalizacin y la interdisciplinariedad van de la mano.
2.
La formacin inicial y continuada. En la sociedad del conocimiento,
tambin el oficio de maestro queda obsoleto si no cambia todos los das.
Tambin, entonces, su formacin inicial debe asegurar las "competencias
generales" para la docencia, aquellas que demandar su nuevo papel de mediador del conocimiento y forjador de personalidades.
Recuadro 6.15
LOS DOCENTES Y LAS REFORMAS EDUCATIVAS
Juan Carlos Tedesco
Director, Oficina Internacional de Educacin- Unesco
Despus de varias dcadas de intentos sucesivos de reforma, actualmente
existe un consenso general en reconocer que los cambios educativos deben
llegar a las escuelas y a las salas de clase. Este enfoque supera los criterios
tradicionales basados en otorgar la prioridad ya sea a los cambios en la estructura del sistema, en las orientaciones de la matrcula o en los diseos
curriculares. La necesidad de modificar lo que sucede en la escuela est determinada por la conviccin segn la cual el principal desafo educativo del
futuro consiste en desarrollar de manera universal un conjunto de competencias y capacidades (la capacidad de manejar los cdigos de la lectura y la
escritura, de trabajar en equipo, de resolver problemas, de experimentar y
crear nuevas alternativas, de respetar al diferente, etc.) y que, para ello, es
fundamental introducir modificaciones en el propio proceso de aprendizaje.
Si las reformas deben llegar a la escuela y a la sala de clase, no cabe duda que
los actores claves de los procesos de transformacin educativa son los
docentes y el conjunto del personal vinculado al proceso de enseanza-aprendizaje (directores de establecimientos, supervisores, etc.). Esta conviccin permite superar al menos tres de los enfoques tradicionales con los cuales
245
246
247
Trabajar con sentido de institucin exige un esfuerzo colectivo y colaborativo donde se integren los varios estamentos (con distribucin de tareas y
compromisos), los distintos frentes de accin (acadmico, administrativo,
financiero) y las diferentes experiencias y perspectivas de los docentes.
248
Las redes permiten superar el aislamiento habitual de los docentes, consolidar cdigos profesionales, integrar lo local con lo municipal, regional o
nacional, y generar identidad, pertenencia, solidaridad y cooperacin entre
colegas.
249
250
251
Recuadro 6.16
PARAGUAY- TORRE DE BABEL CON DEMOCRACIA
Y MERCOSUR*
Javier Serrano R.
En el territorio del Paraguay de apenas 406.752 kilmetros cuadrados viven
unos 4.200.000 habitantes, el 41% menores de 14 aos. La joven poblacin
enfrenta el reto de ampliar la frontera comercial hacia Mercosur, la lingstica
hacia el portugus del vecino Brasil y el ingls de la aldea global del siglo xxi,
mientras que debe ampliar la frontera poltica hacia la democracia, apenas en
construccin, luego de una larga y paralizante dictadura.
Hoy slo el 1 % de la poblacin es indgena, es decir, unas 50 mil personas de
17 etnias que pertenecen a 5 familias lingsticas. No obstante, el 39,3% de los
paraguayos habla solo guaran, el 6,4% slo el espaol y el 49% es bilinge.
Pequeos grupos descendientes de migraciones europeas hablan alemn o
portugus, mientras un 2% mantiene vivas otras lenguas vernculas como
guaicur, enxet, mataco y zamucu. El guaran es hoy el signo ms visible y
caracterstico de la identidad nacional. El orgullo y la lealtad al guaran son, sin
lugar a dudas, elementos de cohesin del pueblo paraguayo. No en vano, la
Constitucin de 1992 confiri al espaol y al guaran el estatuto de idiomas
oficiales de la repblica.
Con la transicin hacia la democracia, los paraguayos conocieron nuevos
aprendizajes sociales, uno de los cuales fue considerar iniciativas distintas a
las del gobierno. En esa exploracin de nuevos imaginarios de nacin, surgi el
reconocimiento de las necesidades sociolingsticas del pas, recogidas en la
reforma educativa y el plan nacional de educacin bilinge, diseados con la
participacin de expertos y sectores de la sociedad civil.
Por mandato constitucional, el presupuesto nacional debe asignar una partida
mnima de 20% para la educacin y el sistema educativo debe garantizar la
enseanza temprana en la lengua oficial materna del educando. Se corrigi as
un error histrico de la dictadura que en 1983 inici un programa de transicin
bilinge para castellanizar al pas. Con la democracia, por primera vez, el
guaran se convirti en lengua del sistema educativo. Est previsto que luego
252
253
254
habido avances como la apropiacin del guaran por los partidos polticos
debido a necesidades electorales, pero an falta la insercin y reconocimiento
de la lengua en esferas de prestigio y poder dominadas por el espaol, as
como en toda la administracin pblica y, especialmente, en los sistemas
judicial y legislativo.
Este es el desafo educativo, econmico, democrtico, social, cultural y
estratgico del Paraguay para el siglo xxi: construir un proyecto de nacin,
asentado en su diversidad lingstica, para levantar una eficiente y competitiva
Torre de Babel con democracia e insertada en el prometedor Mercado Comn
del Sur (Mercosur).
*Esta nota se basa en el trabajo de G. Corvaln: Educacin para todos y bilingsmo en
el Paraguay. Estudio de caso. en http://education.unesco.orgleducprog/efa_forum
1 Informe del Consejo Asesor de la reforma.
2 Entendido como porcentaje de alumnos promovidos.
3 Harvard Institute for international Development/Centro Paraguayo de Estudios Socio
lgicos (1995): Educacin primaria: prcticas docentes, organizacin escolar y
relaciones con la comunidad. Asuncin, Proyecto de Apoyo a la Reforma Educativa,
1995.
4 Ministerio de Educacin y Culto (1995): Prcticas efectivas para una educacin de
calidad. Estudio de casos, Asuncin, MEC (Instituto Superior de Educacin, ISE).
2.
Desarrollar y utilizar las lenguas indgenas y criollas. De una parte,
insistir en su estandarizacin en la forma escrita, teniendo en cuenta las situaciones particulares de los pases y las decisiones de poltica lingstica de los
grupos respectivos. De otra parte, avanzar en la normalizacin del uso de las
lenguas vernculas, no apenas como una concesin formal, sino como un
instrumento eficaz de participacin en los asuntos polticos y administrativos
del pas, en sus propios territorios o all donde tienen un gran peso
demogrfico. Por supuesto, la normalizacin del uso de una lengua no debe
significar la exclusin de otra(s) tambin importante(s) en el contexto de
un pas o regin.
3.
Hacer que la EBI sea pertinente. Al nio o al joven de la minora tnica
no se le educa en su propia tradicin por simple "romanticismo de museo", sino
porque la EBi es una herramienta vital para el avance de la comunidad. Por
eso, los proyectos deben aportar a la solucin de problemas y conflictos
concretos, involucrando a los diversos actores, en cuanto sea compatible con la
legislacin y con el inters de la minora: docentes, padres de familia,
autoridades
tradicionales,
instituciones
gubernamentales
y
no
gubernamentales, jvenes, Iglesias y cualquier otro tipo de personas u
organismos que convivan en el territorio.
4.
Recursos humanos para el desarrollo integral. Ms que la escolaridad
como tal, la EIB pretende asegurar la supervivencia cultural y social del pue blo
o grupo minoritario. Esto significa brindar formacin, no slo a los nios y
jvenes que asisten a la escuela, sino a la comunidad en su conjunto. As, la
EIB debe ir ms all de las asignaturas convencionales, y adentrarse en
255
256
8
La socializacin primaria abarca la adquisicin del lenguaje, el desarrollo de los
esquemas bsicos de interpretacin de la realidad y la aceptacin de los rudimentos
del aparato legitimador.
9 J. C. Tedesco, ibd, pp. 37-38.
10 Donde la "personalidad bsica", ya formada, va siendo introducida a nuevas
dimensiones y aspectos de la realidad socialmente "disponible".
11 Savater, Fernando. El Valor de Educar. Barcelona: Ariel, 1997, pg. 72.
12 J.C. Tedesco, ibd, p. 83.
257
258
CAPTULO 7
EDUCACIN PARA EL TRABAJO
Por mucho que Taylor lo hubiera querido, un trabajador no es una mquina, ni
la educacin para el trabajo puede reducirse a crear un cierto repertorio de
conductas automatizadas. Hoy da, an el oficio ms sencillo en realidad
259
260
261
Recuadro 7.1
LA SAGA DE LOS SENAI Y SUS CLONES
Claudio de Moura Castro*
Banco Interamericano de Desarrollo
No hace mucho tiempo, la mayor parte de los pases de Amrica Latina tenan
sistemas de entrenamiento ejemplares. Hace cerca de 50 aos fue creado el
Sena en Brasil, inmediatamente despus el SENA en Colombia. Les siguieron
una serie de instituciones similares, prcticamente en todos los pases. Por
ejemplo: Senac, Senar, Senat, Senati, e INA, INCE, Infotec, e Incap. El modelo
utilizado tuvo bastante xito. Introduca soluciones de entrenamiento creativas
y muy apropiadas para satisfacer las necesidades de la regin. El recaudo de
fondos basada en el impuesto a las nminas les proporcionaba estabilidad
financiera, presupuestos suficientes para trabajar y una perspectiva de largo
plazo.
Las llamadas "series metdicas" constituan una forma muy eficiente y en
apariencia infalible de entregar el servicio. En la mayora de los pases estas
instituciones funcionaban independientemente de los Ministerios de Educacin
y de las instituciones acadmicas, lo que mitigaba el prejuicio en contra de las
ocupaciones manuales. Por dcadas estas instituciones disfrutaron de una
magnfica reputacin y capacitaron adecuadamente varias generaciones de
competentes trabajadores.
Cuando se crearon estas instituciones en Amrica Latina, la mayor parte de los
problemas de entrenamiento estaban asociados a la oferta. Pero cuando las
dificultades econmicas culminaron con la "dcada perdida" de los ochenta, el
balance entre oferta y demanda se convirti en el principal desafo para las
instituciones capacitadoras. Infortunadamente, los nicos mercados en
expansin eran los mercados informales y las tmidas iniciativas de
entrenamiento para este sector nunca se replicaron en gran escala. Los sistemas para capacitar eficientemente a los trabajadores en ocupaciones simples son muy complejos y costosos, y no exista ninguna presin poltica para
atender esta poblacin desconectada y carente de poder poltico. Por otra
parte el sector informal no aportaba el impuesto sobre la nmina con el cual se
financiaban el Sena y sus clones.
262
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266
universidades (u,
' donde se ofrece
Son entidades de
el mejor horizonte
267
Visto de otra manera: la educacin terciaria en nuestros pases gira primariamente sobre el mercado estudiantil, y en funcin de ste busca su ajuste
en los dems mercados donde interviene 13 . En el mercado acadmico, que
incluye entre otras cosas los currculos, la calidad y la dedicacin del
profesorado. En el mercado reputacional, donde se cotizan las credenciales
educativas y el status de cada profesin u oficio. En el mercado de recursos
financieros, de procedencia estatal o particular. Y, no menos, en el mercado de
trabajo, donde deben desempearse los egresados. As que, exagerando para
entendernos, podra decirse que cualquier parecido entre la composicin de la
matrcula pos-secundaria y los requerimientos del mercado laboral es.... pura
coincidencia.
7.1.3 Distanciamiento del mundo del trabajo
Que el parecido sea pura coincidencia no es culpa apenas del sistema educacional, ni es alguna rareza de Amrica Latina y el Caribe. La brecha entre
trabajo y formacin para el trabajo es, en efecto, el resultado de muchos
factores ms o menos comunes al mundo o al Tercer Mundo. Entre dichos
factores interactuantes se cuentan: a) La revolucin tecnolgica y su impacto
espectacular sobre el contenido de todas (o casi todas) las ocupaciones; b) La
insuficiencia del crecimiento econmico para reducir el desempleo 14 y
absorber la fuerza de trabajo subcalificada o de calificaciones obsoletas; c) La
inevitable lentitud de los procesos de cambio educativo; d) El credencialismo
proverbial de Amrica Latina, con su abundancia de "licenciados" o "doctores",
y e) El ya examinado mecanismo de ajuste institucional a un mercado que no
es el de trabajo.
Cualquiera sea el peso de los varios factores, hay una brecha grande entre las
expectativas o requerimientos de formacin ocupacional especfica, y los
saberes o destrezas que en su conjunto inculcan las instituciones educativas.
En esta brecha se han dado el saludable aumento de la oferta y la ms dudosa
diversificacin de entidades y programas. Si furamos a juzgarla por sus frutos,
la educacin para el trabajo ha sido insuficiente o inadecuada: la productividad
agregada de nuestras economas no registra ganancias notables en los ltimos
aos, y quiz hasta haya descendido 15' . Si se miran desde adentro, las
mejores instituciones del sector atraviesan una "crisis de identidad" y las
peores carecen de identidad; la pertinencia de muchos programas para el
mundo del trabajo no ha sido en realidad pre-establecida; y los ecos de la
revolucin tecnolgica suelen llegar bastante amortiguados a las aulas.
Faltan, entonces, la visin integral y la estrategia de sistema. Aunque un cierto
"acuerdo nacional por la productividad y la competitividad" parecera subyacer
a los intentos de modernizar las IFP, a la proliferacin de programas novedosos,
y al activismo creciente de empresarios y sindicatos, estos varios actores en
realidad no hablan un mismo lenguaje ni comparten su agenda. La ausencia de
dilogo toca tanto al contenido de la formacin como a los procesos de
certificacin, as:
268
269
270
clave para que aporte a la solucin de problemas, tenga iniciativa para resolver
situaciones inesperadas y cuente con la capacidad de aprender constantemente.
La formacin basada en competencias supera la concepcin credencialista de
los tradicionales sistemas educativos, porque no da importancia al ttulo
obtenido sino a las competencias adquiridas; certifica la capacidad, no el r tulo
de la ocupacin. En el extremo, se interesa en la prctica (en la demostracin
de competencia) y no en cmo se adquirieron las habilidades.
Por ltimo, la formacin basada en competencias se conjuga muy bien con las
alternativas emergentes en el mundo educativo, como son el autoaprendizaje, la desescolarizacin, el uso de nuevas tecnologas y el
aprendizaje en el trabajo. Hace posible la organizacin modular de los
programas, de modo que varias competencias, organizadas en unidades
previamente identificadas y estudiadas, puedan certificarse una a una, al ritmo
del trabajador y considerando no slo lo que aprende en procesos formales de
capacitacin sino a travs de su propia experiencia. Facilita alternar entre la
educacin y el trabajo, y contribuye a prevenir la obsolescencia de los
trabajadores frente a los cambios tecnolgicos que afectan los contenidos y la
organizacin de los empleos. Las competencias laborales en concordancia con
los sistemas de informacin sobre el empleo constituyen una alternativa
interesante como principio organizador de la oferta de programas de
recalificacin, actualizacin y formacin continua.
Por eso, desde hace ya algn tiempo, el enfoque de competencias fue
adoptado con xito por varios pases desarrollados, como decir Australia,
Espaa, Francia y el Reino Unido (el Recuadro 7.2 describe las experiencias de
Inglaterra, Cales e Irlanda del Norte). En nuestra regin comienza a registrarse
una serie de iniciativas en el mismo sentido. Entre ellas se puede mencionar el
caso del Consejo Nacional de Normalizacin y Certificacin de Competencia
Laboral (Conocer) de Mxico que, en cerca de dos aos de funcionamiento, ha
desarrollado normas de competencia para unas 18 ocupaciones; el de la
Secretara de Formacin Profesional (Sefor) del Ministerio del Trabajo en Brasil,
que viene adelantando un proyecto para normalizar la certificacin
ocupacional, con el apoyo de la OIT; el del INA de Costa Rica, que est
preparando instructores dentro del nuevo enfoque; el del SENA de Colombia,
que inicia un ambicioso programa de normalizacin y certificacin de
competencias; el proyecto de la Direccin Nacional de Empleo (Dinae) del
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social en el Uruguay, para determinar las
normas de competencia; el inters del Instituto Nacional de Cooperacin para
la Educacin (INCE) de Venezuela, as como las acciones del Instituto Nacional
de Educacin Tecnolgica (INET) de Argentina, que han llevado a cabo varios
programas de formacin dentro de la nueva perspectiva.
7.2.2. Sistemas nacionales deformacin para el trabajo
271
272
GRFICO 7.1
ESTRUCTURA DE UN SISTEMA DE FORMACIN PARA EL TRABAJO
273
NIVEL
POLTICO
ORGANISMO
RECTOR
NIVEL
EJECUTIVO
ORGANISMOS
SECTORIALES
NIVEL
ORGANISMOS
OPERATIVO
ORGANISMOS
CERTIFICADORES
CAPACITADORES
Puesto que el buen funcionamiento del mercado de formacin laboral es un
genuino inters pblico, al Estado corresponde definir prioridades, trazar
directrices y supervisar programas, sin perjuicio de su cogestin en el caso de
las IFP, y en cuanto stas se financian con recursos parafiscales 19 . Por eso, en
el marco de un sistema nacional de formacin, el Estado asume el papel de
promotor, facilitador y regulador, antes que el de ejecutor exclusivo o
excluyente.
El tercer nivel es operativo, y debe estar conformado por todos los agentes pblicos o privados que cumplen acciones de formacin. A esta altura
cuentan ya con insumos claramente definidos por el organismo rector y los
organismos sectoriales: normas de competencia, indicadores de eficiencia y de
calidad, metodologas de acreditacin, criterios de certificacin transparente, y
un sistema de costos o precios -complementado con subsidios para facilitar el
acceso de los grupos vulnerables al desempleo- Segn las circunstancias de
cada pas, la certificacin puede confiarse a las mismas entidades educadoras
o ser reservada para otras instancias; en todo caso hay que aclarar
exactamente quin certifica y exactamente qu se certifica.
274
Recuadro 7.3
275
276
277
egresados de la escuela en los Estados Unidos, como para todos los jvenes
del mundo, el trnsito al trabajo es un camino cada da ms incierto y difcil.
Las condiciones del mercado laboral estn cambiando constantemente y las
instituciones educativas muestran un retraso notable respecto de la evolucin
del mundo productivo.
Para ayudar a los empresarios y a los estudiantes a facilitar el trnsito de la
escuela al trabajo, el gobierno est desarrollando tres estrategias complementarias que consisten en fortalecer:
el aprendizaje basado en la escuela
el aprendizaje basado en el trabajo y
las actividades que conectan la escuela y el lugar de trabajo
Fortalecer el aprendizaje basado en la escuela significa ofrecer experiencias
tiles para el trabajo, que van desde orientacin profesional hasta experiencias
para comprender el mundo laboral, para adquirir destrezas de trabajo en grupo
y un conocimiento de las diversas ocupaciones existentes. Para ello se
organizan academias profesionales dentro de las escuelas, programas de
enriquecimiento curricular y de exploracin vocacional.
El aprendizaje basado en el trabajo brinda a los estudiantes experiencias
laborales cuidadosamente planeadas y analizadas, capacitacin en competencias bsicas para el trabajo, conocimiento en el terreno de los componentes
y procesos de una industria. Esto se hace por medio de internados en las
empresas, monitoras y actividades de capacitacin en el trabajo.
Las actividades que conectan la escuela y el trabajo implican una integracin
de los profesores, empleadores y estudiantes por medio de servicios de
empleo, diseo de programas de capacitacin en las empresas, invitaciones a
los empresarios para que lleven su experiencia a las aulas escolares y el
desarrollo de proyectos cooperativos entre la escuela y las empresas.
El supuesto fundamental de estos varios esfuerzos consiste en que el
aprendizaje se realiza en una variedad de contextos, uno de los cuales es la
escuela y otro el lugar de trabajo. La educacin y la economa se benefician de
una mejor interaccin entre los dos contextos de aprendizaje y de una mejor
integracin entre el conocimiento abstracto y el aplicado, la teora y la
prctica, y entre las actividades intelectuales y las vocacionales. No se trata de
desarrollar las aptitudes y destrezas de los estudiantes para un trabajo
especfico, como se haca en el pasado, sino de prepararlos para experimentar,
reflexionar y analizar todos los aspectos involucrados en el mundo del trabajo.
Cada da ms, el lugar de trabajo se convierte en un laboratorio de
aprendizaje.
En 1994 el presidente aprob el "Acta sobre las Iniciativas de la Escuela y el
Trabajo", orientada a establecer un sistema nacional de programas de transicin de la escuela al trabajo. Se establecieron cuatro tipos de fondos para
ayudar a las comunidades locales a construir su propio proyecto: fondos de
278
desarrollo, asignados a todos los Estados del pas, para realizar actividades de
planeacin; fondos de ejecucin, por los cuales compiten los Estados; fondos
para establecer asociaciones y consorcios locales; y fondos especiales para
reas de extrema pobreza.
El programa constituye una invitacin a las comunidades y organzaciones
locales para que desarrollen programas innovadores de educacin para el
trabajo que se ajusten a sus necesidades. Estos incentivos han multiplicado las
iniciativas para vincular la educacin y el trabajo en todo el pas. Adems se
han creado redes de intercambio y cooperacin entre diversos sectores de la
sociedad y sistemas de evaluacin para identificar los programas efectivos.
En Carolina del Norte, a travs del proyecto "Listos para el trabajo: senderos
para el xito profesional', lderes del Estado colaboran con lderes de
comunidades locales para identificar y atender las necesidades de educacin y
trabajo. A los estudiantes de secundaria de Boston que viven en los sectores
pobres de la ciudad, se les permite trabajar en bancos, hospitales y organizaciones que protegen el medio ambiente antes de ingresar formalmente a
la universidad 0 al trabajo. En Oregon miles de estudiantes exploran diferentes
opciones de trabajo a la sombra de los empleados o dueos de los negocios,
quienes a su vez visitan regularmente las aulas para compartir sus
experiencias con los jvenes. En Pensilvania, la compaa Procter and Gamble
est utilizando sus lugares de trabajo para ensear a los estudiantes de
secundaria aspectos relacionados con el trabajo en grupo, procesos de manufactura y control de calidad. En Delaware, los trabajadores ayudan a evaluar
los proyectos de los estudiantes que combinan la investigacin acadmica con
los problemas reales del mundo del trabajo. En California se brinda amplia
informacin y orientacin profesional a los estudiantes para su ingreso al
trabajo o a estudios superiores.
Aunque las iniciativas encaminadas a acercar los mundos del trabajo y de la
escuela son muy diferentes entre s, poseen algunos factores comunes. La
mayora de ellas permiten a los jvenes adquirir un mejor sentido de cmo
obtener ventajas de su carrera, aprender en un contexto real, comprender la
tica laboral y desarrollar las destrezas que los empleadores buscan. Muchas
de tales iniciativas esperan lograr un desarrollo integral de los jvenes y
mejorar su contribucin a la sociedad.
La investigacin realizada en torno de estos programas est apenas en sus
inicios. Sin embargo, ya ha permitido identificar programas exitosos que
representan una variedad de enfoques y adaptaciones a diversas localidades.
Pero a pesar del esfuerzo que se est haciendo para integrar mejor la escuela
y el trabajo, muchas instituciones no han sido tocadas por los cambios que se
estn operando irreversiblemente y que obligan a los educadores y a los
empresarios a trabajar conjuntamente.
Tambin es obvio que entre las "profesiones" (universitarias) y los "oficios"
(tecnolgicos e IFPs) sigue habiendo diferencias que reclaman modos de
279
Recuadro 7.5
COLEGIOS UNIVERSITARIOS: INNOVACIONES
EN LA EDUCACIN SUPERIOR ARGENTINA
Por Alberto Tarquin Academia de Educacin de Argentina
Argentina ha realizado en los ltimos 25 aos una transformacin profunda de
la estructura de la educacin superior, como consecuencia de acciones
demandadas por la sociedad, ms que como resultado de una planificacin
expresa del gobierno central. En el foco de esta transformacin se encuentran
dos instituciones: las Nuevas Universidades Pblicas y los Colegios
Universitarios.
280
281
variable; y para la recapacitacin laboral, cada vez ms urgente, particularmente en el contexto argentino donde las transformaciones econmicas estn
obligando a una reconversin constante de la fuerza de trabajo.
Los Colegios Universitarios, adems, representan una opcin institucional de
gran importancia en un pas de baja densidad demogrfica como Argentina, al
facilitar la transicin al trabajo y a la universidad a muchos estudiantes de
zonas que requieren educacin superior, pero que no disponen de la capacidad
ni necesitan el establecimiento de universidades con propsitos de
investigacin, por ejemplo.
Estos cambios, sin embargo, no estn exentos de dificultades. El Ministerio de
Educacin est sujeto a presiones de las instituciones existentes, que se
resisten a la extensin de los Colegios Universitarios. No obstante, ya existen
varios institutos de formacin docente e institutos tcnicos privados que se
han transformado en Colegios Universitarios, aunque an representan una
minora.
La provincia de Corrientes en el noroeste argentino, de gran extensin
territorial y baja densidad demogrfica, ha creado un grupo de Colegios
Universitarios dentro de los cuales se han fundido institutos docentes e institutos tcnicos. stos representan los primeros Colegios Universitarios de]
pas. La reinvencin de estas instituciones implica cambios muy notables en
sus propsitos, currculo y gerencia, pero particularmente en su propio con cepto como institucin de educacin superior y en su apertura a otras organizaciones, puesto que su xito depende de su capacidad para analizar su
ambiente, adaptarse a necesidades cambiantes e integrarse al sistema de
educacin superior, sin descuidar las necesidades de educacin permanente de
su comunidad inmediata.
Para utilizar la experiencia de otros pases, los Colegios Universitarios estn
estableciendo convenios con entidades similares, tales como el sistema de
colegios comunitarios del Estado de Florida en los Estados Unidos. Es probable
que el nmero y variedad de los Colegios Universitarios se incrementen en
Argentina en los prximos aos y como consecuencia de esto, que muchos
estudiantes concurran a los Colegios Universitarios antes de ingresar a las
universidades. Esto quizs ayude a mejorar la preparacin de quienes ingresan
a las universidades argentinas, ya que en la actualidad las universidades
pblicas tienen la modalidad de ingreso irrestricto, lo cual conlleva ineficiencia,
deterioro de la calidad y altsimos niveles de desercin.
Esta integracin entre los Colegios Universitarios, los institutos terciarios y las
universidades, permitir a los primeros atender a las necesidades de
educacin para el trabajo y a estas ltimas priorizar la investigacin cientfica,
desarrollar posgrados y especializaciones, y seleccionar estudiantes para el
mantenimiento de un nivel acadmico comparable a las universidades de otros
pases. El experimento de los Colegios Universitarios de Argentina puede
tambin ofrecer una oportunidad de aprendizaje a otros pases de Amrica
282
283
Recuadro 7.6
SISTEMAS DE ACREDITACIN UNIVERSITARIA
Por Luis Enrique Orozco
Director Centro de Investigaciones en Educacin Superior.
Universidad de los Andes
La acreditacin de instituciones de educacin superior en Amrica Latina y el
Caribe ha cobrado un nfasis especial durante la ltima dcada. Hoy da es
sta una de las ms fuertes exigencias que recae sobre las instituciones de
educacin superior. Su necesidad se hace evidente al reflexionar la importancia de una educacin superior de buena calidad para el desarrollo de
nuestros pases; cuando se observa -como es el caso de toda la regin una
disminucin de los recursos del Estado aplicados a la educacin en un contexto
general de escasez; cuando se presenta una prdida de legitimidad de la
educacin superior frente a la sociedad, el Estado y el usuario; cuando se da
un cambio de la relacin entre el Estado y la educacin superior carac terizada,
hasta el presente, por la forma inercial de asignacin de recursos sin
evaluacin de la gestin; cuando se pone en evidencia la mala calidad de la
formacin que brindan muchas de las instituciones de pos-secundaria; cuando
hay una duda seria sobre las bondades de la planeacin normativa y,
finalmente, cuando se presenta una incapacidad manifiesta del Estado para
orientar la educacin superior. Con frecuencia, todos estos factores intervienen
para presionar el rendimiento de cuentas por parte de las instituciones y para
generar propuestas innovadoras desde su interior.
Pero hay tambin razones internas a las instituciones que han motivado la
adopcin de sistemas de acreditacin: los directivos han visto en la
acreditacin un poderoso instrumento de planeacin estratgica, los
estudiantes necesitan ms y mejor informacin acerca de los programas que
van a cursar, los profesores requieren de mecanismos que hagan explcitos y
propicien el reconocimiento de los mritos de su trabajo, tanto en trminos de
prestigio como de acceso a recursos cada vez ms exiguos.
El inters por la acreditacin obedece pues, de una parte, a una respuesta de
las instituciones a la presin externa ejercida sobre ellas para que muestren
sus condiciones internas de operacin y, por este medio, su potencial como
agentes de cambio; y de otra, a la conciencia creciente de la universidad y
dems instituciones de educacin superior de que la acreditacin es un
instrumento apto para reinventar la institucin y pasa asumir de manera
responsable el liderazgo que tienen en la transformacin y desarrollo de cada
pas.
Los sistemas de acreditacin en la regin han tenido un desarrollo desigual,
dada la heterogeneidad de los sistemas educativos, su tamao, complejidad y
tradicin. A pesar de las diferencias, todos ellos buscan ser un incentivo de la
284
285
acreditacin
Recuadro 7.7
EL SISTEMA DE CERTIFICACION DE COMPETENCIAS
LABORALES EN NUEVA ZELANDA
Por la Autoridad Neozelandesa de Certificacin (NZQA)*
El Marco Nacional de Calificaciones de Nueva Zelanda es un sistema diseado
para reconocer la posesin de conocimientos, comprensin y habilidades de
una persona, independientemente de si los ha adquirido en una institucin
educativa o en el mundo del trabajo. Permite que quienes se vinculan a l
acumulen crditos hacia una certificacin, en distintos momentos de su vida y
a su propio ritmo. Estos conocimientos y habilidades son evaluados contra
estndares definidos de manera tal que cualquier aspirante a una institucin
educativa o a un empleo puede decir exactamente lo que sabe y es capaz de
286
hacer. Por existir sobre ellos un acuerdo nacional, los estudiantes son reconocidos en diferentes contextos.
Aprobacin y administracin de los estndares
Todas las calificaciones del Marco se componen de estndares registrados que
describen lo que una persona sabe y puede hacer.
El concepto de evaluar y medir contra estndares no es nuevo. Un metro se
reconoce como un metro de longitud porque corresponde a un 'estndar' que
se encuentra en Pars. Un producto manufacturado que lleva un sello de
estndar se considera de buena calidad porque satisface un conjunto de
especificaciones definidas por expertos en cada campo. De manera similar, los
estndares del Marco Nacional de Calificaciones son referencias aceptadas
contra las cuales es posible evaluar e informar sobre el desempeo de un
individuo.
Los estndares se expresan como resultados del aprendizaje. Disponer de
calificaciones que se basan en los resultados es la marca distinta del Marco,
pues los dems sistemas de calificaciones se refieren, ora a los insumos (horas
de enseanza, descripcin del contenido de los cursos) ora a los productos
(cursos o niveles aprobados). Los sistemas basados sobre resultados han
recibido el respaldo de organismos financieros internacionales, como el Banco
Mundial, el Banco Asitico de Desarrollo y la OECD.
El Marco de Calificaciones es el resultado del consenso: grupos de expertos
proponen los estndares en cada especialidad (los ingenieros los de ingeniera,
los gegrafos los de geografa, etctera.) Estas propuestas se circulan entre los
interesados para comentarios y sugerencias. Una vez acordado y registrado, el
estndar se somete a revisin peridica, de manera que se mantenga
actualizado.
Cada estndar tiene un valor definido en trminos de crditos y se ubica en un
nivel especfico del Marco. Los crditos pueden acumularse en distintas
instituciones de formacin o puestos de trabajo, y orientarse a la obtencin de
un certificado, sin los molestos arreglos que se requeran en el pasado: todas
las organizaciones certificadoras reconocen los crditos otorgados por otras,
siempre y cuando se ubiquen en el Marco.
Niveles de progresin
El Marco tiene ocho niveles de progresin. Los niveles 1 a 3 equivalen aproximadamente a los ltimos aos de secundaria y a los niveles bsicos de capacitacin laboral. Los niveles 4 a 6 se aproximan a las ocupaciones avanzadas y
a las calificaciones tcnicas. Los niveles 7 y 8 se igualan a las calificaciones
avanzadas de pregrado o posgrado. A estos niveles corresponden distintas
certificaciones: los certificados nacionales a los niveles 1 a 4, los diplomas
nacionales a los niveles 5 en adelante y los grados a los niveles 7 y 8.
287
Organismos acreditados
Slo las organizaciones acreditadas pueden evaluar a los aspirantes y otorgar
crditos. Estar acreditado quiere decir que una institucin formadora o una
empresa tienen la suficiente capacidad para formar y evaluar, as como un
sistema adecuado de gerencia que permite cumplir con lo que promete al
aspirante.
El sistema otorga a instituciones educativas y de formacin mucha libertad en
el desarrollo de sus programas. Los estndares hacen explcitos los resultados
que deben generar, y no cmo debe ensearse. Programas educativos y de
formacin pueden disearse de la manera como mejor convenga a los
estudiantes y a la organizacin. Esta flexibilidad conduce a nuevos tipos de
aprendizaje y a un espectro amplio de oportunidades de evaluacin. Le da a
los aspirantes mayores oportunidades de acceso y permite que los
proveedores utilicen sus recursos de manera ms efectiva.
Evaluacin
La evaluacin corre por cuenta de un proveedor acreditado (una escuela, un
establecimiento privado o pblico de formacin o una institucin de educa cin
terciaria), o de un evaluador registrado. Estos ltimos son individuos
autorizados por un organismo certificador para evaluar en su rea de responsabilidad. Los evaluadores pueden utilizar todo tipo de evidencia: exmenes, desempeo educativo o laboral previo, etctera. La consistencia entre
los evaluadores es posible gracias a mtodos moderadores que aseguran que
todos saben lo que significa 'satisfacer un estndar'.
Seguimiento del aprendizaje
Una vez que el aspirante es evaluado y obtiene un crdito, la institucin
notifica a la Autoridad de Certificacin (NZQA) y los crditos se adicionan a la
base de datos correspondiente a cada persona inscrita. Una vez al ao, o antes
si se requiere, el aspirante obtiene un registro de todos los estndares o
calificaciones que ha obtenido en el pasado. Este Registro de Aprendizaje es
un documento oficial, que puede utilizarse como credencial ante los empleadores o instituciones educativas.
* Adaptado de http://www.nssb.org/
288
El levantamiento de un mapa ocupacional consiste en inventariar los oficios existentes en una regin o un sector de actividad, y en precisar las dos
dimensiones que conforman cada ocupacin esto es: a) sus tareas o reas de
desempeo, y b) los tipos y niveles de calificacin que se aplican a dichas
tareas. El mapa es una descripcin sistematizada del mundo del trabajo y de
las competencias laborales como son en un momento y en un mbito
determinados; este diagnstico es una condicin necesaria para iniciar
cualquier programa serio de mejora en los campos de la capacitacin, la
seleccin de personal y la modernizacin de los procesos productivos.
289
290
291
Recuadro 7.8
LA UNIVERSIDAD VIRTUAL:
LA EXPERIENCIA DE MXICO
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296
9 Las definiciones y mediciones del "sector informal" varan bastante; sin embargo
cabe concluir que, hacia comienzos de los noventa, estas actividades ocupaban cerca
del 40% de la poblacin econmicamente activa; a ellos se aadira otro 30% ocupado
por el "sector formal", pero en empresas medianas o pequeas. H. Gmez. "The Politics
and Economics of Global Employment: A Perspective From Latin America", en M. Simai
et al. (ed): Global Employment: An International Investigation Into The Future of Work
(Vol. 11 ), Londres, Zed Books, pp. 65-93.
10 Por ejemplo, E. Jimnez y M. E. Lockheed (1995): Public and Private Secondary
Education in Developing Countries; A Comparative Study, World Bank Discussion Papers
No. 309, Washington, D.C., The Work Bank.
11 GarcaGuadilla,ibd.,p.55.
12 Ibid, p. 38.
13 La naturaleza de estos varios mercados se discute en J.J. Brunner et al. Educacin
superior en Amrica Latina: una agenda para el ao 2000, Universidad Nacional-Iepri,
Bogot, 1995:
14 La tendencia estructura] al desempleo en la aldea global fue examinada en el
Captulo 1. En cuanto a Amrica Latina y el Caribe, baste aadir que, entre 1985 y
1996, el empleo creci al 2.6% anual, mientras la demanda de trabajo aumentaba al
3.2%. Oficina Regional de la OIT para Amrica Latina y el Caribe (1996): Panorama
Laboral 96, Lima, OIT.
15 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (1990): Transformacin
productiva con equidad; la tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe
en los aos noventa, Santiago de Chile, Cepa], pp. 24-40; H. Gmez (1996): The
Elusive Miracle: Latin America in the 1990s, Helsinki, World Institute for Development
Economics Research, pp. 9-13 y 49-50.
16 Segn estudios recientes de la OIT, el 72% de empresarios del sector manufacturero
de Colombia (el 81 % en el ramo de alimentos) manifestaron la necesidad de
capacitacin para mantenerse en el mercado -L. Cuterman (1996): Estrategias de
productividad, competitividad, recursos humanos y empleo en los 90, Lima, OIT, pp.
52-55. En Argentina, los industriales se quejan de la escasez y la dificultad para
retener al personal calificado - R. Soifer (1995): Cambio tcnico y mercado de trabajo:
reestructuracin industrial, recursos humanos y relaciones laborales en Argentina,
Lima, OIT, pp. 36-39. En Chile y Mxico, el principal obstculo para la innovacin
tecnolgica consisten en la disponibilidad insuficiente de trabajadores debidamente
preparados - L. Geller el al. (1994): Innovaciones, empleo, capacitacin y
remuneraciones en la manufactura chilena, Lima, OIT, pp. 44 y 45; L. Mertens (1997):
Estrategias de Mejora de la productividad y recursos humanos en las industrias de
alimentos y metalmecnicas, Lima, OIT, pp. 42-44.
17 Mertens, op. cit., p. 46.
18 Cinterfor/01T (1996): 'Formacin y trabajo: de ayer para maana", Papeles de la
oficina tcnica,No. L, Montevideo, Cinterfor, p. 37.
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299
CAPTULO 8
EDUCACION PARA LA CIENCIA Y LA TECNOLOGIA
Por all en 1924, dijo Alfred North Whitehead que la universidad es imaginacin o no es nada; su tarea es la creacin del futuro" 1 Hoy esa frase es ms
cierta todava: la universidad, literalmente, est creando el futuro, porque el
futuro es la sociedad del conocimiento. Como nunca antes en la historia, las
sociedades se estn organizando para acelerar el cambio tecnolgico y para
asimilar la racionalidad cientfica que subyace a tal cambio. Por eso mismo -y
en un grado mucho ms alto de lo que fue jams la educacin del siglo XX1
tiene que ser una educacin para la ciencia y la tecnologa.
Nos referimos, en primera instancia, a la educacin preescolar, bsica y
secundaria. Todos los "adultos", los ciudadanos de la aldea global, necesitan
comprender la lgica interna, los principios fundamentales y el origen histrico
del mundo tecnolgico que los envuelve por todos lados. De otro modo,
estaremos condenando nuestros nios y jvenes a esa forma de alienacin que
Ortega y Gasset denunciaba ya en 1929: "El hombre hoy dominante es un
primitivo, un Naturmensch emergiendo en medio de un mundo civilizado. Lo
civilizado es el mundo, pero su habitante no lo es: ni siquiera ve en l la
civilizacin, sino que la usa como si fuera naturaleza" 2
Nos referimos, en segundo trmino, a la educacin para el trabajo en el siglo
XXI. Las "competencias laborales bsicas" que enumerara otro captulo son, en
sustancia, habilidades para desempearse en un ambiente de produccin
cuyos instrumentos fsicos y cuyas formas de organizacin estn permeados de
parte a parte por la racionalidad tecno -cientfica.
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304
3.
La debilidad institucional. Desde la perspectiva institucionalista -y dejando para adelante el anlisis particular de la universidad- habra que decir
que la mayora de los Estados de la regin en realidad no han hecho bastante
para impulsar el desarrollo cientfico -tecnolgico. Sin duda, muchos gobiernos
se han preocupado por adelantar polticas coherentes para la ciencia y
tecnologa. Pero casi siempre se concibe la "C y T" como un "sector" entre otros
muchos 'sectores", y no como el ingrediente crtico en cualquier proyecto de
construccin nacional para los albores del siglo XXI; de hecho, se trata a la "C y
T" como a un sector-Cenicienta; y se responde con aparatos y regulaciones
burocrticas en vez de dar el salto a una gran gerencia nacional para la
inteligencia y la innovacin. La ptica estatal parece centrarse en atender al
investigador formado, en crear mecanismos para financiar sus proyectos y
propiciar su vinculacin con los circuitos internacionales de la investigacin; en
una palabra, en adelantar una poltica para los cientficos.
Sin embargo, una poltica de la ciencia no consiste en crear andamiajes
-organismos, juntas o instancias administrativas- para gestionar y subsidiar
proyectos ms o menos rigurosos y ms o menos relevantes. Una poltica de la
ciencia tiene como mediacin y aliado principal el proceso de formacin de las
personas, los espacios de conformacin del "mundo de la vida" (Lebenswelt) de
los futuros investigadores. La poltica de la ciencia es una poltica cultural,
porque la ciencia es parte de la cultura y de la vida.
8. 1. 3. Una formacin bsica defectuosa
Detrs pues de casi todos los factores antedichos -"externos", "internos" e
"institucionales"- se encuentra la dbil pre-formacin del espritu cientfico en
la educacin bsica y secundaria.
Ya el Captulo 2 rese la evidencia puntual pero contundente acerca de la
mala calidad promedio de nuestra educacin bsica, y puso de presente el muy
bajo rendimiento de los estudiantes latinoamericanos y caribeos en las
pruebas mundiales de ciencias y matemticas. No sorprende pues que la
literatura dispersa y la experiencia comn a muchos docentes y directivos
universitarios, confirmen la existencia de serios vacos de carcter cognitivo y
valorativo en la pre-formacin cientfica de los bachilleres. Entre las carencias
cognitivas se cuentan las limitaciones en el uso de la lengua materna, la
dificultad para pensar en trminos de proceso, una singular predileccin por el
aprendizaje del dato aislado, y la poca habilidad para inducir, deducir y
establecer sntesis. Estas destrezas estn asociadas con el ejercicio del
pensamiento lgico, del pensamiento relacional, del pensamiento imaginativo y
de la facilidad para comunicarse, las cuales son a su vez indispensables para la
apropiacin, creacin o aplicacin inteligente del saber cientfico. La mayor
falla axiolgica consiste en la dificultad de muchos jvenes para discernir,
sopesar y optar entre valores; esta dificultad se asocia con las deficiencias en
el desarrollo moral y con las caractersticas del proceso de socializacin, segn
lo dicho en un captulo anterior.
305
306
El espacio institucional se reduce a medida que la universidad se burocratiza o se agiganta en funcin de la docencia, la extensin o la mera
administracin. De aqu resulta el muy amplio espectro de "patologas
burocrticas" que amenazan la fluidez de la investigacin cientfica y
tecnolgica dentro de las universidades: rutinizacin, difusin de los objetivos,
rigidez en la asignacin de recursos, fugas de personal calificado, conflictos
entre "el administrador" y "el creador", desajustes en la estructura de los
incentivos... fenmenos sobre los cuales existe una gama no menos amplia de
estudios e interpretaciones. En su conjunto, estas patologas conducen a
adoptar los rituales pero no las prctica sustantivas de la comunidad cientfica'
18
.
El espacio financiero se reduce por el peso asfixiante de los costos docentes y
administrativos, fruto combinado de los procesos que fueran examinados en
los captulos 2, 3 y 7; as, el presupuesto disponible para investigacin es
marginal en el mejor de los casos y nulo con harta frecuencia.
La estrechez simultnea del espacio acadmico, el institucional y el financiero,
explica bien por qu "slo un 10% a un 15% de las universidades de la regin
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Tener pensamiento lgico, aplicable a asuntos prcticos. Por ejemplo: inducir, deducir, ser capaz de analizar un problema y reconstruir sus elementos
con imaginacin. Esta competencia incluye el pensamiento relacional de la vida
cotidiana; la capacidad de pensar a un nivel apropiado acerca de un problema,
cualquiera que sea su naturaleza; y el denominado pensamiento imaginativo
del poeta o del inventor.
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312
---Claro que si usted desea un mtodo ms sofisticado, puede amarrar el barmetro a una cuerda, hacerlo oscilar como un pndulo, y determinar el valor de
g [la aceleracin de la gravedad], a nivel de la calle y a nivel del punto ms
alto del edificio---.
'Finalmente, concluy, 'si ustedes no me limitan a soluciones fsicas al problema, existen muchas otras respuestas, tales como llevar el barmetro al primer
piso y golpear en la puerta del conserje. Cuando l abra la puerta, usted le
dice: Querido seor conserje, aqu tengo un fino barmetro. Si usted me dice la
altura del edificio, yo le doy este barmetro
(Adaptado de Current Science, Teacher's Edition, Vol. 49, No. 14, enero
6-10,
1994).
Cualquiera que sea el mecanismo utilizado -y esto depende del enfoque que se
adopte- quedaran an tres preguntas por responder: Se da realmente
transferencia de un contexto de aprendizaje a otro? El enfoque elegido hace
de por s posible la creacin de herramientas acordes con la naturaleza del
pensamiento? Puede alguien conducir a otro al pensar, si esto no hace parte
de su experiencia intelectual? (papel del docente).
El marco ideal para juzgar cualquier mtodo de "ensear a pensar" sera su
coherencia con la naturaleza intrnseca del pensamiento. Pero las preocupaciones de los expertos en forjar herramientas transcurre por otros laberintos, que tienen que ver con la discusin acerca del funcionamiento y las
dimensiones de la inteligencia. sta es una limitacin crtica, que se deriva de
confundir, sin ms, el pensamiento con el desarrollo de la inteligencia; ya sea
que se utilicen materiales especficos no referidos a una disciplina, o se acuda
a uno o varios campos de estudio o, finalmente, que se haga a travs de temas
especficos extrados de diferentes campos del saber, la concepcin
instrumental evade la cuestin de fondo: la alta inteligencia no implica slo
pensar, sino pensar sobre lo que se piensa.
Recuadro 8.2
"PIENSA MAL... Y ACERTARS"
(Voltaire)
Qu tan lgicos somos los seres humanos? En algunos aspectos, al parecer,
muy lgicos; pero en otros aspectos, somos penosamente dbiles. En 1969, el
psiclogo Peter Wason invent una prueba simple, que sin embargo suele
confundir a las personas brillantes, como seguramente es usted y lo son sus
amigos. As que no se preocupe si el siguiente problema simple no le parece
tan simple.
313
Aqu hay cuatro cartas, algunas con letras y otras con nmeros, sobre su cara
visible. Cada carta tiene una letra en una de sus caras, y un nmero en la otra.
Examnelas por favor
D
bebiendo Coca-Cola
25 aos
16 aos
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318
Hay pensamiento, cualquiera que sea la disciplina o tema, cualquiera que sea
la estrategia o herramienta, cuando hay reflexin. Cuando se logra que, por el
acto de aprender, el estudiante encuentre sentido a las cosas, utilice lo que
conoce para encontrarle sentido al mundo que vive, que ve, que oye, que lee.
La mente humana entendida como pensamiento es, al decir de Dewey, "verbo
y no sustantivo. La mente es preocupacin, en el sentido de solicitud,
ansiedad. Como tambin es velar de forma activa por las cosas que necesitan
ser cuidadas; cuidado dnde pisamos, cmo actuamos, tanto en lo emocional
como en lo que pensamos"27
Demasiado a menudo, el intelecto cae en la racionalidad tcnica, regida por
normas aptas para situaciones cerradas y controladas. Al ser neutral y tomar
distancia, el intelecto resuelve problemas; calcula, llega a hacer preguntas,
saca conclusiones. Aunque este trabajo sin duda es muy importante, no es
suficiente si queremos que los jvenes participen activa y humanamente en el
mundo; que se comprometan, sigan haciendo preguntas y aprendan a
aprender. La reflexin vincula el pensamiento con el deseo para llegar a lo que
todava no es, al igual que con la imaginacin 28 . Este ir ms all expresa el
poder liberador de la educacin liberal, por medio de la formacin de la
capacidad de pensar. En este tipo de educacin ocurre que el educando
"descubre" en el acto creador, la "ocurrencia" del autor, del inventor, etctera.
El educando llega a encontrarse a s mismo en el acto de pensar de manera
insospechada. Este es el fin de todo aprender que de manera libre podr
conducir al ser humano por la va del pensamiento hacia una realidad inusitada
29
Por todo lo anterior, sugerimos que una formacin del pensamiento crtico, til
para el investigador y por ende para incrementar la inteligencia social y para
una poltica de la ciencia, significa ir ms all del dominio de temas o reas
especficas de las ciencias particulares y del desarrollo del nivel cognitivo.
Todos estos elementos exigen un sistema educacional que acepte los valores
de la ciencia y de la tcnica, que conozca sus alcances y lmites, y que pueda
comprenderlos y proyectarlos en una tica de la inteligencia.
8.3. Algunas directrices de poltica
Sea que la alta inteligencia se conciba como a) el saber en s, como b) el saber
pensar, o como c) el pensar en forma reflexiva, el reto para los sistemas
educacionales de Amrica Latina y el Caribe es sumamente grande. Ya no se
trata de universalizar la cobertura, y ni siquiera de lograr una calidad
aceptable: esta vez estamos ante el desafo de la excelencia. Los maestros
mismos tendran que ser profesionales que piensen cientficamente. Los
currculos y las metodologas de la enseanza tendran que apuntarse hacia el
saber liberador (el de los griegos), hacia las herramientas del pensar (el saber
instrumental), hacia la apropiacin de los varios modos de pensamiento (el
saber reflexivo). Los textos, materiales, computadores y dems recursos
pedaggicos habran de apuntalar decididamente este propsito. Y el entorno
de la escuela habra de ser ms y ms receptivo al ejercicio de la alta
319
320
321
Recuadro 8.4
COLOMBIA: EN BSQUEDA DE JVENES TALENTOS
PARA LA INVESTIGACIN
Hernn Jaramillo S.
Colciencias
La formacin de capital humano constituye el vnculo central entre ciencia y
desarrollo. Con una formacin de alto nivel y de calidad, se logra producir y
socializar el conocimiento, generando ventajas permanentes para un crecimiento autosostenido y equitativo en el largo plazo.
Los recursos humanos, apoyados sobre una slida infraestructura de instituciones y activamente conectados con la sociedad nacional, constituyen el
denominado capital social de la investigacin y del desarrollo cientfico y
tecnolgico. La formacin de recursos humanos no es suficiente para promover
el conocimiento, la investigacin y el desarrollo. Se requiere de bases institucionales capaces de albergar esfuerzos de largo aliento; y estas instituciones
slo tienen vida real cuando interactan de modo sustantivo con otros sectores
y actores dentro de la sociedad.
Ahora bien, el rasgo caracterstico de la ciencia y la tecnologa contemporneas es la presencia colectiva de un nmero cada vez mayor de indivi duos, afiliados a instituciones del conocimiento (universidades, centros de
investigacin ... ) y a "redes multidisciplinarias de tarea", para contestar
preguntas o resolver problemas especficos de carcter "terico"o "aplicado".
La estabilidad de este proceso en el largo plazo est garantizada por la capacidad de reproduccin, consolidacin y ampliacin de la comunidad
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324
Entre 1995 y 1997 fueron apoyados 394 jvenes recin graduados, de 25 aos
de edad en su gran mayora, para realizar pasantas de entre 1 y 2 aos en
grupos de investigacin de excelencia. La inversin hasta ahora realizada est
cerca a los US$ 2.750.000, una suma exigua si se consideran la cobertura y
potencia] del programa. 24 centros y 46 grupos de investigacin hospedan a
estos jvenes, en las siguientes reas del conocimiento: 28% en ciencias
agropecuarias, 23% en ciencias sociales y humanas, 18% en ciencias de la
salud, 15% en ciencias bsicas, 7% en medio ambiente, 7% en desarrollo tecnolgico e industrial y 4% en biotecnologa.
La vinculacin de estos jvenes a los centros y grupos de investigacin de
excelencia es una forma de crear masas crticas en ambientes institucionales
favorables para el quehacer cientfico y tecnolgico, que ha permitido iniciar la
formacin de recursos humanos en reas y disciplinas crticas para el
desarrollo del pas.
3. Buscando nuevos talentos
Con el propsito de determinar y aprovechar la capacidad de los universitarios
colombianos para la investigacin cientfica, se ha iniciado una 'bsqueda del
investigador del futuro' 1 en 56 universidades, que contaban con 82.381
estudiantes entre el quinto y el dcimo semestre en programas de ciencias
bsicas, ciencias sociales y humanas, e ingeniera e innovacin tecnolgica.
Mediante la aplicacin inicial de un cuestionario de 16 factores de personalidad
-16PF- se determinaron los perfiles psicomtricos de 251 investigadores y
profesores en las reas antes mencionadas, con el fin de establecer el marco
de referencia para seleccionar los universitarios. Para el estudio se tom una
muestra de 2.448 estudiantes a quienes les fue aplicado el 16PF, y fueron
preseleccionados aquellos con un perfil comparable al de los investigadores en
su respectivo campo, basndose en dos mtodos, a saber: probabilidad de
pertenencia al grupo y clasificacin con base en el mtodo de redes
neuronales. Un total de 251 (10.3%) estudiantes tuvieron una alta calificacin
en ambas pruebas. Estos estudiantes fueron sometidos a una entrevista
estructurada, conducida conjuntamente por un psiclogo y un cientfico del
rea, y calificados segn su grado de inters por la investigacin y el progreso
cientfico (40% de la nota), sus habilidades (30%) y cualidades personales
(30%). Sobre la base de estos puntajes, los jvenes se clasificaron en tres
grupos: 103 excelentes (nota en la entrevista igual o mayor a 4.75 sobre 5.00),
69 buenos (nota entre 4.00 y 4.75) y 79 que no aplicaban.
Como se indica en el informe de campo "al comparar los perfiles de los
investigadores que sirvieron de marco al estudio con los universitarios excelentes, se encontr que estos ltimos, compartan con aqullos, y en veces, los
superaban en muchas de las cualidades requeridas para el trabajo investigativo, tales como la autoestima, la capacidad de raciocinio y crtica,
objetividad, independencia de criterio y fuerza para ejercer liderazgo. Ello
325
lombia, 1998.
326
c)
Calidad del programa. Sobre la base de los requisitos precedentes, los
doctorados deben estar sujetos a sistemas de acreditacin internacional
especialmente rigurosos, pues en materia de calidad, la ciencia es una sola.
3. Investigacin en la universidad. La triple estrechez que afecta el ejercicio
de la investigacin cientfica en las universidades, reclama un conjunto de
medidas de carcter acadmico, institucional y financiero, que de modo
suscinto se enunciaran as:
a)
Medidas acadmicas. Como insistiera el Captulo 6, no todas las universidades tienen real vocacin o posibilidad para la ciencia. As, los esfuerzos
deben concentrarse en universidades, facultades individuales, programas o
grupos cientficos de excelencia, que adems puedan servir como
dinamizadores del sistema, mediante pasantas, actualizacin de docentes,
redes de tarea, comunidades virtuales y otros mecanismos de este tipo. El
doctorado debe preservar su compromiso de fondo con la ciencia. Para esto
hay que evitar su proliferacin y, otra vez, concentrarse en las universidades
de excelencia, combinar recursos de varias instituciones y apuntalarlos sobre
las comunidades y los grupos cientficos ms slidos de cada pas.
b) Medidas institucionales. La buena ciencia nace de la congruencia entre los
cinco elementos que hacen la ciencia: el cientfico, su problema de
investigacin, su grupo, su institucin y su ambiente social La institucin
(universidad, en este caso) es un hbitat que intermedia recursos y posee
rutinas socio-administrativas ms o menos "amigables" para la ciencia. As,
como indican estudios recientes (Recuadro 8.5) la universidad debe adecuar
sus sistemas de incentivos, su cultura organizacional y sus prcticas
administrativas a las necesidades especficas del quehacer investigativo.
c)
Medidas financieras. La inversin nacional en ciencia y tecnologa
debe aumentar en forma muy considerable. Las propias universidades han de
asignar una mayor proporcin de su presupuesto a la investigacin, como tanto
se ha dicho. El sector privado debe intensificar sus esfuerzos de 1 y D, en esta
poca de globalizacin de la competencia. Y, an en tiempos "neoliberales", el
Estado debe practicar un "activismo tecnolgico", que incluye los estmulos y
subsidios examinados en el Recuadro 8.6. Pero adems, y con el fin de evitar
desperdicios y filtraciones, los recursos para investigacin cientfica y
tecnolgica deben ser: i) Asignados sobre la base de programas y proyectos
especficos; ii) Por concurso de mritos; iii) Adjudicados y supervisados por la
comunidad acadmica local e internacional, y iv) Desembolsados contra
resultados.
Recuadro 8.5
LA CIENCIA ES UNA COINCIDENCIA
327
La investigacin cientfica o tecnolgica de buena calidad no se produce fcilmente. Al revs: la buena ciencia o la buena tecnologa resultan de una
compleja combinacin de cinco conjuntos de factores que deben reforzarse
recprocamente. Esta es la conclusin principal de 37 estudios de caso en
profundidad, llevados a cabo en 20 pases de Amrica Latina; 6 de las entidades examinadas se dedican a las ciencias bsicas, 4 a las ciencias de la
salud, 5 a las ciencias sociales, 13 a la tecnologa agropecuaria y 9 a la tecnologa industrial 1.
Los cinco factores identificados pueden llamarse el "cientfico", el "proyecto de
saber", el "grupo", la 'institucin" y el "interlocutor". Hay ms ciencia y mejor
ciencia cuando estos cinco factores: a) son congruentes, "coinciden" o se
refuerzan entre s -es decir, cuando todos ellos apuntan en un mismo sentido o
direccin-, y b) cuando esa direccin es la de una productividad intelectual
intensa y rigurosa.
Las dos condiciones anteriores no se renen a menudo. Por eso, en las
llamadas "instituciones cientficas y tecnolgicas" abundan las incongruencias
y las congruencias no ptimas. Por ejemplo: no hay congruencia si el
"investigador" de hecho tiene que dedicarse a dar clases para sobrevivir; hay
congruencia no ptima si "todo est hecho" para vivir plcidamente del erario
pblico, en vez de dedicarse a producir saberes nuevos. Estas situaciones por
supuesto resultan en menos ciencia o en ciencia menos buena.
Ms que un rasgo individual o aislado, cada uno de los cinco factores es en
realidad un conjunto de variables pertenecientes a un cierto mbito, as: a)
"Cientfico" quiere decir el investigador con una formacin, una vocacin y una
tentacin; b) 'Proyecto de saber" quiere decir una lnea de investigacin, un
mtodo y una intencin; c) Grupo" quiere decir una solidaridad, un liderazgo y
una estrategia; d) 1nstitucin" quiere decir un hbitat, unos recursos y unas
rutinas socioadministrativas, y e) 1nterlocutor" quiere decir unos jueces, una
legitimidad y una clientela.
El cientfico
El cientfico es, como mnimo, un investigador conformacin avanzada. Y no
basta con el ttulo profesional ni con el dominio sustantivo de la disciplina; se
necesita la socializacin en los valores y destrezas peculiarsimos del investigador en el campo respectivo. Se requiere un posgrado intensivo en investigacin (el Ph.D., el "post-doc") o la inmersin activa y exigente en el
respectivo grupo de investigacin.
Es posible distinguir tres tipos de orientacin de los "cientficos" hacia su
trabajo. La ciencia como mera ocupacin es la de los burcratas "infiltrados"
en entidades de investigacin. El oficio de la ciencia consiste en aplicar de
modo competente las herramientas de la disciplina a recolectar, procesar y
analizar datos nuevos, pero no saberes nuevos. La ciencia como proyecto de
vida o como vocacin es el afn de producir saberes nuevos, y sobre todo
328
329
330
331
4.
Educacin para el inters pblico. La ciencia exige probidad. Y la engendra. Si la educacin universitaria desarrolla l hbito reflexivo del estudiante, si
le ensea a pensar en forma crtica, l o ella entender los lmites del saber,
apreciar los intereses vinculantes del investigador, captar sus ataduras
sociales, y percibir ms fcilmente el vnculo entre conocimiento y prctica,
conocimiento e historia, conocimiento y verdad. En una palabra, la formacin
cientfica se proyecta en la formacin tica y engendra no slo una vida
conforme a la verdad, sino conforme al bien y a la justicia. Por eso, an si no se
dedica luego a la ciencia como tal, quien haya sido expuesto a este tipo de
formacin est en mejores condiciones para integrar las "lites nacionales": se
habr educado para la alta inteligencia, para la captacin anticipada del
devenir, para intrepretar y administrar el bien pblico, para lograr que nuestros
pueblos logren el puesto que necesitan y merecen dentro de la nueva sociedad
global del conocimiento.
Recuadro 8.6
ESTADO, CIENCIA Y TECNOLOGA
De la teora econmica se desprende una imagen bastante ntida acerca de la
mejor divisin del trabajo entre el Estado y el sector privado en materia de
ciencia y tecnologa. A partir del influyente escrito de Arrow 1 se han ido
precisado tres razones bsicas que reclaman la presencia del Estado en el
mundo de la ciencia y la tecnologa: a) El riesgo consustancial a las actividades
de investigacin y desarrollo -riesgo "tcnico", tanto como "comercial" hara
que el sector privado subinvirtiese en el rea; b) Las externalidades ' o
beneficios no susceptibles de apropiacin, tienden a desalentar el esfuerzo
privado, y c) Las indivisibilidades de oferta o elevados mnimos de inversin en
ciertos casos crticos, desbordan la capacidad financiera de los particulares.
Pero estas tres circunstancias son cuestiones de grado, de suerte que no
excluyen sino que en efecto exigen la iniciativa privada: el riesgo, como apunta
Freeman 2 , disminuye a medida que se avanza de la investigacin bsica a la
investigacin aplicada; hay mecanismos sustantivos y eficaces -patentes,
secreto industrial, capacidades complementarias de manufactura y mercadeo...- para la apropiacin privada de las innovaciones; y hay campos de
investigacin cuya escala de gasto no resulta excesiva para el sector privado.
La fuerza de los hechos ha coincidido, en este campo, con los postulados de la
teora, de suerte que slo tuvieron xito los pases que tomaron en serio el
papel de la ciencia y respetaron aquella divisin del trabajo para impulsarla.
As, tanto en los casos "clsicos" de Estados Unidos o Europa como en los
casos "emergentes" tipo Japn o Corea:
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333
334
335
11 Th. Kuhn (1987): The Essential Tension, Chicago, The University of Chicago Press.
12 S. Dedijer: Social Engineering of ntelligence for Development, Pars, OECD, 1980.
13 Ver F. Fajnzylber (1989): 1ndustrializacin en Amrica Latina; de la'Caja Negra' el
Casillero Vaco---, Cuadernos de la CEPAL, No. 60, pp. 14-21.
14 J. Elster (1992): El cambio tecnolgico: investigacin sobre la racionalidad y la
tranformacin social, Barcelona, Gediza.
15 Una somera y precisa formulacin del concepto de educacin liberal puede hallarse
en R. Dearden et al. (1982): Educacin y desarrollo de la razn: formacin del sentido
crtico, Madrid, Arces S. A.Ediciones.
16 J.J. Brunner (1990): Educacin superior en Amrica Latina; cambios y desafos,
Santiago de Chile, Fondo de Cultura Econmica, Cuadro 12.
17 S. Schwartzman (1981): Ciencia, Universidades e Ideologia; A Politica do
Conhecimento, Rio de Janeiro, Zahar Editores: S. Schwartzman (1985): "The Quest for
University Resarch: Policies and Research Organization in Latin America", en B. Wittrock
et al. (eds): The University Research System, The Public Policies of the Home of
Scientists, Estocolmo, Almqvist and Wiksell International.
18 Para el caso especifico de las entidades de investigacin cientfica y tecnolgica en
Latinoamrica y el Caribe: J.Ardila (1989): Las enfermedades institucionales ms
habituales (aplicacin a la Investigacin agropecuaria), Bogot, Instituto
Interamericano de Cooperacin para la Agricultura; B. lvarez y H. Gmez B. (eds.)
(1993): Laying the Foundation; Institutions of Knowiedge in Developing Countries,
Ottawa, International Development Research Centre.
19 J.J. Brunner, op. cit., pp. 155-157.
20 C. Garca Guadilla (1996): Situacin y principales dinmicas de transformacin en la
educacin superior, Ctedra Unesco de la Universidad de los Andes, Caracas, Ediciones
Cresale-Unesco, Cuadros 4-1 y 20.
21 E. R. Durham (1991): "La Poltica de posgrados en Brasil", en J. H. Crdenas (ed):
Doctorados; reflexiones para la formulacin de polticas en Amrica Latina, Bogot,
Tercer Mundo, pp. 193-219.
22 J.J. Brunner (1989): Recursos humanos para la investigacin cientfica en Amrica
Latina, Ottawa, Flacso-IDRC, Captulo 4.
23 Report of The Harvard Committee, General Education on a Free Society, Oxford,
Oxford University Press, 1946.
24 E. De Bono (1986): Six Thinking Hats, Nueva York, Pelikan Books; ver tambin S.
Maclure y P. Davis (1994): Aprender a pensar, pensar en aprender, Barcelona, Gedisa,
pp. 35-48.
25 Vasela discusin que al respecto introduce F. Savater (1997): El valor de educar,
Barcelona, Ariel, pp. 145 ss. La pregunta clsica fue propuesta por 1. Kant (1994):
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1
Esta seccin sigue el argumento que se presenta in extensu en H. Gmez. "The
Limits o the Global Village; Globalization, Nations, and the State", World institute for
Development Economics Research, Heisinki, 1995; all mismo se precisan las fuentes
de cada una de las estadsticas aqu incluidas. De la abundante literatura sobre
globalizacin, son especialmente pertinentes al tema de esta seccin: M. Albert.
"Capitalisme contre Capitalisme, Editions du Seil, Pars, 1991; P. Drucker. "Managing for
the Future; The 1990s and Beyond", Truman Talley Books/Dutton, Nueva York, 1992; M.
Featherstone (ed.) "Global Culture: Nationalism, Globalization and Modernity", Londres,
Sage, 1985; F. Fukuyama. "The End of History?', The National Interest, 16 (Summer),
1989, pp. 3-18; K. Griffin y A. R. Khan. "Globalization and the Developing Worid: An
Essay on the International Dimensions of Development in the PostCold War Era",
Human Development Report Office, Occasional Papers, Nueva York, 1992; P. Kennedy.
"Hacia el siglo XXI", Plaza y Jans, Barcelona, 1993; J.F. Lyotard. "The Postmoderm
Condition, A Report on Knowledge", University of Mnnesota Press, Minneapolis, 1984; H.
McRae. The World in 2020. "Power, Culture and Prosperity". Harvard Business School
Press. Boston, 1994; J. Naisbitt, y P. Aburdene. "Megatrends 2.000; The New Directions
for the 1990's", William Morrow, Nueva York, 1990; R.B. Reich. "El trabajo de las
naciones", Vergara, Buenos Aires, 1991; Rifkin, J. "The End of Work", Tarker/Putman,
Nueva York, 1995; R. Robertson. "Globalization: Social Theory and Global Culture",
Sage, Londres, 1992; Y. Sakarnoto (ed.). "Global Transformation: Challenges to the
337
State System", The United Nations Universitv, Tokyo, 1994; M. Simai. "The Future of
Global Governance; Managing Risk and Change in the International System", United
States Institute of Peace Press, Washington, 1994; L. Thurow. 'La guerra del siglo XXI",
Vergara, Buenos Aires, 1992; L. Thurow. "The Future of Capitalism", William Morrow,
Nueva York, 1996.
1996.
338
11
E. Schiefelbein etal. "Calidad de la educacin, desarrollo, equidad y pobreza en
la regin, 19801994", en Boletn Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y
el Caribe, No. 38, UnescoOrealc, Santiago de Chile, 1995.
12
E. Schiefelbein etal. "Calidad de la educacin, desarrollo, equidad y pobreza en
la regin, 19801994", en Boletn Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y
el Caribe, No. 38, UnescoOrealc, Santiago de Chile, 1995.
13
14
Por ejemplo: E. Schiefelbein et al. "Las caractersticas de la profesin de maestro
y la calidad de la educacin en Amrica Latina"; B.A. Gat et al. "Caractersticas de los
profesores de primer grado en brasil: perfil y expectativas", ambos en Boletn Proyecto
principal de educacin en Amrica Latina y el Caribe, No. 34, Unesco-Orealc, Santiago
de Chile, agosto, 1994; Unesco-Orealc. 'La profesin docente y el desarrollo de la
educacin en Amrica Latina y el Caribe", en Boletn Proyecto principal de educacin
en Amrica Latina y el Caribe, No. 41, Unesco-Orealc, diciembre, 1996; E. Villegas et al.
"Dnde estn los sesenta millones de docentes? La voz ausente en las reformas de la
educacin en el mundo", en Perspectivas, V. XXVI, No. 3, septiembre, 1994; Banco
Interamericano de Desarrollo. 'Progreso econmico y social de Amrica Latina", Informe
1996, BID, Washington D.C., 1996.
15
Por ejemplo: J. Caprizo. 'Fortaleza y debilidad de la Universidad Autnoma de
Mxico", en Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, Vol. VIII, No. 2,1985;
World Bank. "Ecuador: Is Getting Society What it Needs from Public Spending on
Education?; Issues in Efficiency and Equity", Washington, D.C., abril, 1997; J.J. Brunner
et al. 'Educacin superior en Amrica Latina: una agenda para el ao 2000',
Universidad Nacional-lepri, Bogot, 1995; D.R. Winkler. 'la educacin superior en
Amrica Latina: cuestiones sobre eficiencia y equidad", Banco MundialDocumentos
para Discusin, No. 77S, Banco Mundial, Washington, D.C., 1994.
Estadsticas de Unesco, procesadas para este Informe.
14
Por ejemplo: E. Schiefelbein et al. "Las caractersticas de la profesin de maestro
y la calidad de la educacin en Amrica Latina"; B.A. Gat et al. "Caractersticas de los
profesores de primer grado en brasil: perfil y expectativas", ambos en Boletn Proyecto
principal de educacin en Amrica Latina y el Caribe, No. 34, Unesco-Orealc, Santiago
de Chile, agosto, 1994; Unesco-Orealc. 'La profesin docente y el desarrollo de la
educacin en Amrica Latina y el Caribe", en Boletn Proyecto principal de educacin
en Amrica Latina y el Caribe, No. 41, Unesco-Orealc, diciembre, 1996; E. Villegas et al.
"Dnde estn los sesenta millones de docentes? La voz ausente en las reformas de la
educacin en el mundo", en Perspectivas, V. XXVI, No. 3, septiembre, 1994; Banco
Interamericano de Desarrollo. 'Progreso econmico y social de Amrica Latina", Informe
1996, BID, Washington D.C., 1996.
Estadsticas de Unesco, procesadas para este Informe.
16
J. Puryear. "Education in Latin America; Problems and Challenges",
Inter-American Dialogue,No. 7, Washington, D.C., 1996, http.//www.preal.cl/public.htm.
17
Third
International
http:flnces.ed.go0imms.
Maths
and
339
Science
Study,
por
ejemplo
en:
18
Esta cifra es por supuesto distinta de las indicadas en prrafos anteriores,
porque alude a un ao diferente.
340