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EDUCACION:

LA AGENDA DEL SIGLO XXI


HACIA UN DESARROLLO
HUMANO
PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL
DESARROLLO
HERNANDO GOMEZ BUENDIA

PROLOGO DE CARLOS FUENTES


Textos y contribuciones especiales de:
Benjamn lvarez Jos V. lvarez Michel Alleyne scar Arias Fernando Henrique Cardoso
Cristian Cox - Helen J. Craig - Carlos Chica - Jacques Delors Jess H. Duarte - Claudio de
Moura Castro - Emanuela di Gropello - Rolando Franco - Fernando Vargas - Paulo Freire Gaby Fujimoto-Gmez * Hernn Jaramillo Yitzhak Kashti - Thomas Kellaghan o Juan Luis
Londoo - Ana Luiza Machado Errol Miller - Robert B. Myers - Luis Enrique Orozco Margarita Pea - Fernando Savater - Ernesto Schiefelbein - Paulina Schiefelbein - Tanya
D. Scobie - Javier Serrano Ruiz - Julia M. Silva - Manuel Seplveda - Alberto Tarquini Juan Carlos Tedesco - Donald R. Winkler.

CONTENIDO

Presentacin

XV

Prlogo
XVII
Carlos Fuentes
Agradecimientos

XXIII

RESUMEN EJECUTIVO: UNA META, UN BALANCE, UN CAMINO

XXV

Captulo 1
POR QU Y PARA QU EDUCAR?

1.1. Hoy, educar es gobernar


1.2. Educacin y desarrollo humano
1.3. Funciones de la educacin y del sistema educativo
1.3.1 Funciones de la educacin
1.3.2 Educacin y sistema educativo
1.3.3 Funciones sociales de la educacin
1.3.4 Funciones individuales de la educacin
1.4. Educar en la aldea global

1
11
12
15
16
18
38
42

Captulo 2
DONDE ESTAMOS?
2.1. Los principales logros
2.1.1 Expansin de la matrcula
2.1.2 Las mujeres educadas
2.1.3 Formacin para el trabajo
2.1.4 Creciente esfuerzo financiero
2.1.5 El potencial de innovacin
2.2. Las principales insuficiencias
2.2.1 Expansin desacelerada y lenta
2.2.2 Un avance desigual y con olvidos
2.2.3 Invirtiendo en los ms ricos
2.2.4 Resultados acadmicos deficientes
2.2.5 Una inversin ineficiente

49
49
54

61

49
57
58
59
61
63
67
76
83

Captulo 3
LA DEBILIDAD DEL PROYECTO PUBLICO

87

3.1. Una doble ambivalencia

87

3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
107

Ausencia y apropiacin
La tentacin clientelista
La tentacin populista
La tentacin reivindicacionista
Las consecuencias

109
110
114

88
98
100

3.6.1 Prioridad insuficiente


3.6.2 Mayora silenciosa

108

3.6.3 Perspectiva recortada


3.6.4 Ms insumos que resultados

109

3.6.5 Debilidad de la escuela


3.6.6 Ritualismo educativo

115

Captulo 4
CONCEPCIONES DE ESTADO Y EDUCACION
4.1. El momento colonial
4.1.1 La ruptura
120
4.1.2 Primera inclusin-exclusin
120
4.1.3 El papel de la Iglesia
121
4,1.4 Desigualdad educativa
121
4.1.5 Avances en la escolaridad bsica
122
4.1.6 La excepcin de Caribe
122
4.1.7 La universidad
4.1.8 Vientos de cambio
123
4.2. El momento republicano
124
4.2.1 El descubrimiento de la educacin
124
4.2.2 Muchas ideas, pocas realidades
125
4.2.3 Primeros intento S de educacin para todos
126
4.2.4 Controversias y resistencias
127
4.2.5 Los episodios ms lcidos
128
4.2.6 Educacin pblica para las clases medias
131
4.2.7 La gran exclusin
131

119
120

123

90

4.3. El momento benefactor


4.3.1 La gran inclusin
132
4.3.2 El Estado educador
133
4.3.3 Semillas de exclusin
4.3.4 Demandas de diversificacin y enriquecimiento
135
4.3.5 Los desequilibrios resultantes
136
4.3.6 Trayectorias distintas
4.4. El momento neoliberal
4.4.1 Una inquietud mundial
138
4.4.2 Nuevo papel del Estado
140
4.4.3 El impulso inicial
144
4.4.4 Unidad y variedad
145
4.4.5 Ms expectativas que realizaciones
154
4.4.6 xitos y enseanzas
156

132

133

137
138

Captulo 5
HACIA UNA NUEVA POLITICA EDUCATIVA
5.1.
5.2.
164
5.3.
5.4.
171
5.5.

157

Un proyecto nacional
El papel del Estado

158

Eficacia de las polticas


El financiamiento

168

Administracin

178

Captulo 6
EDUCACION BSICA Y MEDIA

193

6.1. Los aspectos crticos


193
6.1.1 Mala calidad de la educacin bsica
193
6.1.2 La educacin preescolar no ha sido prioritaria
197
6.1.3 El dilema no resuelto de la educacin de los adolescentes
200
6.2. Los nuevos desafos de la educacin para nios

y adolescentes
201
6.3. Las tareas concretas
207
6.3.1 Disminuir las diferencias
207
6.3.2 Educacin bsica de calidad para todos
216
6.4. Los retos de la educacin intercultural
258
6.4.1 Avances y problemas
6.4.2 Polticas y estrategias

259
262

Captulo 7
EDUCACION PARA EL TRABAJO

269

7.1. Los problemas en perspectiva


7.1.1 Distintas instituciones y una tarea comn
270
7.1.2 Un mercado desordenado e inequitativo
276
7.1.3 Distanciamiento del mundo del trabajo
279

270

7.2. Hacia una solucin: competencias, sistemas e informacin


282
7.2.1 Qu es la formacin basada en competencias?
283
7.2.2 Sistemas nacionales deformacin para el trabajo
284
7.2.3 Informacin sobre el mercado de trabajo
304
7.3. Cmo financiar la educacin para el trabajo?
306

Captulo 8
EDUCACION PARA LA CIENCIA Y LA TECNOLOGIA
315
8.1. Los aspectos crticos
317
8.1.1 Una escasa actividad cientfica y tecnolgica
317
8.1.2 Un contexto muy poco estimulante
319
8.1.3 Una formacin bsica defectuosa
322
8.1.4 Un incierto sentido de la educacin universitaria
323
8.1.5 Un espacio reducido para la investigacin en la universidad
324
8.1.6 Un dbil sistema de posgrados
325

327
328

8.2, Principios para la formacin de la alta inteligencia


326
8.2.1 Saber por saber (0 el desarrollo del espritu)
8.2.2 Saber para hacer (o el saber eficaz)

8.2.3 Saber reflexionar (o el desarrollo del intelecto)


334
8. 3. Algunas directrices de poltica
8.3.1 Educacin para todos en ciencia y tecnologa
340
8.3.2 Universidad, ciencia y tecnologa
341

339

Sugerencias de lectura

359

LISTA DE RECUADROS
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8

LA PRIORIDAD: EDUCAR
EDUCAR, UN ACTO DE CORAJE 13
EDUCACIN Y DEMOCRACIA EN ESTADOS UNIDOS
SECRETOS EDUCATIVOS DEL XITO JAPONS
EDUCACIN Y CONSTRUCCIN NACIONAL EN ISRAEL
IDENTIDAD NACIONAL Y EDUCACIN EN EL CARIBE
EDUCACIN Y SUPERACIN DE LA POBREZA
APRENDER, SIEMPRE APRENDER

2.1

EDUCACIN, DESIGUALDAD Y CRECIMIENTO


EN AMRICA LATINA: UNA NOTA EMPRICA
LA EDUCACIN TEMPRANA Y LA POBREZA
LA CALIDAD DE LA EDUCACIN
EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

2.2
2.3

9
20
23
26
31
35
46
68
74
78

3.1
3.2
3.3
3.4

CLIENTELISMO: GOLPES BAJOS A LA EDUCACIN


AGENDA DEL SINDICATO DE MAESTROS
EL PAPEL DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES
DE PAULO FREIRE: LA EDUCACIN BANCARIA

93
102
111
116

4.1
4.2
4.3
4.4

DE JOS MAR: AGRUPAMIENTO DE LOS PUEBLOS DE AMRICA


LA REVOLUCIN PERMANENTE DE LA EDUCACIN COREANA
LAS REFORMAS EDUCATIVAS DEL CARIBE EN LA PRESENTE DCADA
LA POLTICA EDUCACIONAL DE MINAS GERAIS, BRASIL
150

129
141
146

5.1

5.5
5.6

ESTRATEGIAS DE CAMBIO Y FACTORES DE XITO:


CHILE EN LA DCADA DE 1990
LA RESPONSABILIDAD DEL SECTOR PBLICO EN LA EDUCACIN
EDUCACIN Y NO ARMAS
UNA CARACTERIZACIN DE LOS MODELOS DE DESCENTRALIZACIN
EDUCATIVA EN AMRICA LATINA
DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA Y PARTICIPACIN COMUNITARIA
EDUCO, LA OTRA BATALLA

6.1
6.2
6.3
6.4

EDUCACIN~ INFLUENCIAS EN LA TEMPRANA INFANCIA


197
LA CONTRIBUCIN DE LA FAMILIA AL APRENDIZAJE ESCOLAR 204
LA EDUCACIN PARA EL CAMBIO COMIENZA CUANDO EL NINO NACE 209
EDUQUEMOS A LA NINA!
214

5.2
5.3
5.4

161
165
175
180
186
190

6.5
6.6
6.7
6.8
6.9
6.10
6.11
6.12
6.13
6.14
6.15
6.16

EDUCACIN Y VALORES: EL DESARROLLO MORAL


EL -KNOW-HOW" DEL TRABAJO
QU HACE QUE UNA ESCUELA SEA EFICAZ
ESCUELA DE JORNADA COMPLETA
ESCUELA NUEVA: MEJORES AMBIENTES DE APRENDIZAJE
BRETE, PANTALLM EL PROGRAMA 'TELEDUCO " DE BRASIL
DE LA PRENSA TIPOGRFICA A LA EDITORIAL CIBERNTICA
PROYECTO ENLACES: DE LA TIZA AL COMPUTADOR
CUIDADO CON EL COMPUTADOR
MAESTROS: CON OJOS DE NIO
LOS DOCENTES Y LAS REFORMAS EDUCATIVAS
PARAGUAY. TORRE DE BABEL CON DEMOCRACIA Y MERCOSUR 263

219
223
226
230
232
235
238
242
246

7.1
7.2

LA SAGA DE LOS SENAI Y SUS CLONES


COMPETENCIAS LABORALES EN INGLATERRA, GALES
E IRLANDA DEL NORTE
LOS CENTROS FEDERALES DE EDUCACIN TECNOLGICA
DE LA ESCUELA AL TRABAJO: RECIENTE EXPERIENCIA
EN LOS ESTADOS UNIDOS
COLEGIOS UNIVERSITARIOS: INNOVACIONES EN LA EDUCACIN
SUPERIOR ARGENTINA
SISTEMAS DE ACREDITACIN UNIVERSITARIA
EL SISTEMA DE CERTIFICACIN DE COMPETENCIAS
LABORALES EN NUEVA ZELANDA
LA UNIVERSIDAD VIRTUAL: LA EXPERIENCIA DE MXICO

272

QU ES EL PENSAMIENTO CRTICO?
'TIENSA MAL Y ACERTARS`
ENTENDIMIENTO Y RAZN
COLOMBIA: EN BSQUEDA DE JVENES TALENTOS
PARA LA INVESTIGACIN
LA CIENCIA ES UNA COINCIDENCIA
ESTADO, CIENCIA Y TECNOLOGA

330
332
336

7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
7.8
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5
8.6

249
254

285
289
291
294
298
302
310

343
349
354

LISTA DE TABLAS

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7

5.2

Tasa de analfabetismo adulto en algunos pases, 1960


Tasa bruta de escolarizacin. Todos los niveles
Tasa bruta de escolarizacin. Nivel primario
Tasa neta de escolarizacin. Nivel primario
Tasa bruta de escolarizacin. Nivel secundario
Tasa bruta de escolarizacin. Nivel terciario
Distribucin de la poblacin de 15 aos y ms segn nivel
de educacin alcanzado, grupo de edad y sexo
Cobertura de las instituciones de formacin profesional
en algunos pases de Amrica Latina
Gasto educativo como porcentaje del PIB
Nivel de educacin del joven de 20 a 24 aos segn
la educacin del jefe del hogar, en pases y ciudades
seleccionadas - (1989-1992)
Tasas brutas de asistencia preescolar, por edad y pas
Gasto por alumno en dlares constantes de 1992
Asistencia externa a la educacin en Amrica Latina
y el Caribe
Escenarios de escolaridad de la poblacin mayor
de 25 aos, 1990-2020
Reformas analizadas en los pases seleccionados

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

Expansin de matrcula total. 1970-1994 50


Expansin de matrcula nivel primario 1965-1991
Expansin de matrcula nivel secundario. 1965-1993
Expansin de matrcula nivel terciario. 1965-1991
Evolucin del gasto educativo. Porcentaje del PIB, 1970-1993
Evolucin del gasto por alumno. 1970-1993

2.8
2.9
2.10
2.11
2.12
3.1
5.1

4.1 Estrategias de ejecucin de las reformas educativas


6.1 Factores que determinan la eficacia de la escuela
7.1 Estructura de un sistema de formacin para el trabajo

51
51
52
52
53.
55
56
59

58

66
76
85
113
182

173

53
54
55
59
86
153
227
286

PRESENTACIN
Nosotros en Amrica Latina y el Caribe, como en el resto del mundo, nos
enfrentamos cara a cara con el inicio de un nuevo milenio. Inevitablemente

esta realidad est marcada por la bsqueda espiritual. Uno no puede evitar
maravillarse con los avances del siglo XX: la expansin del alfabetismo; la
erradicacin del polo; la enorme disminucin en la mortalidad materna e
infantil; la legislacin internacional y regional, que cada da establece nuevos y
ms altos estndares; la era espacial y los casi increbles avances en la
tecnologa y las comunicaciones, que antes hubieran sido inconcebibles.
Simultneamente, sin embargo, uno se estremece por los azotes moralmente
inaceptables de la pobreza, la violencia, la discriminacin, el analfabetismo y la
carencia de salud bsica para todos. Este estado de cosas es inaceptable, pero
no estamos seguros de qu hacer, como individuos, como institucin o como
regin. Existe alguna panacea? Hay algn sector donde la inversin tenga un
mayor impacto, donde se maximice lo que en el MUD llamamos Desarrollo
Humano Sostenible, o en trminos ms sencillos, desarrollo centrado en la
gente, que le permita a sta ampliar sus opciones de una manera sostenible?
Aunque no existen respuestas definitivas, la educacin, de manera repetida, ha
sido identificada como una prioridad. Por esta razn, este Informe -que
esperarnos sea el primero de una serie - est dedicado a la educacin. Esta es
la consigna del Desarrollo Humano Sostenible, del PNUD y eventualmente,
esperamos, de una masa crtica de otros, como los lectores de este libro.
El Informe se benefici de las valiosas orientaciones de los miembros de la
Comisin Internacional para la Educacin en Amrica Latina y el Caribe. Los
miembros de la Comisin expresaron constantemente su preocupacin en
torno a la necesidad de concentrar la educacin no slo en el intelecto sino en
crear "alta inteligencia" -esa maravillosa combinacin del intelecto, la emocin
y el espritu, que ellos creen se requiere en la regin para enfrentar los muchos
retos del prximo siglo- En muchos casos expresaron la creencia de que
entraremos al siglo xxi con problemas que en efecto son los del siglo XIX. El
consecuente salto en la naturaleza y la calidad de las soluciones slo ser
posible si se dan los saltos correspondientes en la naturaleza y la calidad de los
individuos -una persona completamente educada y debidamente dotada para
la nueva vida y sus desafos- Las sociedades y los individuos sern tan exitosos
como lo sea su .educacin", en el sentido ms amplio de la palabra. La
educacin tendr que dejar de ser un asunto puramente privado, cuando no
excluyente, para convertirse en un inters genuinamente pblico. Este es el
reto del futuro en la regin de Amrica Latina y el Caribe, y el de este Informe.
Finalmente, no puedo terminar sin expresarle mis ms profundos agradecimientos al doctor Hernando Gmez Buenda y a su equipo del PNUD, sin
cuyo liderazgo y perseverancia este especial y oportuno documento no estara
ante ustedes.
Fernando Zumbado
Director Oficina Regional PNUD
para Amrica Latina y el Caribe.

P R O L O G O
Por Carlos Fuentes
El drama de la Amrica Latina en vsperas del nuevo siglo y del nuevo milenio
puede resumirse en un hecho: la continuidad cultural no ha encontrado an
continuidad poltica y econmica comparable. Una cultura hecha, por lo menos
desde hace cinco siglos, por descendientes de europeos, aborgenes y
africanos, carece an de correspondencias y equivalencias profundas en el
orden econmico y poltico.
Sin embargo, la riqueza de nuestro acervo cultural no data tan slo de 1492. Se
prolonga desde las civilizaciones indgenas del hemisferio, se proyecta desde
las civilizaciones africanas trasladadas en barcos esclavistas a Amrica, y
abarca, en su componente europeo, no slo a la cultura ibrica, sino, a travs
de ella, al legado griego y romano, judo y rabe, del mundo mediterrneo.
Estamos hablando de una civilizacin inmensamente rica, plural, "csmica",
como dira Jos Vasconcelos. Las pruebas de nuestra cultura estn en todas
partes y sin fisura alguna. De las construcciones solares de Machu Picchu y
Teotihuacn a la arquitectura moderna de un Luis Barragn en Mxico o un
Lucio Costa en Brasil. De las pinturas murales de Bonampak a los muralistas
modernos de Mxico, Rivera, Orozco y Siqueiros. De las celebraciones poticas
del alba de los tiempos del Popol Vuh maya al Canto general de Pablo Neruda.
De ese treno original de la msica del origen de Los pasos perdidos de Alejo
Carpentier a las composiciones modernas de Carlos Chvez, Alberto Ginesterra
y Heitor Villalobos: la continuidad es asombrosa, el origen enriquece el
presente, el presente alimenta el porvenir y cada una de nuestras races
antiguas tiene sus manifestaciones modernas. Slo en la novela el mundo
indgena pervive en Asturias y Arguedas, el mundo africano en Carpentier y
Amado, y el mundo mediterrneo, supremamente, en Borges, receptor en sus
cuentos de un Occidente teido de Corn y marcado por Talmud.
Cada etapa de nuestra historia contina y enriquece el pasado, hacindolo
presente. La cultura colonial no es desechable por el hecho de serlo, como va
a serlo si constituye el puente barroco entre nuestros pretritos indgenas,
europeos y africanos, y nuestra modernidad? Ese ncleo de identidad que
crean la poeta sor Juana Ins de la Cruz en Mxico, el inca Garcilaso de la Vega
y el arquitecto Kondori en el Per, el escultor y arquitecto Aleijaidinho en Brasil,

10

nos permite entender la conexin entre la pirmide maya y el conjunto


urbano moderno.
Por qu, siendo tan visible y aprovechable esta continuidad, insisten nuestras
ideologas polticas en separarlas negativamente en bloques antagnicos, lo
que Hernando Gmez Buenda llama los cuatro momentos de la Amrica
Latina: el momento colonial, el momento republicano, el momento benefactor y
el momento neoliberal? Generosa y racionalmente, el escritor colombiano
insiste en relacionar estos "momentos" entre s, no despreciar a ninguno,
aprovechar las lecciones de cada uno.
De hecho, hemos fracturado nuestra experiencia, dando lugar a una sucesin
de ideologas que slo se aman a s mismas cuando plantan el pie sobre el
cadver de la ideologa precedente. Una nacin, nos recuerda Isaiah Berlin, se
constituye a s misma a partir de las heridas que ha sufrido. Herida por s
misma y por el mundo -conquista, colonia, independencia, revoluciones,
imperialismos- Amrica Latina ha creado naciones que, en lo esencial, siguen
reflejando las fronteras de la poca independentista y, an, de la
administracin colonial: no somos los Balcanes. Lo que no hemos logrado es
eso que Ernest Gellner, por su lado, considera esencial para la fortaleza de una
nacin: la identificacin de nacin y cultura. La cultura preexiste a la nacin. La
nacin es fuerte si encarna a su cultura. Es dbil si slo encarna una ideologa.
La escolstica, la ilustracin, Santo Toms Rousseau, Comte, Marx, Keynes, los
chicos de Chicago. Le hemos dado preferencia a la ideologa, celebramos a la
cultura en sus aniversarios y en la plaza pblica, no le damos entrada a
nuestros salones.
Este divorcio se refleja en cifras abundantes sobre las divisiones sociales del
continente, el abismo entre pobres y ricos, las injusticias prevalentes y los
ndices bajsimos, a pesar del paso del tiempo, a pesar de xitos indudables, de
ingresos, de salud, de escolaridad, de empleo. Algo est podrido en los reinos
latinos de Amrica cuando la mitad de la poblacin -doscientos millones de
habitantes- sobrevive apenas con ingresos de noventa dlares o menos
al mes. En mi pas, Mxico, veinticuatro familias tienen ingresos mayores que
veinticuatro millones de ciudadanos. El 10% de la poblacin percibe el 60% del
ingreso nacional brasileo.
Nuestra pregunta es esta: Puede la educacin ser el puente entre la
abundancia cultural y la paucidad poltica y econmica de la Amrica Latina?
No, no se trata de darle a la educacin el carcter de curalotodo que le dimos a
la religin en la Colonia (resignaos), a las constituciones en la Independencia
(legislad), a los Estados en la primera mitad del siglo veinte (nacionalizad), o a
la empresa en su segunda mitad (privatizad).
Se trata, ms bien, de darle su posicin y sus funciones precisas tanto al sector
pblico como al privado, sin satanizar ni al uno ni al otro, pero sujetando a
ambos a las necesidades sociales manifestadas y organizadas por el tercer
sector, la sociedad civil. Respetemos y aprovechemos las lecciones de los

11

"momentos" anteriores, pero aceptemos que la continuidad y fuerza de nuestra


cultura jams se ha sometido a un patrn abstracto y nico, sino que ha
prosperado dentro de alternativas que hacen de la heterogeneidad, virtud. Ni
geogrfica, ni racialmente, ni por tamao, historia y poblacin, son iguales
Argentina y Bolivia, Mxico y Ecuador, Hait y Brasil. Pero esas diferencias no
nos disminuyen o agrandan en s, ni nos separan forzosamente, si sabemos
hacer de las diferencias, virtud: virtud de proposiciones plurales, variadas,
adecuadas a naciones diferentes y, muy a menudo, a distancias enormes
dentro de cada nacin. Brasil es Belindia, las provincias del norte de Argentina
no son Buenos Aires, y el sur indgena y pobre de Mxico no es el norte
industrializado y mestizo que hace frontera con los EEUU.
La sabidura clsica nos dice que de la diversidad nace la verdadera unidad. La
experiencia contempornea nos dice que el respeto a las diferencias crea la
fortaleza, y su negacin, la debilidad. Y la memoria histrica nos confirma que
el cruce de razas y culturas est en el origen de las grandes naciones
modernas. No hay una Francia puramente gala, ni una Inglaterra
nacionalmente feliz porque slo la habitan los druidas. No tiene la Amrica
Latina la inteligencia y la voluntad necesarias para integrar y fortalecer a sus
naciones protegiendo y alentando su pluralismo cultural Que ste, al
cabo, se integre en la corriente general de nuestro mestizaje, fortalecer a ste
y lo confirmar, adems, como el signo previsor de lo que sern las sociedades
mixtas y migratorias del siglo XXI; poseemos esa ventaja.
Quiero decir con esto que no hay educacin latinoamericana que no atienda a
las particularidades nacionales y regionales del continente. Podemos confiar en
que de nuestra diversidad respetada nacer una unidad respetable. La
uniformidad conceptual para sociedades heterogneas nos ha daado, nos ha
retrasado, y nos ha impedido aprovechar la experiencia y la sabidura de las
culturas alternativas en el mundo agrario, indgena y, ahora, proliferantemente
urbano, de Latinoamrica.
Unidos porque nos enriquecen nuestras diferencias. Base y propsito de una
educacin latinoamericana para el siglo -XXI, sta requiere, adems, un
proyecto pblico que la apoye. En su ausencia, la explosin de la demanda
conduce a un submercado de baja calidad para la poblacin, aunque de alta
rentabilidad para sus dueos.
Pero el proyecto pblico requiere la cooperacin del sector privado, que sin un
proyecto pblico acabar careciendo de consumidores, toda vez que no es
concebible en ninguna parte del mundo mayor produccin sin mayor
educacin, ni mejores niveles de compra sin ambos. Pero requiere tambin el
apoyo del tercer sector, que incluye a buena parte del capital humano de un
pas, que puede ser tan importante como la educacin que reciba y la cultura
que haga valer. A veces, donde la burocracia es ciega la sociedad civil
identifica los problemas de la aldea olvidada, de la mujer que es madre y
trabajadora, del barrio urbano donde habitan Ios olvidados" de Luis Buuel:
la favela, el rancho, la villa miseria, la ciudad perdida... Y otras veces, donde la
empresa privada slo advierte la ausencia de entidades, el sector social

12

descubre o inventa maneras de emplear los recursos locales, inclusive los


recursos para apoyar a la escuela y, donde no hay escuela, para ensear de
puerta en puerta si es necesario.
La educacin latinoamericana debe ser un proyecto pblico apoyado por el
sector privado y dinamizado por el sector social.
Su base es la educacin primaria y secundaria; que ningn latinoamericano de
diecisis aos o menos se encuentre con un pupitre vaco.
Su meta es la educacin vitalicia; que ningn latinoamericano deje jams de
aprender. La enseanza moderna es un proceso inacabable; mientras ms
educado sea un latinoamericano, ms educacin seguir necesitando a lo largo
de su vida.
Su prueba es ofrecer una educacin inseparable del destino del trabajo, en un
mundo donde el avance tecnolgico puede crear desempleo a pesar de la
educacin. Este problema debe resolverse mediante polticas de redistribucin
y readiestramiento del empleo. Ello requerir tcnicas de educacin
novedosas. Pero la Amrica Latina, continente de carencias y de frgiles
fundamentos, an puede dar un ejemplo de educacin para el trabajo a partir
de las necesidades de la "segunda nacin" de la pobreza y la marginacin.
Educacin artesanal, para los reclamos de la aldea, del barrio, de la zona
aislada. Educacin para la infraestructura. Educacin para el crdito. Educacin
para el ahorro. Todo esto nos exige la base social de la Amrica Latina.
Y educacin, en fin, para la democracia y en la democracia. Tenemos que
activar las iniciativas ciudadanas, la vida municipal, las soluciones locales a
problemas locales, todo ello dentro de un marco formal de divisin de poderes,
elecciones transparentes y fiscalizacin de las autoridades. Eduquemos a los
latinoamericanos para ejercer el poder. No el poder sobre los dems, sino el
poder con los dems.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, su Comisin
Internacional para la Educacin en Amrica Latina y el Caribe, y la Fundacin
Arias para la Paz y el Progreso Humano, significan un enorme paso adelante
para que nosotros y nuestros hijos, los latinoamericanos del siglo xxi, podamos
al fin, mediante la educacin, identificar nuestra cultura con nuestra poltica y
nuestra economa.
Mxico D.F, noviembre de 1997

13

AGRADECIMIENTOS
Esta publicacin es parte del Proyecto "Educacin y Desarrollo Humano" que
auspicia la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Sin el impulso y la dedicacin
de Fernando Zumbado, director de la Oficina, el Informe no hubiera sido
posible.
El equipo tcnico se benefici altamente de la primera reunin de la Comisin
Internacional para la Educacin en Amrica Latina y el Caribe, coordinada por
el seor ex presidente de Costa Rica y Premio Nobel de la Paz, scar Arias. El
inters y las sugerencias de los seores comisionados John Bieh1, Embajador
de Chile; Vctor Hugo Crdenas, ex vicepresidente de Bolivia; Ruth de Cardoso,
presidenta de la Comunidad Solidaria de Brasil; Carlos Fuentes, escritor
mexicano; Mara Emma Meja, Canciller de Colombia; Beatriz Paredes, senadora
de Mxico; Germn W Rama, socilogo y educador uruguayo, y Derek Walcot,
Premio Nobel de Literatura, fueron un estmulo y una gua invaluables a lo largo
del proceso; Carlos Fuentes tuvo la gentileza de redactar el Prlogo, scar
Arias contribuy con un excelente recuadro y el profesor Rama asesor
generosamente al equipo tcnico. Las opiniones aqu expresadas, sin embargo,
no necesariamente reflejan el punto de vista individual de los comisionados, y
la Comisin no es responsable de los errores u omisiones en el texto.
Las agencias internacionales contribuyeron de manera amplia y distinta. El
Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial, la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe, la Organizacin de Estados Americanos, la
Organizacin Internacional del Trabajo, y la Organizacin de Naciones Unidas
para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, a travs de sus varias oficinas
especializadas en la regin, pusieron sus escritos, sus estadsticas y el talento
de sus tcnicos al servicio del proyecto. Dentro del propio PNUD, la Oficina del
Informe de Desarrollo Humano suministr la informacin cuantitativa bsica
para el Informe. No menos valioso fue el soporte de los centros corresponsales
en Argentina (Universidad de Buenos Aires), Brasil (Instituto Brasileo de
Geografa y Estadstica), Colombia (Corporacin para el Desarrollo de la
Educacin Bsica), Chile (Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin),
Estados Unidos (Academy for Educational Development), Jamaica (West Indies
University), Mxico (Centro de Investigacin y Estudios Avanzados - Cinvestav),
Per (Grupo de Anlisis para el Desarrollo) y Venezuela (Universidad Central de
Venezuela).
Desde esas varias instituciones y pases fueron muchas las personas que aportaron su entusiasmo, su saber y su esfuerzo a este proyecto. No es posible
mencionarlas a todas. Pero el equipo tcnico tiene deudas de especial gratitud
con los colegas Patricio Cariola, Fernando Durn Ayenqui, Lorenzo Guadamuz,
Rollin Kent, Juan Luis Londoo, Carlos Gerardo Molina, Laura Mourino-Casas,
Roberto Martnez Nogueira, Errol Miller, Alfredo Sarmiento, Simon Schwarzman,
SyIvia de Senn-Gonzlez, Sara Silveira, Jaime Vargas y Jos Vicente Zeballos.
Los autores de los recuadros le aadieron autoridad y vivacidad al texto; y

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muchos de los entrevistados en diversos pases -autoridades, especialistas,


docentes, estudiantes y usuarios del sistema educativo- se reconocern en
determinadas hiptesis o giros del lenguaje. A unos y otros, gracias.
La gestin administrativa estuvo a cargo de la Oficina de Servicios de
Proyectos de Naciones Unidas, de las representaciones del PNUD ante los
gobiernos de Brasil, Costa Rica, Jamaica y, en particular, Colombia; de la
Fundacin Arias para la Paz y el Desarrollo Humano en San Jos, y del Instituto
de Desarrollo Autogestionario en Bogot. Doa Carmen Arias, doa Pilar
Delgado y doa Luz Stella Echeverri llevaron la mayor parte de la carga.
Aparna Mehrotra, coordinadora del Proyecto dentro del PNUD, lo enriqueci con
sus ideas, su compromiso y su paciente habilidad para lidiar con el nio que
hay en cada adulto. Por eso merece esta lnea final de reconocimientos.
Hernando Gmez Buenda
Director

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RESUMEN EJECUTIVO:

UNA META, UN BALANCE,


UN CAMINO
El XX fue el ms corto de los siglos. Comenz, como sabemos, en 1914. Y
acab, como tambin sabemos, en 1989. Hay otra cosa que sabemos: el siglo
que se nos vino encima, el xxi, ser el de la racionalidad cientfico - tecnolgica, el de la sociedad del conocimiento y, por eso mismo, el de la libertad. 0,
para decirlo desde un principio, ser el siglo de la educacin.
Por eso este Informe para Amrica Latina y el Caribe est dedicado a la
educacin. Tres preguntas sirven de gua al Informe: a) Qu le ha dejado el
esfuerzo educacional a nuestras sociedades?; b) Cules son los quehaceres
inconclusos y las tareas emergentes a la luz de las nuevas realidades? Y, sobre
todo, c) Cules cambios en la concepcin y en la gestin del siste ma
educacional son necesarios para satisfacer aquellas exigencias?
LA META
Si bien la situacin vara de pas a pas, el esfuerzo educativo tpicamente nos
ha dejado una poblacin familiarizada con los cdigos de la modernidad, un
amplo contingente de mano de obra calificada o semicalificada y unas lites
entrenadas en la "alta inteligencia" esto es, en la creacin de saber cientfico tecnolgico y en su aplicacin al progreso de nuestras sociedades. Tales
insumos han sido cruciales para el avance de los pases del rea en sus
procesos de integracin nacional, democratizacin poltica, crecimiento
econmico y superacin de la pobreza.
Pero Amrica Latina y el Caribe entran al siglo xxi con problemas del siglo XIX;
as que nuestros sistemas educativos tienen ahora que responder a una doble
exigencia. Por un lado, acabar de cumplir la vieja promesa de la modernidad:
una escuela efectivamente universal y efectivamente educadora. Y, por otro
lado, preparar nuestras sociedades para el desafo pluralista de la
posmodernidad y para su integracin exitosa a la "aldea global".
caracterizada por industrias y procesos productivos cuyos insumos crticos son
la informacin y el talento creador.
Se trata, en pocas palabras, de educar a todos para el siglo xxi. El hecho de
que ambas exigencias sean simultneas -y an, en cierto modo, excluyentes-,
explica la disyuntiva que suele inspirar tantas controversias acerca de las
polticas educacionales en Amrica Latina y el Caribe: formacin Ve punta"
para unos pocos o formacin masiva pero mediocre? Este Informe reivindica -y
cree demostrar cmo es posible- la nica respuesta vlida en trminos de

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desarrollo humano: educacin universal de calidad, formacin buena y para


todos.
Esa es, en todo caso, la obligacin ndiscutida del Estado: asegurar que todos
se eduquen, y que se eduquen bien. La universalidad y la calidad son la razn
misma de ser de los subsidios y de la intervencin estatal en materia
educativa. Ms an, esta es la nueva "inversin social" por antonomasia, la
funcin que todos los pases desarrollados exceptan del llamado Desmonte
del Estado": y es porque la carrera econmica y geopoltica del siglo xxi es una
carrera entre los sistemas educativos de las distintas naciones. Lo cual por
supuesto no implica renegar de la iniciativa privada, del pluralismo ni de la
libertad: al revs, se trata de aprovecharlos para que todos los ciudadanos
accedan a una educacin de buena calidad.
EL BALANCE
Amrica Latina y el Caribe llevan por supuesto tiempo de avanzar en pos de la
meta mencionada. Al paso que los gobiernos usualmente dedican una porcin
creciente de sus ingresos a costear la educacin, las tasas de escolaridad
han tendido a mejorar en todos los pases del rea y en todos los tramos del
sistema, las mujeres por regla general acceden a la escuela con tanta facilidad
como los varones, aumentan las oportunidades y modalidades deformacin
especfica para el trabajo, y se multiplican los proyectos innovadores.
Y sin embargo, al mirarlos ms de cerca, los avances no son tan halageos. La educacin temprana o preescolar, decisiva como es para la vida,
sigue siendo privilegio de muy pocos. Las tasas de escolaridad bsica han
mejorado ms por efecto del descenso en la presin demogrfica que por el
aumento de los cupos, los ndices de desercin y repitencia son penosamente
elevados, y las (escasas) mediciones de calidad habran de ser motivo franco
de alarma. La escuela bsica dej atrs a los grupos vulnerables: el campesino,
el indgena, el marginado urbano, la mujer de clase baja, apenas s alcanzan
unos pocos aos de educacin efectiva. El machismo de la cultura atraviesa
tambin las aulas. La secundaria se debate en una crisis de identidad -formar
para la universidad o formar para el empleo inmediato? mientras ms y ms
adolescentes perciben su propia vida como el no futuro. Los sistemas de
educacin para el trabajo suelen tener poca cobertura y muestran sntomas de
obsolescencia. La matrcula universitaria tiende a crecer en desorden y en
proporcin aparentemente inversa a sus niveles de exigencia acadmica. Y as,
el gasto creciente del Estado se ha traducido en ms altos costos unitarios sin
clara contrapartida en la calidad y an con impactos ms y ms regresivos
sobre la distribucin del ingreso.
La historia hubiera podido ser mejor. De hecho, en algunos pases de la propia
regin fue bastante mejor que en otros. Y fue mejor en los llamados "tigres"
del sudeste asitico, que hace unas dcadas partieron de niveles educativos
comparables a los nuestros, que dedican al sector un porcentaje comparable

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de su Ingreso y donde los resultados sin embargo son ostensiblemente


superiores en trminos de equidad, de calidad y de eficiencia.
Debajo de los defectos e insuficiencias indicados, se encuentra un rasgo ms
hondo del modo de organizacin social predominante en Amrica Latina y el
Caribe: la relativa debilidad de lo pblico es decir, el predominio de las
agendas particulares y estamentarias sobre la racionalidad colectiva. An con
importantes variantes nacionales, el entrecruce de tales agendas -por lo
dems legtimas si se las mira de modo aislado- ha tendido a ahogar el
proyecto pblico en educacin -la escuela universal de calidad-. Para resumir
las agendas de cada sector en forma casi de caricatura: las clases altas se
despreocuparon de la escuela pblica (pues sus hijos estudian en planteles
privados o en el exterior), mientras las clases medias desviaron el esfuerzo
estatal haca modalidades de alto costo unitario (la vocacional, la universitaria)
antes de haberse logrado la escuela bsica universal. Los polticos a menudo
practican el clientelismo educativo (que es expropiar lo pblico en favor del
cliente) mientras los gobernantes a menudo incurren en el populsmo (que es
expropiar el futuro comn en aras de la popularidad de un funcionario). Los
docentes tienden a encerrarse en sindicatos puramente reivndicativos,
mientras los padres de familia tienden a marginarse de la escuela y a exigirle
apenas que les "guarde" a sus hijos durante unas horas. Las agencias y
organismos multinacionales sobrevenden a veces sus propias modas, mientras
los planificadores y tcnicos del sector suelen aislarse en su racionalidad
presuntamente incontaminada. Y as, la gestin educativa transcurre con
un gran ausente: la accin organizada y vigilante de la ciudadana, el inters
pblico o sea el genuino inters del pblico.
Pero la caricatura anterior no debe ocultar el hecho de que en Amrica Latina y
el Caribe por supuesto existe -desde hace mucho- una esfera de lo pblico,
cuya vigencia y cuyo contenido cambian con el pais y con el momento. Y
aunque no siempre lo pblico equivale a lo estatal, esos cambios se reflejan
con especial nitidez en las distintas concepciones del Estado y en sus distintas
actitudes frente a la educacin.
En efecto: la primaca del inters pblico es un afn propio de la modernidad.
Por eso no es coincidencia que los primeros pases en modernizarse
-Argentina, Costa Rica, Chile, Uruguay- hubieran emprendido el camino de
la escuela pblica universal desde hace alrededor de un siglo. Ni es
coincidencia que el Caribe anglfono, donde lo pblico fue prioridad desde
temprano, registre una cobertura notable y un balance aceptable entre los tres
tramos del sistema escolar. En los pases mestizos ms populosos -Brasil,
Mxico, Colombia, Venezuela- la ampliacin de cobertura obedeci a una
segunda "ola" de modernidad: la industrializacin y urbanizacin de la segunda
mitad del siglo xx. En pases de base indgena -Bolivia, Guatemala, Per- la
"ciudadana " efectiva y, con ella, el derecho a la educacin, fueron hasta no
hace mucho un patrimonio exclusivo de los blancos. Los pases an hoy menos
modernos -Hait, Nicaragua u Honduras igual que las regiones rezagadas en
pases de modernizacin tarda -el nordeste de Brasil, el sur de Mxico, el

18

oriente de Colombia o el de Venezuela- son tambin los de ms visibles


carencias educativas.
Pese a las muchas peculiaridades nacionales, cabe tambin distinguir cuatro
"momentos" sucesivos en la concepcin del Estado y su tarea educativa. Bajo
la Colonia, se trataba de infundir lealtad a la metrpoli, de adoctrinar al nativo
en la fe cristiana y de mantener la segregacin ocupacional entre colonos y
colonizados. El momento "republicano" que sigui a la Independencia pens en
la escuela como constructora de la identidad y unidad nacionales y como
formadora del nuevo "ciudadano" (as la ciudadana no fuera universal o fuera
desigual para las varias clases sociales). Con la industrializacin, la
urbanizacin y la movilizacin poltica de los estratos medios, el Estado asume
su perfil "benefactor", la educacin se concibe como un derecho de gran valor
econmico y laboral, la escuela pblica se masifica, se expanden la formacin
tcnica y la pos-secundaria, florece el intervencionismo y se agiganta el
aparato educativo del Estado. Por ltimo, escoltado desde afuera por la
globalizacin y desde adentro por la crisis fiscal, lleg el momento "neoliberal
", con el correlato de las reformas educativas en curso: eficiencia,
desregulacin, descentralizacin, "focalizacin " y participacin son los nuevos
nombres del juego.
Aunque, de nuevo, las reformas varan con el pas, y aunque es an temprano
para evaluarlas, ellas en general despiertan dudas legtimas en cuanto a su
real capacidad de modificar las prcticas educativas y en cuanto a su eventual
impacto sobre la equdad. Del otro lado, las reformas suelen tener la virtud de
hacerle frente a viejos intereses creados -de reafirmar el inters pblico- y de
estar fortaleciendo la capacidad de cambio de las instituciones del sector.
EL CAMINO
S se profundiza en el inters pblico como norte y si se consolida la capacidad
de cambio institucional, Amrica Latina y el Caribe estarn en condiciones
ptimas para cumplir su doble y ponderosa tarea educativa. Es posible llegar a
la escuela para todos, la escuela educadora, la escuela para el siglo del saber,
si la poltica y la gestin se aferran a unos pocos principios orientadores.
- Educar, tarea de todos
Entendida como la suma de prcticas sociales que estimulan el aprendizaje, la
educacin es un proceso abierto y constante, que compromete a todas las
personas, los estamentos y las instituciones. El sistema escolar -desde la
"guardera" infantil hasta el posgrado -tiene por supuesto un papel esencial e
irrenunciable. Pero educar es tambin una tarea central de la familia, las
Iglesias, los partidos polticos, los sindicatos, los gremios, las asociaciones
voluntarias, los medios de comunicacin y las empresas que deben entrenar su
fuerza de trabajo, para aludir apenas a las principales instituciones involucradas. Es ms: la labor educativa no puede ser eficaz sin la colaboracin
armnica entre estas varias instituciones, o sin la participacin, el apoyo y la

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supervisin de la comunidad y del Estado. Y, todava ms, la educacin, que es


un derecho, tambin es un deber de todos: Para crecer como persona y servir .
r como ciudadano, cada uno de nosotros est obligado a cultivar al mximo
sus potencialidades, a hacer de la propia vida un empeo permanente de
aprender.
o Educar, la prioridad
Educar es lo primero. Porque la educacin es condicin de la cultura la libertad
y la dignidad humanas. Porque es la clave de la democracia poltica, el
crecimiento econmico y la equidad social. Porque es nuestro pasaporte
individual y colectivo hacia el maana. Lo cual significa que la educacin ha de
ser primera entre las preocupaciones pblicas y primera entre los esfuerzos
nacionales. Significa que la educacin ha de ser objeto de consensos sociales
amplios y duraderos. Y significa tambin que al sector se le den todos los
recursos necesarios para cumplir, pero se le quiten todos los pretextos para
desperdiciar.
Educar para el cambio
Porque el cambio es la nica constante del siglo en que vivimos, educar hoy es
educar para el cambio. No el aprender por aprender, sino el aprender a
aprender. No la solucin a los problemas, sino la capacidad de resolver proble mas. No la repeticin, que es cierta, sino la libertad, que es incierta. No el
dogmatismo, sino la tolerancia. No la formacin para el empleo, sino la
formacin para la empleabilidad. No la educacin terminal, sino la educacin
permanente, la educacin arte y parte de toda una vida.
El Estado, un papel claro
Las acciones y subsidios del Estado deben apuntar hacia res objetivos bien
precisos: educar al ms pobre, costear los bienes que la iniciativa privada no
producira por s sola, y asegurar una informacin transparente acerca de las
distintas opciones educativas. Esto implica cambios bastante drsticos en la
asignacin tradicional de los gastos y de los costos, en la secuencia
convencional de soluciones educativas, en los papeles y la habitual organi zacin interna del aparato educativo.
o Lo importante es el resultado
Hay que pasar de una buena vez a la gestin por objetivos. Lo esencial no son
los aparatos: son las funciones. No es la enseanza: es el aprendizaje. No es
instruir: es educar. No es el maestro: es el alumno. No es la burocracia: es el
aula. No es el reglamento rgido y abstracto: es la escuela concreta y viviente.
De suerte que el Estado no puede seguir reducido a proveer los insumos: tiene
que responder por los productos. Las soluciones educativas no pueden seguir
siendo acartonadas: tienen que escoger los mtodos que sirvan mejor a cada
una de sus grandes categoras de usuarios. La autoridad no puede seguir

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residiendo tan lejos de los problemas: los medios y la responsabilidad deben


confiarse a quien mejor pueda controlar los resultados. El Ministerio, la escuela
y el aula no pueden seguir siendo una "caja negra": tiene que haber sistemas
de evaluacin y de informacin crebles, amplios y permanentes acerca de los
agentes, el proceso y los resultados del sistema en cada nivel. Por sobre todo,
la gente tendr que decidirse a cuidar lo que es suyo: sin participacin y
veedura ciudadana no hay para qu o a quin rendirle cuentas.
Aunque los anteriores principios valen tanto para la educacin como para el
sistema educativo, es importante distinguir entre estos dos concep tos. La
educacin, como se dijo, es una prctica social que se extiende a una gran
variedad de instituciones. El sistema educativo est integrado por escuelas,
colegios o liceos, universidades y otras instituciones formal y fun
damentalmente dedicadas a la tarea de educar. Las recomendaciones de este
Informe -porque quieren ser especficas y operativas- conciernen sobre todo al
sistema escolar o educativo. Pero de entrada debe quedar claro que la
responsabilidad de educar bien, tanto como las culpas por mal educar, no se
reducen a la escuela. Y a la inversa: el sistema escolar cumple ciertas
funciones extraeducativas (dar empleo a miles de maestros, "guardar" millones de infantes ... ) que a menudo interfieren con su labor primordial: formar
para la vida y el trabajo creador.
En efecto, al sistema escolar se le asignan tres papeles principales: la
educacin bsica o formacin general de los nios y J . jvenes, la preparacin
para el trabajo y el entrenamiento de la "alta inteligencia" en la perspectiva de
la ciencia y la tecnologa. Hay una cierta tendencia a suponer que se trata de
un proceso piramidal, donde la escuela primaria dara acceso a la " cultura
general" ' la escuela media capacitara para oficios y la universidad preparara
para la ciencia. Pero esta ecuacin es simplista y peligrosa: estamos en
realidad ante tres vectores de aprendizaje simultneo, entrelazado y continuo,
donde a cada tramo y a cada modalidad del sistema le corresponden nfasis
particulares y concatenados.
Las tareas especficas que debe realizar cada sistema educativo dependen,
naturalmente, de cules sean los logros y los faltantes en el pas respectivo.
Con todo, al mirar al conjunto de Amrica Latina y el Caribe, se destacan
ciertas urgencias generalizadas en cuanto hace a la educacin bsica, a la
capacitacin laboral y a la formacin de la "alta inteligencia
o Educacin temprana para los ms pobres
El atraso infantil es el gran transmisor de la pobreza de una generacin a la
siguiente. Para romper este crculo de hierro es preciso atender las necesidades mnimas de nutricin, salud y desarrollo psicosocial de todos los nios
en edad preescolar. Los programas deben dirigirse primero a los ms vulnerables ---como decir infantes en hogares marginados, incompletos o sostenidos
por una mujer-. Segn cuales sean la posibilidad nacional y las caractersticas
de los usuarios, dichos programas pueden adoptar una gama ampla de

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modalidades y estrategias, formales o no formales, en centros educativos,


comunitarios o en los hogares: lo que importa es el resultado.
9 Educacin para igualar las oportunidades
El principio de equidad exige darle ms al que arranca con menos. Por eso el
Estado debe compensar la desventaja inicial de los marginados, y nada
encarna mejor esa desventaja que el tener menos educacin bsica o educacin bsica menos buena. La identidad de los "marginados" vara con los
pases, pero por lo regular se trata del pequeo campesino, el indgena, el
afroamericano, el trabajador informal urbano y la mujer pobre. Los subsidios
han de llegar primero a estos grupos, con un esfuerzo deliberado para
contrarrestar su desventaja: jornada escolar ms intensa, mejores docentes y
apoyos enriquecidos de aprendizaje, reconocimiento explcito de la dimensn
tnica, social o de gnero en el currculo y en la metodologa de la enseanza.
9 Educacin bsica integral
La escuela bsica es obligatoria en todos los pases y en todos ellos debe ser
universal. Pero no basta con ocupar un pupitre durante algunos aos: el
educando debe lograr un cierto cmulo de destrezas, de saberes, de actitudes
y de valores. Los necesarios para seguir aprendiendo: lectura, escritura,
expresin oral, clculo, razonamiento lgico y espacial, apreciacin esttica,
capacidad de interpretar y criticar audiovisuales... Los necesarios para
convivir: no agredir al otro, saber interactuar, decidir en grupo, cuidar de s
mismo, cuidar del entorno... Los mnimos necesarios para un trabajo tpico del
siglo xxi: bilingismo, habilidad matemtica y de lectura correspondientes al
menos al noveno grado, habilidad para solucionar problemas (lo cual
conlleva la formulacin y prueba de hiptesis), habilidad para el trabajo en
equipo... Los necesarios para entender y disfrutar la ciencia y la tecnologa: un
pensamiento crtico, que sea capaz de poner orden en la experiencia dispersa
y sea capaz de revisar una y otra vez sus propios supuestos.
o Educacin bsica de calidad
La mayora de los latinoamericanos y caribeos que pasan por la escuela
bsica realmente no adquieren los aprendizajes mencionados atrs. Este es
el gran vaco de la calidad, que se vuelve ms acuciante a medida que avan za
el "siglo del conocimiento". El aprendizaje depende de diversos factores,
muchos de los cuales pueden ser controlados desde el propio sistema educativo. Para sealar las cuatro "claves" mejor establecidas: a) Un maestro
motivado y bien calificado; b) Materiales y apoyos que faciliten y enriquezcan
el proceso; c) Una jornada escolar ms asidua, ms extensa y, sobre todo ms
intensa, y d) Una escuela eficaz es decir, creativa y autnoma, donde los
insumos y los procesos se subordinen deliberada y ordenadamente al
aprendizaje. Las diversas polticas especializadas -de personal, de dotaciones,
de reparto de competencias, de "ingeniera organizacional"...pueden y deben
apuntar a estas varias claves.

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o Ms escolaridad promedio
Pese a la expansin sustancial de la matrcula, la poblacin de Amrica Latina
y el Caribe est subeducada: 4.85 aos de escolaridad media (en 1990) frente
a 8.65 entre los "tigres" de Asa, o frente a los 12.2 de Canad, 12 de Francia,
11.7 del Reino Unido u 11 de Estados Unidos (y esto, sin contar que en el
mundo desarrollado un ao significa 900 horas de asistencia a la escuela,
mientras el promedio en nuestra regin no pasa de 600-700 horas). La
escolaridad media de la poblacin aumentar como consecuencia directa de
las cuatro polticas ya descritas, a saber: la apertura masiva del preesco lar
para los nios ms pobres, la escuela bsica preferencial para los margnados,
y las ganancias en retencin y no reptencia que seguirn al aprendizaje
integral y al mejoramiento de la calidad. Si bien, otra vez, las estrategias
deben responder a la situacin de cada pas, los ejercicios de simulacin para
el conjunto de Amrica Latina y el Caribe sugieren que en 20 aos nuestra
poblacin trabajadora podra tener unos 9 aos de escolaridad media, con
invertir apenas medio punto o un punto adicional del PIB, que adems se
pagara con creces durante los aos subsiguientes.
0 Rejuvenecer la secundaria
La adolescencia es el tiempo de la bsqueda; por eso, la secundaria o escuela
media debe ser un espacio para la exploracin, el lugar donde cada joven
prefigure los distintos futuros que pueden ser el suyo. As, en vez de la vieja
ambigedad entre formar a los de arriba para una carrera universitaria y a los
de abajo para un empleo modesto, la secundaria debe proveer a todos una
buena educacin general y la posibilidad de que todos ensayen actividades
"preuniversitarias" y "prelaborales" hasta encontrar aquella que mejor consulte
sus intereses y habilidades personales.
4 El maestro, un profesional
Los maestros de Amrica Latina y el Caribe por lo general se debaten entre la
proletarizacin y la profesionalizacin. Pero la escuela del siglo xxi sin duda
necesita de profesionales: docentes que trabajen por resultados y no por
horas, que se renueven y apliquen el mejor saber disponible. Para eso hay que
adoptar los criterios propios de las comunidades profesionales, como decir:
respeto por el maestro, reclutamiento exigente, salarios competitivos, libertad
de criterio, alzas en funcin de los logros, ascenso por mrito, estmulos
simblicos, constante actualizacin, y evaluacin por parte de los usuarios.
o Formar para el trabajo, una empresa duradera
Los oficios del siglo xxi son cada vez ms complejos y cada vez ms exigentes.
Enhorabuena: son oficios ms humanos. Pero el horizonte que la revolucin
laboral est abriendo a la educacin es tambin su gran desafo: pasar de lo
repetitivo a lo creativo, de lo particular a lo generalizable y de lo rutinario a lo

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incierto. Esto significa entender la formacin laboral como una secuencia que
parte de ciertos aprendizajes bsicos, pasa por ciertas destrezas generales y
luego por habilidades ms especficas, para rematar -ya fuera de la escuelaen la formacin exacta para la ocupacin exacta. Con tres implicaciones
directas sobre el sistema educativo. En primer lugar, la educacin para el
trabajo ya no es un compartimento aislado: ahora recorre todos los tramos del
sistema, y por eso en el preescolar, en la escuela bsica y en la secundaria
deben desarrollarse los aprendizajes laborales bsicos que fueran dichos. En
segundo lugar, la universidad debe auto-reconocerse como una institucin que
educa para el trabajo, no apenas para el prestigio. En tercer lugar, la educacin
no concluye al recibir el ltimo diploma: es una tarea vitalicia, un reciclaje
permanente donde las empresas y las escuelas comparten y se reparten el
ayudarnos a aprender -y, cuando sea necesario, tambin a desaprender-.
o A nuevas ocupaciones, nuevas formaciones
El empuje de la revolucin laboral sobre los sistemas nacionales de "formacin.
profesional" es an ms apremiante. Por una parte, la educacin especfica
para aquellos oficios clsicos de la era industrial pierde vigencia cada da;
ahora se precisan destrezas ms flexibles y ms susceptibles de aplicacin en
contextos novedosos. Por otra parte, las empresas diversifican sus demandas
de capacitacin y tambin proliferan las ofertas educativas buenas, malas o
regulares -con la resultante confusin del mercado-. A la primer exigencia
(flexibilidad) responde bien el enfoque de "formacin por competencias " (en
vez de la vieja formacin por oficios): el trabajador competente aprende
(mientras su colega calificado sabe"), conoce una "familia" tecnolgica (no
apenas un oficio), comprende (el otro slo hace), decide (su antecesor
obedeca) y se concentra en los resultados (el de antes se concentraba en los
procesos). A su turno, el "sistema de formacn . para el trabajo" vendra a
atender la segunda exigencia (ordenamiento del mercado): los dstintos
oferentes de capacitacin coordinan sus programas, bajo orientacin del
Estado y alrededor de informacin confiable, actualizada y completa.
o Racionalizar la educacin superior
El crecimiento veloz de la matrcula y la creciente diversificacin de carreras,
programas e instituciones de educacin superior son dos logros muy
destacados de nuestros sistemas educativos; y sin embargo el desorden que
ha acompaado a esta expansin redunda en desmedro de la eficiencia, de la
equidad y de la calidad. Para corregir el rumbo, conviene reconocer que
distintas "universidades" de hecho cumplen distintos propsitos sociales, y
por tanto merecen distinto tratamiento por parte del Estado. Conviene revisar
los criterios y mecanismos para la asignacin de subsidios y el cobro por
servicios, en forma tal que se elimine el desperdicio y la filtracin hacia los
grupos ms pudientes. Y conviene adoptar un sistema de acreditacin
respetable y respetado, para que los usuarios sepan a ciencia cierta qu se les
est ofreciendo.

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o Educacin de la alta inteligencia


Navegar en la aldea global ser una tarea que exige muy altos niveles de
"inteligencia social" esto es, capacidad organizada del pas para adaptarse a
un mundo que cambia rpidamente, lo cual supone adquirir y procesar
informacin sumamente compleja, para tomar decisiones que aseguren el
aprovechamiento ptimo de cada coyuntura. La alta inteligencia conlleva una
tica de aceptacin de la verdad, de responsabilidad, de compromiso con el
bien pblico por encima de los intereses particulares o sectoriales, de respeto
invariable por los valores universales encarnados en los derechos humanos y
en la prctica de la justicia. Por eso es necesario desarrollar el pensamiento
crtico y estimular la actitud cientfica desde la primera escuela y a lo largo de
toda la vida educativa. La universidad, en particular, tiene la obligacin
deformar esta alta inteligencia, ora para que impulse el avance de nuestras
sociedades en materia de ciencia y tecnologa, ora para que aplique la criba
del pensamiento crtico y la tica de la inteligencia a la conduccin cultural,
poltica, econmica y social de nuestros paises.
0 Un espacio vital para la ciencia y la tecnologa
La investigacin cientfica y tecnolgica necesita de un cierto clima institucional, acadmico y financiero. A veces ese clima se encuentra fuera del
sistema educativo: por eso hay tanta investigacin (y buena investigacin) en
institutos o empresas ajenos al sistema. Pero la universidad -para no
confundir: un cierto tipo de universidad- sigue siendo el hogar privilegiado
para la ciencia -o, en todo caso, debe volver a serlo-. Para ello se necesita
preservar el compromiso de los programas graduados, y en especial el
doctorado, con los ms rigurosos cnones de la investigacin. Se necesita
elevar en serio la inversin nacional en ciencia y tecnologa, y asignar -sobre
todo- los recursos en funcin estricta de la productividad acadmica. En fin, se
necesitan las "seales correctas". los estmulos, exigencias y apoyos que
hacen ms probable la apuesta improbable del investigador: la apuesta de
descubrir o inventar algo nuevo bajo el

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CAPTULO 1
POR QU Y PARA QU EDUCAR?
1.1. Hoy, educar es gobernar
Por entonces Amrica se estaba inventando. Juan Bautista Alberdi, arquitecto
de la Constitucin argentina de 1853, lo haba captado en una frase magistral:
"gobernar es poblar"; y, en efecto, el poblamiento nos fue inventando como
territorio. Pero haca falta inventarnos tambin como cultura, y esa fue la
intuicin genial de Domingo Faustino Sarmiento, el presidente que prefiri su
humilde ttulo de maestro: "gobernar es educar", deca Sarmiento hace ciento
cincuenta aos. As era ya en el siglo XIX. As fue durante todo el siglo XX. Y as
ser, sobre todo, a medida que avance el nuevo siglo.
Este va a ser el siglo del saber. Ms precisamente, el siglo de la raciona lidad
cientfica y tecnolgica. Cierto: nuestra especie ha dependido siempre de sus
creencias y sus tecnologas, desde el tiempo inmemorial del animismo y la
invencin de la rueda. Pero ahora esas creencias van siendo cada vez ms
penetradas por la ciencia y esas tecnologas estn cambiando a un ritmo sin
precedentes.
La revolucin cientfica es el motor de este tempo de vrtigo. Aunque no sea
fcil medir el conocimiento, dicen los entendidos que, si la vida del Homo
Sapiens sobre la Tierra hubiese durado una hora, el 95% de su saber
provendra de los ltimos 20 segundos. En los ltimos 4 segundos -en el siglo
xx- se han producido 9 dcimos de aquel saber; y en el ltimo segundo -en
estos 25 aos- hemos aprendido tres veces ms que durante el medio milln
de aos anteriores.

26

El saber cambia el mundo, y nuestro mundo est cambiando con la prontitud


de los saberes nuevos. Todos sentimos que se abri la puerta, aunque no
sepamos a dnde conduce. Por eso apenas atinamos a decir que nuestra poca
es distinta: hablamos de "pos-modernidad" en la cultura, de "pos-fordismo" en
la organizacin del trabajo, de "pos-Guerra Fra" en la geopoltica. Es como otro
big bang. El tiempo ahora es ms corto y el espacio es ms pequeo: lo uno se
denomina "aceleracin de la historia", lo otro es la "aldea global". Son las
dimensiones objetivas y, en especial, las dimensiones subjetivas de la nueva
sociedad, la sociedad del conocimiento. Cinco caractersticas relacionadas
definen bien esta nueva forma de sociedad:
En la sociedad del conocimiento, la ciencia y tecnologa van conquistando uno
a uno los distintos mbitos que son la vida. Un nuevo saber tcnico transforma
cada da nuestro modo de ganar el pan y nuestro modo de consumirlo. El modo
de transportarnos y el de pagar una cuenta. El de comunicarnos con nuestros
amigos y el & curarnos de la enfermedad. El modo de aprender y el de
divertirnos. El modo de organizar el hogar y el de descansar, el de hacer la
guerra y el de resguardar nuestra privacidad. Tambin el modo de sentir, el
modo de pensar y hasta el modo de amar. 0 acaso habr que mencionar
milagros como la Internet y la televisin satelital, el dudoso "prozac", la
realidad virtual o el sueo-pesadilla de las intervenciones sobre el genoma
humano?
En segundo lugar, los oficios de la sociedad del conocimiento tienen un
creciente contenido tcnico v cada vez es mayor el nmero de ocupaciones de
alta tecnologa. No da lo mismo manejar un arado que un minitractor, una
mquina de escribir que un computador, un bistur que un rayo lser. Y en la
cima de la pirmide ocupacional se encuentra una nueva clase de talentos
dedicados a disear soluciones nicas para problemas nicos. Son los
"analistas simblicos" cuyos cargos, para decirlo con algn humor, suelen
sonar como una combinacin de las tres listas de palabras siguientes:
Ingeniero
Director
Diseador
Consultor
Coordinador
Administrador
Consejero
Gerente

administrativo
financiero
de proceso
de desarrollo
de estrategia
de poltica
de investigacin
operativo

de sistemas
de proyectos
de comunicaciones
de negocios
de recursos
de productos
de planeacin
de mercadeo 2

Tercero, las industrias dinmicas de la sociedad del conocimiento son las


industrias de la inteligencia: la biotecnologa, la informtica, la microelectrnica, las telecomunicaciones, la robtica, la industria de nuevos
materiales y la aviacin civil son las actividades bandera del nuevo siglo.
Ninguna de estas industrias depende de los recursos naturales. Ni de la mano
de obra barata. Ni siquiera del capital, que va a donde lo llaman con la
velocidad de la luz. Estas industrias dependen de un nuevo factor de

27

produccin: se llama el conocimiento. Y no slo en las nuevas industrias. Los


procesos de produccin y comercializacin en las actividades tradicionales
-desde la agricultura hasta la banca y desde la construccin hasta las ventas
minoristas- ya estn viviendo la revolucin de los computadores, la fibra ptica,
el lser, los insumos artificiales y los sistemas numricos de control en planta.

De suerte que en la sociedad del conocimiento el valor agregado ya no


proviene de los factores clsicos de produccin, "tierra, capital y trabajo": viene
de la tecnologa, antes que nada. Por eso se han agigantado la productividad
humana y la retribucin al saber. Por ejemplo: cada trabajador europeo produce
ahora veinte veces ms de lo que produca hace un siglo, doscientas veces
ms que hace tres siglos y unas mil veces ms que en el tiempo de Cristo. Por
ejemplo: la mitad de todos los bienes y servicios producidos por la humanidad
en su medio milln de aos, data de los ltimos 50 aos. 0 por ejemplo:
alrededor del 60% de lo que paga usted por un traje, cerca del 80% del precio
de un automotor y ms del 90% de lo que cuesta un computador son regalas,
costos de diseo y similares pagos a la inteligencia.
Quinto, pero no menos importante: las viejas certezas se han ido derrumbando.
En un medio que cambia rpidamente, cada uno de nosotros tiene que cambiar
con igual velocidad. Nuestros conocimientos, igual que los productos
farmacuticos, tienen (o deberan tener) una fecha de caducidad: 5 o, a lo ms,
10 aos, despus de los cuales quedan obsoletos. Un nmero cada vez mayor
entre nosotros se ve obligado a cambiar con frecuencia creciente su sitio de
trabajo, su residencia, sus amistades, sus afiliaciones. La experiencia personal
y los medios masivos de comunicacin cada da nos ensean que hay otras mil
formas posibles de vivir la vida. Es un tiempo de fragmentacin. De perplejidad. El tiempo de la incertidumbre. No, como dijo alguna vez Ionesco,
porque falten las ideologas simplificadoras, sino porque ninguna de ellas
conduce a ninguna parte. Eso s -y por eso mismonuestro tiempo es el tiempo
de ser libre.
La sociedad del conocimiento es tambin una sociedad global. 0 mejor, esta
enorme ola tecnolgica aceler el proceso de "globalizacin" que hace siglos
traa el Mundo Moderno. De suerte que nuestra "aldea global" tiene su origen
cercano en dos innovaciones tcnicas muy poderosas. La primera es el
computador, que agigant nuestra capacidad de procesar informacin: un "PC"
de hoy tiene 60 mil veces ms potencia, por dlar invertido, que aquellos
mamotrticos "Univac" de los aos sesenta; es ms, segn la llamada 'Ley de
Moore", esa capacidad se sigue duplicando cada 18 meses. La segunda
novedad est en las comunicaciones; para decirlo con una sola cifra: el primer
cable transatlntico, en 1956, tena capacidad para 50 llamadas telefnicas; la
fibra ptica puede conducir 85 mil llamadas, una ganancia del 170 mil por
ciento en apenas 30 aos.
Impulsado por la tecnologa, el proceso de globalizacin se expresa en -y se
refuerza desde- tres dimensiones complementarias: una econmica, una

28

cultural y una geopoltica. Y este triple movimiento realza el papel de la


educacin a tiempo que modifica hondamente sus contenidos.
Los hechos econmicos son bien conocidos. Se globaliza la competencia:
mientras el producto mundial aument en dos y media veces durante el ltimo
medio siglo, el comercio internacional se multiplic por cuatro. Se globaliza el
mercado de capitales: la gran bolsa internacional mueve cerca de 600 millones
de dlares por minuto es decir, 40 veces el valor de las exportaciones de
bienes y servicios. Se globaliza la organizacin del trabajo: hay 36 mil
empresas multinacionales que controlan un tercio de los activos privados del
planeta, aportan una cuarta parte del producto total y generan un 40% del
comercio internacional. Y se globalizan las industrias de la inteligencia: el
intercambio de bienes o servicios de "alta tecnologa" crece tres veces ms
rpido que el resto del comercio. La internacionalizacin de estos diversos
flujos econmicos tiende a elevar el ingreso y el nivel de vida de los varios
pases, segn se piensa generalmente.
La globalizacin de la cultura es ms controvertida. Los medios de comunicacin, los viajes y las comunidades transnacionales sin duda difunden
imgenes, creencias y estilos de vida similares. En opinin de muchos, sin
embargo, estos elementos son ms bien superficiales (la hamburguesa, el
"jean", el "rock ... ) o se acogen por su mero valor funcional (el ingls como
lingua franca, los hbitos laborales de los "yuppies"...). Y otros temen que esta
"globalizacin" no sea en efecto ms que una "norteamericanizacin" de la
cultura, una versin ms sutil del imperialismo. En todo caso, hay un sentido
en el cual la internacionalizacin de los modos de pensar nos ha permitido
crecer como seres humanos. Nos ha hecho conscientes de que viajamos juntos
en una nave frgil, el planeta. Nos ha enseado a conocer -y a reconocer otras
culturas, a tolerar, a valorar la diversidad, a celebrar estos mil rostros que
tenemos. Y al mismo tiempo nos ha llevado a descubrir nuestra igualdad
esencial, a reclamar la validez universal de los valores sin los cuales no
seramos: el derecho a la vida, a la libertad, a las garantas civiles, a la no
discriminacin por motivo de gnero, color, origen o creencia, a escoger una
forma de gobierno propio, a buscar la prosperidad y la felicidad sin abuso del
otro.
En materia geopoltica, la globalizacin parece por supuesto debilitar los viejos
Estados nacionales. El manejo autrquico de las polticas macroeconmicas es
un recuerdo del pasado; por ejemplo: las reservas conjuntas de la banca
central de Estados Unidos, Alemania y Japn no alcanzan a valer tanto como
los movimientos transnacionales de capital en un solo da. Los medios de
comunicacin global hoy burlaran el intento de establecer una "cortina de
hierro" para el control ideolgico de los ciudadanos de cualquier pas. Las
culturas nacionales, segn se alega, estn en trance de convertirse en "piezas
de museo" ante el embate de la cultura global. A medida que la capacidad de
destruccin logra escala planetaria, la seguridad militar de cada pas depende
ms y ms de sus aliados. Nuevos tratados y organismos supranacionales
regulan y vigilan cada da una materia antes reservada a los Estados

29

individuales. Y hasta la nocin clsica de "soberana nacional", intocada desde


el siglo xvii, comienza a replantearse a la luz de figuras como la superior
"soberana de la humanidad" o el dudoso "derecho de injerencia". No es de
extraar, por todo eso, que haya quienes entonan un rquiem por el
Estado-nacin.
Y sin embargo, esa es apenas una cara de la moneda. La globalizacin es un
proceso disparejo y hasta contradictorio. En la economa, en la cultura y en la
geopoltica, la "aldea global" es al mismo tiempo y de modo creciente una
ciudad intensamente dividida. Lo cual, otra vez, tiene por qu afectar a fondo
el papel y los contenidos de la educacin. La globalizacin econmica no est
reduciendo la disparidad en los niveles de vida. Al contrario: entre 1960 y el
comienzo de la presente dcada, la participacin en el ingreso del 20% ms
rico de la poblacin mundial salt de un 70% a un 8776 y el coeficiente de Gini
-una medida sumaria de desigualdad- se deterior de un penoso 0.69 a un
escandaloso 0.87. Los contrastes, por lo mismo, siguen siendo, abismales: la
esperanza de vida al nacer va desde 33.6 aos en Sierra Leona hasta 79.8 aos
en Japn; el alfabetismo adulto va desde el 13% de Niger hasta el casi 100% de
los pases industrializados; y el ingreso per cpita ajustado por el costo de vida
local sigue yendo desde los 352 dlares de Rwanda hasta los 34.155 de
Luxemburgo.
Como se dijo ya, la globalizacin de la cultura es sumamente debatida. Los
nacionalismos, en todo caso, no llevan trazas de desaparecer. Al contrario: en
Europa oriental y en la ex Unin Sovitica, en el dilatado mundo del Islam,
en Catalua o en Gales, en Quebec o en la Padania, en frica, en Asia, en el
Caribe y en la Amrica indgena, hay un resurgir vigoroso de los nacionalismos.
Tal vez porque el ventarrn de la aldea global hace que cada pueblo se aferre
con ms tenacidad a sus propias races. 0 tal vez porque ninguna cultura
"global" puede brindar el sentido de pertenencia y de direccin que resultan de
haber vivido una historia comn y de apostarse a un comn destino.
En trminos de geopoltica, no es tan evidente aquello de que el viejo
Estado-nacin est desapareciendo. A medida que pierden autonoma
macroeconmica, los Estados optan por una especie de mercantilismo
microeconmico, para defender sus industrias a base de apoyo tecnolgico,
capacitacin de recursos humanos y otros subsidios que incluyen la proteccin
"selectiva" contra competidores extranjeros. A juzgar por el auge del
nacionalismo, las culturas nacionales todava no parecen piezas de museo. La
vieja idea de "seguridad nacional" sigue por supuesto dominando la poltica
militar de cada pas, y la guerra no ha sido expulsada de las costumbres
internacionales. Los tratados y organismos multinacionales actan por
delegacin y no por suplantacin de la vieja soberana... De suerte que aquel
rquiem por el Estado-nacin fue un tanto prematuro.
El Estado-nacin sigue existiendo por una razn muy poderosa. Porque al libre
flujo econmico, cultural y geopoltico que supondra un mundo de veras
globalizado, se le admite la excepcin decisiva: la excepcin del movimiento de

30

personas a travs de fronteras internacionales. As que la Declaracin Universal


de los Derechos Humanos contiene una paradoja bien notable: reconoce a
todos el derecho de salir de su pas cuando lo desee, pero no reconoce a nadie
el derecho de ingresar en el pas vecino. Verdad que hay unos 123 millones de
emigrantes registrados a lo largo y ancho del planeta. Pero esta cifra se
elevara en diez o en veinte veces si las puertas del norte se abrieran para el
sur, si los africanos y los eslavos pudieran trabajar libremente en Europa, si
Japn no restringiera el acceso a sus vecinos sobrepoblados, si los
latinoamericanos y caribeos no necesitaran visa para Estados Unidos. Es peor:
las puertas tienden a cerrarse cada da. Uno tras otro y ao tras ao, los pases
industrializados van endureciendo sus leyes de inmigracin. Sus temores se
disfrazan de argumentos -a veces sofisticados- para frenar la entrada de
extranjeros porque amenazan el bienestar econmico, la integridad cultural y
la seguridad geopoltica del pas. De modo que hoy son comunes los
movimientos xenfobos y racistas, que suelen impregnar el tono del debate y
el sentido de las decisiones pblicas, no slo en el norte, sino tambin entre
vecinos del Tercer Mundo con desigual nivel de desarrollo.
Detrs del cierre de las fronteras hay sobre todo una realidad: la economa de
la aldea global no es una economa para todos. Entre 1973 y 1996, los pases
de la Unin Europea no crearon ni un solo puesto de trabajo adicional. En
Estados Unidos se crearon 38 millones de puestos nuevos; pero el salario real
promedio cay en 15%. La cultura japonesa impide despedir colaboradores;
pero en las empresas privadas sobra hoy 1 de cada 10 cargos. Oficialmente no
exista desempleo en la URSS; pero, desde que cay el socialismo, la
desocupacin abierta flucta alrededor del 25%. Entre 1982 y 1993, las
polticas de ajuste a un mismo tiempo elevaron el desempleo y rebajaron los
salarios medios en 67 pases del Tercer Mundo.
Todo lo cual a su vez significa que la globalizacin est muy lejos de eliminar o
siquiera de atenuar los conflictos sociales. Tambin dentro de cada pas, hay
ganadores y hay perdedores de la globalizacin. Aunque su identidad
naturalmente depende de cada circunstancia nacional, por regla general ganan
los empresarios en actividades de punta, el sector financiero y de
telecomunicaciones, los trabajadores altamente calificados, los exportadores y
los comerciantes. Tambin por regla general pierden los agricultores, las
industrias tradicionales, los trabajadores menos calificados y los "burcratas" al
servicio del Estado. Y por eso la vieja confrontacin entre izquierda y derecha
ha dado paso en todos los pases, ricos o pobres, a una nueva y a menudo
amarga fractura entre partidarios y enemigos de la "apertura" econmica,
cultural y geopoltica. "Globalismo" y " aislacionismo" son, en efecto, las dos
"ideologas" de nuestro tiempo: en cada pas del mundo, los electores y los
gobiernos se alinean y realinean en torno a esta disyuntiva.
Y el viejo Estado-nacin, en vez de desaparecer, ha tenido que asumir cuando
menos dos papeles nuevos y ponderosos. Uno hacia afuera: renegociar la
insercin econmica, cultural y geopoltica del pas al nuevo orden global. Otro
hacia adentro: filtrar y negociar los impactos redistributivos de la globalizacin

31

sobre los diversos grupos domsticos. En uno y otro contexto, la educacin es


una herramienta capital o mejor: es la herramienta capital. En este siglo del
saber, la carrera econmica, cultural y geopoltica entre las naciones pas a ser
en esencia una carrera entre sus sistemas educativos: una escuela capaz de
competir en el concierto internacional es, en ltimo trmino, el gran desafo
externo para cada Estado. En la sociedad del conocimiento, la igualdad de
oportunidades consiste sobre todo en el acceso igual al conocimiento: de ahora
en adelante la escuela, el gran nivelador o el gran deprivador social, pasa a ser
el desafo nmero uno del Estado en su frente interno. Por eso mismo, a tiempo
que el Estado tiende a descargarse de viejas tareas y funciones -incluyendo
algunas de carcter "benefactor"- su inters y su compromiso con la educacin
aumentan o deben aumentar en todas partes.
En lo externo y en lo interno, gobernar hoy es educar para maana. As 1,o han
entendido los Estados ms poderosos y los pensadores ms lcidos del mundo
(el Recuadro 1.1 es un botn de muestra). As deben entenderlo las sociedades
y Estados de Amrica Latina y el Caribe si es que querernos ser parte de la
historia del futuro.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Recuadro 1.1

LA PRIORIDAD: EDUCAR
Nada expresa tan bien lo que somos como nuestra manera de concebir la
educacin. Con todo acierto deca Kant que "la educacin es un arte cuya
prctica debe ser perfeccionada a lo largo de las generaciones... y es el problema mayor y ms difcil que pueda plantearse al ser humano". Hoy, tirios y
troyanos reconocen que la educacin es nuestra primera urgencia y nuestro
problema fundamental. Escritores como Garca Mrquez, estadistas como Bill
Clinton o Jacques Delors, empresarios como Bill Cates, cientficos como el
Nobel de Economa Cary Becker, lderes indgenas como Rigoberta Mench, y
los organismos internacionales ms diversos, coinciden en sealar la
educacin como la tarea ms importante de las naciones.
Educacin, rgano maestro del cambio social (Gabriel Garca Mrquez)
"Creemos que las condiciones estn dadas como nunca para el cambio social,
y que la educacin ser su rgano maestro. Una educacin desde la cuna
hasta la tumba, inconforme y reflexiva, que nos inspire un nuevo modo de
pensar quines somos en una sociedad que se quiera a s misma. Que aproveche al mximo nuestra creatividad inagotable y conciba una tica y tal vez
una esttica para nuestro afn desaforado y legtimo de superacin personal.
Que integre las artes y las ciencias en la canasta familiar, de acuerdo con los
designios de un gran poeta de nuestro tiempo que pidi no seguir amndolas
por separado como a dos hermanas enemigas. Que canalice hacia la vida la

32

inmensa energa creadora que durante siglos hemos despilfarrado en la


depredacin y la violencia, y nos abra la segunda oportunidad sobre la Tierra
que no tuvo la estirpe desgraciada del coronel Aureliano Buenda. Por el pas
prspero que soamos. Al alcance de los nios". (Instalacin de la Misin de
Ciencia, Educacin y Desarrollo, noviembre 16 de 1993).
El mayor peligro (Jacques Delors)
"De la educacin depende en gran medida el progreso de la humanidad...
Hoy est cada vez ms arraigada la conviccin de que la educacin constituye una de las armas ms poderosas de que disponemos para forjar futuro...
El principal peligro, en un mundo marcado por la interdependencia planetaria y
la mundializacin, es que se abra un abismo entre una minora capaz de
moverse en ese mundo nuevo... y una mayora impotente para influir en el
destino colectivo" (Introduccin a La educacin encierra un tesoro, Comisin
Internacional sobre la Educacin para el siglo XXI, Unesco).
Estados Unidos: los diez desafios de la educacin (Bill Clinton)
"Nuestra seguridad estriba en la capacidad de darle a todos los ciudadanos la
ms refinada educacin del mundo. Debemos crear una Amrica donde todos,
a los ocho aos, puedan leer, a los doce puedan navegar en Internet y a los 18
puedan ir a la universidad. Queremos una sociedad donde cada adulto pueda
conservar lo aprendido durante toda la vida. He formulado un llamamiento
para que actuemos sobre la base de diez principios educativos. Primero:
tenemos que establecer estndares de calidad para nuestras escuelas y desarrollar un sistema de responsabilidad, comenzando con pruebas nacionales de
lectura en el cuarto grado y de matemticas en el octavo. Segundo: tenemos
que asegurarnos los mejores maestros del mundo; slo as tendremos las
mejores escuelas. Tercero: debemos asegurarnos que cada nio y nia puedan
leer por su cuenta en el tercer grado. Cuarto: el aprendizaje comienza en los
primeros das de la vida. Quinto: debemos darles a los padres ms opcin para
escoger las escuelas pblicas apropiadas para sus hijos, y estimular aqullas
que demuestren mejores resultados. Sexto: nuestras escuelas deben formar el
carcter, forjar buenos ciudadanos, tener cero tolerancia para las armas y las
drogas. Sptimo: no podemos esperar a que nuestros nios crezcan en
escuelas que literalmente se caen. Octavo: tenemos que lograr que los trece o
catorce aos de educacin -incluidos al menos dos de universidad-, sean tan
universales en Amrica durante el siglo xxi, como es hoy la secundaria.
Noveno: en el siglo XXI, tenemos que extender las fronteras del aprendizaje
durante toda la vida. Dcimo: conectar cada saln de clase y cada biblioteca a
la Internet en el ao 2000, para que, por primera vez en nuestra historia, los
nios en los ms apartados pueblos rurales, en los mejores barrios o en las
escuelas ms pobres de ciudad, tengan el mismo acceso al mismo universo de
conocimiento". (Mensaje a la Nacin, febrero 4 de 1997).
Lo que trae el futuro (Bill Gates)

33

"Las mismas fuerzas tecnolgicas que harn tan necesario el aprendizaje, lo


harn agradable y prctico. Las corporaciones se estn reinventando en torno
de las oportunidades abiertas por la tecnologa de la informacin; las escuelas
tambin tendrn que hacerlo". (The Road Ahead, 1995).
La mejor inversin es !a Educacin (Gary Becker)
"El anlisis econmico tiene dificultad en explicar por qu a travs de la historia, unos pocos pases han experimentado largos perodos de crecimiento en
su ingreso per cpita. Si ste fuera causado por aumentos del capital o de
recursos naturales, la ley de rendimientos decrecientes frenara eventualmente
la expansin. Por qu pues Estados Unidos, Japn y varios pases europeos
han tenido un crecimiento sostenido durante los ltimos cien aos o ms? La
respuesta radica en el saber cientfico y tcnico que eleva la productividad del
trabajo y de los dems factores de produccin. Al querer aplicar
sistemticamente el conocimiento a la produccin, se han vuelto ms
importantes la educacin, la formacin tcnica y la capacitacin en el trabajo.
A medida que el nuevo saber se ha incorporado en las personas -en los
cientficos, los acadmicos, los tcnicos, los administradores y los trabajadores- es claro que la educacin y la capacitacin son las inversiones ms
importantes". (Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, with Special Reference to Education, 1993).
Nuestra esperanza (Rigoberta Mench)
"Se necesita para nuestro pas, en las vsperas de un nuevo milenio, formar
integralmente a hombres y mujeres, llevar la educacin en todos sus niveles a
los rincones ms apartados, a los ms olvidados, a los que esperan solamente
una oportunidad para despegar, sin que para ello necesiten dejar de ser. Se
necesita educar hombres y mujeres sensibles, profundamente humanos y
capaces de cumplir compromisos, lo cual implica educar desde otro sentido,
desde la tica tan necesaria en una sociedad que se mueve contraria a los
valores morales y hacia la deshumanizacin del hombre". (Discurso en la
Universidad de San Carlos de Guatemala, octubre, 18, 1996).
Ms educacin, menos armas (Federico Mayor, director general de la Unesco; J.
Wolfenshon, presidente del Banco Mundial; James G. Speth, administrador del
Pnud;
C. Bellany, director ejecutivo de Unicef, y Nafis Sadik, director ejecutivo del
Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas).
"En un mundo que gasta 800 mil millones de dlares anuales en armas, es
urgente garantizar los 6 mil millones necesarios para que todos los nios del
planeta puedan asistir a la escuela en el ao 2000. Este desbalance entre los
gastos militares y la inversin en educacin no es aceptable". (International
Herald Tribu ne, 11 de mayo de 1996).

34

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1.2. Educacin y desarrollo humano


Con toda y su enorme importancia para la sociedad del conocimiento, la
educacin no puede ni debe reducirse a un valor puramente instrumental.
Al contrario: uno de los logros genuinos de la controvertida "cultura global"
cabalmente consiste en el reconocimiento universal de la educacin como
derecho de todos los seres humanos, para asegurar su desarrollo personal y
colectivo. Nada capta mejor este reconocimiento que el concepto de
"desarrollo humano", donde la vieja valoracin de la riqueza como meta
obligada de las naciones, da paso a una visin ms rica y ms profunda: en la
cantidad y la calidad de las oportunidades para el ser humano. Y la educacin
es tanto una oportunidad como una fuente copiosa de oportunidades.
En efecto. La educacin es el vehculo principal e insustituible para la
transmisin de cultura, y la cultura es el rasgo ms distintivo del Homo
Sapiens. Por eso la educacin es un aspecto esencial -tal vez el aspecto
esencial- del desarrollo humano: ser educado es disfrutar de una vida ms
plena y es disponer de un rango ms amplio de oportunidades (alternativas
ocupacionales, de informacin, de recreacin ... ). Por eso es natural que el
ndice de Desarrollo Humano incluya la educacin entre las tres oportunidades
bsicas de la persona, al lado de su esperanza de vida y su nivel de ingreso.
Tambin, en el plano conceptual, la educacin genuina es desarrollo humano o
sea, "desarrollo de la gente, por la gente y para la gente". Desarrollo de la
gente, porque la razn de ser de la educacin es el crecimiento interior de la
persona. Desarrollo por la gente, pues educar es el modo quiz ms rico de
darse al otro e influir sobre el otro. Desarrollo para la gente, porque el objetivo
ltimo de la educacin es ayudar a que el educando pueda poner la plenitud de
sus potencialidades y talentos al servicio de sus semejantes. En breve -y segn
la afortunada expresin de Savater- la educacin "es sin duda el ms humano y
el ms humanizador de los empeos" (ver Recuadro 1.2).
La educacin es pues un derecho de todos y es un bien en s misma. Lo cual no
implica -hay que advertir inmediatamente- que sea un derecho absoluto o
irrestricto, pues demanda recursos escasos con posibles usos alternativos.
Tampoco implica que sea un bien de consumo puro, pues la "inversin
educativa" es muy rentable para el individuo y la sociedad. Ni, en tercer lugar,
implica que sea un bien puramente privado: de hecho, es su alto valor pblico
o social lo que justifica el aporte de la comunidad y el Estado al proceso de
educar.

1.3. Funciones de la educacin y del sistema educativo


Adems de ser un fin en s misma, la educacin tiene funciones importantes,
diversas y complejas. El ncleo de estas funciones parece bastante claro: a) en
trminos sociales, se trata de la circulacin del conocimiento; b) en trminos

35

individuales, de la preparacin para asumir determinados roles ("adulto",


"ingeniero", "ciudadano" ... ). Pero a rengln seguido habr que insistir en que
esta enumeracin no es exhaustiva y en que la educacin no se reduce al
sistema educativo.
Recuadro 1.2
EDUCAR, UN ACTO DE CORAJE
Por Fernando Savater
Universidad Complutense de Madrid
La educacin es sin duda el ms humano y humanizador de todos los empeos. La tarea de educar tiene obvios lmites y siempre cumple slo parte de
sus mejores -o peores!- propsitos. Debe preparar competidores aptos en el
mercado laboral o formar hombres completos? Ha de potenciar la autonoma
de cada individuo, a menudo crtica y disidente, o la cohesin social? Debe
desarrollar la originalidad innovadora o mantener la identidad tradicional del
grupo? Atender a la eficacia prctica o apostar por el riesgo creador?
Reproducir el orden existente o instruir a los rebeldes que pueden
derrocarlo? Mantendr una escrupulosa neutralidad ante la pluralidad de
opciones ideolgicas, religiosas, sexuales y otras diferentes formas de vida... o
se decantar por razonar lo preferible y proponer modelos de excelencia?
Pueden lograrse simultneamente todos estos objetivos, o algunos de ellos
resultan incompatibles? Cmo y quin debe decidir por cules optar? Hay
obligacin de educar a todo el mundo de igual modo, o debe haber diferentes
tipos de educacin, segn la clientela a la que se dirijan? Por qu ha de ser
obligatorio educar?
En alguna parte dice Graham Green que "ser humano es tambin un deber".
Nacemos humanos pero eso no basta: tenemos tambin que llegar a serlo. Los
dems seres vivos nacen ya siendo lo que definitivamente son, mientras que
de los humanos lo ms que parece prudente decir es que nacemos para la
humanidad. Hay que nacer para humano, pero slo llegamos plenamente a
serlo cuando los dems nos contagian su humanidad, a propsito y con
nuestra complicidad. La posibilidad de ser humano slo se realiza
efectivamente por medio de los dems, de los semejantes, es decir, de aquellos a los que el nio har todo lo posible por parecerse. Los adultos humanos
reclaman la atencin de sus cras y escenifican ante ellos las maneras de la
humanidad, para que las aprendan.
Si la cultura es, como dice Jean Rostand, "lo que el hombre aade al hombre",
la educacin es el acuamiento efectivo de lo humano all donde slo existe
como posibilidad. Lo propio del hombre no es tanto el mero aprender como el
aprender de otros hombres, ser enseado por ellos. De las cosas podemos
aprender efectos o modos de funcionamiento, pero del comercio intersubjetivo
con los semejantes aprendemos significados. La vida humana consiste en
habitar un mundo en donde las cosas no slo son lo que son, sino que tambin
significan. Y por significado no hay que entender una cualidad misteriosa de
las cosas, sino la forma mental que les damos los humanos para relacionarnos

36

por medio de ellas. De ah que no es lo mismo procesar informacin que


comprender significados, ni mucho menos participar en su transformacin o en
la creacin de nuevos.
La verdadera educacin no slo consiste en ensear a pensar, sino tambin en
aprender a pensar sobre lo que se piensa. Ese momento reflexivo exige
verificar nuestra pertenencia a una comunidad de criaturas pensantes. La
principal asignatura que se ensean los hombres unos a otros es en qu
consiste ser hombre. Cualquier pedagoga que proviniese de una fuente
distinta nos privara de la leccin esencial, la de ver la vida y las cosas con ojos
humanos.
Resulta obligado admitir que cualquiera puede ensear. Parecera innecesario
que se instituya la enseanza como dedicacin profesional de unos cuantos.
Sin embargo, el hecho de que cualquiera sea capaz de ensear algo a alguien
no quiere decir que cualquiera sea capaz de ensear cualquier cosa. La
institucin educativa aparece cuando lo que ha de ensearse es un saber
cientfico, no meramente emprico o tradicional, como las matemticas
superiores, la astronoma o la gramtica. No todo puede aprenderse en casa o
en la calle, como creen algunos. Hoy resulta obsoleta la contraposicin entre
educacin e instruccin, es decir, entre pedagogo y maestro, heredada de los
griegos. El pedagogo perteneca al mbito interno del hogar y conviva con los
adolescentes, instruyndoles en los valores de la ciudad, formando su carcter
y velando por el desarrollo de su integridad moral. El maestro era un
colaborador externo que enseaba conocimientos instrumentales como la
lectura, la escritura y la aritmtica.
Nadie se atrevera hoy a sostener seriamente que la autonoma cvica y tica
de un ciudadano puede fraguarse en la ignorancia de todo aquello necesario
para valerse por s mismo profesionalmente. La mejor preparacin tcnica,
carente del bsico desarrollo de las capacidades morales o de una mnima
disposicin de independencia poltica, nunca potenciar personas hechas y
derechas, sino simples robots asalariados. Cmo van a transmitirse valores
morales o ciudadanos sin recurrir a informaciones histricas, sin dar cuenta de
las leyes vigentes y del sistema de gobierno establecido, sin hablar de otras
culturas y pases, sin hacer reflexiones tan elementales como se quieran sobre
la psicologa y la fisiologa humanas, o sin emplear algunas nociones de
informacin filosfica? Y cmo se puede instruir a alguien en conocimientos
cientficos sin inculcarle respeto por valores tan humanos como la verdad, la
exactitud o la curiosidad? Puede alguien aprender las tcnicas y las artes sin
formarse a la vez en lo que la convivencia social supone y en lo que los
hombres anhelan o temen?
John Passmore habl de una dicotoma sugestiva al distinguir entre capacidades abiertas y cerradas. La enseanza nos adiestra en las cerradas,
algunas estrictamente funcionales como andar, vestirse o lavarse, e incluso
ms sofisticadas, como leer, escribir, realizar clculos matemticos o manejar
un computador; estas capacidades cerradas puede llegar a dominarse de

37

modo perfecto. Las capacidades abiertas, en cambio, son de dominio gradual y


en cierto modo infinito. Algunas son elementales y universales, como hablar o
razonar; y otras sin duda optativas, como escribir poesa, pintar o componer
msica.
La habilidad de aprender es una muy distinguida capacidad abierta, quiz la
ms necesaria y humana de todas ellas. Y cualquier plan de enseanza bien
diseado ha de considerar prioritario este saber que nunca acaba y que hace
posible todos los dems. Como tantas veces se ha dicho, lo importante es
ensear a aprender. Bien entendidas la educacin y la instruccin, la primera
equivaldra a las actividades abiertas y la segunda a las capacidades cerra das,
bsicas e imprescindibles pero no suficientes. Los espritus posedos por una
lgica estrictamente utilitaria (que suele resultar la ms intil de todas) suelen
suponer que hoy slo cuenta la segunda para asegurarse una posicin rentable
en la sociedad, mientras que la primera corresponde a ociosas preocupaciones
ideolgicas, muy bonitas pero que no sirven para nada.
Las asignaturas que la escuela actual ha de transmitir se multiplican y
subdividen hasta el punto mismo de lo abrumador. Se habla de un curriculum
oculto, es decir, de objetivos ms o menos vergonzantes que subyacen a las
prcticas educativas y que se transmiten sin hacerse explcitos por la propia
estructura jerrquica de la institucin. Hay una asignatura especial de ese
curriculum que ganara hacindose explcita y que desde luego no puede ser
abolida siguiendo un criterio falsamente libertario. Me refiero a la propuesta de
modelos de autoestima a los educandos como resultado englobador de todo su
aprendizaje. Una de las principales tareas de la enseanza siempre ha sido
promover modelos de excelencia y pautas de reconocimiento que sirvan de
apoyo a la autoestima de los individuos. Tales modelos pueden estar basados
en criterios detestables como los apuntados por Bertrand Russell (la riqueza, el
sexo, la raza, la nacionalidad, la confesin religiosa) o por otros dirigidos a
reforzar la autonoma personal, el conocimiento veraz o el coraje. Lo nico
seguro es que si, por una timorata dimisin de sus funciones, la escuela
renuncia a este designio -justificndose con autoengaos como la supuesta
necesidad de neutralidad o el relativismo axiolgico- los nios y adolescentes
negociarn su autoestima en otros mercados, porque nadie humanamente
puede pasarse sin ella. Por todo esto, la educacin es un acto de coraje.
1.3.1. Funciones de la educacin
Ms all de aquellas dos funciones genricas, existe un amplio debate acerca
de cules sean (y cules deban ser) los propsitos "finales" de la educacin.
Hay, por ejemplo, las lecturas opuestas desde la teora de la "integracin" y la
teora del "conflicto": mientras la una acenta la circulacin universal del
conocimiento y la preparacin funcional para ejercer roles, la otra afirma que la
circulacin del conocimiento es diferencial y que los roles en cuestin son
distintos para distintas clases sociales. Este Informe no es lugar para ahondar
en tales debates tericos, que por lo dems carecen de solucin definitiva;

38

pero a lo largo de los prximos captulos irn siendo examinados esos dos
rostros de la educacin en el caso concreto de Amrica Latina y el Caribe.
Tampoco existe un listado exhaustivo ni un modo nico de clasificar los papeles
que la educacin cumple o deba cumplir para sus distintos actores. Con todo,
es comn distinguir entre funciones individuales y funciones sociales de la
educacin.
1.
Las funciones "individuales" se encarnan directamente en la persona del
educando. Los pedagogos suelen clasificar estas funciones segn los
contenidos del aprendizaje buscado: desarrollo moral, razonamiento abstracto,
comprensin de lectura... Entre los analistas no pedagogos es frecuente
considerar los distintos tipos de beneficio individual que produce la educacin:
aumento del ingreso laboral, movilidad social, capacidad de tomar decisiones...
Sin embargo, y para efectos puramente expositivos, adelante adoptaremos un
criterio de clasificacin diferente: para qu tipo de rol o papel social est
siendo preparado el educando? Desde este punto de vista parece vlido
concentrarse sobre tres grandes funciones "individuales" de la educacin: la
funcin de socializar, transmitir la cultura y desarrollar la personalidad
(asociada con el papel de ciudadano adulto); la funcin de formar para el
trabajo (asociada con el papel ocupacional), y la funcin de entrenar para la
ciencia y la tecnologa (asociada con los roles o papeles de la alta inteligencia).
2.
Las funciones "sociales" son de carcter mediato o indirecto, porque
dependen de la circulacin del saber y de la preparacin de los indivi duos.
Estas funciones se dan en un plano agregado y aluden a los grandes objetivos
sociales que suelen atribuirse a la educacin, esto es: la integracin nacional,
el crecimiento econmico y la superacin de la pobreza. Pero antes de entrar a
examinar estas varias funciones, conviene precisar la relacin entre la
educacin y el sistema educativo.
1.3.2. Educacin y sistema educativo
El aprendizaje es un proceso complejo y permanente, donde interactan muy
diversos factores, mecanismos e instituciones. Si bien quien aprende es el
individuo, el aprendizaje es una respuesta a estmulos procedentes del mundo
externo. Tales estmulos pueden por supuesto ser ms o menos deliberados y
ms o menos estructurados. La educacin puede entenderse como el conjunto
de prcticas sociales que buscan ofrecer estmulos relativamente deliberados y
estructurados para el aprendizaje. Esta prctica social tiene lugar en contextos
institucionales ms o menos especializados en la transmisin del conocimiento.
Entre los contextos no especializados que juegan un papel importante en el
proceso educativo hay que destacar por supuesto a la familia, y adems a los
grupos de amigos, a las empresas, a las Iglesias, a los partidos polticos y a las
dems entidades asociativas. Entre las instituciones especializadas en
distribuir conocimiento cabe mencionar, adems de la escuela, a las
editoriales, las bibliotecas, los medios de comunicacin de masas y las

39

redes de informacin digital. En el caso de la escuela, la educacin formal o el


sistema educativo, esta tarea de distribuir conocimiento se apoya sobre
mecanismos especficamente diseados para estimular, reforzar y certificar el
aprendizaje.
As pues, no toda la educacin transcurre dentro de la escuela. Pero en todas
las sociedades modernas, la escuela -y en general el sistema educativo formales la principal institucin a cargo de hacer circular el conocimiento y de
preparar al individuo para el ejercicio de futuros roles. Hay que tener cuidado
en no saltar de aqu a ciertas conclusiones sumamente engaosas, sin
embargo:

En primer lugar, lo dicho no significa que el sistema educativo haya sido


diseado o que sea igualmente eficaz para transmitir distintos tipos de
conocimiento. La educacin formal, por ejemplo, es normalmente ms apta
para ensear aritmtica que para transmitir las destrezas de supervivencia
callejera. Por lo mismo, las escuelas no preparan con la misma eficacia para
distintos papeles; verbigracia, para ser "ingeniero", "ciudadano" o "padre de
familia".

En segundo lugar, tampoco implica lo dicho que la escuela pueda o deba


funcionar sola.
Los variados contextos de aprendizaje contribuyen de manera diversa a hacer
circular el conocimiento y a preparar al individuo para asumir sus distintos
roles. Por eso, la convergencia y complementariedad de los estmulos facilita
enormemente la labor de la escuela; y a la inversa, su eficacia se ve mermada
cuando otras instancias, formales o informales, contradicen los mensajes
oficiales del sistema escolar (de aqu, por ejemplo, el tan debatido efecto
"deseducador" que tendran los medios de comunicacin en materia de sexo o
de violencia).
Ni, en tercer lugar, implica que el sistema educativo sirva o deba servir slo
para la educacin. De hecho, las escuelas cumplen cuando menos dos grandes
funciones no educativas. Por una parte, son una fuente de empleo y de ingreso
para miles o cientos de miles de docentes y otros trabajadores. Por otra parte
-y aunque la frontera con lo educativo es aqu ms borrosa- son un espacio
social para cientos de miles o para millones de alumnos, que reciben
proteccin (la escuela como "guardera") y que comparten muchas horas de su
vida (la escuela como "camaradera").
De lo anterior se desprenden tres corolarios de suma importancia para evaluar
el impacto de la educacin o para formular polticas educativas. En primer
lugar la educacin -y el sistema educativo- cumplen funciones no buscadas o
no proclamadas "oficialmente". En segundo lugar, existen muchas expectativas
populares acerca de qu deben hacer las escuelas, colegios o universidades;
tales expectativas, aunque comprensibles, tienden a veces a desviar la
atencin de las instituciones hacia actividades no siempre esenciales para su

40

misin, o respecto de las cuales su eficacia es intrnsecamente limitada. En


tercer lugar la educacin -con ms veras, el sistema educativo- es un
instrumento de eficacia dispareja para cumplir las distintas funciones
inmediatas o mediatas que se le asignan. Y esta eficacia es dispareja porque
algunas funciones: a) son intrnsecamente ms difciles; b) son menos
exclusivas de la educacin (o del sistema educativo), o c) son menos centrales
al quehacer propiamente educacional.
1.3.3. Funciones sociales de la educacin
1.3.3.1. Integracin nacional
Ms que de teoras rigurosas, la literatura sobre 'nacin" y "nacionalismo" est
llena de interpretaciones sugerentes y superpuestas. Por eso es muy difcil
sistematizar los nexos concptales o empricos entre nacin y educacin; pero
esos nexos sin duda son muy estrechos.
1.
La educacin, creadora de naciones. La educacin juega un papel protagnico en las ms conocidas interpretaciones del fenmeno nacional. En
efecto, si la nacin es un hecho "atemporal", enraizado en memorias
milenarias (o an en la biologa de nuestra especie, como opinan algunos), la
educacin se encarga de la socializacin primaria y la transmisin de los mitos
colectivos. Si la nacin, por el contrario, es exclusiva de la Edad Moderna y sus
conflictos, es imposible entenderla al margen de la escuela moderna y sus
contenidos. Y si la nacin es una mera ideologa, pues las ideologas se
propagan a travs de la educacin.
2.
Cmo aporta la educacin a la nacin? Algunos de los temas clave para
entender el hecho nacional pasan igualmente por la educacin o por el sistema
educativo. La lengua nacional, como elemento diferenciador frente al
"extranjero" y como modo normalizado de comunicacin entre aldeas y
provincias. La "comunidad imaginaria", hecha de una historia comn, y el
sentido de afrontar un "destino compartido". La literatura nacional, el arte
nacional, la prensa nacional. Los intelectuales y su sueo recurrente de
"construir la nacin". La escuela pblica como modo de transferir lealtades
desde la Iglesia a la Nacin. La nacin como ente secular y racional cuyo
propsito es el progreso. La educacin como un derecho social adscrito a la
nacionalidad. La educacin obligatoria, como parte integral del pacto de
ciudadana. La escuela segregada (o la no escuela) para los extranjeros. El
currculo nacional mnimo. La supervisin central. La educacin tecnolgica
para competir con otras naciones. La ciencia como garante de la soberana. Y
otros ms.
3.
Educacin y proyecto nacional. Los proyectos ms decididos de "construccin nacional" asignan un papel estratgico a la educacin e imprimen un
perfil distintivo al sistema educacional. Con el fin de ahondar en este tema
crucial, los Recuadros adjuntos resumen cuatro experiencias altamente
ilustrativas: los casos "clsicos" de Estados Unidos y Japn, los casos

41

"emergentes" de Israel y el Caribe (ver Recuadros 1.3, 1.4, 1.5 y 1.6). Estas
reseas ponen de presente cmo la educacin y el sistema educativo estn
permeados de parte a parte por el contexto nacional, de suerte que las
generalizaciones y las recetas simplistas son sumamente engaosas. Pero
tambin ponen de presente que la educacin es en efecto una variable
maestra para entender el carcter y la historia, los xitos y las falencias, los
sueos y las realidades de cada nacin. Para decirlo en una frase: cada nacin
es su educacin y viceversa.
Los pases de Amrica Latina y el Caribe tienen an la necesidad, cual ms,
cual menos, de auto -reconocerse e integrarse como naciones. Reconocerse
como nacin es descubrir y valorar aquello que nos hace distintos -no mejores,
no peores- aquello que nos hace nicos y nos permite, por eso mismo, aportar
a la riqueza del universo. Integrar la nacin es lograr que todos sus ciudadanos
participen de un cdigo cultural comn, de unas normas respetadas y acatadas
por todos.
________________________________________________________________________________
Recuadro 1.3
EDUCACION Y DEMOCRACIA EN ESTADOS UNIDOS
La educacin en los Estados Unidos ha sido el medio de socializacin y formacin cvica por excelencia. Desde sus orgenes hasta el presente, el pas ha
dependido de sus escuelas para la cohesin nacional.
El inters en la dimensin ciudadana de la educacin se manifest ya en 1642,
por medio de una ley de educacin obligatoria en Massachusetts, que luego
fue adoptada por otras colonias de Nueva Inglaterra. Mientras en Europa los
nios se educaban para ejercer el oficio heredado de sus padres, los
americanos tenan que prepararse para un futuro ms incierto, y necesitaban
de la escuela para "aprender cualquier negocio, vocacin o profesin", segn
dijera Benjamin Franklin.
Para los "padres fundadores", slo la educacin poda garantizar la libertad y la
democracia. "Nuestra libertad -escribi Thomas Jefferson- no puede estar a
salvo sino en las manos de la gente misma, y de gente con cierto nivel de
instruccin". La fe de los Estados Unidos en la educacin -producto de los
cambios que se introdujeron en el occidente con la impresin de libros a gran
escala, la extensin de la reforma protestante y las necesidades particulares
de la nueva nacin- se manifest en el desarrollo de un sistema de escuelas
masivo y popular. La educacin pblica, universal, gratuita y obligatoria es una
de las contribuciones de Estados Unidos a la poltica social de nuestro tiempo.
La relacin entre educacin y democracia ha sido tan estrecha que Alexis de
Tocqueville, agudo analista de la sociedad americana, observ hace ms de un
siglo: "No me cabe duda que en los Estados Unidos la educacin con tribuye
poderosamente a sostener la repblica democrtica. Y creo que ste debe ser

42

siempre el caso, cuando la educacin que ilumina la inteligencia no se separa


de la educacin moral que orienta el corazn".
Estados Unidos, "nacin de naciones" segn la defini el poeta Whitman,
acudi a la escuela como forma de crear una cultura comn, que permitiera a
inmigrantes de todo el mundo ser parte en el gran experimento de formar una
nacin basada sobre el concepto de la libertad individual y sobre el constante
cuestionamiento de s misma. Este dilema entre las dos finalidades de la escuela, la cvica y de unidad social, por una parte, y la de creacin personal y
libertad de expresin, por otra, enmarcan el debate permanente que en torno
de la educacin y la democracia se da en la sociedad norteamericana.
Adems del control que sobre el gobierno mismo pueden ejercer los ciudadanos educados, la educacin tiene la finalidad poltica de formar los lderes
para el manejo de los asuntos del gobierno y de la economa. Hacia 1820 ya
existan ms de cincuenta instituciones de educacin superior que cumplan
esta finalidad. Hoy da, cerca de 14 millones de estudiantes asisten a 3.700
universidades, muchas de las cuales se han convertido en centros de
excelencia internacional. Alrededor de medio milln de tales estudiantes
provienen de otros pases.
A pesar de que muchos pensadores norteamericanos -Horace Mann, por
ejemplo- han considerado la educacin como un derecho natural, el tema no
aparece en la Constitucin. La educacin ha sido responsabilidad de los
Estados, que han establecido la escolaridad obligatoria entre los 6 y los 17
aos de edad, financiada por fondos pblicos y de carcter estrictamente no
confesional. Las comunidades locales gobiernan la escuela por medio de
personas elegidas en forma democrtica. Se trata de un sistema descentralizado que busca un permanente balance entre los poderes locales, estatales y federales.
A medida que la poblacin aumentaba y el pas se urbanizaba, el sistema
educativo ampli su cobertura y se fue transformando en busca de objetivos
tan variados como infundir los valores cvicos, desarrollar el carcter y las
virtudes morales, preservar la unidad cultura], promover la autosuficiencia,
elevar el ingreso nacional, reducir las desigualdades y promover la libertad
intelectual.
La educacin, que siempre estuvo en el centro de la experiencia americana, se
convirti en motivo de gran inters poltico durante el siglo xx. Las grandes
batallas ideolgicas, religiosas, polticas y culturales se han planteado y
debatido como problemas educacionales. Entre los casos ms notables
figuran la segregacin racial, las implicaciones de la teora de la evolucin, el
acceso a la informacin y la competencia internacional.
Los esfuerzos por crear una sociedad ms igualitaria pasan tambin por la
educacin, como sucedi en la dcada de 1960, a travs de intervenciones
masivas en favor de los nios "en desventaja". El pueblo americano -observ el

43

historiador Arnold Toynbee- ha tenido una mentalidad orientada hacia la


igualdad; y adems se ha enriquecido. Esto hizo posible la universalizacin de
la escuela.
Pero la funcin poltica de la educacin en Estados Unidos va ms all de
consolidar una ciudadana democrtica. Ella constituye la herramienta fundamental para mantener el liderazgo en el concierto mundial. As se consider
hace cuatro dcadas, cuando los avances de la tecnologa espacial sovitica
amenazaron al establecimiento cientfico americano. Y as se considera en la
actualidad, en medio de la pugna por los mercados. El pas espera que su perfil
en la nueva sociedad global se defina por la capacidad de sus ciudadanos. La
cuestin fundamental es mejorar la calidad del sistema educativo, mediante la
adopcin de estndares nacionales y sin sacrificar la libertad individual ni el
control de la escuela por parte de las comunidades y de los Estados.
Pocos pases pueden disfrutar de una gama tan amplia de oportunidades,
innovaciones, reformas y modelos de escolarizacin que Estados Unidos, no
obstante la continuidad de las crticas y debates en torno a los resultados del
sistema, que de cuando en cuando se agudizan a la luz de las comparaciones
internacionales. Al despuntar el siglo xxi, la transformacin del Estado conlleva
nuevas tensiones entre su papel como dispensador de la educacin y su papel
como protector de los consumidores. La sociedad de los Estados Unidos,
emprendedora, crtica e individualista, confa con tenacidad en que la educacin sea el puente que le permita transitar con xito al prximo milenio.
Cierto que el siglo xxi es el siglo de la cultura global. Pero igualmente cierto
que sin cultura nacional no son posibles la identidad, la pertenencia ni el
sentido de rumbo. Uno por uno, los pases que se van integrando con xito a la
"aldea global", son sociedades dirigidas por un claro "proyecto nacional". 0,
para decirlo en trminos ms cercanos al tema educativo, son sociedades que
han ejercido la Inteligencia social", en la definicin que le dio Stevan Dedijer:
"Habilidad organizada de un pas para adaptarse a un mundo que cambia
rpidamente, combinando la adquisicin, evaluacin y uso de informacin con
actividades y operaciones planeadas en consecuencia" 3 . De Singapur a
Estados Unidos y de Francia a Chile, las "historias de xito" que hoy corren por
el mundo son todas historias de inteligencia social al servicio de un proyecto
nacional. Y es que slo se puede llegar a ser universal cuando se toma en serio
y se profundiza en lo propio.
A la bsqueda an de identidad nacional, la mayora de los pases de Amrica
Latina y el Caribe no han logrado tampoco que todos sus ciudadanos participen
de un mismo cdigo cultural. Como se ver en el Captulo 2, el sistema
educativo no asegura a todos los habitantes la estimulacin pedaggica y
psquica temprana, por la va del preescolar, ni una escolaridad bsica que
internalice en cada infante y cada futuro joven aquel comn cdigo cultural.

44

1.3.3.2. Crecimiento econmico


Existe casi un exceso de literatura acerca de la relacin entre crecimiento
econmico y educacin; para no fatigar al lector, aqu cabe recordar ape nas los
aspectos principales de esa relacin. El "valor econmico" de la educacin
suele ser apreciado desde tres perspectivas complementarias:
Recuadro 1.4
SECRETOS EDUCATIVOS DEL XITO JAPONS
En Occidente existe gran inters por conocer los "secretos del xito" de la
sociedad y la empresa japonesas. Este inters se ha extendido con mucha
razn a sus escuelas. Los estudiantes nipones se destacan en todas las comparaciones internacionales del aprendizaje. Tales logros reflejan la importancia
que el pas atribuye a la educacin.
Desde el inicio de su modernizacin en 1868, Japn se ha considerado como
una nacin pobre en recursos naturales, pero con una extraordinaria riqueza
en la capacidad de su gente. Y ha actuado en consecuencia.
Dos dcadas despus de establecer su sistema nacional de educacin en 1872,
Japn logr el acceso de todos los nios a la escuela. Adems de la educacin
mnima obligatoria de nueve aos, el pas ha desarrollado mecanismos de
seleccin y preparacin de las lites para el manejo de los asuntos del
gobierno. Como apoyo a las escuelas pblicas y privadas, se han establecido
varias instituciones suplementarias, como el Juku y el Yobiko. La primera
comprende una variedad de programas de refuerzo del aprendizaje escolar o
de ampliacin del mismo. La segunda es un apoyo para la preparacin de los
exmenes de ingreso a la educacin superior.
La educacin de los nios japoneses no es un asunto de inters puramen te
domstico. La nacin, como un todo, se preocupa por ellos y por lograr la
conformidad y predictibilidad de la conducta social, claves maestras de la
cultura desde tiempos inmemoriales. El currculo japons es tambin nico, ya
que no slo gira en torno de las disciplinas universales, sino que se preocupa
especialmente por la formacin del "sentido comn moral" que no m~ plica
una distincin tan tajante entre la moralidad personal y la moralidad social
como en Occidente.
La motivacin por aprender y obtener un rendimiento alto tiene sus races en
la familia y en los valores cntricos de la cultura. La relacin entre la madre y
el nio, que se sucede en un clima de compromiso, esfuerzo y expectativas,
genera una gran motivacin para aprender. El amor y el xito estn
estrechamente conjugados. El xito personal, adems de comprobar las

45

destrezas de cada individuo, implica la prctica de virtudes morales y


constituye un medio de asegurarse un lugar en la sociedad. Aprender es en
realidad una actividad moral y la escuela es un ambiente que permite el
desarrollo de las relaciones humanas y los valores sociales.
A pesar de que los valores tradicionales se han erosionado, la cultura hace
nfasis sobre el respeto a los mayores y particularmente a los maestros. Los
estudiantes, los padres de familia y la comunidad apoyan la tarea del docente.
El rendimiento escolar se debe menos a la organizacin y al orden de la
escuela, y ms al compromiso de la comunidad con sus propsitos.
En el pasado, la formacin moral inclua el desarrollo de una voluntad nacional
y la lealtad al Imperio y al emperador. Gradualmente el militarismo y
ultranacionalismo se convirtieron en el eje de la educacin nipona. El fervor
nacionalista llev a proporcionar entrenamiento militar en las escuelas
secundarias en 1925. Los libros de texto se nacionalizaron y la educacin
moral se convirti en el tema predominante del currculo. Hasta el fin de la
Segunda Guerra Mundial, el sistema escolar imperial fue dominante en la
sociedad japonesa y jug un papel decisivo en el origen del autoritarismo.
Bajo la ocupacin de Estados Unidos, la educacin fue reformada al trmino de
la guerra. Se prohibi el ultranacionalismo, se suprimi la educacin militar de
las escuelas, se cambiaron los libros de texto y se busc democratizar el
sistema. John Dewey llev sus ideas pedaggicas al Japn, donde fueron
ampliamente aceptadas y practicadas, sin desdibujar el perfil de la educacin
nacional. Los japoneses han utilizado muchos modelos escolares de Occidente,
sin olvidar sus propias ideas sobre el aprendizaje, sobre la infancia, y sobre la
importancia de la cohesin social.
Pese a que muchos pases buscan inspiracin en el sistema educativo japons,
los japoneses no estn completamente satisfechos. La educacin se ha
convertido en uno de los temas ms debatidos en la actualidad. La cuestin
fundamental es cmo preservar las bondades del sistema y enriquecerlo con
nuevas ideas y perspectivas. Cmo facilitar la creatividad, el individualismo, la
competitividad y la internacionalizacin dentro del marco de su propia
tradicin educativa.
Mucho se puede aprender de la educacin japonesa. Pero, ms que su sistema
de exmenes o formas de administrar las escuelas, la leccin ms til para los
pases de Amrica Latina y el Caribe consiste en que los valores sociales
juegan un papel fundamental en el logro acadmico y en el xito poltico y
econmico de una nacin.

1.
La educacin, clave del crecimiento. La teora econmica cada vez acenta ms la importancia de la educacin para el desarrollo. Hasta los aos
cincuenta, los modelos clsicos y neoclsicos compartieron tres supuestos

46

fundamentales. En primer lugar, suponan que el crecimiento del producto se


debe a dos factores bsicos de produccin -trabajo y capital-. En segundo
lugar, suponan que tales factores eran perfectamente homogneos es decir,
que las unidades de capital son idnticas entre s y tambin lo son las
unidades de trabajo. En tercer lugar, trataban la tecnologa como una variable
"exgena' esto es, no susceptible de explicacin dentro del modelo. Los dos
primeros supuestos fueron corregidos durante los aos sesenta y los setenta:
por una parte, se demostr que exista un "residuo" no atribuible a aquellos dos
factores de produccin; por otra parte, se acept que el trabajo no es un
recurso homogneo y que el "capital humano" hace un aporte adicional al
crecimiento. El tercer supuesto se viene revisando desde los aos ochenta, y
hoy se considera la tecnologa como una variable endgena determinada, bsicamente, por la educacin. En sntesis, la educacin -ora bajo la forma de
"capital humano", ora bajo la forma de "tecnologa"- es actualmente
reconocida como el principal motor del crecimiento econmico.
2.
Cmo aporta la educacin al desarrollo? Analticamente es posible distinguir por lo menos seis nexos muy potentes entre la educacin y el desarrollo
econmico. El nexo de la innovacin tecnolgica: la educacin es fundamental
no slo para inventar nuevas tecnologas sino para que su potencial usuario las
adopte. El nexo de la productividad media de la fuerza de trabajo, que depende
esencialmente de su nivel educativo. El nexo del espritu empresarial, que se
alimenta en buena parte del nivel y contenido de la educacin recibida. El nexo
de la racionalizacin social que necesita el crecimiento y que la educacin
asegura. El nexo de la "ventaja competitiva de las naciones", estrechamente
asociada con la eficacia de sus sistemas educativos. Y el ya mencionado nexo
de la Inteligencia social", o capacidad nacional para adaptarse a un mundo que
cambia y sacar el mejor provecho de las oportunidades.
3.
Cunto aporta la educacin al ingreso? Los abundantes estudios empricos sobre educacin y crecimiento econmico contienen tres tipos
emparentados de estimaciones: a) Tasas de rentabilidad o de retorno a la
inversin en educacin; b) Proporcin del aumento en el PIB que debe
atribuirse a mejoras en la educacin, y c) Efecto de la escolaridad promedio
sobre la expansin del producto.
a) Para estimar la rentabilidad de invertir en educacin, es preciso establecer
sus beneficios y sus costos. El beneficio se mide por el aumento de ingresos
laborales que resultan de un ao ms de escolaridad; los costos incluyen tanto
derechos acadmicos, tiles y otros gastos directos, corno los ingresos que
sacrifica el estudiante por no trabajar (el llamado "costo de oportunidad").
Estos varios rubros pueden convertirse a precios sociales, para obtener la
medida de rentabilidad social.
________________________________________________________________________________
Recuadro 1.5

EDUCACIN Y CONSTRUCCIN NACIONAL EN ISRAEL

47

Por Yitzhak Kashti


Facultad de Educacin, Universidad de Tel Aviv

Desde finales del siglo XIX, la construccin de la nacionalidad y la adaptacin a


la modernidad han jugado un papel determinante en la sistema educativo de
Israel.
Nacionalidad, modernidad y diferenciacin cultural en la educacin
hebrea
Bajo el dominio britnico en Palestina (1918-1948) no exista una educacin
obligatoria. Pero la poblacin juda, que al final del perodo era de unas 600 mil
personas, hizo uso pleno de las oportunidades existentes. Casi el 90% de los
nios completaba el octavo grado. La escuela elemental hebrea lider un
proceso revolucionario de socializacin, que cre al nuevo ciudadano israel, un
hebreoparlante a quien el uso de la lengua nativa como idioma educacional
proporcion su identidad personal y nacional. Sin embargo, estos pasos
dejaron atrs a buena parte de los estudiantes -particularmente los de origen
oriental- aunque la mayor parte de ellos permaneciera en la escuela entre uno
y tres aos.
Las olas de inmigracin masiva al final de la dcada de 1940 y durante los
aos cincuenta (provenientes de Europa y, en mayor nmero an, de pases
islmicos) de alguna manera desajustaron el entonces llamado "equilibrio
cultural", que se basaba sobre la orientacin hacia un futuro colectivo y sobre
recompensas simblicas e ideolgicas. La casi mtica idea de una generacin
joven, que surga de la escuela hebrea envuelta en un aura utpica, no alcanz
a compensar el paulatino alejamiento de los nuevos inmigrantes y las
dificultades cotidianas de su vida en un pas de frontera. La escuela no lograba
que los inmigrantes jvenes y sus hijos de paises musulmanes adoptaran la
identidad e ideologa "requeridas"; as lo comprobaba su reticencia a adoptar
el hebreo como 1engua materna".
La reforma educativa de -1968 introdujo cambios importantes. Si hasta
entonces el nfasis haba recado sobre los ideales pioneros (como decir el
trabajo de la tierra dentro de un esquema colectivo), a partir de los aos
sesenta el futuro nacional se apoyara sobre la construccin de una industria
moderna y el dominio de las nuevas tecnologas, lo cual haca an ms necesaria la educacin particularmente la de nivel secundario. La fe en la ciencia
y en la educacion , incluyendo la creencia de que es posible superar la carga
del pasado (descrita ahora como "desventaja cultural') por medio de,
programas compensatorios", se combin con la visin sionista de un Estado
benefactor, segn el modelo europeo en boga.
La universalizacin de la escuela secundaria y el intento de integrar los
diversos tipos de migrantes reflejaron el concepto de "modernidad" hacia
finales de los sesenta. No obstante, estos mensajes fueron ambiguos. Por una
parte, abogaban por el encuentro entre grupos "fuertes" y "dbiles" y por la

48

igualdad en los logros educativos, y, por otra parte, desarrollaron diferentes


senderos en la educacin vocacional, que dividieron a los estudiantes en dos
grupos antagnicos. La sociologa de la poca aport conceptos tales como el
de "ajuste" para sustentar las medidas enderezadas a la modernizacin
(particularmente para los inmigrantes). La psicologa educativa formulaba los
requisitos para el cambio de personalidad (del medio oriental al occidental), de
pensamiento (de concreto a abstracto) y de actitudes (de satisfaccin
inmediata a orientacin haca el futuro).
Al calificar a ciertos grupos sociales como "en desventaja", bajo el influjo de la
literatura norteamericana, se les someta a una tutela que produjo resultados
esperados e inesperados. Por un lado, y quizs por primera vez desde la
creacin del Estado, estos grupos fueron incluidos como parte del . nosotros"
en el lenguaje pblico. Por otro lado, el definir ciertos grupos como
"desaventajados" o de "educacin compensatoria" ayud a reafirmar la
distancia entre "ellos" y "nosotros". Con todo, la cobertura de la secundara
aument notablemente durante las dcadas de 1960 y 1970, de suerte que el
bachillerato pas a ser parte integral del mundo de los jvenes de origen
oriental, as su experiencia escolar estuviera marcada por un sentimiento de
discriminacin.
Marchas polticas hacia atrs y cambios en la educacin
El nuevo gobierno de 1977 prometi seguir una poltica ms 'nacional` -y
cumpli su promesa- El "West Bank" se convirti en Judea y Samaria, y las
referencias tnicas fueron suprimidas del discurso pblico. Simultneamente,
comenz un proceso deliberado de valorizacin de personalidades de origen
oriental. Por primera vez algunas biografas revelaron que prestantes figuras
pblicas no haban seguido la ruta usual ni haban cumplido con la 1niciacin"
requerida. Muchos de ellos nacieron en Marruecos o Irak, y la mayora
estudiaron en escuelas locales de Israel. Sin embargo, esta didctica y esta
poltica nacionalista hicieron que muchas personas de clase media y origen
occidental dejaran de ser fieles al rgimen. El conflicto se hizo inevitable.
A medida que la situacin econmica se deterioraba, el gasto social se redujo y
las brechas sociales crecieron. Mientras en 1977, el 3% de la poblacin estaba
bajo la lnea de pobreza, en 1990 esta cifra alcanz el 19%, constituida
especialmente por gentes de origen oriental. Al mismo tiempo, luchas internas
en el partido de gobierno empujaron otros sectores a un esquema de minoras
tnicas. No se logr la prometida emancipacin. Se introdujeron cambios en las
escuelas primarias que ostentaban el sello de una orientacin religiosa y
nacionalista. Los nuevos materiales didcticos --cuya temtica inclua las
oraciones, las fiestas judas y el holocausto- tenan fuerte nfasis
tradicionalista y etrocntrico. El nmero de horas dedicadas a estudios
judacos se elev de 15 a 34 en las escuelas estatales no religiosas. En las
escuelas religiosas, las clases eran pequeas y tendan a ser homogneas,
pero las escuelas pblicas laicas, especialmente de las grandes ciudades, eran
grandes y heterogneas, adems de disponer de un presupuesto cada vez

49

menor. As, los cambios en el currculo, combinados con sentimientos de


discriminacin y privacin, despertaron antagonismo entre muchos padres de
familia.
En Tel Aviv, bajo la forma de escuelas especiales ("magnet schools") que
adoptaron esquemas experimentales de otros pases, se desarrollaron alternativas para disminuir el exagerado nfasis sobre la " concientizacin juda" y
para afrontar las dificultades de las escuelas pblicas urbanas. Estas escuelas
especiales son selectivas desde el primer curso y promueven los talentos
individuales de cada nio, sirviendo de modelo para la renovacin del sistema
escolar regular.
A partir de los aos ochenta, la visin de los polticos se inclin hacia los
regmenes conservadores en trminos econmicos, sociales y educativos,
tendencia reforzada por el colapso mundial del socialismo. El gobierno de
izquierda de 1992 no detuvo sino que aceler este proceso. Se importaron
ideas de Inglaterra y Estados Unidos sin mucha modificacin, tales como la
gerencia de la escuela por organizaciones sin nimo de lucro, de acuerdo con
los patrones de manejo de la empresa privada, la escogencia de la escuela por
los padres de familia y la autonoma escolar, que gradualmente adquieren el
sabor del liberalismo posmoderno, con menor cabida para el "bien pblico" que
para el "bien personal".
Anotaciones finales
Cuando se fundaron las primeras escuelas en la etapa previa al surgimiento
del Estado de Israel, sirvieron como instrumento principal para crear una
cultura nacional moderna. Sin embargo, en el desarrollo y expansin de la
escuela primaria hebrea apareci, an bajo el dominio britnico, un fenmeno
que alcanz su madurez con la inmigracin masiva de mediados del siglo: la
delimitacin de fronteras entre el patrn cultural que deseaban los educadores
y lo que fuera descrito como la cultura de la poblacin "oriental'. Esta distancia
cultural se reflej en un distanciamiento educativo, manifiesto, entre otras
cosas, en la diferenciacin de los "orientales" y sus ms altas tasas de
desercin escolar.
Sin embargo, en la dcada de 1960, la aspiracin de unidad y el temor a la
divisin se conjugaron para impulsar un proyecto basado sobre la industrializacin, la prosperidad y el cierre de las brechas sociales. Parte integral de
este enfoque fue la universalizacin de la escuela secundaria, que logr
involucrar a la mayora de los jvenes orientales, an sin alterar las antiguas
relaciones de poder.
En 1977 el gobierno predic la unificacin sobre bases nacionales, aunque en
la prctica fue introduciendo una mayor separacin. Los cambios geopolticos
han hecho que la izquierda adopte el neoliberalismo occidental, reflejado en la
competencia econmica irrestricta y en el separatismo social y cultural. La
poltica educativa est en la misma lnea, que por eso tiende a ampliar las
brechas econmicas y sociales de Israel.

50

Sin embargo, debe recordarse que la apertura educativa tiene que estar
subordinada a la responsabilidad estatal de proporcionar educacin adecuada
a todos los ciudadanos, y de evitar que las escuelas se conviertan en legitimadoras de la desigualdad. Adoptar las pautas de la economa de mercado
para un sistema educativo que tiene las complejas tareas de mediar entre
culturas y formar identidades, puede conducir a la erosin de los mecanismos
de solidaridad y a disminuir la tolerancia, que se requiere siempre, y sobre
todo en una sociedad pluralista. Pero hasta ahora se ha prestado poca
atencin a este asunto.
En todas partes del mundo y para todo tipo de personas, la educacin resulta
ser una inversin sumamente atractiva. En Amrica Latina y el Caribe, los
rendimientos de la educacin para el estudiante van desde un satisfactorio
12% hasta un impresionante 459o. Para la sociedad, las tasas oscilan entre
10% y 30%, una ganancia comparable o superior a la de las ms atractivas
inversiones en infraestructura4 .
b) Un reciente informe de Cepal-Unesco resume perfectamente las respuestas
empricas a la pregunta: qu proporcin del aumento en el PIB se debe a la
educacin? "Denison calcul en 14% la contribucin de la educacin al
crecimiento de los Estados Unidos entre 1929 y 1982.
Maddison llega a resultados similares para Europa occidental entre 1913 y
1987 (16% de contribucin). Para perodos ms cortos (por ejemplo,
1950-1962) las estimaciones arrojan resultados inferiores para Europa
occidental (5% de contribucin), mientras que en Estados Unidos la cifra
permanece estable (1596). Casi no existen estudios de contabilidad del
crecimiento para Amrica Latina. Slo unos pocos estiman la contribucin
especfica de la educacin. Correa estima tal aporte para el perodo 1950-1962
entre 16% para Argentina y 1% para Mxico. Ms recientemente, Elas estima
esa contribucin en un 18% para Argentina durante el perodo 1970-1980,
mientras que la Cepal evala su incidencia entre 27% (Argentina) y 9%
(Colombia) para el perodo 1950-1989" .5
c) Por ltimo, aunque los resultados por supuesto cambian con la especificacin del modelo, los pases y el perodo estudiado, podra decirse que
cuando la escolaridad media de los trabajadores se eleva en un ao, el PIB
aumenta entre un 4% y un 9% 6 . En el caso especfico de Amrica Latina y el
Caribe, como se explicar en otro captulo, un aumento de la escolaridad que
nos acerque al nivel actual de los "tigres" asiticos significara una ganancia
cercana al 1 % anual en el PIB durante los muchos aos de "vida til" de la
educacin.
1.3.3.3. Superacin de la pobreza

51

Casi todo lo dicho sobre educacin y crecimiento vale tambin para la pobreza.
Primero porque el crecimiento es una condicin necesaria para acabar la
pobreza, y segundo porque los frutos econmicos de la educacin son
cosechados directamente por el individuo. Pero adems, los pobres reciben
beneficios especiales de la educacin por muy diversos conductos (ver
Recuadro 1.7), entre los cuales cabe destacar tres.
Recuadro 1.6
IDENTIDAD NACIONAL Y EDUCACIN EN EL CARIBE
Por Michael Alleyne
Organizacin de Estados Americanos (OEA)

La identidad nacional constituye an un tema de gran perplejidad para los


investigadores sociales y para los polticos en la regin del Caribe. De la misma
manera, el papel que puede jugar la educacin en dar forma y contenido a la
identidad nacional est por definirse todava.
Dentro de las "regiones" reconocidas universalmente, el Caribe es nico en
razn de su multifactica diversidad en relacin con su pequea geografa y
con el tamao tan reducido de su poblacin. Adems de las crticas diferencias
de idioma -islas que hablan ingls, francs, espaol y holands- se dan
tambin diferencias dentro de la sub-regin entre los pases miembros del
Caricom (Mercado Comn de la Comunidad Caribea) y los dems pases.
Como consecuencia de la desintegracin de los imperios coloniales europeos,
surgieron varias naciones en la regin, la mayor parte de las cuales constituan
posesiones britnicas cuya independencia tuvo lugar hace muy poco (durante
la dcada de 1960). Por tanto, la construccin de la nacionalidad en pases
como Hait, Cuba y la Repblica Dominicana, puede responder a una dinmica
muy diferente de la de Barbados Jamaica y otros miembros del Caricom.
Puerto Rico, Martinica y dems pases no independientes constituyen otra
categora.
No obstante las inevitables diferencias y la rica diversidad, sin duda se ha
perfilado una Identidad caribea". Una personalidad, una cultura que es
distinta y claramente reconocible, y que ha surgido de una historia comn de
destruccin de la civilizacin amerindia, de colonizacin europea, de una persistente presencia africana y de una migracin asitica ms reciente. Esta
comunidad es ms evidente en el arte y la literatura de la regin, pero se
manifiesta tambin en el desarrollo econmico y en el alineamiento poltico.
Entre los pases de la regin, por tanto, la "identidad caribea" constituye el
centro de convergencia, respecto del cual se definen las peculiaridades de
cada uno.
Dado el corto tiempo de ejercer el autogobierno, los temas relacionados con la
nacionalidad revisten mayor importancia para los miembros del Caricom que
para los pases ya establecidos. Las naciones ms antiguas han dispuesto de

52

ms tiempo para consolidar una identidad nacional y dar forma a sus sistemas
educacionales. En todo caso, la educacin es el vehculo ms expedito para
impulsar la formacin de un perfil nacional, a partir de las caractersticas que
distinguen cada pas dentro de la comunidad caribe. Este proceso debe
considerar las asociaciones y agrupaciones sub-regionales, como el Caricom, la
Organizacin de los Estados Caribeos del Este, los "departamentos" franceses
como Martinica y Guadalupe, y las Antillas Holandesas.
Igual que en Amrica Latina, la educacin colonial en el Caribe estaba limitada
a pequeos grupos y dejaba por fuera a la gran mayora. Los gobiernos
independientes optaron por una poltica de expansin del sistema; si la
educacin ha de promover la identidad nacional, es necesario extenderla
masivamente.
La otra dimensin crtica de la educacin en el proceso de construccin
nacional es su calidad, tanto en trminos del contenido, propsitos y valores,
como en trminos del nivel de aprendizaje alcanzado. Bajo la Colonia, la
limitada oferta educativa no se orientaba a crear valores nacionales, sino a
servir los intereses de la metrpoli. Sera ingenuo pensar que los efectos de
una larga e intensa dominacin psicolgica y cultural pudieran desaparecer en
el corto tiempo de vida independiente que tiene la mayora de los pases. Los
gobiernos de las pequeas y vulnerables naciones del Caribe confrontan ahora
la dura realidad de que disponer de una bandera y un himno nacional no es
suficiente para lograr una verdadera independencia. Estn descubriendo que
liberarse de los vestigios del colonialismo es una tarea enorme que requiere
voluntad fuerte, estrategias creativas y recursos sustanciales. La educacin es
considerada como un elemento crucial del desarrollo y de erradicacin de la
mentalidad colonialista. Y la calidad de la educacin -el currculo, los textos
escolares, la formacin de los maestros- as como su relevancia para la
sociedad, es precisamente el punto de atencin primordial. Slo una educacin
de calidad permitir consolidar la identidad nacional.
Pero el tema de forjar la identidad nacional luego de un perodo colonial, es
ms complicado en el caso del Caribe que en el de otras sociedades, por su
peculiar relacin con Estados Unidos, nico superpoder mundial en el
momento. Por su proximidad geogrfica, su afinidad cultural, su coincidencia
lingstica con algunos pases, la dependencia econmica y todas las otras
ramificaciones de la dinmica geopoltica, la formacin de la identidad nacional
del Caribe tiene que lidiar, no slo con los efectos de la colonizacin europea,
sino tambin con la influencia an mayor de Estados Unidos en los terrenos
econmico, poltico y cultural.
En la formulacin de polticas y estrategias para promover la identidad
nacional, los gobiernos del Caribe tienen que reconocer la realidad de las
relaciones con los Estados Unidos y la existencia de un alto porcentaje de
ciudadanos caribeos que reciben educacin en Estados Unidos, el uso de
textos escolares norteamericanos en las escuelas caribeas, los efectos de la

53

televisin y otros medios de comunicacin masiva. Tanto corno la ayuda financiera y tcnica que el Caribe recibe de su vecino.
Uno de los proyectos orientados a crear un sistema educativo con identidad
propia es el Consejo de Exmenes Escolares del Caribe y la correspondiente
revisin de los currculos en la regin. Este Consejo remplaz a la agencia
britnica que administraba los exmenes obligatorios durante y al terminar la
escuela secundaria. Por el escaso nmero de plazas disponibles en los colegios
y universidades, tales pruebas tenan enorme influjo sobre la suerte futura de
los estudiantes.
Recientemente el problema de la construccin de nacionalidad a travs de la
educacin ha recibido mayor atencin, mediante programas financiados por
entidades multilaterales. Pero los esfuerzos ms notorios en este sentido han
sido el de los pases que obtuvieron la independencia durante los sesenta, y el
de Cuba, luego de la revolucin de 1959. En los pases del Caricom la reforma
se aboc a restructurar el currculo y cambiar los programas y textos escolares
de orientacin britnica. La poltica de Castro, y en particular su campaa de
alfabetizacin, estuvo dirigida a crear una "nueva Cuba", con un fuerte acen to
nacionalista y anti-imperialista. Pero en el futuro inmediato y para todos los
pases del Caribe -trtese de Cuba, Hait, Puerto Rico, la Repblica Dominicana
o los pases del Caricom- el mantenimiento de una identidad nacional est
ntimamente relacionado con la influencia de los Estados Unidos.
Las materias o disciplinas que han recibido mayor atencin en el esfuerzo de
promover los valores y la identidad nacional han sido los estudios sociales y la
historia, cuyos textos hasta hace poco eran escritos por extranjeros. El otro
aspecto crtico que merece atencin es de la identidad nacional y el lenguaje.
En todos los pases del Caribe coexiste un idioma oficial europeo y una versin
"creole" que difiere mucho de los estndares europeos y que se han creado
por el natural proceso evolutivo de encuentro entre los europeos, los
americanos, los africanos y otras personas que han participado en la formacin
histrica de la regin.
1.
Educacin y trabajo. El nivel y calidad de la educacin son determinantes
bsicos de la productividad y del ingreso laborales. Y por supuesto los pobres,
ms que los ricos, dependen de su trabajo para subsistir, de suerte que la
educacin tiene ms 'valor de escasez" para el pobre que para el rico. Es ms:
la educacin es una inversin relativamente accesible y relativamente barata
para los pobres, si se la compara con otras opciones en el mercado. No exige
grandes desembolsos directos ni se paga en un slo contado; de hecho, su
costo mayor es el de oportunidad, el tiempo dedicado a los estudios. Y todava
ms: los primeros aos de escuela aumentan el ingreso ms aceleradamente
que los aos subsiguientes; para el conjunto de Amrica Latina y el Caribe, la
educacin primaria tiene una rentabilidad privada de 32%, mientras la secundaria y la superior empatan a 23% (las tasas de rentabilidad social son en
su orden del 26%, el 18% y el 16%) 7

54

2.
Educacin y redistribucin del ingreso. Aunque la situacin no es la
misma en cada pas y en cada perodo, la regin latinoamericana y caribea se
ha caracterizado desde hace mucho por su intensa desigualdad en la
distribucin del ingreso. Y aunque no hay acuerdo sobre el peso relativo de
cada factor, s hay consenso en atribuir el mal reparto del ingreso a la
concentracin de la propiedad sobre activos productivos: la tierra cultivable,
el capital financiero, las patentes tecnolgicas... y la educacin. En
trminos polticos, la educacin es sin duda el ms fcil (o el menos difcil)
de redistribuir entre estos varios activos. Con el empuje de la globalizacin y el
llamado "desmonte del Estado", hoy no se espera que los gobiernos
emprendan programas agresivos para redistribuir la propiedad agraria o
industrial. En cambio s se espera -como atrs fue dicho- que intervenga de
modo decidido y masivo para asegurar la educacin de buena calidad a todos
los ciudadanos.
3.
Educacin de la mujer y pobreza. Segn concluye estudio tras estudio,
los hogares que dependen del trabajo de una mujer estn mucho ms
expuestos a la pobreza, y a una pobreza ms intensa, que los hogares
sostenidos por la pareja o por el hombre slo. Y la importancia de educar a la
mujer es realzada por el hecho de que la escolarizacin femenina significa: a)
menores tasas de fertilidad; b) menos mortalidad infantil y c) ms educacin
para los hijos.
a) La bien comprobada relacin inversa entre fertilidad y educacin es
especialmente significativa despus de los cuatro aos de escolaridad, y
parece obedecer a tres razones. Primera, que una mujer educada puede
aspirar a un mejor salario y ello estimula su incorporacin al mercado laboral.
Segunda, que una madre educada tiende a preferir la calidad sobre la cantidad
en la crianza de los hijos. Y tercera, que una mujer educada puede usar mejor
las tcnicas anticonceptivas .8
________________________________________________________________________________
Cuadro 1.7
EDUCACIN Y SUPERACION DE LA POBREZA
Por Rolando Franco

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

El desarrollo con equidad requiere una competividad basada en recursos


humanos ms capacitados, y con potencial para agregar progresivamente
valor intelectual y progreso tcnico a la base de recursos naturales1'. Si no hay
una adecuada inversin en educacin, la economa se ver frenada, al
disponer de poblacin que vive en la pobreza y que tiene bajos niveles de
formacin.

55

No es, pues, casual que la educacin sea la Inversin social con las ms altas
tasas de retorno, tanto para la sociedad como para los individuos. Ella permite
un aumento progresivo de la disponibilidad de capital humano, prepara
a la economa nacional para la incorporacin sostenida de progreso
tcnico en la esfera productiva, y permite mayor integracin cultural y participacin en la vida pblica. Asimismo, prepara a los individuos para acceder a
empleos ms productivos, obtener mejores salarios, alcanzar movilidad social
ascendente, y lograr una mayor gratificacin en la esfera del consumo cultural
y de la participacin social. Adems, al beneficiar a la sociedad y la economa,
la educacin tambin incide favorablemente sobre los individuos: en la medida
que dinamiza el desarrollo productivo, lleva a un incremento sostenido de
recursos que pueden aprovecharse para el bienestar y el progreso del conjunto
de la sociedad.
La experiencia tambin muestra que existe una estrecha relacin entre la
educacin y la superacin de la pobreza 2 . A mayor nivel de educacin formal,
es menor la probabilidad de ser o devenir pobre; a menor nivel de educacin,
tambin existen menor probabilidad de superar las condiciones de pobreza y
mayor riesgo de caer en ella. Ms an, la educacin constituye el principal
resorte para superar tanto la pobreza como las causas estructurales que la
reproducen: baja productividad en el trabajo, escaso acceso a las herramientas
de la vida moderna, marginalidad sociocultural, mayor vulnerabilidad en la
salud de las familias, y discontinuidad y bajos logros en la educacin de los
hijos.
La educacin desarrolla capacidades bsicas que permiten acceder a mayores
ingresos en el mundo laboral, pero tambin promueve otras capacidades que
mejoran indirectamente la calidad de vida de sus beneficiarios, y sus
posibilidades de superar distintas formas de pobreza. Estas destrezas
complementarias que provee una educacin pertinente, incluyen la capacidad
de gestin y de organizacin, la capacidad para discernir informacin estratgica, para comunicar en espacios pblicos, y para aprovechar los conoci mientos adquiridos con mejor y mayor sentido de oportunidad.
La probabilidad de superar condiciones de pobreza aumenta conforme la
poblacin adquiere ms y mejor educacin formal. De all que la continuidad
educativa a lo largo de los ciclos bsico y medio de educacin formal
constituye el instrumento ms eficaz para superar la pobreza. Tanto ms importante resulta privilegiar dicha continuidad dados los altos niveles de repitencia y desercin escolar existentes entre los alumnos de la regin y dado,
sobre todo, el alto ndice de nios de familias pobres en el total de deserto res.
Con ello se reproduce el crculo vicioso de la pobreza 3.
Pero los beneficios de la continuidad en la educacin no slo tienen que ver
con la movilidad social por va de acceso a ocupaciones mejor remuneradas
y con-mayor uso de conocimientos adquiridos. Tambin existen otros
retornos que contribuyen a superar las condiciones de pobreza

56


Primero, hay una correlacin evidente entre mayor educacin de las mujeres pobres y mejores condiciones de salud de sus familias a futuro, pues la
escolaridad de las mujeres es determinante en reducir la mortalidad y
morbilidad infantiles, mejorar la salud y nutricin familiares, y disminuir las
tasas de fecundidad. Con ello la educacin contribuye a revertir otros
condicionantes sociales de reproduccin de la pobreza, como la mala nutricin,
la alta morbilidad y la alta tasa de fecundidad.

Segundo, el sistema educativo puede responder de manera prctica a


necesidades prioritarias de los grupos pobres, mediante mdulos curriculares
que incluyan temas como el control ambiental, la gestin de servicios
bsicos, la planificacin comunitaria, el manejo financiero domstico y de la
microempresa, y otros. Todo ello puede reportar un mejor uso de los escasos
ingresos y recursos no monetarios de las familias modestas, y de los
autoempleados y microempresarios.
Tercero, destacan los significativos retornos intergeneracionales de la
continuidad educativa. Se ha visto que el nivel educativo de los padres es la
variable que ms pesa en el mejor rendimiento y la mayor continuidad
educativa de los hijos. Con ello, desde el punto de vista de la dinmica
familiar, un mayor nivel de educacin constituye el modo ms eficaz de romper
la reproduccin intergeneracional de la pobreza.
1
CEPAL-Unesco. "Educacin y conocimiento: eje de la transformacin
productiva con equidad", Santiago de Chile, 1992, (LC/g.1702 (SES. 24/4) Rev.
l).
2
Vase CEPAL. 'Panorama social de Amrica Latina 1994", CEPAL,
Santiago de Chile, (LC/G. 1844, noviembre de 1994), en especial el Captulo VI.
"La educacin y su importancia como va de acceso al bienestar".
(Contina pgina siguiente)
3
CEPAL. Panorama social de Amrica la
tina 199Y, en especial Captulo 11
"Repercusiones de la educacin y el trabajo de nios y adolescentes". Santiago de
Chile, LC/G. 1,diciembre de 1995.

La continuidad educativa requiere una educacin pertinente y de calidad.


Ambas previenen contra la desercin escolar. Si la educacin es pertinente,
tanto los alumnos como las familias de bajos ingresos evalan de manera
distinta los costos de oportunidad que implica mantener a los nios en el
sistema escolar. Si dicha educacin es pertinente y de calidad, promueve
mayores logros y motivaciones en los propios educandos y fomenta su
permanencia en el sistema, as como los rendimientos progresivos. Esto es
especialmente relevante para los sectores pobres, que acceden a una oferta
desfasada tanto de sus realidades socioculturales, como respecto a los requerimientos que impone el mundo laboral.
Para optimizar el impacto de la educacin sobre la superacin de la pobreza, es
necesario tambin contar con un sistema educativo que tienda a la equidad,

57

vale decir, a una mejor distribucin social en la calidad de la oferta educativa y


en los logros de sus beneficiarios. Mediante un abordaje integrado y
jerarquizado de las variables que inciden sobre la calidad y logro educacionales
(variables de la oferta y de la demanda educativas), el sistema debe cumplir
una funcin igualitaria en cuanto a oportunidades de aprender. Con ello podr
contribuir a igualar las oportunidades de las personas en la competencia por
otros logros, sean econmicos, sociales, polticos o culturales.
b) Por otra parte se ha encontrado que cada ao adicional de educacin
materna reduce la mortalidad infantil en entre 5 y 10 puntos porcentua les 9 ; y
esta reduccin se explicara por la mejora en el ingreso familiar, en el cuidado
de los hijos y en las prcticas de nutricin y salud.
c) No menos importante, la educacin de la madre est altamente correlacionada con la educacin de los hijos. Si todos los dems factores se
mantienen constantes, cada ao adicional de educacin materna aumenta en cerca de un tercio de ao la escolaridad esperada de los hijos. Y esta
influencia es ms notable respecto de las hijas, lo cual comprueba el poder
multiplicador de la educacin femenina en la lucha contra la pobreza
1.3.4 Funciones individuales de la educacin
Como atrs se advirti, no existe un listado exhaustivo ni un modo nico de
clasificar los propsitos de la educacin en relacin con el educando. Sin
embargo, para efectos de exposicin, los principales propsitos pueden
agruparse en tres grandes rubros, a saber: a) socializacin, transmisin de la
cultura y desarrollo de la personalidad; b) formacin para el trabajo, y c)
preparacin para la ciencia y la tecnologa. En cada caso, se trata de funciones
complejas y a su propia manera, pluridimensionales. No menos y por supuesto,
estos tres grupos de funciones se complementan y hasta se tensionan entre s
de maneras ms o menos directas, Habra adems que insistir en que estas
funciones no dependen slo del sistema educativo. Pero todas estas
precisiones sern desarrolladas en los captulos 6, 7 y 8. Por ahora basta con
una breve descripcin de los funciones y de los principales actores que
intervienen en cada una de ellas.
1.3.4.1. Socializacin, transmisin de cultura y desarrollo de la
personalidad
La primera y principal tarea de la educacin es preparar al nio y al joven para
ser adulto. En efecto -y a diferencia de todas las dems especies un homo
sapiens adulto no es slo alguien que alcanza cierta edad, sino alguien que ha
internalizado la gran cantidad de conocimientos, destrezas, actitudes y valores
necesarios para llevar una vida autnoma y productiva en la sociedad donde
naci y creci. Pero ser "adulto" es una cuestin de grado: se puede vivir en la
propia sociedad de modo ms o menos autnomo y productivo. La expresin
"adulto" tiene adems una connotacin en parte descriptiva y en parte

58

normativa: ser adulto es un estado y tambin es un ideal, es la descripcin de


los mayores de edad "tpicos" de una sociedad, y es tambin el elogio de una
persona madura, plenamente "autnoma" y altamente "productiva".
De aqu la importancia, la nobleza y la dificultad nicas de la educacin.
Importancia, porque es el vehculo del cual depende la humanidad de ser
humano. Nobleza, porque es la tarea donde cada sociedad se parece ms a sus
propios ideales. Dificultad, porque la educacin es el empeo eterno de hacer
que los seres humanos sean mejores de lo que son.
De aqu tambin la complejidad de preparar a las nuevas generaciones para su
vida "adulta". Como mnimo, se trata de "socializar" al nio v al joven, de
ensearle los cdigos y conductas que le permitan interactar de modo normal
y funcional con los dems integrantes de su sociedad. Tambin se trata de
transmitir la "cultura", el repertorio de saberes y srnbolos que la humanidad -y
cada sociedad en particular- han acumulado a lo largo de su historia. Y se trata
adems de "desarrollar la personalidad", de aprovechar los talentos
individuales y de "educar el carcter' en los valores ticos y estticos. En la
prctica y por supuesto, estas y otras subfunciones se cumplen de modo
simultneo e indistinguible. Tanto as, que la distincin aqu esbozada entre
"socializacin", "cultura" y "personalidad" es por supuesto incidental y
meramente ilustrativa.
En las sociedades premodernas, la preparacin para ser adulto corra a cargo
de la familia y la comunidad circundante. En las sociedades modernas, la
escuela fue asumiendo una responsabilidad cada vez mayor. En las sociedades
posmodernas, la familia es cada vez menos influyente y los medios de
comunicacin juegan un papel decisivo. De suerte que en la educacin
"general", al lado de la escuela, intervienen hoy dos agentes principales: la
familia y los medios de comunicacin social. Adems, respecto de cada grupo
confesional, las iglesias cumplen una tarea importante, aunque tambin, por
regla general, sta se cumple a travs de las escuelas.
El Captulo 6 examina el papel esencial e irremplazable de la escuela en la
educacin para la vida adulta -educacin "general" para todos", "universal" u
"obligatoria", como esquivamente se la denomina- Por de pronto, baste decir
que la escuela puede y debe construir sobre los insumos educativos que
suministra la familia, a tiempo que profundiza sus propias ventajas
comparativas y prepara a los nios y los jvenes para asimilar con sentido
crtico los mltiples mensajes que los medios les suministran.
1.3.4.2. Formacin para el trabajo
Los encuentros y desencuentros entre la esfera de la educacin y el mundo del
trabajo son quiz el tema que genera ms expectativas, ms desazn y ms
controversia entre los ciudadanos. Es apenas evidente que la educacin debe
habilitar para el trabajo; pero no es evidente hasta dnde llegue la eficacia o
deba llegar la responsabilidad de la educacin -y particularmente del sistema
educativo- en esta materia.

59

En efecto, si se la mira en trminos agregados y a largo plazo, la educacin es


el gran motor del crecimiento econmico y por tanto, de la generacin de
empleos productivos. Pero mirada en trminos individuales y en su efecto
inmediato, la educacin acta sobre la oferta de calificaciones laborales
(incluyendo el espritu empresarial); entre tanto, la demanda de trabajo resulta
de la evolucin econmica general (donde cuenta lo suyo el espritu
empresarial), de suerte que la educacin no puede resolver por s sola los
problemas de empleo. El frecuente desbalance entre esfuerzo educacional y
logro ocupacional es una bien conocida fuente de frustraciones individuales y
de tensiones sociales.
Eso s: la educacin es el principal determinante de la calidad del trabajador. Y
a la inversa: toda educacin es una educacin para el trabajo. Ser "adulto" por
supuesto implica ser capaz de un trabajo productivo, de modo que la formacin
bsica arriba reseada es tambin formacin para el trabajo. Lo propio ocurre
con la preparacin para la ciencia y la tecnologa, pues ambas en efecto son
formas de trabajo. As, ms que una funcin separada, la formacin para el
trabajo en realidad viene a ser una dimensin de todo proceso educativo.
La formacin para el trabajo incluye una gama amplsima de habilidades y
saberes, que van de lo abstracto a lo concreto y de lo general a lo especfico.
Dentro de este abanico de competencias, al sistema escolar en principio le
compete lo ms abstracto y lo ms general, mientras a las empresas
individuales, tambin en principio, les compete la formacin ms concreta y
ms especfica. En otras palabras: la escuela debe formar para la
empleabilidad y la empresa para el empleo. Este principio es an ms vlido
cuando la velocidad del cambio tcnico es tal que los contenidos de las
ocupaciones se modifican continuamente, de modo que un saber concreto y
particular ya no es suficiente para ejercer el empleo que hasta ayer pareca
rutinario es decir, especfico y concreto. Igual que en la metfora vieja, en el
mundo de hoy es preciso correr para quedarse quieto.
Dentro del sistema escolar hay, a su vez, instituciones ms o menos
especializadas en la formacin para el trabajo. La escuela bsica debe desarrollar las competencias fundamentales y genricas de carcter cognoscitivo,
socio-emocional y psicomotor que demanda el mundo del trabajo. La escuela
media, ms que insistir en la dicotoma de "preparar para la universidad" o
"preparar para el trabajo", debe familiarizar al alumno con los principios de las
tecnologas y darle la ocasin de explorar las distintas opciones laborales, tanto
en oficios como en profesiones. Las "instituciones de formacin profesional" y
la pos-secundaria no universitaria habran de concentrarse en los principios
relativamente ms abstractos y ms generalizables de los oficios
semicalificados, calificados o altamente especializados, dentro de la modalidad
denominada de "formacin por competencias". La universidad est llamada a
formar profesionales esto es, a impartir la formacin ms abstracta y general
para el desempeo de cargos cuyo titular se compromete a aplicar el mejor
saber disponible y a trabajar por resultados.

60

En aras de la eficiencia y la claridad del mercado, las entidades especializadas


en educar para el trabajo -las instituciones de formacin profesional, los
institutos tecnolgicos, las universidades- deben coordinarse dentro de un
"sistema nacional" que forme por competencias, y donde se modernicen los
sistemas de acreditacin y de informacin para empresarios y trabajadores. El
Captulo 7 ahonda sobre estos temas.
1.3.4.3. Formacin para la ciencia y la tecnologa
Se dice que una de las funciones de la educacin es "producir conocimientos
cientficos y tecnolgicos". En rigor, sin embargo, la educacin no "produce"
saberes nuevos: tal es el papel del sistema de investigacin cientficotecnolgica, con el cual la educacin y el sistema educativo guardan -eso srelaciones muy estrechas. En efecto: la formacin de cientficos es un proceso
educacional; y mucha parte de la investigacin cientfico -tecnolgica se lleva a
cabo en las instituciones de educacin superior. Pero esto no llega a significar
que el desarrollo cientfico y tecnolgico dependa slo ni totalmente de la
educacin o del sistema escolar (el sector productivo, por ejemplo, demanda y
tambin produce investigacin de primera calidad). Como tampoco significa
que las instituciones del sistema educativo -concretamente, las universidadesestn pensadas de modo exclusivo o siquiera de modo efectivo para la
investigacin cientfico -tecnolgica (despus de todo, la investigacin de
excelencia es una rara avis, an dentro del, conjunto de las universidades).
Y sin embargo, en Amrica Latina y el Caribe existe la tendencia a reducir la
poltica cientfico -tecnolgica a una poltica para la ciencia y la tecnologa. se
trata, en casi todos los pases, de financiar la actividad de los investigadores,
de vincularlos a los circuitos mundiales en su respectiva rea del saber, de
robustecer los mecanismos institucionales para que puedan llevar a cabo sus
proyectos. Se trata, en una palabra, de atender al investigador formado. Pero
una poltica cientfico -tecnolgica no es slo -y ni siquiera es principalmenteuna poltica para los cientficos y los tecnlogos. Es una poltica cultural, porque
la ciencia y la tecnologa hacen parte de la cultura y de la vida. De suerte que,
otra vez, estamos ante una dimensin necesaria de toda educacin, ms que
ante una funcin independiente o aislada del quehacer educativo.
Antes que un conjunto de conclusiones, la ciencia es un mtodo, una manera
de aproximarse al mundo. Esta actitud necesita de cuidadosa y prolongada
formacin, a partir ya de las primeras letras. Entender que la naturaleza y el
universo humano no estn regidos por la magia ni tampoco por la fatalidad.
Entender que, en principio al menos, todas las cosas son susceptibles de
explicacin racional. Entender que, a partir de esas leyes, los seres humanos
podemos incidir, individual o colectivamente, sobre la naturaleza y sobre la
historia. Una actitud cientfica -que es a la vez profundamente humilde y
profundamente liberadora- se forma desde el hogar y desde la escuela bsica.

61

A medida que avanza el proceso educativo, esa actitud cientfica se va


confirmando, se va extendiendo a nuevos campos y se va apoyando sobre
conocimientos sustantivos y metodolgicos propios de cada disciplina y
gradualmente ms profundos. El egresado de la educacin bsica -el "adulto"-debe estar en condiciones de comprender y desenvolverse en una sociedad
fundamentada y atravesada de parte a parte por la racionalidad cientfico
-tecnolgica. La escuela media debe familiarizar al estudiante con los principios
bsicos de la teora y el mtodo especiales de las distintas ramas de la ciencia
y la tecnologa. La pos~secundaria especializa y profundiza sobre disciplinas
determinadas. Los posgrados -y en todo caso, los doctorados- deben ser
espacios para el aprendizaje de una determinada ciencia, no ya como actitud
ante el mundo, sino como proyecto personal de vida. Y este proyecto se realiza
y se extiende dentro de las instituciones propiamente dedicadas a la
investigacin cientfica y tecnolgica, estn o no incorporadas al sistema
educativo. Porque, quiz ms que ninguna otra, la formacin para la ciencia es
una empresa que dura toda la vida.
1.4. Educar en la aldea global
Como atrs qued dicho, a educacin es el pasaporte de los individuos y
de las naciones a la sociedad de] conocimiento y a la aldea global. Pero esta
relacin es de doble va: la educacin y sus funciones tambin estn siendo
afectadas -y de qu manera!- por la revolucin del saber y el proceso de
globalizacin.
La sociedad global del conocimiento, como tambin se dijo, es dispareja y
hasta contradictoria; por eso, su impacto sobre la educacin es a la vez
promisorio y desafiante. La teleinformtica, la abundancia de publicaciones
cientficas y la internacionalizacin de la cultura -para citar apenas tres
tendencias- abren espacios nuevos y ofrecen herramientas poderossimas para
la educacin en todos sus niveles. Sin embargo, la multiplicidad de mensajes
contradictorios, la distancia creciente entre el norte y el sur y la crisis
estructura] del empleo -para citar apenas otras tres tendencias- plantean
desafos nuevos y formidables para la educacin y el sistema educativo. De
suerte que educar en la aldea global es una tarea maravillosa e intimidante, es
desenvolverse y optar en medio de una serie de tensiones que tocan la misma
mdula del quehacer educativo. Entre estas tensiones nuevas o intensificadas
se destacan las cinco siguientes:
1.

Educacin para todos o para la minora?

Un fantasma recorre el mundo: el fantasma de las poblaciones sobrantes. La


revolucin tecnolgica permite multiplicar la productividad de unos pocos
trabajadores supercalificados, a tiempo que hace innecesarios los viejos oficios
no calificados. El mismo fantasma recorre los sistemas educativos de pas en
pas: formamos bien a unos pocos "analistas simblicos" para que ingresen a
la aldea global, o educamos a todos los ciudadanos para el nuevo siglo?

62

Desde el punto de vista de las familias capaces de costear una educacin de


excelencia, la primera opcin parece legtima y quiz inevitable: cuntos
jvenes de clase alta en Amrica Latina y el Caribe se alistan para ingresar en
los circuitos transnacionales, en una nueva y costossima fuga de cerebros que
ni siquiera les exige salir fsicamente del pas? Pero desde los puntos de vista
tico y social, la segunda opcin es sencillamente imperativa. Desde el punto
de vista tico, porque todos los seres humanos tenemos derecho a ser arte y
parte en los avances de la humanidad, y porque la igualdad de oportunidades
es la base misma de la democracia. Desde el punto de vista social, porque la
educacin universal de calidad es la va hacia la integracin nacional, el
crecimiento econmico y la superacin de la pobreza; porque, adems, en la
carrera econmica, cultural y geopoltica que se avecina, ningn pas puede
correr con la rmora de unas mayoras improductivas y marginadas. Los pases
de Amrica Latina y el Caribe tienen por todo eso un punto imborrable en sus
agendas: educacin universal de calidad, formacin buena y para todos.
2.

Educacin para ayer o para maana?

Con alguna razn se dice que la educacin es la ms conservadora de las


instituciones: su primera tarea es socializar y transmitir la cultura esto es,
asegurar la estabilidad del orden social y la continuidad de la memoria
colectiva. Pero el nuestro es un tiempo de cambio ubicuo, incesante y
autoalimentado, de manera que educar hoy es educar para el cambio. Para los
agentes educadores, esto significa un constante -y difcil- distinguir entre lo
duradero y lo desechable, entre lo esencial y lo accidental, entre lo sustancioso
y lo ritual. Significa identificar y transmitir aquello que vale para situaciones
dismiles en apariencia, lo ms generalizable, lo ms abstracto y tal vez, por
esto mismo, lo menos fcil de ensear. En otras palabras, significa educar para
aprender a aprender, para plantear y resolver problemas inditos, para la
empleabilidad, para la incertidumbre y para la libertad.
3.

Educacin globalsta o localista?

Las tareas de socializacin e integracin nacional suponen fortalecer la


identidad y la valoracin de lo propio, la referencia y pertinencia de la
educacin para las realidades y los problemas locales. Se insiste, en este
sentido, en la necesidad de conocer el entorno, de aterrizar la escuela, de
entregar su administracin a las comunidades, de alfabetizar las minoras
tnicas en su idioma materno, as ste sea de uso muy restringido. Pero,
igualmente, se habla de educar en valores y saberes universalmente vlidos,
de ensear la lengua de la aldea global, de superar el provincialismo y de
formar para la tolerancia, lo cual implica conocer y aceptar la diferencia. Esta
tensin va a reflejarse necesariamente en los diseos curriculares, y no podr
ser resuelta con ninguno de sus dos extremos. Para el desarrollo moral son
necesarias tanto la identidad con lo propio como la aceptacin del otro (lo cual
tiene implicaciones importantes para la enseanza de la tica, la historia, la
geografa, las ciencias humanas). Y el desarrollo cognoscitivo necesita tanto de
la referencia constante a la realidad concreta, como de la generalizacin a

63

partir de esa realidad, de la abstraccin que trascienda a conceptos universales


(as stos sean provisionales o imperfectos).
4.

Educacin mediata o inmediata?

Antes de inventarse la imprenta, la educacin estuvo confinada a las pequeas


comunidades que interactuaban cara a cara. La imprenta permiti codificar los
saberes en textos de circulacin masiva; durante mucho tiempo y en casi todas
partes, sin embargo, la informacin que cada quien necesitaba sola
encontrarse en unas pocas fuentes. En nuestra "sociedad informtica", esto
ltimo es cada vez menos cierto para un nmero cada vez mayor de personas.
As que la educacin est obligada a insistir menos en la entrega de
informacin inmediata, y ms en formar las destrezas necesarias para localizar,
evaluar, seleccionar, procesar y asimilar inforrnacin.
Es ms: la tecnologa ya comienza a desdibujar las fronteras entre el mundo de
lo real y el mundo de lo representado, gracias a las "realidades virtuales" de la
informtica y a las "verdades noveladas" de la televisin. Esta frontera
imprecisa abre nuevos caminos al aprendizaje y sugiere formas nuevas de
transmisin, acumulacin y manipulacin del saber social que, antes de
suprimir la relacin personal inmediata (maestro -alumno, maestro-maestro,
alumno-alumno) le permite expresarse de formas nuevas e insospechadas (la
educacin a distancia o las comunidades acadmicas virtuales, por ejemplo).
5.

Educacin para el saber o para la vida?

Para algunos, la escuela debe seguir siendo el espacio donde circulan de una
manera organizada y sistemtica los conocimientos de la sociedad: las
herramientas cognitivas fundamentales (primaria), los conocimientos
socialmente relevantes o cdigos de la modernidad (secundaria), los saberes
pertinentes al desempeo laboral (formacin profesional), o los que estn en la
vanguardia de la ciencia y la tecnologa (educacin superior). Otras voces
insisten en la contextualizacin y complementacin de los saberes que circulan
dentro de la escuela, tanto desde el punto de vista del individuo (y sus
necesidades de desarrollo afectivo y social) como de la comunidad (su
pertinencia para las necesidades concretas de la sociedad).
Esta tensin se manifiesta con especial claridad en el currculo de la educacin
bsica. La jornada escolar no slo se ha ido dividiendo y subdividiendo en
"materias" o "asignaturas", que corresponden aproxmadamente a las parcelas
del saber acumulado, sino que se le han aadido una serie de "contenidos
transversales", convertidos a veces en asignaturas adicionales: educacin para
la democracia, educacin sexual, educacin para la paz, educacin ambiental,
educacin esttica, educacin en valores, y as sucesivamente.
Pero, ms que frmulas mecnicas para afrontar el problema, y ms tambin
que una subdivisin o parcelacin indefinida de los currculos, habra que
adoptar la frmula feliz y sugestiva de la Comisin Internacional sobre la

64

Educacin para el Siglo XXI, convocada por la Unesco. Todas las formas de la
educacin deben orientarse hacia cuatro grandes aprendizajes o "cuatro pilares
de la educacin a lo largo de la vida": aprender a vivir juntos, aprender a
conocer, aprender a hacer y aprender a ser (ver Recuadro 1.8).
________________________________________________________________________________
Recuadro 1.8
APRENDER, SIEMPRE APRENDER
Comisin Internacional sobre la Educacin para el Siglo XXI*
La educacin no es el "brete Ssamo" para el desarrollo continuo de la
sociedad y de la persona, pero s una va, ciertamente entre otras, pero ms
que otras.
Nuestros nios y adolescentes heredan la tensin entre lo mundial y local; lo
universal y lo singular; la tradicin y la modernidad; el largo y el corto plazo; la
competencia y la igualdad de oportunidades; el extraordinario desarrollo de los
conocimientos y la capacidad humana para asimilarlos; lo espiritual y lo
material. Esas tensiones suponen que sean capaces de ser ciudadanos del
mundo sin perder sus races; de adaptarse sin negarse a s mismos; de
sobrevivir a lo efmero; de competir sin negarles oportunidades a otros; de
conocer disciplinas para conocerse a s mismos, mantener la salud fsica y
psicolgica, y conocer mejor el medio ambiente natural para preservarlo.
La educacin debe responder al nacimiento doloroso de una sociedad mundial,
ante la cual millones de seres humanos experimentan una sensacin de
vrtigo. La interdependencia planetaria y la globalizacin son fenmenos
esenciales de nuestra poca, que marcarn su impronta en el siglo XXI. El gran
riesgo est en que se produzca una ruptura entre una minora capaz de
moverse en ese mundo en formacin y una mayora que se sienta arrastrada
por los acontecimientos e impotente para influir en el destino colectivo. Una
ruptura semejante provocara un retroceso democrtico y rebeliones mltiples.
Para evitarlo, se imponen el concepto de educacin durante toda la vida y la
necesidad de avanzar hacia una "sociedad educativa", donde los medios de
comunicacin, la vida profesional y las actividades culturales o de esparcimiento gocen de un enorme potencial educativo; claro que para aprovecharlo
y perfeccionarlo la persona debe poseer todos los elementos de una educacin
bsica de calidad. Ms an, es deseable que la escuela le inculque ms el
gusto y el placer de aprender, la capacidad de aprender a aprender, la
curiosidad del intelecto.
Ante el reto de un mundo que cambia rpidamente se impone ir ms all de la
distincin tradicional entre educacin bsica y permanente. Anteriores
informes sobre educacin haban planteado la necesidad de volver a la escuela
para afrontar las novedades que surgen en la vida privada y en la vida

65

profesional. Esa necesidad se ha acentuado y la nica forma de satisfacerla es


aprender a aprender.
Esa aspiracin est acompaada de una exigencia: comprender mejor al otro,
comprender mejor el mundo. Exigencia de entendimiento mutuo, de dilogo
pacfico y, por qu no, de armona, de la que tanto carecen nuestras
sociedades. Se trata de aprender a vivir juntos conociendo mejor a los dems,
su historia, sus tradiciones y su espiritualidad y, a partir de ah crear un espritu
nuevo que impulse la realizacin de metas comunes o la solucin inteligente y
pacfica de los inevitables conflictos.
Una educacin que genere y sea base de ese espritu nuevo no significa que
deje de lado otros tres pilares que proporcionan los elementos bsicos para
aprender a vivir juntos.

Aprender a conocer, combinando una cultura general suficientemente


amplia con la posibilidad de estudiar a fondo un nmero reducido de materias.
Esa cultura general sirve de pasaporte para una educacin permanente, en la
medida en que supone un aliciente y sienta las bases para aprender durante
toda la vida.

Aprender a hacer. Conviene no limitarse al aprendizaje de un oficio. Vale


la pena adquirir una competencia que permita el trabajo en equipo -dimensin
demasiado olvidada en los mtodos actuales de enseanza- y hacer frente a
numerosas situaciones, algunas imprevisibles. Es mejor si los estudiantes
cuentan con la posibilidad de evaluarse y de enriquecerse participando en
actividades profesionales o sociales en forma paralela a sus estudios. As, la
alternancia entre la escuela y el trabajo es una metodologa muy saludable.

Aprender a ser. ste fue el tema central de informe Edgar Farre (1972)
auspiciado por la Unesco. Sigue siendo actual, puesto que el siglo xxi
nos exigir mayor autonoma y capacidad de juicio, adems de una mayor
responsabilidad personal en la construccin del destino colectivo. Aprender a
explorar todos los talentos que, como tesoros, estn enterrados en cada
persona, como la memoria, el raciocinio, la imaginacin, las aptitudes fsicas,
el sentido de la esttica, la facilidad para comunicarse con los dems, el
carisma personal, etctera.
Con esos cuatro aprendizajes sera posible la construccin de una sociedad
educativa basada sobre la adquisicin, la actualizacin y el uso de los
conocimientos. Mientras la sociedad de la informacin se desarrolla y se
multiplican las posibilidades de acceso a los datos y a los hechos, la educacin
debe permitir que todos puedan aprovecharla, recabarla, seleccionarla,
ordenarla, manejarla y utilizarla. Por consiguiente, la educacin tiene que
adaptarse en todo momento a los cambios de la sociedad, sin dejar de transmitir por ello el saber adquirido, los principios y los frutos de la experiencia.
Adaptado de Unesco, "La educacin encierra un tesoro", Unesco, Pars, 1996.

66

CAPTULO 2
DONDE ESTAMOS?
El vaso medio lleno es el vaso medio vaco. Latinoamrica y el Caribe han
logrado avances de veras sustanciales en materia educativa; pero quedan
tareas incompletas y muy serias lagunas en cuanto a la calidad, la equidad y la
eficiencia del sistema. Los avances colocan la regin a las puertas del siglo XXI;
los faltantes la mantienen anclada en el siglo XIX: tal es la paradoja educativa
del subcontinente.
Este captulo repasa en forma sucinta los principales logros y vacos, tocantes
sobre todo al acceso y desempeo de los alumnos en los varios tramos de la
pirmide escolar. Con una advertencia de entrada: si hubiera que escoger una
palabra para describir el estado de la educacin en Amrica Latina y el Caribe,
esa palabra sera "heterogeneidad". El balance es distinto si se piensa en Hait
o en Costa Rica, en Barbados o en Bolivia, en Brasil o en Uruguay, en Chile o en
Nicaragua. Y adems, dentro de cada pas coexiste lo ms avanzado con lo
ms atrasado, la universidad de excelencia para unos con la negacin de las
primeras letras para otros, el refinamiento intelectual junto a la ignorancia
crasa, lo posmoderno a caballo sobre lo premoderno. As que las
generalizaciones que siguen no son ms que eso: generalizaciones.
2.1. Los principales logros
Los logros ms importantes del sistema educativo durante las ltimas dcadas
pueden agruparse bajo cinco grandes rubros: a) La muy notable expansin de
la matrcula; b) Las tasas satisfactorias de escolaridad femenina; c) El
desarrollo de sistemas nacionales de formacin tcnica; d) El creciente
esfuerzo financiero de los Estados, y e) La multiplicidad de innovaciones
pedaggicas.
2.1.1 Expansin de la matrcula
En el umbral de su "despegue" hacia la modernidad urbano-industrial, Amrica
Latina era una regin muy pobremente educada. Al trmino de la 11 Guerra
Mundial, la poblacin campesina era mayoritaria, y tambin mayoritaria mente
analfabeta. El bachillerato era una rareza que, en los pases ms avanzados del
rea, cobijaba quiz a una quinta parte de los jvenes. Con excepcin de
Argentina y Uruguay, la universidad era un lujo reservado a 1 de cada 50 o 100
personas. En el Caribe, es cierto, los ndices de alfabetizacin eran bastante
ms satisfactorios; pero la secundaria y, ms todava, la universidad, eran
cerradamente elitistas.
Comparado con Europa o con Estados Unidos, el "despegue" educativo de
Amrica Latina y el Caribe comenz con 70 u 80 aos de retraso. Segn
muestra la Tabla 2.1, todava en 1960 poda hablarse de una generacin

67

semialfabeta: en la mayor parte de nuestros pases, entre un 30% y un 40% de


los adultos no saba leer y escribir, en no pocos casos se exceda la marca del
50%, y apenas en el Cono Sur y el Caribe anglfono se registraban tasas
inferiores al 25%.
La situacin comenz a cambiar aceleradamente desde mediados de los
sesenta. Ya para 1990, el 85% de los adultos poda comunicarse por escrito. En
1994, ms de 127 millones de nios y jvenes eran atendidos por el sistema
educativo de nuestros pases. Esta nada despreciable cifra significa que de
cada 100 personas entre 5 y 24 aos, alrededor de 55 asistan a una institucin
educativa, en comparacin con el 4696 registrado al iniciar la dcada de los
setenta. El progreso fue compartido por todas las subregiones, si bien los
pases andinos, Mxico y el Cono Sur elevaron la cobertura global de sus
sistemas educativos en mayor proporcin relativa que el Caribe, Centroamrica
y Brasil (Tabla 2.2 y Grfico 2.1).

68

TABLA 2.1
TASAS DE ANALFABETISMO ADULTO EN ALGUNOS PAISES, 1960
Pases

Analfabetismo
adulto

Trinidad-Tobago
Argentina
Chile
Jamaica
Paraguay
Panam
Ecuador
Rep. Dominicana
Mxico

7
9
16
18
25
27
32
35
35

Pases

Analfabetismo
adulto

Colombia
Venezuela
Brasil
Per
El Salvador
Honduras
Bolivia
Guatemala
Hait

37
37
39
39
51
55
65
68
85

Fuente: Estadsticas de Unesco, procesadas para este informe .

TABLA 2.2
TASA BRUTA DE ESCOLARIZACIN. TODOS LOS NIVELES
Subregin

1970 1980 1990 1994

Andina
43.1
Brasil
48.3
Cono Sur
53.7
Caribe anglfono
56.1
Centroamrica y Caribe Hispano
Mxico
46.9
Total
46.5

53.2
49.1
56.7
56.2
37.7
61.6
53.2

55.6
54.3
62.4
59.3
46.8
56.6
54.8

55.6
54.3
62.4
56.4*
44.6 44.7
56.6
54.7

*Esta inconsistencia (y otras similares en las series de tiempo que presentan las tablas de este
captulo) se debe a que el nmero de pases incluidos no siempre es el mismo. Fuente:
Estadsticas PNuD-Unesco procesadas para este Informe,

El alza en la tasa de escolaridad, ya de por s muy notable, resulta espectacular


si se recuerda que por entonces la regin estaba atravesando su "explosin
demogrfica": entre 1970 y 1994, la poblacin creci en un 48%, de suerte
que, para lograr la mejora educacional indicada, fue necesario que las
escuelas, colegios y universidades aumentaran sus cupos en un 7551. El ideal
de la primaria para todos est por fin al alcance de la mano. Haber alcanzado
una tasa bruta1 superior al 100% en este tramo escolar
1
Las tasas de escolarizacin son indicadores de cobertura y se obtienen al dividir la
matrcula sobre la poblacin en el grupo de edad que debera asistir a la escuela, colegio o
universidad. En la tasa bruta se incluyen todos los matriculados, sin importar su edad, mientras

69

la tasa neta considera slo a los alumnos en el rango de edad predefinido. La diferencia entre
ambas tasas representa la extraedad o alumnos cuya edad es superior o inferior a la establecida.

(con la nica excepcin de Centroamrica y el Caribe hispanoparlante), indica


que existe oferta suficiente para atender la totalidad de la poblacin
necesitada; en otras palabras -y salvo por problemas de localizacin- ya no
hace falta construir escuelas en el subcontinente. Con todo, el fenmeno de la
extraedad sigue siendo preocupante, particularmente en el rea Andina y en
Mxico (Tabla 2.3 y Grfico 2.2).
TABLA 2.3
TASA BRUTA DE ESCOLARIZACIN. NIVEL PRIMARIO
Subregin

1965 1970 1975 1980 1985 1991 1993

Andina
Brasil
Cono Sur
Caribe anglfono
Centroamrica
y Caribe Hisp.
Mxico
Total

88.2
82.0
108.3
108.6

96.4
82.0
108.3
110.2

103.4
88.0
108.3
100.4

107.6
99.0
106.5
104.5

108.0
101.0
105.8
103.3

106.4 119.0
106.0
104.8 106.0
110.1 101.5

83.0 88.0 90.6 94.3 97.9 91.1 97.7


92.0 104.0 109.0 115.0 119.0 114.0 112.0
94.6 97.8 98.6 102.1 103.2 103.7 103.8

Fuente: Estadsticas PNUD-Unesco procesadas para este Informe.

Otra buena noticia: con 9 de cada 10 nios que hoy asisten a una escuela
primaria en la regin, el analfabetismo adulto habr de reducirse a un nivel
muy poco significativo durante los prximos aos. El Caribe anglfono y Mxico
-lo cual es ms notable- inclusive lograron remontar la ventaja tradicional del
Cono Sur a este respecto (Tabla 2.4).
TABLA 2.4
TASA NETA DE ESCOLARIZACIN. NIVEL PRIMARIO
TNet-PRIM

1965 1975 1980 1985 1991 1993

Andina
77.3
Brasil
71.0
ConoSur
91.0
Caribe anglfono
90,3
Centroamrica y Caribe hispano
88.4
Mxico
Total
82.3

77.3
71.0
91.0
90.3
74.3

83.0
81.0
93.0
90.8
74.3

85.0
82.0
93.3
93.3
73.1

86.5
91.0
100.0
76.3

100.0 100.0 99.0


82.3 82.4 86.3 87.2 90.6

Fuente: Estadsticas PNUD-Unesco procesadas para este Informe.

70

85.0
86.0
92.5
92.6
77.1

La expansin relativa de la secundaria fue ms considerable todava: para el


conjunto de la regin, el ndice de cobertura se duplic con largueza en tan
slo 28 aos (Tabla 2.5 y Grfico 2.3). Este hecho es en parte un artificio
estadstico (pues el nivel de partida era ms bajo que en la primaria), pero
tambin refleja una opcin poltica muy al gusto de las clases medias, como se
dir en otro captulo. El crecimiento ms acelerado se dio en Mxico (tres veces
y media), Centroamrica y la regin Andina (dos veces y media cada una).
Aunque Brasil multiplic su cobertura en igual proporcin, todava registra un
nivel bastante bajo; a la inversa, el Caribe anglfono y el Cono Sur tuvieron
menos aumento relativo, pero sus coberturas todava hoy son las ms
elevadas.
TABLA 2.5
TASA BRUTA DE ESCOLARIZACIN. NIVEL SECUNDARIO
Subregin
Andina
Brasil
Cono Sur
Caribe anglfono
Centroamrica y
Caribe hispano
Mxico
Total

1965 1970 1975 1980 1985 1991 1993


20.8
16.0
29.8
44.0

27.0
26.0
39.8
50.6

39.8
26.0
45.5
56.6

45.6
34.0
49.3
69.2

52.3 44.5 50.6


36.0 39.0 39.0
60.0 62.0 69.3
67.3
72.0

16.3 19.7 28.2 40.1 42.9 41.2 41.3


17.0 22.0 34.0 46.0 53.0 55.0 58.0
24.9 30.9 39.1 49.3 51.6 47.4 55.0

Fuente: Estadsticas PNUD-Unesco procesadas para este Informe.

71

Entre 1965 y 1980, el porcentaje de matriculados en la educacin possecundaria se multiplic por tres (Tabla 2.6 y Grfico 2.4). Esta verdadera
.revolucin silenciosa" se extendi por todo el subcontinente, pero fue ms
profunda, si cabe, en Centroamrica (aumento de 500%) y en la regin Andina
(400%); tambin lo fue en Brasil (550%) aunque, otra vez, el ndice final no sea
muy alto. En el Caribe y en el Cono Sur tambin se registraron avances, as el
primero mantenga su rezago y el segundo haya sido alcanzado por los pases
andinos. Sea como fuere, el haber acrecido la matrcula universitaria de casi un
2% a casi un 18% en el lapso de cuatro o cinco dcadas, es un resumen
elocuente de cunto ha progresado la educacin en esta parte del mundo.
2.1.2 Las mujeres educadas
Las nias y las jvenes suelen tener menos acceso a la educacin que los
varones. Esta discriminacin, intensa en las sociedades tradicionales, refleja las
concepciones dominantes acerca del papel de la mujer en el hogar y en el
mundo del trabajo.

72

TABLA 2.6
TASA BRUTA DE ESCOLARIZACIN. NIVEL TERCIARIO
Subregin

1965 1980 1985 1991

Andina
5.2
Brasil
2.0
Cono Sur
8.0
Caribe anglfono
2.5
Centroamrica y Caribe hispano
Mxico
4.0
Total
4.3

20.0
11.9
15.2
10.0
2.8
14.4
14.0

21.1
11.8
20.4
4.5
12.8
15.6
14.7

25.4
11.7
27.2
9.4
15.0 14.9
14.3
17.7

Fuente: Estadsticas PNuD-Unesco procesadas para este Informe.

Pues bien: en Amrica Latina y el Caribe, el diferencial de gnero ha tendido a


desaparecer en todos los tramos del sistema educativo. Si se miran los datos
agregados, la poblacin femenina registra tasas de escolaridad similares, e
inclusive superiores, a los de la poblacin masculina. Por cada 100 nios
matriculados en primaria asistan 95 nias en 1970 y 98 en 1994. En el nivel
secundario el cambio fue ms notable, al aumentar la proporcin de mujeres
de 77 a 110 durante el mismo perodo; este ltimo valor es mucho mejor que el
promedio mundial (88 mujeres por 100 varones), y an excede al de los pases
industrializados, donde la proporcin respectiva es 103 a 100. En la mayora de
nuestros pases, el nmero de mujeres que acceden a la universidad es similar
al nmero de hombres, e incluso es mayor en algunos casos (como Argentina,
Cuba, Panam o Uruguay). Otra manera de comprobar el progreso educativo

73

de la mujer consiste en mirar cmo disminuyen, e incluso cmo se invierten,


los diferenciales por gnero, a medida que nos movemos de las poblaciones
ms viejas a las ms jvenes: entre mayores de 45 aos, hay un 38% de
mujeres y un 31 Yo de hombres sin escolarizacin, mientras entre jvenes de
15 a 19 aos, la tasa femenina -12%- es menor que la masculina -13% -; y as
sucesivamente (Tabla 2.7).
TABLA 2.7
DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN DE 15 AOS Y MS SEGN NIVEL
DE EDUCACIN ALCANZADO, GRUPO DE EDAD Y SEXO
(Porcentajes; alrededor de 1980)
15-19 aos 20-24 aos 45 y ms
H
M
H
M
H
M
Sin escolarizacin 12.8
Primaria completa 49.2
Secundaria completa
e incompleta
20.2
Pos-secundaria
2.3

Total
H
M

11.8 13.0 13.8 31.1 37.5 19.8 23.1


50.6 53.1 52.7 26.1 23.8 41.0 39.2
32.4 32.5 29.6 29.9 8.8

8.9

20.2

2.6

6.5

4.6

8.5

7.5

4.0

1.8

Fuente: E. Schiefelbein y S. Peruzzi. "Oportunidades de educaci0n para la mujer: el


caso de Amrica Latina y el Caribe", No. 24, abril de 1991, Cuadro 3.

No todo el avance en la escolaridad femenina obedece a cambios favorables en


la cultura. Por ejemplo, se arguye que su mayor presencia en la secundaria es
apenas la contracara de la mayor dificultad que tienen las adolescentes para
conseguir empleo. 0 se argumenta que las mujeres necesitan mejores
credenciales para acceder a cualquier cargo, por eso se esfuerzan ms por
educarse. Adems -y en todo caso- hay que notar aqu dos salvedades, que
sern elaboradas ms adelante: dentro de ciertas categoras sociales, la mujer
s tiene menos acceso que el varn a las escuelas de Amrica Latina y el
Caribe; y, por supuesto, existen formas de discriminacin educativa que no
capta un simple indicador de matrcula.
Con todo, el hecho mismo de la igualdad en el acceso es altamente
encomiable. Latinoamrica y el Caribe ha sido la primera regin del mundo en
desarrollo que cumpli con esta meta capital de la Declaracin de Jomtien
sobre Educacin para Todos. Ms que las africanas y que la mayora de las
asiticas, las nias y las jvenes de aqu han abierto una puerta hacia la
esperanza.
2.1.3 Formacin para el trabajo
Al promediar la dcada de los noventa, existen en prcticamente todos los
pases de la regin sistemas nacionales organizados, o al menos algunas
instancias consolidadas, de formacin para el trabajo. Aunque similares en su

74

origen, tales sistemas de formacin fueron adquiriendo fisonomas muy


diferentes en cuanto a su espectro de actividades, su organizacin ' su
financiamiento y su administracin. Casi todos coinciden, sin embargo, en
funcionar como organismos paralelos a (y a veces tambin al margen de) la red
educativa tradicional (primaria-secundaria-superior).
Inspirados en la lgica de la "sustitucin de importaciones", los Estados
latinoamericanos hace medio siglo comenzaron a fomentar la capacitacin
masiva de operarios y empleados. La institucin pionera fue el Semai de Brasil
(fundado en 1942), cuyo modelo adoptaron una serie de organismos, donde se
incluyen el Senac, tambin en Brasil (1944), el SENA de Colombia (1957), el
INCE de Venezuela (1959), el INA de Costa Rica (1965) y el Inacap en Chile
(1966). Debe adems mencionarse al Infocal de Bolivia (hoy bajo
administracin privada), al Senar de Brasil, al Secap de Ecuador, al Insaforp de
El Salvador, al Intecap de Guatemala, al Infop de Honduras, al Heart Trust de
Jamaica, al Inaforp de Panam, al SNPP de Paraguay, al Senati del Per y al
Infotep de Repblica Dominicana.
Recientemente ha venido ganando peso la participacin del sector privado en
la formacin de trabajadores. En algunos casos se trata de la administracin
directa de escuelas o centros de capacitacin; en otros casos, de alianzas
estratgicas entre empresas productivas e institutos de formacin; y en otros
ms, de empresas privadas dedicadas a licitar programas de capacitacin
auspiciados por el Estado.
Aqu, y en todas partes, la revolucin tecnolgica ha impuesto muy serios
desafos al modelo convencional de formacin para el trabajo; como se ver en
el Captulo 7, el fantasma de la obsolescencia ronda a las instituciones de
formacin profesional en Amrica Latina y el Caribe. Tampoco cabe decir que la
cobertura de sus programas sea muy impresionante: menos del 6% y, en
ocasiones, menos del 1 % de la poblacin econmicamente activa recibe
entrenamiento ocupacional cada ao (Tabla 2.8). Pero tambin es indudable
que tales instituciones han tenido y tienen hoy -con ms razn- un papel
estratgico en la competitividad internacional y en el desarrollo de nuestras
sociedades.
2.1.4 Creciente esfuerzo financiero
La proporcin de recursos que dedican a la educacin los Estados de Amrica
Latina y el Caribe ha tendido a aumentar con el paso del tiempo. La crisis
econmica de los ochenta, como tal vez sera de esperar, interrumpi
temporalmente esta tendencia, pues el gasto pblico en educacin baj de ser
un 3.8% del PIB en 1980, a un 3.4% en 1988. El signo de largo plazo es sin
embargo evidente: mientras en 1970 slo el 2.9% del PIB se destinaba al
sector, en 1993 la apropiacin alcanz un 4.1% del Producto Interno Bruto
(Tabla 2.9; Grfico 2.5).

75

TABLA 2.8
COBERTURA DE LAS INSTITUCIONES DE FORMACIN PROFESIONAL
EN ALGUNOS PASES DE AMRICA LATINA
Pas
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Mxico
Per
Repblica Dominicana
Uruguay

Matrcula
IFP/PEA
2.5
2.8
1.0
5.9
4.9
1.4
1.5
0.8
0.4
4.5

Fuente: C. Labarca. "La formacin de habilidades bsicas y la capacitacin para el trabajo


productivo", en Boletn de Formacin Profesional, 13, Cinterfor, Montevideo, julio-septiembre,
1996.

Es ms. Si bien la crisis de los ochenta afect profundamente a pases con gran
peso en la regin (concretamente, al Cono Sur y a Mxico, que en conjunto
representan el 33% de la matrcula y el 40% del gasto), el valor total destinado
por los gobiernos a educacin, se mantuvo cercano a los 30 mil millones de
dlares constantes de 1992 entre 1980 y 1988, y se recuper rpidamente
hasta superar los 41 mil millones de dlares en 1993.

TABLA 2.9
GASTO EDUCATIVO COMO PORCENTAJE DEL PIB
Subregin
1970
Andina
Brasil
3.0
Cono Sur
3.2
Caribe anglfono
5.0
Centroamrica y Caribe hispano
Mxico
Total
2.9

1980
2.8
3.5
3.6
4.7
3.0
1.8
3.8

1988
3.8
3.7
2.2
5.9
3.4
4.5
3.4

1993
3.6
3.8
4.5
3.0
4.6
3.5
3.1
3.6
5.1
4.1

Fuente: Estadsticas PNUD-Unesco procesadas para este Informe.

76

2.1.5. El potencial de innovacin


Un poco escondidos debajo de las cifras, en el mundo educativo de Amrica
Latina y el Caribe abundan las ideas y los proyectos innovadores. Durante los
ltimos aos, las iniciativas de reorganizacin ms o menos radical del sector
han confluido en un movimiento de "reforma educativa" que recorre todo el
subcontinente, y que ser examinado con algn detalle en los prximos
captulos. La descentralizacin, la participacin activa de la comunidad, la "
focalizacin" de los subsidios, la mayor presencia del sector privado, la
autonoma creciente de las escuelas, son algunos de los ejes comunes a dichas
reformas "estructurales", que ataen a la administracin y financiamiento
general del sistema.
De modo paralelo -o, a veces, coincidente- con las reformas "estructurales',
nuestros pases siempre han sido un semillero de innovaciones pedaggicas.
Esta tradicin innovadora -valga la expresin- consiste de muchos programas o
proyectos 'pilotos", cuyos denominadores comunes son la imaginacin y la
voluntad de encontrar calidad en medio de la pobreza. Se trata de modificar la
clsica relacin profesor-alumno, de aprovechar la dinmica de saberes,
experiencias, contextos e interacciones que ofrecen muy distintos actores del
proceso de enseanza-aprendizaje.
No existe un inventario de innovaciones pedaggicas dentro de la regin. Pero
un muestreo reciente -y referido apenas a la educacin bsica- permiti
identificar alrededor de 30 variedades 2 . A simple ttulo de ilustracin, vale
mencionar aqu algunas entre las ms conocidas: a) Los talleres de
aprendizaje, como en el P-900 (Programa de 900 Escuelas) de Chile; b) El
aula-taller, derivado de la Escuela Nueva en Colombia; c) Los talleres de
enseanza individualizada, que provienen del Programa de Educacin Bsica

77

Intensiva, en Mxico; d) Los talleres simultneos, que funcionan en algunas


escuelas de Buenos Aires; e) Los proyectos institucionales, variadamente
llamados "plan estratgico de la escuela", "proyecto de desarrollo escolar" o
"proyecto educativo institucional"; f) El uso de tecnologa informtica, como en
el "Kiosco" de Costa Rica, los "hipertextos" de Cuba, el MAC (Mtodo de
Acercamiento Crtico), de Venezuela, o la red "Enlaces", de Chile; g) El uso
masivo de la televisin, como en el TC 2000 (Telecurso 2000) de Brasil, o el "
Tele secundaria", de Mxico; h) La prensa en el aula, que en varios pases se
adelanta con apoyo de los grandes peridicos; i) Los nuevos textos y
bibliotecas, como en las escuelas Fe y Alegra de Bolivia o los CEM (Centros
Educativos Matrices) del Ecuador; j) Los CRA (Centro de Recursos para el
Aprendizaje) existentes en varios pases; k) Las estrategias ldicas, como en el
Proyecto PAM-PALE de Nicaragua o el Proyecto FRCO, de Mxico (el lector
intrigado por estos y otros programas novedosos encontrar algunas
descripciones evaluativas a medida que avance en el Informe).
Adems de los programas anteriores -tpicamente patrocinados por los
gobiernos- son incontables las iniciativas educacionales del sector privado y de
las ONG a lo largo y ancho del subcontinente. Estas iniciativas no son slo de
carcter pedaggico, sino que abarcan la investigacin en sus distintas
modalidades, los centros de innovacin y desarrollo, los de capacitacin de
docentes, la industria del aprendizaje en sus varias ramas, las redes, y los
programas de atencin extraescolar al nio o al joven -como decir los de
"gamines' o infantes de la calle en Brasil y en Colombia, los de trabajo en
Uruguay o Argentina, los de salud en el Caribe- Es ms: dentro de la idea en
boga del "Estado facilitador" -y apurados tambin por la crisis fiscal- se estn
abriendo paso nuevos mecanismos de concertacin pblico privada, y una
mayor presencia del "tercer sector" en proyectos de educacin no formal para
poblaciones de alto riesgo.
El panorama de las innovaciones educativas es por supuesto disparejo, su
cobertura en general es limitada, y sus resultados en muchos casos an no han
sido bien evaluados. Pero,, a no dudar, la creatividad de tantas instituciones y
personas constituye una potente infraestructura para el cambio, que de por s
pone en ventaja a Latinoamrica y el Caribe sobre otras regiones del mundo en
desarrollo.
2.2 Las principales insuficiencias
No obstante los avances indicados, la expansin del sistema educativo durante
las ltimas dcadas ha tenido cinco grandes deficiencias: a) La cobertura
creci de modo desacelerado y, en efecto, lento; b) El avance fue desigual y
dej poblaciones olvidadas; c) El sistema sobreinvirti en los ms ricos; d) Los
resultados acadmicos son de mala calidad, y e) La inversin estatal fue muy
poco eficiente. Como consecuencia, Amrica Latina y el Caribe tienen un atraso
educacional respecto de otras regiones en similar estadio de desarrollo
econmico.

78

2.2.1 Expansin desacelerada y lenta


En treinta aos, la tasa de escolarizacin para el conjunto de los tres niveles
educativos registr un aumento acumulado de 17.6 puntos. Sin embargo, la
casi totalidad de este avance -14.4 puntos- se dio durante la primera mitad del
perodo (1965-1980). As, entre 1980 y 1995, la ganancia total fue apenas 2.8
puntos esto es, casi cinco veces ms pequea que la de los tres lustros
anteriores. Este hecho admite varias explicaciones complementarias y ms o
menos inocentes.
Explicaciones inocentes. En parte, la desaceleracin de la escolaridad se debi
a simple aritmtica: a medida que aumentaba la poblacin, aumentaba el
nmero de cupos necesarios para elevar la cobertura en un punto porcentual.
En parte, se debi a la naturaleza piramidal del sistema educativo: una vez
universalizada la primaria, el crecimiento se frena porque la secundaria y la
universidad tienen menor potencial de cobertura en el mundo entero. Tambin,
en parte, se debi a la creciente dificultad de llevar la escuela hasta los
marginados; por ejemplo, a los nios campesinos o callejeros que se quedan
sin educacin, no porque falten cupos, sino porque tienen que trabajar para
mantenerse.
Explicaciones menos inocentes. Una: que la escolarizacin masiva fue apenas
un corolario de la urbanizacin; la vida en la ciudad exiga educarse, y era bien
fcil construir escuelas para poblaciones concentradas (por eso coincidiran la
desaceleracn del crecimiento urbano con la de la matrcula, despus de
1980). Y otra: que los marginados no tienen tanta capacidad de presin poltica
como las clases altas y medias.
Sea cual fuere el peso de los varios factores explicativos, la cifra por s misma
es contundente: el aumento de la escolaridad que tanto enorgullece a los
gobiernos de Amrica Latina y el Caribe es un logro del pasado. Un logro
valiossimo por supuesto; pero, por eso mismo, un hecho que despierta muy
serios interrogantes sobre la calidad de la poltica educativa durante los
ltimos 15 aos.
Es ms: el aumento de matrculas en la educacin bsica no fue tan notable
como suele creerse. Si bien la tasa neta de escolarizacin en primaria ascendi
del 82% al 87% entre 1965 y 1991 (Tabla 2.4), el nmero total de nios por
fuera de la escuela disminuy en apenas 267 mil, cuando an faltan por
escolarizar cerca de 10 millones de menores! 3
El panorama sera desolador si las medidas de control demogrfico hubieran
sido menos efectivas durante este perodo, cuando la tasa de crecimiento
anual de la poblacin entre 5 y 12 aos baj de 1.7% a 1.2%, De haberse
mantenido el ritmo previo, en lugar de la pequea disminucin del 2.6%, se
habra dado un aumento del 91% y el nmero de nios sin escuela habra
alcanzado la cifra de 19.4 millones!

79

As pues, los hechos contradicen la creencia de que universalizar la primaria


haya sido el "milagro" y la prueba fehaciente de la prioridad que merece la
educacin dentro de la agenda poltica de Amrica Latina y el Caribe. Todo lo
contrario, el xito del control demogrfico ha servido para ocultar el desinters
bastante extendido de nuestras sociedades en sus escuelas.
2.2.2. Un avance desigual y con olvidos
Con todo y sus progresos indudables, la educacin en Latinoamrica y el Caribe
sigue siendo muy altamente segmentada; el sistema est lleno de exclusiones
y de accesos diferenciales a sus niveles sucesivos, a sus distintas modalidades
y a sus muy distintas calidades. En vez de la "escuela universal", es decir,
policlasista, en la regin existen "circuitos diferenciadoS,,4 para educar los
nios y los jvenes de cada origen social. Los pobres van a la escuela pblica,
repiten cursos, abandonan prematuramente, o completan el ciclo bsico con
gran dificultad; los ricos van a un preescolar privado, continan en un liceo
exclusivo, pasan a una universidad elitista y terminan sus estudios en algn
posgrado extranjero. La discriminacin tiene cierta sutileza: cada escuela
aplica criterios "universalistas" a sus alumnos o candidatos a alumnos
(exmenes y calificaciones imparciales); pero el sistema le ofrece un tipo de
escuela distinto a cada estrato social 5.
Las disparidades educativas no son fruto del azar. Estn sistemticamente
asociadas con las dems formas de desigualdad social, y en especial con el
grado de desarrollo regional, con la residencia rural o urbana, con la extraccin
de clase, con el origen tnico y con el gnero. Si bien no existen cifras
consolidadas o comprensivas sobre el particular, la evidencia de numerosos
estudios locales o parciales es inequvoca y unnime. Para traer a colacin
unas cuantas referencias sobre estas subpoblaciones que olvid" la escuela
6:
Desigualdades regionales
Los Estados ms ricos de Brasil gastan hasta seis veces ms -por cada alumno
matriculado- que los Estados ms pobres. En el nordeste, el analfabetismo
ronda un 40% y la inasistencia escolar entre nios de 10 a 14 aos supera el
20%; en el sur, estas cifras no llegan a la cuarta parte. 0 tambin: en Cear, el
44% de los jvenes entre 15 y 19 aos de edad tiene menos de tres grados de
escuela primaria, mientras en Sao Paulo se habla de un 11 170 y en Santa
Catarina, de un 8%. En el Estado de Campeche, un 30% de las escuelas
ofrecen slo 3 o 4 grados de instruccin, mientras en el Distrito Federal de
Mxico la cobertura de primaria completa llega a un 98%.
Desigualdades urbano-rurales
Aunque la poblacin se concentra en las ciudades, hay mucho ms escuelas
rurales que urbanas: en Amrica del Sur, un 75% de ellas se encuentra en el

80

campo; en Centroamrica, un 63%; y en Mxico, un 68%. Estos guarismos


implican que el tamao promedio de las escuelas rurales es varias veces
menor que el de las urbanas; o sea que en la mayora de los casos se trata de
centros incompletos, donde el nio no puede coronar sus estudios (adems de
ser escuelas unidocentes, cuya calidad no puede ser igual). No sorprende por
tanto que el 55% de las escuelas rurales de Bolivia ofrezcan tan slo los tres
primeros grados de la primaria. Que las escuelas urbanas de Honduras tengan
un maestro por cada 29 alumnos, y las rurales 1 por cada 40. Que, en las zonas
rurales del Per, apenas el 4917o de los nios termine la primaria y apenas el
4% acabe la secundaria. Que entre los jvenes campesinos de Guatemala, un
43% carezca de instruccin y otro 47o tenga el bachillerato completo,
mientras entre los jvenes de la ciudad los valores respectivos sean un 10%
y un 42%.
Y es porque, en efecto, la poltica educativa se olvid de los campesinos:
mientras las ciudades se iban llenando de colegios de secundaria, de institutos
tcnicos y de universidades de toda laya, los campos se quedaron en la era de
la escuelita veredal. Los pocos jvenes que no emigran, se condenan as al ms
severo marginamiento cultural.
Desigualdades de origen social
La Tabla 2.10 ilustra cmo se transmiten las desigualdades educativas de una a
otra generacin en distintos pases y ciudades del subcontinente. Sin excepcin
alguna, la probabilidad de alcanzar un nivel de escolaridad ms avanzado es
menor para las personas levantadas en hogares cuyo jefe fue menos educado.
La asociacin es ms estrecha en los contextos ms tradicionalistas esto es, los
hijos de padres no educados tienden a educarse menos en Guatemala que en
Costa Rica, en Barranquilla que en Bogot, y en Cear que en Sao Paulo. Vistas
de otra manera, las cifras dicen que 7 o ms de cada 10 hijos de universitarios
son universitarios, mientras 2 o menos de cada 10 hijos de personas con poca
educacin llegan a la universidad (las dos ciudades de Colombia son
excepciones notables a este respecto). A la inversa: si el jefe de hogar fue
universitario, la probabilidad de que el joven complete menos de 3 aos de
escuela en ningn caso excede del 6%, y en los contextos ms modernos
(Costa Rica, Bogot, Sao Paulo) no pasa del 3%; pero si el jefe de hogar tuvo
poca educacin, la probabilidad de que su hijo repita la historia puede llegar
hasta el 60,70 o el 58% (en Guatemala y Cear, respectivamente).
Aun dentro de un contexto tan moderno como Buenos Aires, las diferencias de
acceso a la educacin son muy distintas para distintos estratos
socioeconmicos. Aqu, como concluye un estudio, el proceso de "educacin
para todos" termin siendo de "diferente educacin para todos". La
universalizacin de la escuela primaria no acab con las diferencias; tan slo
las corri un paso hacia adelante: entre el 50% y el 76% de los pobres que
ingresan a la escuela media no la terminan, mientras para los no pobres, esta
tasa vara entre un 20% y un 37,71. Las diferencias ocultas de calidad en la

81

escuela bsica son parte clave de la explicacin de esta distinta suerte en la


historia educacional de los unos y los otros 7
Desigualdades tnicas
Como una manera de significar su rechazo oficial al racismo, muchas oficinas
de estadstica en la regin han dejado de recolectar y reportar informacin
tocante al origen tnico de las personas u hogares. Y sin embargo, la
discriminacin intercultural sigue siendo una realidad inocultable, al punto de
amenazar la supervivencia o identidad de pueblos indgenas, grupos
afroamericanos y poblaciones "criollas" del Caribe ingls, holands y francs.
All donde existen estadsticas educativas, hablan de modo elocuente. Por
ejemplo en Mxico, donde 52 de cada 100 nios completan sus estudios de
primaria, pero slo 10 de cada 100 indgenas logran esa meta. Por ejemplo en
Guatemala, donde 1 de cada 3 jvenes tiene estudios secundarios o
universitarios, pero apenas 1 de cada 20 indgenas ingresa al bachillerato. 0
por ejemplo en Cear, donde el 30% de la poblacin negra o parda entre 20 y
24 aos de edad carece de toda instruccin, mientras sucede lo propio con un
17.5% de la poblacin blanca. Las huellas del perodo colonial y de la
esclavitud todava se notan en esta parte del planeta.
TABLA 2.10
NIVEL DE EDUCACIN DEL JOVEN DE 20 A 24 AOS SEGN LA EDUCACIN
DEL JEFE DEL HOGAR, EN PASES Y CIUDADES SELECCIONADAS. (1989-1992)

Escolaridad del hijo


Escolaridad del jefe

Costa Rica

Aos
0-3
4-9
9 y ms

0-3
10.3
4.6
1.5

4-9
70.0
51.3
19.2

Aos
0-3
4-9
9 y ms

0-3
4.4
3.3
2.7

Aos
0-3
4-9
9 y ms

0-3
22.4
7.7
1.6

9 y ms
19.7 60.3
44.1 20.0
79.2 6.2

Guatemala
0-3
32.2
56~6
20.9

4-9
9 y ms
16.6
23.5
72.9

Bogot
4-9
9 y ms
34.3 61.3
24.6 71.1
9.8
87.5

0-3
12.8
5.5
4.7

Barranquilla
4-9
9 y ms
36.0 51.2
27.4 67.1
19.4 75.9

Sao Paulo
4-9
9 y ms
58.3 19.3
46.2 46.1
12.8 85.6

0-3
55.7
17.5
5.1

Cear
4-9
9 y ms
28.6 15.7
43.5 39.0
14.5 80.3

Fuente. C. W Rama. 9nforme: educacin y juventud", VII Conferencia Iberoamericana


de Ministros de juventud, Punta del Este, Uruguay, abril de 1997, Cuadros 15, 16 y 17.

82

Desigualdades de gnero
Debajo de la ya comentada igualdad entre las tasas de escolaridad masculina y
femenina, se esconden algunos casos de franca marginalidad educativa por
razones de gnero. Si bien -otra vez- las estadsticas escasean, es posible
identificar cuando menos tres ncleos de poblacin femenina especialmente
afectados por esta forma de deprivacin:
Entre todos los grupos sociales, el ms sistemticamente excluido de la
educacin parecera ser el de mujeres indgenas. No slo por pertenecer a la
minora tnica, sino porque sus propias comunidades las alejan de la escuela
con intencin de mantenerlas en un monolingismo que entienden
indispensable para la sobrevivencia cultural del grupo. As, en el caso de
Guatemala, los nios indgenas logran un triste promedio de 1.8 aos de
escolaridad; pero las nias indgenas alcanzan un promedio todava ms triste:
0.9 aos. De esta suerte, entre mujeres de 20 a 24 aos de edad, 7 de cada 10
indgenas y apenas 2 de cada 10 no indgenas carecen de toda instruccin.

Los afroamericanos tienden a recibir menos educacin -y educacin


menos buena- que los blancos. La mujer negra, sin embargo, tal vez tienda a
educarse algo ms que el varn: en Cear, por ejemplo, la categora "sin
instruccin" engloba al 30yo de la poblacin negra, pero apenas al 14% de las
mujeres; un 23% de las jvenes, pero slo un 16% del total de ambos sexos,
tiene entre 5 y 8 aos de escolaridad; y a la universidad accede el 3.8% de las
mujeres afrobrasileas pero slo el 1.4% del total de ambos sexos. Esta
situacin podra estar asociada con la pauta cultural que espera de la mujer
negra una mayor responsabilidad y contribucin econmica a la crianza de los
hijos -pauta nacida de la esclavitud y la ruptura brutal de la unidad familiar-.
La mujer campesina tambin est en desventaja frente al sistema educativo. En el medio rural, no es raro que los padres subestimen el valor humano
y econmico de la educacin de sus hijas, y que en cambio reclamen su ayuda
en las tareas del hogar. Por eso, aunque los datos son dbiles e incompletos,
parece ser que las nias repiten menos cursos y desertan ms que los nios
campesinos: los padres tendran un menor nivel de tolerancia a su fracaso y
estaran ms dispuestos a retirarlas prematuramente del sistema 8. Pero
adems, muchas de las cam
pesinas que migran a la ciudad se emplean en
el servicio domstico, cuya jornada no es fcilmente compatible con la escuela.

2.2.3. Invirtiendo en los ms ricos


En trminos generales, el proceso de escolarizacin fue ms un reflejo que un
intento
serio de corregir la intensa desigualdad social predominante en casi toda
Amrica Latina y el Caribe. Por supuesto que, como se dijo en el Captulo 1, la
educacin tiende siempre a disminuir la pobreza; pero aliviar la pobreza no
necesariamente implica reducir la desigualdad. De hecho, como argumenta el

83

Recuadro 2.1, el modo de expansin de la escolaridad ha estado asociado con


el deterioro sostenido en la distribucin del ingreso. En la sociedad del
conocimiento, los de arriba invierten cada vez ms en educarse y los de abajo
tienden a rezagarse da tras da. Y -cuando menos durante los pasados 15
aos- el Estado ha reforzado esta tendencia a invertir ms en los que tienen
ms.

Recuadro 2.1
EDUCACIN, DESIGUALDAD Y CRECIMIENTO
EN AMRICA LATINA: UNA NOTA EMPRICA
Por Juan Luis Londoo
Banco Interamericano de Desarrollo
Esta nota explora qu tan relevante ha sido la dinmica del capital humano
para explicar los niveles de desigualdad y pobreza caractersticos de Amrica
Latina. Las conclusiones son contundentes. Primero, el alto grado relativo de
desigualdad en la regin se origina primordialmente en dos caractersticas del
capital humano: su bajo nivel y su distribucin sumamente desigual. Segundo,
la insuficiencia y creciente desigualdad de la educacin es un elemento
esencial para explicar el deterioro de la distribucin del ingreso durante los
ltimos aos. Tercero, las deficiencias en formacin de capital tambin
explican el menor ritmo de crecimiento econmico de Amrica Latina respecto
de otras regiones.
Primero: La desigualdad acumulada y la educacin. A mediados de los
noventa, la situacin social del conjunto de Amrica Latina presenta dos
graves deficiencias. Los niveles de desigualdad del ingreso e incidencia de la
pobreza son extremadamente altos en comparaciones internacionales. Y los
logros en el desarrollo social son extremadamente limitados en comparacin
con otros pases de similar desarrollo econmico.
En 1995, el conjunto de Latinoamrica se caracteriza por altos niveles de desigualdad. El 20% ms rico de la poblacin obtiene un 58% del ingreso, lo cual
resulta 12 veces ms alto que el 40% ms pobre y 19 veces ms alto que el
20% ms pobre. El coeficiente Gini promedio est alrededor de 0.56, lo cual
supera sustancialmente lo que se esperara para una regin con tal grado de
desarrollo econmico, y est casi 15 puntos por encima del promedio del resto
del mundo. Debido a este exceso de desigualdad, el ingreso del 40% ms
pobre es probablemente inferior en ms de un 20% al que tendran bajo
condiciones normales. Y el nmero de pobres, donde hoy en da hay entre 140
y 150 millones de personas con ingresos diarios por debajo de 2 dlares,
podra ser inferior en una tercera parte

84

Al comenzar los noventa, la regin se caracterizaba asimismo por enormes


vacos en su desarrollo social. Ms de una tercera parte de los nios que
comienzan la educacin primaria nunca la terminan, lo cual es ms del doble
que en otras regiones del mundo. La fuerza de trabajo tiene un promedio de
5.2 aos de educacin, casi una tercera parte menos de lo que sera de
esperarse para pases con tal grado de desarrollo.
Una brecha educativa de tal magnitud resulta altamente relevante para
explicar el alto grado de desigualdad del ingreso en Amrica Latina. La de
sigualdad del ingreso en los distintos pases del mundo puede ser razonablemente explicada por la intensidad relativa de factores de produccin tales
como tierra, capital fsico y 2 humano, as como por el grado de concentracin
de stos entre la poblacin . Latinoamrica tiene un coeficiente Gini
aproximadamente 15 puntos mayor que el promedio del resto de pases del
mundo. La mayor riqueza de recursos naturales y la ms alta concentracin de
la tierra ayudan a explicar una parte no desdeable del exceso de desigualdad.
La intensidad de capital fsico es similar a la del resto del mundo. Por tanto,
casi todo el exceso de la desigualdad en el reparto del ingreso radica en las
caractersticas del capital humano. El bajo nivel de educacin de la fuerza de
trabajo y la altsima varianza de los activos educativos resultan as los principales factores generadores de la inusualmente alta desigualdad del ingreso
del continente.
Segundo: El aumento reciente de la desigualdad y la educacin. Normalmente
se espera que, en las fases iniciales de la expansin educativa, la desigualdad
de los activos de capital humano tienda a aumentar hasta que el nivel de
escolaridad media llega a 5 o 6 aos. En Amrica Latina el aumento de la
desigualdad educativa fue mucho ms agudo de lo esperado, a tal punto que
la varianza de los aos de educacin de la fuerza de trabajo se duplic en los
ltimos 25 aos.
La evolucin de la desigualdad del ingreso se vio enormemente influida por
esta evolucin de la desigualdad educativa. Para el conjunto de pases
latinoamericanos, la evolucin de la distribucin del ingreso del ltimo cuarto
de siglo parece poder explicarse en funcin de los ritmos y modalidades de
acumulacin de capital fsico y humano, as como por las fluctuaciones
macroeconmicas del producto y de la inflacin 3 . Los ciclos de expansin de
la economa y de reduccin de las presiones inflacionarias estn positivamente
asociados con los indicadores de equidad, por lo cual las recesiones y las
explosiones inflacionarias han resultado muy regresivas. Pero, adems de tales
fluctuaciones cclicas, la distribucin del ingreso de Amrica Latina ha sido muy
afectada por su particular modalidad de expansin del capital humano. As,
aunque la volatilidad macroeconmica explica las principales fluctuaciones de
corto plazo, el persistente aumento de la inequidad est asociado ms bien
con la creciente insuficiencia y desigualdad del capital educativo, que
explicara un aumento de casi 3 puntos del coeficiente Gini. La creciente
escasez relativa de mano de obra educada, cuando la apertura al comercio
exterior elevaba su demanda, explica el alza en la rentabilidad privada de la

85

educacin que tuvo lugar en la mayor parte de la regin durante la ltima


dcada. Con una varianza de los activos educativos tan alta y creciente, los
mayores retornos tuvieron un efecto magnificado sobre la desigualdad del
ingreso. As, el deterioro en la distribucin del ingreso que trajo consigo la
recesin de los aos ochenta, no se revers con la recuperacin econmica de
los aos noventa.
Tercero: el crecimiento econmico lento y la educacin. La desigualdad del
ingreso interacta de forma compleja con el crecimiento econmico y con la
desigualdad en la distribucin de los activos en general. En un conjunto de 53
pases que cuentan con indicadores para perodos mayores de 20 aos, la
mayor desigualdad inicial estuvo negativamente asociada con el crecimiento
econmico de mediano plazo. Podra pensarse que esta relacin negativa
refleja principalmente diferencias regionales: los pases del sudeste asitico se
agrupan en un . ncleo" caracterizado por alta equidad inicial y alto crecimiento econmico, mientras Amrica Latina tuvo alta desigualdad inicial y
crecimiento econmico mucho ms lento. De la comparacin exclusiva entre
estas dos regiones se deducira una clara correlacin positiva entre igualdad y
crecimiento. Al considerar los pases de la OECI? y del sur de Asia, esta
relacin se torna ms compleja, pues tales pases tuvieron niveles de desigualdad no mayores que los del este asitico, pero ritmos de crecimiento
econmico no mayores que los de Amrica Latina.
La correlacin negativa entre la desigualdad del ingreso y el crecimiento de la
economa, parecera estar reflejando, como sugieren Birdsall y Londoo 4 , su
conexin con una tercera variable: la desigualdad en el acceso a los activos
productivos (tierra, educacin ... ) para los ms pobres. En Amrica Latina, La
combinacin de activos excesivamente desiguales y la insuficiencia de la
educacin, podran explicar diferencias frente a los pases de la OECI) y del
sudeste asitico de ms de 1.5 puntos anuales de crecimiento del ingreso per
cpita. En una perspectiva de mediano plazo, donde estos efectos se van
acumulando, el mayor crecimiento econmico habra significado una reduccin
de una tercera parte de la incidencia total de la pobreza.
As pues, el menor nivel y la mayor desigualdad de la educacin durante los
aos sesenta parecen haber limitado la capacidad de los pobres para contribuir
positivamente al crecimiento econmico, aumentando con ello la pobreza y
disminuyendo el crecimiento global del producto en las dcadas posteriores. La
creciente desigualdad y la mayor insuficiencia educativa de los setenta y
ochenta pudieron haber tenido efectos adicionales sobre la pobreza y el
crecimiento y, sin duda, aumentaron la desigualdad en la distribucin del
ingreso regional.
En el pasado, el bajo ritmo de acumulacin de capital educativo gener
simultneamente mayor inequidad y menor crecimiento econmico. La modalidad particular de acumulacin de capital humano impidi que los activos se
expandieran equitativamente al conjunto de la poblacin. No hubo as un "
trickIing-down" de los beneficios de la acumulacin. As pues, en Amrica

86

Latina las insuficiencias dinmicas del capital educativo pareceran haber


contribuido a un menor crecimiento del ingreso global y del ingreso de los
pobres, as como a una mayor desigualdad de oportunidades.
Efectivamente, el ya exiguo aumento de la matrcula total despus de 1980, se
concentr en poblaciones que no son las ms pobres: el nmero de alumnos
de primaria creci 16%, mientras la matrcula en el nivel terciario se
increment en un 40%. Ahora bien: para el conjunto de la regin, el gasto
pblico por estudiante en educacin superior como porcentaje del PIB per
cpita es 70%, mientras en primaria es de 10.8%. Dicho de otra manera: el
gasto estatal por alumno de pos-secundaria es casi siete veces mayor que el
gasto por alumno de la primaria, de suerte que cada cupo adicional en el nivel
superior est sacrificando el acceso a la escuela de casi siete nios (si no se
incluye Brasil, donde cada universitario costaba US$ 8.500 en 1991 -frente a
US$ 960 en el resto del subcontinente- esta proporcin desciende a un todava
notable 4 a l).
Claro que existen muy buenas razones para que el Estado invierta en la
universidad. Debe hacerlo en inters de la cultura, del avance cientfico-tecnolgico y tambin, por supuesto, de la equidad. Pero, en nuestro caso
concreto, una poltica indiscriminada de subsidios muchas veces acab por
beneficiar a los menos necesitados es decir, por agravar la desigualdad. Esta
observacin tiene soporte emprico en varios estudios. Por ejemplo, se sabe
que en la regin, los hijos de familias de empresarios o burcratas representan
apenas el 17% de la matrcula en primaria, pero suman el 457o de las
inscripciones en educacin superior. Se sabe que, en Colombia, un 61.3% de
los admitidos a la universidad provena M 40% ms rico de las familias y slo
un 3.4% provena del 20% ms pobre. Se sabe que, en Costa Rica, apenas
ingresa a la universidad el 15.3% de los aspirantes cuyos padres no tuvieron
educacin, y en cambio accede el 46.8% de aquellos cuyos padres s fueron
educados. Se sabe que, en un subconjunto de pases, la mitad del subsidio a la
educacin superior beneficiaba (en 1987) a alumnos provenientes del quintil
ms alto en la distribucin del ingreso; en contraste, los alumnos provenientes
del quintil ms bajo apenas reciban un 5% del subsidio 9
Las tasas de retorno social a la educacin bsica son ms altas que las de la
educacin superior. Y sin embargo, el nivel terciario absorbe el 23% del gasto
total en el sector aunque slo atiende el 6.3% de los alumnos; en cambio la
primaria absorbe el 72.6 % de la matrcula con apenas un 51 % de la partida
sectorial. Por consiguiente, el cambio en la composicin de la matrcula se
efectu a costa de la poblacin ms pobre y, adems, fue ms pronunciado en
la subregin centroamericana y del Caribe hispanoparlante, precisamente
aqulla que est ms lejos de universalizar la educacin bsica.
En un grado por supuesto menor -y con bases empiricas ms endebles- podra
tambin decirse que la educacin media y la capacitacin vocacional aportan

87

menos que la primaria al ideal de la equidad social. Naturalmente, habra otra


vez que evocar las razones distintas de la equidad que justifican la inversin
pblica en estos tipos de educacin. Y habra que referir particularmente el
argumento a aquellos pases donde la cobertura de la escuela bsica es
todava bastante reducida. Hechas esas salvedades, valdra observar cmo,
desde 1980, el nmero de matriculados en la educacin media aument en
31% (frente al 16% de la primaria) y cmo el desembolso estatal por cada
alumno de secundaria es 1.6 veces su gasto por estudiante de primaria. En
cuanto a la formacin vocacional -cuya cobertura, se recordar, no llega al 6%
de la fuerza laboral- habra que aludir a su costo unitario relativamente
alto10 , sobre todo a la luz de sus desventajas frente a la educacin general o
el entrenamiento en las empresas (el Captulo 7 volver sobre este punto).
Sea cual fuere el caso con la secundaria y con la educacin vocacional, no hay
duda de que la estrategia de escolarizacin en casi toda Amrica Latina y el
Caribe durante mucho tiempo descuid un determinante cardinal de la
desigualdad social: la desventaja que llevan los nios de origen popular
cuando ingresan al primer ao de escuela. Segn comprueban muy diversos
estudios, la educacin temprana o inicial es, en efecto, un poderoso
instrumento para reducir la pobreza en sus distintas dimensiones (ver
Recuadro 2.2). Y, as la cobertura de] preescolar haya progresado en nuestros
pases, la situacin est todava muy lejos de ser satisfactoria.
La Tabla 2.11 describe esa situacin. Comparadas con sus respectivos valores
en la Tabla 2.3, es obvio el retraso del preescolar sobre la primaria: hacia 1991,
y con excepcin del Caribe anglfono, la cobertura del preescolar era entre
1.5 y 3 veces ms baja que la de la primaria. Comparadas con las tasas de la
Tabla 2.5, casi cabe decir que la probabilidad de acceder a la educacin
temprana era apenas igual a la de ingresar a la secundaria (ms an, en
Uruguay, la matrcula universitaria gratuita es ms voluminosa que la
preescolar del mismo carcter). Un tercer hecho es digno de mencin: la
cobertura del preescolar en general creci ms durante la primera mitad de los
ochenta que durante la segunda mitad, lo cual sugerira que las cifras a hoy no
han mejorado demasiado. En cambio, consuela notar que un pas no necesita
ser rico para cuidar de su infancia: por ejemplo, Jamaica, cuyo ingreso per
cpita era de US$1.390 (en 1992), matricul al 83% de los nios entre 3 y 5
aos de edad, mientras Colombia, con un ingreso casi idntico (US$1.330),
cobij apenas al 44% de los nios de 5 aos (y Argentina, cuatro veces ms
rica -US$6.050- mostr una tasa del 68% sobre la poblacin entre 4 y 5 aos)'
11 .

1
Banco Interamericano de Desarrollo. 1nforme de Progreso Econmico y Social
1996". John Hopkins University Press, Washington, 1996. Ver tambin M. Szkely y J. L.
Londoo. 'Tersistent Poverty and Excess Inequality in Latin Amrica, 1970-199Y,
Working
Paper 375, IADB-OCE, Washington D.C., octubre de 1997.
2 J.L. Londoo y M. Szkely. "Sorpresas distributivas: la historia latinoamericana de los
noventa", Working Paper 348, IADB-OCE, Washington D.C., julio de 1997. 3 Londoo y
Szkely, ibidem.

88

9
J. Puryear y J. J. Brunner. "An Agenda for Educational Reform in Latin America
and the Caribbean", Inter-American Dialogue Policy Brief, Inter-American Dialogue,
Washington, D.C., 1994; E. Jimnez y J-P Tan. "Selecting the Brightest for
Post-Secondary Fducation in Colombia: The Impact on Equity", en Economics of
Education Revieu~ Vol. 6, No. 2,1987; E. Schiefelbein y R.I. de Acua. "Anlisis de
algunos determinantes de a seleccin de alumnos que ingresan a a universidad en
Costa Rica", en Revista Latinoamericana de Estudios, Educativos, Vol. xiv, No. 4, 1984;
A. Mingat y J-P Tan. "Who Profits from the Public Flinding of Education? A Comparison
by World Regions", en Comparative Education Review, 30,1986; J. C. Flidalgo.
"Financiamiento de la educacin superior", Conferencia Regional sobre Polticas y
Estrategias para la transformacin de la Educacin Superior en Amrica Latina y el
Caribe, La Habana, noviembre, 1986. Tambin Inter American Development Bank
"Education Statistics for Latn America and the Caribbean", IADB, Washington, D.C.,
1997.
10
M. Tsang. "The Costs of Vocational Training', Worid Bank, Population and Human
Resources Department, The World Bank, Washington, D.C., 1990 (incluye datos sobre
Colombia, El Salvador, Honduras y Per); G. Psacharopoulos y W.A. Loxey. "Diversified
Secondary Education and Development: Evidence from Colombia and Tanzania", John
Hopkins University Press, Baltimore, 1986.
11
ste y los comentarios que siguen se basan en R.B. Myers. "La educacin
preescolar en Amrica Latina: el estado de la prctica", Preal, http://www.preal.cl,
Santiago de Chile 1996.

Recuadro 2.2
LA EDUCACIN TEMPRANA Y LA POBREZA
Por Robert B. Myers
Consultative Group of Early Childhood Education
Un nmero creciente de estudios realizados en muchos pases sugiere que los
programas de educacin temprana contribuyen a reducir la pobreza de formas
muy variadas. Esto es especialmente cierto si la educacin, en lugar de
separarse de otros programas de cuidado infantil, se combina con stos y se
concibe como parte de un esfuerzo ms amplio de desarrollo comunitario.
Sencillamente: la educacin temprana prepara mejor a los nios para la
escuela y para la vida. La cadena de causalidad puede esbozarse como sigue.
Primero, los nios que participan en programas preescolares demuestran una
mejor preparacin fsica y mental para la escuela; ello se refleja en menor
ausentismo, menos desercin y repeticin, ms rendimiento y mejores
calificaciones. Segundo, la educacin temprana ayuda a que el adulto exhiba
destrezas como la habilidad de organizar el conocimiento en categoras con
sentido, la de transferir el saber de una situacin a otra, y la de ser selectivo
en el uso de la informacin. Ella tambin mejora las posibilidades de empleo,
facilita la adaptacin al cambio tecnolgico, e incide directamente sobre la
productividad de los agricultores y los trabajadores informales. Todo lo cual
disminuye la pobreza, por supuesto.

89

En un estudio clsico realizado en Estados Unidos1 , un grupo de nios entre 3


y 4 aos de edad, provenientes de un barrio de bajos ingresos de una ciudad
pequea, se dividi al azar en dos subgrupos. El primero particip en una
experiencia preescolar de buena calidad y el segundo no. Los dos grupos
fueron evaluados peridicamente, hasta que los sujetos cumplieron 27 aos de
edad. El experimento concluy que quienes asistieron a un buen preescolar
disfrutaron de: 1. Un nivel de escolaridad significativamente superior; 2.
Salarios significativamente ms altos; 3. Mayor probabilidad de tener vivienda
propia, y 4. Menor dependencia de los servicios sociales.
Pero, valen estos hallazgos para el llamado "Tercer Mundo"? Una revi sin
15 estudios longitudinales que compararon nios con y sin educa
cin
temprana 2 en diez pases diferentes, pone de relieve varias ganancias:

de

1.
Las intervenciones tempranas suelen tener un efecto positivo sobre el
progreso y desempeo escolar. Por ejemplo, tres estudios de Brasil demostraron descensos dramticos en las tasas de repeticin y desercin de los
nios durante los primeros dos aos de escuela primaria. Reducciones menos
dramticas pero significativas se encontraron en Argentina, Chile, Colombia,
India, Marruecos, Filipinas y Turqua.
2.
Los nios pobres o provenientes de grupos discriminados, pueden beneficiarse ms de los programas multifacticos que sus pares ms privilegiados. Esto fue cierto en contextos tan diferentes como Argentina,
Colombia, India y Marruecos.
3.
Las condiciones estructurales y la mala calidad de la primaria pueden
atenuar los efectos potenciales del aprestamiento sobre el desempeo
acadmico. Tal parece ser el caso de Per y Bolivia donde, pese a las claras
diferencias de desarrollo en el momento de ingresar a la primaria, no se
registraron mejores ritmos de progreso. As pues, la educacin temprana no
debe percibirse como una frmula mgica; hay necesidad de atacar las dems
condiciones que perpetan la pobreza.
Por lo dems, si la educacin temprana se organiza de tal manera que libere
tiempo de la madre -u otros miembros de la familia- hay un aporte adicional a
la reduccin de la pobreza. Por ejemplo, la evaluacin del programa
colombiano de hogares de cuidado diario muestra que el 20YO de las madres
pudo conseguir empleo o mejorar su ingreso 3
Al potencial de la educacin temprana para reducir la pobreza deben
agregarse los ahorros que ella genera en otros programas de salud, educacin
y bienestar social. Tambin ha de tenerse en cuenta la asociacin entre
patrones de crianza y estructura familiar a la luz de los procesos de urbanizacin y globalizacin. Cuando se considera todo esto, el argumento para
invertir en educacin temprana es contundente.

90

Por lo dems, la cobertura del preescolar tambin est sesgada hacia los que
ms tienen. En Chile, slo el 19% de los infantes en el quintil ms pobre, pero
un 43% de los nios en el quintil ms rico, disfrutaban de educacin temprana.
Para Uruguay, las cifras correspondientes eran 36% y 90%. En Jamaica, los
valores eran 60 y 81 %, respectivamente. En Argentina, un 81% de los no
pobres pero apenas un 42% de los pobres de 5 aos reciben educacin inicial.
Ciudad de Mxico muestra una cobertura del 82%, al paso que Chiapas, de alta
densidad indigena, llega a un 38%. De suerte que, para no abundar, los
pequeos de origen humilde son los grandes olvidados del sistema educativo
en el subcontinente.
1 L. Schweinhart et al. "Significant Benefits: The High/5cope Perry Preschool Study
Through Age 27, High/Scope Press, Ypsilanti, Michigan, 1993.
2 R. Myers. "Early Childhood Development Programs in Latin America: Toward Definition of an
investment Strategy", The World Bank, Latin America and the Caribbean
Region, Washington D.C., agosto de 1992.
3.
N. Ortiz. "Evaluacin de los hogares comunitarios de bienestar, Informe Tcnico Final,
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Unicef y Banco Mundial, Bogot, septiembre, 1992.

TABLA 2.11
TASAS BRUTAS DE ASISTENCIA PREESCOLAR, POR EDAD Y PAIS
Edad
Suramrica
Argentina
4-5
Bolivia
3-6
Brasil
4-6
Colombia
5
Chile
5
Ecuador
4-5
Paraguay
6
Per
3-5
Uruguay
2-5
Venezuela
4-6
Centroamrica/Panam
Costa Rica
5
El Salvador
4-6
Guatemala
4-6
Honduras
5-6
Nicaragua
3-6
Panam
5
Golfo de Mxico
Cuba
5
Hait
4-5
Mxico
4-5
Rep. Dominicana 3-6

91

1980 1985 1991


23
37
42
40
52
58
26
34
29
14
32
35
27
37
44
71
83
70
10
17
20
12
19
32
15
21
36
19
25
33
34
40
45
17
24
27
39
52
67
11
15
19
14
17
16
13
18
18
8
14
13
33
51
54
27
59
62
60
83
86
44
41
24
25
59
62
4
10
14

Caribe anglfono
Guyana
4-5
Jamaica
3-5
Trinidad & Tobago 3-4

68
67
70
8

77
73
76
8

82
71
83
8

Fuente- R.B. Myers. La educacin preescolar en Amrica Latina: el estado de la


prctica, PREAL, Santiago de Chile, 1996, http:;//wwv,preal.cl.

2.2.4 Resultados acadmicos deficientes


Amrica Latina y el Caribe tienen el dudoso honor de registrar las tasas de
repitencia escolar ms altas del mundo: de los 75 millones de nios que en
1991 se inscribieron en escuelas primarias, 22 millones tuvieron que repetir el
curso. Es decir: por este slo concepto se perdi ms del doble de la inversin
que hubiera sido necesaria para escolarizar a los 10 millones de menores que
permanecen fuera del sistema educativo. De esta suerte, aunque los nios en
promedio asisten durante 6 aos a las escuelas, apenas completan los cuatro
primeros grados. Y tambin: tan slo la mitad de los infantes que inician sus
estudios alguna vez termina la primaria. La repitencia y la desercin no
significan apenas un grave desperdicio econmico: son un fracaso personal
temprano y cuya marca dura por toda la vida.
Y no es porque las escuelas exijan demasiada dedicacin. Al revs: mientras
los nios japoneses van a clase durante 220 das al ao y en Estados Unidos el
calendario es de 180 das, las escuelas de Latinoamrica y el Caribe funcionan
entre unos 160 y unos 100 das cada ao (los mayores perodos de inactividad
por supuesto se dan en zonas rurales). La jornada diaria tambin es reducida:
de 4 horas promedio en Mxico, de 3.5 horas en las escuelas pblicas de Sao
Paulo, y as sucesivamente. En estas condiciones, el estudiante medio en estos
pases puede recibir unas 600 a 700 horas de instruccin anual, en tanto el
alumno tipo de un pas industrializado asiste a alrededor de 900 horas de clase.
Como dir el Captulo 3, la evaluacin por resultados es una prctica poco
comn en nuestros sistemas educativos. An as, las dispersas y ocasionales
mediciones del aprendizaje apuntan a una conclusin desoladora: la educacin
es de baja calidad. El manejo de la lengua escrita y el razonamiento
matemtico son requisitos bsicos para el aprendizaje y objetivos mnimos de
la escuela primaria; sin embargo, en una muestra significativa de pases,
apenas el 50% de los nios egresados fue capaz de 12
comprender un texto y de realizar clculos numricos elementales . Esto
significa que, a las puertas de la sociedad global del conocimiento, la mitad -o
ms- de los latinoamericanos y caribeos son funcionalmente analfabetos!
Las comparaciones internacionales desfavorecen ampliamente a nuestra
regin. En pruebas acadmicas referentes al saber lingstico, matemtico o
cientfico de los estudiantes, los reportes mundiales una vez ubican a 7 de
nuestros pases por debajo de Europa y el sudeste asitico, otra vez sitan a

92

Colombia en el puesto 40 entre 41 pases, otra ms clasifican a Venezuela en el


lugar 28 entre 32 pases (apenas adelante de Bostwana, Nigeria y Zimbawe), el
de ms all encuentra que Brasil est atrs de Corea del Sur, China, Israel,
Jordn y Taiwan (slo adelante de Mozambique), y el de acull concluye que
Tailandia est mejor que Argentina, Colombia, Repblica Dominicana y
Venezuela (aunque Costa Rica supera a Tailandia). Para ahondar en la
desigualdad, dentro del mismo pas se encuentra que los alumnos de altos
ingresos superan a los de bajos ingresos en la 13mitad o en un tercio del
puntaje, o que los inscritos en colegios privados aventajan sistemticamente a
quienes reciben educacin pblica.
Adems de alumbrar estas y otras dimensiones del problema de la calidad en
la educacin bsica, el Recuadro 2.3 avanza en la interpretacin de sus
determinantes y remedios principales. En este punto del Informe, un tema en
especial merece cierta ampliacn: el de la calidad de los maestros,

Recuadro 2.3
LA CALIDAD DE LA EDUCACIN
EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Por Ernesto Schiefelbein y Paulina Schiefelbein
La educacin que se ofrece en las escuelas de Amrica Latina y el Caribe es
deficiente, pero puede mejorar si se usan los programas probadamente
exitosos que se han experimentado en la regin. Actualmente los nios
permanecen un promedio de seis aos en el sistema, pero slo logran aprobar
cuatro grados y alcanzan el 50% de los niveles mnimos establecidos por los
currculos nacionales. Esta situacin es especialmente grave, en la mitad
inferior de la distribucin socioeconmica, atendida, generalmente, por el
sistema pblico de enseanza. Los alumnos que salen de esas escuelas no
estn propiamente preparados para ejercer efectivamente en el mundo
laboral, pues ms de la mitad de ellos son analfabetos funcionales, es decir, no
pueden utilizar sus conocimientos de lectura y matemtica, como
herramientas de trabajo y en su vida cotidiana. Es necesario, entonces,
mejorar el proceso educativo y sus resultados, mediante una educacin de
calidad, que reconozca las diferencias individuales y responda a la necesidades
bsicas de aprendizaje, para lo cual debe apoyar especialmente a aquellos
sectores que tienen mayores problemas.
Dos indicadores muestran la baja calidad de la educacin de la regin: altas
tasas de repeticin (que genera heterogeneidad y que, frecuentemente,
fomenta la desercin precoz) y mal rendimiento acadmico (que se
traduce en analfabetismo funcional).

93

Tasa de repeticin. Cerca de 35% de los alumnos de primer grado est


repitiendo ese curso. Esto se demuestra al observar la gran dispersin de
edades que existe en primer grado, a pesar de que el 96% de los nios entre 7
y 8 aos ingresa oportunamente al sistema educativo. Los que tienen ms
edad tienen que ser repitentes, ya que han ingresado oportunamente al
sistema. Aunque la repitencia tiene diversas causas, es un claro indicador de
baja calidad de las prcticas de enseanza, dado que slo un 10% de los nios
podra tener problemas para aprender. Como la repitencia genera, a su vez,
dispersin de edades en los distintos grados, afecta la calidad de la educacin,
en la medida que limita la eficiencia de la educacin frontal (dirigida al alumno
promedio) que actualmente se utiliza en Amrica Latina y el Caribe. Otra
consecuencia de la repitencia, es un desaliento en los alumnos, que,
desprovistos de estmulos positivos para seguir estudiando y probablemente
presionados por necesidades econmicas, desertan precozmente la escuela,
para ingresar al mundo laboral, con bajas expectativas de salarios y de movilidad social.
Rendimiento acadmico. Si bien los sistemas nacionales slo miden rendimientos acadmicos, se constata que el promedio de los alumnos de la educacin
pblica obtienen slo la mitad del rendimiento esperado en el currculo oficial.
Los pases de la regin que han participado en comparaciones quedan muy por
debajo de los pases desarrollados a pesar de estar cerca de los promedios de
la regin. La calidad es mucho ms baja en los sectores de menores ingresos,
donde "tres de cada cuatro nios no pueden comprender lo que decodifican en
cuarto o quinto grado". Esto explica el gran nmero de analfabetos
funcionales, es decir, personas que han aprobado varios grados de primaria y
que se autodefinen como alfabetizados, pero que no logran los niveles
mnimos de lectura y escritura (aun en casos que han aprobado los grados) y
no los pueden utilizar en forma productiva en su diario vivir. Todo esto indica
una urgencia de poner en prctica polticas de mejoramiento de la calidad en
la educacin.
Hay cinco factores que influyen en esta mala calidad, y que pueden ser
modificados para buscar soluciones efectivas, especialmente para los alumnos
de menores recursos. Adems hay factores que son ajenos al proceso
educativo propiamente tal, como son las caractersticas propias del alumno y
el nivel de desarrollo urbano del rea que atiende la escuela. Mediante programas de discriminacin positiva, es decir, apoyo econmico y asistencia
social, dirigido a los grupos menos privilegiados; es posible compensar pro cesos inadecuados de aprendizaje, generados por: i) insuficiente tiempo disponible para aprender; ii) escaso acceso a material didctico efectivo; iii)
profesores formados de manera pasiva y con mtodos tradicionales y que,
adems, en su mayora eligen su carrera por no ser aceptados en otras partes
(hay pocas exigencias para estudiar pedagoga, por ser una carrera con bajas
rentas); iv) poca pertinencia del currculo y de los procesos de aprendizaje; v)
gestin administrativa y financiamiento de la educacin centralizados, lo que
fomenta una mala supervisin y eventual ausentismo de los maestros,
especialmente, en el rea rural.

94

Es posible romper los crculos viciosos generados por la tradicin pedaggica


como lo demuestran experiencias exitosas tales como: Escuela Nueva
Instructores Comunitarios, P-900 o Educo. Para ello se debe: i) generar consenso basados en los resultados de investigaciones pertinentes; ii) incentivar
las buenas ideas y establecer responsabilidad por los resultados obtenidos; iii)
buscar y obtener nuevos recursos para la educacin, pero sobre todo, focalizar
adecuadamente los existentes y iv) cambiar las prcticas pedaggicas. Este
ltimo punto parece ser clave como eje de cambio y mejoramiento de la
calidad de la educacin.
La investigacin debe evaluar formativamente los resultados de las diversas
experiencias y sugerir las mejores maneras para lograr diseos que sean cada
vez ms eficientes. En la regin se utiliza bsicamente el tradicional sistema
frontal de enseanza, en que el maestro "pasa" su clase a un ,alumno
promedio imaginario". Si bien este mtodo pedaggico suele funcionar en
grupos homogneos, no responde a la necesidad de los grupos heterogneos
que atienden las escuelas pblicas en reas urbano -marginales y rurales. En
ellas, existe gran dispersin de edades en cada grado y, adems, mucha
variabilidad en la habilidad intelectual, tiempo para estudiar, nivel de nutricin
y salud, apoyo de los padres y conocimientos previos, lo que desencadena un
alto grado de heterogeneidad en el grupo curso. Los alumnos son muy
diferentes del "alumno promedio" para el cual se ofrece la clase. En esos casos
se requiere un proceso personalizado, activo y pertinente, que slo se puede
lograr cuando se dispone de materiales didcticos adecuados (de
autoaprendizaje y aprendizaje grupal) y de un cambio docente que ayude a
que cada alumno vaya avanzando a su propio ritmo.
Es necesario cambiar, entonces, la actual formacin pasiva de los maestros.
Los acadmicos que los forman deberan practicar lo que recomiendan y eso
exige un cambio en ellos mismos. Es fundamental invertir en la formacin de
los que forman a los maestros y capacitar a los que ya estn en servicio, pero
con modalidades de aprendizaje activo, donde el proceso en que participan,
sea tan importante como el contenido, para terminar con el crculo vicioso de
enseanza pasiva. Las investigaciones han comprobado que el usar mdulos o
guas de autoaprendizaje permite cambiar la actitud del maestro y capacitarlo
para facilitar procesos activos de aprendizaje individual y grupal. Adems han
constatado que los maestros desean cambios y estn dispuestos a dejar su rol
de dictador principal -que les demanda tiempo fuera de clases y una
creatividad que pocos tienen- para desempear un rol de animador,
colaborador y gua.
Infortunadamente, tampoco abunda la informacin agregada acerca del
principal agente educativo. Se sabe s que en la regin trabajan unos 4
millones de docentes, y que la relacin de alumnos por maestro es relativamente buena, por los patrones del Tercer Mundo: 27 en la educacin
primaria, frente a 47 del sur de Asia, 40 de frica subsahariana, 26 de los
Estados rabes y 23 del sureste asitico; en la secundaria, 15 alumnos por

95

maestro, frente al 18 promedio de las naciones en desarrollo. Tambin se sabe


que el nmero de maestros contratados crece con rapidez: entre 1985 y 1992,
el aumento fue de casi un 20% 13 .
Si as sucedi en un momento de tan lenta expansin en las matrculas, con
mejor razn debi ocurrir a lo largo de las dcadas anteriores: la masificacin de cobertura tambin masific la profesin de maestro. Las plazas se
multiplicaban con rapidez y el oficio atraa nuevos aspirantes; pero la
restriccin fiscal limitaba el volumen de la masa salarial. El resultado inevitable
fue la proletarizacin del magisterio -o mejor, como se ver en otro captulo, su
"semiprofesionalizacin"-. Datos puntuales y estudios nacionales tienden a
confirmar esta hiptesis14:

Ms que en el resto del mundo, la docencia es un oficio de mujeres: las


maestras son el 55% del magisterio de primaria (mientras en Europa
representan un 44%, en Norteamrica un 48%, en Asia un 3417o y en frica un
31%). Y son adems el 37% del magisterio de secundaria (contra un 28% de
promedio mundial).

El nivel de calificacin es bastante heterogneo. Pero ms del 20% de


los profesores en la educacin bsica carece de ttulo, y esto es ms cierto en
el Caribe (67% en Grenada), en Centroamrica (40% en Nicaragua, 32% en
Honduras), en Per (43%) y en Brasil (257o). En el nivel secundario, la falta de
titulacin especfica podra ser mayor todava.

La remuneracin media de los maestros no es muy diferente de la de


otros servidores pblicos y profesionales con caractersticas comparables en
cuanto a calificacin, experiencia, dedicacin, lugar de residencia y gnero. De
hecho, sus salarios fluctan entre una y seis veces el ingreso per cpita del
pas, lo cual significa un mejor status relativo que el de sus colegas en pases
industrializados. Pero su retribucin, en trminos reales, disminuy durante los
aos ochenta (en 14% de promedio estimado entre el 1980 y 1987); y hasta es
posible que se haya dado algn deterioro de mediano plazo.

De todos modos, las condiciones de trabajo no suelen percibirse corno


satisfactorias. La doble jornada es bastante comn (en Paraguay, hacia 1996,
95 de cada 100 maestros de primaria tenan dos puestos docentes). Las horas
de preparar clase y corregir las tareas o deberes escolares tienden a pasar
inadvertidas. El prestigio de la profesin parece haber decado. Los ascensos
dependen de la antigedad o, en algunos contextos, de conexiones polticas.
As que hay descontento con el oficio: en Chile, un 40% de las maestras
"hubiera preferido otra ocupacin"; en Mxico, un 35% opin lo mismo; en una
tercera muestra, en Brasil, un 83% declar que su salario era "indigno". La
mala imagen induce una seleccin negativa de los aspirantes: cuatro de cada
cinco admitidos al Instituto Pedaggico de Chile traan calificaciones ms bajas
que quienes ingresaron a las dems carreras; en Per, hubo que optar por una
prueba de admisin menos exigente para ingresar a "ciencias de la
educacin"; en Argentina, casi un tercio de los aspirantes admiti que haca la
solicitud porque no haba podido ingresar a otra carrera... Y as se cierra el

96

crculo vicioso de tener maestros desmotivados y subcalificados para una


educacin bsica de mala calidad.
En el conjunto de la educacin superior, los resultados no son ms satisfactorios. Como ser explicado en el Captulo 7, el crecimiento veloz de la
matrcula, aunque positivo en s mismo, trajo consigo una marcada
diferenciacin y segmentacin dentro del mundo universitario. En estas
condiciones (y en trminos generales) las nuevas camadas de estudiantes
-sobre todo los de origen popular -tienden a participar en los submercados
ms dinmicos; pero stos infortunadamente corresponden a subsectores de
menor calidad aparente (carreras de "tiza y tablero", profesores "taxi',
jornadas nocturnas, instituciones sin bibliotecas, laboratorios, ni tradicin
investigativa).
Otros elementos corroboran el diagnstico sobre la escasa calidad media de
nuestras universidades. Las tasas de repitencia son francamente excesivas: en
Ecuador, por ejemplo, menos del 14% de los admitidos a primer curso se
haban graduado diez aos despus de su ingreso, y an los ms exitosos
tardaban el doble de lo programado; en las universidades pblicas de
Venezuela, completar los cursos toma un promedio de 9 aos. Las tasas de
desercin son igualmente exageradas: en la UNAM, por ejemplo, el 50% de los
alumnos se retira antes de completar su segundo semestre, y apenas el 28%
de los egresados entre 1959 y 1983 se haba titulado; en Per, la razn de
inscripciones a graduaciones no llega al 10%; en Argentina se dan tasas de
abandono de hasta un 80%. 0, en un contexto diferente: los gastos ordinarios
en rubros distintos de personal (libros, laboratorios, ... ), que en Europa
representan un 35% del presupuesto, suman apenas al 10% en las
universidades federales de Brasil y en las universidades pblicas de Colombia
y Venezuela; estos gastos -por si faltara- han tendido a disminuir en todos los
pases de la regin, como un indicio ms del declive en la calidad de la
educacin superior 15
2.2.5. Una inversin ineficiente
En 1960, unos 18 millones de latinoamericanos y caribeos haban completado
sus estudios de secundaria; era ms o menos el mismo nmero de bachilleres
que tenan los ocho pases del que habra de llamarse "milagro asitico" (Corea
del Sur, Filipinas, Hong Kong, Indonesia, Malasia, Tailandia, Taiwan y Singapur).
Treinta aos despus, Amrica Latina y el Caribe haban dado un gran salto: 45
millones de personas con bachillerato; pero el sudeste asitico nos haban
ganado de mano: 70 millones de egresados de la secundaria.
Por eso, hacia mediados de siglo, la escolaridad promedio de una y otra regin
eran bsicamente iguales. Hoy por hoy, los tigres asiticos (Corea del Sur,
Hong Kong, Taiwan y Singapur) nos llevan una ventaja en el orden del 80%:
8.65 aos de educacin, frente a los 4.85 aos que hemos logrado acumular

97

nosotros. Ms an: Filipinas, Indonesia, Malasia y Tailandia llegaban a poco ms


de la mitad del nivel educativo de Amrica Latina y el Caribe en el decenio de
1960, pero se equipararon en el de 1980 y hoy en da lo han superado (5.3
aos frente a los dichos 4.85)16
En realidad, no hubo tal "milagro asitico" -en cuanto atae a la educacin al
menos- El secreto consisti en tomar en serio lo de la escuela universal, en vez
de mantener los "circuitos diferenciados" que hacen de nuestro sistema
educativo un mundo esquizofrnico. Casi la mitad de los nios en nuestros
pases se ven forzados a abandonar la escuela primaria: por eso a la
secundaria no llega sino la otra mitad; mientras tanto en Asia, de cada 100
inscritos en primero de primaria, 80 ingresarn a la secundaria. E ingresarn
prontamente: frente a nuestras tasas de repitencia estrambticas, en el Asia se
hablaba de un 4.5% de repitentes en 1980 y de un 3.5% en 1990. As, en
comparacin con aquellos pases, nuestros sistemas educativos han producido
demasiados analfabetos funcionales, demasiados "licenciados" o doctores en
carreras no tcnicas, y muchos menos trabajadores con instruccin secundaria
o tecnolgica.
La buena calidad de la educacin asitica se refleja en otros muchos hechos.
Para citar apenas uno muy elocuente: en la ms reciente comparacin
internacional de rendimiento acadmico, los estudiantes de Singapur
obtuvieron el primer puesto en matemticas (643 puntos) y tambin en
ciencias (607 puntos). El segundo lugar (entre 41 pases) no fue para Estados
Unidos, Alemania, Francia, Inglaterra ni Rusia; fue para Corea del Sur, con 607
puntos (en matemticas y 565 -cuarto lugar- en ciencias). Luego clasific Japn
(con 605 y 571 puntos, respectivamente). Hong Kong ocup el cuarto lugar en
matemticas (588 puntos), aunque descendi al puesto 24 en ciencias (522
puntos). Las naciones industrializadas de Europa y Amrica figuran a partir del
quinto lugar; y el nico pas de nuestra regin que fue incluido ocup la
penltima posicin, como se dijo atrs 17 .
No es cuestin de recursos -en todo caso, no es cuestin de recursos
solamente- En 1990, los pases del "milagro asitico" dedicaron a la educacin
un 3.817o de su PIB; Amrica Latina y el Caribe le destinaron un 4.3%18
En el primer caso se trata del 17% del presupuesto pblico, y en el segun do, de
un 18%. Claro est que, en valores absolutos, las cifras son muy diferentes: en
1990, el gasto por alumno de primaria (en dlares de poder adquisitivo
estndar o PPP) era de US$ 92 en los referidos pases del Asia y de US$ 50 en
nuestra regin; en la secundaria, eran respectivamente de US$ 128,~ US$ 66;
en la terciaria, los valores en su orden eran US$ 428 y US$ 286 19.
Hay otra manera de mirar los anteriores datos: los tigres del Asia invierten dos
veces ms en cada uno de sus estudiantes que Amrica Latina y el Caribe; el
nivel educacional de sus trabajadores, tanto en trminos de cantidad como de
calidad, es muy superior al de los nuestros. Y esto para ellos no representa un
esfuerzo financiero proporcionalmente mayor que el nuestro. Sencillamente,
estn cosechando el fruto de una inversin sostenida y eficaz en su propia

98

gente: esa poblacin educada genera suficiente ingreso para educar mejor a
sus herederos. Y en esto consisti el verdadero "milagro asitico".
Los Estados de Amrica Latina y el Caribe han hecho un gran esfuerzo
financiero. En valores constantes de 1992, el gasto por alumno aument de
US$ 234 en 1970, a US$ 370 en 1980 y a US$ 411 en 1993 (con el descenso
predecible para 1988, a US$ 308). El valor correspondiente a 1993 representa
un incremento del orden del 7517o respecto de 1970 y del 11 % respecto de
1980 (Tabla 2.12, Grfico 2.6).

TABLA 2.12
GASTO POR ALUMNO EN DLARES CONSTANTES DE 1992
Subregin

1970 1980 1988 1993

Andina
227
Brasil
184
Cono Sur
498
Caribe anglfono
461
Centroamrica y Caribe hispano
Mxico
134
Total
234

281
388
612
545
200
349
370

246
384
307
714
212
275
308

293
479
496
588
184
447
411

196

Fuente: Estadsticas PNUD-Unesco procesadas para este Informe.


19 Inter~American Development Bank. "Education; Statistics for Latn America and the
Caribbean", table 5, (policopiado), Washington D.C., julio, 1997.

99

El aumento del costo unitario puede atribuirse en parte al cambio de


composicin de la matrcula (al mayor porcentaje de universitarios y alumnos
de secundaria). Pero este factor, a ms de haber jugado contra la equidad,
explica apenas un l6yo del aumento acumulado en los 23 aos de referencia (si
el caso excepcional de Brasil se excluye de los cmputos). Y si los resultados
de calidad y equidad son tan pobres como venimos de ver, no queda ms que
admitir un muy alto grado de ineficiencia en el gasto educativo de nuestras
sociedades. Quizs debajo de la "ineficiencia" se encuentra otra realidad de
nuestras sociedades; de esa otra realidad se ocupar el captulo que sigue.
2 G. Calvo. Nuevas formas de ensear y aprender, Universidad Pedaggica Nacional
(policopiado),
Santiago de Chile y Bogot, 1996.
3 Esto, si se considera slo el grupo de edad entre 5 y 12 aos; el nmero de nios sin
escuela sera por supuesto mayor al tomar como edades elegibles el intervalo de 5 a
14 aos.
4
La expresin es de Juan Carlos Tedesco. El desafo educativo: calidad y
democracia, Gel, Buenos Aires, 1987.
5
C. Braslavsky. La discriminacin educativa en Argentina, Flacso, Buenos Aires,
1985.
6
La ms amplia compilacin de datos sobre diferenciales socioeducativos en
pases, regiones o ciudades de la regin es quiz la de G.W. Rama. "Informe: educacin
y juventud", VII Conferencia Iberoamericana de Ministros de juventud, Punta del Este,
Uruguay, abril, 1997; ver tambin Banco Interamericano de Desarrollo. Progreso
econmico y social en Amrica Latina", Informe 1996, BID, Washington, D.C., 1996; N.
P. Stromquist. "Educacin y equidad en la Amrica Latina contempornea", en La
Educacin, Revista Interamericana de Desarrollo Educativo, XXXIX, 121,11,1995, pp.
181-191.

100

7 1. Aguerrondo. Escuela, fracaso y pobreza: cmo salir del crculo vicioso?, Coleccin
Interamer No. 27, CEA/CIAS, Washington, D.C., 1993.

CAPTULO 3
LA DEBILIDAD DEL PROYECTO PUBLICO
3.1. Una doble ambivalencia
La educacin es un bien pblico valiossimo. Aunque el "bien pblico" se puede
definir de varias maneras, en general se trata de aquel producto o servicio que
el mercado, por s solo, no producira en una cantidad socialmente adecuada 1.
Esta circunstancia justifica la intervencin del Estado para asegurar el
suministro de bienes tan diversos como la seguridad ciudadana, la
preservacin del medio ambiente, las calles de la ciudad o la salubridad
colectiva. En las sociedades modernas, tambin justifica la prestacin o
regulacin pblica del servicio educativo: el mercado, por sus propias fuerzas,
no ofrecera la cantidad y calidad de educacin "socialmente adecuada". Es
decir, a la luz de los valores hoy aceptados en el mundo entero: educacin para
todos y educacin de calidad bastante para asegurar el triple objetivo social o
"pblico" de la integracin nacional, el crecimiento econmico y la superacin
de la pobreza.
Como se dir en el Captulo 5, el carcter de bien pblico que tiene la
educacin conlleva un corolario importante: los subsidios del Estado deben
dirigirse en primer lugar a los ms pobres.

101

Pero la educacin tambin es, por supuesto, un bien privado. Y adems,


altamente apetecible. El aprendizaje -que es su resultado- se encarna en la
persona de cada educando (o, como dicen los economistas, es un 'bien
divisible" y, por lo mismo, susceptible de apropiacin individual). La educacin
es una fuente importantsima de "utilidad para el consumidor" y es tambin
una "inversin de alta rentabilidad privada", como observ el Captulo 1. Ms
an, en las sociedades modernas, ella es el principal determinante del status
que alcance el individuo en cada una de las tres escalas que forman la
pirmide social: en la escala del ingreso, en la del 2 poder y en la del prestigio
2
.
A esta ambivalencia de la educacin como bien "semipblico" corresponde una
ambivalencia del sistema educativo: l suministra un bien pblico a alumnos
particulares, o sea que est irremediablemente abierto a la desviacin de
esfuerzos o subsidios pblicos hacia usuarios no necesitados. Y hay una
segunda forma de ambivalencia: el sistema educacional no se limita a educar;
tambin genera un flujo de "recompensas" -ingreso, poder y prestigio- para
quienes prestan el servicio, para los maestros, directivos, administradores o
dueos de las instituciones educativas. As, sobre el aparato educacional
confluyen el inters pblico y una gama muy amplia de intereses particulares.
Los intereses particulares son perfectamente legtimos, por supuesto: siempre
que no contradigan el inters colectivo. En esta tensin perenne se ha
construido -y se sigue construyendo- la historia de la educacin en todas las
sociedades modernas. Es ms: de modo muy fundamental, la Modernidad
misma consisti en el desarrollo y fortalecimiento de la esfera de lo "pblico"
esto es, en la afirmacin impersonal del Estado de Derecho y en la dedicacin
exclusiva de las autoridades a la provisin de bienes pblicos.
En Amrica Latina y el Caribe, el ideal de la Modernidad fue adoptada ms bien
tempranamente, pero su realidad siempre estuvo lejana. As, aunque en todas
partes se cuecen habas, la debilidad comparativa del proyecto pblico ha sido
un rasgo abultado de la historia regional. En la educacin, esta debilidad del
proyecto pblico consiste en que la agenda de los varios actores est
dominada por intereses particularistas, de suerte que el afn de reparto tiende
a predominar sobre la vocacin de servicio.
La debilidad del proyecto pblico se manifiesta de muy diversas maneras y
tiene consecuencias mltiples. Este captulo es una mirada a algunas de tales
expresiones y consecuencias, que de algn modo se resumen en que la
educacin no ha contribuido cuanto debera a la integracin nacional, al
crecimiento econmico y a la superacin de la pobreza, segn viene de
mostrar el Captulo 2.
3.2. Ausencia y apropiacin
Casi en cada pas de Amrica Latina y el Caribe existe, como dira Carlos
Fuentes, una "barrera de cristal" que separa la educacin de las clases altas de
la del resto de la sociedad. Tpicamente, los hijos de los dirigentes asisten a un

102

'Jardn" o "guardera" bien dotado, luego a una primaria privada, a un colegio o


liceo exclusivo, a una universidad de lite y a un centro de excelencia en el
extranjero. Aunque no sean todos los que estn ni estn todos los que son, la
proporcin de matrculas en establecimientos privados -cerca de un 15% para
la primaria, de un 25% para la secundaria 3 da una cierta idea del fenmeno (la
privatizacin de la matrcula universitaria obedece a razones bien distintas,
como a su tiempo se ver).
El tamao relativo y el papel del sector privado en la educacin bsica y media
cambian de pas a pas. Es ms: un sistema educativo mixto puede tener claras
ventajas, como sucede, por ejemplo, en Australia, donde el gobierno transfiere
fondos a las escuelas sobre la base de frmulas de capitacin y necesidades,
sin importar que ellas sean o no oficiales; de este modo los padres, aun los ms
pobres, tienen la posibilidad de escoger lo que crean mejor para sus hijos. Pero
en Latnoamrica y el Caribe el sistema mixto es, por regla general, un
mecanismo de abierta segregacin social: una escuela primaria y un
bachillerato de calidad para los privilegiados, una escuela pblica incompleta y
mediocre para las mayoras; dos 'corredores" educacionales distintos, que
nacen y desembocan en dos mundos distintos.
El dualismo tiene una implicacin adicional: la educacin pblica no figura
entre las preocupaciones vitales de la clase alta; y esta ausencia parecera ser
mayor entre ms segregado es el sistema escolar del pas respectivo (por
ejemplo, en Bolivia parece ser mayor que en Uruguay). De hecho, en muchos
pases, las clases altas no perciben la escuela pblica sino en cuanto fuente de
problemas: el dficit fiscal, el paro del magisterio, las marchas estudiantiles.
Con una dirigencia as, entre hostil y alejada, no es fcil pensar en la escuela
integradora y "policlasista" de los pases desarrollados, en un rumbo que jalone
de veras a todos los actores, en un proyecto genuinamente nacional de
educacin.
A su turno (y por razones que expondr el prximo captulo), las clases medias
de Amrica Latina y el Caribe tuvieron una influencia temprana y decisiva
sobre la expansin de los sistemas educacionales. En efecto: sin la movilizacin
poltica de las capas medias urbanas, no se hubiera dado la notable ampliacin
de cobertura que registraron la mayora de nuestros pases, sobre todo entre
1950 y 1980. Esta fue una conquista social de suma importancia, cuyos
beneficios se irrigaron en mucho a los estratos populares de la ciudad y del
campo.
Sin embargo, antes de alcanzar la escuela bsica para todos -como se dio en
Europa y entre los "tigres" de Asia- las clases medias de Amrica Latina y el
Caribe comenzaron a exigir cupos en las modalidades de mayor costo unitario.
A esto, en buena parte, se debi el error histrico de haber avanzado primero
hacia la secundaria urbana que hacia el preescolar masivo. A esto, tambin en
buena parte, se debi el desarrollo de los sistemas subsidiados de capacitacin
para el trabajo, cuya cobertura reducida y costo relativamente alto fueron

103

mencionados ya. Y a esto, en mucho, se debe el crecimiento vertiginoso de la


matrcula universitaria de los ltimos aos.
Saludable, como sin duda es, el crecimiento de la matrcula secundaria,
vocacional y terciaria, l sin embargo tiene la implicacin obvia de distraer
recursos de la escuela bsica. El Captulo 2 lo expres de otra manera: la
estrategia de expansin del sistema pblico educativo ha tendido a agravar las
desigualdades.
Contrario a lo que parece, la ausencia y la apropiacin no son dos actitudes
excluyentes. Ms comn es la ausencia del debate pblico y el intento
simultneo de apropiacin privada. Por ejemplo -en el caso de las clases altasel proteccionismo intenso de la "sustitucin de importaciones", contribuy
tanto al desinters de la industria en la educacin masiva (pues faltaba el
estmulo de la competencia) como al intento, a menudo exitoso, de que el
Estado pagara la formacin de sus propios y reducidos cuadros tcnicos. 0 por
ejemplo -en el caso de los estratos medios a populares- la escasa participacin
de los padres en asuntos escolares, o su poco inters en la poltica educativa,
no son bice para que se resistan a pagar algn dinero por la educacin de sus
hijos.
3.3. La tentacin clientelista
Casi que por definicin, el clientelismo es la apropiacin privada de bienes
pblicos: el poltico clientelista se aduea de un bien del Estado y lo reparte a
cambio de apoyo electoral o de lealtades particularistas. El poltico lleva a cabo
una intermediacin "al por menor" que no le corresponde; y el cliente recibe a
ttulo de favor personal algo que debera recibir como un derecho de
ciudadano.
Naturalmente, el clientelismo poltico se practica en todas partes y de modos
ms o menos sutiles.
Pero en las sociedades pre-modernas tiende a ser ms extendido y ms
descarado, precisamente porque no existe una nocin clara del "bien pblico".
Es ms: de creerle a los estereotipos internacionales, Amrica Latina sera la
tierra reina del clientelismo; y as el Caribe no goce de tanta fama, tambin all
se trata de un uso muy comn.
La educacin y el sistema educativo son especialmente propensos al
clientelismo poltico. La escolaridad provista o subsidiada por el Estado es por
supuesto un bien pblico (todos los bienes del Estado son bienes pblicos,
aunque no todos los bienes pblicos son del Estado). Es un bien perfectamente
divisible (o, con rigor, casi perfectamente divisible), un servicio cuyos usuarios
se identifican con claridad y a quienes, por lo mismo, se les puede pasar una
"cuenta de cobro" individualizada. Es un bien escaso: ms escaso entre menor
sea la respectiva tasa de escolaridad, mayor el costo unitario y mejor la calidad

104

del establecimiento. Escaso y apetecido: su alta rentabilidad privada y su valor


como conducto de ascenso social se encargan de ello.
Y as, el poltico clientelista no tiene que buscar lejos: hay un mar de gentes
que compiten por su "recomendacin" para construir la escuela, abrir el colegio
o la universidad, para asignar los cupos, las becas o los subsidios educativos.
Tambin para l, la educacin es un rubro apetecible: no le cuesta nada, es
fcil de repartir entre muchos, genera especial gratitud y puede reclutar a
ciertos jvenes promisorios para su "movimiento" electoral.
Igual que en ciertas loteras, el poltico clientelista gana en la educacin por
punta y punta. Gana con los alumnos, como acaba de verse; y gana tanto o
ms con los maestros y dems proveedores del servicio. Sera raro el pas cuya
principal fuente de empleo pblico no fuera el aparato educativo: ms que
soldados y ms que jueces, los Estados de hoy contratan maestros -y esto
habla bien de los Estados-; pero al poltico clientelista no le interesa el Estado
sino el tamao del botn.
Por todo lo anterior, no es raro que el aparato educacional haya ocupado un
lugar prominente en la historia de las luchas burocrticas de Amrica Latina y
el Caribe. La legislacin laboral para el magisterio por supuesto existe desde la
Colonia, y fue realzada con la Independencia (Chile, por ejemplo, adopt en
1813 un generoso "reglamento para los maestros de primeras letras"). Con
todo, durante el siglo xix y hasta comienzos del xx, en ms de un pas se supo
de gobiernos que "barran" con los maestros y administradores del partido
perdedor para remplazarlos por simpatizantes del vencedor en la guerra o en
las urnas (las dictaduras militares, incluso las ms recientes, llevaron a cabo
"purgas" ideolgicas; pero esta prctica censurable no necesariamente
envuelve un acto de clientelismo). Tales usanzas crudas fueron desapareciendo
a medida que se afirmaban los conceptos del servicio pblico y la carrera
docente. Hoy por hoy, en todos nuestros pases existe -y, en general, se
respeta- una legislacin universalista que regula con gran detalle el acceso
ciudadano a los servicios sociales y la interaccin entre el personal de la
educacin pblica y su patrn, el Estado. Dicho de manera simple: el
particularismo respecto de los usuarios y docentes -o sea el clientelismo
educativo- es inequvocamente ilegal.
Del dicho al hecho hay, sin embargo, una distancia. No tanta quizs como en
otras pocas; pero todava lo bastante como para despojar en mucho a la
educacin de su carcter pblico y para hurtarle fuerza a los intentos de convertirla en un proyecto nacional de veras. El clientelismo es una patologa
especialmente daosa e insidiosa de nuestros sistemas educativos, que por
eso demanda la especial vigilancia de la ciudadana. Para dar una idea
concreta de sus mltiples rostros, el Recuadro 3.1 resume estudios de caso
adelantados en Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico y Venezuela (lo cual,
conviene advertir, no implica que el fenmeno se reduzca a estos pases, o
siquiera que en ellos est ms generalizado el clientelismo).

105

Como sugieren los estudios de caso disponibles, prcticamente ninguna de las


operaciones del sistema educativo logra eximirse de la influencia clientelista
-ni del dao consiguiente para la equidad, eficiencia y calidad de la educacin-:
La suerte laboral de los maestros, en primer lugar. El nombramiento de
personas ineptas o menos aptas es un dao o un desperdicio, adems de una
injusticia. La escogencia de un rector o supervisor sin mritos o calidades
suficientes, deslegitima la autoridad y deteriora el servicio. Los despidos por
apetito burocrtico son un traumatismo y un sobrecosto por concepto de
indemnizaciones. Los traslados por amiguismo causan desmotivacin e
impiden asignar de manera ptima los maestros entre escuelas -para
desventaja usual del campo y los barrios marginados- La rotacin excesiva del
personal es nociva por s misma. El pago preferencial de ciertos salarios o la
liquidacin ms acelerada de una pensin de retiro rayan con el hurto a los
colegas.

Recuadro 3.1

CLIENTELISMO: GOLPES BAJOS


A LA EDUCACIN
Por Jess H. Duarte
Banco Interamericano de Desarrollo

Una mirada a Mxico 1


La poltica educativa de Mxico durante este siglo pasa por los nexos entre la
Secretara de Educacin Pblica (SEP), el Sindicato Nacional de Trabajadores
de la Educacin (SNTE) y el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Desde su
creacin en los aos veinte, la SEP se convirti en una burocracia floreciente,
que medio siglo despus llegara a administrar el 80% de la educacin, a
emplear cerca de 800 mil maestros y otros 10 mil funcionarios de carrera, a
matricular unos 15 millones de estudiantes. El SNTE, creado en 1943, a instancias del propio secretario de Educacin, creci en forma paralela. Por su
parte, el PRI trat de asegurar la lealtad del SNTE, valindose desde un principio de pactos y arreglos clientelistas. Las ms altas posiciones de la SEP han
sido tradicionalmente ocupadas por personas vinculadas al sindicato; los
rectores y supervisores al mismo tiempo han servido como representantes del
SNTE, lo cual les confiere poder para movilizar maestros y para intervenir en
las elecciones.
Desde el gobierno de Echeverra (1970-1976) se han dado varios intentos de
debilitar el aparato clientelista de la SEP y replantear la alianza entre el PRI y el
SNTE. Los resultados han sido mixtos. Con la desconcentracin de algunas
funciones administrativas a finales de los setenta y durante los ochenta,
decreci el poder nacional del sindicato, pero la actividad clientelista se mantuvo a nivel de los Estados. Las oscilaciones econmicas del pas durante los
ltimos 15 aos han afectado la situacin de los docentes. En situaciones de
emergencia econmica, el manejo de palancas y beneficios extraordinarios,

106

adquiere una especial importancia. La cercana al PRi an conlleva ciertos


privilegios, como decir contratacin ms pronta, ascensos y traslados, o preferencia en prstamos, beneficios y permisos.
Una mirada a Brasil
Varios autores han sealado la magnitud y los efectos de las prcticas clientelistas en el sistema educativo brasileo2. En el Estado de Rio de Janeiro, por
ejemplo, los secretarios de educacin llegaron a nombrar hasta 4.000 recomendados polticos. Una encuesta en el Estado de Cear encontr que el 19%
de los funcionarios estaba expuesto al libre nombramiento y remocin por
parte del secretario. Otra investigacin detect numerosos profesores
fantasmas, que reciban salarios aunque no asistan a las escuelas. La "Fundacao de Assistencia ao Estudante" lleg a repartir ms refrigerios que el
nmero de estudiantes inscritos. Igualmente se han reportado casos donde los
fondos de agencias internacionales fueron a parar en actividades puramente
privadas3.
La contratacin por motivos electorales dificulta la profesionalizacin del
magisterio y la continuidad de las polticas educativas. La entrega de contratos
a seguidores polticos de los funcionarios lleg a generar sobrecostos hasta del
4096. En 1986, con ocasin de unas elecciones, las transferencias fiscales
hacia los municipios, con destino a educacin, se elevaron en cerca de 600%4.
En los Estados del nordeste, poco menos del 50% de los recursos transferidos
por el Ministerio de Educacin se destina a las escuelas: la mayor parte se usa
para pagar funcionarios. El alto ndice de rotacin suele coincidir con los
cambios de gobierno. Durante el perodo 1985-1990, el programa Educacao
para Todos, apoyado con subsidios del gobierno federal y con incentivos para
que los Estados y municipios invirtieran sus propios recursos, permiti que
funcionarios pblicos incurrieran en prcticas clientelistas, ante la incapacidad
del Ministerio para evaluar los proyectos locales y la falta de criterios tcnicos
para manejar las transferencias.
En varios casos fue denunciada la relacin indebida entre las autoridades y las
escuelas privadas. Por ejemplo, el Estado pag maestros o les prest aulas a
establecimientos particulares. Tambin hubo becas privadas distribuidas por
funcionarios, incluidos algunos miembros del Congreso. De esa manera, la
educacin pblica perdi parte de los subsidios previstos, lo cual reforz su
imagen como una educacin pobre y para pobres. Ante tal estado de cosas, la
nueva Constitucin prohibi transferir recursos pblicos al sector privado,
excepto hacia entidades sin nimo de lucro.
El sistema clientelista brasileo, fortalecido por la ausencia de estructuras
polticas estables, la debilidad administrativa del Ministerio, y la poca
participacin de padres, comunidad y sociedad civil en las decisiones y el
manejo de la educacin pblica, ha sido el ms grande obstculo para lograr
cambios significativos en la equidad del acceso y en la calidad de la educacin
5 . Por fortuna, esta situacin est cambiando. El gobierno ha iniciado una

107

serie de reformas orientadas a asegurar la asignacin transparente de los


recursos y un mayor control de los padres y la comunidad sobre la
administracin de las escuelas, que seguramente debilitarn la influencia del
clientelismo.
Una mirada a Venezuela
Aunque Venezuela vive en democracia, goz de una gran bonanza petrolera,
expidi una ley general de educacin en 1980, y es uno de los pases que
ms ha invertido en el sector, sus logros educativos son bastante modestos 6.
En 1991, el Ministerio de Educacin destinaba el 30% de su presupuesto a la
"administracin general", y el 55% a tareas de administracin y planificacin.
Entre 1987 y 1991, el nmero de maestros disminuy en 6.000, mientras el
nmero de administradores aument en 3.129 y el de obreros en 3.888. En
1996, de 370 mil maestros pblicos, 171 mil estaban asignados a tareas
administrativas y de supervisin, es decir que el 469.1o de los "docentes" no
ejerca el oficio para el cual haba sido calificado 7.
Una mirada a Colombia
Aunque la ley los ordena, los concursos pblicos para seleccionar rectores o
maestros son una rareza. Tanto as que hace unos aos la ministra de Educacin afirm que "todos" los maestros haban sido nombrados por "palancas
polticas"8 . De ese modo prosperan personas no calificadas, abundan los
despidos injustos y se produce una alta rotacin de personal, sobre todo al
cambiar los alcaldes y gobernadores. Muchos nombramientos se hacen sin
contar con presupuesto. Los jefes polticos tambin tramitan pensiones o
promociones, a cambio de un cierto nmero de votos o apoyo financiero para
sus campaas. La distribucin de recursos y de servicios suele coincidir con las
fechas electorales.
La poltica partidista interviene en casi todas las etapas de los proyectos de
inversin educativa, particularmente en las regiones. No es raro que las juntas
locales cambien los contratistas originales o reorienten los fondos hacia
determinados municipios. Tambin suelen retrasarse los proyectos financiados
con crdito externo, mientras los directores de las agencias se ponen de
acuerdo en el reparto 9. Es ms: al lado de mafias que venden nombramientos,
traslados y certificados falsos para la carrera docente, son comunes los
sobornos para obtener contratos de construccin o mejoramiento de escuelas,
provisin de mobiliario o de materiales educativos 10 .
El clientelismo ha producido una distribucin inequitativa de los maestros entre
los municipios colombianos: aqullos con ms altos ndices de pobreza y
menor cobertura de la primaria, tienden a tener un menor porcentaje de
docentes pagados por el nivel central, y una menor proporcin de maestros
con formacin universitaria. Lo propio ocurre con los proyectos de inversin
pese a que, en teora, ellos se proponen beneficiar primero a las municipalidades ms necesitadas.

108

En segundo lugar, el clientelismo afecta los programas de inversin en el


sector educativo. La poltica -la pequea poltica- interviene en casi cada
proyecto y en todas las etapas de su desarrollo, sobre todo cuando se llega a
ciertos niveles de ejecucin regional o municipal. La escogencia de contratistas
que van desde el gran constructor hasta la seora de la cafetera, desde la
multinacional de la informtica hasta el distribuidor local de tiza, es una
actividad demasiado compleja y atractiva como para dejarla transcurrir sin el
peaje de las recomendaciones y consideraciones clientelistas. El
incumplimiento endmico de las metas en proyectos de inversin educativa
-escuelas a medio construir, equipos de laboratorio que jams funcionaron...tiene sin duda mucho que ver con la debilidad administrativa de las entidades
del sector; pero tiene tambin una raz poltica en las distorsiones y
sobrecostos asociados con el clientelismo. Es ms: la debilidad y el desgreo
administrativo de tantas dependencias del sector, en realidad no vienen a
ser ms que un pretexto y un caldo de cultivo para los abusos clientelistas.

En tercer lugar, el clientelismo afecta la planeacin general del sistema


educativo. En vez de ceirse a prioridades de alta poltica y a criterios tcnicos
de asignacin segn necesidades, el sector queda sujeto al juego de presiones
particularistas y la atencin de demandas puntuales, avaladas apenas por su
capacidad de generar lealtades hacia el intermediario de turno. Las
incongruencias aumentan en cuanto cada agencia u oficina sea un "predio" o
un "fortn" de distintas personalidades o facciones. A menudo se ignora la
complementariedad intrnseca de distintos insumos educativos, de suerte que
no escasean las aulas sin maestros, los nios con maestros pero sin escuela,
los textos sin la debida capacitacin y otras situaciones de similar calado.

Y en cuarto lugar, el clientelismo afecta la asignacin de cupos y subsidios escolares. Las escuelas rurales y urbanas del Estado no siempre se
levantan donde mandaran la densidad de poblacin y la intensidad de la
pobreza. Hay demasiados colegios de secundaria, institutos tcnicos y
universidades regionales o locales cuya existencia se debe apenas al patronato
de este o aquel parlamentario clientelista. La dotacin humana y material de
las escuelas y colegios debe mucho de su disparidad a la mano visible o
invisible del clientelismo. Los fondos de becas ms de una vez funcionan como
un "barril de puercos", para emplear un grfico extranjerismo. Los hoy muy
populares programas de vales -o de "vouchers", con otro inevitable
extranjerismo- tienen la reconocida debilidad de ser vulnerables al
clientelismo. Y as, de las maneras ms burdas o ms imaginativas, el
clientelismo impone una racionalidad particularista al suministro de un servicio
pblico, que resta de su equidad y de su eficacia para enfrentar la pobreza.
La corrupcin administrativa es pariente cercana del clientelismo, es un modo
ms flagrante de apropiarse los bienes pblicos. Slo que aqu no se trata de
comprar la lealtad electoral a cambio de un servicio del Estado; se trata del
enriquecimiento personal a costa de dineros del Estado.

109

No es fcil determinar la incidencia de la corrupcin en el sistema educativo;


pero no es inusual or denuncias y rumores acerca de sobornos para nombrar
maestros, promoverlos o trasladarlos, para "aceitar" el pago de pensiones,
para adjudicar contratos grandes o pequeos... Al menos por su proximidad al
clientelismo, sera posible pensar que la corrupcin en el sector tiende a ser
alta en esta regin del mundo. Y, aunque no lo fuera, es indudable que sus
efectos sobre la construccin de un proyecto pblico educativo son an ms
deletreos que los del clientelismo.

3.4. La tentacin populista


Del populismo existen diversas definiciones; pero todas le achacan el afn de
hacer lo popular a costa de lo adecuado. En este sentido fundamental, el
populismo es otro modo de apropiarse indebidamente de los bienes pblicos: la
falsa prioridad expropia a la prioridad genuina. Mirado ms al fondo, el
populismo es el intento de sobreaguar en el corto plazo a expensas del largo
plazo; as que la generacin de hoy (o el gobernante de hoy) se gasta un
patrimonio de la generacin que sigue (o del gobierno que ha de venir). El
populismo, parafraseando a Lincoln, piensa en la prxima eleccin y no en la
prxima generacin.
El populismo es un abuso de la esperanza. Y un continente cuyo discurso
poltico suele andar tan lejos de lo factible, es por lo mismo un continente
abierto al populismo. En todos los tiempos y en todos los lugares, los
candidatos suelen ofrecer ms de lo que pueden cumplir; pero en Latinoamrica y el Caribe, los elegidos tratan a menudo de cumplir sus promesas:
ah es cuando echan mano de recursos que no les pertenecen.
La poltica de gratuidad o cobro de matrculas en los establecimientos
educativos del Estado es un campo propenso al populismo. Por supuesto: la
escuela pblica universal y gratuita es un derecho universalmente reconocido,
un ingrediente bsico de la ciudadana y un principio justamente intocable de
la sociedad moderna. Pero el asunto tiene complicaciones derivadas
-cabalmente- del ideal de equidad. En un mundo de escasez (y todo mundo es
de escasez), hasta dnde invertir en educacin, si hay tantas otras
necesidades? Hasta dnde debe llegar la gratuidad? Hasta completar la
escuela bsica, el bachillerato, la universidad, la alta especializacin? Y, si en
algn punto se admite la no gratuidad: cunto y a quines debe cobrarse?
En la teora de la justicia, no existe un algoritmo capaz de resolver los
anteriores interrogantes. Existe un "piso" valorativo que hoy dira algo as
como: la escuela bsica debe ser bsicamente gratis para los pobres, bsicamente. Existen buenas razones para dar prioridad a la educacin sobre otras
urgencias sociales -y el Captulo 1 insisti sobre ellas-. Existe el argumento
obvio de que la gratuidad debe llegar ms lejos cuando el Estado tenga ms
recursos, o sea que los estndares tienen al menos cierta flexibilidad segn el
pas del cual se trate. Existe, por otro lado, un "techo" por encima del cual la

110

educacin no puede ser gratuita sin caer en injusticias: sobreinvertir en una


minora de privilegiados cuando la mayora ha recibido poco o no ha recibido
nada. Y existe tambin el criterio clsico de la justicia distrbutiva: hay que
tratar igual a los iguales pero desigual a los desiguales.
Este tipo de "sutilezas" suelen impacientar al ya impaciente gobernante
populista. Y aunque el sentido de la justicia diga que en algn punto hay que
cobrar algo, sus instintos electorales le dicen que no cobre. En el contexto
especfico de Amrica Latina y el Caribe, segn qued descrito en el Captulo 2,
la ms probable distorsin populista se da en el caso de la universidad: la
mitad del subsidio estatal en este tramo educativo beneficia al 20% ms rico
de la poblacin, mientras el 20% ms pobre disfruta apenas de otro 5% del
subsidio. Los desiguales son tratados como iguales y la desigualdad se agrava
so capa de la igualdad.
La gratuidad indiscriminada de la formacin universitaria tiene otros dos
efectos regresivos. Desva fondos que podran invertirse en la educacin
preescolar y bsica de los marginados. E impide aumentar el nmero de cupos
en universidades pblicas, con lo cual sacrifica a otros aspirantes de escasos
recursos, o los obliga a pagar ms en alguna universidad privada: los iguales
tratados como desiguales.
El acceso automtico a la educacin superior es otra forma comn de
populismo. En pases como Argentina, Ecuador, Mxico y Venezuela, esta
poltica adquiri rango constitucional o legislativo con anterioridad a 1980. En
algunos casos, el ingreso automtico est tan arraigado en la conciencia
pblica, que prcticamente nadie lo pone en tela de juicio. Empero, la admisin
automtica a las universidades pblicas tiene consecuencias perfectamente
predecibles: o se rebaja la calidad o se eleva la desercin subsiguiente -por
regla general, se produce una mezcla de ambas cosasLa admisin automtica resulta pues ser engaosa. Engaosa para el alumno,
que invirti su tiempo y crey acariciar su diploma, pero tuvo que desertar.
Engaosa para el inters pblico, que ve deteriorarse la calidad de las
profesiones. Y engaosa adems para los pobres, porque el verdadero
obstculo para llegar a la universidad no est en los exmenes de ingreso. Est
en la dificultad para acabar la escuela bsica, para completar el bachillerato,
para sostenerse por todo el tiempo que toma una carrera: la traba est en la
pobreza, no en el portn del centro educativo.
El control peridico de las matrculas en colegios y universidades privados es
otro campo frtil para el populismo. El control como tal no puede desecharse a
priori: segn dir el Captulo 7, hay el riesgo de abusos cuando la demanda es
muy alta y la informacin es muy imperfecta, como sucede en muchos pases
de la regin. Pero la tendencia a admitir alzas por debajo de la inflacin, en
ausencia de estudios de costo discriminados, no puede resultar sino en
mecanismos de evasin o en prdida progresiva de la calidad del servicio.

111

3.5. La tentacin reivindicacionista


El oficio docente est a medio camino entre el del profesional y el del proletario: un maestro est demasiado calificado para confundirse con el obrero o
el empleado de rutina, pero demasiado poco calificado para gozar de la
autonoma y la responsabilidad del mdico o el arquitecto. Esta ambivalencia
-este carcter de "serniprofesin"4 _ afecta a las agremiaciones del magisterio,
que en todas partes fluctan entre el modelo de la asociacin profesional y el
modelo del sindicato convencional.
En Latinoamrica y el Caribe, sin duda prima la orientacin sindical. En vista de
las condiciones de trabajo que mencion el Captulo 2, este hecho se entiende
plenamente. Ms an: con la veloz expansin del sector pblico educativo, vino
tambin la masificacin del magisterio; con el Estado como gran patrono, era
natural que los maestros se unificaran e incluso que se "politizaran"; y, con el
dficit fiscal recurrente, era igualmente natural que se produjeran serios
conflictos con el sindicato.
La fuerza y la actitud de las agremiaciones docentes varan con el momento y
con el pas. Ellas no han sido iguales en tiempos de fervor populista que en
perodos de ajuste macroeconmico, en pocas de dictaduras que bajo la
democracia. En algunos pases, la organizacin fue promovida desde el
gobierno -e incluso fue manipulada por l-; en otros casos, fue auspiciada por
los partidos de izquierda y adopt un perfil contestatario; otras veces el
sindicato creci cerca de los movimientos de independencia (en el Caribe) o de
partidos polticos de clase media, y por eso se inclin hacia la concertacin.
Con todo y sus diferencias, los sindicatos docentes de Amrica Latina y el
Caribe comparten dos rasgos bsicos: un poder de negociacin considerable y
un predominio claro de las actitudes reivindicativas. El poder est asociado con
su gran tamao relativo y con la existencia de un patrono nico (salvo Brasil y
Argentina, donde los sindicatos docentes negocian en forma descentralizada);
la actitud est asociada con las condiciones objetivamente difciles de trabajo
y, sobre todo, con la percepcin subjetiva de los maestros o su "conciencia de
clase". Valgan algunos ejemplos:
La UNE (Unin Nacional de Educadores) es tal vez el ms grande sindicato
ecuatoriano y el que tiene mayor poder poltico. Congrega no slo a los
docentes y administradores escolares, sino tambin al personal del Ministerio.
La UNE ha llevado a cabo por lo menos una huelga exitosa cada ao. No slo
participa en las negociaciones salariales y laborales sino tambin en la agenda
de polticas y reformas de la educacin. La Unin est representada en el
Congreso de la Repblica y tiene gran capacidad de influir sobre la agenda
legislativa 5
En Mxico, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE)
surgi en 1943. Desde un principio fue cooptado por el PRI, que estableci un
sistema elaborado de cuotas y lealtades dentro del magisterio y la

112

administracin del sector. A cambio de ello, el SNTE logr importantes


conquistas para sus afiliados, sobre todo en cuestin de estabilidad y carrera
administrativa. Su influencia dentro de la Secretara de Educacin Pblica
creci tanto que, en opinin de varios analistas, la descentralizacin
emprendida a partir de 1978 ha tenido como objetivo principal debilitar al
sindicato .6

En Venezuela, el sindicato de profesores tiene gran influencia dentro de


los consejos directivos de las universidades. Esto se ha traducido en ventajas
excesivas para el docente, como decir: la jubilacin prematura y generosa, la
extensin automtica de cualquier mejora pactada por una universidad a las
dems universidades oficiales, o el derecho a que los hijos ingresen a la unidad
donde trabajan sus padres (es el extremo de la Universidad de los Andes,
donde todos los admitidos a medicina son hijos del personal de la institucin
7).
Como puede observarse en el Recuadro 3.2, la agenda de reivindicaciones de
los maestros es amplia y es variada. Pero tambin es claro que sus sindicatos
se han concentrado en dos grandes batallas: la de estabilidad laboral y carrera
administrativa, por una parte; la del salario y sus complementos, por otra
parte.

1Este diagnstico se ampla en trabajos de C. Ornelas. "The Decentralization of Education


in Mexico", en Prospects, Vol. 18, No. 1, 1988; N. McGinn y S. Street. "Educational
Decentralization: Weak State or Strong State?", en Comparative Education Review, Vol.
30, No. 4, noviembre, 1986; y Ch. Martins. "'UPE'on the Cheap: Educational
modernization at School Level in Mexico", en Oxford Studies in Comparative Education,
Vol. 3, No. 2,1993.
2Ver J. L Guimares. "A Instrumentalizaco Poltica dos Convnios de Municipalizacao do
Ensino em So Paulo: Algurnas Evidncias", en Revista da Administraco Publica, Vol.27,
No.3, 1993; y D. N. Plank et al. 'Obstacles to Education Reform in Brazil", en La
Educacin, ao xxxviii, No. 117,1,1994.
3D.N. Plank. "The Politics of Basic Education Reform in Brazil---, en Comparative
Education Review, Vol. 34, No. 4,1994.
4 El tmino es de A. Etzioi (1969): The Semi-professions and their Organization: Teachers,
Nurses, Social Workers, Nueva York, Free Press.
4 D.N. Plark "Public Purpose and Private Interest in Brazilian Education", en New
Education, Vol. 12, No. 2,1990.
5 World Bank (1997): Ecuador: Is Getting Society What lt Needs From Public Spending On
Education?; Issues in Efficieney and Equity, Washington, D.C. (abril).
6Estas opiniones se resean en E. McGinn y N. Street (1986: "Educational
Decentralization: Weak State or Strong State?", Comparative Education Review, Vol. 30,
No. 4, noviembre.

113

7J. C. Navarro (1995): La educacin superior en Venezuela: contexto, problemas y


opciones de reforma, Washington, BID.
5D.N. Plank. "The Means of Our Salvation; Public Education in Brazil, 1930-199Y, Boulder,
Westview, 1996.
6F. Reimers. "Educacin y democracia: el caso de Venezuela", en La Educacin, No. 116,
1993.
7H. Neumann. Diario El Universal, diciembre 4 de 1996.
8 Diario La Opinin, Ccuta, 17 de mayo de 1985, p. 3.
9Vase J. Duarte. " State Education and Clientelism in Colombia`, tesis de doctorado,
Universidad de Oxford (policopiado), 1995.
10R. Losada et al. "Evaluacin de Plan de Universalizacin de la Educacin Bsica
Primaria, Informe Final", Instituto SER de Investigacin (policopiado), Bogot, 1992 .

Recuadro 3.2

AGENDA DEL SINDICATO DE MAESTROS*


Por Tanya D. Scobie
Research Triangle Institute

Hay poca investigacin acerca del sindicalismo docente en Amrica Latina. No


obstante, es posible sealar que tales organizaciones en general se caracterizan por una gran capacidad de movilizacin, un fuerte liderazgo, y una
tendencia notable al xito en sus negociaciones. Los casos de Bolivia, Ecuador,
Nicaragua y Per nos servirn para analizar el papel de los sindicatos en la
formulacin y ejecucin de la poltica educativa.
Ante el peso de las restricciones fiscales, el sector educativo tiene que
competir por recursos escasos, lo cual estimula la bsqueda de apoyo poltico.
No extraa pues que los sindicatos docentes tradicionalmente se hayan
afiliado a determinados partidos. La Asociacin Nacional de Educadores Nicaragenses (Anden) estuvo estrechamente vinculada con el sandinismo hasta
su derrota en 1990; el sindicato ms importante en Ecuador, la Unin Nacional
de Educadores (UNE), mantiene fuertes nexos con el gobierno; e igual
situacin se da en Bolivia y en Per. Estas alianzas y cabildeos polticos por
supuesto no excluyen el recurso eventual a los paros, protestas y bloqueos.
Los sindicatos suelen reclamar o apoyar medidas que signifiquen alzas
salariales, mejoras en el nivel de vida de sus afiliados, ms oportunidades de
perfeccionamiento docente, promociones profesionales y una imagen pblica
ms positiva sobre el maestro. Tambin mantienen una vigilancia estrecha
sobre los rubros del presupuesto nacional dedicados a la educacin, y para ello
invocan el argumento simple de los salarios, o el ms elaborado de la calidad
del servicio.
Conviene destacar cmo la opinin de los lderes acerca de los objetivos del
sindicato difiere notablemente de la de los maestros. Esta disparidad es muy

114

notoria en el caso peruano, cuyo sindicato es tan altamente politizado que los
propios afiliados lo consideran ineficaz para efectos reivindicativos.
La creencia de que los lderes trabajan por sus aspiraciones polticas personales o para sustentar determinadas ideologas, engendra desconfianza en la
base y tiende as a obstaculizar las negociaciones.
Un elemento comn a los actuales proyectos de reforma educativa es impulsar
la descentralizacin, en un esfuerzo por elevar la eficiencia interna y externa
del sistema (cantidad de alumnos promovidos y calidad de la educacin
impartida). Los sindicatos, tpicamente, se oponen a estas reformas; por qu?
En primer lugar, porque su estructura centralizada interacta ms fcilmente
con una administracin de igual carcter: es preferible negociar con los ms
altos niveles de gobierno, que dispersarse en mil batallas regionales y locales.
En segundo lugar, porque la descentralizacin tiende a entregarle poder a los
usuarios del servicio, lo cual puede llevar a establecer una relacin directa
(formal o informal) entre salarios y rendimiento.
Pero en ninguno de los dos casos se trata de posiciones inmodificables. Por
ejemplo, aunque el sindicato de maestros nicaragenses, Anden, tema que los
nuevos "consejos escolares" (con presencia de padres y estudiantes) diluyan
su poder negociador, tambin reconoce que ellos pueden ser una herramienta
efectiva para dialogar mejor con los grupos de poder. 0, por ejemplo, en
Ecuador, un nmero creciente de docentes se est retirando de la politizada
UNE y acercndose a sindicatos abiertos a la reforma, o que incluso proponen
alzas de salario vinculados con el rendimiento del maestro (y en todo caso hay
que advertir que esta preocupacin de los sindicatos es legtima l).
Para lograr sus objetivos, los sindicatos docentes acuden o intentan acudir a
varios mtodos: a) La huelga o amenaza de huelga, y otras presiones
directas; b) El apoyo popular, y en especial la movilizacin de padres y alumnos; c) Las influencias polticas directas -incluso, algunas veces, los lderes
sindicales ocupan altas posiciones dentro del Ministerio-, y d) Las medidas
tcticas para obtener concesiones, como decir una tregua en la huelga o un
comunicado conciliatorio a la opinin pblica. Por regla general, estas estrategias son bastante eficaces. Por ejemplo, en octubre de 1997, a pesar de la
firme oposicin inicial del gobierno, la UNE logr un acuerdo para cuadruplicar
en forma gradual el salario bsico de los maestros.
Dado el poder que tienen los sindicatos, es necesario comprometerlos en los
procesos de reforma. Los gobiernos deben crear un marco legislativo que
institucionalice su participacin y propicie el dilogo informado. Tambin es
importante: a) respetar la libertad de asociacin y permitir la actividad sindical,
pues lo contrario tiende a radicalizar al movimiento docente, b) establecer un
buen sistema de rendicin de cuentas por parte de los lderes sindicales, y dar
a los maestros la opcin de desafiliarse. En Ecuador, la posibilidad de escoger
sindicato ha sido un buen incentivo para que los lderes rindan cuentas a los
asociados. En Bolivia, aunque la afiliacin es voluntaria, la cuota sindical se

115

descuenta automticamente del salario, de modo que los directivos tienen un


mayor margen de discrecionalidad.
Por lo dems, la participacin del sindicato no debe reducirse al diseo de la
reforma sino que debe extenderse a su ejecucin. El sentimiento de
pertenencia es esencial para que los planes y polticas se vuelvan realidades.
La agenda tradicional del sindicalismo docente ha hecho que se lo perciba
como un movimiento politizado, militante y opuesto a las reformas. Aun
cuando en muchos pases ste ha sido y contina siendo el caso, hay que
cuidarse de colorear a todos los sindicatos con el mismo pincel. Para mejorar el
dilogo con el gobierno, es preciso tener una mejor comprensin, no slo de
cmo operan internamente los sindicatos, sino de cmo inciden sobre la
dinmica de las reformas. Su participacin constructiva y balanceada en el
proceso no puede sino ayudar a resolver los enormes problemas de la educacin en la regin.
La lucha por la estabilidad y la carrera docente ha sido, en general, muy
exitosa. stos no han sido logros pequeos, si se recuerda la poca en que un
gobierno nuevo "barra" con los maestros. Hoy, en cada pas existen la
proteccin legal contra despidos injustificados, y el escalafn reglamentado
por la respectiva Ley del Magisterio o Estatuto Docente. Incluso se presentan
rigideces, como decir la promocin en funcin de la antigedad y sin contar
bien los mritos, o la imposibilidad de ajustar la nmina en casos necesarios.
De hecho, en Amrica Latina y el Caribe se ha venido dando una verdadera
"inflacin de planta", un aumento sostenido en la nmina educativa que no se
compadece con los resultados agregados del sistema. Este fenmeno, ya atrs
documentado, se sigue sobre todo del desequilibrio entre el flujo de ingresos y
el flujo de retiros del cuerpo docente. En otras palabras: la inercia clientelista
contina reclutando maestros, pero ya no alcanza a despedir los contratados,
de suerte que el sistema engorda inevitablemente. Y as, una conquista
legtima y adems necesaria, desemboca en un efecto perverso por el hecho
de ser parcial: falta un proyecto pblico al definir el tamao de la planta
docente.
El grado de xito en la lucha salarial es menos fcil de calificar. Los maestros
se sienten mal pagados; pero, sin nimo de mofa, hay que decir que casi todo
mundo en casi todas partes se siente mal pagado. Para su nivel de calificacin,
y a la luz de las pocas estadsticas disponibles, es posible que los salarios no
sea tan malos (se vio en el Captulo 2). Pero, igual, esas estadsticas muestran
una cada en la remuneracin real del magisterio durante los aos ochenta,
que bien pudo reforzar el sentimiento de deprivacin relativa.
En materia econmica, tres o cuatro cosas parecen quedar fuera de duda. La
primera: que el ingreso laboral de los maestros de Amrica Latina y el Caribe
sera ms malo (o menos bueno), si sus sindicatos no hubieran dado las
muchas y arduas batallas que han librado. La segunda: que las alzas
econmicas -a diferencia de otros asuntos- por lo regular deben negociarse

116

cada ao (y ms an en nuestros ambientes de inflacin alta e inestable); as


que los sindicatos unas veces han ganado y otras veces han perdido. La
tercera: que los sindicatos -precisamente para cubrirse de la inflacin- tienden
a insistir en complementos salariales que duren para siempre (beneficios en
especie, primas indexadas, aportes de seguridad social); el gobierno de turno
accede con ms facilidad a ello, por la bonita razn de que slo pagarn sus
sucesores: otro ejemplo insigne de populismo. Y la cuarta: que la intervencin
sindical probablemente ha achatado la pirmide de salarios dentro del
magisterio es decir, que ha favorecido proporcionalmente ms a los niveles
inferiores del escalafn (donde reside, por lo dems, su mayor fuerza
numrica).
Cualquesquiera sean sus reivindicaciones de cada momento, el sindicalismo
docente tiene un inters bastante obvio en la unidad patronal. Sencillamente,
su fuerza es mayor si agrupa a todos los maestros oficiales del pas para
negociar con un comn empleador: el sindicato es centralista. Adems de esta
ventaja organizativa, el pliego unificado tiene virtudes innegables: contribuye a
disminuir las desigualdades regionales, a reducir la interferencia del
clientelismo local, a consolidar el carcter impersonal de las leyes. Pero tiene
el serio defecto de burocratizar el sistema educativo, de impedir la necesaria
flexibilidad para adaptarse a las condiciones locales, para administrar por
objetivos, para adoptar estrategias o estmulos diferenciados segn las
exigencias o mritos del caso.
La contraparte habitual del sindicalismo unificado, el Ministerio de Educacin,
es por lo regular una entidad ms bien dbil en trminos polticos y
administrativos. A menudo se limita a intermediar la puja entre los docentes y
el Ministerio de Hacienda o de Finanzas. En el proceso no tienen voz ni voto los
usuarios, la sociedad civil o el sector productivo, de suerte que la negociacin
se reduce al esquema obrero-patronal, y en efecto no consulta el carcter de
"servicio pblico" que la educacin debe tener.
El centralismo de los sindicatos tiene otra consecuencia. Su casi instintiva
oposicin a las polticas que puedan debilitar la unidad patronal, y ms
especficamente: a la descentralizacin; a transferir a las escuelas parte de la
gerencia de personal; a la participacin activa de la comunidad en el enganche
o promocin de docentes; a la privatizacin de establecimientos; y a la
intervencin del sector productivo en las decisiones del sector.
Ni que decirse tiene: esas polticas -cul ms, cul menos- son arte y parte del
repertorio de reformas que empezaron a gestarse bajo la inspiracin
"neoliberal" y que an hoy siguen su curso en Latinoamrica y el Caribe. Por
eso no es extrao que los sindicatos docentes, prcticamente sin excepcin, se
hayan opuesto a las recientes reformas educativas. En Colombia, el gobierno
fue incapaz de resistir las presin y detuvo el proceso. Aunque en grado
menor, tambin en Chile se han desacelerado algunos aspectos de la reforma.
En Per, los sindicatos lograron evitar la adopcin de esquemas financieros
similares a los de Chile, pese a que su poder poltico parecera venir en declive.

117

En Mxico, la descentralizacin no logr reducir el poder de los sindicatos. Y


esta enumeracin podra extenderse 8
Los prximos captulos volvern sobre el tema de las reformas. Pero aqu se
requiere una precisin: juzgadas a la luz del inters pblico y del .mejor saber
disponible", cada una de las polticas antedichas tiene virtudes y defectos ms
o menos protuberantes. De modo que existe un espacio perfectamente vlido
para la controversia, y es posible defender con razones respetables la unidad
patronal y sus varios correlatos. Para abreviar: los sindicatos podran estar en
lo cierto. Pero en este momento se trata de otra cosa: de cmo las tesis
usuales del sindicato coinciden con sus propios (y, en este sentido, estrechos)
intereses. 0 sea: si los sindicatos aciertan, aciertan por razones equivocadas.
Tengan o no razn en sus posiciones, la relacin entre los sindicatos docentes y
los gobiernos suele ser bastante conflictiva. Comparada con otros categoras
de trabajadores, su propensin a la huelga parece ser muy elevada. Y este
mero hecho tiene consecuencias nocivas para los nios. Durante 1996, en
Venezuela se perdieron 43 das de clase por huelgas de maestros; durante
1995, en Bolivia se perdieron 40 das; y otro tanto se perdi en Panam
durante 1993. En Per, durante 1991, los maestros no concurrieron a las aulas
en 30 das de clase, y en Costa Rica, en 1995, no lo hicieron durante 21 das.
Para mencionar slo unos casos 9. En el dilogo conflictivo y excluyente entre
gobierno y sindicato, el perdedor casi siempre ha sido la educacin pblica
latinoamericana y caribea.
*Esta nota se basa en un estudio exploratorio realizado en varios pases en
1997, financiado por Abelii-Usaid y un estudio realizado en Nicaragua en 1995
por RTI/AED, financiado por Ehrts/Usaid.
1Un sistema de evaluacin basado en el mrito debe pensarse cuidadosamente,
puesto que no puede esperarse el mismo rendimiento en alumnos de zonas marginales
que entre jvenes de clase media o alta. Las frmulas de incentivos deben contemplar
estas diferencias y estructurarse de una manera que evite los efectos perversos.
8J. Prawda (1993): Educational decentralization in Latn Amrica: Lessons Learned,
International Journal of Educational Development, Vol. 13, No. 3; A. ngel, "Classroom
Maoists: The Politics of Peruvian Schoolteachers under Military Government", Bulletin
of Latn American Research, Vol. 1, No. 2,1982, pp. 1-20.

3.6. Las consecuencias


El predominio de agendas particularistas en la orientacin y gestin del
sistema educativo tiene implicaciones muy negativas sobre su eficacia, su
eficiencia, su calidad y su equidad:

La eficacia (capacidad para lograr objetivos), sufre en tanto los propsitos "pblicos" -oficiales o proclamados- del sistema escolar se ven

118

empaados por otros objetivos no oficiales pero practicados (v. gr., satisfacer
un apetito clientelista).

La eficiencia del servicio se reduce en tanto el particularismo aumenta el


costo (desva recursos) o diminuye el beneficio social de los programas y
actividades educativas.

La calidad sufre en tanto los estmulos no se corresponden con la obtencin de resultados estrictamente educacionales.

La equidad se frustra en tanto la agenda de los poderosos se impone


sobre el inters de los dbiles.
De esta manera, la debilidad del proyecto pblico est en la misma raz
de las deficiencias examinadas en el captulo anterior y, por lo mismo, del
insuficente aporte de la educacin a la integracin nacional, al crecimiento
econmico y a la superacin de la pobreza en Latinoamrica y el Caribe. Estos
efectos nocivos se transmiten a travs de una serie de cadenas ms o menos
sutiles, entre las cuales cabe destacar seis: la insuficiente prioridad nacional de
la educacin, el silencio educativo de las mayoras, la atencin reducida al
largo plazo, el escaso inters en los resultados educacionales, la poca
autonoma de las escuelas y el sesgo ritualista de la educacin.
3.6.1. Prioridad insuficiente
A las puertas del siglo del conocimiento, la educacin tendra que ser una
preocupacin central -si no la preocupacin central- de nuestros pases, como
se argument a espacio en el Captulo 1. ste, sin embargo, no parece ser el
caso: deprivada de su pleno valor social por el exceso de apropiaciones
particularistas, la educacin tiende a ser subestimada en la mente colectiva. 0
as parecen sugerirlo las escasas, imperfectas y dispersas evidencias sobre el
particular.
En comparacin con otras regiones, Amrica Latina y el Caribe dedican. poco
dinero pblico a la educacin: en 1990, el presupuesto destinado al sector
signific un 4.3% del PIB, por debajo del promedio mundial (4.7%) y muy lejos
del esfuerzo que realizan los pases desarrollados (5.7%). En dlares de poder
adquisitivo constante (Ppp), el gasto por alumno en la educacin bsica era
notablemente bajo: US$ 50 para la primaria y US$ 66 para la secundaria, frente
a US$ 91 y US$ 161 de promedio mundial, o US$ 262 y US$ 338 de los pases
industrializados l0 . Es ms: el ajuste fiscal en los pases del rea tiende a
recaer ms pesadamente sobre la educacin que sobre otros sectores, como se
vio a raz de la crisis de la deuda durante los ochenta 11 ; en otras ocasiones,
el dficit del gobierno central se alivi con facilismo, mediante la
descentralizacin precipitada y no financiada de los servicios educativos 12
La educacin tampoco recibe la atencin que merece en el debate pblico
nacional -aunque por estos das parece haber algn progreso al respecto-. Los
sondeos de opinin no indican un inters en la educacin siquiera comparable
al que despiertan el costo de la vida, la inseguridad ciudadana o el desempleo.

119

Si se exceptan las huelgas y los escndalos ocasionales, la educacin no suele


aparecer en las noticias (mientras, en otras latitudes, los grandes diarios
suelen dedicarle "separatas" o "suplementos" regulares). Las campaas
polticas no acostumbran subrayar el tema (o, peor, lo subrayan con tinta
populista). Urgencias, como la guerra en Centroamrica, relegaron la educacin
a un lugar secundario. Y casi siempre la poltica econmica desplaza a la
poltica social, as hoy se reconozca que el crecimiento del PIB depende de la
educacin en primer y principal lugar.
3.6.2. Mayora silenciosa
Apenas s es exagerado decir que en materia educativa deciden todos, menos
los interesados. Los padres de familia, los estudiantes, la comunidad local, la
maestra o maestro, no suelen tener voto -y raramente tienen voz- en el diseo,
en la administracin o en la supervisin de las escuelas. Ms lejos todava est
el ciudadano corriente de participar en la escogencia o el diseo de polticas
agregadas: la eleccin popular de funcionarios casi nunca conlleva algn
mandato acerca de la educacin, y los sectores ms pobres -las mayorias- casi
nunca se movilizan en torno de cuestiones educacionales.
Por regla general, el sistema educativo desestimula la participacin ciudadana.
Su lgica clientelista, populista y centralista implica exactamente lo contrario:
paternalismo en vez de activismo cvico, ilusiones engaosas en vez de
deliberacin, concentracin en vez de democracia. Con razn la ciudadana
tiende a marginarse del proceso. Cuando se la invita a la escuela o al colegio,
no es para ser parte de un debate sustantivo o para tomar la decisin
estratgica, sino para pedirle un nuevo aporte financiero.
3.6.3. Pespectva recortada
Napolen lo expres de manera grfica: "la educacin del nio comienza tres
generaciones antes". La poltica educativa, ms quiz que cualquiera otra,
tiene que mirar al largo plazo. Pero en nuestros pases parece dominar el
cortoplacismo esto es, la expropiacin del futuro en nombre del presente, como
se dijo prrafos atrs. Efectivamente, las preguntas por el largo plazo, o
siquiera por el mediano, tienen poco lugar dentro del sistema educativo tpico
de Latinoamrica y el Caribe.
Para empezar, los ministros de Educacin permanecen en el cargo menos de
un ao en promedio 13 : a duras penas se habrn familiarizado con el
organigrama y con el argot del sector, cuando empacan maletas. junto con los
ministros suelen cambiar los altos mandos y, peor todava, suelen cambiar las
prioridades y los programas consentidos por el Ministerio. Esta inestabilidad
por supuesto conspira contra las visiones de largo aliento, contra la
profesionalizacin del equipo directivo, y aun contra la importancia poltica del
propio Ministerio.
Los nombramientos en la cpula no siempre se eximen de clculos clientelistas
o populistas; por eso hemos odo hablar de ministros de Educacin sin

120

educacin. Las directivas de las varias unidades o "institutos" a menudo


pertenecen a distintas caudas electorales, y esta feudalizacin impide la coherencia. La pesadez burocrtica y la presin sindical absorben buena parte del
tiempo de los mandos. Y todo ello dificulta el ejercicio de la planeacin o, si se
quiere, de la racionalidad tcnica dentro del sector educativo.
No todo es culpa de los polticos o de los sindicatos, como se quejan los
tcnicos de cada pas. Ni mucho menos. Sin ignorar el aporte obvio, enorme y
diverso que han hecho los tcnicos a la modernizacin de nuestros sistemas
educativos, tambin es cierto que ellos tienden a encerrarse en un ghetto de
racionalidad presuntamente asctica y apoltica, que desconoce o subvalora a
los actores y procesos polticos e institucionales. As, el suyo resulta a veces un
saber vaco, un saber puramente formal, un saber incapaz de transformar la
realidad porque no la conoce ni, con frecuencia, le importa conocerla.
Al cortoplacismo de los actores nacionales, se suma la actitud, hasta ahora
fluctuante y dispersa, de los actores internacionales (las organizaciones
intergubernamentales, la banca de fomento, los donantes). Si bien la difusin
de ideas nuevas, la asistencia tcnica, el entrenamiento y el crdito de las
agencias multilaterales contribuyen de modo decisivo a racionalizar el sector
educativo, sus esfuerzos se concentran en fortalecer las funciones de
diagnstico y diseo de polticas, pero descuidan la ejecucin misma de los
programas. Por lo dems, su tendencia a patrocinar determinadas "modas"
coadyuva a que el sector se mueva "a saltos" discontinuos o an interrumpidos
(ver Recuadro 3.3).
3.6.4. Ms insumos que resultados
Debido al predominio de agendas particularistas y al escaso control ciudadano,
la poltica y la discusin "pblicas" en materia de educacin han tendido a
concentrarse sobre los insumos y procedimientos, con casi total descuido de
los resultados. Por falta de exigencia social y tambin porque es ms fcil fijar
normas procesales que estndares de calidad, las polticas se enfocan hacia
asuntos instrumentales (financiamiento y administracin), pero tienden a
ignorar los problemas de contenido, calidad y utilidad real de la educacin. La
falta de inters en los resultados se manifiesta de tres modos principales:
Recuadro 3.3
EL PAPEL DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES
Durante la segunda mitad del siglo XX, la comunidad internacional entr para
quedarse en el escenario de la educacin. La red de entidades internacionales
-integrada por organismos de gobiernos, bancos, fundaciones, ONG, asociaciones profesionales, centros de investigacin y firmas consultoras- ha demostrado una "sostenibilidad' mayor que la de los proyectos que promueve. Sin
embargo, su configuracin, misin e influencia estn variando notablemente.

121

Por una parte, la ayuda bilateral de los pases industrializados tiende a


declinar, pese a que ya representaba una fraccin muy pequea del presupuesto nacional de los donantes. Por ejemplo Noruega, un pas tradicionalmente generoso, en 1990 dedicaba el 1.17% de SU PIB a la ayuda externa y en
1994, cerca del 1.05%. Estados Unidos, con la tradicin opuesta, pas del
0.21% al 0.14% durante el mismo perodo. Adems, en 1992~1993, Amrica
Latina y el Caribe recibieron apenas el 5% del total de los fondos en cuestin 1.
No obstante tales hechos, los nexos tecnolgicos, comerciales, financieros,
culturales y polticos entre el mundo industrializado y los pases en desarrollo
aumentan cada da en virtud de la globalizacn.
La educacin sola ocupar un lugar modesto en la agenda de las
organizaciones internacionales de desarrollo. Pero esta situacin ha cambiado
fundamentalmente en las dos ltimas dcadas. Los bancos multilaterales, que
slo financiaban proyectos "duros" de infraestructura, construccin y equipamiento fsico, se han movilizado en apoyo a las reformas educativas, los
programas de capacitacin y en general los componentes "blandos" del desarrollo. El cambio de perfil del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) es
tpico: durante una primera etapa (1960-1970) se limit a financiar la construccin de aulas y otros componentes "duros" de la educacin; en la dcada
siguiente incluy los libros de texto, la capacitacin de maestros y el desarrollo
del currculo; y actualmente est promoviendo las reformas educativas
sistmicas. La poltica del Banco Mundial tambin se ha modificado. Durante
los aos sesenta y comienzos de los setenta, su prioridad fue expandir y
diversificar el currculo de la secundaria; posteriormente se interes en la
educacin superior, y en la dcada actual se ha concentrado en promover la
calidad de la educacin bsica, que recibe ms de la mitad de los fondos
disponibles para el sector.
La evolucin del contexto ha sido tan rpida que las organizaciones afrontan el
riesgo constante de quedar obsoletas, y por ello deben repensar su identidad
de modo permanente. No obstante el influjo y el aura de poder que las rodea,
las acciones de estas entidades son objeto de duras crticas, que tocan a su
distancia de las realidades locales, a su pertinencia y a su impacto real. Las
agencias no siempre han contado con mecanismos giles de rendicin de
cuentas y de aprendizaje institucional. Pasar de ser intermediarios de capital,
que era el papel predominante de las fundaciones y entidades prestatarias, a
intermediarios de conocimiento, que es el rasgo caracterstico de las
organizaciones dedicadas a promover el desarrollo humano a escala global,
requiere ajustes profundos en todas las esferas.
Aunque el papel e impacto de la comunidad internacional sobre la educacin
de Amrica Latina y el Caribe ha variado mucho en razn de la multiplicidad de
enfoques y estilos operacionales, su influencia directa e indirecta ha sido muy
notable. Por ejemplo, las transformaciones de la escuela secundara en la
dcada del setenta y el desarrollo de la educacin no-formal, fueron
estimuladas en buena parte por el Banco Mundial y por la Agencia para el
Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (AID). El fortalecimiento de los

122

centros de investigacin durante la dcada siguiente no se hubiera logrado sin


el concurso de la Fundacin Ford, la Fundacin Rockefeller y el Centro
Internacional de Investigacin para el Desarrollo (CIID) de Canad. No es de
extraar que la investigacin educativa de las dcadas pasadas en la regin
haya respondido a los patrones, modas y temticas dominantes en las
universidades del norte.
A partir de la Conferencia Mundial de Educacin para Todos reunida en Jomtien
en 1990, y organizada por Unesco, Unicef, el Banco Mundial y el PNUD, se
renov el compromiso con la educacin bsica en todo el hemisferio y se
reforz el naciente inters poltico en torno a la reforma de los sistemas
educativos. Esta renovacin ha sido promovida principalmente por el Banco
Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la AID y la JICA (Agencia de
Cooperacin Internacional de Japn). La Tabla 3.1 muestra el valor de sus
desembolsos durante los primeros aos de la dcada.
Las cifras anteriores, con ser considerables, representan tan slo un pequeo
porcentaje de la inversin educativa que realizan los pases de la regin. Pero
estos fondos en general tienen la ventaja de poder usarse con ms flexibilidad
que los recursos ordinarios del Ministerio. Y, adems del soporte econmico, la
influencia de los bancos y agencias se extiende decididamente a la concepcin
y direccin de los cambios. En efecto, a pesar de las diferencias contextuales,
los programas de reforma que auspician las agencias son muy similares en
cuanto a su modo de concebir la educacin y a las estrategias propuestas. Hay
una extraordinaria convergencia de principios y estndares, aunque algunas
agencias, como los bancos, tienden a subrayar la perspectiva "economicista",
mientras las organizaciones ms "sociales" -Unesco; Unicef, I`NUD, AID- hacen
hincapi sobre el desarrollo humano. La comunidad internacional se encarga
de crear consensos y divulgar trminos y modelos que van evolucionando,
generalmente al ritmo de los pases ms desarrollados.
TABLA 3.1
ASISTENCIA EXTERNA A LA EDUCACIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
(En miles de dlares de Estados Unidos)
1990
Banco Mundial

1991
174.000

1992
984.400

1993
501.000

1994
425.800

1.131.500

Banco Interamericano

61.400

194.300

229.500

494.200

696.268

1.523.000

1.504.000

967.400

USAID

59.682

107.692

JICA

15.485

21.760

21.407

22.753

26.087

Fuentes: Banco Mundial y Banco Interamericano: Robert McMeekin (1996) Coordination of


External Assistance of Education in Latn Amrica and the Caribbean. Santiago de Chile:
Unesco-Unicef. USAID: Acaderny for Educational Development (1996) Program Overview 1995:
Education and Human Resource Developmet, LAC-EHRTS. Working Papers No. US Agency for
International Development. JICA: Mitsue Uernura; datos no publicados que suministr para este
Informe.

123

Aunque se oye a menudo que las reformas educativas son un "invento" o una
"imposicin" externa, conviene sealar que los bancos y dems entidades
internacionales no disponen de la infraestructura ni de la capacidad para
disear y, menos an, para ejecutar las reformas. Tampoco deben o pueden
remplazar a la comunidad acadmica local, los centros de investigacin o las
instancias de planificacin y evaluacin nacionales. Su contribucin es ms
modesta, puesto que se concreta a proyectos bien delimitados en el tiempo y
el espacio. Pero el control sobre recursos estratgicos Sin duda agranda su
radio de influencia, y esto les permite introducir una perspectiva
metanacional y multiplicar el efecto de sus ideas. Y sin embargo, ms all del
impacto inmediato que puedan tener los proyectos auspiciados por la comunidad internacional, su legado ms duradero debe ser el mejorar la capacidad
del propio pas, en trminos de las masa crtica capacitada, el fortalecimiento
de las instituciones nacionales, el establecimiento de redes de informacin e
intercambio, y la alimentacin de un dilogo global sobre los problemas y
alternativas mejores para lograr el desarrollo social.
1 WorldBank(1997):WorldDevelopmentIndicators.

*En primer lugar, la ausencia o insuficiencia del control que los padres de
familia y las comunidades locales ejercen sobre las escuelas. Salvo la
queja ocasional al Ministerio o Secretara de Educacin por abusos en las
matrculas, son en realidad muy pocos los canales institucionalizados para
ejercer tal control, y cuando existen en general carecen de eficacia.
*En segundo lugar, la escasa informacin que colectan las autoridades acerca
de la calidad de la enseanza, y la an ms escasa informacin que ponen en
conocimiento del pblico. Algunos pases -Brasil, Costa Rica, Chile, Colombiadesarrollaron desde hace varias dcadas una modesta capacidad de evaluar el
aprendizaje escolar mediante los llamados "servicios de pruebas', que se
utilizan para filtrar el acceso a la universidad. En el Caribe, tambin tienen
tradicin las pruebas para acceder a la secundaria o a la universidad. Pero la
medicin peridica de la calidad acadmica del sistema es poco comn y muy
reciente: entre los 18 pases de habla hispana, tan slo 7 poseen algn
mecanismo de exmenes nacionales, y 5 de ellos lo adoptaron despus de
1990. Tampoco son comunes los exmenes obligatorios y peridicos para los
docentes, toda vez que su seleccin y promocin obedecen a criterios
puramente formales, como decir la antigedad o la asistencia a cursos, ms
que a su demostrada competencia profesional.
En tercer lugar, la poca eficacia de los sistemas de supervisin educativa. Por
regla general, sta no ahonda en las cuestiones sustantivas, sino que se reduce
a los aspectos burocrticos. La inspeccin que el Estado ejerce sobre las
universidades -controles formales a posteriori para las pblicas, slo licencia de
apertura para las privadas- es un ejemplo preocupante de esta actitud, pues

124

ella a un mismo tiempo desconoce la heterogeneidad interna del sistema,


entorpece la autonoma y subregula el mercado.
La falta de inters por los resultados de la educacin se manifiesta en el hecho
de que slo 3 de las 24 metas adoptadas por la comunidad de pases de la
regin en conferencias internacionales y estudios comparativos, hacen
referencia a los resultados de aprendizaje 14
3.6.5. Debilidad de la escuela
El proceso de educar se da en el aula y en el trabajo diario de maestros y
alumnos. Las polticas educativas parecen empeadas en negar este hecho,
pues insisten en legislar para el aparato supraescolar, con sus burocracias y
sus procesos agregados. As, buena parte de los frutos del sistema son
apropiados antes de llegar a la escuela es decir, antes de que los usuarios -el
pblico- pueda beneficiarse de ellos.
En efecto, las escuelas y colegios o liceos pblicos dependen excesivamente de
burocracias externas. No viven "hacia adentro", ni interactan primordialmente
con su comunidad, sino con la Secretara, el Ministerio, el sindicato y dems
organizaciones verticales. Los profesores no responden a los usuarios sino a
una burocracia annima que decide sobre su trabajo y su futuro con la poca luz
que arrojan los instrumentos acartonados de supervisin. Los incentivos para el
mejoramiento de la escuela son mnimos y casi siempre se limitan de hecho a
factores individuales.
As, la escuela por lo regular carece de identidad propia, de capacidad de
gestin y de mecanismos para que la comunidad se vincule de veras a su
"proyecto educativo". Los establecimientos pblicos dependen completamente,
incluso en los aspectos administrativos ms triviales, de la voluntad de las
burocracias nacionales o regionales. Sus rectores con frecuencia se escogen,
no por mrito, sino por antigedad o por conexiones polticas, y carecen de
medios efectivos para cumplir sus ya menguadas funciones. Los padres de
familia y la comunidad tienen un peso minoritario o residual en la
administracin de las escuelas, cuando tienen alguna representacin en su
instancia directiva.
3.6.6. Ritualismo educativo
Varios estudios recientes muestran que la crisis de calidad de nuestra educacin se gest en el seno mismo de las instituciones escolares. La escuela no
est funcionando como transmisora de conocimiento relevante para los nios,
ni est generando en ellos el inters por conocer, aprender e investigar.
Tampoco est cumpliendo con su papel de formar ciudadanos para una
sociedad democrtica, pues su carcter autoritario impide la formacin de
personalidades tolerantes As, la escuela est fallando en sus dos funciones
ms obvias: transmitir el saber y preparar para la convivencia, cuando el saber

125

compartido y la voluntad de convivir son los dos pilares irremplazables del


inters pblico 15.
Y es porque la ausencia de proyecto pblico tiene un correlato central en la
cultura: la educacin no quiere de veras formar conciencias libres y crticas
sino indoctrinar. Por eso, y en contraste con otras latitudes, en Amrica Latina
y el Caribe se instruye ms que se educa. Como Ernesto Schiefelbein lo resume
en trminos muy grficos: "Los alemanes hacen un experimento, los ingleses lo
discuten con su tutor, los franceses interpretan el texto, los estadounidenses
redactan un 'paper, y nosotros ... nos lo aprendemos de memoria , 16 .
En efecto, desde tiempos de la Colonia, nuestra educacin tiende a reproducir
informacin y a inculcar una verdad que se supone nica y acabada. Es el
concepto de "educacin bancaria", que con tanta agudeza criticaba Paulo Freire
(ver Recuadro 3.4). A pesar de las constantes declaraciones en contrario, el
desarrollo de destrezas intelectuales y creativas, la capacidad de observacin,
anlisis y evaluacin, la oportunidad para utilizar las 'mltiples inteligencias"
del alumno, la creacin de valores democrticos y la expresin artstica, son las
grandes ausentes en la rutina escolar de los nios de la regin. La escuela
siempre se considera como un agente del Ministerio de Educacin, ms que
como una promotora del desarrollo humano en Amrica Latina y el Caribe.
Recuadro 3.4
LA EDUCACIN BANCARIA*
De Paulo Freire
Un anlisis cuidadoso de la relacin alumno-maestro en cualquier nivel, dentro
o fuera de la escuela, revela su carcter narrativo fundamental. Esta relacin
involucra un sujeto que narra (el maestro) y objetos pacientes que escuchan
(los alumnos). Los contenidos, sean valores o dimensiones empricas de la
realidad, tienden en el proceso de ser narrados a convertirse en algo sin vida,
se petrifican. La educacin sufre de la enfermedad de la narracin.
El maestro habla sobre la realidad como si fuera esttica, compartamentalizada y predecible. Expone un tpico completamente ajeno a la experiencia
existencial de los estudiantes. Su tarea consiste en "llenar" a los estudiantes
con los contenidos de su narracin, contenidos que estn separados de la
realidad, desconectados de la totalidad que los ha engendrado, y les puede dar
un significado. Las palabras estn vacas de su concrecin y se convierten en
huecas, alienadas y en verbosidad alienante.
La caracterstica ms notable de esta educacin narrativa, es entonces, la
sonoridad de las palabras, no su poder transformador. "Cuatro por cuatro es
diecisis; la capital del Estado de Par es Belem". El estudiante registra,
memoriza y repite las frases sin percibir el significado de la multiplicacin, o lo
que implica ser la "capital en la afirmacin 1a capital del Estado de Par es

126

Belem", es decir, lo que Belem significa para Par y lo que Par significa para
Brasil.
La narracin (con el maestro como narrador) conduce a los estudiantes a
memorizar mecnicamente el contenido narrado. Peor an, los convierte en
"contenedores" en "receptculos" que deben ser 1lenados" por el maestro.
Entre ms completamente es capaz de llenar los receptculos, es mejor
maestro o maestra. Los estudiantes son mejores en la medida en que se de jan
9lenar" de contenidos.
La educacin llega a ser un acto de depositar, en el cual los estudiantes son los
depositarios y los maestros los depositantes. En lugar de establecer una
comunicacin, el maestro entrega comunicados y realiza depsitos que los
estudiantes reciben pasivamente, memorizan y repiten. ste es el concepto
"bancario' de la educacin, cuyo propsito es permitir a los estudiantes llegar
solamente a recibir, archivar y guardar los depsitos. Es verdad que ellos
tienen la oportunidad de convertirse en coleccionistas y catalogadores de las
cosas que guardan. Pero en el anlisis final, son las personas las que quedan
vacas al perder su creatividad, se convierten en simples extensiones de un
sistema formal vaco o, en el mejor de los casos, equivocado. Puesto que lejos
de la bsqueda y de la prctica los individuos no pueden ser verdaderamente
humanos. El conocimiento surge slo por medio de la invencin y de la
reinvencin, a travs de la incansable, impaciente, continua y esperanzada
bsqueda que los seres humanos realizamos en el mundo, con el mundo y con
cada persona.
En el concepto bancario de la educacin, el conocimiento es un regalo
proporcionado por quienes se consideran conocedores a quienes ellos consideran que no saben nada. Al proyectar una absoluta ignorancia sobre los
otros, una caracterstica de la ideologa de la opresin, se niega la educacin y
el conocimiento como un proceso de bsqueda. El profesor se presenta a los
estudiantes como su opuesto necesario; justifica su existencia sobre la
consideracin de la ignorancia absoluta de los alumnos. Los estudiantes alienados como el esclavo en la dialctica hegeliana, aceptan su ignorancia como
justificadora de la existencia del maestro, pero al contrario de lo que sucede
con el esclavo, nunca descubren que estn educando al maestro.
La razn de ser de educacin liberadora radica en su impulso reconciliador. La
educacin debe comenzar con la solucin de la contradiccin maestro-estudiante, reconciliando los polos de la contradiccin, de tal manera que
los dos sean simultneamente maestros y estudiantes.
Tomado de: Freire, Paulo, "Conciencia crtica y liberacin: pedagoga del
oprimido", Ediciones "Camilo", Bogot, 1971.
1
J. G. Head, (1974): Public Goods and Public Welfare, Durkarn, Duke University Press;
tambin J. Lane (1985): 'Public Policy or Market? The Demarcation Problem", en Lane (ed): State
and Market, The Politics of the Public and the Private, Londres, Sage.

127

2
Otra vez, el tema de las dimensiones de la estratificacin social ha sido materia de
controversia; aqu simplemente adoptamos la formulacin clsica de Max Weber (Wirtschaft und
Gesellschaft, Parte III, Captulo 4).
3
En algunos casos estas cifras son muy superiores al promedio latinoamericano: en
Colombia son 17% y 40%, para primaria y secundaria respectivamente; en Chile, 40% y 43%; en
Guatemala, 17% y 41%. Banco Interamericano de Desarrollo (1996): Informe de Progreso
Econmico y Social 1996, Washington, D. C., BID, pp. 292 y 348.
9

BID (1996) op, cit., p. 295.

10
La cifra para Amrica Latina y el Caribe se refiere a un ao distinto de los examinados en
el
Captulo 2; la comparacin mundial se basa en datos del BID; Inter-American
Development Bank (1997): Education; Statistics for Latn Amrica and the Caribbean, table 5,
mimeo, Washington D.C., julio.
11
F. Reismers (1991): "The Impact o Economic Stabilization and Adjustment on Education
in Latn Amrica", Comparative Education Review, Vol. 35, No. 2.
12
S.N. de Senn-Gonzlez (1996): 'La descentralizacin en la reforma educativa argentina;
poltica educativa o poltica fiscal?", 1 Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica, Rio de Janeiro (noviembre
13 Oxford Analytica (1995): Latn Amrica Daily Brief, executive summary, julio 7, p. 4.
.
14
Academy for Educational Development (1994): Educational Goals in the Latn American
and Caribbean Region, Working Papers, 5, Washington, D.C., AED.
15
Una discusin detallada de este problema se encuentra en FES-Colciencias (eds.) (1995):
"La cultura fracturada, ensayos sobre la adolescencia colombiana", Proyecto Atlntida, tomo 1,
Bogot, Tercer Mundo. Vense tambin los estudios de R. Parra (1989): Pedagoga de la
desesperanza, Bogot, Plaza y Jans; y (1986): Los maestros colombianos, Bogot, Plaza y Jans.
Para una mirada de conjunto a la regin, ver J. C. Tedesco (1994), "Tendencias actuales de las
reformas educativas", Boletn Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe,
Unesco.
16 Entrevista con el equipo tcnico del Informe.

CAPTULO 4
CONCEPCIONES DE ESTADO Y EDUCACIN

128

Dijo Jean Paul Sartre que la educacin de una poca es la poca reflejada en la
educacin; y en efecto, la totalidad del acontecer social de algn modo se
refleja en los contenidos y mtodos del quehacer educativo. Sin embargo, vale
decir que en el mundo moderno la evolucin del sistema educacional ha
obedecido sobre todo al cambio en las ideologas sociopolticas y en las
concepciones acerca del Estado.
Tales ideologas y concepciones -acuadas tpicamente en Europa o en Estados
Unidos- han tenido una profunda influencia sobre la escuela en Amrica Latina
y el Caribe, pero siempre mediadas por el dficit de un proyecto genuinamente
pblico. Este "filtro" o sobrepeso de intereses particularistas ha sido una
constante en la historia regional, que tambin afecta los actuales proyectos de
reforma educativa en prcticamente todos los pases del rea.
En efecto, el desarrollo de la educacin latinoamericana y caribea ha estado
marcado por un doble y simultneo proceso de inclusin y exclusin. Cada da
aumentan las oportunidades y se extiende la cobertura a nuevos grupos
sociales, pero cada da aparece otra forma de discriminacin cuantitativa o
cualitativa que deja atrs a muchos nios y jvenes. Cada apertura de
compuertas, cada episodio de movilidad social, cada ganancia en participacin
de los pobladores en la vida poltica, econmica, social y cultural, estuvo
precedida o acompaada de saltos educativos en nmero y calidad. Pero
tambin cada vez la escuela fue un transmisor, incluso un amplificador, de las
desigualdades propias de su poca. Y esta constante dualidad explica por qu
la educacin ha sido a un mismo tiempo el principal motor y el mayor
obstculo para la integracin nacional, el crecimiento econmico y la
superacin de la pobreza en la regin.
La dinmica de inclusin-exclusin vara mucho con el pas y el perodo de
referencia. En algunos casos y algunas etapas, el efecto inclusin ha sido ms
poderoso que el efecto exclusin, y viceversa. El ritmo e intensidad del
proceso, as como el porcentaje de la poblacin afectada, cambian segn la
fecha y el contexto nacional. Tampoco faltan las excepciones, los zig-zags, las
ambigedades. Pero aun as cabe distinguir cuatro "momentos" en la historia
educativa de Amrica Latina y el Caribe, que a grandes rasgos se corresponden
con transformaciones en el concepto de Estado: los llamaremos el momento
"colonial", el "republicano", el "benefactor" y el "neoliberal". Ms que una
historia detallada y matizada, lo que sigue es apenas una caracterizacin que
ayude a comprender mejor el presente y construir mejor el futuro de nuestra
educacin.
4.1. El momento colonial
4.1.1. La ruptura
La llegada de los europeos a Amrica Latina y el Caribe no signific el
comienzo, sino la ruptura, de su historia educativa. Los conquistadores

129

subvaloraron las culturas aborgenes e ignoraron, su rica diversidad. Sin ms ni


ms extinguieron, por ejemplo, los dos tipos de establecimientos escolares de
los mexcas: el calmcac y el telpochcalli. Al primero asistan los hijos de los
principales para aprender la religin, la moral y las artes de la guerra; al
segundo, los campesinos, artesanos y comerciantes para adiestrarse en los
asuntos prcticos. La misma suerte corri el sistema de enseanza
estratificado de los incas, acorde con su rgida estructura social: los hombres
nobles asistan a la casa de la enseanza (yachayhuasi) y las sacerdotisas o
vrgenes del sol se preparaban en la casa de escogidas (acllahusi), mientras los
orfebres, arquitectos o ingenieros se adiestraban en el mundo del trabajo.
4.1.2. Primera nclusin-exclusin
Apenas una dcada despus del Descubrimiento, la reina Isabel hubo de
afrontar el dilema poltico que marcara los tres siglos siguientes. Los colonizadores esperaban el permiso de la Corona para forzar a los indgenas a
trabajar en sus haciendas, mientras muchos religiosos se oponan a ello para
evitar su esclavitud y explotacin. Colocada entre la espada y la cruz, la reina
opt por una mezcla de vasallaje (excluyente) y paternalismo (incluyente) bajo
la modalidad de la "encomienda": a cambio de su trabajo forzado (o, desde
1549, de pagar tributo) el indgena debera ser protegido y educado por el
encomendero. Tres elementos constituan el currculo prescrito: la lengua
espaola, la religin catlica y la formacin cvica ("ley natural" y conducta
"ordenada").
Este currculo era una forma de inclusin a la cultura que por entonces se
consideraba superior, y an una forma de no discriminar entre los nativos y el
comn de los espaoles (los indgenas eran sbditos libres y la Corona no
conceba a las Indias como colonias sino como reinos). Al mismo tiempo era un
mecanismo de exclusin, un frreo instrumento de control social: el indgena
perda su lengua, no aprenda a leer ni escribir el castellano, y era
re-socializado en las normas del catolicismo y la "ley natural"; la escuela como
vehculo de aceptacin de un orden poltico y social profundamente desigual.
4.1.3. El papel de la Iglesia
Exista, por supuesto, una religin oficial. En virtud del 'Patronato Indiano", la
Corona controlaba a la Iglesia colonial, mientras las parroquias y rdenes
religiosas ejercan el monopolio sobre las escuelas. As, el catolicismo dej una
impronta duradera sobre la cultura y la educacin latinoamericanas. Desde
entonces y en muy buena medida, a la Iglesia se deben la expansin de la
escolaridad en todos sus niveles, la vitalidad continuada de las escuelas
privadas, el nfasis sobre los valores, la disciplina deductiva y la vocacin
humanista de los intelectuales de la regin. Sin embargo, al mismo tiempo se
produjeron la temprana confusin entre una determinada moralidad religiosa y
una tica de convivencia civil, la pasin por la verdad absoluta, la desconfianza
en la modernidad y el pensamiento cientfico -tecnolgico, que an hoy
gravitan sobre los pases iberoamericanos.

130

4.1.4. Desigualdad educativa


En una sociedad estamentaria de peninsulares, criollos, indgenas y negros, era
natural que la educacin tuviera relativamente poco valor como canal de
avance econmico y movilidad social. Adems, la frecuente rotacin de los
funcionarios en el Nuevo Mundo generaba desarraigo, desinters por lo local y
preferencia por las obras tangibles -fuertes militares, templos, caminos- sobre
el avance de la educacin y el desarrollo humano de los nativos.
Al sistema educacional tenan acceso espaoles y criollos que imitaban a los
nobles europeos, despreciaban el trabajo manual, admiraban la cultura libresca
y se cultivaban en la escolstica y la Contrarreforma. En el Brasil -donde la
Colonia fue una empresa an ms privada que en Hispanoamrica y donde
escaseaba la poblacin indgena- tambin los blancos despreciaban el trabajo
manual v las actividades prcticas o mecnicas, tenidas como propias del
esclavo. A la escuela primaria asistan slo quienes pagaban contribuciones a
la parroquia o a los jesuitas, cuya presencia en ese pas fue ms decisiva que
en las colonias espaolas. Los colegios, que exigan pureza de sangre, eran
medios de prestigio y el paso previo para estudiar derecho o medicina, en
Portugal y Francia, respectivamente. Los graduados de la secundaria podan
optar tambin por ingresar a la administracin imperial; as se acentuaban el
desarraigo con lo local y el aislamiento de las clases altas.
Pero el hecho de que la educacin formal fuera un privilegio excluyente no
estuvo limitado a las Indias: tambin en Espaa y Portugal, la gran mayora de
la poblacin era analfabeta y tambin all fue intensa la desigualdad
educativa. Adems, razones de Estado impedan el acceso de los indgenas y
los negros a las escuelas: su educacin podra fomentar la subversin y el
abandono de la fe. Por eso no slo hubo desidia del Estado en materia cultural
sino persecucin abierta, como lo prueban la censura generalizada o la orden
de incautacin de las imprentas (1747).
4.1.5. Avances en la escolaridad bsica
Y sin embargo se dio tambin una dinmica de inclusin. Por ejemplo: en
Texcoco, Mxico, donde los franciscanos fundaron la primera escuela para
indgenas en 1523; este modelo pionero de educacin popular se extendi
pronto a otros pases, aunque fue abandonado a fines del siglo ante la
oposicin del gobierno y algunos sectores del clero. Tambin en Mxico, los
"hospitales" fundados por fray Vasco de Quiroga, eran comunidades donde los
indgenas reciban educacin religiosa, luego de trabajar una jornada
revolucionaria para la poca: seis horas diarias. Y en Paraguay, en medio
centenar de pueblos, las misiones jesuticas desarrollaron un complejo y eficaz
sistema de educacin para el trabajo en la ganadera, las artesanas o la
arquitectura.
4.1.6. La excepcin del Caribe

131

Durante la poca de la esclavitud, la situacin educativa en el Caribe britnico


era an ms precaria que en Iberoamrica: sencillamente no exista una opcin
escolar para los negros, con excepcin de lo que algunos misioneros pudieran
realizar. Durante los siglos XVII y XVIII nacieron algunas fundaciones y escuelas
privadas para educar a quienes fueran clasificados como blancos. No obstante,
con la liberacin de los nios esclavos en 1834, la alfabetizacin se convirti en
un medio necesario para la estabilizacin social y, sobre todo, para la lectura e
interpretacin de la Biblia. A partir de entonces se multiplicaron las escuelas
primarias organizadas principalmente por iglesias protestantes. Como
resultado, ya antes de 1900 la educacin primaria se haba masificado, lo cual
influy muy favorablemente sobre la ulterior historia cultural y social de los
pases del Caribe. Sin embargo, y tambin desde el siglo XIX, qued instituida
una aguda distincin entre la primaria y la secundaria: la una abierta a todos,
la otra para ricos exclusivamente.
4.1.7. La universidad
Pero la contribucin ms profunda y duradera de la Corona espaola al
desarrollo de la inteligencia de las naciones americanas fue la universidad.
Durante el perodo colonial se fundaron 25 instituciones de educacin superior
en Amrica Latina. La universidad colonial reproduca la organizacin medieval
y los mtodos escolsticos de sus pares en Salamanca y Alcal. La teologa, la
filosofa y el derecho ocupaban el centro de la actividad docente, con escaso
inters en la formacin prctica y en la cultura local. Las dimensiones
intelectuales y manuales del aprendizaje estaban claramente separadas. La
enseanza era memorista y con frecuencia en latn. En las universidades se
senta el influjo de la Inquisicin; no haba apertura a la innovacin; los
descubrimientos y debates cientficos eran ajenos a las aulas; las ideas,
movimientos polticos o las teoras econmicas en boga ganaban adeptos
gracias a los pocos peridicos y a pesar de la censura de los libros, burlada por
formas clandestinas de acceso y difusin. Slo dos siglos despus de abrirse
las primeras universidades, surgi una definida curiosidad en torno de las
ciencias naturales, alimentada por mayores contactos con el exterior y la
expansin de la industria minera. Tambin surgi el periodismo que ayud a
desarrollar el pensamiento crtico y el incipiente espritu nacionalista.
4.1.8. Vientos de cambio
La historia de los movimientos de reforma educativa se remonta al siglo XVIII,
cuando el nuevo rgimen de los borbones incluy "la instruccin de la juventud
y la promocin de las ciencias y las artes como principios fundamentales del
buen gobierno y fuente de felicidad y prosperidad del Estado", segn palabras
de Manuel de Guirior, virrey de la Nueva Granada, quien propuso reformas que
no pudieron llevarse a cabo.
Al finalizar aquel siglo, el modelo colonial entr en crisis y, tanto en el Viejo
como en el Nuevo Mundo, se sinti el impulso renovador de la Ilustracin. Este
movimiento estimul la instruccin de la clase dirigente y la incorporacin de

132

nuevos sectores, desalent la hegemona educativa de la Iglesia, reconoci a


los nios como sujetos activos del aprendizaje, concibi a la instruccin
primaria como un medio para superar la desigualdad social, y erosion el
principio de autoridad. La corriente ilustrada no atac a fondo el rgimen
colonial, pero s reivindic el carcter innovador de la educacin y apuntal el
concepto de un Estado interventor en lo social. Al desprestigio experimentado
por la monarqua tras la Revolucin Francesa, sigui un movimiento educativo
partidario de la igualdad y la soberana popular. Al despegar el siglo xix eran
frecuentes las denuncias sobre mala calidad de las escuelas, las exigencias
para abrir planteles de carcter pblico y las censuras a quienes se oponan a
la enseanza de asignaturas tcnicas y cvicas.
4.2. El momento republicano
4.2.1. El descubrimiento de la educacin
Entre 1808 y 1810, casi por accidente, la mayor parte de los pases hispanoamericanos vivi una transicin poltica de gran calado: remplazar el
rgimen absolutista y la nocin del origen divino de la autoridad, por un
gobierno representativo o "democrtico", cuya legitimidad deriva de la
voluntad del pueblo. Fue el resultado inevitable de la invasin napolenica y la
abdicacin de Fernando VII.
El subsiguiente proceso de Independencia deba entonces girar en torno de
quin constitua "el pueblo" o 9a nacin" y cmo habra de ser representado en
los rganos del Estado. El "pueblo" eran por supuesto los americanos, no los
peninsulares, de suerte que cada 'nacin" americana deba separarse de la
"nacin" espaola. Pero haba dos lecturas opuestas sobre la representacin de
ese pueblo. Para la minora, se trataba de una representacin estamentaria o
corporativa, similar a la de los "estados generales" de la Asamblea francesa; a
su propia manera, esta propuesta conservadora estaba ms prxima a la
tradicin medieval espaola (gremios, nobleza, clero ... ) y an a las tradiciones
indgenas (clanes, etnias ... ). Sin embargo, acab por imponerse la versin
ms radical de la democracia, la versin ms moderna y, tambin, la ms
ajena a la cultura local: el Estado representa a los "ciudadanos", a las personas
individualmente consideradas, y no a los grupos o estamentos sociales. Ya para
1812-1813, las constituciones americanas haban consagrado el principio de
que el Estado era la expresin de la "voluntad general", el representante de la
ciudadana.
La aceptacin del principio democrtico habra de desencadenar y enmarcar el
rico debate en torno a la educacin que atraviesa todo el siglo xix. En primer
lugar, porque la escuela pasa a ser un ingrediente cardinal de la vida poltica:
ella crea (o debe crear) la identidad nacional, el consenso mnimo necesario
para que la "voluntad general" se exprese con fluidez. En segundo lugar,
porque la educacin, al menos en teora, pasa a ser una responsabilidad
fundamental del Estado: como representante de lo general, al Estado compete
asegurar que la escuela llegue a todos los ciudadanos y refuerce la unidad

133

nacional. En tercer lugar, porque la educacin no debe seguir siendo monopolio


de la Iglesia, si el Estado tiene su origen en el consenso civil y no en la
voluntad divina. Y en cuarto lugar, porque en torno al principio democrtico
nacer una nueva forma de dualismo educativo: por una parte, se intentar
extender la ciudadana desde los derechos polticos a los derechos sociales,
comenzando por la educacin (movimiento incluyente); por otra parte, se
intentar reducir el concepto de ciudadano -y el derecho a votar- a quienes
fueran alfabetos o hubiesen alcanzado un cierto nivel educativo (movimiento
excluyente).
4.2.2. Muchas ideas, pocas realidades
La paradoja de casi todos los pases latinoamericanos durante el siglo XIX
podra resumirse as: el Estado republicano surge de la nacin y la democracia;
pero tanto la identidad de cada "nacin" como la democracia ciudadana eran
ideales ms que realidades; de esta manera, un Estado dbil tiene que hacerse
cargo de construir "desde arriba" la nacin y la democracia. Por eso, la
educacin ocupa un lugar central en el debate poltico a lo largo del siglo; pero,
tambin por eso, las realizaciones del Estado en materia educativa fueron
bastante escasas.
En efecto, el desorden administrativo y social de las guerras de independencia
apenas s permiti a los primeros gobiernos ocuparse de las escuelas. Y luego
sobrevino medio siglo de inestabilidad y conflictos en torno a aspiraciones
caudillistas, a la cuestin regional y a la cuestin religiosa. A esta ostensible
debilidad del Estado ayudaron factores muy diversos: la penuria fiscal, la
ausencia de los actores urbanos que haban mantenido al gobierno virreinal
(comerciantes espaoles, burcratas y clero), la nueva preponderancia de los
militares, la falta de vas de comunicacin, el predominio de la hacienda
semiautrquica como forma de organizacin social... El resultado de todo eso
fue hacer del xix un siglo casi perdido para la educacin a cargo del Estado.
La situacin comienza a cambiar despus de 1870 o 1880, cuando crece la
demanda mundial por materias primas de origen latinoamericano, aumenta la
inversin, mejora el transporte, se eleva el ingreso fiscal y el Estado fortalece
su capacidad militar y administrativa. Hacia fines de siglo -y en los mayores,
aunque no en todos los pases del rea- el Estado por fin estuvo listo para
ejecutar proyectos educativos de envergadura. Infortunadamente, sin
embargo, ya para entonces se haba aquietado el fervor nacionalista y
democratizante que inspirara el proyecto educativo en los albores de la
Repblica. Y sta, exagerando un poco, fue la paradoja de la educacin
republicana: ideas sin recursos al comienzo, recursos sin tareas al final.
4.2.3. Primeros intentos de educacin para todos
La idea de los libertadores era clara: una repblica independiente necesita
ciudadanos educados. Por eso en las Cortes de Cadiz, todava bajo la ocu pacin
napolenica, los voceros de las Indias exigieron educacin pblica y gratuita

134

para los pobres. Por eso, ya en 1821, la Constitucin de Angostura afirma que
el maestro debe ser escogido "entre los hombres ms virtuosos y sabios. Este
empleo ser el ms considerado y los que lo ejerzan sern honrados,
respetados y amados como los primeros y ms preciosos ciudadanos de la
Repblica". Por eso, no obstante las urgencias de la guerra, militares como
Rivadavia, O'Higgins, San Martn y Bolvar, impulsaron el sistema de enseanza
mutua o escuela lancasteriana. Otro tanto haran un Joao Baptista de Quiroz en
Brasil o un Henry Cristophe en Hait. Para poca de escasez, buena frmula era
la de un maestro con muchos nios al mismo tiempo, apoyado por alumnos
aventajados que hacan las veces de monitores. La escuela lancasteriana fue
replicada en Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Hait, Mxico, Per y
Venezuela, aunque su cobertura siempre fue muy reducida.
Desde la primera mitad del siglo xix, las escuelas de cada pas comenzaron a
"inventar la memoria colectiva" que necesita una nacin: los hroes de la
Independencia fueron siendo mitificados, a tiempo que los conflictos limtrofes
se aprovechaban para inculcar el nacionalismo. Tambin algunos gobiernos
pretendieron ampliar en grande la cobertura de las escuelas pblicas. La
Constitucin brasilea de 1824, por ejemplo, garantiza la primaria universal y
gratuita; Mxico dispone subsidios estatales para la escuela lancasteriana
desde 1822. Sin embargo -y en honor a otra tradicin latinoamericana- "la ley
se obedece pero no se cumple". El nmero y la proporcin de nios
matriculados aumenta muy lentamente durante el siglo, e incluso disminuye en
ciertos pases o subperodos. Sin ignorar el valor simblico de tales procesos,
hay aqu otra expresin del dualismo entre unas formas incluyentes y unas
prcticas excluyentes.
4.2.4. Controversias y resistencias
Pero el formalismo y la dbil administracin pblica no fueron los nicos
obstculos para avanzar hacia la escuela universal. Tambin haba graves
desacuerdos entre las clases altas acerca del contenido y papel de la educacin, desacuerdos que sin embargo no afectaron su comn reticencia a la
escolarizacin masiva de los pobres.
Las desavenencias eran amargas: por ejemplo en Colombia, la reforma
educativa de 1870 precipit una guerra civil. El principal y ms amargo
desacuerdo giraba en torno de la cuestin religiosa. Anclados en el modelo
colonial, los conservadores se inclinaban por mantener el control de la Iglesia
catlica sobre la educacin; los liberales, afines a las crecientes clases medias
urbanas, eran partidarios de la escuela laica. La libertad de enseanza -que
unos invocaban para defender la educacin confesional y otros para
combatirla- fue un segundo terna de controversia. El fundamentalismo llegaba
a tal punto que algunos sectores "progresistas", en nombre de la libertad,
rechazaron la obligatoriedad de la educacin. En Colombia en 1850 y dos
dcadas antes en Mxico, las universidades fueron suprimidas no slo por el
carcter eclesial que conservaban, sino adems porque restringan 9a libertad
de oficios y profesiones".

135

La cuestin indgena fue otro ingrediente del debate educacional. Mientras la


mayor parte de la dirigencia -el "patriciado"- estaba convencida de su
superioridad cultural y su misin "civilizadora", algunos lderes populares (por
ejemplo, un Pedro Molina o un Jos Cecilio del Valle en Guatemala) proponan
revivir desde la escuela las races indgenas de nuestra cultura. En otros pases,
se trataba de la asimilacin masiva de inmigrantes; Argentina, por ejemplo, se
debati entre la escuela confesional y la escuela pblica para preservar su
unidad nacional, desde fines del siglo
XIX.
Estas y otras controversias educativas -por ejemplo, educacin para los ex
esclavos, centralismo o federalismo en la gestin educativa, formacin general
versus formacin para el trabajo- marcan la historia intelectual del perodo
republicano y definen la distancia entre los dos bloques que se disputaban el
poder. Aunque la realidad de cada pas y cada subperodo fue por supuesto
ms compleja, a grandes rasgos cabe hablar de un bloque "conservador" y otro
9iberal". El primero -integrado por los terratenientes, el clero y la burocraciagravitaba hacia la escuela confesional, la no intervencin del Estado y la
restriccin del acceso; el segundo -formado por los nuevos comerciantes, los
banqueros y los profesionales urbanos- prefera la escuela pblica, la presencia
del Estado y la ampliacin de la cobertura (a las clases medias y para aprender
un oficio).
Con todo, ms all de los matices y los desacuerdos, las clases altas u
,oligarquas' del perodo republicano desconfiaron de la escuela universal y
dificultaron la alfabetizacin masiva. Movidos por el temor a la participacin
poltica de los sectores populares, se negaban a educar las mayoras y al mismo tiempo restringan el voto a los ciudadanos educados (en Chile y Brasil,
para no ir lejos, los analfabetas estuvieron excluidos de las urnas hasta 1973).
Ms an, liberales y conservadores coincidan en su desinters por llevar
educacin a los campesinos, que para entonces constituan el grueso de la
poblacin latinoamericana: los liberales por su raz urbana y los conservadores
por estar comprometidos con las haciendas, servidas por indgenas y peones
que no tenan "necesidad" de leer para trabajar.
4.2.5. Los episodios ms lcidos
Y sin embargo, del debate surgieron algunas de las reflexiones ms profundas
y las propuestas pedaggicas ms visionarias de Amrica Latina y el Caribe
(Recuadro 4.1). Para aludir apenas a algunos nombres cimeros, Domingo
Faustino Sarmiento deploraba el estado de "barbarie" que segua padeciendo el
continente medio siglo despus de su independencia, y afirmaba que la razn
de ser del Estado en Amrica era alcanzar la "civilizacin" esto es, la educacin
de los indgenas, afroamericanos y mestizos. Desde Mxico, Jos Mara Luis
Mora y Valentn Gmez Faras abogaban con ardor por la escuela universal y
laica. El venezolano Andrs Bello insista desde Chile en la necesidad de educar
a todos para constituir y mantener un orden libre y progresista. Desde el
Uruguay, Pedro Jos Varela demandaba una educacin popular y tambin

136

cientfica, un "nuevo orden" que deba incorporar a los artesanos, obreros y


campesinos excluidos del proyecto de nacin impulsado por la clase
dominante. Hacia 1835, Mariano Galves defenda en Guatemala la gratuidad y
obligatoriedad de la primaria. En Costa Rica don Mauro Fernndez impuls la
apertura de las primeras escuelas para mujeres y empez a ampliar la
educacin primaria, cuando la vida econmica an no requera saber leer y
escribir. En Per, Ramn Castilla expande la educacin a cargo del Estado e
introduce la escuela normal. Don Benito Jurez deca con mucho acierto que el
problema de nuestras escuelas es la pobreza, que slo a partir de la herencia
indgena habra futuro para Mxico y que en la base de la educacin ha bra de
estar la tolerancia. Jos Mart, en las postrimeras del siglo, soaba con una
escuela latinoamericanista y con una Cuba inundada de libros y bibliotecas.
Recuadro 4.1
DE JOS MART: AGRUPAMIENTO DE LOS PUEBLOS
DE AMRICA
Tan enamorados que andamos de pueblos que tienen poca liga y ningn
parentesco con los nuestros, y tan desatendidos que dejamos otros pases que
viven de nuestra misma alma, y no sern jams -aunque aqu o all asome un
Judas la cabeza- ms que una gran nacin espiritual! Como nias en estacin
de amor echan los ojos ansiosos por el aire azul en busca de gallardo novio, as
vivimos suspensos de toda idea y grandeza ajena, que trae cuo de Francia o
Norteamrica; y en plantar bellacamente en suelo de cierto Estado y de cierta
historia, ideas nacidas de otro Estado y de otra historia, perdemos las fuerzas
que nos hacen falta para presentarnos al mundo -que nos ve desamorados y
como entre nubes- compactos en espritu y unos en la marcha, ofreciendo a la
tierra el espectculo no visto de una familia de pueblos que adelanta
alegremente a iguales pasos en un continente libre. A Homero leemos: pues
fue ms pintoresca, ms ingenua, ms heroica la formacin de los pueblos
griegos que la de nuestros pueblos americanos?
Todo nuestro anhelo est en poner alma a alma y mano a mano los pueblos de
nuestra Amrica Latina. Vemos colosales peligros: vemos manera fcil y
brillante de evitarlos: adivinamos, en la nueva acomodacin de las fuerzas
nacionales del mundo, siempre en movimiento y ahora aceleradas, el
agrupamiento necesario y majestuoso de todos los miembros de la familia
nacional americana. Pensar es prever. Es necesario ir acercando lo que ha de
acabar por estar junto. Si no, crecern odios: se estar sin defensa apropiada
para los colosales peligros y se vivir en perpetua e infame batalla entre hermanos por apetito de tierras. No hay en la Amrica del Sur y del Centro como
en Europa y Asia razones de combate inevitable de razas rivales, que excusen
y expliquen las guerras, y las hagan sistemticas, inevitables, y en
determinados momentos precisas. Por qu batallaran pues, sino por vanidades pueriles o por hambres ignominiosas, los pueblos de Amrica? Guerras
horribles, las guerras de avaro!

137

Todo esto se nos ha venido a las mientes, viendo cmo la ciudad de Buenos
Aires tiene relativamente ms escuelas que Nueva York o Pars. A pesar de que
no tiene an la Repblica Argentina edificios apropiados para escuelas, y paga
alquileres recios a propietarios codiciosos; a pesar de que por falta de espacio,
o por no alcanzar an a cuantos buscan puesto los tiles de escuela que sin
tasa se han estado importando en la repblica; los 280.000 habitantes de la
ciudad de Buenos Aires envan 22.000 nios a sus 170 escuelas, mientras que
los 2.000.000 de habitantes de Pars no mandan ms de 133.000 a sus 462
escuelas, y Nueva York, con su milln y cuarto de almas, 134.000 a sus 299
espaciosos edificios; que por todos los barrios de la ciudad ha sembrado la
Comisin de Educacin escuelas pblicas.
Y vale -para pagar excesivos afanes de copia, de copia a veces irreflexiva, de
toda cosa neoyorkina- vale hacer notar que Pars consagra a la educacin
pblica, en un total de cinco millones, milln y medio ms que la ciudad de
Nueva York.
Poniendo en junto todas las escuelas de la Repblica Argentina, se ve por el
informe de 1882, que acaba de salir a la luz, que hay en la Repblica 1.389
escuelas bajo la direccin de 2.256 maestros, a las que asisten 98.000 alumnos. Este ao est siendo mucho ms: a escuelas adonde iban el pasado 2.400
alumnos, van ahora 3.250; lo cual no sucede por cierto solamente en la ciudad
capital donde los diarios, los teatros, las cercanas de las escuelas, la
animacin intelectual, la vida urbana predisponen a la cultura, y la hacen
condicin de vida ineludible, y cualidad amable, como llave de todo beneficio,
y modo de no vivir en rebajamiento bochornoso: sucede esto en pueblos
interiores de no muy gran monta, lo cual prueba que las voces generosas de
aquellos patriarcas, y la ferviente y cuasi febril de los apstoles jvenes que les
suceden, han encendido ya el pujante deseo de ms perfecta vida en las
poblaciones ingenuas y briosas que pueblan aquellas comarcas.
En suma: as como se vea en tiempos antiguos por las calles soldados de duro
jaez, votando a Dios y jurando por el rey; as en aquella lejana repblica, con
fuego y prisa generosos en ninguna otra de las nuestras igualados, se oyen de
todas partes, de los diarios de luchadores viejos, de los libros de poetas
jvenes, de las aulas de universitarios impacientes, de la tribuna de oradores
sobre cuyas cabezas ha descendido una paloma nueva, y haces de lenguas
vivas, estas otras palabras de pase a otro mundo, y contrasea de la ciudadela
nueva: bibliotecas y escuelas.
Bien viene el moderno grito.
A Dios no es menester defenderlo; la naturaleza lo defiende.
El rey fue un tutor de pueblos, que no han menester ya los pueblos
llegados a mayora.
Enamora el fervor con que prepara su grandeza futura Buenos Aires. La
Amrica, Nueva York, octubre de 1883.

138

4.2.6. Educacin pblica para las clases medias


Hacia el ltimo tercio del siglo XIX, el comn auge de las exportaciones
agrcolas y mineras en varios pases de la regin, permiti consolidar el Estado
nacional y estimul el crecimiento de las clases medias (burocracia y
trabajadores de los servicios). Este proceso se intensific durante las primeras
dcadas del siglo XX, a favor de la industrializacin incipiente en buena parte
de Amrica Latina. Sin embargo, an no era urgente acudir en forma masiva a
la mano de obra calificada para la industria, la minera o la agricultura, de
suerte que el primer impacto de la modernizacin econmica sobre la
escolarizacin popular fue relativamente reducido. As, las clases medias
tendieron a acaparar en forma "prematura" los beneficios del incipiente Estado
benefactor, y comenzaron a desarrollar una capacidad de movilizacin poltica
que habra de incidir a fondo sobre la evolucin ulterior del sistema educativo.
Aunque la escasez y la pobreza de las escuelas primarias era entonces
patente, el fisco comenz a subsidiar la educacin secundaria, vocacional y
superior de algunos grupos urbanos de clase media. Esto obedeci en parte a
la presin de los interesados, en parte a la ya mencionada estrategia de
extender la ciudadana "de arriba hacia abajo", y en parte a las nuevas
necesidades del mercado laboral. As, dentro de la secundaria, se prefirieron
las especialidades comerciales y los idiomas modernos; en la universidad,
aunque con pocos alumnos, se abrieron programas de agronoma, economa,
ingeniera y medicina (cuya expansin habra luego de ser truncada por
razones de costos).
4.2.7. La gran exclusin
Amrica Latina entr al siglo XX sin haber cumplido la promesa del siglo XIX:
ciudadana para todos, educacin primaria universal, acceso comn a la cultura
que define la real pertenencia a una "nacin". Al contrario: predominaba el
analfabetismo en casi todos los pases. Mientras tanto, en el Caribe anglfono
se haba cumplido la promesa educativa, pero faltaba la promesa de la libertad:
la "nacin" tena un problema de identidad cultural que todava hoy afecta el
desenvolvimiento de las islas (ver Cuadro 1.6).
El predominio del analfabetismo al despegar la modernizacin econmica
contrasta decisivamente con la experiencia comn a los pases desarrollados.
En las sociedades europeas del norte y en las anglosajonas de ultramar, la
alfabetizacin estuvo vinculada al protestantismo, cuya gran innovacin
cultural consisti en hacer que el hombre se comunicara con Dios leyendo un
libro. La alfabetizacin fue una prioridad de las Iglesias y el aprendizaje de la
lectura fue anterior a su necesidad econmica. No es de extraar en
consecuencia que, hacia fines del siglo xix, la inmensa mayora de los
conscriptos militares de los pases nrdicos supiera leer y escribir. En Francia, a
partir de la Revolucin, el Estado asumi la tarea de sustituir la enseanza
catlica del ancien rgime por una educacin laica que superase las
denominaciones religiosas y sus guerras de antao; as, al establecerse la

139

educacin popular, en el ltimo cuarto del siglo xix, lejos de iniciarse la


alfabetizacin, se estaba culminando un proceso. Los dems pases catlicos
de Europa tambin se incorporaran, en menor escala o ms tardamente, al
movimiento alfabetizador que insinu la Contrarreforma y que habra de ser
magnificado por las movilizaciones polticas que sacudieron al continente
durante el siglo xix: entonces el Estado opt por ambiciosas medidas de
integracin nacional, comenzando por la escolaridad primaria, que habra de
asegurar una generacin alfabetizada al despuntar el nuevo siglo.
En Amrica Latina las Iglesias no cumplieron aquel papel alfabetizador y
tampoco existi un tejido de instituciones no gubernamentales con capacidad
de promover la educacin de las grandes masas. Ms an, salvo algunas
excepciones, como Costa Rica y Uruguay, los analfabetos estuvieron excluidos
del derecho al voto incluso hasta fechas muy recientes. A pesar de ello, ni
partidos ni movimientos sociales emprendieron la alfabetizacin como labor
poltica en una escala similar a la que llevaron a cabo partidos liberales y
socialistas en el siglo pasado en Europa.
Como consecuencia, ya bien entrado el siglo xx, la gran mayora de los
latinoamericanos segua excluida del acceso a la cultura: hacia 1950, casi la
mitad de los adultos no saba cmo comunicarse por escrito; muy pocos
Jvenes asistan a la escuela secundaria, y las universidades ofrecan cupos
para apenas 2 o 3% de la poblacin en edad elegible.
4.3. El momento benefactor
4.3.1. La gran inclusin
Si el siglo XIX fue de ideas, el siglo XX fue de ejecuciones. Ante todo: la
cobertura del sistema educacional en sus distintos tramos y modalidades
creci a ritmos cada vez ms acelerados. Cierto que hasta los aos cincuenta,
como acaba de verse, los logros todava eran muy pobres; pero no es menos
cierto que, en comparacin con los albores del siglo, los avances haban sido
notables: la pequesima minora ilustrada de fines del perodo republicano
haba dado paso a una poblacin semialfabetizada y con algn acceso a la
escuela. Durante las tres dcadas subsiguientes -segn mostr el Captulo 2las tasas de escolaridad aumentaron de modo espectacular; y esto es ms
encomiable si se recuerda que Amrica Latina y el Caribe por entonces se
encontraban en plena explosin demogrfica.
Tal vez ms importante -aunque menos visible- fue el cambio en el modo de
concebir la educacin. Ayer era un lujo ms o menos remoto y hoy es un
derecho no controvertido; ayer era una opcin individual y hoy es una
obligacin del Estado. El "pacto de ciudadana", que hace cien aos se reduca
a los derechos polticos, se fue ampliando con el siglo a los derechos sociales: y
a la educacin en primer lugar. La lucidez personal o el favor espordico de los
gobernantes fue dando paso a la antes inexistente . poltica social", con su

140

legitimidad, con su presupuesto, con su aparato administrativo y con su


obligacin de llegar a todos los ciudadanos sin discriminacin alguna.
4.3.2. El Estado educador
As, la drstica reduccin del analfabetismo y el aumento de cobertura escolar
se debe fundamentalmente a la accin del Estado. Por supuesto que la
educacin privada tambin se expandi de modo sustantivo, sobre todo en el
caso de las universidades y los colegios de secundaria; incluso, en algunos
pases y subperodos, la matrcula en planteles privados aument ms que en
el sector pblico. Pero la tarea de escolarizar nuevos grupos sociales -y, en
especial, a los grupos pobres- corri bsicamente por cuenta del Estado.
El activismo estatal, nacido all por los 1870-1880 en los pases pioneros de
Amrica Latina, tambin tendi a aumentar durante el siglo xx y hasta el
comienzo de la dcada de 1980. Este "siglo del Estado" naturalmente se nutri
de las ideologas mundiales en boga, contando el socialismo, el populismo, el
keynesianismo, la doctrina social catlica y, en nuestro caso, el pensamiento
de la Cepal. Con diferencias de intensidad y de fecha, los Estados
latinoamericanos y caribeos asumieron papeles cada vez ms variados y ms
significativos en la vida econmica, social y cultural. Incluyendo, claro est, la
regulacin, financiacin y administracin del servicio educativo.
4.3.3. Semillas de exclusin
La consolidacin del Estado a finales del perodo republicano fue una con dicin
esencial para masificar la cobertura de las escuelas pblicas.
Con todo, las caractersticas iniciales de aquel proceso de consolidacin introdujeron tres sesgos excluyentes, que abran de irse marcando con el correr de
los aos.
En primer lugar, el centralismo. Puesto que la "nacin" todava era una realidad
precaria, su unidad fue casi siempre impuesta desde el centro y su identidad se
construy de arriba para abajo. La religin, la burocracia y la escuela jugaron
papeles cruciales al respecto. Por regla general, en vez de seguir en conflicto
con la Iglesia, los gobiernos aprovecharon la fuerza unificante del catolicismo
(salvo casos como Mxico o Argentina). Los militares aseguraban el orden y los
jueces llevaban la ley (y el legalismo) a las regiones ms apartadas. Los
maestros eran nombrados y controlados desde la capital. Hubo por supuesto la
excepcin conspicua del Brasil, federal desde 1889, y algunas ms; pero
e centralismo -o en todo caso, el gigantismo educativo- se convirti en la
norma latinoamericana y hasta caribea. As, la escuela no fue una institucin
autnoma, ni una criatura o un patrimonio vivo de las comunidades: naci en
fro. Tambin as, el sistema escolar qued expuesto desde un comienzo a las
presiones corporatistas y a los usos electorales que rese el captulo anterior.
En segundo lugar, la temprana gravitacin del sistema educativo hacia las
clases medias. Esta tendencia, ya enunciada, se fue acentuando a medida que
avanzaba el siglo. Por un lado, y as fuese de modo espordico y disparejo, las

141

clases medias crearon sus propios partidos polticos o se movilizaron en


defensa de sus aspiraciones educativas. Tal activismo se dio en contextos tan
diversos como la Revolucin Mexicana, el movimiento universitario de Crdoba,
el populismo de Alessandri en Chile, la crisis del 29, el Estado Novo de Vargas,
el APRA peruano, la Revolucin Boliviana, el Justicialismo argentino, la
independencia de casi todo el Caribe anglfono, el movimiento estudiantil de
los aos sesenta, o hasta los golpes militares de las dcadas subsiguientes.
Por otra lado, el valor laboral de la educacin fue ganando a expensas de su
valor poltico y, ya para mediados del siglo, el esfuerzo del Estado en esta
materia se defenda casi exclusivamente como una "inversin en capital
humano". A medida que la economa se tecnificaba, la escuela como
instrumento de calificacin diferencial para el trabajo iba siendo ms
importante que la escuela como constructora de nacin, de una comunidad de
ciudadanos esencialmente iguales. Mientras en Europa la alfabetizacin lleg
antes que la industrializacin, en Amrica Latina llegaron al mismo tiempo, y
esto ahond el sesgo excluyente de sus sistemas educacionales.
Pero, en tercer lugar, el nexo entre educacin y trabajo estuvo mediado por un
doble filtro: credencialismo y escaso nfasis sobre la dimensin cientfico
-tecnolgica del currculo.
La hipertrofia burocrtica del Estado en buena medida fue responsable de lo
primero. Ni la minera, ni la agricultura comercial, ni el sector servicios
reclamaban en realidad contingentes muy amplios de operarios calificados; en
cambio se multiplicaron los trabajos -y los trabajadores- de cuello blanco.
Amrica Latina y el Caribe saltaron del empleo agrcola a la terciarizacin
anticipada (pues la industria nunca ocup ms que un quinto de la poblacin
activa), y as se desdibuj la correspondencia clsica entre formaciones y
oficios. A falta de seales laborales, el diploma se convirti en una seal social
de empleabilidad, y as explot la demanda por cupos en las universidades y
otras escuelas de prestigio.
Entre tanto, las tecnologas nos llegaban en paquetes importados, sin
necesidad casi de adaptacin y con muy poco efecto multiplicador sobre el
saber local: enclaves mineros, industrias extranjeras y maquinaria o equipo
Llave en mano" jalonaban desde entonces y han seguido jalonando el avance
tecnolgico de Amrica Latina y el Caribe. Con excepciones tan notables como
insulares y tan laudables como dispares, la regin incorpor muy lentamente el
progreso tcnico y nunca se apost a la investigacin de punta. En vsperas de
entrar al "siglo del conocimiento", este vaco pedaggico y cultural se vuelve
inmenso.
4.3.4. Demandas de diversificacin y enriquecimiento
Pero aquellos sesgos excluyentes no alcanzan a desmentir el hecho central: el
nivel medio de escolaridad ha dado pasos de gigante entre cada generacin y
la que sigue, de suerte que los 520 millones de latinoamericanos y caribeos
de hoy tienen mucho mejores oportunidades educativas que las de aquellos 63
millones que poblaban la regin en 1900. En efecto, la dinmica social,

142

econmica, poltica y cultural ha estimulado de mil maneras el avance y la


diversidad de la educacin y el sistema educativo. Cada pas (cuando no cada
provincia o cada municipio) tienen su peculiar historia socioeducativa; pero tal
vez quepa mencionar tres procesos comunes.
La urbanizacin es el primero. Amrica Latina y el Caribe es la regin ms
rpidamente urbanizada en la historia del mundo. Ciudades cuyo tamao se
duplica cada 15 aos, megalpolis conformadas en cuestin de unas dcadas y
tasas de inmigracin en exceso del 5% anual no fueron rarezas durante la
segunda mitad del siglo. Y la urbanizacin arrastra la escolaridad. Por una
parte, es ms fcil y barato atender poblaciones concentradas. Por otra
parte, la presin poltica en la ciudad es mucho ms apremiante, incluso ms
amenazante. Sobre todo: la vida urbana exige por lo menos saber leer, escribir
y calcular. Exige mucho ms: la ciudad latinoamericana fue y es todava una
Meca de oportunidades a donde todos llegan para competir; la educacin es el
medio primero y principal para triunfar en la urbe. Por eso, ms all de sus
muchos contrastes culturales, los migrantes a nuestras urbes tienen como su
ms comn denominador la aspiracin de educarse.
El cambio ocupacional es el segundo. La razn de trabajadores manuales a no
manuales se invirti en unos 40 aos; y, casi que por definicin, un trabajador
no manual es un trabajador educado. El aumento absoluto y porcentual en el
empleo de cuello blanco, la constante diversificacin de los oficios directivos,
tcnicos y profesionales, junto con la continua renovacin en el contenido de
los oficios -para no volver sobre los "analistas simblicos" del Captulo 1- por s
solos daran cuenta suficiente de la revolucin educativa que Amrica Latina y
el Caribe experimentaron durante esta poca.
La vitalidad cultural es el tercero. El pluralismo de Amrica Latina y el distinto
pluralismo del Caribe hunden cada uno sus races en la noche del tiempo. Ms
an, como aqu mismo sostiene Carlos Fuentes, hay una continuidad numerosa
y secreta entre las tres urdimbres histricas de la herencia latinoamericana,
que contrasta con la ruptura postiza de las ideologas. Lo cual no contradice
sino ms bien sustenta la conclusin de que en este siglo global han florecido,
como nunca antes, las culturas locales de Amrica Latina y el Caribe. En las
comunidades indgenas, en la aldea campesina, en los movimientos urbanos,
en la provincia apartada, en las profesiones clsicas, en las artes plsticas, en
la msica, en la literatura, en la filosofa, en cada disciplina cientfica, en los
nuevos humanismos de gnero y de minoras, en las iniciativas del "tercer
sector", nacen exigencias y florecen propuestas que una y otra vez tensionan
el contenido de nuestra educacin, sus mtodos y sus rutinas.
4.3.5. Los desequilibrios resultantes
La escolarizacin sigui un ciclo "natural" y ms o menos uniforme en los
distintos pases desarrollados: primero se universaliz la escuela primaria,
luego creci la secundaria y finalmente se fue ampliando la cobertura del
sistema universitario. Como se recordar del Captulo 2, otro tanto sucedi en

143

los pases del sudeste de Asia. Pero en la Amrica Latina del siglo XX, los tres
tramos crecieron de modo simultneo y desarticulado. En el Caribe anglfono,
la secundaria se bifurc entre una modalidad acadmica de alto prestigio y una
modalidad tcnica que no ha logrado consolidarse. Esta simultaneidad
desorganizada de alguna manera apunta a la heterogeneidad y la riqueza
interna de nuestras sociedades. Pero tambin resume la desigualdad y el
efecto excluyente de la escuela, en tanto las usuarias y usuarios de cada nivel
educativo se reparten de modo tan disparejo entre las clases sociales, los
grupos tnicos, las regiones, el campo y la ciudad.
4.3.6. Trayectorias distintas
Lo dicho hasta aqu no debe dejar la impresin de que Amrica Latina y el
Caribe sean, ni mucho menos, un continente homogneo en cuanto a la
educacin o los sistemas educativos concierne. Al revs: en esto, como en
todo, la nuestra es una realidad abigarrada y variante. Para ilustrar el punto,
Germn W Rama l propone distinguir cinco patrones en el desarrollo nacional
de los sistemas educativos de Amrica Latina, a saber:

Pases de temprana modernizacin social y educativa. Este es el caso de


Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay. Sociedades con poca presencia
indgena, de escasa poblacin rural y ms bien equitativa distribucin del
ingreso. Aqu la educacin primaria es universal y prcticamente todos los
nios completan entre 8 y 10 aos de escolaridad.

Pases de modernizacin educativa acelerada. A partir de los aos


sesenta, y cada uno por sus razones propias, Colombia, Ecuador, Panam y Ve nezuela emprendieron proyectos muy ambiciosos de modernizacin educativa
y ampliacin de cobertura. El avance fue notable pero disparejo, con la
consecuencia de un sistema educacional ntidamente segmentado.

Pases de crecimiento econmico con desequilibrio estructural. Figuran


en esta categora Brasil y Mxico, los pases ms populosos y donde se genera
la mayor parte del producto de la regin. Dentro de ellos coexisten el Primer y
el Tercer Mundo, regiones donde la escolaridad media llega a 8 o 10 aos, con
otras donde no llega a los 5 o siquiera a los 3 aos. En muchos casos, las
desigualdades regionales se entrecruzan adems con diferencias raciales y
culturales.

Pases y regiones con fuerte participacin de poblacin indgena o


culturalmente diferentes. Existen grandes ncleos de poblacin indgena que,
aunque fueron desplazados hacia tierras de escaso valor, mantienen la
decisin pertinaz de conservar su identidad cultural. En la regin Andina, esta
situacin es ms evidente en Bolivia, Ecuador y Per; en mesoamrica, en
Guatemala y el sur de Mxico; y en el sur, en Paraguay. Para stas y otras
poblaciones indgenas, las oportunidades de acceso y permanencia en la
escuela son muy limitadas, sobre todo en el caso de las mujeres.

144


Pases de base agraria y escaso desarrollo socioeconmico. Rasgos que
definen a los pases de Centroamrica y el Caribe hispanoparlante, con excepcin de Costa Rica. En estos casos, las oportunidades educativas fueron
menores y estuvieron muy segmentadas segn origen tnico, residencia
rural-urbana o extraccin social.
Cuba constituye un caso nico, por su condicin de pas socialista y el papel
especial que la revolucin le atribuye a la escuela. Hait, con las peculiaridades
de su sociedad crole y el hecho de ser el pas ms pobre del hemisferio, tiene
ndices de escolaridad formal muy insatisfactorios.
A la luz de los parmetros anteriores, la trayectoria del Caribe anglfono podra
caracterizarse por la alfabetizacin temprana, por la segmentacin entre los
muchos grupos tnicos que lo habitan, por el intento de "caribeizar" el
currculo despus de la Independencia, y por el dualismo de sus escuelas
secundarias.
4.4. El momento neoliberal
4.4. 1. Una inquietud mundial
La crisis del Estado Benefactor es un fenmeno mundial asociado con la
globalizacin: en efecto, lo. presin de la competencia internacional obliga en
todas partes a reducir el "peso muerto" de los impuestos y la ineficiencia del
gasto social.
En Estados Unidos, el sector pblico haba pasado de representar un 21% del
PIB en 1950 a un 33% en 1980, y el gasto del pas en servicios sociales
(incluyendo salud) se haba disparado hasta un 41% del Producto Nacional a
comienzos de los ochenta; no extraa pues que, frente al desafo econmico de
Japn y Alemania, los norteamericanos acogieran con entusiasmo la
"revolucin neoliberal" que propona el presidente Reagan.
Algo similar sucedi en la Inglaterra de la seora Thatcher, cuando el gasto
pblico haba llegado a ser un 53% del PIB y el gasto social absorba ms del
60% del presupuesto nacional. Y as, como en un efecto domin, los pases
industriales se fueron embarcando en programas ambiciosos de privatizacin y
desregulacin, con el nimo de fortalecer la competitividad internacional de
sus economas.
El fracaso de la Unin Sovitica y de su economa centralmente planificada
reforz el escepticismo en la intervencin estatal y en el paternalismo de la
poltica social. Las viejas y las nuevas teoras econmicas que defendan el
mercado outrance tuvieron entonces su floracin, y los ministerios de todos
los pases se llenaron de reformadores entusiastas. Las llamadas al "desmonte"
o al menos a la "reingeniera" del Estado se convirtieron en la orden del da.
Haba, sin embargo, una gran paradoja: como arguy a espacio el Captulo 1,
en la sociedad del conocimiento la educacin pasa a ser el primer
determinante de la competitividad internacional de cada nacin. Por eso, la

145

educacin pblica no fue "desmontada" en los pases industrializados, ni en


efecto disminuy la intervencin estatal en esta materia. En cambio se ha
registrado el "redescubrimiento" de la escuela; y en todas partes se est dando
un intenso proceso de bsqueda y experimentacin, que por supuesto incluye
formas nuevas de interaccin entre los varios agentes, pblicos o privados, que
participan en la tarea de educar. Una mirada rpida a estos procesos puede
resultar ilustrativa.
En Estados Unidos, la reforma de la educacin ha sido una prioridad de la
agenda nacional desde hace ms de una dcada. El debate gira en torno de
tres posiciones. Quienes consideran que el cambio es urgente porque la calidad
de las escuelas ha decado o porque el sistema educacional . avanza a pasos
incrementales, en un ambiente de cambios exponenciales". Quienes opinan
que el reformismo es un ataque puramente ideolgico a la educacin pblica,
porque la crisis" no existe. Y quienes piensan que el problema est ms all
de las escuelas y que, para recuperar el entusiasmo de los estudiantes en el
aprendizaje, se necesita ir a la familia la comunidad y el contexto ms amplio
de la cultura 2. Para el presidente Clinton, los dos problemas bsicos son el
bajo rendimiento del sistema escolar y la cambiante naturaleza del trabajo y de
la fuerza laboral. Por eso, el gobierno federal ha establecido metas nacionales y
est promoviendo la adopcin tanto de estndares "de excelencia", como de
sistemas de evaluacin que permitan orientar las innovaciones y reformas
locales (ver Recuadro 1.1).
El rpido proceso de integracin en Europa occidental ha motivado reformas
convergentes en los sistemas educativos de los distintos pases. La
multiplicacin de programas comunitarios, como Scrates, Leonardo y Tempus,
que promueven el intercambio intelectual y los valores europeos, est
acompaada de una reestructuracin de los sistemas de capacitacin
profesional y de la educacin bsica en todos los pases miembros para
hacerlos ms compatibles entre s.
La transformacin educativa que adelantan los pases de Europa centro-oriental apunta a facilitar su transicin hacia una economa de mercado. Los
cambios propuestos en Eslovaquia son tpicos: desideologizacin, o eliminacin
de la supremaca ideolgica del Partido Comunista; diversificacin de las
escuelas; diseo de una nueva estructura del sistema escolar; flexibilizacin de
los currculos, y promocin de las destrezas necesarias para la nueva economa
y la sociedad democrtica.
Aunque las economas emergentes del este asitico han seguido diversas
polticas econmicas y sociales, coinciden en el afn de mantener al da sus
sistemas educativos. El caso de Corea del Sur es bien diciente: pese a que sus
logros son justamente admirados por el mundo (escolaridad universal de 9
aos, matrcula pos-secundaria de 48% ... ), la sociedad y el Estado insisten en
revitalizar continuamente las escuelas (ver Recuadro 4.2). Los resultados se
notan, por ejemplo, en el desempeo comparativo de los estudiantes de Corea,
Singapur o Hong Kong en pruebas acadmicas internacionales, como indic el
Captulo 2.

146

4.4.2. Nuevo papel del Estado


As pues, en la aldea global el Estado no ha abandonado la educacin. Lo cual
no significa que el viejo "Estado educador" se mantenga inclume o que la
ideologa neoliberal no haya llegado hasta la escuela. Se trata ms bien de un
cambio notable y simultneo en las reas de intervencin estatal, en la
definicin de los actores, y en los criterios o prpsitos que habrn de guiar
aquella intervencin.
Recuadro 4.2
LA REVOLUCIN PERMANENTE
DE LA EDUCACIN COREANA
Durante la prolongada ocupacin japonesa (1910-1945) solamente el 30% de
los nios coreanos poda asistir a la primaria. Los estudiantes eran obligados a
hablar japons, adoptar nombres japoneses y seguir el currculo nipn. Luego
de su emancipacin en 1945, la Repblica de Corea se preocup por
universalizar la escuela, como un medio esencial para fortalecer la identidad
nacional y mantener la democracia. La cultura coreana atribuye muy alto valor
a la educacin, y este hecho ha sostenido las inversiones masivas y el
constante inters de mejorar. En el proceso han contribuido decididamente la
comunidad, el gobierno y la empresa privada.
Terminada la guerra con Corea del Norte (1950-1953), se pusieron en marcha
un extraordinario esfuerzo de reconstruccin nacional y una expansin
vertiginosa del sistema educativo. Corea derrot el analfabetismo y multiplic
el nmero de escuelas de 3.000 a cerca de 20.000 y el nmero de estu diantes
de 1.5 a 11.5 millones en menos de 50 aos. Hoy, todos los nios acceden a la
primaria, todos los adolescentes cursan la secundaria y la mitad de los jvenes
asiste a la universidad. Una de cada 200 personas tiene un grado acadmico.
Este rpido crecimiento, sin embargo, estuvo acompaado por prdidas de
calidad de la educacin y por un deterioro de los valores nacionales. Consciente de tales dificultades, el pas respondi con nuevas leyes y programas de
reforma. En 1968 promulg la Carta de la Educacin Nacional, que buscaba
revitalizar las funciones individuales y sociales de la educacin, e inici una
nueva fase de modernizacin y desarrollo de los recursos humanos del pas. La
universidad fue restructurada para educar a una generacin que ira a formar
parte de una sociedad industrial y tecnolgicamente avanzada. Los currculos
se revisaron y se organiz un sistema de pruebas para ingreso a la educacin
superior, que permita controlar la creciente demanda. Simultneamente se
multiplicaron las oportunidades de acceso a todos los niveles del sistema,
mediante programas de educacin a distancia. Para mejorar la capacidad de
anlisis y planeacin, en 1972 se cre el Instituto Coreano de Desarrollo de la
Educacin.

147

Hacia 1980 ya eran palpables los efectos de aquel conjunto de reformas; pero
el pas sigui evaluando sus logros y sus fracasos. En 1987 se aprob una
nueva legislacin para adaptarse mejor al contexto internacional. Los fines de
la educacin, segn los ideales ancestrales, son ayudar a la perfeccin del
carcter, desarrollar la habilidad para vivir con independencia, y formar
ciudadanos para la democracia y la prosperidad. Por tanto, la escuela debe
entregar el conocimiento y las actitudes adecuadas para cultivar la salud,
tener un espritu indomable, defender la independencia nacional y la paz
mundial, transmitir la cultura coreana y contribuir al surgimiento de una
civilizacin global. La educacin, adems, debe fomentar el espritu de
bsqueda de la verdad, el pensamiento cientfico y creativo, el amor por la
libertad y por los valores estticos. Entre sus propsitos prcticos se destaca el
estimular el ingenio y la dedicacin necesarios para hacer de cada ciudadano
un productor competente y un consumidor inteligente.
El compromiso nacional con la educacin y las reformas del pasado reciente
situaron el sistema educativo de Corea a la altura de los mejores del mundo.
Todos los pases, particularmente los de menor desarrollo, esperan aprender
de sus xitos. Algunos los atribuyen al sistema de financiacin y a la
participacin de las familias y las organizaciones privadas; otros consideran
que el control autoritario y los valores culturales han jugado un papel
fundamental.
Corea, sin embargo, no se duerme sobre sus laureles; el pas ha iniciado un
nuevo ciclo de reforma para adaptarse a la era de la informacin y la
globalizacin. En 1994 se cre una Comisin Presidencial para la Reforma de la
Educacin, que ha presentado varios informes. La Comisin considera que
Corea, dados sus escasos recursos naturales, debi su rpida industrializacin
a una fuerza de trabajo abundante, educada y disciplinada. Pero esa educacin
no prepara las personas con los altos niveles de creatividad y de sensibilidad
moral que exigir mantener la ventaja competitiva en la era que se aproxima.
La "Nueva Corea" espera inaugurarse con una revolucin educacional, donde
las tecnologas de la informacin y de la comunicacin van a constituir un gran
recurso, sin abandonar sus valores morales ni su nacionalismo. Es preciso
pasar a la "edutopa", a un orden social inspirado en la utopa educativa: una
sociedad de bienestar, de educacin abierta y permanente, que permita a cada
individuo acceso igual y fcil a la educacin en cualquier tiempo y lugar. Entre
las caractersticas de la "edutopa" se incluyen:
Tiempo. La educacin debera estar disponible para el individuo en cualquier momento; la educacin permanente implica diversificar
oportunidades y una mayor cercana entre el trabajo y la enseanza.

las

Lugar. Una sociedad de aprendizaje utiliza las tecnologas de telecomunicacin ms avanzadas para llevar la educacin, a todas partes; las escuelas debern hacerlo as, de conformidad con sus circunstancias locales.

148

Instituciones. Establecer un sistema "bancario", donde se vayan registrando


los cursos y calificaciones de cada individuo, para facilitar su transferencia
entre escuelas y la evaluacin transparente por parte de los empleadores. Las
escuelas, por su parte, tendran mayor autonoma y seran sometidas a la
evaluacin de aquellos a quienes sirven.

Universidades. Apertura de caminos que permitan dobles o triples especialidades en la educacin superior, disminuyendo los requisitos mnimos de
crditos. Expansin de los programas universitarios a estudiantes no
tradicionales.

Escuelas secundarias. Mayor libertad de transferencia entre las escuelas


vocacionales y las acadmicas. Currculos ms diversificados y especializados
que proporcionen amplia variedad de alternativas.

Educacin abierta. La educacin abierta para todos, beneficiara


especialmente a las personas con dificultades fsicas o en reas de acceso ms
restringido.
La educacin coreana contina avanzando a travs de permanentes reformas
y adaptaciones que buscan mantener el pas a la vanguardia de la sociedad
posmoderna, utilizando las tecnologas avanzadas, pero conservando el
tradicional respeto por la persona del maestro, "cuya sombra -segn un
antiguo proverbio coreano- el alumno no debe pisar".
La idea central es simple: al Estado no necesariamente le corresponde
administrar o prestar en forma directa los servicios educativos; pero s le
corresponde asegurar que los servicios tengan la calidad y cobertura que
exigen los nuevos tiempos. Ms especficamente, hoy se le asignan al Estado
tres grandes responsabilidades en materia educativa. En primer lugar, la
definicin de prioridades sectoriales, a travs de mecanismos de concertacin
democrtica. En segundo lugar, la evaluacin de resultados y su difusin
amplia entre los usuarios. Y, en tercer lugar, la proteccin especial o
"compensatoria" de los grupos socialmente vulnerables.
Al acentuar las funciones directivas y catalizadoras del Estado, hay un nuevo
reconocimiento de que la "sociedad civil" y el sector privado tienen un lugar
esencial e imprescindible en el avance de la educacin. Por eso, en lugar de un
"Estado educador", hoy se habla en todas partes de una . sociedad educadora".
Sin dogmatismos ni rigideces, se trata en cada caso de buscar la combinacin
ptima de actores y estrategias que mejor conduzcan a las metas acordadas.
En cuanto a los criterios de intervencin y gestin, la estrategia en boga busca
"reinventar el gobierno" y reorientar el gasto pblico en cuatro direcciones
principales. La primera es eficiencia: se trata de mejorar la relacin
esfuerzo-resultado mediante tcnicas de gerencia. La segunda es competitividad; se quiere que las inversiones del Estado eleven la productividad de las
empresas. La tercera es equidad, lo cual implica canalizar los subsidios de

149

modo ms preciso hacia los pobres. La cuarta es participacin, que significa


vincular activamente la comunidad a los programas del gobierno. Estos
criterios tericos no siempre son enteramente compatibles, de suerte que en la
prctica hay lugar para variantes ideolgicas ms o menos .economicistas" o
ms o menos "sociales". Con todo, el punto de referencia comn a las "nuevas
polticas educativas" tiene un sabor de clara estirpe liberal: eficiencia,
desregulacin, descentralizacin, "focalizacin" y participacin, son quiz las
cinco palabras-tema ms recurrentes en el debate sobre gestin educativa que
recorre al mundo y, ciertamente, a los pases todos de Amrica Latina y el
Caribe.
4.4.3. El impulso inicial
En Amrica Latina y el Caribe, la crisis del Estado benefactor tambin estuvo
asociada con la globalizacin: ni el modelo de sustitucin de importaciones
poda sostenerse, ni las aduanas podan seguir siendo una fuente esencial de
recursos para el fisco.
Pero esta crisis tuvo cuando menos tres peculiaridades. Primera: que aquel
"Estado benefactor" en realidad no haba madurado todava; si bien la red de
proteccin social se haba extendido notablemente desde los aos cincuenta,
an quedaban enormes bolsones de pobreza. Segunda: que el desequilibrio
fiscal se agudiz ms tarde y por una razn distinta de los "Estados
benefactores" clsicos; durante los ochenta, y para cubrir los intereses de la
deuda externa, el dficit fiscal se elev en muchos pases al nivel insostenible 0
un 717o u 8% del Producto Interno Bruto. Y tercera: que la administracin
pblica estaba trabada por la serie de "apropiaciones particulares" analizadas
en el Captulo 3.
La primera peculiaridad hizo que el tema de la equidad y la funcin estatal de
"compensar" o proteger a los ms dbiles siguieran siendo cruciales para
Amrica Latina y el Caribe. La segunda peculiaridad implic que el ajuste
macroeconmico de los ochenta y primera mitad de los noventa fuera ms
drstico y ms acelerado que en otras latitudes. La tercera peculiaridad
signific que las resistencias al cambio, corporativas y polticas, fueran muy
acentuadas. En otras palabras: los pases de la regin se enfrentaron
simultneamente al reto nuevo de la competitividad, al reto viejo de la
marginalidad social, al apremio de un severo ajuste fiscal, y a la reticencia de
los intereses creados. Comprensiblemente, los actuales intentos y procesos de
reforma educativa se debaten entre estas cuatro exigencias y varan en el peso
que le acuerdan a cada una.
Sin embargo, al lado positivo del balance hay que sumar un hecho del ms alto
significado: la democratizacin sostenida del subcontinente. A partir de
septiembre de 1994, y por primera vez desde el momento de la Independencia,
en Amrica Latina y el Caribe no existe ninguna dictadura militar, ningn
gobierno no elegido por voto popular (con la debatida salvedad de Cuba). En
un pas tras otro, las nuevas constituciones o reformas constitucionales

150

introducen la democracia 'participativa" al lado de la tradicional democracia


"representativa". Los espacios de deliberacin y los canales de presencia
ciudadana tienden a ampliarse da con da; la "sociedad civil" y el 'tercer
sector" pululan en iniciativas y an en ejecuciones. Las minoras tnicas,
culturales, religiosas y polticas se expresan a la luz del sol. Y todo esto tiene
repercusiones saludables sobre el contenido de la educacin; no menos, la
actividad educativa es un campo abonado para estas formas nuevas de
participacin e iniciativa ciudadanas.
Adems, la "reingeniera" del Estado surge en medio de una convergencia
ideolgica estimulada por las agencias multilaterales. Es bien visible la
impronta del llamado "consenso de Washington" sobre los programas de ajuste
y reestructuracin en los pases del rea. El "redescubrimiento', internacional
de la educacin puede confirmarse con un par de cifras: entre 1990 y 1996, las
inversiones del Banco Mundial en programas educativos de Amrica Latina y el
Caribe se multiplicaron casi 8 veces, y las del Banco Interamericano de
Desarrollo se elevaron en cerca de 20 veces. No extraa pues que el perfil de
las reformas educativas recientes haya sido profundamente influido por stas y
otras entidades de crdito y asistencia tcnica internacional.
4.4.4. Unidad y variedad
Sera falaz suponer que las "reformas educativas" fueron un invento sbito o
una imposicin externa a los pases de Amrica Latina y el Caribe. De hecho, el
movimiento reformista tiene una larga trayectoria y races curtidas en la
realidad socioeducativa de cada pas. Empero, si se la compara con otras
grandes "olas" de reforma (la de los aos sesenta, en particular) queda claro
que las propuestas actuales comparten ciertos rasgos bsicos, ciertos objetivos
y ciertos mecanismos.
Recuadro 4.3
LAS REFORMAS EDUCATIVAS DEL CARIBE
EN LA PRESENTE DCADA
Por Errol Miller West Indies University
Durante el perodo 1950-1980 se realizaron reformas sustanciales y avances
sin precedentes en la educacin del Caribe. La fuerza impulsora detrs de tales
reformas fue la reestructuracin social que sigui a la guerra y los cambios
constitucionales que llevaron a un gobierno representativo, un sufragio
universal, y un incremento del nacionalismo. Los avances ms notables de esta
poca se pueden resumir en cinco:

La expansin del servicio educativo en todos los niveles. En efecto, la


mayora de los pases del Caribe lograron una educacin primaria para todos
los nios durante este perodo.

151


La notable expansin de la secundaria, que lleg a incluir a ms de la
mitad de los nios en edad escolar de todos los pases, excepto uno.

La creacin de nuevas instituciones de nivel terciario y la garanta de


acceso igualitario a ellas,

La reestructuracin del currculo, con el propsito de promover la identidad nacional y la solidaridad caribea, por medio de la literatura nacional y
regional, la historia y la geografa, y de modelos y ejemplos que muestran una
imagen positiva de las sociedades del Caribe.

El mejoramiento de la calidad a travs de la capacitacin nacional y


regional de maestros, la investigacin y la evaluacin.
Ajuste estructural y nuevos imperativos
La recesin y el ajuste estructural de los aos ochenta frenaron el impulso que
haba recibido la educacin en varios pases. En algunos casos el resultado fue
devastador, puesto que se redujeron los presupuestos educativos en trminos
reales. Durante la dcada en curso, el Caribe ha tenido que afrontar, no slo
los retrocesos de 1980, sino tambin los nuevos imperativos generados por los
cambios globales que examina el Captulo 1 de este Informe. A este escenario
se han sumado cambios demogrficos. Como resultado del descenso en la
natalidad, hay menos nios entre 5 y 6 aos que entran cada ao a la escuela
y ms jvenes, entre 15 y 17 aos, que salen del sistema. Los cambios
tecnolgicos tienen consecuencias a largo plazo, y no slo econmicas, sino
principalmente ticas y sociales.
Las sociedades caribes ingresan al siglo xxi con una creciente preocupacin
por los rasgos de su organizacin social y por la ambigedad de los valores
sociales predominantes. En los debates sobre pedagoga, suele verse a la
escuela como atrasada e incapaz de abordar los retos contemporneos de la
tica y del comportamiento. La tecnologa en las aulas parece anticuada
cuando se la compara con la existente en muchos hogares, en la mayora de
oficinas y en el mundo de las diversiones. La tecnologa educativa luce desconectada del estilo de aprendizaje de los nios que se sienten cmodos con la
revolucin informativa y las expediciones al espacio ciberntico.
Reformas de la ltima dcada
Para comprender las reformas recientes de la educacin en el Caribe conviene
agrupar los pases segn criterios lingsticos.
Hait: Luego de muchos intentos fallidos de mejorar la educacin durante la
dcada de 1980, los cataclismos polticos del pas llevaron a una paralizacin
virtual. Con la eleccin de un gobierno democrtico en febrero de 1991, se
tomaron nuevas medidas para retomar la actividad de desarrollo de la
educacin. Sin embargo, en noviembre del mismo ao un golpe de estado no
solamente envi al presidente al exilio, sino que interrumpi el proceso de
cambio educativo y la misma operacin del sistema. En octubre de 1994 el
presidente logr regresar al pas para iniciar un nuevo proceso de reforma, que

152

an est en las etapas iniciales de planeacin, ya que es necesario reconstituir


la maquinaria poltica y burocrtica para llevarlo a cabo.
Comunidad de pases caribeos: Todos los pases del grupo han respondido a
los nuevos imperativos en forma diferente. Estas respuestas pueden clasificarse en dos grupos: los que han desarrollado planes de reforma comprensiva
y aqullos que han adoptado un enfoque basado en proyectos estratgicos. El
primer grupo est constituido por las Bahamas, Barbados, los pases de la
Organizacin de Estados del Caribe (CECS) y Trinidad y Tobago, que
respondieron por medio de comisiones nacionales o trabajos de grupo para
desarrollar enfoques comprensivos. Lo importante es destacar su metodologa.
En todos los casos se busca involucrar a la sociedad en su conjunto en un
proceso de profunda y extensa consulta. En estas consultas participan
personas y grupos del sector pblico, grandes y pequeas empresas del sector
privado, organizaciones profesionales y otras personas y grupos que representan la sociedad civil, incluyendo grupos religiosos, asociaciones cvicas,
partidos polticos, sindicatos y organizaciones no gubernamentales, maestros y
padres de familia.
El caso de los pases de la OECS merece especial consideracin por dos
razones. Primero, ocho pases decidieron planificar su futuro en educacin
sobre bases colectivas subregionales en lugar de sobre bases nacionales. Esta
es una excepcional prctica de planeacin, bajo la premisa de que la integracin educativa es una forma muy eficaz de sostener la cooperacin a largo
plazo. En segundo lugar, se trat del nico ejercicio que promova una participacin externa. El coordinador, aunque nacido en el Caribe, no era
ciudadano de un pas miembro de la organizacin. Tambin el grupo de trabajo
utiliz estudios realizados por expertos caribeos y canadienses. El segundo
grupo de pases, compuesto por Belice, Guyana, Jamaica y las Islas de Turks y
Caicos, sigui un camino liderado por proyectos especficos. Intervenciones
especialmente diseadas para afectar aspectos particulares o niveles del
sistema educativo y financiadas externamente se ejecutaban con la esperanza
de producir un impacto sobre el sistema en su conjunto. Pero an en este caso,
los pases siguieron un proceso de intensa consulta para la formulacin de los
respectivos proyectos. A pesar de los diversos enfoques seguidos para ejecutar
una reforma educativa, existen elementos y propsitos comunes que pueden
resumirse en diez puntos:
1.
Expansin y mejoramiento de calidad de la educacin temprana;
2.
Mejoramiento de la calidad de la educacin primaria;
3.
Modernizacin de las escuelas y las aulas por medio de las nuevas
tecnologas;
4.
Racionalizacin de la secundaria a travs de reformas de currculo, cambio de los procedimientos de admisin y promocin, y mejor orientacin
y consejera;
5.
Expansin de la pos-secundaria, incluyendo el uso de la educacin a distancia, y conexin ms estrecha entre la educacin superior y las
demandas de fuerza de trabajo, especialmente en los sectores

153

6.
7.
8.
9.
10.

prioritarios de turismo, servicios financieros, manufactura ligera y


agroindustria;
Aumento y mejora de la enseanza de idiomas extranjeros y su relacin
con el mercado global y el turismo;
Mejoramiento del status, salario y capacitacin de los profesores;
Reestructuracin de las finanzas universitarias, para elevar su eficiencia
y recobrar costos, con aumento del presupuesto educacional a base de
impuestos especiales;
Varios proyectos de formacin de valores y preparacin de materiales
para la educacin del carcter, la resolucin de conflictos y el desarrollo
de actitudes positivas; y
Mejoramiento de la gerencia escolar mediante un mayor compromiso de
las comunidades y padres de familia, y mecanismos para identificar responsabilidades.

El Caribe holands goza de un alto nivel de desarrollo educativo que incluye


educacin primaria y secundaria universal y es muy slido en materia de
enseanza y aprendizaje de lenguas extranjeras. Tambin existe un consorcio
estable entre la Iglesia y el Estado para la administracin del servicio
educativo. Pero, como el resto de los pases de la subregin, se embarc en
recientes reformas en las reas de currculo, desarrollo de materiales y textos
escolares, capacitacin de maestros y administracin.
Un primer rasgo bsico es el alcance fundamental o muldimensional de las
propuestas: se trata de incidir a fondo sobre una variable que se supone crtica
para todo el sistema, o de actuar de modo simultneo sobre sus facetas
administrativa, financiera, curricular y pedaggica. Otro rasgo comn es el
nfasis en la reconversin, no ya en la simple expansin cuantitativa del
sistema. Y otros ms son la bsqueda de consensos sociales y la pretensin de
continuidad en las polticas.
Por regla general -y en consonancia con lo ya dicha "reingeniera" del Estadolas reformas educacionales se proponen cuatro objetivos principales, a saber:
a) Mejorar la eficiencia del sistema en todas sus instancias; b) Adecuar el
currculo a las exigencias de la globalizacin; c) Responsabilizar a los padres de
familia y a las comunidades de la gestin escolar, y d) Canalizar los subsidios
hacia la poblacin efectivamente ms necesitada.
Las polticas y mecanismos ms a menudo propuestos o ensayados podran
agruparse de distintas maneras. Ellos incluyen: a) la descentralizacin; b) la
adopcin de criterios de mercado como decir la privatizacin, la competencia
entre escuelas o los estmulos monetarios; c) la focalizacin y los subsidios a la
demanda; d) la mayor autonoma de los planteles y su gobierno compartido por
la comunidad; e) la renovacin de currculos; f) la evaluacin de resultados; g)
la capacitacin de maestros para el cambio, h) las tecnologas teleinformticas,
y i) la vinculacin del sector privado.

154

Estos rasgos, objetivos, polticas y mecanismos en cada caso se concretan de


un modo muy diverso -y tambin muy disparejo- (ver recuadros 4.4 y 4.5).
Dentro de un mismo pas -y ms an, por supuesto, entre distintos pases- las
innovaciones tienen un carcter, un alcance y un avance tan dispares, que
resulta difcil hacer generalizaciones. As y todo, cabra clasificar las
innovaciones y reformas a lo largo de cinco dimensiones principales. Ellas en
efecto pueden ser: a) Ms o menos radicales o, si se prefiere,
"fundamentalistas"; b) Ms o menos retricas o cargadas de consecuencias
prcticas; e) Ms o menos incipientes o avanzadas en su ejecucin; d)
Originadas desde "arriba" o desde "abajo", en el Ministerio o en el aula, entre
los tcnicos o en la comunidad; y e) Ms localizadas y especficas o ms
generales y sistmicas.
Recuadro 4.4
LA POLTICA EDUCACIONAL DE MINAS GERAIS,
BRASIL
Por Ana Luiza Machado Unesco
La dcada de los noventa marca el inicio de una profunda reforma en el
sistema de educacin pblica de Minas Gerais. Algunos observadores la llaman
la "revolucin silenciosa". Minas Gerais implement un nuevo estilo de asumir
la escuela pblica, expresado en un conjunto articulado de prioridades
educativas puestas en prctica por el gobierno del Estado a partir de 1991. Las
prioridades definidas fueron:
fortalecimiento de la direccin de la escuela
autonoma de la escuela
capacitacin profesional
evaluacin de los aprendizajes
integracin con los municipios
Fortalecimiento de la direccin de la escuela
La reforma, que redujo drsticamente los niveles de repeticin y mejor en
forma considerable la calidad de la enseanza, tuvo como punto de partida el
proceso de seleccin de los directores de escuela. Anteriormente designados
por los polticos que gozaban de mayoras en las regiones, los directores de
escuelas son ahora nombrados mediante un proceso de seleccin entre
candidatos provenientes del magisterio, hecho en dos etapas. En la primera, a
los postulantes se les toma una prueba escrita para medir sus conocimientos
tcnicos y su capacidad gerencial. Los tres primeros clasificados de cada
escuela elaboran y discuten sus planes de trabajo con la comunidad escolar, la
que escoge, a travs del voto universal y secreto, al mejor candidato para
dirigir la escuela por un perodo de tres aos. En esta segunda etapa es donde
se mide la capacidad de liderazgo del candidato, requisito tan esencial para un
director como su competencia tcnica.

155

El cambio en la seleccin de los directores de escuela, aparentemente simple,


es la piedra angular de un proceso que, a travs de diferentes mecanismos y
estrategias, transfiere a la comunidad el poder de decisin sobre los rumbos
que debe tomar la escuela, poder antes concentrado en los organismos de
gobierno. Este proceso tiene, adems, la ventaja de ampliar el compromiso del
director con la comunidad escolar. junto con este cambio, el gobierno del
Estado trat de fortalecer otros instrumentos de gestin democrtica,
modificando el perfil de actuacin y ampliando el poder de los Consejos
Escolares, compuestos por profesores, alumnos y padres, quienes junto con los
directores deciden sobre los ms importantes asuntos de la escuela.
Autonoma de la escuela
Una serie de medidas complementarias se adoptaron para favorecer y estimular la autonoma de las escuelas en las reas financiera, administrativa y,
principalmente, pedaggica. La escuela recibe recursos financieros para ocuparse de su mantenimiento, administra su personal, tiene poder de decisin
sobre su calendario escolar, sobre los criterios para organizar los grupo-cursos
y sobre estrategias para acompaar y evaluar los aprendizajes. El nivel
deseable de autonoma, para que no se transforme en abandono, no puede
prescindir de una accin gubernamental decidida y pronta, capaz de asegurar
en cada escuela condiciones de trabajo indispensables para el aprendizaje y
mecanismos de evaluacin sistemtica sobre la calidad de la educacin. El
Gobierno pas a desempear un papel de asesoramiento y apoyo a las
escuelas, con una gran preocupacin por garantizar la equidad. Se implementaron acciones para reformular, actualizar y desarrollar el currculo bsico
y para recuperar y equipar la planta fsica de los establecimientos.
Capacitacin profesional
El gobierno tambin ech a andar un osado programa de capacitacin de
profesores y especialistas en educacin, que inclua cursos de emergencia para
graduar maestros, cursos de perfeccionamiento y especializacin, junto con
una oferta sistemtica de oportunidades de actualizacin. Desarroll un
programa de entrenamiento para todos los profesores que trabajan de primero
a cuarto ao de enseanza bsica, un total cercano a las noventa mil personas.
Adems, todos los directores de escuelas participan en un curso especfico que
les permite ampliar sus conocimientos pedaggicos y tcnicas de gerencia
antes de asumir su trabajo.
Evaluacin de los aprendizajes
El gobierno implant, tambin, un programa pionero de evaluacin de la
escuela pblica que implic la aplicacin, con intervalo de dos aos, de pruebas y cuestionarios para todos los alumnos de tercero, quinto, octavo ao de
enseanza bsica, segundo ao de enseanza media y ltimo ao de los cursos de habilitacin para el magisterio. Los datos globales y sectoriales de esta
evaluacin representan un valioso conjunto de informacin para que el go-

156

bierno promueva la equidad y planifique sus acciones en el sector. Ms an,


igualmente importante es que este proceso permite que cada escuela reciba
los resultados de su evaluacin y disponga de los datos con los que pueden
diagnosticar sus puntos dbiles y sus fortalezas, con el objeto de facilitar la
definicin de estrategias que mejoren los niveles de aprendizaje. Los resul tados de la evaluacin posibilitan que las escuelas elaboren, junto con la
comunidad escolar, su Plan de Desarrollo. Este plan, que tiene un alcance de
cinco aos, prev las acciones que la escuela debe implementar en funcin de
una bsqueda permanente por mejorar la calidad de la enseanza. El gobierno
asegura el traspaso de recursos financieros para que las escuelas implementen
por lo menos las acciones ms importantes previstas en sus planes, incluyendo
el entrenamiento y cursos que contribuyen al perfeccionamiento de sus
profesionales.
Cooperacin con los municipios
Las redes municipales de educacin merecieron la atencin especial de la
Secretara de Estado de Educacin. Ms que incluir a los profesores y alumnos
de las escuelas municipales en sus programas y proyectos, el gobierno cre
mecanismos de cooperacin con las Prefecturas municipales, a fin de
racionalizar el uso de la capacidad fsica instalada en el Estado y mejorar la
atencin escolar. La definicin de responsabilidades y metas fue hecha a partir
de la elaboracin conjunta de los Planes Municipales de Educacin,
incentivando a las Prefecturas que disponen de ms recursos para ampliar su
red de escuelas, posibilitando de esta manera al gobierno estadual concentrar
su participacin en los municipios ms pobres.
Algunos resultados logrados
Esta poltica ya presenta notables resultados. Cambi el clima de la escuela
con la comunidad escolar sintindose parte del proceso educativo y los alumnos gozando de un ambiente ms favorable al aprendizaje. Ya no es utopa
pensar que, en un futuro muy cercano, todas las escuelas sern capaces de
planear su propio desarrollo, definiendo sus metas en el plano
pedaggico y, en funcin de ellas, elaborar sus planes de capacitacin
profesional, adquisicin de equipos y mejoramiento de sus instalaciones entre
otros. Hoy, la gran mayora de las escuelas adquiri ya esta capacidad.
En el comienzo de 1996, nueve mil escuelas estaduales y municipales participaron de la tercera evaluacin aplicada a los alumnos de tercer grado de
enseanza bsica, que incluy pruebas de matemtica, portugus y ciencias.
La media de los alumnos, comparada con el resultado de 1992, present una
evolucin significativa. La media general del Estado, siendo 10 la nota mxima,
aument de 5.3 a 7.3 en portugus. En matemtica la media general, que en
1992 era 3.5 aument a 6.1. En ciencias, la media aument de 4.9 a 6.0.
Tan importante como el mejoramiento del aprendizaje fue constatar, en la
investigacin realizada durante esa evaluacin, que al 97% de los alumnos les

157

gusta ir a la escuela, el 92% encuentra a sus profesores muy atentos con ellos
y el 86% juzga que el ambiente de la escuela es agradable.
Para ilustrar con una tipologa de apenas dos dimensiones (Figura 4.1). Algunas
reformas son "deductivo -estructurales": se originan en el Ministerio y
pretenden cambios extensos en el sistema. Otras son "deductivoestratgicas':
se impulsan desde arriba pero slo afectan alguna variable o proceso crtico.
Las terceras son "inductivo -radicales": propuestas ambiciosas para cambiar el
sistema
educativo
desde
la
sociedad
civil.
Las
dems
son
"inductivo-incrementales": innovaciones de origen local que afectan un proceso
crtico.
Gran parte de las reformas recientes caeran bajo la primera categora. Pases
como Argentina, Colombia, El Salvador, Mxico, Panam o Paraguay han
optado por proyectos ambiciosos que se vierten en una nueva "Ley General" de
educacin. Otros pases -Chile y Jamaica, por ejemplo- se inclinan hacia el tipo
"deductivo -estratgico": cambios selectivos que el Ministerio impulsa en reas
crticas, como decir, la capacitacin de maestros o las bibliotecas escolares.
Repblica Dominicana es un raro ejemplo de reforma Inductivo radical": entre
1990 y 1994, por iniciativa del sector privado, se adelantaron estudios y
dilogos con todos los sectores de la sociedad, hasta lograr un consenso que el
Estado asumi como su proyecto global de reforma educativa. Por ltimo, las
innovaciones "inductivo-incrementales" son ms bien comunes, e incluyen
ejemplos tan distintos como la 'Escuela Nueva" de Colombia o la introduccin
de los computadores en las aulas de Jamaica; en ambos casos la innovacin se
difundi gracias al apoyo de fundaciones locales, familias y comunidades.
FIGURA 4.1
ESTRATEGIAS DE EJECUCIN DE LAS REFORMAS EDUCATIVAS
Desde arriba
Reforma
deductiva
estructural

Reforma
deductiva
estratgica

Discontinuidad
Reforma
inductiva
radical

Continuidad

Reforma
inductiva
incremental

Desde abajo

158

Una fuente importante de diversidad y riqueza en las innovaciones ha sido la


descentralizacin. Casi todos los Estados de Brasil estn adelantando
programas creativos y autnomos de reforma. El ejemplo de Minas Gerais es
especialmente estimulante (ver recuadro 4.4). En Cear, el programa "Todos
por la Educacin" busca la autonoma financiera de la escuela y la eleccin de
rectores por la comunidad. Por el Amazonas navegan barcos que llevan
servicios de educacin y salud a los ribereos. Las escuelas integrales del
Estado de Mrida en Venezuela funcionan como "islas de excelencia" en medio
de las comunidades ms pobres. El Estado de Aguascalientes, Mxico, ha
puesto en marcha un sistema de evaluacin para medir peridicamente el
rendimiento escolar y, ms adelante, examinar tambin a los maestros. En
Colombia, el departamento de Antioquia y la ciudad de Pasto han negociado
crditos independientes con el Banco Mundial. Y stas tan slo son unas
muestras de la vitalidad regional y local de las reformas en el subcontinente.
4.4.5. Ms expectativas que realizaciones
No es fcil determinar el xito de las reformas educativas. En primer lugar,
porque existen muy distintas concepciones del "xito": basta con ganar la
batalla legal en el Congreso u obtener financiacin internacional para el
proyecto? Con el buen suceso de los programas piloto? Con la institucionalizacin del mecanismo? Con sus buenos resultados acadmicos? Con
los resultados laborales y sociales que, en ltimo termino, se propuso la
reforma? En segundo lugar, porque en este campo escasean las evaluaciones
rigurosas. Y en tercer lugar, claro est, porque las innovaciones en cuestin son
demasiado recientes para pasar un juicio definitivo.
El panorama global, sin embargo, no parece muy alentador. Salvo algunas
innovaciones que se destacan -precisamente porque son excepciones la
percepcin ms comn entre los observadores tiende a ser pesimista. Muchas
reformas -o muy buena parte de las reformas- se quedan en los anaqueles de
los ministerios o en los archivos de las oficinas de planeacin. Otras muchas se
desdibujan al pasar a la prctica o avanzan con lentitud exasperante.
Raramente se llega a transformar la vida cotidiana de las escuelas, a revitalizar
las prcticas pedaggicas, a cambiar las rutinas burocrticas, a derrotar los
intereses creados.
El hecho en s no es una sorpresa. Las prcticas educativas estn demasiado
amarradas a la inercia y los aparatos educacionales son demasiado pesados
como para cambiarlos de la noche a la maana. En el caso comn a otros
varios pases de Amrica Latina y el Caribe, hay adems la ya anotada tensin
entre cuatro demandas incongruentes: la adecuacin de la escuela a la aldea
global, la tarea pendiente de la equidad, la severa restriccin fiscal y la
intransigencia de los actores. Los dos objetivos terminales -educacin con
calidad de punta y equidad- no se concilian fcilmente entre s, ni menos an
con las dos restricciones -escasez de recursos y bloqueo poltico- que a su vez
tienden a reforzarse mutuamente.

159

En este marco de mltiples objetivos y mltiples restricciones, los proyectos de


reforma en cada pas de Amrica Latina y el Caribe tienen que encarar una
serie de tensiones que alteran su contenido y limitan su eficacia. Entre dichas
tensiones se cuentan:
*La opcin "social" o la opcin "acadmica"? La opcin "social" se preocupa
por atender a los pobres tradicionales, o por "compensar" la ,nueva pobreza"
que generan los procesos de ajuste macroeconmico. La opcin "acadmica"
se preocupa por el saber de punta, la educacin para la sociedad del
conocimiento y a la luz de las nuevas teoras sobre la inteligencia y el
desarrollo psicosocial.
*La opcin de delegar (en el sector privado, en las ONGs, en la escuela, en el
rector, en el maestro, en el alumno, en la comunidad); o la opcin de mantener
el control para "asegurar" los resultados en cada caso.
*La opcin por el consenso, que suele premiar al statuquo. 0 la opcin por el
purismo, que suele entorpecer la reforma.
*La opcin por legislar, por administrar o por convencer: la suerte de la
reforma se decide en el terreno poltico -normativo, en el de la burocracia o en
el de la conciencia ciudadana?
*La opcin por la popularidad o por la seriedad: tratar de conquistarse la
opinin o tratar de educarla.
*La opcin "con el maestro" o la opcin "sin el maestro": motivar y capacitar al
docente, o apostarle a los textos, la televisin y otras ayudas educativas.
*La opcin de descentralizar para tener un mejor servicio; o la de descentralizar para que el gobierno nacional se deshaga de un servicio costoso en
tiempos de penuria fiscal.
*La opcin por los canales regulares o por los mecanismos ad hoc. Por ejemplo:
apoyarse sobre la planta de los ministerios o crear pequeos equipos de
"estrellas" innovadoras.
4.4.6. xitos y enseanzas
En medio de tantas y tan delicadas tensiones, es natural que naufraguen
muchos intentos de reforma. Pero esto hace todava ms notables los casos de
xito que se dan en la regin, comoquiera se entienda el "xito". El desempeo
reciente del sector educativo en Chile es generalmente reconocido como un
ejemplo alentador (ver recuadro 5.1). Minais Gerais, ya se dijo, es una muestra
excelente de gestin descentralizada. Uruguay est muy cerca de universalizar
la educacin inicial para nios entre 4 y 6 aos. Ocho pases del Caribe
anglfono estn integrando sus sistemas educacionales. El programa Educo en
El Salvador, las escuelas autnomas en Nicaragua, la Nueva Escuela Unitaria

160

en Guatemala, Telecurso 2000 en el Brasil, los Cursos Comunitarios en Mxico,


la Escuela Nueva en Colombia, son algunas de la innovaciones especializadas o
puntuales de la ms diversa ndole que estn funcionando a satisfaccin en
cada pas de Amrica Latina y el Caribe, como podr constatar el lector a lo
largo de los prximos captulos. Por de pronto, y a simple ttulo de prembulo,
cabe enunciar las principales lecciones que parecen desprenderse de estas
historias de xito y de no xito.
Ante todo: no es fcil mejorar la educacin o el sistema educativo. Pero,
definitivamente, s es posible.
Las mejoras suponen modificar hbitos arraigados. As, una reforma educativa
es en s misma un proceso de educacin y de aprendizaje.
La voluntad poltica es la primera condicin de xito para una reforma
significativa: claridad, decisin y liderazgo desde los niveles ms altos del
poder.

Son indispensables el consenso nacional y el apoyo de los usuarios.

Los actores del sistema, y en especial los maestros, deben participar con
entusiasmo. Esto supone liderazgo y dilogo con todos, pero no regateo al por
menor.

La reforma supone una estrategia. Una lectura inteligente -Y acertadade cules aspectos o insumos deben mejorarse en cada caso, en qu orden y
con qu velocidad.

No existen recetas ni soluciones estndar. Cada innovacin tiene ventajas y desventajas, costos y beneficios que deben calibrarse en funcin de
cada contexto.

El xito exige constancia. Sobre todo en educacin, porque el fruto de las


decisiones de hoy se cosecha maana o pasado maana.
1
G. W. Rama (1984): Educacin, participacin y estilos de desarrollo en Amrica
Latina, Buenos Aires, Kapelusz.
2
Estas tres posiciones son ilustradas, respectivamente, por J. Murname y F. Levy
(1996): Theaching the New Basic Skills, Nueva York, Free Press; D.C. Berliner y B.J.
Bruce (1995): The Manufacture Crisis: Myths, Frauds, and the Attack on America's
Pb1ic Schools, Boston, Addison Wesley; y L. Steinberg (1996): Beyond the Classroom:
Why School Reform has Failed and What Parents Need to Do, Nueva York, Simon and
Schuster.

161

CAPTULO 5
HACIA UNA NUEVA POLTICA EDUCATIVA
Desde que Deng Xiaoping admiti que "no importa si es blanco o negro, con tal
que cace ratones", la otrora cida controversia entre partidarios acrrimos de
la estatizacin y defensores de la privatizacin a ultranza, en realidad perdi
mucho de su sentido. No hay una disyuntiva tajante entre educacin pblica y
educacin privada. Hay valores y metas educacionales cuyo cumplimiento
tiene que asegurar la sociedad bajo la gida del Estado; algunos de estos
valores y metas quedan mejor protegidos cuando la gestin est en manos
privadas, otros lo son cuando la gestin es pblica. Y en todo caso hay que
advertir que "Estado" no es sinnimo de "burocracia", as como "iniciativa
privada" no es sinnimo de "abuso".
Adems de las escuelas estatales y particulares, en el proceso de educar
intervienen muchos otros actores, como se dijo en el Captulo 1. Padres de
familia, medios de comunicacin, empresas productivas e industrias de la
cultura deben pues complementar y reforzar la labor del sistema escolar para
lograr el cumplimiento adecuado de las funciones sociales e individuales de la
educacin.
Una "poltica educativa" no se reduce entonces a los establecimientos oficiales,
y ni siquiera al sistema educacional. Ms bien consiste en un conjunto de
principios, metas y estrategias que enmarquen las acciones del Estado, de las
escuelas pblicas y privadas, de las comunidades, del sector productivo y de la
sociedad civil en general. En tal acepcin amplia, la . poltica educativa" es en
realidad el tema de los tres captulos siguientes. En ste nos limitamos a
enunciar las principales directrices, cuyo alcance se ir precisando en los
contextos especficos de la educacin bsica y media (Captulo 6), la formacin
para el trabajo (Captulo 7) y la preparacin de la alta inteligencia (Captulo 8).
Las directrices en cuestin aluden a cinco materias: a) La construccin de un
consenso nacional; b) El papel del Estado; c) La eficacia de las polticas, d) El
financiamiento, y e) La administracin del sistema educacional.

5.1. Un proyecto nacional


Slo los realistas pueden soar. Este grafitti ("pintada", como ordena la
Academia) estudiantil de los aos sesenta, capta muy bien la primera condicin

162

para afrontar nuestro desafo del siglo XXI: una educacin de calidad para
todos los latinoamericanos y caribeos. Despus de revisar los esfuerzos que
hoy adelantan muchos pases de la regin, el Captulo 4 acaba de concluir que
"no es fcil mejorar la educacin o el sistema educativo". Y en efecto, sera
ingenuo subestimar la tensin entre objetivos diversos, el cmulo de intereses
creados (las "tentaciones" que llam el Captulo 3) y la limitacin de recursos
que inevitablemente se atraviesan en el camino de cambios tan ambiciosos y
tan complejos. Por trivial que parezca el punto, son muchos los proyectos
educativos que nacen muertos porque ignoran (o porque quieren ignorar) la
"correlacin de fuerzas" que existe en la sociedad y en el momento dados. De
aqu que un diagnstico acertado de la situacin y, sobre todo, una lectura
inteligente de las posibilidades y de los obstculos que implica, son requisitos
sine qua non para que la poltica educativa pueda conducir a alguna parte.
Al lado de aquellas tensiones, resistencias y escaseces, hay por supuesto que
leer los factores positivos. Unos y otros dependen de cul sea el pas y cul la
coyuntura, de suerte que aqu puede decirse muy poco al respecto. En
trminos generales, sin embargo, vale aludir a ciertas circunstancias recientes
que tienden a facilitar el nuevo proyecto educativo en toda o en casi toda
Latinoamrica y el Caribe. Entre estas circunstancias favorables, la primera y
ms importante es la presin de la historia: la sociedad global del conocimiento
se nos vino encima, y el educarse para ella no es un acto piadoso sino una
necesidad vital de nuestros pases. En segundo lugar est la fuerza inatajable
de la tecnologa; hay una revolucin en las comunicaciones y la informtica
que llegar sin remedio al aprendizaje y a la educacin. En tercer lugar, el
empuje conjunto de la globalizacin y la tecnologa ya est dando paso a un
cierto descongelamiento de los intereses particularistas que asfixian al sistema
educativo; es el caso del poltico clientelista frente a la "reingeniera" del
Estado, el caso de la industria protegida frente a la apertura comercial, el caso
del sindicalismo estrecho frente a la enseanza desescolarzada y la crisis
fiscal. En cuarto lugar, est el poder de las ideas mismas, la "nueva ideologa"
global que acenta el papel de la educacin y la necesidad de ponerla a tono
con los tiempos. Y ltimo pero quiz ms decisivo, est el viento de la
democracia poltica en todo el subcontinente, cuyo impulso se extiende a la
educacin porque ella es el derecho fundamental en una sociedad del
conocimiento.
Entre menos favorable sea la "correlacin de fuerzas" dentro del pas, ms
cuidadoso habr que ser en el diagnstico y ms inteligente en el diseo de las
estrategias. Pero no menos decidido en la intensidad del esfuerzo ni en la
direccin final de las reformas. La transformacin educativa es una necesidad
prioritaria de Amrica Latina y el Caribe; a esa prioridad hay que apostarle, an
si fueran pocas las probabilidades de xito; slo que en este evento habra que
apostar con ms lucidez, ms tino y ms decisin an.
La lucidez principia por tener claro el rumbo. En palabras de Ernesto Sbato:
"Evitemos el error de reformar la educacin como si se tratara de un problema
meramente tcnico y no el resultado de la concepcin del hombre que le sirve

163

de fundaniento"1 . Esta concepcin del ser humano tiene que ser explcita,
debatida y apropiada por todos, si es que se trata de una educacin
democrtica.
Por conviccin y por estrategia, el primer y mayor esfuerzo debe pues dirigirse
a gestar una voluntad poltica muy potente, a construir un gran consenso
nacional alrededor de la educacin, a forjar un mandato popular con energa y
nitidez bastantes para que el proceso sea duradero y capaz de vencer las
resistencias. Si la educacin va a convertirse en el proyecto pblico de Amrica
Latina y el Caribe, habr necesidad de una pedagoga popular que lo sustente,
de un dilogo paciente y transparente, de un centro de gravedad efectivo hacia
donde converjan los distintos actores y sectores en funcin de intereses
genuinamente colectivos. El gobierno, los dirigentes y partidos polticos, la
sociedad civil y el "tercer sector', los padres de familia y las comunidades
locales, los maestros y las empresas privadas, los sindicatos y las Iglesias, los
medios de comunicacin, los acadmicos y los organismos internacionales,
deben suscribir el pacto que constituya la educacin de calidad para todos en
la real prioridad de cada pas.
Es posible distinguir cinco fases en el "ciclo de vida de las reformas educativas"
2 : las etapas de conceptualizacin, ejecucin piloto, movilizacin, extensin e
institucionalizacin. La conceptualizacin se nutre ordinariamente de la
literatura cosmopolita, de la asistencia tcnica internacional y de los estudiosos
locales. La ejecucin piloto tiene carcter experimental, aunque supone algn
ingrediente de capacitacin y desarrollo institucional. La fase crtica es la de
movilizacin, pues aqu se define el grado de legitimidad y de apoyo poltico
que tendr el proyecto es decir, su intensidad, su profundidad y su duracin
eventuales. Las etapas de extensin e institucionalizacin cosechan aquella
siembra y almacenan su fruto con mayor o con menor acierto; pero un aspecto
clave de la institucionalizacin exitosa es asegurar la presencia y la vigilancia
constante de los usuarios en cuyo nombre se adelant la reforma.
As que la poltica educacional no puede seguir encerrada entre el despacho del
ministro o ministra, las dependencias secundarias de Planeacin, la oficina
central del sindicato de docentes y los archivos de la Tesorera Nacional. En
buena hora, varios pases de Amrica Latina y el Caribe han puesto en marcha
procesos de consulta ciudadana, bajo la modalidad de "foros permanentes",
"congresos pedaggicos" o "planes decenales", todos los cuales apuntan a
concertar una amplia gama de voluntades polticas, sociales y financieras en
torno al quehacer del sistema educativo. En El Salvador, por ejemplo, la
reforma iniciada en 1990 surgi de intensas discusiones multisectoriales y
recogi iniciativas de muy diverso origen, con la intencin explcita de recobrar
la unidad nacional. La movilizacin y participacin de la ciudadana en definir
las leyes o planes "marco" se ha buscado y obtenido en grados diversos en
Argentina o en Bolivia, en Colombia o en Honduras, en Uruguay o en
Venezuela. Esta actitud de apertura ha logrado asegurar apoyos de alto valor
estratgico. En el caso de Chile, el de los acadmicos y los tcnicos, lo cual ha
contribuido a darle continuidad a las polticas. En el caso de Paraguay, el de los

164

maestros, cuyos "crculos de estudio" han aportado mucho al diseo de las


reformas y al cambio desde las escuelas mismas. En el caso de Jamaica o
Repblica Dominicana, el de los empresarios, que han inspirado y promovido la
puesta al da del sistema educativo. En el caso de Brasil, de Costa Rica o de
Mxico, el de las ONG locales que desarrollan prototipos y facilitan la
comunicacin entre los investigadores, el pblico y el gobierno.
La poltica educativa es, por definicin, una poltica de largo plazo. Ahora bien:
bajo un rgimen democrtico, la nica manera de asegurar la continuidad de
las polticas es dotarlas de una legitimad slida y una base de apoyo social
amplio, bien informado y dispuesto a defenderlas (la poltica educacional del
Chile democrtico es un ejemplo notable de estabilidad, como explica el
Recuadro 5.1. As, la concertacin transparente es condicin necesaria para
que cualquier proyecto educativo llegue a ser una prctica duradera y capaz de
producir los resultados previstos. Se dir, por el contrario, que en la educacin
abundan las prcticas duraderas que jams fueron materia de discusin ni
consenso. Pero stas, cabalmente, son las prcticas de "apropiacin privada",
las prcticas de la inercia que examin otro captulo. Romper con estas
prcticas supone aquel descongelamiento y aquella convergencia en torno al
inters colectivo esto es, supone re-lanzar la educacin como proyecto pblico.
Recuadro 5.1
ESTRATEGIAS DE CAMBIO Y FACTORES DE XITO:
CHILE EN LA DCADA DE 1990
Por Cristian Cox
Ministerio de Educacin de Chile
Desde el inicio de la dcada de 1990, Chile adelanta una reforma cualitativa
del sistema escolar, orientada a mejorar los resultados de aprendizaje y la
distribucin social de la educacin. El principal rasgo poltico de la reforma es
el constituir una prioridad fundamental del Estado y de la sociedad civil.
Adicionalmente, el proceso ha contado con los recursos financieros suficientes
y con el respaldo de los gobiernos sucesivos, lo cual es esencial para llevar a
cabo cambios profundos y de largo plazo.
El eje de la reforma ha consistido en establecer gradualmente, en todos los
establecimientos financiados con fondos pblicos, unas nuevas capacidades de
diseo y ejecucin autnoma de respuestas a la demanda social por educacin
de alta calidad para todos. En funcin de ello, el Ministerio de Educacin y sus
programas intervienen a travs de un abordaje sistemtico que incluye cuatro
estrategias interconectadas de cambio de la calidad: a) accin directa sobre
los establecimientos educativos; b) incentivos y procesos competitivos; c)
redes de apoyo y externalizacin de acciones, y d) acciones de reforma del
currculo y de la jornada escolar.
Por accin directa se entiende la intervencin estatal, diseada por el gobierno
central y que acta sobre las unidades operativas "de arriba hacia abajo", con

165

programas integrales de inversin y de transformacin del proceso educativo.


Estas acciones consisten en obras de infraestructura, textos, bibliotecas,
material didctico y computadores de cobertura universal (salvo
infraestructura y computadores, que cobijan entre un 50 y un 75% del
sistema), acompaadas por programas de asistencia tcnica y capacitacin docente para la renovacin pedaggica. La accin directa es literalmente una
"inyeccin de energa" a las venas del sistema; una accin de empuje desde el
centro, que busca quebrar la inercia y poner a operar al conjunto de los
establecimientos en un nuevo marco de condiciones y prcticas, sobre las
cuales se estimulan la diferenciacin v las respuestas individuales de cada
escuela. La accin directa, adicionalmente, se especifica en forma distinta para
las escuelas de pobreza urbana y rural.
Por incentivos y competencia, se entiende una estrategia que apela a la ca pacidad de los establecimientos para movilizarse en funcin de determinados
objetivos, mediante estmulos econmicos y profesionales y en un contexto
competitivo. Se trata de una estrategia descentralizada, que opera "de abajo
hacia arriba", pues busca producir respuestas propias en las unidades de base
-escuelas y liceos- Si la estrategia precedente es un empuje a la escuela por
un ente externo, en este caso hablaramos de autopropulsin. La estrategia
referida se plasma desde el ao 1992 en uno de los componentes ms
innovativos de las polticas actuales: el de los concursos de Proyectos de
Mejoramiento Educativo (PME). Estos proyectos son elaborados por las
escuelas y liceos, para concursar a un fondo de recursos pblicos. Para
elaborar sus proyectos, los establecimientos cuentan con apoyo del sistema de
supervisin del Ministerio, y de las redes externas que los mismos liceos o
escuelas determinen. Los proyectos son evaluados en instancias provinciales
(hay 41 en el pas), y en otras diferentes a las del lugar de origen; una vez
adjudicados los recursos, cada establecimiento tiene autonoma para usarlos.
Los dineros se entregan en tres cuotas, las dos finales contra informes de
ejecucin del proyecto. El valor de los PME vara en funcin del tamao de la
escuela o liceo, su promedio es de US$7.500 y, en 1997, 4 mil de los 5 mil
establecimientos elegibles del nivel primario, estaban ejecutando un PME. En
forma adicional a los PME, IOS mecanismos referidos estn en la base del
sistema de financiamiento del sector (subvencin por alumno asistente) y de
un sistema de bonificaciones anuales a los equipos docentes del 25% de
establecimientos con mejores resultados de aprendizaje, medidos por
pruebas nacionales estandarizadas.
Las redes de apoyo para escuelas y liceos constituyen la tercera estrategia de
la reforma. En trminos institucionales, de recursos y de estabilidad, la red
ms importante es 'Enlaces" -de la cual se ocupa el Cuadro 6.12 de este
mismo Informe- Una segunda red busca articular las ofertas de asistencia
tcnica a escuelas y liceos, por parte de miles de consultores, que son
libremente contratados por los establecimientos para la solucin de problemas
especficos.

166

La reforma curricular y la extensin de la jornada escolar corresponden a la


etapa final de la reforma, y consisten en actualizar y enriquecer el contenido
de la educacin primaria y secundaria, y en pasar del sistema de doble turno, a
una jornada completa (8 horas pedaggicas) para todos los alumnos antes del
ao 2002.
El concepto que orienta a la reforma chilena no es el de un cambio legislativo,
ni tampoco el esfuerzo propio de un sistema que cada veinte o treinta aos
busca responder al desafo de ser contemporneo con su sociedad. En lugar de
esto, se trata de una pauta de cambio continuo e incremental, resultante de
unas relaciones ms abiertas entre sistema educativo y sociedad. Donde lo
importante se logra a travs de procesos donde intervienen la cspide y la
base; donde los incentivos y la competencia tienen un rol, pero tambin la
norma y, en especial, el papel proactivo del Estado respecto a los sectores ms
vulnerables. Donde las ideas juegan un papel crucial, pero tambin las
'presiones fcticas' establecidas por los nuevos medios (textos, bibliotecas,
material didctico, computadores en red) y las demandas de los nuevos
mecanismos sobre los equipos docentes (que diseen y ejecuten proyectos;
elijan libros y materiales; y contraten asistencia tcnica). Los avances de la
reforma descansan de manera decisiva sobre cinco factores:
1.
La existencia de consensos amplios sobre el papel estratgico de la
educacin en el crecimiento econmico, la integracin social y el desarrollo
democrtico. Consensos que fueron explcitamente articulados por una
comisin plural convocada por el presidente de la Repblica, y que ha hecho
posible mantener la legitimidad del proceso.
2.
La alta prioridad reconocida a la educacin por parte del gobierno a todo
lo largo de la dcada.
3.
La estabilidad macro-econmica del pas en un contexto de crecimiento,
que asegura recursos financieros, por supuesto limitados, pero sin precedentes
en su envergadura.
4.
La aceptacin pblica de las polticas. Las propuestas no giran en torno
a estructuras institucionales ni a relaciones de control, sino que se orientan a
mejorar sustantivamente el aprendizaje. Respecto de este ncleo no hay
grandes intereses en pugna, y s, en cambio, una universal percepcin de la
necesidad de "'modernizar' el esquema institucional.
5.
Continuidad y consistencia del esfuerzo. A travs de dos perodos presidenciales y de varios cambios de ministro, la poltica educativa de Chile no ha
variado en sus propsitos, orientaciones y estrategias, conservando su base de
ideas y sus equipos profesionales responsables a lo largo de la dcada.
La convergencia a su vez implica reducirse a lo fundamental, definir con toda
nitidez las grandes metas y los criterios bsicos que han de orientar durante
muchos aos las acciones de todos en materia educativa. El reglamentarismo,
el exceso de detalle, el esfuerzo vano de controlar los mil impredecibles, son

167

tentaciones tan comprensibles como peligrosas en esta etapa. Porque hacer las
cosas adecuadas es ms importante que hacer las cosas adecuadamente.
Con lo cual volvemos al comienzo del crculo virtuoso: hay que tener un norte
"claro como una lmpara y simple como un anillo", una visin de pas y de pas
educado, una idea cierta y una cierta idea del futuro que queremos, una
concepcin del hombre que mantenga el rumbo y llene de sentido los
programas, las ejecutorias y la prctica cotidiana de la educacin. El proyecto
pblico de la educacin tiene que ser una propuesta esperanzadora y
movilizadora, una voluntad poltica inatajable, un proyecto de veras nacional.

5.2. El papel del Estado


Si por "Estado" no se entiende el mero aparato administrativo -la "burocracia'es fcil convenir en que la poltica educacional, igual que cualquier otra
"poltica", es en primer y principal lugar un asunto de Estado. Del Estado
entendido como el locus institucional donde la sociedad determina sus
prioridades y se organiza para lograrlas. En este sentido, el Estado viene a ser
el eje y el responsable del proyecto educativo nacional. As lo reitera el seor
presidente de Brasil, en el texto que amablemente ha querido redactar para
este Informe (Recuadro 5.2)
Pero el Estado, el Estado aparato, no debe ni puede ser el ejecutor nico de
aquel proyecto. Desde fuera y desde dentro del sistema educativo, el sector
privado tiene unas tareas y unos espacios indelegables. Desde fuera, est por
supuesto el trabajo coeducador de los medios de comunicacin, el de los
demandantes de mano de obra calificada, o el de las industrias de la cultura.
Desde adentro, estn las escuelas, colegios o liceos, universidades e institutos
privados que ejercen su tarea en nombre de la libertad del pluralismo o,
sencillamente, de la eficiencia y la ventaja comparativa (en el conjunto de
Amrica Latina y el Caribe, estas instituciones privadas educan un 14% de los
nios de la primaria, un 23% de los adolescentes en secundaria y un 56% de
los jvenes universitarios 3 )
Recuadro 5.2
LA RESPONSABILIDAD DEL SECTOR PBLICO
EN LA EDUCACIN
Por Fernando Henrique Cardoso
Mucho se ha hablado en los ltimos tiempos, sobre el retroceso del papel del
Estado. Dada la prdida de densidad de la discusin ideolgica despus de
1989 y la tendencia virtualmente universal a la apertura de las economas y a
la liberacin de los mercados que caracteriza esta dcada, ganaron espacio los
abogados del llamado "Estado mnimo", para quienes las fuerzas del mercado,
por s solas, estaran en capacidad de determinar el curso ms conveniente

168

para la evolucin de las sociedades. Un corolario de esa tesis afirma que el


mercado debera poder funcionar libre de cualquier injerencia del Estado.
Ese liberalismo "a ultranza" entre tanto, no tiene aplicaciones prcticas
significativas y no resiste un anlisis con criterio y responsable. El mercado no
es un valor, es apenas una condicin, y como tal debe ser concebido. Es
verdad que la visin del Estado centralizador, intervencionista y "productor' ha
envejecido y no es ya sostenible en este final de siglo. As como es verdad que
los gobiernos se enfrentan hoy con demandas cada vez ms complejas, fruto
de sociedades que se sofisticaron y aprendieron a buscar caminos alternativos
y crecientemente eficientes para canalizar sus reivindicaciones.
De ese modo, es preciso hacer una profunda reflexin sobre el nuevo papel del
Estado. Reflexin que, a mi modo de ver, debe partir del presupuesto
bsico de que no se trata de lograr un simple retroceso de la accin estatal,
sino de mejorar esa accin, y de redefinir las reas donde ella es realmente
necesaria. Lo que cuenta, ms que las divagaciones tericas acerca del
tamao del Estado, es la calidad de su actuacin, en especial en el rea social.
En el mundo contemporneo, el Estado ideal debe intervenir menos y mejor,
debe estar en capacidad de definir prioridades claras y de movilizar los
recursos necesarios para que ellas se cumplan.
Por su propia naturaleza, la educacin es una de las reas donde la accin del
Estado no slo es deseable sino tambin imprescindible. En primer lugar, por
una razn social, para que se cumpla la responsabilidad estatal de proporcionar a todos los ciudadanos iguales condiciones para aprovechar las
oportunidades. En segundo, porque la inversin en educacin es la nica
manera de asegurarle a un pas, tanto a mediano como a largo plazo, condiciones de competitividad internacional y de desarrollo sostenido.
Desde el punto de vista social, la educacin es uno de los dos principales
instrumentos para atenuar las injusticias de una sociedad desigual, y una
manera de abrir el camino para que los grupos ms pobres de la poblacin
mejoren sus condiciones de vida y tengan mejores posibilidades de acceso a
los beneficios del desarrollo econmico. En otras palabras, es una forma de
asegurar ciudadana plena, en el sentido ms amplio y moderno del trmino,
para todos.
En un pas como Brasil, marcado por una distribucin de la riqueza profundamente injusta, la accin decidida del Estado en educacin se torna an
ms apremiante. De ah el nfasis prioritario con el cual ha actuado mi gobierno en esa rea, trabajando con determinacin para mejorar la calidad de la
enseanza, valorizar los profesores y garantizar el acceso universal a la
instruccin. Para eso, y como una forma de atacar ms directamente la raz de
las desigualdades, estamos dedicando especial atencin a la escuela bsica.
Consciente de la importancia fundamental de la escuela primaria, la sociedad
brasilea se ha movilizado en torno al objetivo de lograr que todos los nios
asistan a la escuela.

169

Al dar atencin diferenciada a la enseanza bsica, sin embargo, no estamos


descuidando otros aspectos de la poltica de educacin. Por el contrario,
estamos reformando la enseanza profesional y tcnica, y actuando con determinacin en el nivel universitario. Brasil dispone de un valioso patrimonio y
de una tradicin de excelencia en trminos de la enseanza superior que
estamos buscando mejorar. Introdujimos un sistema de certificacin de las
universidades -el Examen Nacional de Cursos- que permitir al Estado verificar
la calidad de la enseanza ofrecida por las instituciones acadmicas, tanto
pblicas como privadas, aumentar el nivel de responsabilidad social
("accountability") del sistema, e identificar caminos que le aseguren una
mayor eficiencia.
El proceso de globalizacin, con la intensificacin de los flujos de bienes,
capitales y tecnologas, ha aumentado el riesgo de que crezca la brecha entre
naciones ricas y naciones pobres, haciendo particularmente vulnerables a
aqullas que no se muestren capaces de una insercin competitiva en la
economa mundial. As, la sociedad contempornea debe apostar al largo plazo
a: la igualdad de oportunidades, la investigacin y el desarrollo tecnolgico, y
el estmulo a la creatividad y al emprendimiento. De ah por tanto, el lema que
se ha convertido, en este final de siglo, en una especie de mantra para
gobernantes responsables y sintonizados con su tiempo: educacin, educacin,
siempre educacin.
Independientemente de si es provista por el Estado o por particulares, la
educacin constituye un "servicio pblico"4 a la luz de la teora general del
derecho. Y de aqu se desprenden cuando menos cuatro consecuencias de
importancia. En primer trmino, se entiende que un servicio pblico es
prestado "en inters del usuario", o sea que la libertad de enseanza y dems
garantas que rodean la educacin privada existen en favor del educando
actual o potencial, no en el del simple "operador privado' del .negocio". En
segundo trmino y por eso mismo, la educacin (privada u oficial) est sujeta a
la supervisin o "inspeccin" soberana del Estado, y debe adems estar
sometida al escrutinio pblico en sus resultados. En tercer lugar, los subsidios y
estmulos del Estado a la educacin se justifican precisamente porque ella es
un servicio pblico. Lo cual tambin significa, en ltimo lugar, que los subsidios
y estmulos no se conceden a la institucin como tal, sino a aquellas de sus
funciones que constituyan genuino servicio pblico.
Una vez dicho lo anterior, vale aadir que la regla de oro en materia educativa
es igual a la de muchas otras materias: tanta iniciativa privada como sea
posible, tanta intervencin del Estado como sea necesaria. Todo cuanto el
sector privado pueda hacer bien, debe ser hecho por el sector privado; y ms:
en igualdad de condiciones, el Estado no debe remplazar a los particulares.
Pero su intervencin, directa o indirecta, ha de ir tan lejos como sea preciso: a)
Para evitar los abusos en la prestacin del servicio, y b) Para compensar la

170

insuficiencia o suplir la "falla de mercado" que afecta a la educacin en su


carcter de "bien pblico' (como el lector recordar del Captulo 3).
En sntesis, la intervencin del Estado en la educacin depende de su doble
carcter de bien pblico y de servicio pblico. Lo primero justifica los subsidios.
Lo segundo justifica los controles. Lo primero debe ceirse a criterios de la
teora econmica y lo segundo a criterios de la teora Juridica. Lo uno se
expresa sobre todo en las polticas y medidas financieras. Lo otro es de corte
reglamentario y administrativo principalmente.
Sin embargo, sea que se mire desde la ptica jurdica del "servicio pblico" o
desde el ngulo econmico del "bien pblico", la intervencin del Estado sobre
los operadores de la educacin -entidades privadas o escuelas pblicas- queda
ceida a tres grandes principios rectores:
*El principio de equidad. Subsidiar la educacin de los ms pobres, de manera
que se garantice el acceso a un servicio de calidad adecuada a quienes no
pueden pagarlo por sus propios medios. En el lenguaje de la teora econmica,
este es el caso de la falla de mercado por insuficiencia de "demanda efectiva"
para satisfacer una "necesidad mritoria". En el idioma del derecho, esto
corresponde al requisito de que el servicio pblico satisfaga las necesidades
"comunes" de los asociados.
El principio de utilidad social. Financiar las funciones del sistema educativo
que los particulares no acabaran de financiar por s solos (ejemplo conspicuo:
la preparacin de recursos humanos para la ciencia, la tecnologa no apropiable
y la mejora del "patrimonio cultural"). En la teora econmica, este es el caso
de las "externalidades"5 , que implican una "rentabilidad social" mayor que la
"rentabilidad privada". En la tradicin jurdica, este es el requisito de que un
servicio pblico atienda las necesidades "imprescindibles y soberanas" de la
comunidad (como decir la cultura nacional).

El principio de transparencia. Regular y supervisar la prestacin del


servicio educativo para que no se abuse de los usuarios. Este principio cobija
las licencias y controles tradicionales; pero, en vista de sus dificultades
demostradas, hoy se hace hincapi sobre la informacin "transparente" que
debe asegurarse a los usuarios potenciales, como la forma ms efectiva del
control. En trminos econmicos, aqu habra una falla del mercado por
"insuficiencia de informacin"; en trminos jurdicos, habra el riesgo de "dolo"
o cuando menos, de "abuso del derecho".

5.3. Eficacia de las polticas


Cualquiera que sea el contenido especfico de las polticas educativas, existen
ciertas condiciones de diseo que pueden facilitar u obstaculizar su desarrollo
exitoso. Partiendo del rumbo claro, la voluntad poltica y la adecuada divisin
del trabajo entre el Estado y los dems actores, es necesario que las
estrategias en cuestin conjuguen ciertas caractersticas decisivas para tener

171

eficacia: a) atender a los resultados y no slo a los insumos; b) no incurrir en el


perfeccionismo, y c) adecuarse a las caractersticas de cada tipo de usuarios.
Un breve comentario sobre cada uno estos tres rasgos deseables:
1. Atencin a los resultados
Ya el Captulo 3 seal cmo la discusin pblica y las polticas educativas
tienden a concentrarse sobre los insumos y procedimientos, con casi total
descuido de los resultados. Este convertir los medios en fines es una conocida
"enfermedad burocrtica", que suele afectar a las organizaciones sobrecargadas por agendas particularistas, lo cual es ms comn en el caso de
entidades monopolsticas, gigantescas y rutinizadas 6 . Aprender a pensar la
educacin en funcin de resultados es pues una especie de "revolucin
cultural", que no se lograr tan fcilmente. Por eso mismo hay que empujar el
proceso, e introducir mecanismos de presin desde dentro y, sobre todo, desde
fuera, del sistema escolar. La vigilancia de los padres y comunidades, la
exigencia de los empleadores, el seguimiento o "monitora" social sobre el
aparato educativo es, en ltimo anlisis, el nico medio idneo para que las
escuelas rindan cuentas y se dediquen del todo a lograr resultados. La
reorganizacin interna de los establecimientos educativos, la acreditacin, la
certificacin y la evaluacin de pares, son medios efectivos y concretos de
apuntalar dicha cultura de los resultados, como se dir en los tres captulos que
siguen. La misma cultura de resultados supone varias cosas, que suenan
obvias hasta que uno cae en cuenta de cun lejos estn de nuestras prcticas
actuales:

Primero, que los resultados esperados del sistema sean explcitos y socialmente compartidos.

Segundo, que la informacin sobre esos resultados sea: a) Vlida y confiable en trminos estadsticos 7 ; b) til y suficiente para la supervisin estatal
y el seguimiento social, y c) Recolectada, analizada y difundida en forma
oportuna y continuada.

Tercero, que los mecanismos de control estimulen la organizacn y accin directa de los usuarios e interesados ' en vez de reducirse a la convencional y no muy eficaz vigilancia policiva.

Cuarto, que los subsidios sean distribuidos no en simple funcin de la


inercia, sino del desempeo demostrado por los establecimientos escolares.
Atender a los resultados ms que a los insumos implica reconocer que las
funciones son ms importantes que las instituciones. La escuela, el colegio, el
servicio nacional de capacitacin, la universidad o el instituto pos-secundario,
son todos instrumentos para cumplir las diversas funciones de la educacin
respecto del alumno y de la sociedad. Instrumentos respetabilsimos, por
supuesto; pero instrumentos, al fin y al cabo. Lo cual viene a reiterar un punto
capital: los estmulos y subsidios educativos del Estado no se deben a las
instituciones como tales, sino a las concretas funciones educativas que ellas
cumplan y en el grado concreto en que las cumplan.

172

2. Evitar el perfeccionismo
La tradicional bsqueda de soluciones ptimas (Todo, Para Todos, Ya) se
tropieza con las tambin tradicionales restricciones de presupuesto, de recursos humanos y de tiempos operativos o burocrticos. La consecuencia ms
frecuente es acabar en un reguero de obras inconclusas, o en darle atencin
magnfica a unos pocos y ninguna atencin a los dems. Para prevenir este
desperdicio y este agravarse la desigualdad, no hay ms que optar por una
estrategia gradualista cuyos pasos pueden resumirse as:

Primero, establecer los mnimos, o sea precisar los insumos y estndares


que pueden producir el resultado con un menor costo unitario.

Segundo, garantizar el acceso universal, o asegurar ese mnimo de recursos a quienes no pueden conseguirlo por sus propios medios.

Tercero, programar los tiempos de entrega de tal modo que se llegue primero a los grandes ncleos de pobreza y luego a las poblaciones ms dispersas
y a aquellas subpoblaciones marginadas por razones distintas a la pobreza
(personas que requieren educacin especial, por lo regular de alto costo
unitario).

Cuarto, elevar los parmetros si y slo si ya ha sido cubierta la totalidad


de la poblacin objetivo.
3. Adaptarse a los usuarios
Este criterio parecera contradecir al anterior: aquel "paquete" mnimo
universal excluye, precisamente, las distinciones. Pero aqu se trata, tambin
precisamente, de aquellas distinciones necesarias para que gentes desiguales
accedan a resultados iguales. Es ms: tampoco se trata de que el Estado
diversifique su oferta de soluciones educativas para dar gusto a la "soberana"
de cada consumidor o para remedar un pluralismo ideolgico que debe dejar
en manos de los particulares. El punto aqu no es de principio, sino apenas de
mtodo: cmo llevar la misma educacin a grupos humanos necesitados y
distintos? Por eso, en vez de la frmula nica, inflexible y distante, hay que
buscar adaptaciones que le den ms eficacia y ms sentido a la escuela dentro
de cada grupo social. Algunas de estas variantes fueron mencionadas en el
Captulo 2, a propsito de las innovaciones pedaggicas. Algunas otras se irn
viendo en los prximos captulos, y en particular: a) Los varios tipos posibles de
educacin inicial o preescolar; b) La escuela bsica para poblaciones
marginadas y para minoras tnicas, y c) Las instituciones de formacin
profesional, las universidades y los institutos pos-secundarios que deben
formar para los diversos "oficios" y "profesiones".

5.4 El financiamiento
Antes que nada, hay que volver sobre un dato elocuente: entre 1970 y 1993, el
gasto real por estudiante en la regin aument en 75%, y este aumento ni se
refleja en los indicadores de calidad, ni se explica por cambios en la
composicin de la matrcula. El lector escptico o escandalizado por esta cifra,

173

tal vez encuentre confirmacin o consuelo en el (mal) ejemplo de los Estados


Unidos: "Por ms de tres dcadas, desde la inauguracin por los soviticos del
primer satlite del mundo, el Sputnik, sucesivos gobiernos de los Estados
Unidos se han esforzado (a veces en forma muy enrgica) por mejorar la
situacin. Los gastos reales por alumno alcanzaron una tasa anual de 3 3/4,
casi triplicndose entre 1960 y 1988. Adems, los gastos adicionales generaron
exactamente lo que pedan los defensores de expendios ms elevados: clases
reducidas y maestros ms educados y experimentados. Durante el pasado
cuarto de siglo, la tasa promedio alumno/maestro en las escuelas pblicas
disminuy de ms de 25 a menos de 15, una merma del 30%. Ms de la mitad
de los maestros actuales poseen por lo menos un mster. Ya en 1986, la mitad
de los maestros tena un mnimo de 15 aos de experiencia en enseanza.
Estos datos, considerados en su conjunto, indican la magnitud real del
problema. Los gastos se triplicaron y el rendimiento baj. Los recursos
adicionales han aumentado claramente los gastos del sistema educativo en
relacin con el pasado, pero, sin embargo, no parecen haberlo mejorado. Los
Estados Unidos no pueden esperar invertir las tendencias en educacin
simplemente desembolsando ms dinero. En nuestra opinin, tendran que
emprender una reforma que cambie en profundidad la manera de gastar. Esta
nacin tiene que examinar detenidamente la organizacin de la educacin"8
De modo pues que cuidado! Amrica Latina y el Caribe necesitan mucho ms
"espritu que carne" para que sus sistemas educativos puedan responder al
doble desafo de la equidad y de la calidad para el siglo xxi. Pero sera ingenuo
suponer que, para cumplir las ambiciosas tareas descritas en los tres captulos
que siguen, nuestros pases no debern o no tendrn que hacer un mayor
esfuerzo financiero. Debern hacerlo, porque la insuficiente prioridad de la
educacin que mencion el Captulo 3, se traduce en niveles de gasto
comparativamente bajos; y tendrn que hacerlo, porque la expansin de
cobertura y las mejoras de calidad exigirn inversiones adicionales.
El volumen de gasto adicional depender de muchas cosas: de la situacin
actual de cada pas, de su perfil demogrfico, del tipo y tamao relativo de sus
poblaciones marginadas, de la secuencia de tareas que escoja, de las
metodologas aplicadas en cada tramo escolar o para cada subpoblacin, de
las filtraciones e ineficiencias inevitables... Es ms: los costos unitarios pueden
cambiar sustancialmente -a veces hacia abajo y a veces hacia arriba- si se
adoptan las nuevas estrategias que el lector encontrar en las pginas
siguientes.
Con todo y eso, para tener siquiera un punto crudo de referencia, aplicamos un
modelo de simulacin a nuestras estadsticas del Captulo 2. El modelo,
desarrollado dentro del Banco Mundial 9, comienza por establecer el nivel de
escolaridad que debera tener la poblacin adulta (mayor de 25 aos), segn
sea el ingreso per cpita del pas o la regin respectiva: para 1990, Amrica
Latina y el Caribe resultaban tener una subescolarizacin de 1.7 aos (o sea
que, por patrones internacionales, en vez de los 4.8 aos de educacin
promedio de los adultos, deberamos tener 6.5 aos). A continuacin se

174

proyectan los niveles de escolaridad que debera tener la regin en los aos
2005 y 2020, si su ingreso per cpita crece a un ritmo lento (2% anual) a un
ritmo histrico (2.2%), o a un ritmo rpido (3%). Por otra parte, se calculan los
ndices de escolaridad que tendramos en los aos 2005 y 2020, si se mantiene
la inercia de las ltimas dcadas (expansin 9enta") y si sta se acelera de
modo paulatino (expansin 'media") o de modo acelerado (expansin "rpida").
Finalmente, para que el conjunto de los mayores de 25 aos eleve su promedio
de escolaridad, es necesario que los nios y jvenes que van ingresando al
sistema logren ms aos de educacin que sus predecesores. La Tabla 5.1
resume los resultados numricos de estas tres series de proyecciones.
TABLA 5.1
ESCENARIOS DE ESCOLARIDAD DE LA POBLACIN MAYOR DE 25 AOS,
1990-2020~
(En aos)
1990
Escolaridad requerida por el nivel de ingreso
Crecimiento lento
6.5
Crecimiento histrico
Crecimiento rpido
6.5
11.
Escolaridad proyectada
Expansin lenta
4.8
Expansin media
4.8
Expansin rpida
4.8
111. Escolarizacin de la nueva generacin
Expansin lenta
7.1
Expansin media
8.2
Expansin rpida
9.8

2005 2020

1.

7.0
6.5
8.1

7.9
7.5
9.1

5.5
5.9
6.1

6.2
7.5
8.6

9.0

8.1
10.0
11.8

Fuente: Metodologa explicada en el texto.

Ahora bien: suponiendo que se mantienen los costos unitarios de 1993 (un
supuesto dudoso, como dijimos) el gasto adicional resulta de aplicar este valor
al nmero extra de estudiantes-ao 10 que se necesitaran para llegar a los
diversos escenarios. Las conclusiones de este ejercicio complejo son bastante
simples. En primer lugar, si Amrica Latina y el Caribe no aceleran la
ampliacin de cobertura, su poblacin subeducada ser un cuello de botella
creciente para el desarrollo econmico: el actual bache de 1.9 aos, podra
llegar a 2.6 aos en el 2005 y a casi 3 aos en el 2020. En segundo lugar, para
que nuestros pases tengan un nivel de escolaridad apropiado a su nivel
esperable -y ms an a su nivel deseable- de desarrollo econmico, tendrn
que aumentar su inversin educativa en el orden de 0.7% a 1.2% del PIB
durante los prximos 25 aos.
Comparado con el 4.317o del PIB que ya estn invirtiendo los Estados de
Amrica Latina y el Caribe, aquel aumento del gasto educativo, si bien
considerable, no parece tampoco exagerado. Y en todo caso, esta nueva

175

inversin se pagara con creces por s sola. Segn cul supuesto se escoja
acerca del impacto de la educacin sobre el crecimiento econmico"11, y
segn cul escenario de escolaridad se considere, el crecimiento adicional del
producto resultante de esta inversin estara entre un 0.9170 y un 1.5% anual
durante los 30-40 aos de vida til de las cohortes educadas. De modo pues
que el "proyecto nacional" de educacin es una empresa costeable y rentable,
sobre todo si se piensa en otros gastos que pesan lo mismo o ms sobre
nuestros Estados, pero que no mejoran la productividad futura de nuestros
pueblos. El gasto militar es una referencia contundente, segn podr verse en
el Recuadro 5.3.
Los valores antedichos no deben tomarse demasiado a la letra, pues su
cmputo implica algunos supuestos relativamente "fuertes" y algunos parmetros expuestos a mrgenes de error relativamente amplios. Adems, el
estimador de gasto omite tres renglones que elevaran sustancialmente el
valor de las nuevas inversiones requeridas, a saber: a) Los costos de
oportunidad que deben asumir los estudiantes; b) La ampliacin de cobertura
pos-secundaria y vocacional, y c) La inercia histrica, que sugerira aumento, y
no estabilidad, del costo por alumno en la educacin bsica y secundaria.
Por tanto, ms all del aumento necesario de los desembolsos, en Amrica
Latina y el Caribe se impone un esfuerzo de imaginacin (que nunca nos ha
faltado) para encontrar soluciones de bajo costo, y un esfuerzo de disciplina
social (que jams nos ha sobrado) para diminuir el sobrepeso de las filtraciones
particularistas. Los captulos que siguen intentan describir algunas formas
posibles de imaginacin y disciplina en cada uno de los tramos del sistema
educativo. Por ahora bastar con enunciar dos criterios genricos, que por eso
valen para las diversas modalidades de la educacin:
Recuadro 5.3

EDUCACIN Y NO ARMAS
Por scar Arias
Durante las cuatro dcadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, la
atencin del mundo se centr prioritariamente en los conflictos, potenciales 0
virtuales, surgidos del enfrentamiento entre dos bloques ideolgicos y militares. En el ambiente internacional creado por la Guerra Fra, cada sistema
poltico, cada nacin, cada grupo y, si se quiere, cada individuo, encontr las
justificaciones necesarias para escoger una causa que mereciera todos los
sacrificios y un enemigo que encarnara todas las amenazas. Tales amenazas y
tales sacrificios fueron los elementos alrededor de los cuales se definieron las
prioridades en la inversin pblica, y una gran proporcin de sta se dedic al
gasto militar. La Guerra Fra permiti que se pospusieran el estudio y la
solucin de los verdaderos problemas de la humanidad.

176

Hoy, en la dcada final del siglo xx, la humanidad hereda un mundo


"despolarizado" y aparentemente en vas de homogeneizacin, y comienza a
descubrir la naturaleza y la magnitud de sus autnticas amenazas. Entre ellas,
la pobreza, la desigualdad, la contaminacin, la superpoblacin, el cambio
climtico, el caos poltico originado en el renacimiento del nacionalismo y de
los fundamentalismos religiosos. Para enfrentarse exitosamente a cada una, es
imprescindible elevar las poblaciones del mundo hasta niveles de educacin
que les permitan un dominio generalizado de la ciencia y la tecnologa, un
aumento sostenido de la productividad y el discernimiento tico que se
requiere para dar viabilidad permanente a la democracia y la paz. Unas
sociedades ignorantes o superficialmente educadas no estarn nunca en
condiciones de resolver los problemas del desarrollo y de la gobernabilidad, y
sern siempre vctimas de los liderazgos enfermizos que conducen a la
intolerancia y la guerra.
La educacin es, pues, el bastin ms importante con que contar la humanidad frente a las nuevas y antiguas amenazas. A fortalecer la educacin se
deben dedicar, urgentemente, ms esfuerzos, y ms recursos en todas las
naciones. Y esa urgencia tiene que ser abordada con la misma determinacin
que la desplegada en el pasado por los gobiernos y las naciones ante las
agresiones militares. La suerte futura de la humanidad depende de que se
adopte la resolucin de reorientar intensivamente, hacia la educacin, recursos
que hasta ahora se haban dedicado a otros fines, con un sentido de sacrificio
similar al que se dio cuando muchas naciones convirtieron en su mxima
prioridad el esfuerzo militar para derrotar al totalitarismo nazi.
Dnde se encuentran esos recursos adicionales que requiere la educacin,
especialmente la de los pases pobres? Pese a que los recursos de la
cooperacin para el desarrollo son cada vez ms escasos, siempre resulta
razonable proponer que buena parte de ellos se reorienten al mejoramiento de
la educacin en los pases que los reciben. Sobre todo, debemos insistir en que
la ayuda militar se reduzca, preferiblemente hasta su eliminacin, y sea
sustituida por programas de ayuda especficamente educativa.
En segundo lugar, corresponde a los gobiernos nacionales buscar una mayor
eficiencia en la utilizacin de los recursos existentes y revisar sus prioridades
en la inversin del gasto pblico. Esto debe hacerse sin que el crecimiento de
la inversin educativa sacrifique los presupuestos dedicados a la salud, a la
vivienda y a otros rubros del sector social cuyo descuido hara nugatorio el
esfuerzo educativo. Sin embargo, es evidente que, para aumentar la inversin
en educacin tanto como se necesita, a los pases pobres no les bastara con
una redistribucin de los presupuestos. Se requiere modificar sus sistemas
fiscales, de modo que las cargas tributarias sean menos injustas que en la
actualidad. Es bien sabido que los regmenes tributarios de Amrica Latina y el
Caribe, adems de contemplar cargos tributarios demasiado bajos en beneficio
de los que ms tienen, son en general extremadamente regresivos e
ineficientes en la recaudacin.

177

Por ltimo, tomando en cuenta que los procesos de reforma tributaria y de


mejoramiento de la eficiencia en el gasto son relativamente lentos y polticamente complejos, deben buscarse medidas de aplicacin ms inmediata.
Aun cuando la regin latinoamericana y caribea es la que ha avanzado ms,
en el mundo, en la reduccin del gasto militar, todava hay grandes
posibilidades de hacer de esta reduccin una fuente de recursos para reforzar
la inversin educativa.
Ir ms all en la transferencia de recursos del sector militar al sector educativo
no es imposible en una regin en la que las percepciones de amenaza externa
por parte de los pases que la integran son cada vez menos justificadas. En
efecto, la Organizacin de Estados Americanos, el Tratado Interamericano de
Asistencia Recproca y el Tratado de Tlatelolco, as como la experiencia
acumulada por los pases de nuestra regin en la solucin pacfica de conflictos
limtrofes mediante el recurso a la mediacin y al arbitraje internacionales,
definen un marco jurdico internacional en el cual las agresiones militares son
extremadamente improbables.
Por lo dems, no existe gasto ms ineficiente, ms dispendioso, ni menos
defendible desde el punto de vista moral, que aquel que se justifica con la
preparacin para la guerra. En este sentido, los gobernantes de los pases
pobres son los ms obligados a propiciar el cambio de armas por educacin
como una doble va hacia la liberacin de los pueblos del gran enemigo que es
la pobreza.
1. Recomposicin de gasto e ingresos
Si el gasto pblico ha de financiar funciones, y si ha de estar ceido a los
principios de equidad, utilidad social y transparencia, hay por supuesto mucha
tela que cortar dentro del propio sector educativo. Comenzando por controlar
las "tentaciones" (la clientelista, la populista, la reivindicacionista) y pasando
por la reorganizacin interna de la escuela, el colegio o la universidad, son
muchas las maneras posibles de ahorrar lo innecesario para dedicarse a lo
esencial. Se trata de sustituir la "planeacin" a base de presiones corporativas
por una planeacin a base de prioridades sociales, y de pasar de la
administracin por inercia a la administracin por resultados.
Un modo obvio de ganar en equidad -si se lo toma en serio- sera reencauzar
hacia los grupos marginados aquellos subsidios que hoy se filtran hacia los
estratos altos. Esta estrategia implica elevar algunas tarifas, cuyo recaudo
permitir atender los nuevos rubros prioritarios. Pero no se propone cobrar por
cobrar; se quiere evitar, precisamente, la gran inequidad que implica el que el
Estado, por falta de recursos, se limite a subsidiar a unos pocos afortunados,
mientras la mayora de los pobres tienen que aparselas por s solos.
2. De la financiacin por insumos a la financiacin por estudiante

178

En el caso de las funciones estrictamente educativas (no, por ejemplo, en el de


la investigacin universitaria) se necesita abandonar la programacin del
presupuesto segn el costo inercial de los insumos -que por lo general se agota
en el pago de la nmina- y sustituirla por la financiacin segn alumno
atendido efectivamente. Este valor per cpita debe cubrir los recursos
educativos indispensables para el aprendizaje de calidad, segn se desprenda
de la estrategia gradualista arriba mencionada.
La transferencia estatal de un pago por alumno a establecimientos privados,
mediante vales (vouchers), becas u otros mecanismos, constituye una
alternativa interesante, en especial cuando existen rigideces en la administracin de personal que impiden las transferencias directas a establecimientos pblicos. No se trata, por lo tanto, de establecer esquemas de
competencia entre la educacin pblica y la privada o de crear un libre
mercado educativo, como s lo pretenden esquemas similares en los pases
desarrollados, sino de tener una oferta ms flexible, en favor de la equidad o
de la mejor atencin a externalidades. El monto de las transferencias debe
tomar como punto de partida el costo por estudiante y los planteles pblicos o
privados que las reciban, ya sea en dinero o en especie, deben demostrar
niveles aceptables de calidad, para lo cual es indispensable contar con
mecanismos oportunos de evaluacin por resultados.
S.S. Administracin
El Estado-aparato tambin es el Estado. As que ninguna poltica educativa
puede desentenderse de la organizacin "burocrtica" del servicio, ni
subestimar la importancia de los arreglos institucionales. Concretamente, no
puede desentenderse de los dos temas administrativos fundamentales: el
factor humano, y la divisin del trabajo entre los varios componentes del
sistema. Sobre el factor humano, ya aludimos a la "semi-profesionalizacin" del
magisterio, y el Captulo 6 ahondar en el problema y en sus posibles
soluciones. Sobre la divisin del trabajo, una vez sealadas las fallas gemelas
de "debilidad de la escuela" (Captulo 3) y "centralismo" (Captulo 4), queda a
los prximos captulos el explorar alternativas especficas. Esta seccin se
limita entonces a resumir un poco y a adelantar otro poco sobre estos dos
asuntos.
1. Hacia la profesionalizacin de los directivos y los docentes
La falta de un proyecto nacional educativo, junto con las presiones clientelistas
y populistas, suelen traducirse en excesiva rotacin e improvisacin de los
mandos superiores. Por otra parte, el rpido crecimiento del sistema escolar
trajo consigo la contratacin masiva de maestros, y este hecho reforz la
tendencia hacia su "subprofesionalizacin": trabajadores relativamente
rutinarios, con escasa autonoma, salarios ms bien bajos y agrupados en
sindicatos de reivindicacin.

179

Ambas situaciones necesitan remedio. El diseo y la conduccin de la nueva


poltica educacional supone equipos de mando profesionales esto es, capaces
de aplicar el mejor saber disponible a la realizacin de este delicado proyecto
pblico, y de trabajar en funcin de los resultados: los ministerios y dems
entidades directivas deben ser capaces de entusiasmar, reclutar, retener y
aprovechar los mejores talentos tcnicos, bajo una lcida orientacin poltica.
Para avanzar hacia la profesionalizacin de los maestros -para que ellos
tambin apliquen el mejor saber disponible dentro de su aula- se precisan
intervenciones concertadas en materia de reclutamiento, fomacin inicial,
capacitacin en servicio, promocin, ambiente de trabajo, incentivos y formas
de agremiacin.
2. Descentralizacin y autonoma
La divisin del trabajo dentro del sistema educativo debe consultar dos
grandes principios. Primero, que las decisiones se tomen -y las responsabilidades se establezcan- tan cerca de los usuarios como sea posible: educar
es una tarea concreta y viviente, que necesita de toda la creatividad y la
flexibilidad para responder al alumno aqu y ahora. Segundo, que la
distribucin de responsabilidades est acompaada por un reparto congruente
de poderes y de recursos: con demasiada frecuencia en nuestros pases, a la
escuela se le piden cosas que no est en condiciones de hacer, o a un nivel de
la administracin se le exige pagar los platos rotos por otro nivel (nacional,
regional, municipal). Estos dos principios no se armonizan fcilmente en la
prctica; y tanto as que, si no sonara a caricatura, hasta podra decirse que el
gran enredo de la educacin en Amrica Latina y el Caribe consiste en que
todos predican el primer principio pero nadie se resigna a vivir con el segundo.
Esta ambivalencia se registra en los procesos de "descentralizacin" educativa.
Efectivamente, el trmino cobija realidades muy distintas, que van desde la
simple desconcentracin de algunos trmites hasta la genuina devolucin de
poder a las comunidades locales, y que puede ser impulsada por una buena -o
una menos buena- motivacin de carcter administrativo, o financiero, o
poltico, o educacional. Desde una perspectiva ms sistemtica, el Recuadro
5.4 ahonda sobre las varias dimensiones, componentes y modelos de la
descentralizacin educativa que se viene dando en nuestros pases.
Segn sean el modelo escogido y las circunstancias de cada pas, la
descentralizacin puede contribuir a cuatro objetivos de poltica educacional.
Uno, rebajar sobrecostos y elevar la eficiencia administrativa del sistema, como
parece haber sucedido en Chile, en Mxico c en el Estado de Minas Gerais
(pero no en Jamaica, por ejemplo)'12 . Dos, aumentar el gasto total del sector
pblico en educacin, como sucedi en Argentina (pero no en Mxico o en
Venezuela)' 13 . Tres, propiciar la participacin efectiva de la comunidad en la
prestacin y control del servicio (como en Nicaragua o en Minas Gerais). Y
cuatro, consultar la heterogeneidad regional
para ajustar prioridades y disear soluciones diferenciadas.

180

Recuadro 5.4
UNA CARACTERIZACIN DE LOS MODELOS
DE DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA
EN AMRICA LATINA 1
Por Emanuela di Gropello,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Cepal.
El gasto social, despus de reducirse durante los aos ochenta, aument en la
mayora de los pases latinoamericanos a principios de los noventa. Sin
embargo, hoy queda muy poco espacio para seguir aumentando el gasto
pblico, a pesar de las grandes necesidades sociales de la regin. Adems,
ms gasto no lleva necesariamente a mejores resultados. La solucin lgica al
problema consiste en aumentar la eficiencia. Entre las posibles reformas
que deberan ir, por lo menos en teora, en esta direccin, la descentralizacin
es particularmente acreditada por acadmicos y organismos internacionales. A
la base de esta conviccin est el supuesto de que una descentralizacin,
entendida como traspaso efectivo de responsabilidades en la administracin
del gasto a sub-unidades de gobierno con autonoma propia y/o a instituciones
pblicas que se sitan afuera de la esfera de gobierno, debera reducirlos
costos 2 y mejorar la provisin, actuando positivamente sobre la eficiencia
productiva y social3 del servicio. En definitiva, la descentralizacin debera
permitir una asignacin ms eficiente de los recursos y favorecer, por esta va,
el crecimiento econmico. Sin embargo, es necesario tomar en cuenta las
potenciales consecuencias de una reforma de este tipo sobre la equidad
territorial. Dadas las diferencias marcadas de solvencia fiscal y disponibilidad
de capital humano entre las reas geogrficas de un mismo pas, el traspaso
de la provi sin a sub~niveles de gobierno puede aumentar efectivamente la
inequidad.
La mayora de los pases latinoamericanos han descentralizado, o estn en el
proceso de descentralizar, la provisin de los servicios de educacin bsica o
primaria.4 Algunos, por motivaciones ms bien polticas (legitimacin del
Estado, control de situaciones conflictivas, democratizacin), otros fiscales
(reduccin del tamao de la administracin central y de sus costos, fomento a
procesos indirectos de privatizacin), otros, en fin, de eficiencia. Sin duda, se
puede decir que la descentralizacin de los servicios educativos es ahora una
megatendencia que impera en la regin. Las secuencias de implementacin de
las reformas, por niveles territoriales y/o institucionales involucrados, rea
geogrfica y competencias traspasadas, han sido distintas en cada pas, tanto
como los modelos de descentralizacin aplicados, creando, entonces, una
heterogeneidad de experiencias. Esta nota intenta caracterizar los modelos
adoptados en siete pases de la regin: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Mxico y Nicaragua.

181

Hay al menos tres dimensiones que deben tomarse en cuenta para esta
caracterizacin: el grado de autonoma entregado a los niveles sub-nacionales,
los niveles territoriales y lo institucionales involucrados, y el grado de
participacin de la comunidad en la toma de decisiones. No hay pues una
simple dicoto ma entre sistemas centralizados y descentralizados de provisin.
La caracterizacin requiere dividir la provisin del servicio en sus principales
funciones, y medir las tres dimensiones para cada una de stas. Existen cua tro
funciones principales: a) la de conduccin/regulacin/supervisin; b) la de
financiamiento 5 ; c) la funcin administrativa, que incluye la gestin corriente
y de capital de los servicios y, d) la de planificacin de las actividades
sustantivas (funcin pedaggica). Por lo general, el grado de autonoma y
participacin varan segn la funcin considerada, lo cual da lugar a siste mas
hbridos. Por ejemplo, existen sistemas con un financiamiento todava muy
centralizado 6 y una gestin administrativa y pedaggica muy descentralizadas.Establecido lo anterior, es posible calificar el modelo como ms o
menos profundo respecto de: a) la autonoma entregada (y aqu se hallan los
subtipos de desconcentracin 7 , devolucin 8 o principal/agente9); b) los
niveles territoriales e institucionales (modelos de provincializacin10 y/o
municipalizacin y/o autonoma escolar) y c) el papel de la comunidad en la
toma de decisiones (modelos participativos o no participativos).
El Estado actual de la provisin en los siete pases considerados es el resultado
de reformas puntuales o continuas en el tiempo (con trayectorias a menudo no
lineales) que han traspasado, con distinta intensidad, la responsabilidad de la
provisin a niveles sub-nacionales de tipo territorial (niveles de gobierno
intermedios y/o locales) y/o a unidades pblicas no territoriales
(establecimientos escolares). Se distinguen algunas reformas de "primera
generacin", introducidas durante los ochenta, y otras de "segunda
generacin", adoptadas a principios de los noventa. Las diversas condiciones
socioeconmicas y poltico-institucionales de partida de cada pas, as como las
distintas motivaciones iniciales de la reforma, han llevado a sistemas descentralizados diferentes por niveles involucrados, mecanismos de traspaso de
los recursos y grado de autonoma entregado en las distintas funciones. Ms
uniforme es, al contrario, el grado de participacin de la comunidad. La Tabla
5.2 indica la fecha de inicio de las reformas y el o los nivel(es) involucrados en
el proceso.

TABLA 5.2
REFORMAS ANALIZADAS EN LOS PASES SELECCIONADOS
Pases
involucrados

Fecha de inicio de las reformas

182

Nivel(es)

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Nicaragua

1978: descentralizacin educacin


Provincias
primaria; 1992: descentralizacin
educacin secundaria
1994-1995: descentralizacin educacin Departamentos
bsica
y municipios
1970 y 1980, con nfasis a partir
Municipios y escuelas
de mitad de 1980:
descentralizacin educacin primaria
1981: descentralizacin educacin bsica Municipios
1991-1993: descentralizacin educacin Departamentos
bsica
y municipios
1992: descentralizacin educacin bsica Estados
1993: descentralizacin educacin bsica.Escuelas

Fuente: Elaborada sobre la base de E. Di Gropello (1998): Descentralizacin de la


educa
cin en Amrica Latina: un anlisis comparativo", Cepal, Serie Reforma de Poltica
Pbli
ca, Nmero 57, Santiago de Chile, Cepal.

1.
Respecto de los niveles territoriales/institucionales involucrados, los
modelos son muy distintos. Algunos se han quedado en las instancias intermedias (Estados, provincias, departamentos), mientras otros han llegado a
los municipios y a las escuelas. En general, se destaca la relativa ausencia de
la escuela como actor importante en la toma de las decisiones. En casi todos
los pases, las reformas tienden a traspasar responsabilidades a niveles
intermedios y/o locales, pero hacen que las escuelas pasen a depender
financiera, administrativa y pedaggicamente de esos niveles. Slo en Brasil y,
sobre todo, en Nicaragua, la escuela ha adquirido un papel central dentro del
sistema. En cerca de la mitad de los Estados brasileos, desde mediados de los
ochenta, se est adelantando un proceso de entrega de autonoma
administrativa y sustantiva (pedaggica) a las escuelas. El ejemplo ms
acabado de este proceso es Minas Gerais donde, a principios de los noventa,
se adoptaron medidas combinadas para democratizar la gestin y para
fortalecer la autonoma escolar en las reas administrativa, financiera y
pedaggica (ver el Cuadro 4.4 de este Informe). En Nicaragua, a partir de
1993, se estimul la creacin de "centros autnomos" a los cuales se
traspasaron responsabilidades financieras, administrativas y pedaggicas de
mucho alcance. Cabe aadir que, en estos ltimos aos, se inici la entrega
gradual de responsabilidades sustantivas a las escuelas de Chile y Colombia;
sin embargo, sera necesario acompaar estas medidas con una mayor
autonoma administrativa para que la descentralizacin buscada pueda ser
efectiva.
2.
Con respecto al grado de autonoma, se nota una preeminencia de
modelos tipo principal/agente, debido a que en la mayora de los pases
analizados, alrededor del 80% de los recursos provienen todava del nivel
central y el recurso humano muestra todava un grado importante de
centralizacin 11 (casos de Bolivia, Chile, Colombia y Mxico). En algunos

183

pases, sin embargo, puede hablarse de un modelo de casi-devolucin, puesto


que aqu los niveles sub-nacionales generan directamente una mayor proporcin de los recursos, las transferencias fiscales inter-niveles son poco
vinculantes (predominio de transferencias generales 12 y/o ausencia de
directivas de gasto y/o asignacin sobre los recursos traspasados) y hay un
grado de autonoma elevado respecto de las otras funciones (casos de
Argentina, de la municipalizacin en Brasil 13 y de Nicaragua).
3.
Por ltimo, en casi todos los pases se nota una participacin de la
comunidad en el proceso de toma de decisiones generalmente insuficiente
para las exigencias de un sistema verdaderamente descentralizado. La poca
efectividad de los canales de participacin se debe, sobre todo, a la com binacin entre una escasa autonoma de la escuela y la costumbre de la
comunidad de no expresar sus opiniones. El papel de la escuela como espacio
de participacin es ilustrado por los ejemplos de Brasil y Nicaragua donde, a
travs de "consejos", los padres y docentes participan ms activamente en las
principales decisiones administrativas y sustantivas de los establecimientos.
Tambin en Chile y Colombia, la entrega de mayor autonoma a las escuelas
est estimulando la participacin de la comunidad.
De esta rpida caracterizacin puede concluirse que hay todava un amplio
espacio para profundizar los procesos de descentralizacin educativa en
Amrica Latina. Involucrar a la escuela, aumentar el grado de autonoma
financiera de los niveles sub~nacionales, e incentivar una mayor participacin
de la comunidad, son tres de las direcciones ms prometedoras. Avanzando en
esta direccin, es, sin embargo, necesario no perder de vista las potenciales
consecuencias negativas que la descentralizacin puede tener sobre la
equidad. Consecuencias que pueden minimizarse, si los criterios de asignacin
de los recursos fomentan la equidad y se prevn otras intervenciones ad-hoc.
Sin embargo, existen argumentos vlidos para temer que la descentralizacin
agrave la disparidad inter-regional, y en Chile una autoridad admite que ella
condujo a "mayores desigualdades" 14 ; pero lo contrario parece haber
acontecido en Argentina y en Mxico 15
As pues, la descentralizacin es un medio potencialmente poderoso para
cumplir ciertos propsitos de poltica educacional. Ese medio no consiste
apenas en remplazar burocracias nacionales por burocracias regionales.
Consiste en montar un mecanismo "de relojera", donde las tareas y las
responsabilidades -igual que los poderes y los recursos- se repartan de suerte
que cada quien haga lo que mejor sabe hacer.
L Esta nota se ampla en E. Di Gropello (1998): Descentralizacin de la educacin en
Amrica Latina: un anlisis comparativo, Cepal, Serie Reforma de Poltica Pblica,
Nmero 57, Santiago de Chile, Cepal.
2. Aunque descentralizar la provisin del gasto significa tambin arriesgarse a perder
economas de escala y a aumentar, por lo menos en una fase inicial, los gastos
administrativos (necesarios para que los nuevos niveles proveedores puedan hacerse
cargo de sus nuevas competencias).

184

3 Un bien es socialmente eficiente si sus caractersticas reflejan las preferencias de la


comunidad de usuarios.
4 Por educacin bsica se entiende, aqu, educacin primaria y secundaria.
5 Que incluye aspectos relacionados con el financiamiento de la reforma (combinacin
de recursos de origen central y de otros niveles, condiciones de utilizacin asociadas a
los recursos, etctera).0 sea, con la mayora de los recursos provenientes del nivel
central.
6. Modelos donde responsabilidades limitadas o muy limitadas de provisin son traspasadas a unidades territoriales y/o institucionales.
7. Modelos donde se traspasa la responsabilidad total de la provisin a unidades
territoriales y/o institucionales.
8. En este tipo de modelo, las unidades a las cuales se traspasan responsabilidades de
provisin tienen un grado de autonoma relativamente elevado en casi todas las principales funciones, pero siguen respondiendo, en gran medida, al nivel central por sus
acciones, debido a una estructura de financiamiento muy dependiente del nivel central
y a la vinculacin a normas e incentivos puestos por ste estadualizacin o
departamentalizacin, dependiendo de la estructura poltico-administrativa del pas.
9. En particular, los sueldos siguen negociados centralmente y existen estatutos
rgidos que disciplinan la carrera docente.
10. Las transferencias generales son aquellas que no tienen una destinacin sectorial
especfica.
11. Brasil, sin embargo, desde 1995, se introdujeron directivas precisas de asignacin
y gasto sobre los recursos para educacin de distintas fuentes

En trminos operativos, por lo dems, existe un cierto consenso en el sentido


de que el "centro" puede hacer mejor estas tres cosas: a) formular la poltica
general; b) regular, evaluar el desempeo de los agentes y suministrar
infomacin transparente a la ciudadana, y c) velar por la equidad, a travs de
fondos o programas "compensatorios". El resto debe dejarse en principio a los
niveles locales. Pero el consenso ms claro recae sobre otro elemento: el xito
de la descentralizacin no depende tanto de transferir funciones de una
autoridad a otra, sino de lograr que la comunidad se movilice y se aduee de
un aparato que desde siempre debi haber sido suyo. Como muestra el
Recuadro 5. 5, la presencia de la comunidad puede tomar muy distintas
maneras y expresarse de modos muy variados; el ejemplo del programa
"Educo", en El Salvador (Recuadro 5.6 y Grfico 5.1), es una ilustracin vvida
de cmo funciona la participacin.
Paralelamente con la descentralizacin, han aumentado las responsabilidades
atribuidas a la escuela o institucin educativa (por ejemplo en materia de
currculo o en el manejo de algunos recursos econmicos). Por regla general,
sin embargo, este nivel ms alto de expectativas no ha sido acompaado por

185

a) el cambio correspondiente en la "cultura organizacional (que sigue siendo de


pasividad al interior de la escuela y de paternalismo en su entorno), ni por b) la
transferencia de los medios y competencias necesarios para dicha gestin
autnoma. Estas restricciones se expresan con particular intensidad en la
administracin de personal, en la escasa iniciativa y en la limitada autoridad
del rector o director frente a decisiones administrativas (nombramientos,
traslados, etctera) que casi siempre se toman en instancias externas a la
escuela.
Pero la "autonoma" no es un asunto de mera administracin. Su valor de fondo
es dotar a cada escuela de una "personalidad" y un "proyecto" propios, de
valorar y promover sus rasgos distintivos, de suerte que acten como centros
vitales y no como simples apndices o ramificaciones terminales de un aparato
burocrtico nacional. Y es porque las caractersticas de la escuela, como
explicar el captulo que viene, tienen un efecto decisivo sobre el aprendizaje
de los estudiantes. As, la autonoma se extiende al perfil pedaggico, a la
administracin de los recursos, al manejo de la planta docente y a la capacidad
de interlocucin con los organismos gubernamentales intermedios; la
autonoma tambin concierne a la participacin de maestros, alumnos y padres
de familia en las decisiones de la escuela, y a su posibilidad de interactuar con
la comunidad de manera creativa y flexible.
Recuadro 5.5
DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA
Y PARTICIPACIN COMUNITARIA
Por Donald R. Winkler,
Banco Mundial
En varios pases de Amrica Latina y el Caribe, la descentralizacin educativa y
la participacin de la comunidad en el manejo de las escuelas han pasado del
discurso a los hechos. En zonas rurales de Mxico y de Bolivia, las familias
verifican la asistencia de los maestros. En Mina Gerais (Brasil), la Secretara de
Educacin enva a la escuela una lista de maestros altamente calificados y una
asamblea de la comunidad escolar selecciona al director, sobre la base de su
plan de trabajo trienal. En el Per, asociaciones de padres recaudan fondos
para cubrir parte de los gastos del funcionamiento escolar. En las escuelas "Fe
y Alegra" de doce pases de Amrica Latina, el Estado paga a los maestros y la
Compaa de Jess provee instalaciones escolares y la administracin. En
Repblica Dominicana y en Colombia, los padres aportan trabajo fsico en la
rehabilitacin y mantenimiento de la escuela. En los 10 Estados ms pobres de
Mxico, un programa busca educar a los padres de familia en el cuidado y la
interaccin con sus hijos.
Educacin: un bien transable en el mercado poltico
Un bien pblico, como la educacin, se negocia con las reglas de un mercado
poltico y no con la mano invisible del mercado. Los consumidores de auto-

186

mviles comunican sus preferencias directamente con el acto de compra y con


el precio que pagan por el vehculo. En el caso de la educacin, esas
preferencias se comunican indirectamente, con mecanismos como el voto
-probablemente el ms familiar para evaluar las necesidades colectivas de la
democracia-, las audiencias pblicas y la voluntad de contribuir con tiempo o
dinero a las actividades escolares.
Formas de participacin
Todas las formas de participacin requieren un esfuerzo individual. Las personas deben invertir tiempo, energa y, a veces, hasta dinero.
El voto requiere el menor esfuerzo para el ciudadano, aunque con l se elige a
representantes polticos que deciden sobre impuestos, presupuestos y polticas
educativas. En otras partes del mundo es obligatorio que los ciudadanos
aprueben los presupuestos educativos locales y los impuestos para
financiarlos. Es ms sencillo para los ciudadanos fiscalizar lo que hacen sus
representantes locales que los nacionales y, por tanto, es ms fcil hacerlos
responsables.
Las audiencias pblicas sirven para que el personal directivo solicite propuestas o evaluaciones sobre los programas existentes. En esos foros, la reaccin de los ciudadanos ofrece pistas sobre la opinin mayoritaria y sus
preferencias sobre asuntos especficos. En ellos participan directamente personas o grupos interesados, como las asociaciones de padres, maestros y organizaciones no gubernamentales.
Por su parte, los consejos consultivos aportan informacin de forma ms
continua que las audiencias; son instancias permanentes que los directivos
consultan para disear, realizar y evaluar programas o proyectos. Los consejos
consultivos pueden servir tambin para controlar a funcionarios que tratan de
lograr sus propios fines, sacrificando los intereses de la comunidad.
Los consejos escolares son autoridades con potestad para decidir y vigilar el
uso debido de los fondos, mediante la auditora, el empleo de personal
certificado y la satisfaccin de requisitos curriculares mnimos. Un consejo
escolar, con mayora de padres, puede crear mayor sentido de responsabilidad
comunitaria, presionar ms a la administracin para que escuche sugerencias
y rinda cuentas. Los consejos de mayora docente destacan la naturaleza
profesional de la educacin e infunden confianza: los maestros saben mejor
que nadie cmo practicar su profesin y son los primeros interesados en
cumplir los planes que ellos mismos ayudaron a disear. Sin embargo, una
mayora de maestros probablemente impida que la escuela asuma su responsabilidad frente a los padres, si su funcionamiento es muy deficiente. Un
consejo pluralista (padres y maestros) tomar en cuenta el juicio profesional y
las preferencias y permitir que las partes sean corresponsables de la enseanza. La autoridad que se da al consejo determina su impacto: cuanto
mayor es la autoridad, mayor la probabilidad de participacin en el gobierno
escolar.

187

Las contribuciones voluntarias de tiempo, dinero o materiales son tambin


formas de participacin que indican las preferencias de los beneficiarios,
ayudan a movilizar recursos privados y crean en los beneficiarios sentido de
propiedad de la escuela, con lo cual se estimula la rendicin de cuentas a los
funcionarios escolares.
La seleccin de la escuela es una forma activa de participacin. Hay padres de
familia obligados a matricular a sus hijos en los barrios del vecindario. Para
seleccionar una escuela diferente deben mudarse a otro barrio. Esta forma de
votar con los pies es ms efectiva cuando el manejo escolar se ha descentralizado a nivel local. La matrcula de los hijos en escuelas privadas es una
opcin generalmente reservada a las familias ricas. En muchos pases de
Latinoamrica, escuelas religiosas reciben subsidios pblicos con destino a
familias pobres. Programas como el de "vales escolares" en Chile, permiten
escoger la escuela sin incurrir en mayores gastos. Optar por una escuela comporta costos que varan segn la informacin disponible. Como muy rara vez
esa informacin es ofrecida por los ministerios de Educacin, los padres deben
recolectarla de manera informal.
La organizacin del gobierno
Las formas de descentralizacin son importantes para estimular o disuadir la
participacin. Una primera forma es la delegacin de poderes a unidades
subnacionales, autnomas e independientes, dotadas con poderes de
recaudacin y gasto. Por ejemplo, Argentina ha delegado poderes de
educacin bsica a los gobiernos provinciales y Chile a los municipales. En el
ltimo caso, los municipios reciben la mayor parte de sus ingresos del gobierno
central y cumplen requisitos mnimos en la preparacin de maestros y en el
currculo, pero gozan de amplia autonoma para contratar y pagar maestros,
aumentar los gastos educativos y determinar el uso del presupuesto escolar.
Esta delegacin aumenta la influencia de los beneficiarios sobre los servicios
provistos localmente, les transfiere decisiones educativas importantes y
mejora la sintona entre las decisiones y las preferencias de los ciudadanos y,
entre las decisiones y el rendimiento escolar.
Una segunda forma es la desconcentracin de autoridad, desde las manos de
funcionarios del ministerio hacia el director o directora de la escuela. La desconcentracin puede incluir a otros interesados, como los maestros chilenos
que ejecutan proyectos de mejoramiento educativo, diseados por las escuelas
pero financiados por el gobierno central (ver Cuadro 5.1). En Amrica Latina
cada vez es ms frecuente que las responsabilidades sean transferidas a los
consejos escolares y no al director o directora de la escuela. En Colombia,
Brasil, Mxico o Nicaragua, hay consejos escolares que deciden cmo gastar
los fondos no comprometidos con el pago del personal.
La contratacin es una variante que mantiene el control del gobierno sobre las
polticas educativas, pero contrata a autoridades locales -que pueden ser

188

gobiernos u otros entes jurdicos- para proveer servicios. Por ejemplo, en


Maring, Brasil, mediante una licitacin para cada escuela, el municipio selecciona a una cooperativa de maestros capaz de proveer la mejor calidad de
servicio, de acuerdc, on e financiamiento por estudiante proporcionado por la
municipalidad.
Eplogo. Aunque existe un cimiento terico slido sobre la participacin, todava es difcil llegar a conclusiones generales acerca de sus resultados. Sin
embargo, la participacin activa de la comunidad parece contribuir efectivamente a expresar y organizar mejor las preferencias del usuario, a movilizar
los recursos privados, a mejorar la eficiencia, y a realzar la responsabilidad de
los funcionarios pblicos y los educadores.
Aunque, en las condiciones actuales de muchos establecimientos, la completa
autonoma est lejos de ser el ptimo (pues puede incluso agudizar la
inequidad del sistema), s es acertado plantearla como meta ltima de una
programa gradual de transferencias. Esta poltica debe responder a criterios
como el tamao ideal de las unidades escolares, la factibilidad de su control
por parte de los padres de familia y la posibilidad de compartir recursos con
otras entidades. Cuando la ubicacin de los establecimientos haga imposible
que se conviertan en unidades autosuficientes (el caso de las escuelas rurales
y de muchas escuelas urbanas marginales), es necesario agruparlas bajo un
ente administrador lo suficientemente prximo, a travs del cual puedan
proporcionrseles estos apoyos.
En el caso de la universidad, importa entender que la autonoma no es un
privilegio gratuito o corporatista, sino una condicin esencial para el libre
ejercicio de la ctedra, el pensamiento y la investigacin. Por lo mismo, debe
respetarse la autonoma acadmica, administrativa y de gestin universitaria,
desmontando el engorroso andamiaje de reglamentos y controles formalistas
por parte de la burocracia estatal. En cambio, la universidad deber demostrar
su eficacia, para lo cual es indispensable que aprenda a ser medida por sus
resultados y a rendir cuentas claras ante la sociedad.

Recuadro 5.6
EDUCO, LA OTRA BATALLA
Desde 1991, y en medio de una sociedad rota por el conflicto armado, gobernantes, insurgentes, empresarios, maestros y campesinos salvadoreos
participaron en la que quizs fue la nica batalla que los enfrent y de la cual,
probablemente, germinaron tambin cimientos para la negociacin poltica y
los acuerdos de paz: la batalla por la educacin de los nios de las zonas
rurales.

189

El programa Educo (Educacin con Participacin de la Comunidad) es una


modalidad de gestin descentralizada, donde la ciudadana asume funciones
de asignacin directa de recursos, contratacin de maestros, control de calidad
y evaluacin por resultados, con acompaamiento y apoyo del Estado. Una
escuela Educo es administrada por la 'Asociacin Comunal para la Educacin"
(ACE), integrada por padres previamente capacitados que, con el apoyo de los
maestros, manejan los recursos asignados por el Estado, por fundaciones
privadas o por la propia comunidad. Los padres manejan el recurso y los
maestros fiscalizan. La asociacin tiene una personera jurdica que le reconoce
capacidad de negociacin ante el Estado, la comunidad y terceros; le otorga
capacidad de gestin y le obliga a rendir cuentas ante un agente fiscal. Los
mecanismos son muy sencillos y de fcil aprendizaje y reproduccin, para que
los padres se apropien de ellos.
La ACE contrata a los maestros y el ministerio paga los salarios. El maestro se
escoge de una lista presentada por inspectores del Ministerio de Educacin.
Las normas de control previo de calidad son universales, pero la contratacin
es individual, lo cual evita que el sindicato vea al programa como su enemigo
real o potencial. Los contratos se renuevan cada ao, previa evaluacin del
desempeo por parte de la ACE. Esta es una innovacin importante, porque
antes los maestros oficiales eran inamovibles. Sin embargo, la experiencia ha
demostrado que con ese control los profesores se dedican ms das al ao y
ms horas al da, mientras que los padres desarrollan un mayor sentido de
pertenencia a la escuela y se sienten socios del proyecto educativo.
Adicionalmente, Educo se ha convertido en un vehculo de renovacin y
fortalecimiento pedaggico para los maestros, pues los supervisores del
Ministerio ahora evalan mucho menos los procesos y ms la calidad de la
educacin.
Adems de pagar el salario del maestro, el Estado asume la adecuacin de las
aulas y la dotacin de una pequea biblioteca. Los padres se encargan de
comprar materiales como tizas y cartillas, e incluso de pequeas reparaciones
del aula o de los pupitres. Se crea que las compras al por menor re sultaban
ms costosas; pero Educo ha comprobado que este sobrecosto resulta
compensado con creces por el ahorro en la distribucin de materiales desde la
antigua oficina central.
Las escuelas de Educo fueron creadas en sitios donde nunca antes haba
funcionado una escuela o donde haba sido cerrada por falta de docentes, bien
por ser reacios a trabajar en lugares apartados o bien porque la guerra los
hubiera desplazado. El desarrollo inicial del programa no tuvo mayores
resistencias, porque Educo no apareci para sustituir el sistema escolar existente, ni fue anunciado como la revolucin que deba romper con el pasado ni
acabar con el estatuto docente o los pactos colectivos. Al revs, era una
propuesta para ampliar cobertura, satisfacer una necesidad sentida y generar
empleo docente, factor nada despreciable para un gremio con altos niveles de
desocupacin. El sindicato no vio en el programa a un enemigo y desde el
Estado nadie sinti que se le amputaban o amenazaban sus derechos. La

190

cohabitacin de dos administraciones paralelas en buena medida explica el


arraigo del programa, no obstante que los primeros maestros Educo ganaban
menos que los adscritos al sistema tradicional.
En sus comienzos, el programa despert tal inters entre los campesinos que a
menudo fueron creadas tantas asociaciones como aulas existieran. Incluso la
escuela tradicional y la de Educo llegaron a funcionar en el mismo local y en
diferentes jornadas. Ni ms ni menos, el programa se multiplic siete veces
entre 1991 y 1996.
El carcter innovador de las Educo radica en que, de una manera autnoma y
comunitaria, ayudan a resolver las necesidades ms elementales de educacin
en el rea rural, y gracias al exitoso empeo puesto en replicarlas, llegaron a
convertirse en el modelo oficial de extensin de cobertura en las reas rurales.
El programa ha atendido a ms de 170.000 nios, ha dado empleo a cerca de
4.000 maestros y ha creado 1.700 ACE.
No obstante sus logros, Educo enfrenta obstculos y desafos provenientes de
varios frentes. Uno es el de los maestros. Muchos de ellos no cuentan con la
capacitacin adecuada, otros prefieren la estabilidad laboral de la escuela.
Otro frente es la falta de inters y participacin de algunas comunidades, y la
ausencia de una cultura que permita la relacin de trabajo estable entre los
padres de familia y los directores de las escuelas. Tambin la excesiva
centralizacin de los organismos que procesan los fondos y los recursos genera
constantes dificultades logsticas. Pero el programa contina en un esfuerzo de
adaptacin, que lo ha convertido en modelo para la educacin rural.

1
Citado por J. C. Hidalgo (1996): Financiamiento de la educacin superior, Conferencia
Regional sobre Polticas y Estrategias para la Transformacin de la Educacin Superior en
Amrica Latina y el Caribe, Cresalc-Unesco-Ministerios de Educacin Superior de la Repblica de
Cuba, La Habana, 18-22 de noviembre, p. 43.
2
A. Silva, editor (1996): Implementing Policy Innovations in Latn Amrica: Politics,
Economics and Techniques, Social Agenda Policy Group, Inter-Arnerican Development Bank,
Washington, D.C.
3
El peso relativo de la educacin privada vara por supuesto de un pas al siguiente:
mientras en Cuba la educacin es pblica, son privados un 61% de la matrcula primaria en Hait,
un 68% de la secundaria en Guatemala, y un 71% de la universitaria en Repblica Dominicana.
Banco Interamericano de Desarrollo (1996): Informe de progreso econmico y social
1996,Washington, D.C., BID, pp. 292 y 348. C. Carca Guadilla (1996): Situacin y principales
dinmicas de transformacin en la educacin superior, Ctedra Unesco de la Universidad de los
Andes, Caracas, Ediciones Cresale-Unesco, p. 270.
4
La discusin tal vez ms rigurosa sobre el "servicio pblico" est en la obra clsica de
Lon Duguit (1927/1931): Trait de Droit Constitutionnel, Pars, E. de Brocrard, Vol 1, V, pp. 173
ss.
5
Se denomina externalidad a los beneficios o costos que afectan a grupos sociales
distintos de los actores directos de una actividad o proyecto. Un ejemplo familiar es el costo
ecolgico de una carretera o una fbrica

191

6
El fenmeno del desplazamiento o distorsin de fines (goal displacement) en
organizaciones complejas ha sido ampliamente documentado en la literatura administrativa; la
formulacin clsica del problema se encuentra en R. K. Merton (1957): Social Theory and Social
Structure, Glencoe, Free Press, pp. 198 ss.
7
"Validez" y "contabilidad" son conceptos bastante complejos de la teora de la medicin;
en trminos llanos cabra decir que un indicador es "vlido" si mide lo que quiere medir y es
.confiable' si reporta el valor real.
8
J.E. Chubb y E.A. Hanushek (1992): SettingNational Priorities: Policyfor theNineties,
Washington, D.C., The Brookings Institution, citados por J.C. Tedesco (1994): "Tendencias actuales
de las reformas educativas", Unesco-Orealc, Boletn Proyecto Principal de Educacin en Amrica
Latina y
el Caribe 35 (diciembre), p. 5.
9
J.L. Londoo (1996): Pobreza, desigualdad y formacin de capital humano en Amrica
Latina, 1950 2025, Banco Mundial, Temas de Debate: Investigaciones en Curso, Washington,
D.C., Banco Mundial.
10
Los costos de la educacin universitaria no se incluyen en estos clculos, porque
produciran serias distorsiones; tampoco se incluyen los costos de la educacin vocacional
porque no existen estimaciones confiables para el conjunto de la regin. Esta omisin equivale a
excluir de las proyecciones financieras el costo extra de la universidad y de la formacin
vocacional (segn se propone en el Captulo 8) lo cual por supuesto subestima el esfuerzo
financiero total.
11
Del Captulo 1 se recordar que cada ao de escolaridad adicional eleva el producto total
en entre 4% y 9%, y que este impacto es mayor cuando se habla de los primeros aos de
escuela; para el conjunto de Amrica Latina y el Caribe, el rango parece estar entre 6 y 7%.
12 E. B. Fiske (1996): Descentralization of Education: Politics and Consensus, World Bank,
Directivesin Development, Washington, D.C., World Bank, pp. 24-216.
13 Ibdem, p. 26.
14
R. Lagos (1993): "Quality and Equity in Educational Decentralization:The Case of Chile",
Forum
for Advancing Basic Education and Literacy, 2 (3): p. 4
15
J. Prawa (1993): "Educational Decentralization in Latin Amrica: Lessons Leamed",
International journal of Educational Development, Vol. 13, No. 3, pp. 253-264.

192

CAPTULO 6
EDUCACION BSICA Y MEDIA
La tarea de formar ciudadanos adultos -la de socializar, transmitir la cultura,
formar para la ciudadana y el desempeo productivo en un mundo construido
sobre la racionalidad cientfica- es una funcin adscrita primordialmente a los
primeros tramos del sistema escolar, a la educacin general', "para nios y
adolescentes", "para todos", "universal", u "obligatoria" (aunque ninguna de
estas varias denominaciones es del todo exacta).
La tendencia a prolongar dicho perodo de educacin obligatoria es comn a
casi todos los pases de Amrica Latina y el Caribe. En la mayora de los casos,
esta tendencia se ha traducido en la extensin "hacia arriba" del ciclo de
primaria, hacia una educacin bsica que por lo general absorbi la educacin
secundaria o parte de ella 1. Y aunque la aspiracin de proporcionar a todos
una escolaridad ms prolongada puede verse como un signo positivo, esta
decisin no soluciona, y puede incluso agravar, problemas ya existentes, como
son: a) la calidad deficiente de la escuela bsica, b) la escasa prioridad que
merece el preescolar, en especial para los grupos menos favorecidos, y c) la
ambigedad acerca de los propsitos y organizacin de la educacin media.

6.1 Los aspectos crticos


6.1.1 Mala calidad de la educacin bsica
6.1.1.1 Resultados deficientes
Los estudiantes no estn aprendiendo. Las altas tasas de repitencia y desercin, al igual que los bajos niveles de rendimiento acadmico reseados en
el Captulo 2, son pruebas fehacientes de la mala calidad de nuestra educacin
general. Las numerosas investigaciones sobre este particular permiten
destacar cinco principales factores explicativos, as:

La mayora de los estudiantes proviene de hogares pobres, cuya


privacin material y limitado capital cultural reducen severamente la capacidad
para aprender. Las deficiencias en el cuidado fsico, junto con la falta de
estimulacin temprana, inciden muy negativamente sobre el desarrollo
cognitivo de los nios, que muchas veces llegan a la escuela prcticamente
"ineducables".

193


Por lo general, las escuelas de los pobres son tambin escuelas pobres.
Los edificios estn en mal Estado y los servicios pblicos son inadecuados. Se
carece de los recursos educativos mnimos para el aprendizaje. La jornada es
tpicamente ms corta que en las escuelas privadas de clase media; y el poco
tiempo disponible no se utiliza de manera eficiente. Los docentes estn
desmotivados y su nivel de preparacin deja mucho que desear. La escuela en
realidad no enriquece el clima cultural de la comunidad. circundante. Y as la
educacin, llamada a compensar la desventaja de los nios provenientes de
hogares menos pudientes, contribuye ms bien a perpetuarla.

La ausencia de una cultura de resultados implica que la escuela no se


sienta -ni tampoco se haga- responsable. Segn fue dicho en el Captulo 3, la
manera como tradicionalmente se ha organizado la educacin pblica exime a
las escuelas de evaluacin y control por parte de sus usuarios (los estudiantes
y sus familias) y de la sociedad en general. Nadie es directamente responsable
por el resultado final del proceso educativo . Si los alumnos no aprenden, esto
puede achacarse a causas mltiples, remotas e impersonales. Que las
asignaciones no alcanzan para nombrar los maestros necesarios. Que los
profesores no estn debidamente preparados (por defectuosa formacin inicial,
o por baja inversin de la autoridades en su entrenamiento). Que los nios no
llegan al aula en condiciones de aprender (provienen de hogares pobres). Que
este o aquel recurso educativo no estuvo disponible de manera oportuna. En
fin: nadie investiga el asunto, cada quien le pasa la pelota al otro y al fin de
cuentas nadie da cuenta.

A lo anterior se suma el hecho de que la comunidad no sabe bien para


qu van los nios a la escuela. Es comn que los reclamos aislados de los padres se refieran al maltrato de los nios o al ausentismo de los profesores. A
falta de objetivos explcitos, compartidos a manera de un contrato tcito, y de
mecanismos sistemticos de evaluacin, la nica funcin sobre la cual puede
ejercerse algn control es el cuidado del menor mientras dura la jornada. La
proteccin -la "guardera"- y no el aprendizaje tiende as a convertirse en la
principal misin de las escuelas.
Ultimo y no menos importante, no cabe duda acerca de la
responsabilidad directa de los docentes sobre los resultados del sistema
escolar. Ya el Captulo 2 aludi a sus precarias circunstancias de reclutamiento,
calificacin, remuneracin y satisfaccin con el trabajo: por eso existe una
tendencia a culpar al profesor por el mal desempeo de los alumnos. No obstante, la relacin unvoca entre capacitacin del docente y rendimiento
acadmico del alumno ha sido puesta en duda por diversos estudios 2 lo cual
ha dado pie a que se reduzcan las partidas destinadas a la capacitacin en
servicio y a formular polticas de calidad que restan importancia, e incluso
llegan a ignorar al maestro como factor determinante para el aprendizaje.
Pero, por ms que las nuevas tecnologas estn revolucionando el modo de
acceder al conocimiento, los maestros juegan y seguirn jugando un papel
capital en el proceso educativo. Cosa distinta es la dificultad para establecer la

194

relacin precisa entre caractersticas del docente y aprendizaje del alumno.


Comnmente se insiste en la defectuosa formacin inicial de los maestros y en
la ineficacia de estrategias compensatorias en forma de cursos de capacitacin
en servicio. Y en todo caso la docencia, como not el Captulo 3, tiende a
configurar una "semiprofesin", no slo por los niveles de ingreso
relativamente bajos, sino y ante todo por las condiciones caractersticas de su
ejercicio.
En consecuencia, las propuestas actuales para mejorar la educacin a partir de
intervenciones sobre el recurso humano, llevan implcita una dura crtica a las
condiciones de semiprofesionalidad del trabajo docente 3 : al quehacer aislado
e individual, que no estimula la discusin ni el trabajo en equipo y obliga al
maestro a solucionar por s solo los problemas que encuentre; a la poca
capacidad de innovar; a la indiferencia por los resultados; a la
desprofesionalizacin de los supervisores y encargados de la educacin de los
niveles bsicos.
Por su parte, las legislaciones nacionales que han resultado de procesos de
negociacin laboral estn lejos de contribuir a una percepcin social del
maestro como profesional. Segn explicara el Captulo 3, las leyes o "estatutos
11 protegen la estabilidad sin importar mucho la calidad o los resultados del
trabajo; los sistemas de promocin no favorecen la competitividad ni premian a
quienes muestren rendimientos. En la prctica, las agremiaciones sindicales
desplazaron a las asociaciones profesionales, inhibiendo el desarrollo de
comunidades acadmicas organizadas en torno a la bsqueda de excelencia.
6.1.1.2 Incierto sentido de la educacin bsica
Ms all de los malos resultados acadmicos y de los factores que contribuyen
a explicarlos, la preocupacin de la hora recae sobre el sentido mismo que
deba darse a la educacin general. La revolucin tecnolgica y la globalizacin
tienen por qu multiplicar las incgnitas acerca de los contenidos y los
mtodos de enseanza que mejor podran asegurar la formacin integral de las
generaciones venideras.
La escuela tradicional ha operado sobre el "principio de secuencia" o acceso
gradual al conocimiento, segn la edad y el grado de madurez del individuo.
Dicho principio subyace a una de las pautas ms arraigadas en el
funcionamiento de nuestros sistemas educacionales, consistente en suponer
que cuanto ms bsico es el contenido de la educacin, menos atencin
requiere4 . Este patrn se refleja tanto en la asignacin de personal docente
(los mejores profesores tienden a abandonar los primeros grados) como en la
de recursos fsicos y financieros (los colegios de secundaria tienden a estar
mejor dotados que los de primaria y el costo por estudiante es ms alto en los
grados superiores).
Sin embargo, el principio de secuencia, aparentemente "natural", comienza a
ser puesto en entredicho por dos contados: de una parte, por la difusin
indiscriminada de informacin que llevan a cabo los medios masivos; y, de otra

195

parte, porque las que hoy se consideran competencias bsicas pueden (y


deben) formarse durante las primeras etapas de la vida.
6.1.2 La educacin preescolar no ha sido prioritaria
Los primeros aos de vida son esenciales para la formacin de la inteligencia y
la personalidad. La mayor parte de las clulas cerebrales y las conexiones
neuronales se desarrollan durante los dos primeros aos. En el desenvolvimiento del cerebro, esencial para aumentar el potencial de aprendizaje,
intervienen no slo la salud y nutricin de los pequeos, sino el tipo de
interaccin social y las oportunidades que encuentran en su entorno (ver
Recuadro 6.1). Por esta razn es tan importante la atencin educativa durante
la primera infancia. En particular, como se not desde el Captulo 2, el cuidado
de los nios provenientes de familias marginadas tiene un enorme potencial
para compensar las carencias de los hogares y contribuir de manera definitiva
a romper el crculo vicioso de la pobreza.
Recuadro 6.1
EDUCACIN: INFLUENCIAS
EN LA TEMPRANA INFANCIA
Por Aparna Mehrotra,
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Una investigacin llevada a cabo en Chile explica cmo las diferencias en el
desarrollo psicomotor en la temprana infancia, que surgen claramente a partir
de los 18 meses y se incrementan de all en adelante, tienen una relacin
directa con la pobreza, de tal manera que el 40% de los nios provenientes de
familias pobres muestran un retraso en su desarrollo a la edad de un ao. En el
50% de los nios se encontr un retraso en el desarrollo del lenguaje, en el
30% en su desarrollo visual y motor, y en un 17% en su motricidad gruesa
Desarrollo del cerebro e influencias: la investigacin biolgica y educacional
demuestra que el desarrollo de la inteligencia, la personalidad, y el comportamiento social en los seres humanos ocurre ms rpidamente durante los
primeros aos. De hecho la combinacin entre la tasa de crecimiento del
cerebro durante los dos primeros aos y el efecto de la estimulacin sensorial
sobre la estructura y organizacin de los senderos neuronales, explica por qu
la mitad de todo el desarrollo potencial del intelecto se haya producido antes
de los cuatro aos de edad.
1.
M.E.Young,EariyChildhoodDevelopment:InvestingintheFuture.WorldBankWashington, D.C., 1996.

Segn la Carnegie Task Force on Meeting and Needs of Young Children 2

196


El desarrollo del cerebro antes de la edad de un ao es ms activo y
extensivo de lo que se crea con anterioridad. Los meses inmediatamente
siguientes al nacimiento son crticos en trminos de la maduracin psicolgica
del cerebro. Durante este tiempo el nmero de sinapsis -las conexiones que
permiten que se produzca el conocimiento- aumentan veinte veces;

Antes del nacimiento, los genes aparentemente establecen el quantum y


el fundamento bsico de las neuronas (el disco duro del cerebro). Despus del
nacimiento, la experiencia y la exposicin a factores como el lenguaje, el
contacto visual, la visin, los sonidos y el tacto, determinan los senderos entre
neuronas, al generar las conexiones elctricas entre ellas. Estas conexiones
neurolgicas -que constituyen la base del pensamiento racional, del
razonamiento y la solucin de problemas- al parecer quedan establecidas a la
edad de un ao;

El desarrollo del cerebro es mucho ms sensible a las influencias del


ambiente de lo que se sospechaba. El estrs a temprana edad puede afectar
de forma desfavorable y permanentemente el funcionamiento del cerebro, el
aprendizaje y la memoria. La investigacin cientfica provee las bases para
afirmar que los nios que experimentan tensin extrema en sus primeros aos
son ms vulnerables a una serie de experiencias cognoscitivas, de
comportamiento y emocionales impuestas por el mundo externo;
La influencia del ambiente temprano sobre el desarrollo del cerebro es muy
duradera. Los nios que disfrutaron de interaccin estimulante con otros nios
y con juguetes -y que adems tuvieron buena nutricin muestran un mejor
desarrollo de las funciones del cerebro a la edad de 15 aos, que aquellos
nios desnutridos o no expuestos a estimulacin temprana. Los impactos
parecen ser acumulativos 3
Adicionalmente, nuevos estudios demuestran la influencia de la msica
meldica sobre el potencial educativo y sobre la inteligencia en el sentido ms
tradicional. La msica parece afinar las capacidades cerebrales, al forjar
nuevas conexiones neuronales que mejoran las capacidades matemticas,
espaciales, y de alto pensamiento. Parece ser que la inteligencia musical se
cruza y complementa con otras inteligencias, como la lingstica, la quinestesia
corporal, la lgico -matemtica, la espacial y la personal.
2.
Carnegie Task Force on Meeting the Needs of Young Children. 1994. Starting
Points: Meeting the Needs of0ur Youngest Children. Nueva York: Carnegie Corporation
of Nueva York.
3.
The Consultative Group on Early Childhood Care and Development,
Coordinators' Notebook: An International Resource for Early Childhood Development,
1997.

Educando a los padres: durante los ltimos 15 a 20 aos los estudios sobre
educacin en la temprana infancia han ido cambiando hacia un enfoque ms
sensitivo a la cultura, la familia, la comunidad y el medio ambiente. Como
resultado de ello, se hace ms nfasis sobre la calidad de la interaccin de los
nios con sus seres ms cercanos.
Los padres son los maestros tempranos de los nios, y los estudios demuestran que el fortalecer la habilidad de la madre para estimular a sus hijos y

197

alentarlos a aprender, puede crear el escenario para el xito adulto. Ms


concretamente:

El evaluar la calidad de la interaccin entre el nio y las personas ms


cercanas a la edad de un ao, es una mejor forma de predecir su desarrollo
psicolgico entre los 4 y los 5 aos, que el evaluar individualmente al nio a la
edad de un ao;

El contacto entre el nio y quienes cuidan de l debe ser estable y


recproco. Este proceso de interdependencia y construccin de la confianza
producir un ptimo desarrollo que marcar al infante para el resto de su vida;

Tan temprano como un mes despus del nacimiento, los bebs


empiezan a observar y a imitar activamente un comportamiento fsico y
emocional hacia sus padres.
Gnero: lograr la equidad de gnero en la educacin hoy en da es deseable
desde los puntos de vista tico y econmico. Las nias obtienen un beneficio
considerable de la intervencin y la educacin en la temprana infancia, dado
que la barrera de la inequidad de gnero frecuentemente las afecta an antes
de entrar a la escuela colegio. Estudios de diversas culturas demuestran que
las nias que participan en programas para la temprana infancia estn ms
preparadas para ingresar al sistema educativo.
Finalmente, se sabe bien que los programas integrales de desarrollo durante la
primera infancia ayudan a prevenir la desnutricin, el retraso mental y la
insuficiente preparacin para ingresar a la escuela. Las investigaciones
llevadas a cabo durante las ltimas tres dcadas han demostrado adems que
dichos programas pueden mejorar el desempeo no slo durante la primaria,
sino tambin durante la secundaria, abrirle al individuo un mejor horizonte en
el mundo del trabajo, y prevenir problemas de salud que elevaran el costo de
los servicios sociales.
El mismo captulo se ocup de las cifras bsicas sobre el preescolar: su
cobertura bastante reducida y sumamente desigual. Conviene ahora mirar un
poco a sus aspectos cualitativos. En su mayora, la oferta responde al
estereotipo convencional de 20 o 30 infantes que son atendidos por maestros,
incorporados a la nmina docente. Su propsito principal es preparar al nio
para ingresar a la escuela, y aunque algunos tienen componentes de nutricin
y salud, esto no es lo ms usual.
En una visin ampliada, el "nivel preescolar" comprende desde programas
convencionales administrados o autorizados por el gobierno, hasta modalidades de capacitacin de adultos orientados a mejorar sus habilidades
como padres o cuidadores, pasando por ofertas no formales de atencin infantil
y desarrollo psicosocial, que con frecuencia funcionan fuera de sistema
educativo. Se distinguen por la participacin de activistas comunitarios, que
por lo general carecen de capacitacin formal y no hacen parte de la nmina
docente. La cobertura de este tipo de programas no se conoce con certeza,
pues en muchos casos escapan al registro estadstico 5

198

El concepto de calidad en el preescolar es problemtico, pues a menudo -por


ampliar la cobertura sin costos excesivos- las opciones "buenas" se imponen
sobre las "mejores", lo cual ha sido interpretado por muchos como soluciones
de mala calidad. Efectivamente, la generalidad de la oferta resulta ser bastante
mediocre, si se la juzga con parmetros ideales en cuanto a plan de estudios,
ambientes fsicos, proporcin nios/adulto, participacin de los padres y
preparacin de agentes educativos. No obstante, si se tiene en cuenta que
para muchos nios la nica alternativa sera una completa desproteccin, el
tema de la calidad adquiere otras connotaciones. Lo cual, por supuesto, no
exime a los pases de planificar la oferta pblica y regular la oferta privada
segn normas mnimas de calidad que mejoren progresivamente.
6.1.3 El dilema no resuelto de la educacin de los adolescentes
An se discute si la educacin media debe preparar para la universidad o
para el trabajo, o si debe cumplir ambas funciones simultneamente. Ante las
escasas oportunidades que se presentan a los egresados, en especial la
dificultad de ingreso a la universidad, se espera que la escuela secundaria les
brinde una salida laboral. Por eso es comn incluir, dentro del ciclo medio,
"modalidades" de contenido ocupacional o de carcter al menos
1propedutico" para ejercer un oficio determinado.
Esta es por supuesto una aspiracin legtima de la sociedad, pero es tambin
uno de los dilemas ms complejos que afronta el sistema educativo, un dilema
no resuelto todava, pues a las expectativas sociales se aaden las de los
jvenes, a quienes se orienta el nivel medio y quienes han de vivir en carne
propia las exigencias nuevas del mundo del trabajo. Como indican el bajo
rendimiento y la elevada desercin, muchos alumnos no encuentran sentido a
su quehacer dentro de la escuela; por eso abandonan los estudios y van a
engrosar las filas de desempleados con escasa calificacin. Entre las causas del
abandono sobresalen la presin familiar por generar ingresos, el embarazo
prematuro o la conformacin temprana de pareja, y las labores domsticas en
el caso de las mujeres.
Pese a la valoracin positiva que la educacin tiene entre los jvenes, muchos
carecen de autoestima intelectual y se encuentran desorientados y atrapados
entre lo que la sociedad y la familia espera de ellos y lo que ellos mismos
buscan para s 6. Vocacional y laboralmente, se encuentran en una grave
confusin. Hay un contraste agudo entre la informacin que reciben y la
realidad que confrontan en cuanto a sus posibilidades educativas y
ocupacionales 7. La tradicional oferta escolar, organizada alrededor de dos
carriles excluyentes (acadmico y tcnico), no slo es expresin de un sistema
segmentado segn la procedencia econmica de los. estudiantes, sino que no
responde de modo adecuado a los nuevos requerimientos del mundo laboral,
que ya no busca saberes o destrezas especficos para cierto oficio, sino
competencias flexibles para un trabajo ms productivo.
6.2. Los nuevos desafos de la educacin para nios y adolescentes

199

Como apuntara el Captulo 1, el sistema escolar cumple funciones diversas


y cambiantes respecto del educando, incluyendo algunas que no son
estrictamente educativas. En particular, a medida que la familia nuclear se
.moderniza" (es decir, que reduce y especializa sus papeles), los nios tienden
a ingresar a la escuela a edades cada vez ms tempranas. Con esto se
trasladan a las instituciones educativas tareas de proteccin y cuidado, as
como buena parte de la socializacin primaria 8 , que ayer fuera
responsabilidad casi exclusiva de la familia. Cuidar de los nios es por supuesto
una condicin necesaria para el proceso educativo, pero tambin es un modo
simple de "guardarlos en lugar seguro" mientras sus padres trabajan. Por el
contrario, la socializacin primaria constituye un desafo de alta complejidad:
esta tarea supone e implica una gran carga afectiva y un sentido de lo absoluto
(pues el infante necesita seguridad y no est en condiciones de deliberar)!9.
Hay otras tres funciones que hoy recaen con mayor claridad sobre los
primeros tramos del sistema educativo. La de compensacin social, por una
parte: como se ha repetido en este Informe, la escuela es hoy da -y, en
especial, bajo el Estado "pos-benefactor"- el gran nivelador de oportunidades.
Por otra parte, la de alistar para el trabajo: a medida que el mercado laboral se
tecnifica y se estrecha, aumenta la presin para que la escuela bsica y media
desarrolle los conocimientos, habilidades y valores fundamentales para el
desempeo productivo. Y, en tercer lugar, la de pre-formar el espritu cientfico
y tecnolgico, que es condicin para ser arte y parte de una sociedad del
conocimiento.
Al mismo tiempo, los medios de comunicacin cobran ms y ms importancia
dentro del proceso educativo. Aunque su influencia es relativamente difusa y
difcil de medir en trminos empricos, es indudable que -en su conjunto y en
el largo plazo- ellos moldean muchas de las creencias y actitudes acerca de la
sociedad y el mundo en que vivimos. Su inters principal no es educar; pero de
hecho educan cuando ejercen sus tres grandes tareas: informar, opinar y
recrear. La informacin es necesariamente selectiva, y as los medios van
construyendo imgenes -con frecuencia estereotipos- acerca de pases, razas,
sucesos y protagonistas. La opinin es un intento deliberado de influir sobre las
creencias del pblico. Y la recreacin es una forma de juego llena de
contenidos educativos ms o menos subliminales.
Estas varias tendencias aaden complejidad al concepto tradicional de la
educacin "general" o educacion, "para todos", a tiempo que traen retos y
oportunidades inditas para las instituciones que la tienen a su cargo. En
efecto:
La socializacin de las nuevas generaciones en los valores y saberes heredados
tiende a complicarse a medida que cambia el papel de la escuela respecto de
la familia y de los medios de comunicacin.
En primer lugar la escuela, antes definida como un agente de socializacin
secundaria 10, debe actuar ahora como un protagonista de la socializacin

200

primaria. Y debe hacerlo, como nos dice Savater, "con los mtodos ms
caractersticos de la escuela, ms distanciados y menos afectivos que los del
mbito familiar, que no pretenden sugestionar con identificaciones totales, sino
con un acercamiento ms crtico e intelectual"11
Pero lo anterior no significa que la familia haya desaparecido del mundo
educativo; de hecho, su contribucin sigue siendo decisiva en dos respectos
principales. Por un lado, a medida que disminuye su influjo directo sobre la
socializacin, gana relieve su papel como complemento y codeterminante del
desempeo escolar: segn concluyen numerosos estudios, la motivacin y el
rendimiento del alumno son condicionados por los valores y creencias de los
padres, sus estilos de comunicacin y el apoyo acadmico a sus hijos, entre
otros rasgos del ambiente familiar (Recuadro 6.2). Por otro lado, en nuestras
sociedades altamente estratificadas, la riqueza cultural y el nivel de ingreso de
los padres son poderosos predictores del grado de escolaridad que alcanzarn
los hijos.
En segundo lugar, la escuela y la familia se enfrentan con la competen cia
"hipntica y acrtica" 12 de los medios de comunicacin, en particular de la
televisin. La escuela compite con el hechizo de un medio que entretiene y
absorbe, porque reproduce en buena parte los mecanismos de socializacin
primaria utilizados por la familia: gestos, climas afectivos, tonalidades de voz,
que promueven creencias, emociones y adhesiones totales. Y los padres de
familia -que cada da pueden dedicar menos tiempo a sus hijos- se enfrentan
adems al hecho de que los medios invaden el mundo otrora inocente de la
infancia: la televisin los expone a mensajes crudos acerca del sexo, de la
violencia, del conflicto social y de la manipulacin que practican los adultos.
La compensacin de las desventajas heredadas constituye otro de los desafos
centrales de la poltica educativa. No basta con la igualdad formal, con "dejar
que compitan limpiamente el tiburn y la sardina", como reza el proverbio
chino.

Recuadro 6.2
LA CONTRIBUCIN DE LA FAMILIA
AL APRENDIZAJE ESCOLAR
Por Thomas Kellaghan, Kathryn Sloane,
Benjamn lvarez y Benjamin Bloom*
Aunque, en las sociedades modernas, la influencia directa de la familia sobre la
educacin de los nios y jvenes aparentemente tiende a disminuir, la
investigacin cientfica reciente subraya su papel primordial como determinante del aprendizaje escolar.

201

Por mucho tiempo se crey que los rasgos de la familia ms directamente


asociados con el xito escolar eran el status socioeconmico, la extraccin
tnica o la composicin por edad-sexo. Pero estos caracteres han demostrado
no ser tan importantes como aquellos otros que definen el ambiente y la
dinmica de interaccin dentro del hogar. Numerosos estudios confirman que
la habilidad acadmica y el rendimiento escolar del nio estn ms ligados al
contexto y ambiente de aprendizaje proporcionados por la familia, que a los
indicadores de ingreso o nivel ocupacional de los padres. Mientras el
coeficiente de correlacin entre clase social y rendimiento escolar flucta entre
0.2 y 0.5, la asociacin entre mediciones del ambiente familiar y las destrezas
cognoscitivas de nios sobrepasan el 0.7. Lo cual significa que lo ms
importante para el aprendizaje de los nios es lo que los padres hacen, ms
que sus caractersticas sociales.
Todos los nios, independientemente de su origen social y estructura familiar,
tienen la posibilidad de rendir en la escuela, si disponen de un ambiente
familiar que satisfaga sus necesidades intelectuales y emocionales. Adems,
todas las familias, incluyendo las de bajos recursos, pueden contribuir a
mejorar la calidad de la educacin nacional. De hecho existe una variacin
considerable entre los ambientes familiares dentro de una misma clase social.
La holgura econmica de la familia no garantiza por s sola el rendimiento
escolar de sus nios.
Estos hallazgos han dado pie a la multiplicacin de programas de parti cipacin
de los padres en todos los pases. Dichos programas pueden clasificarse en
tres grupos, de acuerdo con su cercana al aprendizaje de los nios. Las
actividades que se concentran en ensear y aprender pueden describirse como
prximas, tales como el desarrollo de destrezas de pensamiento crtico por
medio de la conversacin familiar. Las actividades de apoyo al aprendizaje
escolar pueden describirse como intermedias, por ejemplo, la comunicacin
entre los maestros y los padres sobre el progreso de los alumnos, y las actiEsta nota se basa en el libro de los autores The Home Environment and School
Learning, San Francisco, Jossey Bass Publishers, 1993.

(vidades distantes o ms remotamente educativas, como la participacin de


los padres en el consejo de la escuela. El primer tipo de actividades, las prximas, son las ms directamente relacionadas con el rendimiento acadmico
de los estudiantes.
La investigacin realizada en el pasado y que demostr una consistente
asociacin entre Estado nutricional, salud, estimulacin psicolgica y desarrollo
intelectual de los nios preescolares, motiv el inters de los padres de familia
en torno de la educacin temprana en todo el continente, de tal manera que la
experiencia preescolar es cada da ms frecuente. Pero la influencia de la
familia en el aprendizaje no se acaba cuando el nio ingresa a la escuela. Al
contrario, sta aumenta a medida que el nio se enfrenta a tareas de mayor

202

complejidad. Las principales variables del ambiente familiar que la mayora de


los estudios recientes han identificado como importantes para explicar
diferencias en el logro escolar incluyen: el ambiente familiar de aprendizaje, el
apoyo de los padres al progreso acadmico de sus hijos, los estilos de
comunicacin y los valores y creencias de los padres.
Importa sealar que las variables de proceso (en contraposicin a las que
solamente describen las caractersticas generales de la familia) han sido muy
tiles para describir el ambiente familiar en culturas de todo el mundo, y
representan factores explicativos poderosos del xito de los sistemas de educacin formal. Todas las caractersticas del aprendizaje escolar de los nios
que se han investigado parecen estar relacionadas a variaciones en las condiciones y actividades del hogar. Esto no arguye para que la enseanza de las
disciplinas escolares se realice en casa, sino para que todos los padres
proporcionen a sus hijos oportunidades y procesos para el desarrollo de habilidades cognoscitivas generales que son tiles para todas las disciplinas del
trabajo escolar. Las variables de proceso que contribuyen ms notablemente al
aprendizaje escolar de los nios pueden clasificarse bajo cinco grandes
categoras:
1.
Hbitos de trabajo de la familia. Grado de regularidad y rutina en la organizacin de las actividades familiares, puntualidad para la realizacin de
responsabilidades y prioridad para las actividades educativas y culturales
sobre las diversiones, como la televisin.
2.
Orientacin acadmica y apoyo al estudio. La calidad y cantidad de la
ayuda proporcionada al nio para la realizacin de sus labores acadmicas y la
identificacin de sus intereses especiales y el apoyo a sus iniciativas.
3.
Estmulos para explorar y descubrir. Las condiciones y actividades que
permiten discutir y analizar acontecimientos e ideas y buscar nuevas fuentes
de conocimiento y desarrollo personal.
4.
Riqueza lingstica del medio familiar. Oportunidades para el uso efectivo del lenguaje, enriquecimiento del vocabulario y de la capacidad de
comunicacin.
5,
Aspiraciones y expectativas de los padres. Las aspiraciones paternas respecto del futuro de sus hijos, los estndares que establecen para el rendimiento acadmico de los nios y la motivacin para el logro.
Tambin se han identificado algunos factores del ambiente familiar
relacionados con el desarrollo de la personalidad y las caractersticas
no-cognoscitivas de los nios, tales como motivacin para el logro, concepto de
s mismos, actitudes hacia la escuela y salud mental. Un hogar intelectualmente estimulante y emocionalmente clido, que supervise al mismo tiempo que
permite autonoma y responsabilidad, puede equipar a los nios con las destrezas cognoscitivas y el bienestar psquico necesarios para la tarea permanente de aprender. 0, como Raw1s argumenta con lucidez, slo despus de
corregir las disparidades originales puede sostenerse que la igualdad de
oportunidades sirve efectivamente al inters de la justicia 13 . De esta manera,
para lograr la equidad, el sistema educativo -el pblico, en todo caso- tiene que

203

darle ms a los que tienen menos. Lo cual tiene tres concreciones importantes,
como ser precisado ms adelante.
La preparacin para el trabajo necesita ser examinada con una nueva lente. Si
bien el tema sigue envuelto en controversias, ya cabe destacar dos
conclusiones significativas. En primer trmino, se reconoce que la formacin
para el trabajo no es un premio de consolacin o una simple alternativa para
quienes quedan por puertas de la universidad: en sentido estricto, toda
educacin es educacin para el trabajo. En segundo trmino, se abre paso la
diferencia entre 'preparacin para la vida laboral' y 'preparacin especfica
para el trabajo'. Tan slo la primera debe ser parte de la educacin general. La
segmentacin educativa -o formacin diferenciada de acuerdo con el destino
previsible de los estudiantes- y la formacin temprana en artes y oficios
especficos han sido superadas durante el debate, en favor de una educacin
general que prepare a todos los educandos para la vida productiva. A falta de
esta profunda reorientacin de la escuela bsica y la secundaria hacia el
desarrollo de las competencias generales para el trabajo, la pos-secundaria
seguir siendo un mecanismo demasiado costoso para certificar las
competencias especficas que requieren los diversos oficios 14.
Por ltimo, la pre-formacin del espritu cientfico entre toda la poblacin es -o
debe ser- el verdadero eje de una poltica de ciencia que le permita a nuestros
pases participar en forma constructiva y productiva de la aldea planetaria.
En breve, ya en el umbral de la sociedad global del conocimiento, la educacin
general de nuestros nios y adolescentes ha de navegar con tino y con firmeza
por entre las varias tensiones que apuntamos al comienzo de este Informe: la
formacin para todos y no apenas para la minora; la educacin para el
maana y no para el ayer; la educacin para un mundo globalizado, donde slo
se es si se valora lo propio; la educacin que abstrae y que concreta, que
entreteje y construye a partir de lo mediato y lo inmediato; una educacin, en
fin, para el saber y tambin para la vida.
6.3. Las tareas concretas
6.3.1 Disminuir las diferencias
Poner en prctica el principio de equidad significa atender primero a los ms
dbiles: proporcionndoles atencin educativa temprana, promoviendo mejores
ambientes escolares para favorecer el aprendizaje y concentrando la atencin
sobre los grupos de mujeres afectadas en mayor medida por la discriminacin
socio -educativa.
6.3.1.1 Ms educacin, ms temprano
En el futuro cercano, el principal desafo de los sistemas educacionales de
Amrica Latina y el Caribe consistir en brindar educacin inicial a todos los
menores de 5 aos que provienen de los grupos ms pobres. Segn cuales

204

sean las circunstancias de cada pas, la cobertura deber complementarse con


medidas que hagan posible alcanzar y mantener niveles aceptables de calidad.
Los determinantes ms crticos de la capacidad de aprendizaje son la nutricin,
la salud y la estimulacin psicosocial durante los primeros aos de vida. Por
tanto, la atencin preescolar debe contrarrestar las desventajas cognoscitivas y
de comportamiento que se originan en la desnutricin, en las enfermedades,
en el abandono o maltrato, y en los medios sociales poco estimulantes. Esto
incluye medidas encaminadas a proveer o reforzar la nutricin y la salud, as
como a compensar el faltante de capital cultural en los ambientes de origen 15
.
La universalizacin formal de un ao de preescolar (como ha sido dispuesta en
algunos pases) no garantizar la equidad, mientras los pobres sigan llegando a
la escuela primaria con graves vacos en su desarrollo. La expansin y xito
relativo de distintos tipos de programas demuestra cmo es posible hacer
educacin temprana sin apoyarse de modo exclusivo sobre las escuelas; as, el
concepto de educacin inicial o educacin temprana no debe quedar reducido
al preescolar convencional.
La educacin inicial puede cumplirse en programas formales o no formales, en
centros educativos, en lugares comunitarios o en los propios hogares. No los
unifica el plan de estudios, el modo de organizarse ni la adscripcin
institucional. Aunque diferentes en sus metodologas, su comn objetivo debe
ser satisfacer las necesidades fsicas, sociales y emocionales de la poblacin
objetivo, con nfasis sobre los resultados y no sobre los insumos. Esto se
traduce en arreglos institucionales diversos, algunos de los cuales rien con el
esquema convencional de las instituciones educativas: los horarios y
calendarios flexibles, la atencin a la salud y nutricin de los pequeos, la
presencia de personal que no necesariamente tiene ttulo docente. Como
consta en el Recuadro 6.3, Amrica Latina y el Caribe tienen un muy amplio
repertorio de experiencias en esta materia: al menos por esta vez, no
habremos de buscar modelos demasiado lejos.
Las alianzas entre organismos gubernamentales y no gubernamentales pueden
contribuir a una mejor educacin temprana para todos, a evitar duplicidades y
a aprovechar al mximo los recursos. Otra posibilidad consiste en financiar la
atencin de la infancia mediante aportes especiales del sector productivo,
como hace Colombia con un impuesto sobre la nmina.
Recuadro 6.3
LA EDUCACIN PARA EL CAMBIO COMIENZA
CUANDO EL NIO NACE
Por Gaby Fujimoto-Gmez
Organizacin de Estados Americanos, OEA

205

En Amrica Latina y el Caribe existen programas de educacin inicial,


preescolar o parvularia que han demostrado una gran capacidad de
adaptacin. Estn institucionalizados como el primer nivel del sistema
educativo, aunque slo un 30% de los nios de 4 a 6 aos acceden a este
servicio.
La educacin inicial se ofrece de dos formas: a) nstitucionalizada o escolarizada en centros, jardines infantiles, cunas y, b) en programas no escolarizados, no convencionales o no formales. Ambas brindan atencin al nio
desde el nacimiento hasta los 6 aos, y ambas se orientan a su desarrollo
integral, incluyendo las necesidades fsicas, intelectuales, sociales y emocionales. Ofrecen variadas experiencias para adquirir hbitos, conductas y
habilidades conducentes al desarrollo armnico del nio: alta autoestima,
capacidad de comunicacin y seguridad, respuestas sociales positivas, buenos
niveles de desempeo escolar y, como consecuencia, un incremento general
de la matrcula primaria, en especial de las nias. Estos programas involucran
usualmente a los padres de familia y la comunidad, adems de propiciar
acciones coordinadas con otros sectores e instituciones.
La formacin inicial no escolarizada se ha convertido en un aporte latinoamericano a la educacin universal. Su experiencia trascendi del plano
pedaggico al desarrollo de la comunidad esto es, al mejoramiento de las
condiciones de vida circundantes. Se cre como una alternativa para exten der
los servicios de educacin a las zonas marginadas, y para hacerla ms
equitativa. En muchos casos se ha logrado esta equidad, adems de una notable flexibilidad y eficiencia administrativa.
Muchas experiencias pasaron de la escala experimental a la nacional. Pases
como Colombia, Cuba, Chile, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua, Per
y Venezuela, entre otros, cuentan con diferentes modalidades nacionales de
atencin infantil. La educacin inicial no escolarizada ha florecido durante 27
aos. En un anlisis de experiencias de 22 pases, sus distintas modalidades
podran sintetizarse de la siguiente manera:
1. Atencin hogar por hogar
Esta modalidad se adeca a zonas urbano-marginales densamente pobladas, y
a ambientes semirurales dispersos. Busca capacitar a la familia para atender
integralmente a los nios por medio de educacin, salud, alimentacin, higiene
y cuidados permanentes. Cada docente multiplica su accin a travs de ocho
voluntarios y cada voluntario atiende un promedio de ocho familias. La
voluntaria o educadora de prvulos visita los hogares aproximadamente una
vez por semana. Se complementa con charlas en grupo y entrevistas,
mensuales o quincenales, sobre salud, higiene, alimentacin, juego y
estimulacin del nio. Cualquier adulto o nio mayor de 10 aos se capacita
para el trabajo con nios de 0 a 3. La mayora de experiencias cuenta con
guas escritas para el adulto; los documentos estn organizados por reas:

206

intelectual, socio-emocional y bio-psicomotor, generalmente secuenciadas por


edades y con actividades que pueden ser evaluadas.
2. Atencin a travs de los padres de familia
El objetivo fundamental es convertir a la familia en educadora de su hijos y
mejorar las prcticas de crianza. En esta modalidad un promotor o educador
comunal (voluntario), atiende un promedio de veinte familias, realiza reuniones
peridicas de grupo y visitas domiciliarias. Para su trabajo utiliza guas y
documentos tcnicos, preparados por especialistas. Orienta a los padres para
mejorar la estimulacin, la salud y la alimentacin del nio. Los medios de
comunicacin le sirven de apoyo para sensibilizar e informar a los padres y la
comunidad. En esta modalidad los docentes y supervisores capacitan, evalan
a los educadores comunales y coordinan la accin interinstitucional.
3. Servicios bsicos de atencin integral rural y urbano marginal
Funcionan en zonas densamente pobladas del rea rural o urbano marginal.
Ofrecen, adems del servicio educativo, el de salud, nutricin, promocin
comunal, proyectos productivos, ambientales, de vivienda, mejora de
condiciones de la mujer y similares. Cuentan con voluntarios y con personal
docente y otros profesionales o tcnicos asignados permanentemente al proyecto. El programa educativo se ofrece bajo diferentes modalidades: para
grupos de nios entre 3 y 6 aos, para grupos entre 6 y 8 aos, hogar por
hogar para nios de 0 a 3 aos, u otros. Combinan la accin educativa en la
comunidad, los hogares y centros comunales. Cuentan con guas orientadoras ,
y subrayan la coordinacin intersectorial en defensa del nio.
4. Atencin familiar
Funcionan en zonas urbano marginales, semi-urbanas y rurales pobladas.
Buscan mejorar el status de la mujer, atender las embarazadas y lactantes,
apoyar a la madre que trabaja, orientar el cuidado y desarrollo de los nios, y
convertir la familia en un mejor agente educativo. Los nios de 0 a 6 aos se
distribuyen en grupos de 8 a 15, y se asignan a una madre "comunitaria" en el
vecindario; un docente o un tcnico se responsabiliza de diez hogares. Por
regla general, los nios reciben un complemento alimentario. Una variante de
esta modalidad consiste en captar usuarias en centros de salud, maternidades
o postas mdicas y trabajar con agentes comunales o con las mismas madres
(bajo la direccin de personal calificado). Las madres reciben subsidios
alimentarios y remuneracin cuando trabajan para el programa. La comunidad
contribuye a pagar los costos y participa en la administracin de los hogares y
en la seleccin de los usuarios.
5. Atencin grupal
Es la modalidad ms antigua, se adeca fcilmente a las poblaciones urbano-marginales, rurales, de frontera e indgenas con poblacin concentrada. Un

207

docente se responsabiliza de orientar y supervisar a unas 8 o 10 madresmaestras, voluntarias o promotoras. Cada madre tiene a su cargo de 15 a 30
nios que atiende en un ambiente comunal, iglesia, comedor, centro educa tivo,
mercado, patio, campos de cosecha o recinto especialmente construido.
Generalmente cuentan con mobiliario, materiales educativos, documentos
orientadores para padres de familia y guas adaptadas al personal voluntario.
La comunidad participa en la seleccin del personal, preparacin de alimentos,
elaboracin de materiales, y ejecucin de otros programas de apoyo.
Generalmente ofrecen atencin diaria, en un local y un horario fijo. Sin
embargo, se han ido generando variaciones; en Chile, por ejemplo, el jardn
estacional Junji, funciona de tres a cuatro meses al ao durante la poca de
cosecha, de 6 de la maana a 7 u 8 de la noche.
6. A domicilio a travs de medos de comunicacin
Zonas urbano marginales, alejadas, dispersas, rurales, de frontera. Est dirigido a nios de 0 a 6 aos. Consisten en un programa de radio o de televisin
que se transmite una o dos veces por semana, con el refuerzo de un maestro
que visita las familias y tiene el apoyo de voluntarios -estudiantes de secundaria o madres de familia- Los nios reciben un suplemento alimenticio y
orientaciones de salud. La maestra atiende unos 30 nios cada da; en otro
momento de la semana asesora al familiar que supervisa las actividades
propuestas por radio o televisin. Adems de contar con guas escritas, los
familiares se capacitan en reuniones peridicas.
Favorecer la diversidad de la oferta obliga a los gobiernos a concentrarse sobre
la evaluacin de los programas. No basta con fijar estndares de calidad para
los insumos; es preciso introducir rastreadores para identificar nios o grupos
que requieran atencin especial y para evaluar el resultado global de las
intervenciones. Tales indicadores facilitaran la transferencia de recursos
pblicos a organizaciones no gubernamentales y la concesin de estmulos a
los mejores ejecutores.
6.3.1.2. Mejores ambientes de aprendizaje
Para el hijo de padres educados, ingresar a la escuela no conlleva una ruptura
cultural; para el nio levantado en un hogar analfabeta, significa adaptarse a
cdigos lingsticos, estilos de pensamiento y formas de conducta que le son
sumamente poco familiares. Los materiales de lecto-escritura, el razonamiento
abstracto, la informacin noticiosa y, sobre todo, la motivacin del saber, han
Estado muy lejos de su vida. Por tanto, si de veras se busca la equidad (y la
integracin de todos a una cultura nacional), es preciso ofrecer a los pobres
una socializacin ms intensa dentro de la escuela.
En desarrollo del principio de compensacin de las diferencias, el Estado debe
atender priortariamente a los ms dbiles y culturalmente ms necesitados,
con ambientes de aprendizaje que incrementen su capital cultural. Esto
significa ms tiempo destinado a la educacin de los nios y jvenes de origen

208

popular: ofrecerles de manera consistente una jornada escolar ms


prolongada, que compense sus insuficiencias y aumente su exposicin a los
estmulos educativos. As, la jornada de da completo, que histricamente ha
sido un privilegio de los ms ricos, pasara a ser la estrategia de compensacin
cultural para los nios ms pobres.
Pero no basta con permanecer ms tiempo dentro de las aulas. Importa sobre
todo asegurar el uso ms eficiente de la jornada, de modo que los nios y
jvenes realmente aprendan ms. Este desafo incluye trabajar sobre los
currculos, los mtodos y las actividades escolares, de tal forma que sean
atractivos y pertinentes para desarrollar las competencias de los estudiantes.
Para la institucin educativa es un reto constituirse en eje de programas
educacionales que hagan posible el uso racional y eficiente de los recursos y
servicios existentes dentro de las localidades, municipios y regiones
(bibliotecas, centros culturales, campos deportivos, etctera). Una alternativa
como sta no slo permitira ampliar y usar mejor la jornada, sino extender el
radio de accin de la escuela y ponerla en contacto ms vivo con la
comunidad.
El mejoramiento de la infraestructura y de la dotacin escolar son condiciones
sine qua non para enriquecer los ambientes de aprendizaje en las zonas ms
pobres. Se requieren ms y mejores recursos educacionales, material didctico,
bibliotecas y ayudas, para empezar a romper el crculo vicioso que hace de la
educacin para los pobres un modo ms de perpetuar la pobreza., Auspiciar la
dedicacin de los mejores maestros a las poblaciones ms necesitadas (rurales
y de periferia urbana) es una estrategia adicional para evitar que la educacin
contribuya a reproducir la pobreza.
Se trata, en una palabra, de darle ms a los que tienen menos. De una
estrategia integral donde se consideren las jornadas, las modalidades de
enseanza, la dotacin de las instituciones, la organizacin escolar, los estmulos al maestro, la relacin con el contexto y los sistemas de evaluacin.
6.3.1.3 Atencin concentrada a las mujeres de los sectores ms
pobres
Como explic el Captulo 2, las tasas agregadas de escolaridad femenina son
en general satisfactorias. Sin embargo, la mujer indgena, la mujer campesina
y, a su propio modo, la mujer afroamericana, son tres grupos humanos
claramente discriminados por el sistema educativo de Amrica Latina y el
Caribe. A ellos se aade la situacin precaria de las embarazadas en forma
prematura, las madres solteras y las jefes de hogares incompletos, cuyo acceso
o permanencia en el sistema se ve seriamente dificultado. La urgencia de
remediar esta inequidad nace tanto del derecho de la mujer a participar ms
activamente en la vida social, como de su contribucin crucial al desarrollo
fsico, psicosocial y cultural de sus hijos. Tal es la fundamentacin de
programas novedosos, como decir "Eduquemos a la Nia", en Guatemala

209

(Recuadro 6.4). Con las especificidades propias de cada caso, estos subgrupos
merecen programas compensatorios, que incluyen la escuela aunque no se
reducen a ella. Jornadas especiales, variaciones en el currculo, metodologas
alternativas, calificacin laboral, y atencin ms personalizada, son los
principales aportes que debe hacer la escuela a estos esfuerzos
intersectoriales.
Recuadro 6.4
EDUQUEMOS A LA NIA!
"En Guatemala, la vida comienza temprano. La mujer campesina se despierta
al alba y la nia se vuelve mujer antes de tiempo. Sin embargo, ese pronto
despertar casi nunca incluye la educacin". (Comisin Eduquemos a la Nia,
agosto de 1992).
Guatemala es uno de los pases con tasas ms altas de analfabetismo femenino en Amrica Latina. Asimismo, las mujeres presentan las tasas ms
elevadas de desercin escolar en el pas. Apenas un 12.5% de las nias
matriculadas en primer grado de nivel primario termina su sexto grado.
Barreras econmicas, como los costos directos y los costos de oportunidad
involucrados en la educacin de las nias, barreras culturales -el predominio
de los roles tradicionales- barreras educativas, de infraestructura y de salud y
nutricin, continan impidiendo el acceso, la permanencia y los logros de miles
de nias guatemaltecas en la escuela. No obstante, un grupo de ciudadanos ha
decidido cambiar esta situacin.
La Comisin Eduquemos a la Nia surgi en febrero de 1991 a raz del 'Primer
encuentro nacional: educando a la nia lograremos el desarrollo de Guatemala". Su propsito fundamental es impulsar la educacin femenina, elevando
las tasas de retencin y promocin a nivel primario. Cerca de treinta
instituciones participan de la iniciativa, y la Comisin realiza tareas de coor dinacin, toma de conciencia y promocin.
El trabajo se inspira sobre ciertos "principios bsicos". 1. La educacin de la
nia es un derecho derivado de su dignidad personal, y el mejor modo de
promover su participacin activa en el desarrollo nacional. 2. Una madre
educada es el medio ms efectivo y ms rpido para que los beneficios de la
educacin lleguen a la sociedad. 3. Para que un pas avance, tiene que educar
a todos sus ciudadanos. Sin embargo, cuando los recursos son escasos, deben
invertirse donde tengan mayor impacto: educar a las nias es la mejor
inversin para los pases en vas de desarrollo. 4. Reducir las barreras que
inhiben el acceso de las nias guatemaltecas a la educacin, es una responsabilidad de todos los sectores.
La iniciativa ha tenido frutos muy diversos. En 1993, el Ministerio adopt las
"polticas y estrategias de la educacin de las nias para el quinquenio
1993-199K. Estas polticas cubren varias reas: aumento de matrcula, reten-

210

cin y promocin en el sistema escolar; contenidos especficos sobre mujer y


educacin femenina en los currculos y materiales; educacin de la comunidad
escolar y los padres de familia; y coordinacin intersectorial. Asimismo, el
Ministerio cre un fondo de becas para nias indgenas del rea rural, que
beneficiar a unas 5 mil pequeas; este fondo proviene del viejo rengln de
"gastos confidenciales de la Presidencia de la Repblica", que fue eliminado y
transferido al sector educativo. Adems, los planes nacionales de desarrollo
1992-1996 y 1997-2000 explcitamente incorporan objetivos, polticas,
acciones y metas prioritarias referentes a la educacin de la nia.
La Comisin ha obtenido el patrocinio de varias instituciones del sector pblico
y privado para la ejecucin de una serie de proyectos, entre ellos:

"Eduque a la nia" arranc en 1994, como un esfuerzo conjunto entre el


Ministerio de Educacin, AID, el Banco Mundial, la Fundacin del Azcar, la
Fundacin Mariano y Rafael Castillo Crdova, la Comunidad Bahai y la
Universidad Rafael Landvar. El proyecto comprende becas, promotoras
sociales para apoyar a la nia y su familia, comits comunitarios para la
seleccin y seguimiento de las becarias, materiales educativos para alumnos y
maestros, y un estudio longitudinal sobre el impacto de los varias acciones
sobre la escolaridad de las nias.

Los proyectos "Un Mundo Nuevo para la Nia" y 'Promocin de la Educacin de la Nia con Padres de Familia", se iniciaron con el patrocinio de la
Fundacin Castillo Crdova. El primero consiste en una campaa nacional de
informacin sobre la importancia de educar a la nia; el segundo es una
campaa dirigida especialmente a grupos rurales mayahablantes.

La Universidad Rafael Landivar, a travs de su Instituto de Lingstica, ha


producido y traducido a los principales cuatro idiomas mayas una coleccin de
cuentos para nias.

La AID incorpor desde 1991 el 'Programa de la Nia" al 'Proyecto de


Fortalecimiento de la Educacin Bsica", lo cual aporta materiales educativos,
capacitacin de maestros y el apoyo a los esfuerzos de la Comisin.
A pesar de los logros de la Comisin, no todo ha sido favorable. Algunos se
preguntan si el programa no discrimina en contra de los nios, siendo as que
ellos tambin afrontan una serie de barreras para inscribirse, mantenerse y
completar la educacin primaria. Otros se preguntan si el enfoque responde a
las caractersticas culturales de las poblaciones indgenas. Un tercer tema de
discusin ha sido el de la cobertura real lograda hasta el momento. Una parte
importante de los recursos se han destinado a la difusin, y toda va son pocas
las comunidades y nias beneficiadas por el programa.
A pesar de estas limitaciones y divergencias, en el pas existe un consenso
sobre la urgente necesidad de invertir en el desarrollo educativo de las comunidades campesinas y, de manera particular, en la educacin de la nia y de
la mujer.
6.3.2. Educacin bsica de calidad para todos

211

6.3.2.1 Objetivos de la educacin bsica


6.3.2.1.1. El desarrollo de las competencias bsicas
La Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos, expedida en 1990, acu
la nocin de necesidades bsicas de aprendizaje, como un concepto que
abarca "tanto las herramientas esenciales para el aprendizaje (como la lectura
y la escritura, la expresin oral, el clculo, la solucin de problemas), como los
contenidos bsicos de aprendizaje (conocimientos tericos y prcticos, valores
y actitudes) necesarios para que los seres humanos puedan sobrevivir,
desarrollar plenamente sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad,
participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar
decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo 16 .
Estas necesidades bsicas de aprendizaje superan las expectativas tradicionales acerca de la educacin primaria, en favor de un concepto amplio de
conocimientos y destrezas para la vida. Si en el pasado el sistema educativo
pudo organizarse en niveles de complejidad creciente (primaria, secundara)
-donde cada uno era tambin la contrasea para un destino distinto en la
pirmide social- la escuela universal significa que todos accedan a un cuerpo
comn de conocimientos y valores. Dicho corpus comn ha de contener las
destrezas requeridas para que quienes lo deseen puedan seguir avanzando
hacia niveles ms sofisticados de comprensin v anlisis. Para que esto sea
posible, los primeros aos de escuela deben asegurar precisamente aquellas
competencias bsicas. Y sta, ni ms ni menos, es la justificacin de la
prioridad social que en todas partes se atribuye a la escolaridad bsica 17 .
Los saberes y destrezas bsicas abarcan el espectro necesario para desempearse como un adulto autnomo y productivo, para el ejercicio de la
ciudadana, para la productividad en el trabajo, y para comprender la ciencia y
la tecnologa'18 Aqu figuran los cdigos para interpretar la informacin
socialmente disponible, los valores y principios ticos, y las habilidades y
destrezas para un buen desempeo en los diferentes mbitos de la vida -en el
mundo laboral, en la familia y en la esfera poltica- Lograr estos aprendizajes es
la misin esencial de las instituciones dedicadas a la educacin "general" de
nios y adolescentes.
La escuela tiene que encabezar la bsqueda de una genuina equidad de
gnero. No basta con compensar la desventaja de las mujeres ms pobres.
Tampoco es suficiente con eliminar del currculo los contenidos y referencias
sexistas; hay que promover activamente la equidad. Revalorizar las reas de
conocimiento, habilidades e intereses que han sido tradicionalmente femeninos
(crianza y cuidado de la familia, preservacin de la vida y del medio ambiente,
etctera). Otorgarles la importancia que merecen, al lado de las ciencias y las
tecnologas, para que alumnos de uno u otro sexo puedan optar por ellos sin
desventajas ni subvaloraciones. Remover los prejuicios acerca de las diferentes
aptitudes y capacidades de nios y nias ante ciertas asignaturas, as como los

212

mitos y creencias que afectan negativamente la autoestima de las nias. La


produccin de textos y materiales didcticos exige de un cuidado minucioso,
para que no transmitan de as, mensajes e imgenes estereotipadas de los
roles sexuales, y para que incorporen las contribuciones genuinas de la mujer
al desarrollo econmico y sociocultural de sus pases.
6.3.2.1.2. La formacin de la personalidad
A medida que transitamos de la sociedad tradicional al mundo moderno y
luego al posmoderno, la escuela se fue convirtiendo en un agente ms y ms
importante de socializacin primaria. As que no hay remedio: el sistema
educativo debe asumir la responsabilidad poderosa de formar la personalidad, en un dilogo complejo, difcil y cambiante con la familia y con los
medios de comunicacin masiva.
Esto supone dejar atrs la neutralidad frente a las caractersticas individuales
de los alumnos, hacerse cargo de las diferencias y ensear a asumir las
identidades de gnero, de religin y de cultura, cuyo tratamiento se relegaba al
llamado currculo oculto. Hoy, la escuela tiene un propsito distinto del de
uniformar o el de discriminar 19 : tiene el propsito de ensearnos a ser libres,
a escoger y escogernos entre distintas formas de concebir, de construir y
disfrutar la vida.
La opcin por la libertad se expresa de muchos modos. Pero en el contexto
particular de Latinoamrica y el Caribe, ella implica dos desafos ms
prominentes. En primer lugar, un protagonismo y un respeto iguales para lo
masculino y lo femenino, para el desarrollo equitativo y autnomo de los
varones y las mujeres. En segundo lugar, y sobre todo en los pases ms
pluritnicos, hay la urgencia de admitir y valorizar la diversidad cultural y el
derecho a la diferencia, como se precisa ms adelante.
Optar por la libertad no implica sucumbir a la tentacin de los particu larismos.
Resistirse a la uniformidad no significa dedicarse a subrayar o a preservar
obsesivamente las diferencias. Somos distintos porque somos semejantes. Y
slo a partir de lo mucho que tenemos en comn nos es posible entender y
apreciar lo mucho que tenemos de distinto. Como habra dicho Sneca, "nada
de lo que es humano" puede serle ajeno a la educacin: nuestra capacidad de
simbolizar y nuestro lenguaje, nuestro arte y nuestro sentido del humor,
nuestra memoria histrica y nuestra conciencia de la muerte, nuestra razn y
nuestra esperanza; tambin nuestra capacidad para destruir y para
destruirnos, nuestras guerras y nuestra neurosis, nuestro desdn por el medio
ambiente y nuestra tendencia a discriminar contra el dbil. Son el patrimonio
de nuestra especie, los activos que la educacin debe cultivar para todos, y los
pasivos que debe esforzarse por eliminar de todos. Como, otra vez, seala
Savater: "en la deseable complejidad ideolgica y tnica de la sociedad
moderna... queda la escuela como el nico mbito que puede fomentar el
aprecio racional por aquello que permite vivir juntos a los que son
gozosamente diversos" 20 .

213

En este contexto se hace crtica la formacin de la conciencia moral. Uno de los


desafos ms importantes para las naciones, las comunidades y las familias de
nuestro tiempo, es la formacin de la identidad moral de sus nios y jvenes
en un ambiente de extraordinaria ambigedad en los valores que constituyen
el fundamento de la vida social, y de riesgo permanente de conflicto y
violencia. La sabidura acumulada a lo largo de los siglos y los resultados de
dcadas de investigacin, sugieren que el desarrollo moral de los nios y
jvenes, su capacidad para analizar y decidir entre alternativas, su carcter y
compromiso social, ocurren, en forma paralela al desarrollo de la inteligencia,
como resultado de un proceso en el cual juegan un papel predominante las
oportunidades de educacin ofrecidas en edad temprana (el Recuadro 6. 5
ahonda sobre este punto).
Recuadro 6.5
EDUCACIN Y VALORES: EL DESARROLLO MORAL
Benjamn Alvarez H.
Todas las naciones esperan que sus jvenes desarrollen rasgos de personalidad
que se acerquen a sus ideales. Estos rasgos incluyen virtudes sociales, valores,
hbitos y comportamientos, una concepcin del mundo y una discriminacin
de lo que es bueno y deseable. Aunque para filsofos y educadores de todos
los tiempos, desde Aristteles a John Dewey, el propsito de la educacin ha
sido la formacin de la persona, incluyendo sus valores o carcter, nunca antes
se haba sometido este aspecto del desarrollo humano al escrutinio de la
ciencia positiva. Pero tampoco antes, los problemas de violencia y crimen, uso
de drogas, abuso sexual e irresponsabilidad cvica, protagonizados por jvenes
y nios, haban alcanzado las proporciones sugeridas por las estadsticas de la
mayora de los pases.
A partir de los estudios de Piaget sobre cmo evoluciona la inteligencia en los
nios, se produjo un inters muy grande en torno de las dimensiones
cognoscitivas del pensamiento moral. Segn estudios recientes, parecen existir
patrones de desarrollo del juicio moral que se ajustan a un proceso de
equilibrios y desequilibrios que conducen -a travs de diferentes etapas a
niveles cada vez ms altos y complejos de razonamiento. Pero no solamente el
juicio, sino tambin otros componentes afectivos de la conducta moral, tales
como la empata o capacidad de asumir la posicin de otro, evolucionan
naturalmente durante los primeros aos de vida. En forma paralela al
desarrollo de la inteligencia, este proceso es predecible y susceptible de ser
alterado por la educacin en forma indirecta, por medio de un clima o at msfera que facilite el ejercicio del pensamiento moral y de la responsabilidad
personal, o en forma directa, a travs del dilogo y el anlisis de dilemas
morales.
Algunos investigadores han intentado esbozar las grandes etapas que
caracterizan el proceso evolutivo de la moralidad infantil, basados en la forma

214

como la gente razona y toma una decisin frente a un conflicto entre dos
valores en competencia. Ellos suelen incluir al menos las siguientes fases:
Una orientacin al castigo y al premio, y al poder fsico y material.
Una moral individualista, de orientacin hedonista con una concepcin
de las relaciones humanas basadas en la reciprocidad y el intercambio de
favores.
Una moral interpersonal, de estereotipos de comportamiento aceptables
por los grupos inmediatos de relacin.
Una moralidad social, orientada por la ley, la autoridad y el orden.
Una moralidad inspirada en los derechos humanos y el bienestar social.
Una moralidad de principios universales y comprensivos.
El conocimiento de los procesos involucrados en el desarrollo del pensamiento moral, abre un panorama muy amplio a los educadores, aunque no
ofrecen un contenido, ni una direccin humanista que permita a las escuelas
disear actividades especficas de educacin que busquen propsitos que van
ms all de la dimensin cognoscitiva del desarrollo humano. Esta direccin la
proporcionan los valores morales. Es decir, los valores universales de
responsabilidad, respeto y compromiso social, democracia e igualdad, sobre
los cuales se apoyan la vida colectiva, la nacionalidad y las relaciones
interpersonales.
El razonamiento moral, la dimensin afectva del desarrollo individual asociada
a la adquisicin de valores, y el comportamiento social resultante, constituyen
los fines de la educacin moral. Aunque muchos de los actuales esfuerzos de
educacin de valores no suelen estar acompaados de evaluaciones sobre su
efectividad, algunos estudios demuestran que programas escolares
cuidadosamente diseados para promover valores, logran efectos
considerables al menos en tres reas de la vida de los estudiantes: el com portamiento en la escuela, destrezas en la solucin de problemas sociales, y
compromiso con valores democrticos.
Todas las instituciones y ambientes donde se desarrolla la vida de los nios y
jvenes toman parte activa en la formacin de la moral social. Los medios de
comunicacin, las redes de informacin, los grupos polticos, las pandillas
juveniles, el comercio, presentan valores, patrones de decisin y modelos de
vida, en competencia. Es apenas lgico que las escuelas, las familias y los
gobiernos quieran formular metas explcitas para la educacin moral, sobre las
cuales se apoye la construccin de una sociedad compasiva, justa y
democrtica.
Ante la amenaza del relativismo axiolgico, producto de una sobrevaloracin
de las diferencias, o de una defensa a ultranza del pluralismo, es urgente que
la escuela promueva la reflexin sistemtica acerca de los valores y las normas
que integran la tica civil para una sociedad democrtica. Se trata, como
mnimo, de una tica capaz de obligarnos a colaborar lealmente en la
perfeccin de los grupos sociales a los cuales pertenecemos "de tejas para

215

abajo,,21 es decir, independientemente de cules sean nuestras creencias


ltimas acerca del bien y el mal.
Mejor todava: se trata de superar el umbral de aquella tica de la coexistencia,
para afirmar los valores como ideales racionales y por ende universales. En la
perspectiva de Kant, hemos de convenir en que nuestro ser racional nos
constituye en fines, nunca en medios, en individuos autnomos y capaces de
responsabilidad moral. En la perspectiva de las ticas dialgicas (liberales,
como en Rawls, o socialistas, como en Habermas) veremos que una norma se
justifica slo cuando se seguira del dilogo transparente entre iguales. 0 sea
que la tica civil se constituye a partir de la autonoma solidaria entre las
personas. Y que, sin perjuicio de la diversidad, corresponde a la educacin
promover modelos de excelencia basados no en la fuerza, ni en el sexo, la
nacionalidad, la pertenencia a una cultura, religin o estrato social, sino en la
autonoma personal, la solidaridad, la autodisciplina y el sentido de la justicia.
6.3.2.1.3. La preparacin general para el mundo del trabajo
Si bien la educacin general, en especial la de los jvenes, de algn modo ha
de ser pertinente para el trabajo, es preciso tener en cuenta que las nuevas
condiciones del mundo laboral requieren personas con mejor formacin bsica,
capaces de aprender y adaptarse al cambio, ya que los adiestramientos
especficos pierden vigencia rpidamente. Dicho de modo algo distinto: es
necesario que los trabajadores comprendan los fundamentos de la ciencia y la
tecnologa que hoy subyacen a la organizacin fsica y social del trabajo (por
razones puramente expositivas, reservaremos este enfoque para el Captulo 8).
Por otra parte, los jvenes se encuentran en una etapa exploratoria y no deben
ser forzados a optar de modo prematuro por una sola senda vital u
ocupacional. Ante tales condicionamientos, la escuela media no debe
enfocarse hacia oficios especficos ni reforzar la separacin entre trabajo
manual y trabajo intelectual, tpica de la tradicional dicotoma entre una
,modalidad" tcnica y otra acadmica. En relacin con la formacin para el
trabajo, este nivel tiene el doble reto de fortalecer los aprendizajes bsicos y
de brindar una suerte de "alfabetizacin laboral", que permita a los alumnos: a)
conocer sus intereses y capacidades individuales, y b) desarrollar
competencias genricas que sirvan de base a formaciones especficas
posteriores y que hagan posible, al mismo tiempo, la vinculacin
inmediata al mundo laboral. Este tipo de formacin debe ser comn a todos los
estudiantes, independientemente de cul pueda ser su destino previsible. La
educacin acadmica y la formacin laboral no son alternativas excluyentes.
Aunque en la literatura abundan las referencias a destrezas "universales' para
el trabajo, son pocos los estudios empricos al respecto. De stos, quiz el ms
comprensivo sea el informe de la Comisin Sacas de Estados Unidos, que
concluy en 1991 22. A partir de cuidadosas observaciones sobre el terreno y
de consultas con numerosos expertos, la Comisin pudo identificar las
destrezas y habilidades que en su conjunto constituyen "competencias para la

216

empleabilidad" (ver Recuadro 6.6). Dichas competencias son de dos clases: las
"fundamentales" (bsicas, de pensamiento y cualidades personales) y las
laborales transversales" (manejo de recursos, manejo de informacin,
comprensin del funcionamiento de sistemas y utilizacin de tecnologas).
Unas y otras son esenciales en la formacin secundaria, tanto si el egresado
opta por buscar empleo, como si desea proseguir sus estudios pos-secundarios.
Un aspecto esencial del acercamiento al mundo laboral es la familiarizacin de
los jvenes con las distintas opciones existentes en el mercado de trabajo, sus
contenidos, sus exigencias y sus perspectivas como carrera. Una verdadera
orientacin vocacional debe abrir el abanico entero de posibilidades, tanto
desde la universalidad como desde la formacin laboral especfica y permitir, al
mismo tiempo, que cada quien explore sus intereses y habilidades particulares.
Tradicionalmente, las mujeres han sido excluidas de algunas opciones
acadmicas o profesionales, y concentradas en otras. Con variaciones entre los
pases, y a pesar de los cambios en la composicin de las matrculas segn
sexo, las mujeres en general tienden a escoger opciones "sociales" mientras
las reas "tcnicas" son de predominio masculino. Este hecho refleja la
segmentacin del mercado laboral, donde la mujer se destina en mayor
proporcin al sector servicios y a los puestos de menor jerarqua e ingreso, de
manera tal que su nivel de escolaridad no se traduce en tanta remuneracin ni
prestigio como sucede entre los varones. Aunque el sesgo no depende pues de
la sola escuela, sta s puede encauzar ms y ms mujeres hacia las opciones
tcnicas mejor remuneradas.
Recuadro 6.6
EL "KNOW-HOW DEL TRABAJO
Por la Secretarys Commission on Achieving Necessary Skills, US Department of
Labor.
La comisin ministerial sobre logro de las destrezas necesarias (Scans: Secretary's Commission on Achieving the Necessary Sklls) del Departamento del
Trabajo de Estados Unidos, consult informantes de empresas, sindicatos,
maestros y analistas del sector educativo, para identificar los cambios del
sistema escolar que podran conducir a una formacin ms adecuada a las
necesidades de productividad y competitividad de las empresas. Su diagnstico final fue el siguiente.
Fundamentos (competencias fundamentales)
Habilidades bsicas: Lectura, escritura, aritmtica y matemticas, expresin
oral y capacidad de escuchar.
Aptitudes analticas: pensamiento creativo, toma de decisiones, solucin de
problemas, visualizacin mental, capacidad para aprender y para razonar.

217

Cualidades personales: responsabilidad, autoestima, sociabilidad, autocontrol e


integridad.
Competencias (laborales transversales)
Recursos: uso productivo de tiempo, dinero, materiales, espacio y personal.
Relaciones interpersonales: trabajo en equipo, servicio a clientes, liderazgo,
negociacin y trabajo con personas con antecedentes culturales diversos.
Informacin: bsqueda y evaluacin de datos, organizacin y mantenimiento
de archivos, interpretacin de comunicaciones, y uso de los computadores
para el procesamiento de la informacin.
Tecnologa: seleccin de equipos y herramientas, aplicacin de tecnologas a
tareas especficas, mantenimiento y reparacin simple de equipos.
Sistemas: comprensin de los sistemas, organizacionales y tecnolgicos,
monitoreo, y mejoramiento o diseo de los mismos.
Adaptado de: Secretary's Commission on Achieving the Necessary Skills. What
Work Requres of Schools: A Scans Report for Amrica 2000. Washington: U.S.
Department of Labor, 1991.
En lugar de optar entre las limitadas posibilidades que una escuela tcnica
suele ofrecer, hombres y mujeres deben tener la oportunidad de rotar por una
serie de actividades estructuradas que abarque los distintos campos del
trabajo humano. Esta propuesta puede parecer audaz, compleja o costosa en
demasa; pero su dificultad operacional se reducira sustancialmente al
aprovechar el potencial de la cooperacin entre instituciones y sectores. Cierto
que ninguna escuela secundaria puede ofrecer todas las opciones-tipo de
trabajo; pero s puede coordinar con otras en la misma ciudad o regin. Ni toda
la educacin ocurre dentro de las aulas; hay que valerse de los medios y
espacios que existen dentro de las empresas y unidades productivas, y disear
adems mecanismos de certificacin independientes de la vieja escuela.
As concebida, la escuela, colegio o liceo de educacin media se parece ms a
una organizacin virtual que acta como intermediaria entre la demanda de su
poblacin estudiantil y las distintas oportunidades educativas. Esta
combinacin de recursos exige una enorme capacidad de gestin por parte
de las instituciones. Requiere, adems, la apertura y disponibilidad de otros
agentes por fuera del sistema escolar: las instituciones especializadas de
educacin tcnica, las empresas (a travs de proyectos especiales de
educacin y trabajo), y los medios de comunicacin.
6.3.2.2. El entorno educativo
En los pases industrializados, la vida escolar transcurre en condiciones muy
distintas de las nuestras: instalaciones bien mantenidas y bien dotadas;

218

alumnos bien alimentados, que tienen acceso oportuno a materiales didcticos


adecuados y que asisten a clase alrededor de 900 horas cada ao. As pues,
mejorar el ambiente de aprendizaje es una tarea inaplazable de nuestros
sistemas educativos. Para lograrlo, la escuela debe cambiar su clima
organizacional, afirmar su identidad, actuar con ms autonoma, utilizar con
ms provecho el tiempo dentro del aula, sacar mejor partido de las ayudas
didcticas, valerse de las nuevas tecnologas y aplicar polticas mejores de
recursos humanos.
La clave para mejorar la calidad de la educacin no est en los insumos:
est en la organizacin de las escuelas 23. Y esta organizacin tiene un
solo propsito: que los estudiantes aprendan. Una escuela capaz de transformar insumos en aprendizaje es una escuela efectiva. Cuando la institucin
tiene un proyecto que siente como propio y que entusiasma a todos sus
estamentos, cuando logra conformar un equipo y acuar una impronta que la
enorgullece, cuando trabaja en funcin de objetivos precisos, cuando responde
por los resultados, no es ya el apndice de una burocracia: ahora es de veras
una escuela.
Los textos y materiales son muy importantes, en especial cuando los nios no
tienen acceso a otros materiales de lectura. El espacio fsico, los edificios, los
servicios pblicos y los muebles contribuyen cada uno a mejorar el ambiente
de aprendizaje. La capacitacin de los maestros en servicio los prepara mejor
para manejar el da a da. El nfasis que deba concederse a cada factor en
particular, por supuesto vara con las circunstancias nacionales y locales. Pero
el buen resultado en realidad depende de cobijar todos estos elementos bajo
un "clima organizacional" propicio a la enseanza y al aprendizaje de
excelencia.
Una investigacin reciente del Banco Mundial 24 identific 18 factores claves
de la organizacin escolar, estructurados alrededor de cuatro grandes
categoras: a) insumos externos de apoyo, b) clima institucional; c) condiciones
facilitadoras, y d) proceso de enseanza-aprendizaje (ver Recuadro 6.7 y
Grfico 6.1). La calidad de la enseanza y los resultados acadmicos dependen
de la manera como estos factores interacten dentro de cada institucin.
Si bien es cierto que de todos los establecimientos se esperan resultados
similares, cada uno se desenvuelve en una situacin peculiar, debida al tipo de
usuarios y al ambiente sociocultural circundante. El reto para cada escuela
consiste en lograrlos objetivos comunes del sistema, interpretando y operando
en su propio contexto. Y estos contextos varan grandemente, aun dentro
de un mismo pas: precisamente en la base de la dentidad de cada institucin
est el reconocimiento de los aspectos nicos de su ambiente y el de su
"contrato" especfico con la comunidad atendida. Sin perjuicio de ello, vale
aludir separada aunque brevemente a los cinco factores que ms parecen
contribuir al xito de la escuela, as:
Recuadro 6.7
QU HACE QUE UNA ESCUELA SEA EFICAZ

219

Por Helen J. Craig Academy for Educational Development


El xito de cada escuela es la clave para elevar la calidad general de la edu cacin. Las escuelas eficaces poseen ambientes de aprendizaje conducentes a
mejorar en forma inequvoca el rendimiento de los estudiantes. Las escuelas
eficientes modifican sus ambientes de acuerdo con las necesidades cambiantes de aprendizaje.
Trminos como "calidad de la educacin" o "escuelas eficaces" son un poco
ambiguos y difciles de definir, a menos que se identifiquen los elementos de
aprendizaje asociados con ellos. De manera sencilla, el ambiente de
aprendizaje consiste en qu se ensea, cmo se ensea y en cul contexto se
ensea'. Algunos de estos elementos incluyen insumos tales como los materiales de instruccin, un currculo relevante y con una secuencia apropiada, un
tiempo de aprendizaje y variadas prcticas de enseanza. Otros elementos
incluyen procesos, como decir flexibilidad organizacional y liderazgo es colar,
que interactan con otros procesos e insumos. Cmo y por qu ocurren ciertas
interacciones, depende de las culturas especficas de determinadas escuelas o
comunidades. Por este motivo las escuelas son muy diferentes unas de otras, a
pesar de poseer estructuras similares.
Aunque no siempre es posible (o siquiera deseable) "medir" todos los elementos de un
ambiente de aprendizaje, es posible saber si su calidad est mejorando, a travs del
progreso de los estudiantes. Si los estudiantes no avanzan, se necesita identificar y
modificar los factores obstruyentes en el ambiente de aprendizaje; pero tales
elementos pueden variar mucho de una escuela a otra. Por esta razn, no es fcil
generalizar; el proceso de aprendizaje es ms complejo de lo que suponen la mayora
de los modelos, y en especial el modelo economtrico insumo -resultados que
prevalece hoy. Es necesario prestar atencin a los procesos y la dinmica
organizacionales, no solamente a un conjunto de insumos aislados. As, el cuerpo
docente y administrativo de cada escuela har bien en reunirse para descubrir los
factores que requieren atencin en su caso particular, y para discutir soluciones

Henevald W. 1994. Planning and Monitoring the Quality of Primary Education in


SubSaharan Africa. Technical Note No.14 Human Resources and Poverty Division, Africa
Technical Department, Washington: World Bank.

alternativas. El grfico siguiente enumera los principales factores que han sido
identificados a travs de diversas investigaciones:
GRFICO 6. 1
FACTORES QUE DETERMINAN LA EFICACIA DE LA ESCUELA
La escuela: factores relacionados
con la eficacia
Clima escolar
Insumos externos de apoyo
+Apoyo de los padres
y la comunidad
+Apoyo del sistema educativo
+Apoyo adecuado de material

+Liderazgo efectivo
+Actitudes positivas de los docentes
+Orden y disciplina
+Currculo organizado
+Recompensas e incentivos

220

-Actividades frecuentes
y apropiadas de desarrollo
profesional docente
-textos escolares y materiales
suficientes
- Facilidades adecuadas

Proceso
enseanza-aprend
izaje
*Tiempo de
aprendizaje til
Caractersticas de los
nios
Evaluacin y
retro- informacin
frecuentes

Condiciones
Facilitadoras
+Liderazgo efectivo
+Competencia
profesional docente
+Flexibilidad y
autonoma
+Tiempo adecuado
+En la escuela

Resultados
en
los
estudiantes
*Participacin
*Rendimiento
acadmico
*Destrezas
sociales
*xito econmico

*Variedad de estrategias de
enseanza
*Tareas frecuentes

Factores
contextuales
+Culturales
+Polticos
+Econmicos

Fuente: Henevald W and Craig, H., 1996. Schools Count: World bank Project Designs and the
Quality qf Primary Education in Sub-Saharn Africa. Technical Paper No. 303, Human
Resources and Foverty Division, Africa Technical Department, Washington, D.C.:
World Bank.

Los anteriores insumos y procesos interactan dentro de la escuela, y por eso


la escuela tiene el impacto ms decisivo sobre el aprendizaje de los estudiantes. Pero lo que ocurre dentro de la escuela est influido por factores
externos, como el sistema educativo, los padres de familia, la comunidad y un
sin nmero de presiones contextuales. Cmo interactan y se refuerzan o no
dichos factores, es tan importante como su presencia en la escuela. Por
ejemplo, los libros de texto se usan mejor cuando estn escritos en un lenguaje
apropiado y cuando los maestros saben utilizarlos. Las fortalezas y debilidades
de los ambientes de aprendizaje varan entre clases y dependen del contexto
donde operan las escuelas.
En algunos pases es difcil mejorar los ambiente de aprendizaje debido a la
carencia de insumos; sin embargo, aun los ajustes a los insumos bsicos
pueden producir grandes diferencias. Si las condiciones locales estn
severamente limitadas, los factores a considerar inicialmente para el mejoramiento a nivel de la escuela son probablemente los siguientes:
Materiales de instruccin y lenguaje apropiado
Tiempo suficiente para la enseanza
Maestros y condiciones para una enseanza efectiva
Se pueden obtener ganancias posteriores importantes cuando los procesos y
factores organizacionales mencionados anteriormente se discuten y analizan, y
se resuelven en forma colectiva.

221

En conclusin, la escuela juega un papel clave en el rendimiento escolar,


aunque no pocas veces se olvida su importancia cuando se formulan polticas y
estrategias nacionales. No obstante, las polticas del gobierno central en
materia de aprendizaje pueden ser ms efectivas si reconocen las necesidades
particulares identificadas por cada escuela. Los programas de calidad deben
concebirse como un conjunto de insumos y procesos interrelacionados, que
responde a necesidades especiales de cada pas y cada comunidad. En
trminos de la eficacia de la escuela, el primer aspecto a considerar es el
cambio de su ambiente de aprendizaje. El segundo aspecto es la medicin y
evaluacin del aprendizaje, para poder corregir el rumbo.
1.
Autonoma y fortaleza institucional. La flexibilidad y la autonoma aparecen en el modelo expuesto como una de las condiciones facilitadoras de la
escuela efectiva; en efecto, la interaccin productiva con el ambiente supone
fluidez y espacio de maniobra. Esto quiere decir que el rector y su equipo
deben definir su propio "plan estratgico" o "proyecto educativo", y asumir por
supuesto el manejo de los resortes acadmicos, administrativos y financieros
necesarios para llevarlo a cabo. Pero la entrega de autonoma debe
acompaarse de programas orientados a crear o mejorar la capacidad de
gestin de las escuelas y colegios, en especial de aquellos que se encuentran
en condiciones ms precarias y atienden a grupos de poblacin de bajos
ingresos. Slo as ser posible contrarrestar el efecto perverso que sobre la
equidad y calidad de la educacin pueden llegar a tener medidas orientadas a
entregar de una sola vez autonoma a instituciones con bajo nivel de desarrollo
organizacional.
2.
Participacin efectiva de la comunidad. Importa recabar sobre la conveniencia de involucrar a todos los coautores del proceso educacional en la
definicin del "proyecto" institucional respectivo: la comunidad entera debe
comprometerse con la "filosofa" de su escuela, controlar su gestin y vigilar el
cumplimiento de sus objetivos.
3.
Mejor utilizacin de la Jornada. Puesto que no siempre ser posible ofrecer una jornada tan extensa como la de los pases industrializados, habr que
establecerla en funcin muy cuidadosa de: a) El tiempo requerido para cumplir
los ya enunciados objetivos de aprendizaje, b) La disponibilidad de recursos y
c) Las circunstancias especficas de los estudiantes. Por lo dems y como se
sabe, la presencia prolongada en la escuela es un factor crtico en los primeros
grados y en el caso de alumnos pobres, cuyo capital cultural ha de
enriquecerse en forma deliberada.
Desde el punto de vista de los objetivos de aprendizaje, hay que insistir ms
sobre el buen uso del tiempo que sobre la duracin oficial de la jornada.
Teniendo en cuenta la situacin de los ms pobres y nuestras severas
restricciones financieras, se trata de asegurar que: a) Las escuelas
permanezcan abiertas por lo menos durante la jornada oficial; b) Los maestros
y alumnos estn efectivamente dedicados a la enseanza y el aprendizaje

222

durante la jornada, y c) Se disponga de tiempos adicionales para compensar


las deficiencias de los estudiantes mediante programas remediales. Por todo
ello, como indica el Recuadro 6.8, el tema de la jornada escolar es ms
complejo de lo que podra pensarse. Algunas medidas adicionales pueden
ayudar al mejor uso de la jornada escolar. El ausentismo del maestro -y, por
rebote, el de sus alumnos- disminuye si se le dan facilidades para vivir cerca
de la escuela o se le facilita el transporte. La jornada ser ms provechosa si
desde un comienzo estn disponibles los implementos de rigor -tiza, tablero,
textos, tiles- y si adems el alumno muy pobre goza de algn refuerzo
nutricional. Los quehaceres administrativos (reuniones, procesamiento de
formularios, atencin de visitantes...) deben interferir lo menos posible con la
actividad docente. No menos, hay que evitar que los maestros tengan que
desplazarse, a veces hasta la capital, para cobrar su sueldo o solicitar un
permiso... de ausencia temporal del cargo.
4.
Buenos ambientes de aprendizaje. Ensear no es transmitir informacin
y aprender no es memorizar. El maestro es cada vez ms un facilitador del
aprendizaje, un mediador calificado entre mltiples oportunidades educativas y
las motivaciones y expectativas de los estudiantes.
Recuadro 6.8
ESCUELA DE JORNADA COMPLETA
Estudio de caso realizado en Brasil sobre las ventajas y desventajas de las
polticas educativas del final de la dcada de los ochenta, tendientes a ampliar
la jornada escolar, ofrece las siguientes conclusiones:
La preocupacin fundamental de los programas de ampliacin de la jornada
escolar no es necesariamente ofrecer ms y mejor educacin a la poblacin,
sino solucionar problemas sociales identificados fuera de la escuela y de
naturaleza no pedaggica.
Los establecimientos educativos de tiempo completo son muy costosos, lo que
impide su generalizacin hacia una capa muy amplia de la poblacin.
Las escuelas de jornada completa no garantizan la disminucin del nmero de
nios en la calle. El problema de las familias de bajos ingresos es
esencialmente econmico y muchas veces stas se ven obligadas a utilizar el
trabajo infantil para redondear sus ingresos.
Las experiencias "menos escolarizadas" de ampliacin de jornada se caracterizan por un menor control burocrtico y un espacio ms fecundo que
permite que el nio tenga mayores posibilidades de desarrollar ms y mejor
sus potencialidades y mostrarse ms creativo que en un ambiente escolar
tradicional. Lo anterior contribuye a la formacin de una autoimagen positiva y

223

alimenta, en el maestro, una mayor creencia en las capacidades de los nios y


una mayor expectativa sobre su xito en las tareas que se proponen realizar.
No obstante lo anterior, es peligroso sobrevalorar ese tipo de estrategias
"desescolarizadas", pues podran llevar a una subestimacin del rol de la
escuela. Por lo tanto, es importante que las experiencias de ampliacin de la
jornada no conduzcan a la siguiente dicotoma: prcticas autoritarias asociadas
a la transmisin sistematizada de contenidos, mientras que prcticas "ms
democrticas" se asocian a la no necesidad de dicha transmisin. Lo ms
importante es buscar formas de articular el trabajo educativo con nios y
adolescentes, de modo que puedan aprender bien, sintindose bien en la
escuela.
El problema de la ampliacin de la jornada escolar no se restringe a duplicar el
tiempo de permanencia en la escuela. Las polticas pblicas deberan atacar
prioritariamente, en una primera etapa del proceso de ampliacin de la
jornada, aquellos establecimientos que requieran que sus nios y jvenes
tengan por lo menos las cuatro horas diarias de clase (en el caso de Brasil este
es el mnimo contemplado en la ley).
Para la extensin de la jornada no debe considerarse solamente el aumento
del tiempo diario de atencin escolar, sino tambin la provisin de las
condiciones necesarias para el adecuado funcionamiento de la escuela y el
desarrollo de su funcin especfica: espacio y condiciones para la instruccin y
la vivencia, con profesionales capacitados y bien remunerados, instalaciones
adecuadas, refrigerio, autonoma escolar para atender los intereses de los
clientes.
Es necesario conocer y comprender las concepciones de mundo, valores,
formas de ser de las clases menos favorecidas, as como su determinacin
histrica. Este conocimiento es bsico para que los proyectos educativos
revisen las perspectivas de socializacin que han sido formuladas para los
nios de estas clases y se formulen otras, consistentes con sus necesidades y
experiencias.
Los proyectos de ampliacin de la jornada escolar deben partir del conocimiento ms preciso posible de la realidad concreta en la que se da el servicio
educativo oficial, en el sentido de verificar la naturaleza de la escolaridad que
se pretende extender.
Los programas de ampliacin de la jornada escolar no deben olvidar que la
escuela tiene un importante rol social en el sentido de atender el dere cho de la
ciudadana a la apropiacin del saber histricamente acumulado. No debera
asignarse a la institucin escolar funciones diferentes a su tarea instruccional
especfica, tales como alimentacin, servicios mdicos y odontolgicos. No
obstante, frente a la incapacidad de los programas sociales para atender ese
tipo de demandas, en muchos casos es necesario ejecutarlos dentro de la
institucin escolar, como complemento de su funcin pedaggico-instruccional;
de lo contrario se hipertrofian las actividades supletorias en detrimento de la

224

obligacin de socializacin del saber, descaracterizando la institucin escolar


como instancia de apropiacin del saber sistematizado.
Los planificadores deben analizar otras alternativas de uso del tiempo libre de
nios y jvenes, sin comprometer la autonoma de las unidades escolares para
crear, innovar, descubrir nuevas alternativas, sin trabas legales ni burocrticas.
No necesariamente la extensin de la jornada es la solucin: por s sola no
tendr el poder de hacer funcionar la escuela de manera ptima. No hay duda
de que la extensin de la escolaridad debe dar, en principio, mejores
condiciones para el desarrollo de contenidos, ya que el tiempo es un recurso
didctico no despreciable. Pero queda el interrogante de si solamente la
extensin del tiempo diario de permanencia en la escuela traer algn
beneficio a la educacin sobre todo si no se atacan otros problemas que, por
abarcar gastos, compiten con la adopcin de dicha ampliacin.
*Resumido de Y Henrique Paro et al. (1988): Escola de Tempo Integral. Desafo
para o Ensino Pblico. So Paulo, Cortez Editora.
Esto implica un cambio radical en la manera como suelen concebirse los
trabajos del aula.
Un buen docente tiene claridad acerca de qu deben lograr los estudiantes y se
los comunica con igual claridad. Su labor principal consiste en disear y poner
en prctica actividades estructuradas alrededor de aprendizajes significativos,
atendiendo a los ritmos y estilos particulares de sus estudiantes. Para ello ha
de contar oportunamente con los apoyos pedaggicos adecuados. Debe contar
con un nmero suficiente de libros de texto -preferiblemente aquellos que
mejor propicien el aprendizaje activo- complementados con bibliotecas y guas
del instructor. Debe contar con espacios apropiados para organizar actividades
diversas y para el trabajo individual o en grupo; con mobiliario, equipos y
materiales; con tecnologas fcilmente adaptables al mundo cotidiano de los
alumnos. La Escuela Nueva, originaria de Colombia, es un buen ejemplo de
esta adaptacin creativa (ver Recuadro 6.9).
Recuadro 6.9
ESCUELA NUEVA: MEJORES AMBIENTES
DE APRENDIZAJE
Margarita Pea
El Programa Escuela Nueva ha contribuido a mejorar, con un bajo costo, la
calidad de la educacin de las escuelas rurales colombianas en trminos de
cobertura y resultados de aprendizaje, en comparacin con los de las escuelas
tradicionales. As lo reportan diferentes estudios y mediciones1. Su xito,
1
Rodrguez, J. El logro en matemticas y lenguaje en la educacin primaria en
Colombia. Bogot, Instituto SER e Investigacin, 1978. Rojas, C. y Castillo, Z.
Evaluacin del Programa Escuela Nueva. Bogot, instituto SER de Investigacin y
Ministerio de Educacin Nacional, 1988; Ministerio de Educacin Nacional. Saber.
Sistema nacional de evaluacin de la calidad de la educacin. Primeros resultados:

225

matemticas y lenguaje en la bsica primaria. Santaf de Bogot, Ministerio de


Educacin Nacional, Coleccin Documentos del Saber, No. 1, 1992. Lopera, A. y
McGinn, N. La repitencia de grado en la escuela colombiana: resultados de una
exploracin sobre losfactores asociados a la repitencia y a las polticas de promocin.
Boston, Harvard Institute for International Development y Ministerio de Educacin
Nacional, 1992. Psacharopoulos, G.; Rojas, C. y Vlez, E. Achievement evaluation of Colombia's Escuela Nueva. Hs multigrade the answer? Washington, Banco Mundial, abril
de 1992. Departamento Nacional de Planeacin. Misin Social. "La calidad de la
educacin y el logro de los planteles educativos", en: Planeacin y Desarrollo. Santaf
de Bogot, Departamento Nacional de Planeacin, Vol. XXVIII, No. 1, enero-marzo de
1997.

a lo largo de 23 aos, se atribuye a una concepcin sistmica de la escuela y,


en consecuencia, al diseo de un "paquete educativo" que considera e inten ta
afectar integralmente los aspectos bsicos del sistema: el currculo, la administracin y organizacin, la capacitacin docente y las relaciones con la
comunidad. Al Programa Escuela Nueva se le reconoce la dotacin de ricos
ambientes
de aprendizaje (insumos transformados en procesos), tales como 2 :
1.
Guas de enseanza para el maestro y de autoaprendizaje para los estudiantes en las reas de lenguaje, matemticas, ciencias naturales y ciencias
sociales. Las guas del maestro le permiten disear creativamente su proceso
de enseanza, adaptndolo a las particularidades de los diferentes contextos
socioculturales y regiones donde opera; as mismo le ayudan a manejar varios
grupos al tiempo para ofrecer una atencin ms personalizada. Las guas del
estudiante estn diseadas para respetar su ritmo de aprendizaje y el
ausentismo provocado por las actividades agrcolas, la enfermedad u otra
razn justificada. Las guas promueven el aprendizaje activo, el desarrollo de
habilidades cognitivas, el autoaprendizaje, la discusin en grupo, la toma de
decisiones y la observacin y sistematizacin de elementos del medio donde
se encuentra la escuela.
2.
Rincones escolares son espacios concebidos para desarrollar la observacin, experimentacin y manipulacin de objetos y materiales producidos por
los nios o trados de la comunidad y organizados de acuerdo con las cuatro
reas del currculo: lenguaje, matemticas, ciencias naturales y ciencias
sociales.
3.
Biblioteca escolar de aula dotada de material de referencia (diccionarios,
libros de texto, literatura infantil y libros sobre tpicos del rea rural).
Complementa el trabajo de las guas y los rincones escolares, permite el
trabajo en grupo y el cambio de actividad de los estudiantes adelantados.
4.
Diario escolar. Este recurso permite al estudiante ejercitar su escritura y
su habilidad para comunicarse, a tiempo que da continuidad a la experiencia
escolar. Es una fuente inagotable de preguntas, acopio de conocimientos y
avances personales susceptibles de uso en los procesos de aprendizaje.

226

2
Entre las evaluaciones del Programa vale mencionar: Schiefelbein, Ernesto. In
search of the school of the XXI Century. Us the colombian Escuela Nueva the right
pathfinder? Santiago de Chile, Unesco-Unicef, 1991 y Colbert, Vicky, Chiappe,
Clemencia y Arboleda Jaiso. "The New School Program: More and Better Primary
Education for Children in Rural Areas in Colombia", en: Levin, Henry M. y Lockheed,
Marlaine E. Effective Schools in developing countries. Londres-Washington, D.C., The
Palmer Press, 1993.

5.Mapa escolar. Elaborado como parte de las actividades curriculares, con


informacin de la comunidad, representa el rea escolar y su vecindario. Es un
registro de la poblacin veredal, del calendario de actividades agrcolas y
ganaderas, y de la vida social y cultural.
6.Incorporacin de la vida local al aprendizaje a travs de ejemplos de la vida
comunitaria, del uso de leyendas, cuentos, rimas e historias locales, y de la
participacin de los padres en algunas actividades escolares.
7.Promocin flexible y no repitencia, las cuales hacen posible el avance del
nio a su propio ritmo, la culminacin de la primaria y la reduccin del efecto
nocivo de las interrupciones en el ciclo escolar.
8.Actividades remediales donde los estudiantes ms adelantados se constituyen en tutores de los ms atrasados y colaboran as en la prevencin del
fracaso escolar.
9.
Mesas de trabajo en grupo. El aula de clase est organizada con pupitres
hexagonales que permiten la interaccin entre 4 o 5 estudiantes.
10. Gobierno escolar. No slo para promover valores cvicos y democrticos
sino para contribuir al orden y mantenimiento escolar de manera solidaria,
participativa y tolerante. Comits de limpieza, mantenimiento, deportes,
jardinera, peridico escolar, biblioteca, recreacin, disciplina, cooperacin en
el proceso instructivo y ornamentacin.
11. Formacin permanente del maestro. Concebido como el facilitador de las
condiciones de aprendizaje, tiene un rol privilegiado como lder en la escuela y
en la comunidad. Los talleres, los materiales, la biblioteca, los microcentros, el
establecimiento de redes y las visitas a las escuelas demostrativas son las
estrategias de entrenamiento en el programa y de mejoramiento de su
prctica pedaggica a partir de los problemas de la enseanza y aprendizaje
de los nios.
En conclusin, el paquete educativo proporciona herramientas y recursos para un buen desarrollo personal y social del estudiante, a travs de la
metodologa activa, el trabajo en grupo, la motivacin y compromiso del
estudiante con la bsqueda del conocimiento, la posibilidad de optar entre el
abanico de ofertas del programa, el desarrollo de la habilidad de pensar,
analizar, investigar, crear y aplicar conocimiento, y el mejoramiento de la
autoestima de los nios.

227

5. El papel de las nuevas tecnologas. De entre todos los campos de actividad


humana, la educacin no podra ser inmune al impacto de la revolucin
tecnolgica que vivimos. De hecho -y desde hace ya dcadas Amrica Latina
ha actuado como pionera en el uso de dos tecnologas potentes para "educar a
distancia": la radio y la televisin. Aunque ellas en rigor no alcanzan a
remplazar la escuela, s son capaces de llegar a poblaciones dispersas o de
adultos que no pueden dedicar el da a sus estudios. Y, en todo caso, estos
programas pueden ser parte de procesos semi-escolarizados, donde los
alumnos reciben apoyo y supervisin personal en sus deberes. En el contexto
de la enseanza bsica, el "Telecurso" de Brasil (Recuadro 6.10) ha sido un
modelo especialmente atrayente.
Recuadro 6.10
BRETE, PANTALLA!
El PROGRAMA "TELEDUCO" DE BRASIL
Machado es un obrero que aprovecha cada minuto para contar y escribir
historias. Cida, que es buena para los negocios, y Cidinha, para los diseos
creativos, pasaron de la amistad a los negocios, se hicieron socias y fundaron
una microempresa. Maristela pasa varias horas del da transmitiendo a nios y
adolescentes su fascinacin por la fsica y la matemtica. Pedro es el cartero
animoso y simptico que se relaciona con toda la gente en las calles de Rio de
Janeiro.
Todos estos personajes frecuentan heladerias, fbricas, agencias de viajes,
edificios en construccin, centros comerciales, cultivos de caa o caf o van a
cine. Y aunque no lo parezcan, los cinco son maestros. Nunca estn en un aula
pero ensean matemtica, biologa, ingls, geografa, lengua portuguesa,
fsica, qumica o historia. Los cinco son quizs los personajes ms famosos del
Telecurso 2000 (TC 2000), una innovadora experiencia de educacin a
distancia para brasilel7tos entre los 15 y los 35 aos que terminaron sus
estudios bsicos y no estn calificados para entrar al mercado laboral.
Los maestros y personajes aparecen en lugares cotidianos porque la propuesta
pedaggica renuncia a usar la metfora tradicional del aula de clase, explora la
enseanza desde las situaciones concretas de la vida cotidiana, presenta al
alumno escenarios y personajes cercanos a su mundo, elimina los estereotipos
del maestro y del estudiante e incita a este ltimo a actuar como sujeto del
aprendizaje. El proceso de aprendizaje est abierto en muchos momentos a
juicios de valor que obligan al estudiante a mirarse como ciudadano. En todas
las escenas de los videos participan actores profesionales, salvo en las breves
entrevistas con profesores reconocidos.
La propuesta pedaggica se basa en cuatro principios bsicos: educacin para
el trabajo, desarrollo de habilidades bsicas, reconstruccin de la ciudadana y

228

enseanza en contexto. Los contenidos curriculares de cada una de las reas


fueron solicitados a profesores con reconocimiento acadmico en educacin
bsica y en educacin de adultos.
El TC 2000 comenz en 1995 como sustituto de los Telecursos que durante 15
aos fueron transmitidos por estaciones de televisin y sobre cuyo alcance no
hay estadsticas confiables, aunque de seguro millones de brasileos los
seguan a diario. La nueva etapa del programa y su propuesta pedaggica,
responden a las presiones demogrficas de 115 millones de habitantes, 16 de
los cuales son analfabetas y 20 millones estn a medio educar. Tambin hay
presiones econmicas, porque a partir de los aos noventa las exportaciones
brasileas comenzaron a tener resistencias en el mercado mundial ya que no
cumplan con normas de calidad internacionales. La empresa brasilea tuvo
que revisarse crticamente en funcin de la educacin y de la escuela.
El TC 2000 es un programa condensado de enseanza bsica que puede
realizarse en tres modalidades. La primera es por recepcin libre a travs de la
televisin, con apoyo de textos y realizacin de los ejercicios propuestos. La
segunda es una telesala a la cual el alumno asiste para tomar las lecciones; la
telesala funciona en una escuela, empresa, sindicato, iglesia o asociacin
comunitaria. La tercera es a travs del correo: el alumno asiste a la teleaula,
estudia en los textos y consulta sus dudas por correo. En los centros a
distancia hay orientadores del aprendizaje a disposicin de los alumnos, en
horarios preestablecidos, durante los cuales pueden dilucidar sus dudas. En el
centro a distancia los alumnos pueden estudiar individualmente o en grupo.
Cuando el estudiante juzga que tiene dominio de las lecciones tomadas puede
acudir a los exmenes peridicos de evaluacin ofrecidos por el Estado con un
sistema de crditos que son reconocidos en todo el territorio nacional.
TC 2000 se emite por la Red Globo entre las 6:15 y las 7:00 de la maana.
Cada leccin, de 15 minutos, es retransmitida en otros horarios por la Red
Educativa, la Red Cultura y la Red Vida. El primer grado del programa consta
de 360 lecciones que necesitan 90 horas de televisin y 630 horas de estudio
individual o en grupo, mientras el segundo grado consta de 420 lecciones
impartidas en 105 horas de televisin con una exigencia de 735 horas de
trabajo personal o en grupo. El tercer grado o "profesional en mecnica",
comprende 360 lecciones con una carga de televisin 90 horas y trabajo individual o en grupo de 630 horas.
Muchos usuarios graban las lecciones en video para repetirlas en horarios ms
convenientes. Adicionalmente, las grabaciones son vendidas a precios mdicos
y los materiales escritos que apoyan el programa se pueden adquirir en los
puestos de revistas.
El TC 2000 ha celebrado convenios con universidades, Secretaras de
Educacin de los Estados y municipios, ministerios, fundaciones y ONGS;
tambin ha formalizado Trminos de Adhesin con empresas, gracias a los

229

cuales se han abierto 4.000 telesalas a donde asisten regularmente 110 mil
tele alumnos. El nmero de personas que simplemente ve los programas en la
maana para aprender y entretenerse, alcanza ya al milln cuatrocientos mil,
nicamente en la ciudad de Sao Paulo. Digno de destacar es que la cali dad de
los programas es equivalente a la mejor de la televisin comercial.
El TC 2000 deja huellas en otros sectores. La televisin a menudo ofrece
programas de extensin agrcola y desarrollo de pequeos negocios: la audiencia de estos programas puede alcanzar varios millones de televidentes.
Recientemente, la Federacin Brasilea de Transportes alquil un satlite y
ofreci 10 horas por da de entrenamiento en asuntos de comercio y transporte. Hoy existen 1.200 aulas de clase en todo el pas, la mayora en empresas de transporte.
Debido al enorme potencial demostrado por el TC 2000, la Fundacin Roberto
Marinho decidi ampliar su trabajo en el sector educativo con la creacin de un
canal especializado que transmitir 16 horas diarias de programacin, con
nfasis en enseanza curricular para el primero y segundo niveles, la
enseanza extra curricular, la capacitacin de profesores, educacin
preescolar, enseanza profesional, educacin para la ciudadana y para la
familia.
El canal de educacin ser difundido por Globosat, para un pblico potencial de
30 millones, 500 mil estudiantes de enseanza fundamental, un milln
trescientos mil profesores, 14 millones de nios en edad preescolar,
trabajadores, estudiantes de educacin suplementaria y pblico en general.
Las escuelas pblicas recibirn la seal gratuitamente y podrn grabar los
programas para el uso en el aula.
Quizs todos ellos, cada maana, cumplan una cita con la Tele. Una cita que
habr de comenzar diciendo brete pantalla!
Pero ahora adems estamos ante una innovacin cuyo impacto potencial sobre
los procesos educativos no alcanzamos todava a dimensionar: el computador y
su conexin mediante redes telefnicas. No se trata solamente de una
herramienta novedosa para agilizar los procesos de enseanza y aprendizaje;
como se dijo en el Captulo 1, la teleinformtica puede modificar por completo
las relaciones alumno-docente y la manera como se accede al conocimiento.
La educacin teleinformtica va ms all de las aulas. Sus posibilidades como
herramienta de educacin a distancia parecen ser enormes. De hecho, ella
puede ser un instrumento revolucionario para apoyar el autoaprendizaje, la
actualizacin y la formacin vitalicia. Los propios libros de texto, y la industria
editorial, estn cambiando -o tendrn que cambiar con suma rapidez, si
aspiran a sobrevivir y, mejor todava, a aprovechar la revolucin "ciberntica"
(ver Recuadro 6.11).

230

Recuadro 6.11
DE LA PRENSA TIPOGRFICA A LA EDITORIAL
CIBERNTICA
Por Jos V lvarez
La publicacin de libros ha sido el medio ms idneo para el acceso a la
informacin y a la educacin, parte esencial de los derechos humanos
consagrados universalmente. El desafo que en materia editorial enfrentan
Amrica Latina y el Caribe en los prximos 25 aos es de enormes
proporciones: slo los aproximadamente 360 millones de escolares, lectores
obligatorios, consumirn ms de mil millones de libros en el ao 2020. Pero la
infraestructura existente -muy notable en pases como Argentina, Brasil,
Colombia, Chile y Mxico- es an precaria para responder a este reto. La
produccin de libros por cada 100.000 habitantes no alcanza a 10 por ao,
muy por debajo del promedio de los pases industrializados, que supera los 70
ttulos
Esta demanda creciente no afectar slo a los editores e impresores, sino a la
sociedad en su conjunto. Los sectores agrcolas, financieros y de ciencia y
tecnologa se vern obligados a explorar caminos ms flexibles y eficientes
para responder a las necesidades de aprendizaje e informacin de la sociedad
del conocimiento. Estas necesidades se concentran en tres reas fundamentales: los recursos naturales de parcial renovacin -el papel, por ejemplo-; los
recursos tcnicos de produccin editorial e informacin; y los recursos
humanos, intelectuales, de investigacin y de creatividad. Es necesario
comenzar desde ahora a multiplicar la capacidad instalada de produccin editorial. Pero es an ms importante fortalecer la investigacin tecnolgica que
permita a los sistemas educativos de la regin resolver problemas y carencias
antiguas y desarrollar una enseanza ms actualizada y de calidad, y a la
industria editorial y del aprendizaje, una insercin slida en el mercado
mundial de la informacin.
Pero si los retos son incalculables, las oportunidades que se abren a la
industria editorial tampoco tienen precedentes en la historia humana. Por una
parte la investigacin sobre la percepcin, la lingstica, las gramticas
nuevas, y en general el mundo de la imagen y de la realidad virtual, ofrecen un
panorama ilimitado a la imaginacin y la creatividad. Por otra parte, el avance
de la tecnologa fotogrfica, de impresin y de informacin contribuye a
romper las barreras que impedan en el pasado un acceso abierto e ininterrumpido al conocimiento.
La poltica editorial del inmediato futuro tendr que elaborarse sobre la base
de parmetros surgidos de un contexto nuevo. Ya no puede formularse sobre la
idea de mercados domsticos, sino dentro de una perspectiva regional y
global. No puede basarse en tecnologas ya dominadas aunque cambiantes
-como la imprenta de las dcadas anteriores- sino que ha de apoyarse sobre
un proceso de cambio que slo puede orientar la investigacin constante.

231

Nuevos actores, adems de las tradicionales empresas editoriales, formarn


parte del mundo del libro y de la industria del aprendizaje, lo cual conducir a
consorcios y alianzas que puedan utilizar las ventajas de diferentes
tecnologas. Pero esto no eliminar, sino que aumentar los problemas de
carcter legal y tico que existen en torno de la actividad intelectual y de
comunicaciones.
Esta poltica deber abarcar al mundo de la comunicacin en general para
brindar una variedad de opciones que garanticen la recepcin, ejercicio,
enriquecimiento, nuevas creaciones y proyecciones de la cultura en todas sus
expresiones: educacin, esttica, ciencia y tecnologa, socializacin y
produccin econmica. La poltica deber adems buscar un balance: a) Entre
la conveniencia de reunir las potencialidades de los diversos medios de
comunicacin para propsitos educativos, y la necesidad de evitar el monopolio con afn de control del poder poltico, econmico, intelectual o religioso; b) Entre la apertura informativa, y el adecuado desarrollo de nuestros nios
y adolescentes; y c) Entre el valor econmico de la informacin, y la
democratizacin del conocimiento.
Los dilemas de la poltica en el mundo an desconocido de los espacios
cibernticos se incrementarn a medida que la informacin recorra el mundo
entero y se desdoble en pginas escritas que pueden ser convertidas en libro,
en cualquier momento y en cualquier cantidad. Ms an, dispondremos de
libros que los consumidores pueden ordenar a la medida y hasta inventar y
producir al ritmo del toque humano, por medio de la activacin de los fluidos
elctricos del organismo, capaces de activar los microchips y las emisiones de
microlser. Cmo se protegern entonces los derechos de los autores,
editores e ilustradores en este salto de la tipografa a la editorial ciberntica?
Cmo se garantizar el acceso de todos a los tesoros incalculables de
conocimiento, fuente primordial de riqueza, que la humanidad ha acumulado?
Cmo guiaremos a nuestros nios en su exploracin de la dimensin no
euclidiana de las redes informticas, apenas esbozadas por la Internet?
El libro ser -como siempre ha sido- el instrumento mgico del desarrollo y
perennidad de la cultura. Los petroglifos de la prehistoria, las tablas
cuneiformes, los papiros, los cdices mayas, los manuscritos iluminados, la
produccin tipogrfica de los ltimos cinco siglos, prepararon el advenimiento
de la biblioteca invisible pero omnipresente, que constituir el centro vital del
progreso humano. Sin embargo, la tecnologa de produccin, las formas de
distribucin y consumo y la propia arquitectura del libro, y especialmente del
libro de texto, respondern a paradigmas nuevos.
En esta construccin, tanto la poltica pblica como el liderazgo de los
empresarios de las Amricas tienen un papel y una responsabilidad histrica.
Ninguna reforma educativa, desde el preescolar hasta el posgrado, puede
llegar a sus ltimos beneficiarios sin el concurso del mundo editorial. La
experiencia pasada sugiere, adems, que las innovaciones ms profundas y
estables en el currculo escolar en los pases de Amrica Latina sern impul-

232

sadas y sostenidas a travs de los libros de texto. Pero, aunque la industria del
libro se ha enfrentado a sucesivos cambios tecnolgicos desde antes de que
Gutemberg inventara la imprenta, nunca haba encarado una situacin de
revolucin sobre el concepto mismo de libro, que gira cada da ms en torno
de la electrnica la cual, de apoyo auxiliar a la produccin editorial, se est
convirtiendo en su rasgo esencial.
La industria editorial el continente tiene tres tareas fundamentales. La primera
es lograr una transicin tecnolgica tanto en el llamado hardware (la tcnica
de produccin, impresin distribucin), como en el software o contenido y
estrategia pedaggica. No es posible un salto repentino, cuando los pases de
Amrica y el Caribe, con 17 computadores personales por cada mil habitantes,
distan mucho del promedio mundial de 43 y del promedio de 201 de los pases
de altos ingresos 2
La segunda tarea es trabajar en consorcio con los medios de comunicacin y
con los productores de tecnologa como las universidades y los centros de
investigacin, para desarrollar productos de mejor calidad, capaces de ayudar
a resolver los problemas de equidad en el acceso al conocimiento y la
educacin, y de cerrar la brecha de informacin que se expresa en el hecho de
que mientras en Finlandia hay 542 usuarios del Internet por cada 10.000
habitantes, en Ecuador hay uno por cada 20.000.
La tercera tarea es fortalecer su posicin en el mercado del mundo hispnico
del que tradicionalmente se han beneficiado las compaas europeas y
norteamericanas y asegurarse un lugar en otras culturas y pases.
Pero la responsabilidad de contribuir al enriquecimiento de los libros de texto y
sistemas de informacin para los nios y jvenes, recae particularmente sobre
la comunidad cientfica y los intelectuales, quienes contarn con medios
nuevos para insertar su conocimiento en la actividad escolar, para liderar el
desarrollo de nuevos modelos de educacin a distancia, y para hacer de la
educacin una empresa compartida entre la universidad y la escuela.
A los gobiernos les corresponde: a) Proporcionar la visin y el estmulo para
regular el trnsito de la produccin editorial actual al uso de la llamada
.computacin invisible" del primer cuarto del siglo xxi, b) Buscar un consenso
de las entidades internacionales, las administraciones locales y las fuerzas que
intervienen en las actividades de la comunicacin, en torno de los criterios que
han de orientar las polticas editoriales, y c) Evitar el desequilibrio que parece
agudizarse entre los grupos humanos conectados a las redes globales y los
permanentemente subdesarrollados.
1 United Nations Development Program, Human Development Report 1994, Dehli,
Oxford Universitry Press, Table 16.
2 World Bank, The World Bank Development Indicators, Washington, D.C., 1997.

233

La presencia del computador en las escuelas subraya el nuevo perfil del


docente, su papel de mediador, y no de poseedor, del saber. Facilita
grandemente la enseanza individualizada. Y adems permite que el maestro y
sus alumnos tengan acceso inmediato a volmenes de informacin ayer ni
siquiera imaginables, a veces en estado catico, a veces presentada de
manera que motiva y facilita el aprendizaje.
En todo caso, la teleinformtica es la tecnologa de la sociedad del conocimiento, de suerte que ningn sistema educacional podra darse el lujo de
ignorarla, subestimarla ni desaprovecharla. Precisamente por eso importa
advertir el riesgo de que su introduccin acente an ms la inequidad, si
desde ya no se adoptan las cautelas y correctivos adecuados. Los equipos y
soportes lgicos (software) tienden a llegar primero a los establecimientos
cuya calidad en la enseanza no deja tanto que desear, y cuyos alumnos
disfrutan ya de su existencia en el hogar. Y puesto que el Estado, para repetir,
ha de darle ms a quienes menos tienen, las mayores inversiones en
teleinformtica tendran que apuntar precisamente hacia las escuelas con
menos recursos y a donde asisten los estudiantes ms pobres. El proyecto
"Enlaces" de Chile es un ejemplo de cmo adoptar una tecnologa de punta y
comenzar por los pobres (ver Recuadro 6.12).
Recuadro 6.12
PROYECTO ENLACES: DE LA TIZA AL COMPUTADOR
... nos sacaron al fin de la saliva y la tiza".
... la escuela es vieja, pero somos futuristas
... ahora siento ms como los alumnos, he perdido mi calidad de profesora;
tengo una visin distinta del trabajo".
... el caos es aparente, lo que hay es un montn de nios en torno a una
computadora".
Quienes as hablan son maestras chilenas vinculadas a la Red Inter Escolar de
Comunicacin Enlaces1, uno de los componentes del ambicioso Programa de
Mejoramiento de la Calidad y Equidad en la Educacin (MECE), impulsado por
el gobierno desde 1991 (ver el Recuadro 5.1 de este Informe).
El programa est centrado en la educacin bsica para mejorar sus condiciones fsicas, los insumos (textos, material didctico, bibliotecas de aula), la
salud escolar y el perfeccionamiento docente; tambin procura fortalecer la
autonoma pedaggica y la capacidad de innovacin de las escuelas. Con un
criterio de orden tico y poltico, el mejoramiento de calidad se inici en las
900 escuelas de ms bajo rendimiento en zonas de pobreza y en todos los
planteles rurales de tipo multigrado. En su primera fase, el programa demand
243 millones de dlares, de los cuales 170 fueron aportados por el Banco
Mundial y el resto por el Estado. La segunda fase (1995-2000) concentrada en
tina reforma profunda de la educacin secundaria, requiere inversiones por
206 millones de dlares, 37 de los cuales provienen del Banco Mundial y el

234

resto de una contrapartida nacional. En ese marco, Enlaces decidi ampliarse a


la educacin secundaria.
La red se inici como un proyecto piloto en Santiago y pronto lleg a la novena
regin del pas (Araucania), una de las ms pobres y atrasadas en el sector
educativo y con amplia influencia de la etnia mapuche. La idea de extenderla a
esa zona era que si funcionaba bien all, debera tener xito en las dems
reas. En 1994, participaban 81 escuelas bsicas (52 de ellas en la novena
regin), 20 en la zona de Santiago y 9 en otras regiones. Las escuelas estaban
conectadas a 19 instituciones universitarias y de otro tipo. En noviembre de
1996, un ao despus de haberse convertido en un proyecto de cobertura
nacional, la red haba crecido significativamente: 306 escuelas, 165 liceos 2 y
31 instituciones universitarias y de otro tipo.
El Ministerio fij la meta de incorporar 1.300 liceos municipales y particulares
subvencionados entre 1995 y 1998, y la mitad de las aproximadamente 8.000
escuelas bsicas municipales y particulares subvencionadas, antes del ao dos
mil. Como el Estado no tendr recursos para todas las escuelas, optar por
financiar totalmente el 25% de las ms pobres y por cofinanciar el resto.
Enlaces apoya a las escuelas y liceos de todo el pas, mediante una red de 7
centros zonales, coordinados por universidades chilenas y distribuidos en
cuatro zonas (norte, centro,'sur y sur austral). Los centros son responsables de
capacitacin de profesores, preparacin de escuelas y liceos, operacin de la
red y coordinacin del trabajo. La coordinacin nacional es asumida por el
Centro de Informtica Educativa de la Universidad de la Frontera, en Temuco, a
600 kilmetros al sur de Santiago. La universidad ha creado un programa de
especializacin para los profesores ms interesados y activos de la red.
La mayora de las escuelas ha obtenido apoyo estatal participando en
concursos, otras han sido financiadas por sus municipalidades y algunas con
sus propios recursos. Las universidades han creado equipos de ingenieros,
educadores y psiclogos para la capacitacin de los docentes y el apoyo tcnico a las escuelas. En una primera fase, los profesores asisten a talleres presenciales donde aprenden a utilizar el software en funcin de un proyecto
propio; despus utilizan las tecnologas informticas para comunicarse con
otras escuelas e intercambiar informacin acerca de sus proyectos y para
vincularse con grupos de intereses afines. Slo despus de cumplidas esas dos
fases, los profesores forman a sus alumnos en el uso de los soportes lgicos.
En diferentes momentos del ao, los maestros asisten a talleres para aprender
el uso de herramientas especficas y su aplicacin en situaciones de enseanza
y aprendizaje. La capacitacin tambin comprende manejo de herramientas
para mejorar la gestin administrativa.
Enlaces ha desarrollado un soporte lgico especial llamado "La plaza" que
tiene varios componentes. "El kiosco" es un espacio de informacin electrnica
en forma de peridico, actualizado por las propias escuelas y con secciones de
historietas educativas multimedia que estimulan la lectura y la escritura.
"Encuentro" es un espacio para desarrollar proyectos entre alumnos y

235

profesores de diversas escuelas. "El museo", es una base de datos de uso muy
simple, destinada a satisfacer las necesidades de material pedaggico.
Adems de programas de contenido como "El cuerpo humano' y "Pueblos de
Nuestra Tierra", las escuelas disponen de soportes lgicos que permiten a
alumnos y profesores desarrollar competencias en procesamiento de texto,
planillas de clculo y programas de dibujo o diseo.
Enlaces debe resolver algunos problemas prcticos. Los maestros tienen
sobrecarga de trabajo no remunerado y un nmero todava importante,
aunque minoritario, ofrece resistencia al cambio, bien por desconfianza en sus
capacidades o por escepticismo frente a las bondades educativas de la informtica. Las escuelas ms pobres, carentes de conexin telefnica, la suplen
con radiofrecuencias de difcil funcionamiento debido a la topografa del
territorio. La cantidad de computadoras es insuficiente o muchas empiezan a
ser obsoletas3 y hay escasez de soportes lgicos de carcter educativo y
exceso de material en ingls.
Mas all de la mquina
La literatura oficial del proyecto es cuidadosa en subrayar que la informtica es
un medio al servicio de la persona y de la escuela y que, por tanto, son los
nios y maestros, no las computadoras, los protagonistas de la experiencia.
Los responsables de la red insisten en que no basta con dotar de
computadoras a una escuela porque el reto es entender la tecnologa,
adaptarse a ella y trabajar para la innovacin y los usos creativos.
Enlaces est pensado desde la perspectiva de un nuevo curriculum 4 para la
educacin media, que incorpora a la informtica como un objetivo transversal.
Al finalizar la educacin media los y las estudiantes habrn desarrollado la
capacidad de seleccionar y utilizar los recursos informticos en forma
autnoma y competente. Desde el punto de vista pedaggico, Enlaces
reconoce cuatro roles en el uso de las computadoras y del software en las
escuelas5. Pedaggico: herramienta de apoyo y material didctico; elemento
motivador y aliado de habilidades del lenguaje, de la comunicacin, del raciocinio y del arte; social y profesional: medio de contacto y comunicacin
entre pares, tanto a nivel local como nacional e internacional; cultural: ampliar
la visin del mundo por medio del acceso a la informacin y la partici pacin en
redes; administrativo: apoyo a la gestin escolar.
Lo interesante de Enlaces es su entronque con los proyectos educativos. Esto
hace que en cada escuela y en cada aula los procesos pedaggicos, estimulados por la red, tengan un sello propio, determinado por la relacin de
esos alumnos con el conocimiento. Si la informtica es usada con la funcin
ms amplia de suministrar informacin y es integrada a los proyectos
educativos, se consolida una estrategia didctica que cambia la relacin de los
alumnos con el conocimiento.

236

En las evaluaciones peridicas del proyecto, y en entrevistas con docentes


vinculados a la red, hay evidencias de que el 28% de los alumnos increment
la creatividad, el 7596 sus niveles de conocimiento y el 28% la comprensin de
lectura. El 76% de los maestros experimenta mejora en la relacin con los
alumnos y un 83% reconoce en el computador una herramienta til para la
docencia.
Tambin existe la percepcin de que Enlaces contribuye a la reduccin del
ndice de desercin, al aumento del rendimiento escolar de nios calificados de
atrasados o con problemas de disciplina. Adicionalmente, la red quiere eliminar
progresivamente la brecha entre escuelas pobres y ricas, incorporar a las
minoras tnicas, ser til a los discapacitados, fomentar el auto -aprendizaje y
cambiar las relaciones de los maestros con los nios.
1 Testimonios recogidos por Ivn Nez en Abriendo una ventana al mundo.
Informtica,
comunicacin y educacin para todos. El Proyecto "Enlaces' (Chile), estudio de caso,
Santiago de Chile, 1996.
2 Los liceos chilenos son escuelas que ofrecen desde el noveno al duodcimo grado de
secundaria.

3 La dotacin mnima de equipos multimedia es de tres computadoras personales, impresora, mdem, unidad de CD- ROM y su conexin telefnica a la red. Las escuelas
secundarias reciben mnimo 11 computadoras, una de las cuales se instala en la sala
de profesores para su uso exclusivo.
4 La informtica propuesta como Objetivo Transversal en Educacin Media. Red
Enlaces
de
Chile.
Informe
de
la
Oficina
de
Coordinacin
Nacional.
(http.#w~enlaces.c1).
5 Calvo, Gloria. "Nuevas formas de ensear y aprender", Universidad Pedaggica Nacional, (policopiado), Santiago de Chile, 1996.

De otra parte, las decisiones en esta materia deben ser precedidas por una
cuidadosa ponderacin de los costos fijos y variables, iniciales y de
mantenimiento, directos e indirectos, que conlleva la tecnologa informtica.
No menos, debe sopesar los requisitos de personal calificado para operar,
reparar y asesorar a los usuarios. Una vez hechas estas reflexiones, podra
ocurrir que la balanza se incline primero hacia las dotaciones tradicionales de
material impreso -an ausente en muchas escuelas de la regin- o hacia las
tambin hoy "tradicionales" alternativas de la radio o la televisin (ver
Recuadro 6.13), antes que seguir acentuando la inequidad con dineros del
Estado.
6.3.2.3. La profesionalizacin del magisterio
Una "profesin" queda definida por el entrecruce de varios criterios. En primer
lugar, porque se ocupa de asuntos especialmente delicados o sensitivos para el

237

usuario o para la sociedad: la salud personal, la justicia, la funcionalidad y valor


esttico de la vivienda... En segundo lugar, porque acta sobre procesos
altamente complejos y de manera compleja. En tercer lugar, porque los
resultados de sus intervenciones tienen un margen de incertidumbre
irreductible (el mdico no puede garantizar la vida del paciente ni el abogado
el sentido de la sentencia).
Recuadro 6.13
CUIDADO CON EL COMPUTADOR!
Por Claudio de Moura Castro*
Banco Interamericano de Desarrollo
Nadie podra discutir que la tecnologa informtica ofrece muchas posibilidades
para mejorar la educacin. Lo que Amrica Latina y el Caribe deben aclarar es
cmo beneficiarse mejor de ese progreso. Y lo primero que debe evitarse es un
trasplante irreflexivo del computador a la escuela. La regin no debe olvidar
que muchas experiencias pasadas de innovacin tecnolgica respondieron a la
lgica de que todo lo bueno para Estados Unidos era bueno para la regin;
quizs sea cierto en algn caso particular, pero no en este discutible asunto. La
clave est en entender que no todas las soluciones posibles son igualmente
buenas o apropiadas para todos los pases.
Los pases ricos han usado las tecnologas educativas para hacer de su buena
educacin, algo mejor; para dar un paso adicional, para remontar el
aprendizaje sobre los niveles alcanzados. En otras palabras, en los pases ricos
las tecnologas educativas no son para ahorrar recursos sino para elevar la
calidad.
Los pases pobres incurren en un pecado capital cuando optan, sin ms, por las
computadoras en la escuela, porque su uso requiere de factores escasos, como
los recursos financieros y maestros bien entrenados. Diez lneas telefnicas de
mala calidad por cada cien habitantes, condenan la Internet a permanecer
como un recurso elitista, slo disponible para un pequeo nmero de
estudiantes. Lo anterior no quiere decir que a los pases pobres les est
vedado el derecho a esas tecnologas, sino que deben distinguir muy
claramente entre una poltica de estmulos a pequeos experimentos y la meta
de una poltica global para el uso de esas tecnologas.
El uso de la computadora hoy en el aula es muy distinto al de hace unos aos.
Al principio se crey que su papel era, como ocurri con la televisin, el de una
mquina que repeta lo que un profesor haca en un saln de clase
convencional. Durante un buen tiempo, la televisin educativa y el computador
enseaban destrezas simples para deletrear el alfabeto o aprender las tablas
de multiplicar. Muy rpidamente, las computadoras han llegado a tener usos
ms nobles. Por ejemplo, la tortuga que se mueve en la pantalla sirve para
ensear algoritmos; la simulacin y la animacin ofrecen un gran potencial
para hacerles entender a los estudiantes principios tericos; el computador

238

puede mostrar abstracciones cientficas, desde modelos grficos del sistema


solar hasta un vasto repertorio de asuntos fsicos.
Con el auge del computador han proliferado tambin los sistemas de video,
que permiten a los estudiantes el acceso a un caudal de imgenes, algunas tan
extremadamente tiles como las de una ciruga que, adems de facilitar una
visn mejor que la que tendra el alumno dentro del quirfano, tienen la
ventaja de poderse detener y repetir.}
En la enseanza tradicional, el salario de los maestros representa el mayor
costo educativo (un poco ms de la mitad). En cambio, los costos fijos son
relativamente modestos, pues se trata del edificio y la preparacin
relativamente rudimentaria de materiales de enseanza. Lo contrario ocurre en
la enseanza con tecnologa intensiva, porque requiere comprar equipos. El
computador, el televisor, la video grabadora y la antena parablica cuestan
ms que los instrumentos didcticos tradicionales. En el mismo sentido, los
soportes educativos para computadoras y los materiales de enseanza para
televisin cuestan mucho cuando son de buena calidad.
El uso de las nuevas tecnologas lleva consigo grandes economas. As, sus
costos dependen de cuntos alumnos se beneficien. El desarrollo de Telecurso
2000 (ver Recuadro 6.10) requiri unos 50 millones de dlares; su costo por
estudiante sera muy distinto si, en vez de millones, hubieran participado miles
de telealumnos. Un soporte lgico (software) educativo cuya produccin
demande 300 mil dlares puede ser vendido a 20 o 30 dlares, gracias a las
economas de escala.
Se estima que por cada hora presencial de clase, el profesor invierte una hora
en prepararla y el material escrito para la misma sesin puede exigir unas 30
horas de trabajo. En cambio, una hora de instruccin con un disco compacto
interactivo necesita unas 300 horas de preparacin, segn los expertos. Estas
consideraciones son importantes porque los pases de Amrica Latina y el Caribe no pueden ignorar los costos de las diferentes modalidades educativas.
Si calculamos una vida til de cinco aos por computador y unos trescientos
dlares de mantenimiento por ao, tenemos unos 600 dlares por computador
al ao'1. Si imaginamos un computador por cada diez estudiantes, hablamos
de 60 dlares anuales por estudiante. Si el costo promedio por estudiante -ao
en educacin bsica es de 300 dlares, tendramos que el uso de esta
tecnologa incrementara en 20 por ciento el presupuesto del sector, lo cual no
es factible en trminos polticos.
Este tipo de clculos deben ser tenidos en cuenta en todas partes, ms an en
pases que no han logrado garantizar el acceso a la escuela a un gran calidad
deplorable. Sera ingenuo suponer que el computador compensar
mgicamente la escasez de profesores o su completa ausencia en las regiones
muy pobres. Amrica Latina y el Caribe deben mantener abierta esta opcin,
aunque cada pas debera experimentar en pequea escala pues, como creen

239

algunos observadores, la mejor manera es el ensayo con proyectos pilotos en


unas pocas escuelas seleccionadas. Los costos no deberan constituirse en un
argumento en contra de la experimentacin.
Como en varios pases hay una tendencia obvia a introducir el computador, lo
mejor es tener un derrotero que oriente bien las polticas pblicas y privadas.
Parece claro que la primera lnea de accin es preparar a los estudiantes para
el uso de una herramienta que inevitablemente encontrarn en sus lugares de
trabajo. Si Estados Unidos facilita computadoras a la tercera parte de sus
trabajadores, no hay razones para creer que Amrica Latina y el Caribe no
seguirn el mismo camino. Una alternativa ms fcil es atender primero
aquellas instituciones que tengan menos "miedo' a las computadoras, como
decir las escuelas tcnicas y vocacionales, o aquellas que han sido creadas
precisamente para las nuevas tecnologas.
Quizs el mayor contraste est entre el modesto resultado del computador en
escuelas acadmicas y el impresionante uso de la radio y la televisin.
Mientras la regin a lo mejor juega a perder el tiempo con las computadoras,
las experiencias masivas de educacin a distancia ya nos han mostrado
resultados espectaculares, comparables o superiores a los de cualquier lugar
del mundo. Experimentos con radio y televisin en Nicaragua y Bolivia, que
han sido cuidadosamente evaluados, demuestran que este es uno de los modos educativos con mejor razn costo/beneficio.
Con excepcin de la BBC, los pases ricos han usado la radio y la televisin
para fines educativos de manera muy modesta. Contrasta Telesecundaria de
Mxico, la nica manera como millones de estudiantes han tenido acceso a la
educacin. Tambin en Mxico est el Instituto Tecnolgico de Monterrey (ver
Recuadro 7.8) que sirvi a miles de estudiantes en varios Estados y ahora llega
a varios pases con cursos tcnicos y administrativos. En Brasil, pionero en la
regin en la educacin a distancia, se destaca Telecurso 2000 (Recuadro 6.10
de este Informe). Estas experiencias muestran que la educacin por radio y
televisin llega a grandes masas, ms all de lo que puede hacerlo el sistema
convencional y que sirve para compensar la inadecuada preparacin de
nuestros maestros.
Si la regin opta por seguir los caminos de pases como Estados Unidos,
escogera opciones no slo costosas sino exigentes en trmino de recursos
humanos; maestros altamente calificados, que por ahora no existen ni es fcil
preparar. As, tales proyectos corren el riesgo de permanecer enclavados en
las lites locales y, por tanto, de no alcanzar a los grupos ms necesitados de
educacin. Por tanto, Amrica Latina y el Caribe deben centrar su atencin en
aquellas tecnologas educativas que compensen la escasez de maestros bien
entrenados y de equipos costosos y permitan concentrarse en aquellos
recursos de bajo costo que, no obstante, lleven hasta los estudiantes la imaginacin y la creatividad de un grupo de excelentes profesores.

240

*El autor es jefe de la Divisin de Programas Sociales del BID. Esta contribucin
no refleja necesariamente la poltica del Banco.
1 En el supuesto de que el computador cueste 300 dlares, incluidos los soportes
perifricos, elctricos y otros costos tcnicos. sector de ciudadanos o que la ofrecen con

una
De aqu resulta el carcter bien especial de la "responsabilidad profesional":
aunque no puede comprometerse a un resultado (como hacen el sastre o el
panadero), el profesional se obliga a aplicar el mejor saber disponible a la
solucin del problema. Y esto a su turno tiene varias implicaciones. Una, que
las profesiones suponen estudios avanzados y actualizacin permanente. Otra,
que el profesional debe tomar decisiones discrecionales, segn su mejor
criterio y siempre en inters del usuario. Otra que, por lo tanto, el profesional
necesita un margen considerable de autonoma en su trabajo. Otra, que "todas
las dems cosas" quedan subordinadas a la bsqueda del resultado. Y otra
ms: que el profesional debe ser remunerado en proporcin a su
entrenamiento y responsabilidad.
Educar es una tarea delicada, compleja y de resultados inciertos. As que la
educacin es -o debera ser- una profesin: si no funciona como tal, pues peor
para ella y para la sociedad. Peor, sobre todo, para los nios, porque el maestro
pare ellos representa una inspiracin, un ejemplo de vida y una promesa, como
muestran los testimonios infantiles que recoge Recuadro 6.14.
Recuadro 6.14
MAESTROS: CON OJOS DE NIO
Carlos A. Chca
Jos Bernardo ha comenzado a pintar. Se le ve concentrado y con ritmo,
meticuloso en los detalles, exigente en la seleccin de colores, inquieto al
definir la composicin, preciosista al trazar los rostros, cuidadoso en el manejo
de volmenes y atento a las proporciones. Jos Bernardo evoca el invierno con
abrigos, gorros y bufandas de lana. El nio de la cara triste luce un remiendo
sobre la rodilla izquierda. A su lado, un nio negro, sonre. Los ocho posan
como para una fotografa. Y detrs de todos aparece la imagen protectora,
abrazadora, acariciadora y acogedora de una maestra. Sus brazos son largos,
tan largos, que le alcanzan para rodearlos sin esfuerzo alguno.
No hay en ese dibujo una mujer, sino una herona. No estamos ante un dibujo
de un nio de once aos, sino ante un signo de confianza en el otro, ante una
experiencia de seguridad personal y quiz ante la evidencia de que . un
profesor afecta a la eternidad porque nunca sabe hasta dnde llegar su
influencia", segn la feliz expresin de Henry Brooks Adams, hombre de
letras e historiador norteamericano. 0 quizs estamos ante la evidencia de que

241

"hay slo una pedagoga... la pedagoga del amor", segn Federico Mayor,
director general de la Unesco.
Este Jos Bernardo que se apellida Schmeisser Saavedra, de 11 aos, dibuj
as a su maestra Doris J ' Winkler Niepel, docente de la Escuela N9 1 "Repblica
Federal de Alemania" en Chile, al participar en una encuesta mundial que
recogi las reacciones espontneas de alumnos entre 8 y 12 aos a una sola
pregunta: cmo debe ser un buen maestro? Los nios podan responder por
escrito o por medio de un dibujo. La de Jos Bernardo fue una de las 500
contribuciones recibidas en la sede de la Unesco en Pars. La organizacin
impuls la encuesta, convencida de que mucho se ha dicho y escrito sobre el
papel del maestro en un mundo que cambia constantemente, pero rara vez se
han odo o recogido las voces de los alumnos. En sus frases y dibujos pueden
estar las claves para desnudar los rostros que ven a diario, desde sus pupitres,
los nios y nias del planeta; los rostros de 50 millones de docentes repartidos
por el mundo.
Ante todo y por todo, el maestro es vida. Las imgenes evocan una cascada de
personajes vistos como en un caleidoscopio. Maestro amigo, padre, madre,
confidente y modelo; maestro risa, canto y juego; maestro sabio, justo,
prudente, gua; maestro cmplice, libertario, gregario, acompaante,
aventurero, generoso; maestro pensante, inquieto, inconforme, crtico, osado;
maestro solidario, salvador del mundo, comprometido. Maestro hombre y
mujer.
El maestro es inspirador moral, pero tambin consuelo y compaa en la
enfermedad. As lo vio Youngj in Ju, 11 aos, de la Repblica de Corea, quien se
dibuj en cama, con su pierna derecha enyesada, abrazada de su profesor Lee
Eanyoung, quien ha llegado a visitarle, sonriente a morir, con ramos y frutas
en sus manos, mientras a su lado aparecen, igualmente felices, todos sus
compaeros de clase.
Kabyemela, 13 aos, de Tanzania, espera que su maestro sea ingenioso
acadmicamente, mientras el checo Albrecht, 10 aos, lo descubre en un
cuerpo atltico, y el eslovaco Toms Teniak, 12 aos, lo imagina haciendo algo
para salvar el mundo. Maestros ingeniosos, deportistas y salvadores, pero
tambin fuentes de conocimiento y ternura. La polaca Anna Syrek, 13 aos,
coloc a la maestra delante del pizarrn, tomada de las manos de cuatro
pequeines; el de la izquierda porta una rosa en su mano derecha, y los tres
de la izquierda miran embelesados una pelota, mientras la maestra lee un libro
que parece suspendido en el aire, dispuesto de manera que la cartula,
diseada como un corazn, se confunde con el corazn de la maestra.
No hay licencias para un maestro borracho, incumplido, enfadado, desentendido de sus deberes, despreocupado por los sentimientos y saberes de
los nios, con favoritismos, irrespetuoso de las ideas ajenas, sabelotodo. La
austraca Lisa, 10 aos, cree que "un profesor debera tratar a los nios y nias
en igualdad de condiciones"; la jamaiquina Tasha-Leigh, de apenas 12 aos,
sostiene que "para llegar a ser un buen maestro, no slo se tiene que ensear

242

a los nios sino tambin aprender de ellos", en tanto que la checa Jana, 11
aos, espera que "no sea muy estricto y est enfadado, porque asusta a los
nios y les desanima para ir a la escuela", mientras que Zandile Sandra, 12
aos, de Zimbabwe, afirma sin rodeos que "no debera tener favoritos y no
separar al pobre del rico y al no inteligente del inteligente". Fatournata, 11
aos, en el Chad, va ms all: "un buen maestro debe tratar a sus alumnos
como a sus hijos; debe contestar a cualquier pregunta, incluso si es una
pregunta tonta".
Ay del maestro que sienta su mundo agotado en el pizarrn y el aula de clase!
Simplemente ser borrado de la memoria, dejar de agitar los sentimientos,
cerrar los caminos al conocimiento, atrofiar el gusto por lo simple, destruir
los nichos de la ternura y sobre todo extinguir las ganas de escuchar, de
aprender a escuchar, de escuchar a los otros y al otro. Si alguna duda queda,
escuchen desde Nueva Zelanda, a Rose O'Connor, 9 aos: ,necesitas ser
bueno, amigable y tener confianza en m... debes escuchar y comprendernos a
todos nosotros... nunca perder tu calma o ignorarnos... Me gustan una sonrisa
y una palabra amable".
Maestros y maestras, no basta con trabajar, cumplir un horario, seguir un
programa! A los nios no les bastan los ttulos, el estatuto docente, la
capacitacin, mejores aulas y docentes mejor pagados. No lo afirma un pedagogo, un experto o un consultor de Naciones Unidas, ni el ensayista de
moda. Lo dice Le Nhu Anh, 9 aos, en Vietnam: "es muy agradable cuando
cantas, juegas con nosotros, nos tratas con igualdad y comprendes los sentimientos, aspiraciones y el buen humor de cada uno de nosotros".
Buen logro ser destacarse en el trabajo y amarlo, pero los adultos no
podemos equivocarnos. Los nios disponen de sensores muy sofisticados para
detectar los sentimientos y lo esencial de lo accesorio. Volvamos a Nueva
Zelanda, a la escuela "Heaton Intermediate", en donde Ara Ti Rakena, 12
aos, alumna de Susan Rogers, escribi: "un sentimiento de amor hacia el
trabajo duro est bien, pero sin un sentimiento de amor hacia los nios es todo
un desperdicio de tiempo". Por el mismo camino va la afirmacin de Catarina
Livramento, de la Escola S. Juliao da Barra de Portugal, quien est convencida
de que "un maestro no da slo clases... da mucho ms que eso. Es una
persona que nos da nuevas ideas y nos explica las dudas... quien hace de las
clases un entretenimiento y no una prisin".
La Comisin Delors' le da la razn a Catalina Livramento cuando sostiene que
"nada puede remplazar al sistema formal de educacin, donde cada uno se
inicia en las materias del conocimiento en sus diversas formas. Nada puede
sustituir la relacin de autoridad, pero tambin de dilogo entre el maestro y el
alumno. Todos los grandes pensadores clsicos que han estudiado el problema
de la educacin lo han dicho y repetido. Es el maestro quien ha de transmitir al
alumno lo que la humanidad ha aprendido de s misma y sobre la naturaleza,
todo lo que ha creado e inventado de esencial".

243

Nada puede sustituir el dilogo entre maestro y alumno, dijo la Comisin


Delors y Bongani Sicelo, 9 aos, de Zimbabwe, expres: "me gusta un maestro
que me ayude a pensar y a conseguir respuestas para m mismo". Con Bongani
estar de acuerdo Mary Hatwood Futrell, presidenta de la Internacional de la
Educacin, quien en 1996 asegur que "cuando el potencial de un alumno se
encuentra con el arte libertador de un docente, se produce un milagro".
Fernando Savater2 dijo adems que 1a principal asignatura que se ensean los
hombres unos a otros es en qu consiste ser hombre, y esa materia, por
muchas que sean sus restantes deficiencias, la conocen mejor los humanos
mismos que los seres sobrenaturales o los habitantes hipotticos de las
estrellas". Y en el prlogo de su libro, el mismo Savater antepuso esta
sentencia de Montaigne: "El nio no es una botella que hay que llenar, sino un
fuego que es preciso encender".
Montaigne imagin al nio como un fuego que es preciso encender, pero Zaira
Alexandra Rodrguez Guijarro, 11 aos, del colegio Simn Bolvar de Mxico,
cuatro siglo despus de la muerte del ensayista francs, compar a su
maestra, Patricia Avellaneda, con otro elemento esencial: el agua. "Un maestro
es al estudiante lo que el agua es al campo", escribi. Zaira acompa su frase
con un dibujo: 19 gotas de lluvia caen sobre lo que parece una huerta; la
verdura cultivada florece verde, muy verde. Si el nio es fuego y el maestro
agua, podramos imaginar -por qu no?-, que el aula es la tierra donde unos y
otros ponen sus pies para vivir y aprender a ser hombres.
1 Comisin Internacional sobre la Educacin para el Siglo XXI. (1996): La educacin
encierra un tesoro, Pars, Unesco.
2
El valor de educar, Madrid, Ariel, 1997, p. 33.

Lo cual no significa que la necesidad, conveniencia o posibilidad de


profesionalizar el magisterio sean claras para tirios y troyanos. Como lo
primero, se argumenta que en la docencia predominan la intuicin, las
relaciones interpersonales y el sentido comn sobre los saberes especializados.
Como lo segundo y en consecuencia, muchos maestros (si no la gran mayora)
carecen de la escolarizacin prolongada que supone una ,verdadera" profesin.
Como lo tercero, y engarzado con lo anterior, la sociedad no podra darse el
lujo de retribuir como profesionales al nmero tan grande de trabajadores que
requieren las escuelas.
Cada uno de esos argumentos tiene cierto alcance de validez, en nuestra
regin del mundo y en cualquier otra regin. Pero as desembocamos en dos
aclaraciones importantes. Por una parte, ha de notarse que el carcter de
"profesin" no es absoluto sino en efecto una cuestin de grado: hay oficios
ms profesionales que otros (y tambin profesionales ms profesionales que
otros). Por la otra parte, ha de advertirse que la "profesionalizacin" del
magisterio es un ideal, un norte hacia el cual nos conviene y podemos avanzar,
un marco orientador de las polticas; cosa distinta sera sugerir que lo
hiciramos por arte de magia o de la noche a la maana.

244

Hechas esas precisiones, el Recuadro 6.15 resume las principales medidas que
desde ya pueden y deben irse adoptando para profesionalizar la docencia. Una
mirada contextual al mediano plazo permitir apreciar mejor estas directrices,
como sigue:
1.
Un nuevo tipo de docente. Siguiendo al mismo Tedesco, habr que anticipar la existencia de dos grandes tipos de maestros: los "docentes bsicos"
encargados de formar el ncleo "duro" de la estructura cognitiva y personal, y
los "docentes especializados", responsables de Ja formacin en determinados
campos, sujetos a revisin y renovacin permanente 25 . Sin perjuicio de la
articulacin necesaria entre una y otra tarea, habra entonces que abrir las
puertas del magisterio a profesionales idneos de otras disciplinas, rompiendo
el monopolio actual de quienes tienen ttulo de docente. En el mundo de hoy,
al fin y al cabo, la profesionalizacin y la interdisciplinariedad van de la mano.
2.
La formacin inicial y continuada. En la sociedad del conocimiento,
tambin el oficio de maestro queda obsoleto si no cambia todos los das.
Tambin, entonces, su formacin inicial debe asegurar las "competencias
generales" para la docencia, aquellas que demandar su nuevo papel de mediador del conocimiento y forjador de personalidades.

Recuadro 6.15
LOS DOCENTES Y LAS REFORMAS EDUCATIVAS
Juan Carlos Tedesco
Director, Oficina Internacional de Educacin- Unesco
Despus de varias dcadas de intentos sucesivos de reforma, actualmente
existe un consenso general en reconocer que los cambios educativos deben
llegar a las escuelas y a las salas de clase. Este enfoque supera los criterios
tradicionales basados en otorgar la prioridad ya sea a los cambios en la estructura del sistema, en las orientaciones de la matrcula o en los diseos
curriculares. La necesidad de modificar lo que sucede en la escuela est determinada por la conviccin segn la cual el principal desafo educativo del
futuro consiste en desarrollar de manera universal un conjunto de competencias y capacidades (la capacidad de manejar los cdigos de la lectura y la
escritura, de trabajar en equipo, de resolver problemas, de experimentar y
crear nuevas alternativas, de respetar al diferente, etc.) y que, para ello, es
fundamental introducir modificaciones en el propio proceso de aprendizaje.
Si las reformas deben llegar a la escuela y a la sala de clase, no cabe duda que
los actores claves de los procesos de transformacin educativa son los
docentes y el conjunto del personal vinculado al proceso de enseanza-aprendizaje (directores de establecimientos, supervisores, etc.). Esta conviccin permite superar al menos tres de los enfoques tradicionales con los cuales

245

fue considerado el personal docente: i) el reconocimiento meramente retrico


de su importancia, sin medidas concretas para materializarlo, ii) el enfoque
basado ya sea en considerar al docente como una vctima del mal
funcionamiento de los sistemas educativos o como el culpable de dichas deficiencias, y iii) el enfoque que subestima el papel de los docentes en los
procesos de cambio educativo, para dar prioridad a otras variables de la accin
educativa.
Pero la experiencia de estas ltimas dcadas tambin nos ha enseado que
para fortalecer el papel de los docentes en los procesos de cambio es
necesario adoptar estrategias de carcter integral. En este mbito, como en el
conjunto de los procesos de reforma educativa, sabemos que no es posible
modificar un factor dejando intacto los dems. Mejorar las condiciones de
trabajo de los docentes sin modificar su formacin, su participacin en las
decisiones, su nivel de responsabilidad por los resultados, etc., no produce
ningn cambio real. A la inversa, modificar la formacin sin afectar el resto de
los componentes del trabajo docente, tampoco produce resultados satisfactorios.
Desde este punto de vista, es posible sostener que una poltica integral para
los docentes debera incluir, al menos, los siguientes componentes:
Medidas destinadas a atraer hacia la docencia a jvenes talentosos. Al
respecto, varias investigaciones efectuadas en Amrica Latina y en otras
regiones muestran que en los ltimos aos se ha producido un creciente
fenmeno de abandono de la opcin por la carrera docente por parte de los
jvenes ms talentosos. Si aceptamos que los jvenes que hoy deciden
ingresar a la docencia sern los maestros de al menos el primer tercio del siglo
xxi es urgente adoptar desde ya una serie de medidas destinadas a atraer a la
profesin docente a personas con la motivacin y los rasgos de personalidad
ms adecuados para el ejercicio de esta profesin.
Reformas en la formacin inicial, destinadas a superar la enorme disociacin
que existe actualmente entre la formacin inicial y los requerimientos del
desempeo, particularmente de los requerimientos que presenta el trabajo con
alumnos en condiciones de pobreza y en contextos culturalmente
heterogneos.
Polticas destinadas a atender las exigencias del primer puesto de
trabajo de los docentes. Al respecto, las evidencias empricas disponibles
indican que los primeros puestos de trabajo de los docentes tienen una importancia fundamental en la definicin de su estilo de trabajo. Sin embargo, ese
momento de la carrera no es actualmente objeto de ninguna poltica especfica
y el resultado real de esta ausencia de poltica es que los nue vos docentes
ingresan al sistema a travs de los puestos donde el desempeo es ms difcil:
los primeros grados de las escuelas rurales o urbanomarginales. Las polticas
destinadas a acompaar el ingreso a la docencia suponen, por ello, dos tipos
distintos de medidas. Las primeras, destinadas a incentivar el desempeo en
los primeros grados en zonas difciles, para evitar que esos puestos sean los

246

puestos de entrada al mercado de trabajo. Las segundas, destinadas a


convertir los primeros puestos en parte del proceso de formacin inicial, a
travs de tutoras y otros mecanismos de acompaamiento.
Formacin en servicio permanente tanto a nivel individual como a nivel del
equipo institucional. La capacitacin permanente de los docentes es, y lo ser
mucho ms en el futuro, una necesidad para adaptarse a la rpida evolucin
de los conocimientos. Pero las metodologas de capacitacin en servicio
debern equilibrar las modalidades individuales y las institucionales. Muchos
esfuerzos efectuados en el pasado a nivel individual han sido neutralizados por
la ausencia de estrategias institucionales para la aplicacin de los nuevos
enfoques en los cuales los docentes eran capacitados.
Mejorar significativamente las condiciones de trabajo. Una constante en todos
los pases de la regin es el deterioro de los salarios docentes. Como se sabe,
los salarios docentes han sido la variable de ajuste de los presupuestos
educativos. Si bien la tendencia a la disminucin del gasto educativo se ha
detenido y, en algunos casos, ha comenzado a revertirse, los salarios docentes
estn muy lejos de la significacin social que se otorga a su tarea. Pero los
salarios son slo un aspecto de las condiciones de trabajo y sera importante
no considerarlos aisladamente de las perspectivas de carrera y de los cambios
en los estilos de gestin institucional. En este sentido, slo en el marco de una
poltica de profesionalizacin (ms autonoma en las decisiones, ms
responsabilidad por los resultados, formacin continua, etc.), el tema salarial
puede tener soluciones de largo plazo.
En sntesis, el anlisis del papel de los docentes en estos momentos de
profundos procesos de cambio social, econmico, cultural y tecnolgico, pone
de manifiesto la enorme complejidad de los problemas y la necesidad de
enfrentarlos con estrategias sistmicas de accin y no con polticas parciales.
Pero como ya se ha dicho repetidamente con respecto al enfoque sistmico de
las estrategias educativas, reconocer la necesidad de enfrentar el problema en
todas sus dimensiones no significa que sea posible ni aconsejable intentar
resolver todo al mismo tiempo. El carcter sistmico debe ser entendido como
la necesidad de definir una secuencia en las acciones, a travs de la cual se
ponga de manifiesto cundo y cmo las distintas dimensiones del problema
sern enfrentadas. La enorme diversidad de situaciones existentes en nuestras
sociedades indica que no es posible definir una secuencia de validez general.
Las estrategias deben adecuarse a las condiciones locales y ser necesario
introducir modalidades de gestin que permitan administrar procesos con
secuencias diversificadas. Sobre un punto, sin embargo, existe un consenso
general: los docentes no pueden ser el eslabn final de la secuencia.
Ms exactamente, esta formacin deber inculcar el pleno sentido de "responsabilidad profesional" y desarrollar las competencias necesarias para: a)
Comunicar un saber; b) Leer, interpretar y atender las necesidades de
aprendizaje de nios y jvenes; c) Responder a las demandas del entorno; d)
Adaptar e innovar en bsqueda del mejor resultado, y e) Mantenerse
actualizado en la teora y metodologa de la enseanza. La formacin
continuada o permanente no debe seguir siendo entendida como el intento de

247

compensar las deficiencias en la formacin inicial. Debe en cambio referirse a


las "competencias especializadas" esto es, a los saberes y destrezas
complementarios para responder a las demandas especficas de la regin, la
institucin escolar o el tipo de alumnado que atiende o atender cada maestro.
Principios como el aprendizaje activo, la formacin crtica, la creatividad, el
trabajo en grupo o la resolucin de problemas, no deben ser simples rtulos
para justificar el credencialismo, sino instrumentos para profesionalizar de
veras al magisterio.
3.
El desempeo en el trabajo. Las instituciones profesionales (digamos, un
hospital) tienen un cierto "ethos" que incluye el sentido de pertenencia, la
disciplina del trabajo en grupo y el compromiso con los resultados. Dentro de
sus propias peculiaridades, las escuelas -las buenas escuelas- deben funcionar
como instituciones profesionales, donde el maestro se sienta parte de la
institucin y parte de un equipo comprometido con los resultados.

Trabajar con sentido de institucin exige un esfuerzo colectivo y colaborativo donde se integren los varios estamentos (con distribucin de tareas y
compromisos), los distintos frentes de accin (acadmico, administrativo,
financiero) y las diferentes experiencias y perspectivas de los docentes.

El trabajo en grupo es condicin para cumplir el "plan estratgico" o .


proyecto educativo" de la escuela. Un equipo profesional practica la
interconsulta para acertar en las soluciones y airea las diferencias de criterio
de manera "no privada". La discusin de grupo mantiene viva la pregunta:
"para dnde vamos?. El equipo aprende colectivamente, reconoce la
excelencia y estimula el crecimiento profesional de cada uno de sus
integrantes.

El compromiso con los resultados est detrs del sentido de pertenencia


y la disciplina de equipo. Profesional es quien reivindica sus actos porque
piensa que lo hace mejor que nadie, y profesional es quien asume sus errores
26 . El profesional es un trabajador autnomo.
4.
Incentivos. La poltica de incentivos debe apuntalar el proceso de profesionalizacin del magisterio. En el contexto propio de Amrica Latina y el
Caribe, debe adems prevenir o remediar las inequidades ms severas del
sistema: la discriminacin entre maestros y maestras, por un

248

lado 27 ; por el otro lado, la renuencia de los mejores docentes a trabajar en


los primeros grados o en las escuelas ms pobres, ms apartadas o ms
expuestas a brotes de violencia. Los incentivos econmicos y los no
econmicos pueden otorgarse tanto al profesor como al establecimiento, de
suerte que sean recompensados el trabajo de equipo y los resultados
acadmicos (cuya atribucin a un docente individual no es fcil).
5.
Nuevas relaciones profesionales. Las asociaciones docentes y las redes
del magisterio son vitales para la profesionalizacin de la docencia y la
conformacin de comunidades cientficas.

Las redes permiten superar el aislamiento habitual de los docentes, consolidar cdigos profesionales, integrar lo local con lo municipal, regional o
nacional, y generar identidad, pertenencia, solidaridad y cooperacin entre
colegas.

Las asociaciones docentes, reunidas alrededor de lo acadmico y de la


bsqueda de excelencia, cumplen el papel insustituible de confirmar al maestro
como miembro de una comunidad intelectual respetable y de decantar las
normas o patrones que definen una tica ocupacional, por medio de sus
cdigos y tribunales disciplinarios o acadmicos 28.
6.4 Los retos de la educacin intercultural
La educacin intercultural es un enfoque general de la educacin para las
poblaciones de pases donde conviven grupos diversos desde el punto de vista
cultural. Se considera la Educacin Intercultural Bilinge (en adelante EIB)
como modalidad particular de la anterior, apropiada para colectividades que se
encuentran en situacin socioeconmica desventajosa, son minoritarias en el
contexto de los Estados nacionales y poseen lenguas y culturas, o elementos
de ellas, particulares 29
Cuando en Amrica Latina y el Caribe se habla de EIB, es usual hacer
referencia a escuelas de o para indgenas, grupos caribeos de lenguas criollas
y, a veces tambin, poblacin afroamericana, destinadas a la educacin formal
de los nios y jvenes. Son escuelas con particularidades, en especial desde el
punto de vista curricular, pero que conservan, en trminos generales, la forma
convencional del sistema educativo.
La EIB est relacionada con otros procesos interculturales, aunque no conviene
confundirla -ni reducirla- a ellos. Por una parte, est el fennemo de los
colegios o liceos ms o menos exclusivos para las "colonias" o los hijos de
extranjeros, que suelen poseer capacidad econmica e influencia sobre las
autoridades educativas. Por otra parte estn los procesos recientes de
descentralizacin poltica y administrativa que -as den lugar a un cierto auge
del pluralismo cultural- no son un instrumento propio de la poltica intercultural,
en especial cuando las regiones no son homogneas internamente.
6.4.1 Avances y problemas

249

Nuestras etnias minoritarias suelen ser ms pobres que la mayora de los


pobres, de modo que sus ndices de desnutricin, insalubridad y analfabetismo
exceden a los del resto de las gentes 30 Han sufrido adems una larga historia
de discriminacin cultural, aun cuando constituyan la mayora de la poblacin,
como sucede con los indgenas de Bolivia, Ecuador, Guatemala y Per 31
En tiempos recientes, sin embargo, han aumentado la autoconciencia de estos
grupos y la receptividad a sus demandas por parte del Estado, la comunidad
internacional y la academia. Entre los factores que explican esta evolucin
favorable, posiblemente tres merezcan relieve: a) La creacin o fortalecimiento
de organizaciones y movimientos tnicos cuyo radio a menudo alcanza desde
el nivel local hasta el internacional; b) La difusin de plataformas que
reivindican sus derechos jurdicos, polticos y culturales, y c) Los ya
mencionados procesos de descentralizacin, que coadyuvan al pluralismo
cultural.
Tal vez la principal conquista de los pueblos indgenas y otras minoras tnicas
ha sido el reconocimiento constitucional (o al menos legal)32 de su derecho a
formas de autodeterminacin. A grandes rasgos, se trata de admitir la
especificidad lingstica y cultural de las naciones, la conservacin de su
territorio y la validez del derecho consuetudinario indgena, as como del
derecho a darse una educacin acorde con sus caractersticas culturales, lo
que de ordinario significa bilinge e intercultural 33
Por supuesto, existen numerosas experiencias de EIB originadas por la
comunidad, por las Iglesias, por las ONG y por el propio Estado. El tema de la
autonoma es especialmente delicado, pues la financiacin o subsidio apareja
condicionalidades ms o menos justas o justificadas. Esta tensin se alivia
cuando, a raz de la descentralizacin, los territorios tnicos se convierten en
unidades administrativas.
Junto con las experiencias educativas de pueblos de lengua verncula, se sabe
de otras que llevan a cabo etnias de lenguas criollas con el beneplcito,
aunque con frecuencia sin apoyo suficiente, de los Estados respectivos. Nos
referimos a las Antillas Holandesas en las islas de Curazao, Bonaire y Aruba
(papiamento y holands); Hait, Santa Luca, Martinica y Guadalupe (criollo de
base lxica francesa); Barbados, Jamaica, Trinidad, Tobago, San Andrs y
Providencia (criollo de base lxica inglesa)34
A pesar de los avances legales, de la proliferacin de programas de formacin
docente en EIB y de la apertura democrtica que parece darse en diversos
pases, esta modalidad de educacin tiene lugar en medio de conflictos
culturales, lingsticos y polticos, que amenazan la misma supervivencia fsica
y cultural de las minoras. As, son ostensibles el despojo de sus territorios, la
marginacin econmica, los daos ecolgicos, la participacin muchas veces
forzada en conflictos armados, el desplazamiento obligado, la desintegracin
de familias y comunidades, y la ruptura de tradiciones y valores culturales.

250

La escolarizacin formal de los jvenes indgenas, criollos o afroamericanos es


vista a menudo como un camino de esperanza. Por eso el amplio inters en la
EIB, cuyos nfasis han recado sobre la investigacin antropolgica y
lingstica, el diseo curricular, la informacin sobre derechos de la minora, la
elaboracin de materiales educativos (en especial para la enseanza de las
lenguas en su modalidad escrita) la capacitacin docente y la legislacin
educativa.
Sin embargo, las evaluaciones no son en general optimistas acerca de los
proyectos de EIB. Salvo casos especiales -que slo estn al alcance de unos
pocos- los alumnos no adquieren ms competencia en el manejo del lenguaje
escrito que los de escuelas convencionales en contextos similares; las prcticas
pedaggicas no son ms eficientes; los currculos, catalogados como bilinges
e interculturales, difcilmente se aproximan a este carcter; y los docentes se
ven abocados a intentar un tipo de educacin innovadora, que de hecho
desconocen y de la cual existen modelos ms tericos que prcticos. En
trminos sustantivos, hay adems una tendencia a revalorizar la cultura
minoritaria con la mirada puesta en el pasado lejano ("como nuestros
antepasados en detrimento de la cultura viva de los grupos 35 .
Lo anterior no descalifica la EIB como una alternativa pedaggica. De hecho,
ella se apoya sobre verdades incontestables: no hay lenguas ni culturas
superiores; todos aprendemos con ms facilidad y precisin en la lengua
materna, y todos tenemos derecho a conservar y desarrollar la identidad
cultural 36. De otra parte, numerosos estudios han demostrado las
potencialidades de esta forma de educacin 37 . El Recuadro 6.16 es una
ilustracin concreta de cmo pueden funcionar tales proyectos. Y en todo caso,
las lneas de accin que a continuacin se esbozan contribuiran a realizar
mejor aquellas virtualidades.
6.4.2 Polticas y estrategias
1.
Pasar del reconocimiento de la diversidad cultural a su aceptacin
activa, mediante la educacin intercultural de doble va es decir, que logre la
concientizacin masiva de los ciudadanos. Esto implica reconocer en la prctica
cotidiana la diversidad tnica y lingstica de cada pas, aceptando que los
varios grupos forman parte de la nacionalidad y tienen derecho a que se
respeten sus diferencias, sin discriminaciones abiertas ni sutiles. La educacin
intercultural exclusiva para las etnias puede fortalecer algunos aspectos de sus
-culturas, pero no cambia la mentalidad del resto de la sociedad.
Se recomienda que el currculo, los materiales pedaggicos y dems
publicaciones destinadas a la comunidad educativa en su conjunto, incluyan
temas relacionados con la diversidad cultural de los pases, criticando en lugar
de reproducir las pautas tradicionales que perpetan los prejuicios: la omisin
(negacin) de lenguas, culturas, razas y religiones; el indio con pluma para la
i de la cartilla, la cocinera negra, el mdico, el ingeniero, el sacerdote y la
ejecutiva blancos, para citar algunos ejemplos.

251

Una educacin intercultural de doble va significa conocer y valorar los


conocimientos del otro. El saber ancestral de las culturas indgenas puede
hacer, y ha hecho, aportes importantes a la ciencia. En la actualidad se
reconoce su valor en campos ligados al futuro y aun a la supervivencia de la
especie humana, como la bioqumica y el manejo ambiental. Pero adems -y en
ltimas- se trata de la formacin moral: de educar para la conciencia, no para
la conmiseracin, para la diversidad y el reconocimiento, no para la
homogeneidad y la exclusin.

Recuadro 6.16
PARAGUAY- TORRE DE BABEL CON DEMOCRACIA
Y MERCOSUR*
Javier Serrano R.
En el territorio del Paraguay de apenas 406.752 kilmetros cuadrados viven
unos 4.200.000 habitantes, el 41% menores de 14 aos. La joven poblacin
enfrenta el reto de ampliar la frontera comercial hacia Mercosur, la lingstica
hacia el portugus del vecino Brasil y el ingls de la aldea global del siglo xxi,
mientras que debe ampliar la frontera poltica hacia la democracia, apenas en
construccin, luego de una larga y paralizante dictadura.
Hoy slo el 1 % de la poblacin es indgena, es decir, unas 50 mil personas de
17 etnias que pertenecen a 5 familias lingsticas. No obstante, el 39,3% de los
paraguayos habla solo guaran, el 6,4% slo el espaol y el 49% es bilinge.
Pequeos grupos descendientes de migraciones europeas hablan alemn o
portugus, mientras un 2% mantiene vivas otras lenguas vernculas como
guaicur, enxet, mataco y zamucu. El guaran es hoy el signo ms visible y
caracterstico de la identidad nacional. El orgullo y la lealtad al guaran son, sin
lugar a dudas, elementos de cohesin del pueblo paraguayo. No en vano, la
Constitucin de 1992 confiri al espaol y al guaran el estatuto de idiomas
oficiales de la repblica.
Con la transicin hacia la democracia, los paraguayos conocieron nuevos
aprendizajes sociales, uno de los cuales fue considerar iniciativas distintas a
las del gobierno. En esa exploracin de nuevos imaginarios de nacin, surgi el
reconocimiento de las necesidades sociolingsticas del pas, recogidas en la
reforma educativa y el plan nacional de educacin bilinge, diseados con la
participacin de expertos y sectores de la sociedad civil.
Por mandato constitucional, el presupuesto nacional debe asignar una partida
mnima de 20% para la educacin y el sistema educativo debe garantizar la
enseanza temprana en la lengua oficial materna del educando. Se corrigi as
un error histrico de la dictadura que en 1983 inici un programa de transicin
bilinge para castellanizar al pas. Con la democracia, por primera vez, el
guaran se convirti en lengua del sistema educativo. Est previsto que luego

252

de su uso generalizado en primaria, se extienda progresivamente a la


secundaria, tcnica y universitaria.
El modelo contempla dos modalidades: la primera, guaran hablantes (GH)
para los nios cuya lengua materna es el guaran; la segunda, la castellano
hablantes (CH) para los nios cuya lengua materna es el castellano. Las modalidades se desarrollan en tres ciclos de educacin bsica: en el primero, se
espera que el alumno adquiera las competencias bsicas en espaol y guaran;
en el segundo, que las use en forma oral y escrita, dentro y fuera del aula; y en
el tercero, que las emplee con un nivel de competencia acorde con las
exigencias de su entorno cotidiano.
El Programa Nacional de Educacin Bilinge (PNEB) comenz en marzo de
1994, en la modalidad CH, en el nivel preescolar y en el primer grado de todas
las escuelas del pas, y simultneamente, en la modalidad GH en 118 escuelas
de reas urbanas, suburbanas y rurales. Segn un documento interno del
Ministerio, se espera que en 1998 el programa se haya generalizado hasta el
tercer ciclo. Antes de empezar su ejecucin, hubo necesidad de una campaa
masiva de sensibilizacin para contrarrestar una tradicional actitud de rechazo
por parte de los padres hacia el guaran.
En la primera evaluacin realizada por el Ministerio en 1995 se encontraron
evidencias de progresos en diversas .tareas, sobre todo en la modalidad GH. El
nmero de escuelas donde se aplicaba est modalidad haba llegado a 311 y
otras 1.098 haban solicitado ingresar al programa. En esas 311 escuelas haba
596 grados (entre primero y segundo), 557 docentes y 18.789 alumnos
distribuidos en 16 departamentos geogrficos y 55 zonas de supervisin'1. La
aceptacin por parte de los padres pas del 84% en 1994 al 100% en 1995. En
una muestra de escuelas GH, el rendimiento 2 mejor tanto que el porcentaje
de aplazados pas del 20 al S. En reas rurales, el promedio de nios promovidos al segundo grado pas del 37% al 78,5%.
Un estudio realizado en el marco de la cooperacin tcnica entre la
Universidad de Harvard 3 y el Ministerio, confirm que el uso del guaran
dentro del programa escolar bsico genera cambios positivos, tales como
entusiasmo, deseos de aprender y aumento del rendimiento de los alumnos,
gracias a una mejor comprensin y ms participacin en las actividades.
Docentes y estudiantes se sienten protagonistas de su propio aprendizaje y
aumentan su autoestima. Otro estudio confirm que los nios en el programa
de ensenanza escolar en guaran aprenden a leer primero que los matriculados
en el programa hispanoparlante, se expresan mejor, son ms comunicativos y
participan ms en clase 4 . No obstante, el programa enfrenta escollos en la
formacin de los docentes y en el suministro, calidad y cantidad de los apoyos
didcticos.
En la formacin no existe coordinacin institucional, ni supervisin de algn
tipo, dado que esa responsabilidad est repartida entre el Instituto Superior de
Lenguas de la Universidad Nacional de Asuncin, el Instituto de Lingstica

253

Guaran y la Unidad de Lingstica Guaran, dependiente del Ministerio de


Educacin. De aqu la existencia de profesores con muy desiguales niveles de
calidad profesional y con posiciones ideolgicas tambin dispares. La reforma
educativa concibe que alumnos y docentes deben usar el castellano y el
guaran en forma oral y escrita, pero los profesores no han tenido ni tienen una
formacin especfica para la enseanza de la segunda lengua. Esa limitacin
ha impedido un desarrollado ms rpido y adecuado del programa.
Muchos profesores se sienten sin estmulo por falta de formacin, pobreza de
los contenidos educativos, escasez de material pedaggico, carencia de
formacin para la enseanza del guaran, nula asistencia tcnica y pocos
mecanismos de seguimiento. No es fcil para los maestros saber cul de las
dos lenguas es ms eficaz en el proceso de enseanza/aprendizaje. Algunos
indican que los nios de primer grado tienen problemas para aprender a leer y
escribir, especialmente cuando las familias no les ofrecen ayuda porque creen
que el guaran escolar es diferente del hablado en casa.
Adems del programa oficial, la educacin bilinge es ofrecida desde 1992 por
el Movimiento de Educacin Popular Integral 'Fe y Alegra", en el cual
participan congregaciones religiosas catlicas y organizaciones de laicos. En
1993 ya haba 22 escuelas en los barrios ms marginados de la periferia de
Asuncin y de las zonas rurales de reciente colonizacin en la Regin Oriental y
en el Chaco. 'Fe y Alegra" desarrolla el Programa Rural de Educacin Bilinge
Intercultural (Prebi) y otro semejante por radio (Prebir), dirigidos a la
alfabetizacin de adultos dispersos en colonias, normalmente alejadas de los
centros urbanos. Los textos y materiales educativos, como cuadernos de
trabajo para los alumnos y guas para los profesores, son compartidos con el
programa estatal. A finales de 1995, esta iniciativa privada contaba con 40
centros que prestaban el servicio a 7.424 alumnos en 5 departamentos del
pas.
Un obstculo es la poca disponibilidad de profesores que se quejan por
inseguridad, inestabilidad, mala calidad de la vivienda y pobres condiciones de
enseanza. Como la mayora de docentes tiene como lengua materna el
guaran, siente limitaciones en la enseanza del espaol como segunda
lengua, debido a que no han sido capacitados ni tienen un nivel adecuado de
escolaridad. Los profesores afirman que los padres son ms violentos con sus
hijos que en las ciudades, que hay mayor violencia en la comunidad (droga,
robo y asesinatos) y que las condiciones ambientales les son adversas.
El reto que hoy tienen los paraguayos es superar esas dificultades y avanzar
en la definicin y ejecucin de una poltica lingstica nacional que sea mucho
ms que la educacin escolar bilinge. La sociedad paraguaya debe an
reflexionar a fondo sobre el papel del portugus en el sistema educativo. El
pas no puede desestimar la creciente influencia del vecino y gigante Brasil.
Para planificar mejor el programa bilinge es necesario crear indicadores que
midan el alcance e impacto del uso de ambas lenguas en mbitos como los
medios de comunicacin, el mundo de los negocios y los servicios pblicos. Ha

254

habido avances como la apropiacin del guaran por los partidos polticos
debido a necesidades electorales, pero an falta la insercin y reconocimiento
de la lengua en esferas de prestigio y poder dominadas por el espaol, as
como en toda la administracin pblica y, especialmente, en los sistemas
judicial y legislativo.
Este es el desafo educativo, econmico, democrtico, social, cultural y
estratgico del Paraguay para el siglo xxi: construir un proyecto de nacin,
asentado en su diversidad lingstica, para levantar una eficiente y competitiva
Torre de Babel con democracia e insertada en el prometedor Mercado Comn
del Sur (Mercosur).
*Esta nota se basa en el trabajo de G. Corvaln: Educacin para todos y bilingsmo en
el Paraguay. Estudio de caso. en http://education.unesco.orgleducprog/efa_forum
1 Informe del Consejo Asesor de la reforma.
2 Entendido como porcentaje de alumnos promovidos.
3 Harvard Institute for international Development/Centro Paraguayo de Estudios Socio
lgicos (1995): Educacin primaria: prcticas docentes, organizacin escolar y
relaciones con la comunidad. Asuncin, Proyecto de Apoyo a la Reforma Educativa,
1995.
4 Ministerio de Educacin y Culto (1995): Prcticas efectivas para una educacin de
calidad. Estudio de casos, Asuncin, MEC (Instituto Superior de Educacin, ISE).

2.
Desarrollar y utilizar las lenguas indgenas y criollas. De una parte,
insistir en su estandarizacin en la forma escrita, teniendo en cuenta las situaciones particulares de los pases y las decisiones de poltica lingstica de los
grupos respectivos. De otra parte, avanzar en la normalizacin del uso de las
lenguas vernculas, no apenas como una concesin formal, sino como un
instrumento eficaz de participacin en los asuntos polticos y administrativos
del pas, en sus propios territorios o all donde tienen un gran peso
demogrfico. Por supuesto, la normalizacin del uso de una lengua no debe
significar la exclusin de otra(s) tambin importante(s) en el contexto de
un pas o regin.
3.
Hacer que la EBI sea pertinente. Al nio o al joven de la minora tnica
no se le educa en su propia tradicin por simple "romanticismo de museo", sino
porque la EBi es una herramienta vital para el avance de la comunidad. Por
eso, los proyectos deben aportar a la solucin de problemas y conflictos
concretos, involucrando a los diversos actores, en cuanto sea compatible con la
legislacin y con el inters de la minora: docentes, padres de familia,
autoridades
tradicionales,
instituciones
gubernamentales
y
no
gubernamentales, jvenes, Iglesias y cualquier otro tipo de personas u
organismos que convivan en el territorio.
4.
Recursos humanos para el desarrollo integral. Ms que la escolaridad
como tal, la EIB pretende asegurar la supervivencia cultural y social del pue blo
o grupo minoritario. Esto significa brindar formacin, no slo a los nios y
jvenes que asisten a la escuela, sino a la comunidad en su conjunto. As, la
EIB debe ir ms all de las asignaturas convencionales, y adentrarse en

255

materias como el manejo ambiental, el cuidado de la salud, la alimentacin, el


vestuario, el diseo y gestin de proyectos productivos. Igualmente ha de
incluir la formacin en valores (la ya citada tica civil) y una educacin poltica
que refuerce su compromiso con la democracia a tiempo que mejora sus
condiciones de interaccin con el Estado nacional.
5.
Recursos humanos para la EIB. En su fase inicial, los proyectos suelen
contratar asesores ajenos a la comunidad; stos por supuesto deberan contar
con formacin especializada y amplia experiencia de campo; sobre todo, deben
adiestrar personal nativo que pueda remplazarlos. A su turno, los programas
para formar docentes en EIB deben reclutar alumnos entre los pueblos y
grupos tnicos, adoptar una perspectiva interdisciplinaria y capacitar al
maestro para que sea adems un promotor de proyectos integrales en la
comunidad.
6.
Ms saber para la EIB. Hay muy grandes vacos de saber acerca de la
historia de las minoras y la dinmica de los conflictos que padecen. As mismo
se requiere investigar mucho ms sobre sus epistemologas, sus formas de
socializacin y sus pedagogas. La comunidad acadmica, la poltica de ciencia
y tecnologa, los centros de documentacin y las redes nacionales e
internacionales tienen aqu un terreno frtil y un compromiso muy serio.
1
En algunos pases el incremento de la escolaridad obligatoria absorbi ciclos
completos de la secundaria (Mxico, Bolivia) y en otros los dividi (Argentina,
Colombia). M. de Ibarola (1996): Siete polticas fundamentales para la educacin
secundaria en Amrica Latina, VIII Conferencia de Ministros de Educacin de Amrica
Latina y el Caribe. Kingston, Jamaica (mayo).
2
Ministerio de Educacin Nacional. Saber. Sistema Nacional de Evaluacin de la
Calidad de la Educacin. Primeros resultados: matemticas y lenguaje en la bsica
primaria. Santaf de Bogot: Coleccin Documentos del Saber No. 1, 1993 y Gonzlez,
Jorge Ivn. Los planteles, la calidad de la educacin y el residuo. Santaf de Bogot:
Departamento Nacional de Planeacin, Seminario sobre Logro y Factores Asociados,
1997.
3
Tedesco, Juan Carlos. El nuevo pacto educativo. Educacin y competitividad en
la sociedad moderna. Madrid, Anaya, 1995.

4 J.C. Tedesco, ibd., pp. 136 y 306.


5 R. B. Myers (1996): La educacin preescolar en Amrica Latina: el Estado de la
prctica, Santiago de Chile, PREAL, http://www.preal.el
6
Lo anterior se concluye, por ejemplo, de estudios compilados por I. Konterfinik y
C. Jacinto (1996): Adolescencia, pobreza, educacin y trabajo. Buenos Aires, Editorial
Losada-Unicef, una revisin anterior se encuentra en R. Parra (1989): Pedagoga de la
desesperanza, Bogot, Plaza y Jans (1996).
7
M. de Ibarola, ibd, p. 11.

256

8
La socializacin primaria abarca la adquisicin del lenguaje, el desarrollo de los
esquemas bsicos de interpretacin de la realidad y la aceptacin de los rudimentos
del aparato legitimador.
9 J. C. Tedesco, ibd, pp. 37-38.
10 Donde la "personalidad bsica", ya formada, va siendo introducida a nuevas
dimensiones y aspectos de la realidad socialmente "disponible".
11 Savater, Fernando. El Valor de Educar. Barcelona: Ariel, 1997, pg. 72.
12 J.C. Tedesco, ibd, p. 83.

13 J. Rawls (1971): Teora de la justicia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.


14

Basados en evidencia emprica, los investigadores afirman que la diferencia de


ingresos entre egresados de secundaria y de universidad reside en gran parte en
diferencias en el dominio de competencias bsicas "cuando los dos grupos cursaban el
ltimo grado de secundaria". R. Murnane y F. Levy, Frank (1996): Teaching the New
Basic Skills. Principles for Education of Children to Thrive in a
Changing Economy. Nueva York, The Palmer Press, p. 8.
15 Comisin Interinstitucional de la WCEFA (1990): Satisfaccin de las necesidades
bsicas de aprendizaje: una vison para el decenio de 1990, Documento de referencia
para la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos, Nueva York, WCEFA.
16 Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos, Jomtien, Tailandia, 1990.
17 J. C. Tedesco, ibid, pp~ 135-136.
18 Cepal-Unesco (1991): Educacn y conocimiento: eje de la transformacin
productiva con equidad, Santiago de Chile, Naciones Unidas, p. 127.
19
Una de las caractersticas distintivas de la escuela tradicional es la negacin de
las diferencias: en la versin democrtica de esta negacin, la escuela se declaraba
neutral frente a ellas, en un intento por suprimir las desigualdades. En la versin
conservadora, la neutralidad implicaba, ora uniformar e introducir a todos en un
modelo cultural dominante, ora legitimar las desigualdades a travs del xito
diferencia] en los estudios G.C. Tedesco, ibd, p. 127).
20 Ibd, p. 165.
21
La expresin -y la propuesta de esta tica mnima- es de Pedro Lan Entralgo
(1961): La empresa de ser hombre, Madrid, Tauro 63.
22 Secretarys Commission on Achievingthe Necessary Skffls (1991):VVhat Work
Requires of Schools: A Seans Report for Amrica 2000, Washington, U.S. Department of
Labor.
23
En pases desarrollados, donde las escuelas cuentan ya con materiales
educativos suficientes, la investigacin se ha centrado en las variables de proceso que
permiten su empleo adecuado. Esta investigacin es relevante en el caso de los pases
en desarrollo que han concentrado sus esfuerzos en la dotacin de insumos, sin haber

257

prestado atencin a las condiciones organizacionales de las escuelas. M. E. Lockheed


et al. (1990): Improving Primary Education in Developing Countries. A Review of Policy
Options. Conferencia Mundial de Educacin para Todos. Washington D.C., The World
Bank, p. 29.
24
Para el caso del frica Subsahariana, los autores de este estudio elaboraron un
marco conceptual que busca integrar los hallazgos de dos lneas independientes de
investigacin, desarrolladas en Estados Unidos e Inglaterra ("School Improvement
Research" y 'Effective School Research", respectivamente). W.C. Heneveld y H. Craig
(1996): Schools Count. World Bank Project Designs and the Quality of Primary
Education in Sub-Saharan Africa. Washington D.C., The World Bank.
25 Ibd, p 74
26
Ph. Perrenoud (1996): 'La profesin docente entre la proletarizacin y la
profesionalizacin: dos modelos de cambio", Perspectivas. La funcin del personal
docente en un mundo en transformacin, OIE (Oficina Internacional de Educacin de la
Unesco), No. 99, Vol. xxvI, No. 3 (septiembre) p. 550.
27
El sistema educativo tiende a concentrar las mujeres -que son la mayora- en los
grados ms bajos, en ciertas reas del conocimiento, en puestos de menor
responsabilidad y con perspectivas ms limitadas de ascenso.
28
D.P. Liston y K.M. Zeichner (1993): Formacin del profesorado y condiciones
sociales de la escolarizacin, Madrid, Ediciones Morata S.L. y Fundacin Paideia, p. 65.
29
Aunque la lengua no es la cultura sino una manifestacin de ella, es
posiblemente lo que ms impacta del otro diverso. Por tanto, ms all de ella, lo que se
hace en aras de dar curso a la diversidad cultural se limita de ordinario al plano en que
maestro y alumnos comparten en forma espontnea pautas inconscientes.
30
G. Psacharopoulos y A. Patrinos (Eds.) (1994): Indigenous People and Poverty in
Latn America. An Empirical Analysis. Washington D.C., The World Bank.
31
L.E. Lpez (1996 ): "La diversidad tnica, cultural y lingstica latinoamericana y
los recursos humanos que la educacin requiere", en H. Muoz y P. Lewin, P. (Coord.): El
significado de la diversidad lingstica y cultural, Mxico D.F., UNAM - INAH, p. 285.
32
De esto dan testimonio las reformas constitucionales de Ecuador (1979), Per
(1993), Guatemala (1985), Argentina (1994), Bolivia (1994), Nicaragua (1987),
Paraguay (1992), Mxico (1992), Colombia (1991), Brasil (1988) y Panam (detalles de
las reformas se presentan en D. Iturralde y
D. Krotz (Comp.) (1996): Desarrollo
indgena: pobreza, democracia y sustentabilidad, La Paz, Fondo
para
el
Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe. En otros pases se
han adoptado legislaciones puntuales, al margen de la Constitucin, como
ocurre en Chile (Ley Indgena, No. 19235 de 1991) y Honduras (polticas nacionales,
lineamientos curriculares y es
trategias
lingsticas
para
el
desarrollo
e
institucionalizacin de la educacin de las etnias de
Honduras -1994- y decreto 93
de 1997, que institucionaliza la EIB.
33
Las diferentes denominaciones, EIB o EBI, aluden al peso que se atribuye a los
factores cultural y lingstico, dentro del mismo marco de referencia.

258

34 itarella, L. (1990). 'Problemas de educacin y modelos de desarrollo: el caso de los


criollos en el Caribe", en L. E. Lpez y R. Moya (Eds.) (1990): Pueblos indios, Estados y
educacin. Lima-Quito, Abya Yala.
35 Vase, por ejemplo, P. Enciso et al. (1996): Evaluacin de la calidad de la educacin
indgena en Colombia, Bogot, GTZ - Ministerio de Educacin Nacional, 6 vol.
36 Muchos de los fundamentos sociopedaggicos de la educacin bilinge coinciden
con las teoras pedaggicas ms refinadas, que consideran los aprendizajes pievios del
nio y los saberes de su familia o comunidad como recursos vlidos a partir de los
cuales construir nuevos conocimientos y propiciar nuevos aprendizajes. Muoz y Lewin,
ibid., p. 18.
37 Ver, por ejemplo: Skutnabb- Kangas (1982): "Some Pre-requisites for Learning the
Majority Language -a Comparison Between Different Conditions, Osnabrcker Beitrge
zur Sprachthere, No. 22, pp. 13-95; Skutnabb-Kangas (1983): "Bilingualism or not: The
Education of Minorities', Multilingual Matters, No. 7,1983; 1. Jung et al. (1989):
Aprendiendo a mirar. Una investigacin en lingstica aplicada y educacin, Lima -Puno:
UNA-Puno/Programa de Educacin Bilinge de Puno (Convenio Per - RFA); J. Cummins
(1976): "The influence of Bilingualsm on Cognitive Growth: Synthesis of Research
Findings and Explanatory Hypotheses", Working Papers on Bilinguafism, No. 9,1976 pp.
1-43; J. Cununins (1979): 'Cognitive/Academic Language Proficiency, the Optinnun Age
Question and some Other Matters", Working Papers on Biiingualism, No. 19, pp.
197-205; J. Cummins (1984): 'Language Proficiency, Bilingualism and Academie
Achievernent, en J. Cununins (de) Bilingualism and Special Education, San Diego,
College Hill Press; J. Cummins (1988): "The Role of Primary Language Development in
Promoting Educational Success for Language Minority Students", Schooling and
Language Minority Students: A Theoretical Frameiwrk. Evaluation, Dissemination
&Assesment, Los ngeles, Center California State University, Department of Education,
pp. 3-49.

CAPTULO 7
EDUCACIN PARA EL TRABAJO
Por mucho que Taylor lo hubiera querido, un trabajador no es una mquina, ni
la educacin para el trabajo puede reducirse a crear un cierto repertorio de
conductas automatizadas. Hoy da, an el oficio ms sencillo en realidad

259

supone tres distintos tipos de formacin: a) Las competencias laborales


genricas esto es, saberes y destrezas generales que, por lo mismo, son
aplicables a una gama de ocupaciones relativamente amplia; b) Las
competencias ocupacionales especficas, o saberes y destrezas que demanda
cada ocupacin en particular, y c) Los valores y actitudes apropiados para
desenvolverse en ambientes laborales (la "personalidad" de trabajador). En
consecuencia, la formacin para el trabajo no es -ni debe concebirsecomo un
tramo o una etapa en la historia educacional de las personas: todos los niveles
escolares tienen la funcin de transmitir conocimientos, destrezas y valores
aplicables al mundo del trabajo.
Sin embargo, cada tramo escolar est llamado a un nfasis diferente dentro de
la formacin para el trabajo. La escuela bsica y la secundaria deberan
desarrollar las "competencias para la empleabilidad" (competencias generales
y "personalidad" de trabajador). La secundaria debera adems dar la
oportunidad de explorar los distintos caminos laborales, como anot el captulo
anterior. Por ltimo, a las instituciones pos-secundarias corresponde en
principio la enseanza de las competencias ocupacionales especficas. Dichos
nfasis no son excluyentes y, en todo caso, necesitan ser bien
complementados: una slida formacin bsica y una escogencia vocacional
adecuada son requisitos para que las universidades y dems instituciones
pos-secundarias puedan dedicarse a su tarea principal, y a hacerla como es
debido.
Es ms: la educacin para el trabajo no acaba al concluir el ciclo de escolaridad
convencional. El contenido de las ocupaciones cambia de continuo, sobre todo
en estos tiempos de revolucin tecno -cientfica. As que los trabajadores
necesitan mantener al da sus conocimientos, y que el sistema educativo ha de
estar diseado para responder a esa necesidad. Las instituciones
pos-secundarias deben pues abocar la formacin ocupacional especfica y su
constante actualizacin.
7.1. Los problemas en perspectiva
7.1.1. Distintas instituciones y una tarea comn
Dentro de los sistemas educativos de Amrica Latina y el Caribe existen (y
coexisten) cuatro grandes tipos de instituciones dedicadas a la formacin
ocupacional especfica. Por una parte estn las instituciones de formacin
profesional (en adelante IFP), tpicamente auspiciadas por el Estado y dedicadas a la "formacin vocacional" en oficios calificados. Luego estn las
universidades pblicas o privadas, cuya funcin principal -y en la mayora de
los casos, nica- es formar profesionales. En tercer lugar estn los ,
politcnicos", 1nstitutos tcnicos" o "tecnolgicos" que, al lado de las
universidades, constituyen la pos-secundaria o educacin "terciaria". Y tambin
estn los muchos cursos o actividades formativas que llevan a cabo agencias
vinculadas al sector productivo. La imprecisin de la nomenclatura ya de por s

260

da una idea de la abundancia, pero tambin de las sobreposiciones -y del


desorden- que en efecto existen dentro del mundo de la educacin especfica
para el trabajo.
En captulos anteriores se aludi el concepto de "profesin" y se advirti cmo
sta es un asunto de grado. Pues bien: la diferencia tradicional entre 1
profesiones" (no manuales) y "oficios" (manuales) ms o menos "calificados",
tambin adquiere matices de creciente complejidad con el andar del tiempo.
Un nmero cada vez mayor de empleos "manuales" exige niveles de
abstraccin, destrezas mentales y conocimientos tericos, de obvia naturaleza
'no manual". Por ende, la misin de las instituciones que educan para el trabajo
tiende a confundirse -y de rebote, tambin a diluirse-. Las IFP, por ejemplo,
suelen incursionar en investigacin y desarrollo tecnolgico, tarea que a
primera vista parecera ms propia de las universidades. otras IFP se ocupan
de promover directamente las "microempresas", actividad ajena al sistema
educativo como tal. A su turno, muchos institutos tcnicos de la pos-secundaria
aspiran al carcter de "universidades", mientras las universidades unas veces
piensan en "carreras cortas" que las acercan a los politcnicos y otras veces
-las ms- insisten en su vocacin . puramente acadmica" es decir, distante del
mundo del trabajo cotidiano.
Instituciones deformacin profesional. Las IFP, concebidas fuera de la educacin acadmica, dotadas de una gran autonoma y de financiacin generosa,
en un comienzo se dedicaron a resolver el "cuello de botella" que significaba la
escasez de trabajadores calificados para el desarrollo industrial. Salvo algunas
excepciones 1 se trata de instituciones pblicas, financiadas con mecanismos
parafiscales (una sobretasa obligatoria a los salarios, de entre 0.5% y 2.0%), y
cuyas juntas directivas son de carcter tripartito (Estado, empleadores y
trabajadores). Las IFP no slo imparten la formacin especializada, sino que
suelen certificarla por s mismas.
La misin inicial de las IFP -formar los "recursos humanos" para una industria
protegida y en rpida expansin- se fue transformado con el tiempo.
Durante los ltimos aos, la casi totalidad de nuestros pases se ha inclinado
hacia el modelo de una economa ms abierta y un Estado menos
intervencionista. Simultneamente, la adopcin masiva de nuevas tecnologas
-tanto en la produccin de los bienes como en la prestacin de los servicios- ha
trado consigo cambios de fondo en el contenido de los empleos y formas
novedosas de organizar el trabajo.
Tales transformaciones ponen en entredicho las premisas originarias de las IFP
y las estn obligando a repensar muy seriamente su papel (es bien diciente el
ejemplo del Sena, institucin pionera en este campo, que examina el Recuadro
7.1). A partir de los aos ochenta, varios pases han intentado avanzar o han
avanzado en la reforma de sus IFP, con las pretensiones tpicas de: a) Separar
las funciones de orientacin y ejecucin; b) Crear o especializar entidades
nacionales para la formulacin de polticas 2 y c) Abrir el mercado de formacin
laboral a entidades distintas de las tradicionales. De esta manera, se quiere

261

pasar de una sola institucin gigante a numerosos y diversificados agentes de


naturaleza pblica o privada, y crear un ambiente institucional abierto y
flexible, ms sensitivo a los cambios en la demanda y ms propenso a la
innovacin. No obstante, los resultados de las reformas estn por evaluar; y en
todo caso, ellas se dan en un contexto de alta incertidumbre en los mercados
laborales (corno se ve en el Captulo 1) y donde abundan los riesgos de
"apropiaciones particulares" (como se ve en el Captulo 3).

Recuadro 7.1
LA SAGA DE LOS SENAI Y SUS CLONES
Claudio de Moura Castro*
Banco Interamericano de Desarrollo

No hace mucho tiempo, la mayor parte de los pases de Amrica Latina tenan
sistemas de entrenamiento ejemplares. Hace cerca de 50 aos fue creado el
Sena en Brasil, inmediatamente despus el SENA en Colombia. Les siguieron
una serie de instituciones similares, prcticamente en todos los pases. Por
ejemplo: Senac, Senar, Senat, Senati, e INA, INCE, Infotec, e Incap. El modelo
utilizado tuvo bastante xito. Introduca soluciones de entrenamiento creativas
y muy apropiadas para satisfacer las necesidades de la regin. El recaudo de
fondos basada en el impuesto a las nminas les proporcionaba estabilidad
financiera, presupuestos suficientes para trabajar y una perspectiva de largo
plazo.
Las llamadas "series metdicas" constituan una forma muy eficiente y en
apariencia infalible de entregar el servicio. En la mayora de los pases estas
instituciones funcionaban independientemente de los Ministerios de Educacin
y de las instituciones acadmicas, lo que mitigaba el prejuicio en contra de las
ocupaciones manuales. Por dcadas estas instituciones disfrutaron de una
magnfica reputacin y capacitaron adecuadamente varias generaciones de
competentes trabajadores.
Cuando se crearon estas instituciones en Amrica Latina, la mayor parte de los
problemas de entrenamiento estaban asociados a la oferta. Pero cuando las
dificultades econmicas culminaron con la "dcada perdida" de los ochenta, el
balance entre oferta y demanda se convirti en el principal desafo para las
instituciones capacitadoras. Infortunadamente, los nicos mercados en
expansin eran los mercados informales y las tmidas iniciativas de
entrenamiento para este sector nunca se replicaron en gran escala. Los sistemas para capacitar eficientemente a los trabajadores en ocupaciones simples son muy complejos y costosos, y no exista ninguna presin poltica para
atender esta poblacin desconectada y carente de poder poltico. Por otra
parte el sector informal no aportaba el impuesto sobre la nmina con el cual se
financiaban el Sena y sus clones.

262

Los programas fueron hacindose cada vez ms rgidos en diversas formas y


fueron perdiendo su capacidad de respuesta a nuevas necesidades. Su
autonoma financiera los distanci de las exigencias de la demanda. Con el
tiempo se tornaron ms introvertidos y aumentaron desmesuradamente sus
equipos de trabajo. Como resultado, su imagen se fue deteriorando y se hi~
El autor es jefe de la Divisin de Programas Sociales del BID. Esta contribucin
no refleja necesariamente la poltica del Banco.
cieron ms vulnerables a las presiones externas. ste, sin embargo, no ha sido
necesariamente el caso de todas las instituciones. La industria moderna
brasilea, por ejemplo, ha logrado mantener una actualizacin permanente de
sus trabajadores a travs del Sena, pero lo que es ms importante, se ha
involucrado en su manejo; el sistema pertenece a la Federacin de Industrias.
En otras palabras, quienes consumen los productos del Sena lograron un
control y dominio de la institucin.
El Sena no tiene otra opcin sino ofrecer lo que la industria quiere.
El futuro para la mayor parte de estas instituciones no es claro. Algunas estn
cambiando de manera, inclusive, creativa y promisoria. Otras son quizs
demasiado lentas y poco funcionales para poder cambiar. Adems, la aparicin
espontnea de los programas privados de capacitacin y entrenamiento les
arrebata su status de monopolio. Muchos empresarios, insatisfechos con el
rendimiento de las instituciones oficiales, han creado sus propias alternativas.
Hay una tendencia muy clara de moverse en direccin opuesta a la de los
grandes dinosaurios de la capacitacin. En lugar de repararlos y manejarlos
por medio de regulaciones jerrquicas, muchos pases estn optando por
comprar el servicio de entrenamiento. Han organizado fondos para contratar la
capacitacin en un ambiente competitivo, seleccionar las mejores propuestas y
controlar la calidad del servicio ofrecido. Esta prctica puede constituir una
innovacin saludable y bienvenida. Pero no est exenta de peligros y
dificultades. Por ejemplo:
a)
Contratar cursos de largo plazo es una difcil tarea.
b)
Qu garantizar que los nuevos sistemas de contrato, logren lo
que las instituciones anteriores no lograron, es decir, responder a las
necesidades de la demanda?
c)
Es importante disponer de instituciones estables y de tamao
adecuado, capaces de desarrollar los materiales y las destrezas de
entrenamiento necesarias para proporcionar un sistema de capacitacin
privado, competitivo y vibrante, sobre la base de contratos temporales.
Sin ellas, el resultado puede ser la improvisacin y la falta de
profesionalismo.
d)
Dentro del esquema de contratos, la equidad puede ser relegada
a un segundo plano.

263

Las nuevas tendencias son una corriente de aire fresco en un ambiente


viciado. No obstante, los requisitos modernos de entrenamiento son complejos
y no pueden resolverse por medio de soluciones simplistas y nicas. Las
economas modernas requieren de una multiplicidad de fuentes de financiacin
y de organizaciones. Los contratos de capacitacin evitan la inercia
organizacional que ha sido endmica en la regin. Pero no son una panacea.
En muchos casos tienen que formar parte de soluciones ms complejas que
incluyen la reforma de los antiguos sistemas.
Instituciones de educacin terciaria. El crecimiento de la matrcula pos-secundaria es uno de los logros ms notables del sistema educativo en Lati noamrica y el Caribe: se recordar que la tasa de cobertura salt de un 2% a
un 18% entre 1950 y 1991. Al mismo tiempo se registr una multiplicacin y
diferenciacin de instituciones: en comparacin con los 275 mil alumnos que
en 1950 asistan a las 75 universidades, casi todas de carcter pblico,
alrededor de 1990 ms de 7 millones de estudiantes estaban matriculados en
686 universidades y cerca de 3.000 institutos no universitarios, con una
proporcin de instituciones privadas que alcanzaba respectivamente al 56% y
al 59% 3
As pues, la regin asisti a una explosin de la oferta educativa que, a favor
de la enorme demanda social por educacin superior, busca llenar los vacos
de capacitacin, recalificacin y reconversin de recursos humanos. En este
"mercado de oferentes", los programas tienden a desbordar la capacidad
reguladora u orientadora del Estado. La sociedad invierte recursos ingentes,
que con frecuencia no fructifican en ganancias sustantivas de productividad o
en mejores perspectivas laborales para el egresado. Resulta as un panorama
altamente desregulado, con pocos instrumentos de control de calidad y con
serios problemas de eficiencia 4.
Las entidades de educacin terciaria hacen parte del sistema educacional
propiamente dicho: estn bajo la autoridad del Ministerio de Educacin,
otorgan certificados formales, y en general se encuentran ms cerca de la
academia que de la cultura laboral. Este tramo escolar consta de universidades
y de 1nstitutos" diversamente denominados, que por lo regular se especializan
en carreras cortas. De hecho, la mayora de las instituciones de educacin
superior no son universidades: el 85% de los establecimientos son no
-universitarios y absorben el 31% de la matrcula, pues su tamao promedio es
bastante pequeo 5 . Las llamadas "universidades simples", donde no se
practica la investigacin ni existen los posgrados, triplican en nmero a las
universidades "complejas". El sector privado tiene ms peso entre las
instituciones no universitarias que entre las universidades, y se concentra en
programas de bajo riesgo financiero: carreras que no requieren inversiones
cuantiosas y cuentan con una alta demanda estudiantil (por eso, la
administracin de empresas es la carrera de mayor matrcula entre las
universidades privadas)6 . Aunque las perspectivas de empleo cuentan mucho
en la venta de cada programa o carrera nueva, estas entidades,
paradjicamente, no suelen contar con mecanismos eficaces de seguimiento y

264

ajuste al mercado laboral. Fuera de atender la demanda en el mercado de


aspirantes, las instituciones en general carecen de concepciones claras acerca
de su misin y de su lugar dentro del universo educativo (respecto de las IFP,
por ejemplo). En la prctica, se tiene un conjunto exageradamente
hetorogneo, confuso, lleno de duplicaciones, y cuyos niveles de calidad tpica
dejan mucho que desear .7
El sector productivo, por su parte, viene asumiendo papeles cada vez ms
explcitos en la educacin formal para el trabajo, bajo una de tres grandes
modalidades. En ocasiones, se trata de institutos administrados directamente
por una agremiacin o una gran empresa: es el caso usual en Chile, cuyo
Estatuto de Capacitacin y Empleo asigna a los patronos la responsabilidad de
calificar a sus trabajadores; el caso, en Venezuela, del Centro Internacional de
Educacin y Desarrollo, filial de la empresa de petrleos, que prepara personal
para el ramo; o el caso de la Asociacin Brasilea de Mantenimiento, que
promovi el establecimiento de estndares de competencia para la
certificacin de los especialistas en el rea. En otras ocasiones, se trata de
alianzas estratgicas con una IFP: es el caso del INA (Instituto Nacional de
Aprendizaje) en Costa Rica, que acredita "Centros Colaboradores" privados
para llevar adelante determinados programas; el caso de las "parceras" y
"Centros Promotores de Formacin", que acuerda el Sena de Brasil con
gremios, empresas o sindicatos; o el caso de los programas conjuntos de
desarrollo tecnolgico que auspicia el SENA (Servicio Nacional de Aprendizaje)
de Colombia. La tercera modalidad es una variante de las "privatizaciones" en
boga, que consiste en subcontratar algn programa de capacitacin masiva: es
el caso de las instituciones u "organismos tcnicos" ejecutores en Argentina,
Colombia o Uruguay que, licitando por recursos del Estado, llevan a cabo
programas remediales de capacitacin masiva entre los jvenes.
La calidad de estas diversas entidades y programas es tan heterognea como
podr suponerse. Pero, en trminos generales, vale decir que la modalidad de
administracin directa brinda una formacin buena, aunque demasiado
especfica para el gremio o empresa empleadora. La alianzas entre una IFP y
un gremio, sindicato o empresa tambin suele ofrecer calidad, aunque aqu hay
el riesgo de que el sector acabe por "apropiarse" de un bien pblico. Por su
parte, en la subcontratacin tiende a ganarse rapidez y flexibilidad, a cambio
de poca continuidad, dudosa calidad y, a veces, sobrecostos.
7.1.2. Un mercado desordenado e nequitativo
Apenas uno de cada cuatro o cinco jvenes latinoamericanos y caribeos
recibe educacin laboral especfica: el 18% que cursa estudios
pos-secundarios, el 2% 3%, que atienden las IFP 8 y el nmero desconocido
pero pequeo que el sector productivo entrena formalmente. Esto quiere decir
que la mayora de nuestros trabajadores tiene que aprender a trabajar por
fuera de las instituciones diseadas para ello: en la escuela bsica, en la
secundaria o, sencillamente, en "la universidad de la vida". Quiere decir que
-as las gentes se las apaen para aprender- el sistema educativo deja un gran

265

descubierto o un mal cubierto de calificaciones especficas para el trabajo, lo


cual rebaja la productividad y aumenta la pobreza.
Las lFP tienen la carga de su pasado. Si bien es cierto que estn llevando a
cabo esfuerzos importantes para elevar la cobertura y adecuarse a las
demandas emergentes del sector empresarial (oferta de nuevas modalidades,
nuevos enfoques pedaggicos, exploracin de formas alternativas de
financiamiento ... ) los resultados todava estn por verse. As, las IFP Siguen
siendo organizaciones formales de gran tamao; con instalaciones,
maquinarias y equipos costosos pero hoy obsoletos; con sindicatos de tradicin
y poder; con la aoranza de la poca dorada y sus altos costos unitarios; con
contratos tcitos o menos tcitos con determinados usuarios del tiempo del
proteccionismo, o con conglomerados emergentes. Todo ello se traduce en los
muy bajos niveles de cobertura que seal el Captulo 2: para los trabajadores
de nuestros pases, ingresar a una IFP es una especie de lotera. Y esta
inequidad es ms chocante si se recuerda que las IFI? son financiadas con
cargo al salario de todos (los que no evaden).
La capacitacin por parte del sector productivo por supuesto llega a la mayora
de sus empleados; pero este es apenas el "entrenamiento en el trabajo" de
alcance limitado en cuanto a la poblacin objetivo. Por su parte, las acciones
sistemticas de capacitacin que adelanta el sector productivo son (parecen
ser) de escasa cobertura y se concentran en empresas modernas (aunque no
necesariamente en sectores de punta, pues en ellos la capacitacin suele ser
demasiado costosa). Los centros e institutos de capacitacin de carcter
privado, por su parte, tienden a concentrarse en ocupaciones de carcter
administrativo, computacin o idiomas esto es, en tecnologas "blandas" y
relativamente ms fciles de ensear. As, la capacitacin privada tiende a
dejar por fuera la base y la cspide de la pirmide: tanto el mundo de la
"pequea y mediana industria" y el universo del "sector informal", donde vive o
sobrevive ms de una buena mitad de la poblacin latinoamericana y caribea
9, como las ocupaciones de alta complejidad tecnolgica donde tendremos que
entrar a competir cada vez ms.
Por ltimo, los elevados costos unitarios de la educacin terciaria limitan
seriamente el acceso y lo convierten en otra "lotera": lotera que adems est
sesgada en favor de los estratos altos, segn mostr el Captulo 2. Dentro de la
educacin superior funcionan a su vez distintos 11 submercados", que
atienden estudiantes de distinto origen social y brindan formacin de distintas
calidades. No todos los submercados existen en todos los pases, pues sus
sistemas pos-secundarios difieren en cuanto al peso relativo de las matrculas
pblica y privada: en Cuba y en varios pases del Caribe no existen
universidades particulares; en Argentina, Bolivia, Ecuador o Uruguay, su cuota
de estudiantes es muy pequea; en Mxico o Per, esa cuota es reducida pero
se concentra en programas de alta calidad; en Brasil y Colombia predomina la
matrcula privada, tanto de buena como de mala calidad; Chile es una mezcla
de entidades oficiales y privadas que el Estado subsidia de manera directa o

266

indirecta; y as sucesivamente. Hecha esta salvedad, valdra hablar de unos


cinco "submercados" de educacin superior:
El submercado privado de excelencia, conformado por
ocasionalmente, "institutos") costosos y por tanto elitistas
una educacin comparable a la de pases industrializados.
renombre, a veces internacional, y sus alumnos cuentan con
ocupacional posible.

universidades (u,
' donde se ofrece
Son entidades de
el mejor horizonte

El submercado pblico de excelencia consta de universidades, institutos,


facultades o an carreras especficas de primera calidad, donde la matrcula es
gratuita o casi, pero donde la severa escasez de cupos impone restricciones
acadmicas para el ingreso. Dada la asociacin entre origen social, tipo de
escuela y competencia acadmica del alumno 10' esta restriccin tiende a
excluir aspirantes de extraccin popular es decir, premia a los candidatos con
una mejor capacidad de pago.
El submercado pblico de 'masificacin incompleta", donde la calidad es
aceptable sin ser muy alta y a donde aspirara a ingresar la mayora de los
estudiantes de origen popular. Dada, sin embargo, la restriccin presupuestal,
en este submercado tiende a presentarse un exceso de demanda que se
resuelve, otra vez, mediante filtros acadmicos que tienden a poner en
desventaja a los estudiantes ms pobres.
El submercado pblico de masificacin, que tiende a surgir bajo polticas de
admisin automtica -caso de Argentina, Costa Rica, Ecuador, Panam,
Repblica Dominicana y Uruguay 11- donde las instituciones pblicas absorben
el vertiginoso aumento de la demanda, a costa de relajar sus estndares de
calidad media (o de forzar la ulterior desercin, como not el Captulo 3).
El submercado privado de masificacin o de "absorcin de demanda" suele
ser el ms dinmico y abarca algo as como el 75% de las instituciones no
oficiales 12 . Aqu predominan los "politcnicos" y "tecnolgicos", las carreras
"cortas" o Intermedias", los programas "intensivos en tiza" y profesores-hora,
las jornadas reducidas o nocturnas. En este mercado buscan "asilo" los
aspirantes excluidos del sector pblico y del privado de excelencia, ora por su
bajo capital cultural, ora por incapacidad de pago. La consecuencia neta de
este mtodo de ajuste es redondear la lotera: unos cuantos afortunados que
reciben educacin gratuita de alta calidad, otros muchos del mismo origen
social que deben costear sus estudios de mala calidad.
Los submercados descritos forman un conjunto abigarrado pero no un
.sistema", un mercado opaco y sin regulacin, que obedece a la demanda
social por credenciales, sin mecanismos de control de calidad distintos de
aquellos que dictan el nivel socioeconmico de los aspirantes, los costos y el
prestigio de las instituciones. Y el ciclo se repite a niveles ms bajos de calidad,
a medida que se van "descremando" los mercados.

267

Visto de otra manera: la educacin terciaria en nuestros pases gira primariamente sobre el mercado estudiantil, y en funcin de ste busca su ajuste
en los dems mercados donde interviene 13 . En el mercado acadmico, que
incluye entre otras cosas los currculos, la calidad y la dedicacin del
profesorado. En el mercado reputacional, donde se cotizan las credenciales
educativas y el status de cada profesin u oficio. En el mercado de recursos
financieros, de procedencia estatal o particular. Y, no menos, en el mercado de
trabajo, donde deben desempearse los egresados. As que, exagerando para
entendernos, podra decirse que cualquier parecido entre la composicin de la
matrcula pos-secundaria y los requerimientos del mercado laboral es.... pura
coincidencia.
7.1.3 Distanciamiento del mundo del trabajo
Que el parecido sea pura coincidencia no es culpa apenas del sistema educacional, ni es alguna rareza de Amrica Latina y el Caribe. La brecha entre
trabajo y formacin para el trabajo es, en efecto, el resultado de muchos
factores ms o menos comunes al mundo o al Tercer Mundo. Entre dichos
factores interactuantes se cuentan: a) La revolucin tecnolgica y su impacto
espectacular sobre el contenido de todas (o casi todas) las ocupaciones; b) La
insuficiencia del crecimiento econmico para reducir el desempleo 14 y
absorber la fuerza de trabajo subcalificada o de calificaciones obsoletas; c) La
inevitable lentitud de los procesos de cambio educativo; d) El credencialismo
proverbial de Amrica Latina, con su abundancia de "licenciados" o "doctores",
y e) El ya examinado mecanismo de ajuste institucional a un mercado que no
es el de trabajo.
Cualquiera sea el peso de los varios factores, hay una brecha grande entre las
expectativas o requerimientos de formacin ocupacional especfica, y los
saberes o destrezas que en su conjunto inculcan las instituciones educativas.
En esta brecha se han dado el saludable aumento de la oferta y la ms dudosa
diversificacin de entidades y programas. Si furamos a juzgarla por sus frutos,
la educacin para el trabajo ha sido insuficiente o inadecuada: la productividad
agregada de nuestras economas no registra ganancias notables en los ltimos
aos, y quiz hasta haya descendido 15' . Si se miran desde adentro, las
mejores instituciones del sector atraviesan una "crisis de identidad" y las
peores carecen de identidad; la pertinencia de muchos programas para el
mundo del trabajo no ha sido en realidad pre-establecida; y los ecos de la
revolucin tecnolgica suelen llegar bastante amortiguados a las aulas.
Faltan, entonces, la visin integral y la estrategia de sistema. Aunque un cierto
"acuerdo nacional por la productividad y la competitividad" parecera subyacer
a los intentos de modernizar las IFP, a la proliferacin de programas novedosos,
y al activismo creciente de empresarios y sindicatos, estos varios actores en
realidad no hablan un mismo lenguaje ni comparten su agenda. La ausencia de
dilogo toca tanto al contenido de la formacin como a los procesos de
certificacin, as:

268

La formacin no responde a las nuevas necesidades del sector productivo. A


medida que la competencia internacional se intensifica, aumenta la necesidad
de trabajadores capacitados y crecen las expectativas empresariales sobre los
sistemas de formacin 16. Tambin cambia el contenido de las expectativas,
para superar 1a baja capacidad de concentracin" del operario o empleado
tradicional y sus "dificultades para tomar iniciativas y asumir nuevas
responsabilidades" 17 . As, las empresas demandan un nuevo tipo de
trabajador, con menos habilidades especficas pero con ms capacidad para
plantear un problema y proponerle soluciones, ms creativo, ms abierto a la
comunicacin, ms participativo y ms dispuesto a innovar. Las preferencias al
contratar personal se estn desplazando, del saber concreto a la amplitud, del
rcord acumulado al potencial, del "especialista" al .generalista", y de las
credenciales a las actitudes y las aptitudes.
Esto no implica de modo alguno que se hayan borrado las diferencias entre
competencias laborales genricas y competencias ocupacionales especficas.
Ms bien se trata de un cambio de escala o de un salto simultneo, donde cada
nivel se ha vuelto ms exigente en trminos de flexibilidad y grado de
abstraccin. De esta manera, las instituciones dedicadas a la formacin
especfica siguen abocadas al desafo de construir perfiles diferentes para
distintas familias ocupacionales. Y sin embargo son pocas las entidades que
siquiera intentan replantear sus programas en bsqueda de aquel "nuevo tipo
de trabajador" que piden las empresas. Los llamados "observatorios del
mercado de trabajo" han comprobado ser un instrumento de singular utilidad
en este contexto; sin embargo, su uso en Latinoamrica y el Caribe es apenas
incipiente, como que ellos suponen un "mapeo" adecuado del universo
ocupacional y el seguimiento minucioso de las tareas, requerimientos y
perspectivas de empleo para cada uno de los oficios en cuestin.
Los ttulos y certificaciones no son garanta de competencia laboral. Como se
mencion en el captulo anterior, no existen programas adecuados de
orientacin ocupacional que, desde la educacin media, ayuden a que el
alumno arme su "mapa mental" sobre las alternativas de trabajo, el contenido
de los oficios, las aptitudes requeridas y las trayectorias sociolaborales ms
probables. Por regla comn, la 'orientacin vocacional" de hoy est
sesgada hacia las opciones universitarias y los contenidos acadmicos, con
poco aprecio por lo no universitario, por la comprensin prctica de los oficios,
por la dinmica previsible del mercado laboral, y por las aptitudes
efectivamente necesitadas. De ah que tantos egresados de la secundaria
prefieran la universidad -sea cual sea la "universidad" que cada quien imaginae ignoren opciones que a lo mejor -y a la hora de nona- les hubieran sido ms
eficaces para ganar el pan y ms enriquecedoras en su vida personal.
Uno de los acompaantes de aquel juego de reputaciones es la prdida de
valor del ttulo como seal y aval de las competencias laborales que dice
certificar. Con demasiada frecuencia, los diplomas corresponden a ocupaciones
inexistentes, o a descriptores tan rimbombantes que nada o poco informan
sobre qu podra hacer el titulado en el mundo real. Los nombres, los matices y

269

las jerarquas se multiplican y se confunden, a tal punto que algn ingenio


acabar por inventar la carrera de "descifradura de diplomas", con diploma y
todo. Y en el medio, las decisiones de enganche se van enmaraando o, al
revs, se van simplificando: las empresas se limitan a reclutar en el mercado
cautivo que hace tiempo conocen, mientras los incautos estudiantes que
ensayaron la va nueva se quedan con un palmo. No slo los estudiantes;
tambin las empresas que necesitaban opciones nuevas.
7.2 Hacia una solucin: competencias, sistemas e informacin
Es claro entonces que una frmula mejorada de educacin para el trabajo ha
de reunir seis caractersticas principales, a saber:

Estar dirigida a la empleabilidad antes que a un empleo;


Desarrollar un lenguaje comn entre los diferentes sectores que actan
desde la oferta y desde la demanda;
Poner el nfasis sobre los saberes y destrezas efectivos, no apenas sobre su
titulacin;
Racionalizar el sistema de seales, al uniformar la informacin sobre
contenidos, calidad y pertinencia de los programas;
Ofrecer una visin integral y facilitar la participacin coordinada y sistmica
de los diferentes actores, y
Promover la equidad en el acceso de los sectores actualmente marginados
de la educacin para el trabajo.

Si bien los avances y los problemas reseados en el punto anterior son de


distinto carcter y envergadura, es posible avanzar hacia un modelo que rena
las condiciones indicadas. No se trata, como es obvio, de una alternativa
mgica ni Ilave en mano"; es un rumbo y un conjunto de acciones que con tribuiran a desarrollar sistemas de educacin para el trabajo que promuevan la
formacin y acrediten la adquisicin de competencias, complementados con
sistemas de informacin sobre el mercado laboral y las ofertas de educacin.
7.2.1 Qu es la formacin basada en competencias?
Ante la rapidez del cambio en el contenido de los oficios y la necesidad de
formar nuevas habilidades, se ha abierto camino un nuevo enfoque de la
educacin laboral, centrado ms en ocupaciones -definidas con amplitud
que en puestos especficos, y orientado a que el trabajador aprenda a obtener
resultados concretos en ambientes laborales claramente determinados.
Competencia laboral es Ia capacidad real de lograr un objetivo o resultado
ocupacional en un contexto dado , 18 : una capacidad comprobada para llevar a
cabo una tarea en el mbito operacional de la ocupacin respectiva. Adems
de los conocimientos y habilidades propios de cada caso, hoy se subraya la
importancia de que el alumno comprenda lo que hace. As, la comprensin es
el elemento que diferencia al trabajador competente de hoy, del trabajador
calificado del pasado: comprender su trabajo y el medio donde trabaja es la

270

clave para que aporte a la solucin de problemas, tenga iniciativa para resolver
situaciones inesperadas y cuente con la capacidad de aprender constantemente.
La formacin basada en competencias supera la concepcin credencialista de
los tradicionales sistemas educativos, porque no da importancia al ttulo
obtenido sino a las competencias adquiridas; certifica la capacidad, no el r tulo
de la ocupacin. En el extremo, se interesa en la prctica (en la demostracin
de competencia) y no en cmo se adquirieron las habilidades.
Por ltimo, la formacin basada en competencias se conjuga muy bien con las
alternativas emergentes en el mundo educativo, como son el autoaprendizaje, la desescolarizacin, el uso de nuevas tecnologas y el
aprendizaje en el trabajo. Hace posible la organizacin modular de los
programas, de modo que varias competencias, organizadas en unidades
previamente identificadas y estudiadas, puedan certificarse una a una, al ritmo
del trabajador y considerando no slo lo que aprende en procesos formales de
capacitacin sino a travs de su propia experiencia. Facilita alternar entre la
educacin y el trabajo, y contribuye a prevenir la obsolescencia de los
trabajadores frente a los cambios tecnolgicos que afectan los contenidos y la
organizacin de los empleos. Las competencias laborales en concordancia con
los sistemas de informacin sobre el empleo constituyen una alternativa
interesante como principio organizador de la oferta de programas de
recalificacin, actualizacin y formacin continua.
Por eso, desde hace ya algn tiempo, el enfoque de competencias fue
adoptado con xito por varios pases desarrollados, como decir Australia,
Espaa, Francia y el Reino Unido (el Recuadro 7.2 describe las experiencias de
Inglaterra, Cales e Irlanda del Norte). En nuestra regin comienza a registrarse
una serie de iniciativas en el mismo sentido. Entre ellas se puede mencionar el
caso del Consejo Nacional de Normalizacin y Certificacin de Competencia
Laboral (Conocer) de Mxico que, en cerca de dos aos de funcionamiento, ha
desarrollado normas de competencia para unas 18 ocupaciones; el de la
Secretara de Formacin Profesional (Sefor) del Ministerio del Trabajo en Brasil,
que viene adelantando un proyecto para normalizar la certificacin
ocupacional, con el apoyo de la OIT; el del INA de Costa Rica, que est
preparando instructores dentro del nuevo enfoque; el del SENA de Colombia,
que inicia un ambicioso programa de normalizacin y certificacin de
competencias; el proyecto de la Direccin Nacional de Empleo (Dinae) del
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social en el Uruguay, para determinar las
normas de competencia; el inters del Instituto Nacional de Cooperacin para
la Educacin (INCE) de Venezuela, as como las acciones del Instituto Nacional
de Educacin Tecnolgica (INET) de Argentina, que han llevado a cabo varios
programas de formacin dentro de la nueva perspectiva.
7.2.2. Sistemas nacionales deformacin para el trabajo

271

El abanico de posibilidades que abre la formacin basada en competencias no


tendra su pleno desarrollo si no est inscrita dentro de un sistema de
formacin para el trabajo y no se la acompaa con mecanismos adecuados de
certificacin y acreditacin.
No conviene que desde muchas entidades se hagan esfuerzos aislados en
procura del mismo propsito. Un sistema de formacin para el trabajo es un
arreglo organizacional donde los distintos actores, pblicos o privados,
concurren con ofertas de formacin coordinadas en cuanto a su pertinencia, su
contenido, su nivel y su calidad, de modo que logren mejores efectos sobre la
empleabilidad y competencias de los trabajadores. No se trata de crear nuevas
instituciones, sino de un mecanismo integrador y regulador de las mltiples y
disparejas ofertas existentes, cuya estructura general describe el Grfico 7.1.
Recuadro 7.2
COMPETENCIAS LABORALES EN INGLATERRA,
GALES E IRLANDA DEL NORTE
Council for Vocational Qualifications*
En el Reino Unido, las National Vocational Qualifications (NvQ) establecen los
niveles estndar de rendimiento para las diferentes profesiones. Estn diseados para proporcionar un acceso abierto a la evaluacin y para facilitar el
aprendizaje continuo a lo largo de la vida laboral.
Las NVQ cubren todas las reas del empleo, clasificadas as:

Los animales, las plantas y la tierra


Extraccin y abastecimiento de recursos naturales
Construccin
Ingeniera
Fabricacin
Transporte
Prestacin de bienes y servicios
Prestacin de servicios de salud, ayuda social y proteccin
Prestacin de servicios comerciales
Comunicaciones

Dentro de cada rea se reconocen 5 niveles de desempeo laboral, as:


Nivel 1
Competencia para realizar una gama variada de actividades laborales, en su
mayora predecibles y rutinarias.
Nivel 2
Competencia para una gama extensa y diversas actividades laborales, llevadas
a cabo en diferentes contextos. Algunas son complejas o no rutinarias y existe
cierta autonoma y responsabilidad individual. A menudo, puede requerirse

272

colaboracin con otras personas, quiz formando parte de un grupo o equipo


de trabajo.
Nivel 3
Competencia para una gama de actividades laborales llevadas a cabo en una
gran variedad de contextos, en su mayor parte complejos y no rutinarios.
Existe una considerable responsabilidad y autonoma y a menudo exige
orientar y supervisar el trabajo de otras personas.
Nivel 4
Competencia para una amplia gama de actividades laborales profesionales o
tcnicamente complejas, llevadas a cabo en una gran variedad de contextos y
con un grado considerable de autonoma y responsabilidad personal. A
menudo requerir responsabilizarse del trabajo de otros y de la distribucin de
recursos.
Nivel 5
Competencia que implica la aplicacin de una importante gama de principios
fundamentales y tcnicas complejas en una amplia y a veces impredecible
variedad de contextos. Se requiere una autonoma personal muy amplia y, con
frecuencia, gran responsabilidad respecto al trabajo de otros y a la distribucin
de recursos sustanciales. Asimismo, requiere de responsabilidad personal en
materia de anlisis y diagnsticos, diseo, planificacin, ejecucin y
evaluacin.
*Resumido de: Council for Vocational Qualifications (1995.): Las titulaciones
profesionales en Inglaterra, Cales e Irlanda del Norte, Londres, National Council for
Vacational Qualifications.

GRFICO 7.1
ESTRUCTURA DE UN SISTEMA DE FORMACIN PARA EL TRABAJO

273

NIVEL
POLTICO

ORGANISMO
RECTOR

NIVEL
EJECUTIVO

ORGANISMOS
SECTORIALES

NIVEL
ORGANISMOS
OPERATIVO

ORGANISMOS
CERTIFICADORES

CAPACITADORES
Puesto que el buen funcionamiento del mercado de formacin laboral es un
genuino inters pblico, al Estado corresponde definir prioridades, trazar
directrices y supervisar programas, sin perjuicio de su cogestin en el caso de
las IFP, y en cuanto stas se financian con recursos parafiscales 19 . Por eso, en
el marco de un sistema nacional de formacin, el Estado asume el papel de
promotor, facilitador y regulador, antes que el de ejecutor exclusivo o
excluyente.

Encabezado por el Estado, el organismo rector del sistema nacional de


formacin es la instancia superior de concertacin y decisin, donde se
adoptan las polticas, se crean las condiciones para su buen funcionamiento, se
establecen sus reglas y se evalan sus resultados.

El sistema debe contar con organismos sectoriales de nivel medio,


encargados de determinar las competencias y de coordinar las actividades
para un ramo particular de la economa. En este punto es crucial la presencia
de las cmaras empresariales y de los sindicatos, pues se requiere de
legitimidad y liderazgo dentro del sector; de minuciosas observaciones sobre el
terreno; de llegada a reas geogrficas o subsectores muy especficos; y de
interlocucin abierta acerca de temas sensitivos, como son la innovacin
tecnolgica y las dificultades laborales de la empresa. Los patrones o normas
de competencia se convierten entonces en el lenguaje comn para
empleadores y entidades oferentes de educacin laboral.

El tercer nivel es operativo, y debe estar conformado por todos los agentes pblicos o privados que cumplen acciones de formacin. A esta altura
cuentan ya con insumos claramente definidos por el organismo rector y los
organismos sectoriales: normas de competencia, indicadores de eficiencia y de
calidad, metodologas de acreditacin, criterios de certificacin transparente, y
un sistema de costos o precios -complementado con subsidios para facilitar el
acceso de los grupos vulnerables al desempleo- Segn las circunstancias de
cada pas, la certificacin puede confiarse a las mismas entidades educadoras
o ser reservada para otras instancias; en todo caso hay que aclarar
exactamente quin certifica y exactamente qu se certifica.

274

Cada cual en su esfera y con su respectivo margen de autonoma, los varios


niveles del sistema deben colaborar en la bsqueda de tres grandes objetivos:
restructurar la oferta educativa para adecuarla al nuevo mundo del trabajo,
buscar la transparencia del mercado, y extender la cobertura a poblaciones
marginadas o vulnerables.
7.2.2.1 Recomposicin de la oferta
La proliferacin y veloz diversificacin de modalidades, entidades y programas
de educacin para el trabajo exige un esfuerzo muy serio de racionalizacin y
ordenamiento. Esta es la razn de ser y el primer propsito de un "sistema"
nacional de formacin laboral. Como espacio donde convergen las autoridades,
los usuarios y las instituciones educadoras -pblicas y privadas, formales e
informales- el sistema est en condiciones ptimas para promover la
adecuacin de la oferta a las demandas emergentes, sobre la base del comn
lenguaje de las competencias.
No siempre es posible, o funcional, que el "sistema" abarque la totalidad de las
instituciones formadoras o de los demandantes potenciales de mano de obra
calificada. Pero el esfuerzo de ordenamiento debe s extenderse en dos
direcciones principales: la mejor integracin entre los tramos y modalidades
del sistema educativo que apuntan hacia la formacin para el trabajo, y el
acercamiento sistemtico entre el mundo de la escuela y el mundo de la
empresa. Un buen ejemplo de la primera estrategia son los Centros de
Formacin Tecnolgica en Brasil; buenos ejemplos de la segunda estrategia
pueden encontrarse en Estados Unidos. Los recuadros 7.3 y 7.4 describen estas
experiencias.
En aras de la racionalizacin y la eficiencia del sistema, las IFP habran de
concentrarse en aquellos programas donde existen 'externalidades" que
reclaman la presencia directa del Estado, o donde tienen ventajas comparativas. Las externalidades suelen presentarse en cursos que requieren de una
inversin cuantiosa o instructores muy calificados, otros cuya rentabilidad es
de largo plazo, y an otros que versan sobre tecnologas "duras" 20 ; entre las
ventajas comparativas se cuentan la trayectoria de excelencia en un campo
determinado, y la disponibilidad de instalaciones, equipo, laboratorios e
instructores.

Recuadro 7.3

275

LOS CENTROS FEDERALES DE EDUCACIN


TECNOLGICA
Por Julia M. Silva American Psychological Association
En Brasil las instituciones de formacin tecnolgica han enfrentado mltiples
dificultades. Una de ellas radica en la ambigedad de sus objetivos: preparar al
individuo para el mercado laboral o para su ingreso a la universidad. Otros
problemas han sido la falta de claridad en la relacin escuela-trabajo y la
insuficiencia de fondos frente a las crecientes necesidades. Varias comisiones,
leyes y decretos ejecutivos han intentado responder a la pregunta: qu tipo
de educacin para el trabajo es adecuada en el pas?
En 1978 se realizaron varios cambios en las tres escuelas tcnicas ms
reconocidas en Brasil -ubicadas en las capitales de los Estados de Minas
Gerais, Rio de Janeiro y Paran- orientados a convertirlas en Centros para la
Educacin Tecnolgica (Cefet). Estos centros han tenido un gran impacto sobre
el sistema de educacin tcnica del pas. En 1989 otra escuela tcnica fue
transformada en Cefet y en 1993 una quinta escuela se uni al grupo.
Los Cefet constituyen una clase diferente de escuela tcnica donde se
combinan los cursos, la investigacin y la asociacin con empresas
productivas. Los centros atienden miles de estudiantes y ofrecen cursos a tres
niveles: secundario, de pregrado y de posgrado. Todos ellos se encuentran en
Estados con un nivel alto de desarrollo industrial y con un buen nmero de
empresas.
Aunque funcionan bajo el control del Ministerio de Educacin, estas escuelas
gozan de autonoma administrativa, financiera y pedaggica. El proceso
educativo se organiza en dos dimensiones, una vertical y otra horizontal. El
currculo est integrado verticalmente, puesto que los tres niveles de educacin ofrecidos se complementan recprocamente. El programa, los contenidos y
la organizacin no estn segmentados ni comportamentalizados. El currculo
integrado tambin horizontalmente permite una relacin estrecha entre las
materias tcnicas y las acadmicas.
Los centros ofrecen educacin tcnica secundaria en especialidades tales
como telecomunicaciones, electrnica, mecnica y diseo industrial. Cuentan
con profesores calificados y facilidades fsicas. Pueden adems asociarse con
empresas privadas y obtener financiacin suplementaria a travs de contratos
y donaciones. En 1991 haba 15.000 estudiantes matriculados en la secundaria
de los cuatro centros que funcionaban entonces. En 1997 solamente en el
Cefet de Paran haba 15.000 estudiantes repartidos en sus cinco sedes. Existe
una demanda creciente debido a la calidad de la educacin ofrecida, y a que
sta permite a los estudiantes trabajar o ingresar a la educacin superior.
Los Cefet brindan tambin oportunidades profesionales en el programa de
"alta tecnologa" que se ofrece en tres niveles, a lo largo de cuatro aos, y en

276

reas relacionadas con la ingeniera. En estos cursos se combinan las materias


acadmicas con proyectos tcnicos. Los centros desarrollan programas de
educacin continuada en formacin tcnica y pedaggica para el magisterio.
Los Cefet ms antiguos estn comenzando a organizar cursos de posgrado en
ingeniera electrnica, informtica, administracin y educacin tecnolgica.
Una de las principales caractersticas de los Cefet es su estrecha relacin con
las empresas y el desarrollo de proyectos de investigacin aplicada. Esta
relacin escuela-empresa facilita diferentes formas de contratacin y permite
a los empresarios patrocinar pequeos proyectos y productos, los cuales son
ordinariamente desarrollados por los estudiantes en los laboratorios.
Por su parte, los centros ofrecen asistencia tcnica y servicios de mantenimiento a las empresas. Esto hace que la clase y forma de relacin con el sector
productivo difiera de un centro a otro.
En varios momentos el Ministerio de Educacin ha adelantado evaluaciones
sobre el rendimiento de los Cefet, lo cual ha contribuido a su permanente
adaptacin y desarrollo. A pesar de las dificultades que los Cefet encuentran
para responder a necesidades difcilmente predecibles, estn mejor equipados
que la mayora de los institutos de educacin tcnica para realizar los
inevitables cambios que el mundo del trabajo impone a la educacin. El impacto de los Cefet en Brasil ha sido tan importante que la nueva legislacin se
inspir en su operacin para organizar el sistema de educacin para el trabajo.
Hay adems una larga lista de entidades educativas que quieren transformarse
en Cefet. Este es quizs el mejor indicador de su xito.
Bajo la modalidad de "centros colaboradores", "parceras", u otras similares,
hay un terreno muy amplio para que las IFP deleguen o subcontraten lneas de
formacin por competencias con el sector productivo o con instituciones
privadas, agremiaciones profesionales, sindicatos y ONGs. Naturalmente, los
convenios deben ceirse a las regulaciones del sistema, y en especial
proteger la calidad, la transparencia y la equidad de cada programa. Las
universidades y dems institutos que integran el sector de la educacin
terciaria deben reconocerse y ser reconocidas como organizaciones que forman
para el trabajo. Claro est que algunas universidades tambin se ocupan de la
investigacin cientfico -tecnolgica y de la formacin para la alta inteligencia,
como se ver en el prximo captulo.
Recuadro 7.4
DE LA ESCUELA AL TRABAJO:
RECIENTE EXPERIENCIA EN LOS ESTADOS UNIDOS
Fernando Vargas Z.
"Estamos viviendo en un mundo en el cual lo que uno gana es funcin de su
capacidad de aprendizaje" ha observado el presidente Clinton. Para los

277

egresados de la escuela en los Estados Unidos, como para todos los jvenes
del mundo, el trnsito al trabajo es un camino cada da ms incierto y difcil.
Las condiciones del mercado laboral estn cambiando constantemente y las
instituciones educativas muestran un retraso notable respecto de la evolucin
del mundo productivo.
Para ayudar a los empresarios y a los estudiantes a facilitar el trnsito de la
escuela al trabajo, el gobierno est desarrollando tres estrategias complementarias que consisten en fortalecer:
el aprendizaje basado en la escuela
el aprendizaje basado en el trabajo y
las actividades que conectan la escuela y el lugar de trabajo
Fortalecer el aprendizaje basado en la escuela significa ofrecer experiencias
tiles para el trabajo, que van desde orientacin profesional hasta experiencias
para comprender el mundo laboral, para adquirir destrezas de trabajo en grupo
y un conocimiento de las diversas ocupaciones existentes. Para ello se
organizan academias profesionales dentro de las escuelas, programas de
enriquecimiento curricular y de exploracin vocacional.
El aprendizaje basado en el trabajo brinda a los estudiantes experiencias
laborales cuidadosamente planeadas y analizadas, capacitacin en competencias bsicas para el trabajo, conocimiento en el terreno de los componentes
y procesos de una industria. Esto se hace por medio de internados en las
empresas, monitoras y actividades de capacitacin en el trabajo.
Las actividades que conectan la escuela y el trabajo implican una integracin
de los profesores, empleadores y estudiantes por medio de servicios de
empleo, diseo de programas de capacitacin en las empresas, invitaciones a
los empresarios para que lleven su experiencia a las aulas escolares y el
desarrollo de proyectos cooperativos entre la escuela y las empresas.
El supuesto fundamental de estos varios esfuerzos consiste en que el
aprendizaje se realiza en una variedad de contextos, uno de los cuales es la
escuela y otro el lugar de trabajo. La educacin y la economa se benefician de
una mejor interaccin entre los dos contextos de aprendizaje y de una mejor
integracin entre el conocimiento abstracto y el aplicado, la teora y la
prctica, y entre las actividades intelectuales y las vocacionales. No se trata de
desarrollar las aptitudes y destrezas de los estudiantes para un trabajo
especfico, como se haca en el pasado, sino de prepararlos para experimentar,
reflexionar y analizar todos los aspectos involucrados en el mundo del trabajo.
Cada da ms, el lugar de trabajo se convierte en un laboratorio de
aprendizaje.
En 1994 el presidente aprob el "Acta sobre las Iniciativas de la Escuela y el
Trabajo", orientada a establecer un sistema nacional de programas de transicin de la escuela al trabajo. Se establecieron cuatro tipos de fondos para
ayudar a las comunidades locales a construir su propio proyecto: fondos de

278

desarrollo, asignados a todos los Estados del pas, para realizar actividades de
planeacin; fondos de ejecucin, por los cuales compiten los Estados; fondos
para establecer asociaciones y consorcios locales; y fondos especiales para
reas de extrema pobreza.
El programa constituye una invitacin a las comunidades y organzaciones
locales para que desarrollen programas innovadores de educacin para el
trabajo que se ajusten a sus necesidades. Estos incentivos han multiplicado las
iniciativas para vincular la educacin y el trabajo en todo el pas. Adems se
han creado redes de intercambio y cooperacin entre diversos sectores de la
sociedad y sistemas de evaluacin para identificar los programas efectivos.
En Carolina del Norte, a travs del proyecto "Listos para el trabajo: senderos
para el xito profesional', lderes del Estado colaboran con lderes de
comunidades locales para identificar y atender las necesidades de educacin y
trabajo. A los estudiantes de secundaria de Boston que viven en los sectores
pobres de la ciudad, se les permite trabajar en bancos, hospitales y organizaciones que protegen el medio ambiente antes de ingresar formalmente a
la universidad 0 al trabajo. En Oregon miles de estudiantes exploran diferentes
opciones de trabajo a la sombra de los empleados o dueos de los negocios,
quienes a su vez visitan regularmente las aulas para compartir sus
experiencias con los jvenes. En Pensilvania, la compaa Procter and Gamble
est utilizando sus lugares de trabajo para ensear a los estudiantes de
secundaria aspectos relacionados con el trabajo en grupo, procesos de manufactura y control de calidad. En Delaware, los trabajadores ayudan a evaluar
los proyectos de los estudiantes que combinan la investigacin acadmica con
los problemas reales del mundo del trabajo. En California se brinda amplia
informacin y orientacin profesional a los estudiantes para su ingreso al
trabajo o a estudios superiores.
Aunque las iniciativas encaminadas a acercar los mundos del trabajo y de la
escuela son muy diferentes entre s, poseen algunos factores comunes. La
mayora de ellas permiten a los jvenes adquirir un mejor sentido de cmo
obtener ventajas de su carrera, aprender en un contexto real, comprender la
tica laboral y desarrollar las destrezas que los empleadores buscan. Muchas
de tales iniciativas esperan lograr un desarrollo integral de los jvenes y
mejorar su contribucin a la sociedad.
La investigacin realizada en torno de estos programas est apenas en sus
inicios. Sin embargo, ya ha permitido identificar programas exitosos que
representan una variedad de enfoques y adaptaciones a diversas localidades.
Pero a pesar del esfuerzo que se est haciendo para integrar mejor la escuela
y el trabajo, muchas instituciones no han sido tocadas por los cambios que se
estn operando irreversiblemente y que obligan a los educadores y a los
empresarios a trabajar conjuntamente.
Tambin es obvio que entre las "profesiones" (universitarias) y los "oficios"
(tecnolgicos e IFPs) sigue habiendo diferencias que reclaman modos de

279

educacin, certificacin, acreditacin, supervisin y ejercicio que a su vez


precisan de regulaciones separadas. Pero toda profesin es una forma de
trabajo. Sin perder pues de su especificidad, de su autonoma ni de su riqueza,
las instituciones terciarias tambin deben repensar el tipo, contenido, duracin
y metodologa de sus programas, para ajustarse a la revolucin tecno
-cientfica y a las nuevas dinmicas del mercado laboral.
El "sistema universitario" que vienen promoviendo los analistas, autoridades y
rectores de muchos pases, es una respuesta a es necesidad. La vinculacin
de las universidades al sistema nacional de formacin para el trabajo sera una
respuesta complementaria, que no desdice sino que reafirma su vocacin.
Puesto que el trmino "universidad" -al igual que las expresiones "instituto
tecnolgico", "instituto tcnico" y similares- se aplica a entidades muy distintas
en trminos de su efectiva funcin social, un reconocimiento explcito de la
heterogeneidad institucional dara transparencia y racionalidad al sistema. Este
reconocimiento debe traducirse en diferentes marcos regulatorios, diferentes
estmulos y diferentes criterios para evaluar y acreditar. Dentro de las actuales
"universidades", una alternativa consistira en distinguir Ias facultades
cientficas y humansticas" de las "escuelas profesionales": las primeras, con
vocacin comprobada de excelencia en la investigacin; las segundas,
dedicadas a educar los profesionales que demanda una sociedad del
conocimiento y dentro del concepto de empleabilidad 21 .
A su paso, y siempre que se asegure la calidad, las modalidades "tcnicas" y
"tecnolgicas" no universitarias deben expandirse, bien por medio de institutos
oficiales, bien por medio de entidades privadas. Mxico ha optado por la
primera ruta, con una amplia red de entidades pblicas no universitarias y tres
nuevas "universidades tecnolgicas" estatales; Chile se ha inclinado por la
segunda estrategia, con la privatizacin de los institutos profesionales. El
ejemplo en curso de los "Colegios Universitarios", en Argentina, puede resultar
especialmente aleccionador (ver Recuadro 7.5).

Recuadro 7.5
COLEGIOS UNIVERSITARIOS: INNOVACIONES
EN LA EDUCACIN SUPERIOR ARGENTINA
Por Alberto Tarquin Academia de Educacin de Argentina
Argentina ha realizado en los ltimos 25 aos una transformacin profunda de
la estructura de la educacin superior, como consecuencia de acciones
demandadas por la sociedad, ms que como resultado de una planificacin
expresa del gobierno central. En el foco de esta transformacin se encuentran
dos instituciones: las Nuevas Universidades Pblicas y los Colegios
Universitarios.

280

Hasta la dcada de 1960 haba nicamente dos tipos de instituciones de


educacin superior en el pas: la universidad y los institutos de formacin de
docentes para los distintos niveles del sistema escolar. Slo 8 universidades
nacionales absorban la casi totalidad de la matrcula estudiantil del tercer
nivel, no obstante que las primeras universidades se establecieron en el siglo
xvii. A partir de 1960 se crearon algunas universidades privadas con recursos
limitados para actividades ms all de la docencia y con poca influencia
nacional. Desde la creacin de la Universidad Nacional de Ro Cuarto en 1971 y
como consecuencia del programa de las Nuevas Universidades, el nmero de
universidades nacionales se multiplic para llegar hoy a 36, en las cuales se
educan 700 mil jvenes.
A partir de 1990 se elimina la restriccin para fundar nuevas universidades
privadas. En la actualidad hay 45 entidades reconocidas y un nmero creciente
de solicitudes para crear nuevas instituciones, que deben ser aprobadas por el
Ministerio de Educacin. La matrcula en las universidades privadas llega a 200
mil alumnos.
Los institutos de formacin docente -de slida tradicin en Argentina han
perdido estudiantes y reconocimiento social, puesto que muchos docentes se
estn formando en las universidades. Los institutos tcnicos terciarios,
instituciones paralelas, orientadas inicialmente a las tecnologas e ingeniaras,
se han dedicado a la informtica y posteriormente a las reas de los servicios.
Los institutos de formacin de maestros y los institutos tcnicos de carcter
oficial y privado, conforman un grupo de 1.600 organizaciones con cerca de
350 mil alumnos.
No obstante su crecimiento reciente, la educacin superior en Argentina
enfrenta retos de gran importancia tales como la conformacin de un sistema
estructurado, integrado y diferenciado, y la reinvencin de las instituciones
para ofrecer un servicio flexible a toda la poblacin en las diversas regiones del
pas, y para ayudar a los estudiantes a ingresar al mundo laboral y a continuar
su educacin superior. Nueva legislacin est intentando responder a las
nuevas demandas. Hace dos aos, la Ley de la Educacin Superior cre los
llamados "Colegios Universitarios" que en otros pases se conocen como
Colegios Comunitarios o "Community Colleges". Esta ley permite que las
instituciones de nivel superior no universitario se creen o se conviertan en
Colegios Universitarios mediante acuerdos con las universidades y definicin
de mecanismos para acreditar sus carreras o programas.
Los Colegios Universitarios debern estar estrechamente vinculados a
entidades de su zona de influencia y ofrecer carreras profesionales intermedias
y flexibles que faciliten la adquisicin de competencias profesionales para una
gil insercin laboral o para continuar estudios en las universidades con las
cuales se haya establecido el acuerdo.
Los Colegios Universitarios estn diseados para el estudio de carreras cortas
que permitan una integracin con las universidades; para la educacin
permanente de los adultos, incluyendo carreras profesionales de duracin

281

variable; y para la recapacitacin laboral, cada vez ms urgente, particularmente en el contexto argentino donde las transformaciones econmicas estn
obligando a una reconversin constante de la fuerza de trabajo.
Los Colegios Universitarios, adems, representan una opcin institucional de
gran importancia en un pas de baja densidad demogrfica como Argentina, al
facilitar la transicin al trabajo y a la universidad a muchos estudiantes de
zonas que requieren educacin superior, pero que no disponen de la capacidad
ni necesitan el establecimiento de universidades con propsitos de
investigacin, por ejemplo.
Estos cambios, sin embargo, no estn exentos de dificultades. El Ministerio de
Educacin est sujeto a presiones de las instituciones existentes, que se
resisten a la extensin de los Colegios Universitarios. No obstante, ya existen
varios institutos de formacin docente e institutos tcnicos privados que se
han transformado en Colegios Universitarios, aunque an representan una
minora.
La provincia de Corrientes en el noroeste argentino, de gran extensin
territorial y baja densidad demogrfica, ha creado un grupo de Colegios
Universitarios dentro de los cuales se han fundido institutos docentes e institutos tcnicos. stos representan los primeros Colegios Universitarios de]
pas. La reinvencin de estas instituciones implica cambios muy notables en
sus propsitos, currculo y gerencia, pero particularmente en su propio con cepto como institucin de educacin superior y en su apertura a otras organizaciones, puesto que su xito depende de su capacidad para analizar su
ambiente, adaptarse a necesidades cambiantes e integrarse al sistema de
educacin superior, sin descuidar las necesidades de educacin permanente de
su comunidad inmediata.
Para utilizar la experiencia de otros pases, los Colegios Universitarios estn
estableciendo convenios con entidades similares, tales como el sistema de
colegios comunitarios del Estado de Florida en los Estados Unidos. Es probable
que el nmero y variedad de los Colegios Universitarios se incrementen en
Argentina en los prximos aos y como consecuencia de esto, que muchos
estudiantes concurran a los Colegios Universitarios antes de ingresar a las
universidades. Esto quizs ayude a mejorar la preparacin de quienes ingresan
a las universidades argentinas, ya que en la actualidad las universidades
pblicas tienen la modalidad de ingreso irrestricto, lo cual conlleva ineficiencia,
deterioro de la calidad y altsimos niveles de desercin.
Esta integracin entre los Colegios Universitarios, los institutos terciarios y las
universidades, permitir a los primeros atender a las necesidades de
educacin para el trabajo y a estas ltimas priorizar la investigacin cientfica,
desarrollar posgrados y especializaciones, y seleccionar estudiantes para el
mantenimiento de un nivel acadmico comparable a las universidades de otros
pases. El experimento de los Colegios Universitarios de Argentina puede
tambin ofrecer una oportunidad de aprendizaje a otros pases de Amrica

282

Latina y el Caribe que necesitan desarrollar alternativas nuevas en medio de


recursos cada vez ms escasos.
ltima y no menos importante es la vinculacin entre instituciones del tercer
nivel que ofrecen carreras cortas y la IFP, verdaderos "curadores de una
enorme experiencia 22 en la formacin profesional, poseedores del 11
expertise" (la Academia ordena decir "pericia") y de recursos tcnicos que
pueden ponerse a disposicin de otros ejecutores, en un escenario donde cada
cual hace lo que mejor sabe hacer y donde la competencia se establece sobre
la base nica de quin lo hace mejor.
7.2.2.2 Transparencia en el mercado
Para que los estudiantes y los empleadores sepan a qu atenerse, es preciso
introducir algn orden en el mar de ttulos y avales que hoy circulan en
nuestros mercados. La transparencia es una condicin obvia para que exista el
"sistema", es una dimensin del lenguaje en comn que supone formar por
competencias, y est en la base del universalismo que debe presidir las
relaciones de trabajo. El Estado debe pues asegurar que las seales fluyan, que
sean exactas y que sean comprendidas. Las dos herramientas principales para
hacerlo son la acreditacin de los establecimientos o programas, y la
certificacin de los ttulos otorgados.
La acreditacin permite que los usuarios potenciales se formen una idea acerca
de la calidad de la institucin o del programa que les interesa. La evaluacin
puede ser efectuada por distintas entidades (la institucin misma, la asociacin
de universidades, un organismo tcnico independiente, el Estado....); puede ser
de carcter voluntario u obligatorio, de divulgacin ms o menos amplia,
basarse en muchos o en pocos indicadores, y puede ser directa o indirecta. Una
modalidad indirecta y bastante comn, consiste en precisar cules son las
condiciones minimas que una institucin o programa debe reunir para
garantizar el tipo de objetivos que anuncia, y de hacer que el pblico conozca
tales condiciones 23 . Esta medida es distinta de aqullas exigidas para otorgar
la "aprobacin", "licencia de funcionamiento" o "permiso de apertura" de la
entidad, carrera, programa o curso en consideracin. Su alcance no es
administrativo sino informativo, y quiere asegurar que los usuarios cuenten con
elementos de juicio slidos y suficientes para tomar decisiones acertadas 24
La acreditacin es apenas parte de aquella indispensable "cultura de
evaluacin", que este Informe viene reclamando. Sobre todo en el mbito de
las universidades, la acreditacin debe ir acompaada -o, mejor, precedida- por
prcticas de autoevaluacin rigurosa: el conceptualizar y establecer
mediciones de calidad cada vez ms vlidas y ms confiables ya de por s es
un acicate para elevarla. Mejor todava es la mirada externa de organismos
independientes, de prestigio nacional e internacional, y cuyas conclusiones son
ampliamente divulgadas. Como seala el Recuadro 7.6,

283

Recuadro 7.6
SISTEMAS DE ACREDITACIN UNIVERSITARIA
Por Luis Enrique Orozco
Director Centro de Investigaciones en Educacin Superior.
Universidad de los Andes
La acreditacin de instituciones de educacin superior en Amrica Latina y el
Caribe ha cobrado un nfasis especial durante la ltima dcada. Hoy da es
sta una de las ms fuertes exigencias que recae sobre las instituciones de
educacin superior. Su necesidad se hace evidente al reflexionar la importancia de una educacin superior de buena calidad para el desarrollo de
nuestros pases; cuando se observa -como es el caso de toda la regin una
disminucin de los recursos del Estado aplicados a la educacin en un contexto
general de escasez; cuando se presenta una prdida de legitimidad de la
educacin superior frente a la sociedad, el Estado y el usuario; cuando se da
un cambio de la relacin entre el Estado y la educacin superior carac terizada,
hasta el presente, por la forma inercial de asignacin de recursos sin
evaluacin de la gestin; cuando se pone en evidencia la mala calidad de la
formacin que brindan muchas de las instituciones de pos-secundaria; cuando
hay una duda seria sobre las bondades de la planeacin normativa y,
finalmente, cuando se presenta una incapacidad manifiesta del Estado para
orientar la educacin superior. Con frecuencia, todos estos factores intervienen
para presionar el rendimiento de cuentas por parte de las instituciones y para
generar propuestas innovadoras desde su interior.
Pero hay tambin razones internas a las instituciones que han motivado la
adopcin de sistemas de acreditacin: los directivos han visto en la
acreditacin un poderoso instrumento de planeacin estratgica, los
estudiantes necesitan ms y mejor informacin acerca de los programas que
van a cursar, los profesores requieren de mecanismos que hagan explcitos y
propicien el reconocimiento de los mritos de su trabajo, tanto en trminos de
prestigio como de acceso a recursos cada vez ms exiguos.
El inters por la acreditacin obedece pues, de una parte, a una respuesta de
las instituciones a la presin externa ejercida sobre ellas para que muestren
sus condiciones internas de operacin y, por este medio, su potencial como
agentes de cambio; y de otra, a la conciencia creciente de la universidad y
dems instituciones de educacin superior de que la acreditacin es un
instrumento apto para reinventar la institucin y pasa asumir de manera
responsable el liderazgo que tienen en la transformacin y desarrollo de cada
pas.
Los sistemas de acreditacin en la regin han tenido un desarrollo desigual,
dada la heterogeneidad de los sistemas educativos, su tamao, complejidad y
tradicin. A pesar de las diferencias, todos ellos buscan ser un incentivo de la

284

calidad y promover la excelencia del servicio educativo, sobre la base de la


autonoma responsable de las instituciones, del carcter de servicio pblico
que tiene la educacin y la responsabilidad del Estado de salvaguardar la fe
pblica depositada por los usuarios en las instituciones.
De forma paulatina los diferentes pases han introducido reformas educativas en la ltima dcada y han incorporado en ellas la acreditacin. No
todos los casos son exitosos; persisten dificultades originadas sobre todo en la
definicin del rol del Estado y en la legitimidad de las instancias consideradas
aptas para orientar, coordinar y acompaar las instituciones en sus respectivos
procesos. Tambin se di6cute de manera incisiva el uso que har el Estado de
los resultados y el origen de los recursos para adelantar las acciones
correspondientes. En la mayora de los casos, las instituciones son renuentes a
que la asignacin de recursos para su funcionamiento normal, est
condicionada al resultado alcanzado por ellas en la acreditacin.
En trminos generales la situacin es muy positiva y un buen nmero de
pases se encuentran en proceso de constituir los sistemas de acreditacin y
de introducir la normatividad que haga posible poner en marcha los mecanismos ms aptos para ello. Tal es el caso de Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Mxico, Venezuela. La accin del Estado en estos casos ha
sido primordial. En otros, especialmente en Amrica Central, el liderazgo de las
instituciones y del Consejo Superior Universitario (Csuca), organismo que las
convoca, ha determinado un creciente inters por el tema y por la formu lacin
de una propuesta para la regin centroamericana que avanza aceleradamente.
La significacin del trmino "acreditacin" tambin se ha modificado en la
regin; no es slo una especie de certificacin otorgada por el Estado a una
institucin como prenda de garanta de que llena unos requisitos mnimos para
iniciar sus labores o para otorgar un ttulo, sobre la base de revisar la
documentacin presentada por la institucin respectiva; hoy se entiende por
acreditacin un testimonio que da el Estado sobre la calidad de un programa o
institucin, sobre la base de un proceso previo de autoevaluacin, en el cual
intervienen la institucin, las comunidades acadmicas y el Estado. La primera,
para adelantar el proceso de autoevaluacin; las segundas, para practicar la
evaluacin externa y el tercero, ordinariamente a travs de una instancia
tcnica ms o menos independiente, para configurar y hacer pblico el
reconocimiento de la calidad.
Monterrey (ITSM) y la Universidad de los Andes (Colombia) se encuentran en
proceso de acreditacin con la Southern Association of Colleges and Schools
(SACS) de los Estados Unidos.
La experiencia en la regin ensea que la legitimidad del proceso en su
conjunto depende del soporte que brinden las comunidades acadmicas, de la
participacin, flexibilidad y transparencia que cada unidad acadmica logre en
su autoevaluacin y en la voluntad poltica de todos los estamentos de la
institucin para analizar crticamente el camino recorrido e introducir los

285

cambios necesarios. En ltimo trmino, los procesos de


constituyen un llamamiento al sentido tico de las instituciones.

acreditacin

Cualquiera sea su fuente -y siempre que sea confiable- la informacin pblica


acerca de los costos, calidad, eficacia laboral y dems rasgos pertinentes de
los programas ofrecidos por cada universidad o nstituto, son un instrumento
de gran utilidad para el ajuste adecuado en los varios mercados (estudiantil,
acadmico, reputacional, de trabajo, de recursos) que confluyen en la
educacin para el trabajo.
Respecto de la certificacin, se recomienda crear o fortalecer organismos
especializados e independientes, con participacin decidida del sector
empresarial, cuya presencia es la mejor garanta de que los resultados de la
formacin sean convalidados desde el mercado laboral. Esta certificacin
externa, orientada a verificar las competencias de un individuo (y no las
caractersticas de la institucin que avala el ttulo o diploma), est llamada a
imponer patrones de excelencia entre las entidades oferentes, pues su posicin
en el mercado depender de si garantiza 0 no competencias verificables y
tiles para el desempeo de la ocupacin. El sistema de certificacin adoptado
por Nueva Zelanda es un modelo interesante a este respecto (ver Recuadro
7.7)
La acreditacin y la certificacin no son mecanismos excluyentes. Uno acta
sobre las caractersticas de la oferta y otro sobre los resultados. Y aunque cabe
esperar que mejores instituciones produzcan mejores resultados, no siempre
ser as, si no se logra la vinculacin efectiva entre lo que se ofrece y lo que se
requiere. Por esta razn, la formacin basada en competencias y su
contraparte, la certificacin de competencias, ofrecen la va ms segura hacia
la adecuacin de la oferta educativa a las necesidades reales y cambiantes del
sector productivo.

Recuadro 7.7
EL SISTEMA DE CERTIFICACION DE COMPETENCIAS
LABORALES EN NUEVA ZELANDA
Por la Autoridad Neozelandesa de Certificacin (NZQA)*
El Marco Nacional de Calificaciones de Nueva Zelanda es un sistema diseado
para reconocer la posesin de conocimientos, comprensin y habilidades de
una persona, independientemente de si los ha adquirido en una institucin
educativa o en el mundo del trabajo. Permite que quienes se vinculan a l
acumulen crditos hacia una certificacin, en distintos momentos de su vida y
a su propio ritmo. Estos conocimientos y habilidades son evaluados contra
estndares definidos de manera tal que cualquier aspirante a una institucin
educativa o a un empleo puede decir exactamente lo que sabe y es capaz de

286

hacer. Por existir sobre ellos un acuerdo nacional, los estudiantes son reconocidos en diferentes contextos.
Aprobacin y administracin de los estndares
Todas las calificaciones del Marco se componen de estndares registrados que
describen lo que una persona sabe y puede hacer.
El concepto de evaluar y medir contra estndares no es nuevo. Un metro se
reconoce como un metro de longitud porque corresponde a un 'estndar' que
se encuentra en Pars. Un producto manufacturado que lleva un sello de
estndar se considera de buena calidad porque satisface un conjunto de
especificaciones definidas por expertos en cada campo. De manera similar, los
estndares del Marco Nacional de Calificaciones son referencias aceptadas
contra las cuales es posible evaluar e informar sobre el desempeo de un
individuo.
Los estndares se expresan como resultados del aprendizaje. Disponer de
calificaciones que se basan en los resultados es la marca distinta del Marco,
pues los dems sistemas de calificaciones se refieren, ora a los insumos (horas
de enseanza, descripcin del contenido de los cursos) ora a los productos
(cursos o niveles aprobados). Los sistemas basados sobre resultados han
recibido el respaldo de organismos financieros internacionales, como el Banco
Mundial, el Banco Asitico de Desarrollo y la OECD.
El Marco de Calificaciones es el resultado del consenso: grupos de expertos
proponen los estndares en cada especialidad (los ingenieros los de ingeniera,
los gegrafos los de geografa, etctera.) Estas propuestas se circulan entre los
interesados para comentarios y sugerencias. Una vez acordado y registrado, el
estndar se somete a revisin peridica, de manera que se mantenga
actualizado.
Cada estndar tiene un valor definido en trminos de crditos y se ubica en un
nivel especfico del Marco. Los crditos pueden acumularse en distintas
instituciones de formacin o puestos de trabajo, y orientarse a la obtencin de
un certificado, sin los molestos arreglos que se requeran en el pasado: todas
las organizaciones certificadoras reconocen los crditos otorgados por otras,
siempre y cuando se ubiquen en el Marco.
Niveles de progresin
El Marco tiene ocho niveles de progresin. Los niveles 1 a 3 equivalen aproximadamente a los ltimos aos de secundaria y a los niveles bsicos de capacitacin laboral. Los niveles 4 a 6 se aproximan a las ocupaciones avanzadas y
a las calificaciones tcnicas. Los niveles 7 y 8 se igualan a las calificaciones
avanzadas de pregrado o posgrado. A estos niveles corresponden distintas
certificaciones: los certificados nacionales a los niveles 1 a 4, los diplomas
nacionales a los niveles 5 en adelante y los grados a los niveles 7 y 8.

287

Organismos acreditados
Slo las organizaciones acreditadas pueden evaluar a los aspirantes y otorgar
crditos. Estar acreditado quiere decir que una institucin formadora o una
empresa tienen la suficiente capacidad para formar y evaluar, as como un
sistema adecuado de gerencia que permite cumplir con lo que promete al
aspirante.
El sistema otorga a instituciones educativas y de formacin mucha libertad en
el desarrollo de sus programas. Los estndares hacen explcitos los resultados
que deben generar, y no cmo debe ensearse. Programas educativos y de
formacin pueden disearse de la manera como mejor convenga a los
estudiantes y a la organizacin. Esta flexibilidad conduce a nuevos tipos de
aprendizaje y a un espectro amplio de oportunidades de evaluacin. Le da a
los aspirantes mayores oportunidades de acceso y permite que los
proveedores utilicen sus recursos de manera ms efectiva.
Evaluacin
La evaluacin corre por cuenta de un proveedor acreditado (una escuela, un
establecimiento privado o pblico de formacin o una institucin de educa cin
terciaria), o de un evaluador registrado. Estos ltimos son individuos
autorizados por un organismo certificador para evaluar en su rea de responsabilidad. Los evaluadores pueden utilizar todo tipo de evidencia: exmenes, desempeo educativo o laboral previo, etctera. La consistencia entre
los evaluadores es posible gracias a mtodos moderadores que aseguran que
todos saben lo que significa 'satisfacer un estndar'.
Seguimiento del aprendizaje
Una vez que el aspirante es evaluado y obtiene un crdito, la institucin
notifica a la Autoridad de Certificacin (NZQA) y los crditos se adicionan a la
base de datos correspondiente a cada persona inscrita. Una vez al ao, o antes
si se requiere, el aspirante obtiene un registro de todos los estndares o
calificaciones que ha obtenido en el pasado. Este Registro de Aprendizaje es
un documento oficial, que puede utilizarse como credencial ante los empleadores o instituciones educativas.
* Adaptado de http://www.nssb.org/

7.2.3. Informacin sobre el mercado de trabajo


Al lado de la formacin por competencias y la coordinacin dentro de un .
sistema", se necesita ms y mejor informacin sobre el mercado de trabajo,
para que la educacin laboral rena las seis condiciones indicadas al comienzo
de esta seccin. Dicha informacin es por supuesto esencial para la
transparencia, la recomposicin de la oferta educativa y la equidad, tanto en
materia de capacitacin como en materia de empleo. Entre las herramientas
ms aptas para cumplir tales propsitos informativos se destacan: los mapas

288

ocupacionales, la orientacin vocacional, la intermediacin laboral, y los


anlisis sectoriales y ocupacionales.

El levantamiento de un mapa ocupacional consiste en inventariar los oficios existentes en una regin o un sector de actividad, y en precisar las dos
dimensiones que conforman cada ocupacin esto es: a) sus tareas o reas de
desempeo, y b) los tipos y niveles de calificacin que se aplican a dichas
tareas. El mapa es una descripcin sistematizada del mundo del trabajo y de
las competencias laborales como son en un momento y en un mbito
determinados; este diagnstico es una condicin necesaria para iniciar
cualquier programa serio de mejora en los campos de la capacitacin, la
seleccin de personal y la modernizacin de los procesos productivos.

Los mapas ocupacionales deben ser una fuente de alimentacin bsica


para cualquier programa de orientacin vocaconal. Por las razones expuestas
en el Captulo 6, sera ideal que las escuelas secundarias ofrecieran a cada
joven la oportunidad de conocer, ojal de primera mano, las grandes lneas
ocupacionales, en lugar de encajonarlo en una opcin prematura. El mapa
ocupacional viene como anillo al dedo para que el adolescente comience a
dibujar su propio "mapa mental"; si el mapa ocupacional est bien hecho -si
identifica correctamente las "familias ocupacionales", las competencias
laborales y los volmenes de empleo- podremos tener una orientacin
vocacional para la empleabilidad y no slo para "conseguir un puesto".
Una orientacin vocacional democrtica debe suministrar a todos la misma
informacin. Desde su mbito de influencia y en la medida de sus
posibilidades, debe hacer un esfuerzo especial para corregir la inequidad
implcita en la escogencia de sendas ocupacionales. Por eso la secundaria debe
mostrar el abanico completo de las opciones laborales. Por eso se justifican los
programas de reorientacin y "reconversin" laboral para adultos cesantes o
difcilmente empleables. Tambin por eso se necesita romper el estereotipo de
las "carreras femeninas y masculinas" y promover una distribucin ms
balanceada de las matrculas segn gneros 25

Los programas de intermediacin laboral deben ir ms all del papel


marginal y la concepcin asistencialista que hoy suele caracterizarlos. En un
mercado cada da ms dinmico y ms complejo, su contribucin a la eficiencia
y la equidad (universalismo) de los ajustes, es ms y ms necesaria. Por eso el
Estado debe seguir de cerca el comportamiento de las bolsas de empleo y de
las empresas privadas de empleo temporal. Por eso es preciso modernizar los
servicios, de suerte que reciban, clasifiquen, distribuyan y hagan el
seguimiento de grandes volmenes de informacin acerca de puestos
disponibles y aspirantes a ocuparlos. Por eso deben dotarse de iniciativa y de
capacidad prospectiva, en vez de ser simples receptores o notarios. En fin, por
eso deben entrar en el lenguaje de las competencias y en mundo de las
tecnologas ms avanzadas.

Tambin es importante disponer de anlisis sectoriales que revelen las


actividades promisorias, las tendencias al crecimiento o la obsolescencia, las

289

inversiones en curso y dems indicadores referentes al empleo y a las


necesidades de formacin. Por su parte, los anlisis ocupacionales permiten
conocer los modos de organizacin del trabajo y establecer los cambios en las
competencias laborales; son un instrumento bsico para mantener al da los
contenidos de la formacin y para los programas de actualizacin o
reconversin de la fuerza de trabajo.
7.3. Cmo financiar la educacin para el trabajo?
Los principios y criterios financieros que discuti el Captulo 5 se aplican en un
todo a la educacin para el trabajo. As, se trata de asegurar que el mtodo de
asignacin de costos y gastos contribuya clara y decisivamente a cuatro
grandes objetivos: a) El aumento de la cobertura pues, como qued dicho, slo
una minora de los jvenes recibe formacin laboral; b) La equidad en el acceso
y la atencin compensatoria a los grupos vulnerables en materia de empleo; c)
Una formacin de mejor calidad, mejor adoptada y ms til para el mundo del
trabajo, y d) La atencin debida a campos y programas estratgicos, cuya
rentabilidad social es elevada y donde son comunes las externalidades. Por lo
dems, la bsqueda de estos cuatro objetivos ha de consultar las
peculiaridades del subsector de la educacin para el trabajo, y en particular:
a)
La formacin laboral tiene una obvia rentabilidad privada, que justifica el
cobro a los usuarios. Por regla general, los trabajadores y empleadores estn
dispuestos a pagar por las competencias y por un sistema de certificacin que
les redite en alzas de productividad, en empleos y en ingresos.
b)
Dentro de las IFP, las universidades, institutos tcnicos o tecnolgicos e
institutos de educacin no formal financiados o subsidiados por el Estado, hay
un amplio margen para liberar recursos y para ampliar la cobertura, al
reinvertirlos segn los criterios de equidad, calidad y rentabilidad social.
Estas consideraciones y directrices se concretan de un modo diferente para
cada uno de los tres tipos de instituciones que integran el sector: las entidades
de educacin terciaria, las IFP y IOS programas que operan desde el sector
productivo.
1.
Las universidades en principio tienen sus tres funciones clsicas: docencia, investigacin y extensin. El Captulo 8 se ocupar de la investigacin;
en cuanto a la extensin, baste decir que ella debe ser pagada
por los usuarios o por el Estado, segn las mismas normas que valdran para
los servicios sociales respectivos (salud, asistencia tcnica, apoyo a
comunidades marginadas ... ). As pues, cada una de las funciones universitarias supone y necesita un mtodo de financiacin diferente, sobre todo
porque los subsidios del Estado se justifican en grado, por razones y bajo
circunstancias diferentes.

290

El subsidio a la docencia se justifica esencialmente por razones de equdad:


permitir que los aspirantes ms pobres tengan acceso a una formacin
universitaria de buena calidad. Esto en principio implica que los subsidios
sean otorgados al estudiante, no a la institucin; y en todo caso implica que el
subsidio llegue a los alumnos de extraccin popular. Pero ya el Captulo 2
mostr cmo, por regla general, ste no es el caso en Amrica Latina y el
Caribe, y el Captulo 3 reflexion sobre esta forma de "apropiacin privada". El
ajuste por "asilo" que mencionamos pginas arriba es otra amenaza a la
equidad, pues ms y ms estudiantes pobres acaban pagando por una
universidad de calidad inferior. A estos se suman otros varios argumentos que
explican el consenso creciente sobre la necesidad de revisar el valor y la forma
de asignar los subsidios a la docencia en educacin superior:
a)
Los alumnos de la pos-secundaria en Amrica Latina y el Caribe no estn
realmente en una situacin de pobreza, sino de iliquidez temporal; de hecho,
ellos estn haciendo una inversin rentable que en el futuro generar ingresos
ms que suficientes para cubrir los costos de su formacin.
b)
El acceso a la educacin superior no se define en sus propias puertas; el
proceso de exclusin en realidad comienza desde la primera infancia y se va
decantando por medio de los "circuitos diferenciados" que examin otro
captulo. As, en nuestras sociedades, el slo hecho de haber completado la
secundaria ya es un privilegio y el subsidio a la educacin universitaria no es
fcil de justificar en trminos de equidad global.
c)
En todo caso, el valor de la matrcula no es la nica ni la principal traba
econmica para acceder a la universidad; tal vez ms importantes son los
gastos de mantenimiento y los costos de oportunidad (o ingreso sacrificado por
no trabajar, como se recordar del Captulo1).
d)
Definir al alumno como destinatario del subsidio es un modo de
preservar la libertad de escogencia y de estimular una sana competencia entre
las instituciones de formacin.
e)
Finalmente, la gratuidad de la educacin pblica ha sido parte a la
indiferencia ante procesos de deterioro o desprestigio ms o menos intensos y
ms o menos generalizados de la universidad en cada uno de nuestros pases.
2. Por supuesto -y no apenas como un discurso- la nueva poltica de tarifas
acadmicas tiene que ir acompaada por la masificacin de los sistemas de
crdito proporcionados al costo total en que incurre el estudiante, de suerte
que quede asegurado el acceso de "todas las personas aptas" a la educacin
superior.
Los ejercicios de simulacin muestran cmo el costo neto de un programa
masivo de crdito que incluya gastos de mantenimiento por el tiempo que
debe tomar la carrera, es significativamente menor que el valor actual de los
subsidios indiscriminados a la docencia universitaria. Y ello, despus de
castigar las prdidas normales de cartera y de incluir una provisin suficiente
de becas que pueden y deben seguir exstiendo para asegurar la equidad
efectiva del sistema. Los mtodos de pago proporcionales al ingreso del

291

egresado, y las condonaciones por mrito o servicio social, son otros


mecanismos que pueden ser usados ventajosamente 26
3. En comparacin con sus contrapartes de Europa o Estados Unidos, las
universidades pblicas de la regin muestran una tendencia a emplear
demasiado personal administrativo, demasiados docentes y demasiado pocos
profesores de alta calificacin y dedicacin exclusiva27. A esto se aaden la
escasa dotacin de bibliotecas y laboratorios, junto con las altas tasas de
desercin y repitencia que rese el Captulo 2, para conformar un cuadro de
alta ineficiencia en el manejo interno de los recursos. Por eso se requiere un
esfuerzo serio de seguimiento financiero y gestin acadmico-administrativa
que permita acortar la permanencia intil de los estudiantes, mejorar la
dotacin de insumos, racionalizar la planta de personal y remunerar mejor a los
docentes de excelencia. Si se preservan sus exigencias de calidad, la
"universidad a distancia" u, hoy por hoy, la "universidad virtual" es una
alternativa que merece muy seria consideracin (ver Recuadro 7.8).
4.
Dado un buen sistema de acreditacin, los programas de crdito estudiantil y los programas complementarios de becas, deben hacerse extensivos a
las instituciones privadas de educacin superior. Corregidos los sesgos
populistas que examin el Captulo 3, debe mantenerse igualmente la
vigilancia estatal sobre las alzas de matrculas en estas instituciones. En la
mayora de los pases, esta supervisin es necesaria en vista de: a) la
persistencia de los excesos de demanda; b) la segmentacin del mercado; c)
las "barreras institucionales" de entrada esto es, la dificultad de crear nuevas
entidades o programas, y d) la indivisibilidad de ciertos costos y la actuacin
de costos decrecientes en otros casos.
5.
El criterio de rentabilidad social implica una actitud ms selectiva en
cuanto a las profesiones u oficios que deban ser estimulados por el Estado. Por
eso, entre estudiantes de igual extraccin social, los subsidios deben preferir a
quien opte por una carrera u oficio ms rentable para la sociedad. Tambin por
eso, las universidades e institutos pblicos deben dar prioridad a las carreras o
especialidades de mayor rendimiento social, sobre todo cuando ellas
demandan inversiones cuantiosas y sostenidas en el tiempo (las ciencias
bsicas y las ingenieras, por ejemplo).
6.
Las directrices anteriores son aplicables a las IFP, con las adaptaciones y
salvedades propias de cada caso. Ms concretamente:

Recuadro 7.8
LA UNIVERSIDAD VIRTUAL:
LA EXPERIENCIA DE MXICO

292

Por Manuel Seplveda Consejo Latinoamericano de Universidad Abierta y a


Distancia
Apenas se estn iniciando en Mxico las primeras experiencias de la
llamada "Universidad Virtual". Pero ellas representan un desarrollo de la
educacin universitaria a distancia, de larga tradicin en el pas. En efecto, hay
una tendencia creciente a incorporar metodologas de aprendizaje a distancia
en los procesos de formacin profesional, tanto a nivel de pregrado como de
posgrado. Algunas veces se trata de estudios totalmente a distancia y otras
veces de una combinacin de enseanza a distancia y educacin presencial.
En varios Estados de la repblica existen universidades pblicas o privadas
que desarrollan sus programas con apoyo de las redes electrnicas de informacin y la televisin, utilizando el satlite Solidaridad.
Esta multiplicacin de los programas de educacin a distancia es el resultado
de la creciente demanda por educacin superior y del papel que la universidad
espera jugar en la preparacin de los recursos humanos que la sociedad
mexicana necesita para insertarse en mercados globales altamente
competitivos y para preparar los ciudadanos en un contexto cada vez ms
internacional.
Uno de los proyectos ms dinmicos es el de la "Universidad Virtual" del
Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey. Se trata de un
sistema basado en nuevos modelos de aprendizaje que operan a travs de
avanzadas tecnologas de telecomunicaciones y redes electrnicas que transportan la universidad a sus ms variados y distantes "campus" universitarios
que el Instituto posee en diferentes provincias de Mxico y diversos pases de
Amrica Latina y Norteamrica. La universidad virtual est comenzando a
realizar la utopa de la educacin sin fronteras.
El propsito de la universidad virtual es doble: ampliar la cobertura docente de los mejores profesores del propio sistema y de otras universidades, y
llevar una educacin de calidad a nuevos mbitos. En la actualidad la universidad desarrolla doce programas de posgrado en ingeniera, administracin
y educacin. Disp9ne adems de un canal educativo dedicado a apoyar la
creatividad y competitividad de los trabajadores en las empresas productivas
por medio de programas orientados a desarrollar las competencias laborales
que se ofrecen en doscientas aulas empresariales.
El modelo educativo de la universidad virtual se define como integrador de
variadas tecnologas y estrategias de aprendizaje. En efecto, utiliza ampliamente las posibilidades de la red Internet mediante herramientas tales
como pginas electrnicas, correo electrnico www y grupos de discusin.
Tambin se recurre a los recursos de los satlites de comunicacin que permiten efectuar teleconferencias y tener acceso a un sistema de multimedios
para la instruccin.

293

La operacin de la universidad virtual del Instituto Tecnolgico de Monterrey


cuenta con un sistema de sedes transmisoras y receptoras en norte, centro y
Suramrica, y se apoya en dos canales de satlite con amplia cobertura desde
los Estados Unidos hasta Colombia y dos canales adicionales con cobertura
desde Colombia a Chile.
La universidad virtual no es exclusiva del Instituto Tecnolgico de Monterrey. La Universidad Regiomontana de Monterrey en el Estado de Nuevo Len
ha iniciado tambin un programa acadmico en Administracin y Negocios
Internacionales. Este programa utiliza las redes de comunicacin disponibles
tales como la Internet y Learning Space para establecer una comunicacin de
mltiples vas, lo que permite a los profesores ensear mediante el correo
electrnico y video -conferencias. Los estudiantes desde el computador de su
casa siguen los cursos y preparan sus tareas.
No obstante su atractivo y posibilidades, la universidad virtual enfrenta
grandes desafos. El primero es el de obtener los recursos tecnolgicos y financieros que permitan no solamente la instalacin de un sistema de
comunicacin confiable sino, especialmente, su permanente mantenimiento y
actualizacin. La tecnologa constituye adems un medio. Como ha sido
siempre en la educacin, lo importante es lo que se ensea y el proceso de
aprendizaje que conduce a resultados de alta calidad. sta ha sido la
experiencia de los programas de educacin abierta que desde hace varias
dcadas se establecieron en numerosos pases de Amrica Latina y el Caribe.
Existe tambin una limitacin inherente a los programas de universidad virtual
y es la falta de contacto humano entre el profesor y los estudiantes y la
dificultad de evaluar varios de los propsitos del proceso educativo, tales como
sus fines sociales, democrticos y humanos. Adems la educacin virtual es
an muy joven y no dispone de un acopio de modelos pedaggicos ni de un
conocimiento sobre la enseanza y el aprendizaje, comparable, por ejemplo al
existente en torno de la escuela., que permita disear, evaluar y reinventar, y
capacitar a los recursos humanos necesarios. La investigacin educativa puede
ayudar a dilucidar muchos de estos problemas y a encontrar modalidades
tiles para ampliar el acceso al conocimiento, disminuir las brechas sociales y
servir de apoyo al aprendizaje limitado a lo largo de la vida de todas las
personas. El futuro de la universidad virtual depender ms de la calidad de la
educacin que se transmita y del aprendizaje que se logre, que de los medios
que se utilicen.
a) Los patronos respectivos deben correr con el grueso de los costos de
docencia, en cuanto se trata de competencias relativamente ms especficas
para cierto tipo de empresas, o de ocupaciones cuya remuneracin es
disminuida por el hecho de que slo existen unos pocos empleadores 28 . Pero
un sistema moderado de tarifas estudiantiles puede contribuir a la equidad
global y a la eficiencia dentro del sector, por razones similares a las expuestas
respecto de la educacin superior (si bien estas razones en general tienen un

294

grado de validez atenuado cuando se aplican a "oficios" en lugar de "profesiones");


b)
Un mecanismo de precios que mida el grado de aceptacin de los
diversos programas o "paquetes" ofrecidos por las IFP, sera una gua til y un
acicate a las innovaciones funcionales para el sector productivo;
c)
Las IFP, como se dijo atrs, estn abocadas a un proceso de modernizacin, que pasa por el alza sustantiva en su eficiencia interna. La
teleinformtica puede ser una herramienta especialmente eficaz para disminuir
los costos unitarios. la simulacin y los paseos virtuales funcionan a una
fraccin mnima de los costos, sin incurrir en obsolescencia; y competencias
como decir la iniciativa, la capacidad de asombro, la abstraccin, el planteo y
solucin de problemas, se desarrollan ms fcilmente con este apoyo.
d) No menos, en atencin a la presencia de externalidades, las IFP deben
atender los ya mencionados cursos de alta inversin, tardo rendimiento o
tecnologas "duras".
7. Existen argumentos de peso en contra de las denominadas "rentas de
destinacin especfica"; y uno de ellos es el riesgo de ineficiencia que ellas
conllevan para las entidades receptoras 29. La sobretasa a la nmina para
financiar las IFP no est exenta de este riesgo. Con todo, dada la alta prioridad
que hoy de veras merece la educacin para el trabajo, no sera aconsejable
prescindir de este mecanismo, que adems cuenta, en casi todos los casos,
con un grado aceptable de legitimacin y eficacia en el recaudo. En cambio se
tratara de asegurar que las IFP compitan dentro del sistema nacional de
formacin para el trabajo, que sus varios "paquetes" queden expuestos al ya
dicho mecanismo de precios, que se especialicen donde tienen ventajas o hay
externalidades, que subcontraten con ms agilidad, que eleven la eficiencia en
el gasto, que disminuyan la evasin en el recaudo y que queden sujetas a
procesos externos de certificacin y acreditacin.
8.
Bajo las nuevas exigencias de competitividad internacional, el sector
productivo debe intensificar sus esfuerzos de formacin laboral, ya bajo la
modalidad de entrenamiento en el oficio, ya bajo convenios con IFI? e
instituciones de educacin pos-secundaria. En efecto, anlisis llevados a cabo
en diversos pases muestran cmo la formacin en la empresa resulta ser ms
"costo -efectiva" que la impartida en escuelas vocacionales 30. Conviene pues
que la poltica nacional de salarios mantenga los diferenciales apropiados (o
emita las "seales correctas') para estimular el entrenamiento en el trabajo; o,
en su defecto, que el gobierno adopte medidas compensatorias de carcter
tributario o crediticio 31 . Pero adems, dentro del sistema nacional de
formacin para el trabajo, pueden multiplicarse los convenios y subcontratos
entre cmaras empresariales y confederaciones sindicales, por una parte, e
IFP, universidades e institutos tecnolgicos, por otra parte, para racionalizar la
oferta de capacitacin laboral y lograr que ella se ajuste a las necesidades del

295

sector productivo sin implicar la indebida "apropiacin privada" de recursos


pblicos.
9.
Ultimo pero ms importante todava: el esfuerzo de elevar las matrculas, mejorar los recaudos, rebajar los costos y vincular nuevos actores, no tiene
otra justificacin que el aumento masivo de cobertura. En medio de una crisis
estructural de empleo y cuando la mayora de la poblacin arriesga quedar
marginada de la sociedad global del conocimiento, es urgente "reconvertir'
nuestra fuerza de trabajo hacia el nuevo perfil que demanda la economa
informatizada. De la aldea global estn quedando excluidos los jvenes con
poca o mala escolaridad, las mujeres sujetas a discriminacin, los viejos cuyos
saberes y destrezas se vuelven obsoletos, los campesinos y minifundistas, las
minoras tnicas, el ejrcito de empresarios informales y trabajadores por
cuenta propia que apenas se las arreglan de da en da. Una consideracin
elemental de equidad -cuando no el temor de temibles estallidos sociales- obliga a que el Estado, la sociedad y los dirigentes se pongan en el oficio de
asegurar que las mayoras estn de veras capacitadas para los nuevos oficios.

1 Infocal, Senati, Sena, Senar y Senac.


2 Es el caso de la Secretara de Empleo y Formacin Profesional en Argentina, as como
del Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (Sence) en Chile, con rango de
subsecretara del Mnisterio del Trabajo. Tambin la Direccin Nacional de Empleo en el
Uruguay, la Secretara de Empleo y Formacin Profesional (Sefor) del Brasil. Su papel
ha sido el de orientadores de polticas de formacin, no de ejecutores.
3 J.J. Brunner et al. "Educacin superior en Amrica Latina: una agenda para el ao
2000', Universidad Nacional-lepri, Bogot, 1995.
4 Una revisin de la evidencia al respecto se encuentra en D. R. Wrinkler (1994): La
educacin superior en Amrica Latina; cuestiones sobre eficiencia y equidad,
Documentos para Discusin del Banco Mundial, No. 77S, Washington, D.C., Banco
Mundial.
5 C. Garca Guadilla (1996): Situacin y principales dinmicas de transformacin en la
educacin superior, Ctedra Unesco de la Universidad de los Andes, Caracas, Ediciones
Cresalc-Unesco, p. 36.
6 Ibid, p. 41.
7 M. Camargo (1997): La educacin superior y sus retos hacia el siglo XXI. Elementos
para la construccin de una agenda, Bogot, Departamento Nacional de Planeacin
(mimeo).
8 Aunque esta cifra en realidad corresponde al conjunto de la poblacin
econmicamente activa, de modo que el porcentaje para los jvenes puede ser algo
mayor.

296

9 Las definiciones y mediciones del "sector informal" varan bastante; sin embargo
cabe concluir que, hacia comienzos de los noventa, estas actividades ocupaban cerca
del 40% de la poblacin econmicamente activa; a ellos se aadira otro 30% ocupado
por el "sector formal", pero en empresas medianas o pequeas. H. Gmez. "The Politics
and Economics of Global Employment: A Perspective From Latin America", en M. Simai
et al. (ed): Global Employment: An International Investigation Into The Future of Work
(Vol. 11 ), Londres, Zed Books, pp. 65-93.
10 Por ejemplo, E. Jimnez y M. E. Lockheed (1995): Public and Private Secondary
Education in Developing Countries; A Comparative Study, World Bank Discussion Papers
No. 309, Washington, D.C., The Work Bank.
11 GarcaGuadilla,ibd.,p.55.
12 Ibid, p. 38.
13 La naturaleza de estos varios mercados se discute en J.J. Brunner et al. Educacin
superior en Amrica Latina: una agenda para el ao 2000, Universidad Nacional-Iepri,
Bogot, 1995:
14 La tendencia estructura] al desempleo en la aldea global fue examinada en el
Captulo 1. En cuanto a Amrica Latina y el Caribe, baste aadir que, entre 1985 y
1996, el empleo creci al 2.6% anual, mientras la demanda de trabajo aumentaba al
3.2%. Oficina Regional de la OIT para Amrica Latina y el Caribe (1996): Panorama
Laboral 96, Lima, OIT.
15 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (1990): Transformacin
productiva con equidad; la tarea prioritaria del desarrollo de Amrica Latina y el Caribe
en los aos noventa, Santiago de Chile, Cepa], pp. 24-40; H. Gmez (1996): The
Elusive Miracle: Latin America in the 1990s, Helsinki, World Institute for Development
Economics Research, pp. 9-13 y 49-50.
16 Segn estudios recientes de la OIT, el 72% de empresarios del sector manufacturero
de Colombia (el 81 % en el ramo de alimentos) manifestaron la necesidad de
capacitacin para mantenerse en el mercado -L. Cuterman (1996): Estrategias de
productividad, competitividad, recursos humanos y empleo en los 90, Lima, OIT, pp.
52-55. En Argentina, los industriales se quejan de la escasez y la dificultad para
retener al personal calificado - R. Soifer (1995): Cambio tcnico y mercado de trabajo:
reestructuracin industrial, recursos humanos y relaciones laborales en Argentina,
Lima, OIT, pp. 36-39. En Chile y Mxico, el principal obstculo para la innovacin
tecnolgica consisten en la disponibilidad insuficiente de trabajadores debidamente
preparados - L. Geller el al. (1994): Innovaciones, empleo, capacitacin y
remuneraciones en la manufactura chilena, Lima, OIT, pp. 44 y 45; L. Mertens (1997):
Estrategias de Mejora de la productividad y recursos humanos en las industrias de
alimentos y metalmecnicas, Lima, OIT, pp. 42-44.
17 Mertens, op. cit., p. 46.
18 Cinterfor/01T (1996): 'Formacin y trabajo: de ayer para maana", Papeles de la
oficina tcnica,No. L, Montevideo, Cinterfor, p. 37.

297

19 H. Abrar (1994): 'La evolucin de los mercados de trabajo y la poltica de educacin


y formacin". Revista del Centro Europeo para el Desarrollo de la Formacin
Profesional, Cedefop, No. 2.
20 C. de Moura Castro (1996): The Stubborn Trainers vs. The Neo-Liberal Economists:
Will Training Survive the Battle? Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo,
http// wttp// www.iadb.org/ sds/ soc/ eng/ soce4.htm), diciembre, p. 13.
21 Bajo distintas denominaciones y con matices distintos, esta propuesta de distincin
viene recorriendo la literatura especializada desde hace algn tiempo. La nomenclatura
en el texto es de R. Jaramillo Rosa (1994): "Comunidad universitaria", Estudios de base
de la Misin para la Modernizacin de la Universidad Pblica, Bogot, Presencia, p. 126.
22 C. Moura de Castro, ibid, p. 11.
23 Cepal-Unesco (1992): Educacin y conocimiento: eje de la transformacin
productiva con equidad. ! Santiago de Chile, Unesco-Orealc, p. 151.
24
L. E. Orozco (1994): Universidad, modernidad, desarrollo humano, Caracas,
Unesco-Cresalc, pp. 74-75.los sistemas de acreditacin universitaria estn siendo

adoptados por ms y ms pases de nuestra regin.


25 El desequilibrio ocupacional entre los gneros est mejor documentado en el caso
de la universidad. En Chile, por ejemplo, las mujeres representan un 90% de la
matrcula en enfermera, pero slo un 6% de la matrcula en ingeniera; en Mxico,
suman un 57% de la matrcula en educacin y humanidades y apenas un 15% en
ingeniera y tecnologa. Para Chile: E. Schiefelbein y J. Farrell (1980): `Women,
Schooling and Work in Chile", Comparative Education Review, Vol. 24, No. 2 Junio), p.
169. Para Mxico: M. de Ibarrola (1986): La educacin superior en Mxico, Caracas,
Cresalc, p. 44-26 El programa es deficitario durante la fase inicial y ms o menos prolongada de
expansin en el nmero total de prstamos. Otras fuentes de dficit son la desercin y
la tardanza en completar la carrera, el desempleo o prolongada incapacidad de pago
por parte del egresado, el no cobro de cartera y la aceptacin "populista" de tasas de
inters reales negativas. Sin embargo, el dficit no tiene comparacin con el costo total
de las transferencias universitarias, aun si supone que apenas la mitad de ellas van a
docencia. Estas, circunstancias se ilustran en estudios de caso para Brasil y Colombia
-los dos pases con sistemas de crdito ms amplios de la regin- A. Mello e Souza y C.
De Faro (1980): "Crdito educativo e Ensino Pago: Sugestoes para o Firiaciamernto do
Ensino Universitario", Forum Educacional, Vol. 4, No. 1 (enero-marzo), pp. 3-17; A.
Reyes (1986): Ayudas estudiantiles para financiacin de la educacin en'Colombia:
perspectiva para el futuro, Bogot, Ministerio de Educacin Nacional; H. Gmez, et al.
(1992): Colombia, Programa Colfuturo de crditos y becas para estudios en el exterior Estudio de factiblidad, Bogot, Departamento Nacional de Planeacin (mimeo).
27 Una mirada de conjunto a esta evidencia, por lo dems asistemtica y diversa, se
encuentra en D. R. Winkler (1994): La educacin superior en Amrica Latina:
cuestiones sobre eficiencia y equidad, Banco Mundial-Documentos para Discusin, No.
77S, Washington, D.C., Banco Mundial,
pp.22-25.

298

28 En la teora econmica, se dira que la primera hiptesis corresponde a un insumo


especializado y la segunda a un oligopsonio; en ambos casos se justifica el pago por
parte de los beneficiarios.
29 Comisin de Racionalizacin del Gasto y las Finanzas Pblicas. "El saneamiento
fiscal, un compromiso de la sociedad", informe final, Cap. 3, Editolaser S.A., Bogot,
1997.
30 Un estudio realizado en Corea del Sur, dentro de la actividad de soldadura elctrica
en construccin de buques, hall tasas de retorno del 28% para los formados en la
empresa, 17% para los formados en centros de entrenamiento y slo del 11% a los
provenientes de escuelas vocacionales; las diferencias se explicaron por los bajos
costos de formacin en el puesto de trabajo; C.B. Lee (1985): Financing Technical
Education in LDCs: Economic Implications from a Survey of TrainingModes in the
Republic of Corea", World Bank, Population and Human Resources Department,
Discussion Paper 6, Washington, D.C., The World Bank. De igual forma en Israel, un
seguimiento a largo plazo entre diferentes modalidades de formacin document
costos de capacitacin mucho ms bajos para la modalidad de aprendizaje en la
empresa, sobre todo respecto de las escuelas vocacionales; A. Ziderman (1989):
"Training Alternatives for Youth; Results from Longitudinal Data", Comparative
Educational Review, Vol. 33, No. 2, pp. 243-255.
31 Una discusin de estas alternativas se encuentra en World Bank(1991): Vocational
and Technical Education and Training, A World Bank Policy Paper, Washington, D.C., The
World Bank.

299

CAPTULO 8
EDUCACION PARA LA CIENCIA Y LA TECNOLOGIA
Por all en 1924, dijo Alfred North Whitehead que la universidad es imaginacin o no es nada; su tarea es la creacin del futuro" 1 Hoy esa frase es ms
cierta todava: la universidad, literalmente, est creando el futuro, porque el
futuro es la sociedad del conocimiento. Como nunca antes en la historia, las
sociedades se estn organizando para acelerar el cambio tecnolgico y para
asimilar la racionalidad cientfica que subyace a tal cambio. Por eso mismo -y
en un grado mucho ms alto de lo que fue jams la educacin del siglo XX1
tiene que ser una educacin para la ciencia y la tecnologa.
Nos referimos, en primera instancia, a la educacin preescolar, bsica y
secundaria. Todos los "adultos", los ciudadanos de la aldea global, necesitan
comprender la lgica interna, los principios fundamentales y el origen histrico
del mundo tecnolgico que los envuelve por todos lados. De otro modo,
estaremos condenando nuestros nios y jvenes a esa forma de alienacin que
Ortega y Gasset denunciaba ya en 1929: "El hombre hoy dominante es un
primitivo, un Naturmensch emergiendo en medio de un mundo civilizado. Lo
civilizado es el mundo, pero su habitante no lo es: ni siquiera ve en l la
civilizacin, sino que la usa como si fuera naturaleza" 2
Nos referimos, en segundo trmino, a la educacin para el trabajo en el siglo
XXI. Las "competencias laborales bsicas" que enumerara otro captulo son, en
sustancia, habilidades para desempearse en un ambiente de produccin
cuyos instrumentos fsicos y cuyas formas de organizacin estn permeados de
parte a parte por la racionalidad tecno -cientfica.

300

Nos referimos, en tercer lugar, a la creacin de nuevo saber cientfico y a la


invencin o adaptacin de tecnologas fsicas o sociales. El cambio tecnolgico
explica hoy ms de la mitad del crecimiento econmico, tanto en los pases
desarrollados como en aquellos que han seguido estrategias comerciales
abiertas 3 ; su motor es el conocimiento y sus lmites ms inmediatos, la
escasez de talentos humanos "altamente preparados" y la falta de capacidad
para mantenerse en la vanguardia de la innovacin.
Por ltimo, y an ms importante, nos referimos a la educacin de las "lites
nacionales" -en la esfera de la cultura, en la de la poltica y en la del desarrollo
econmico- Como la palabra "lite" puede despertar ms de una suspicacia,
hay que explicar que aqu se la utiliza en su acepcin "tcnica" o puramente
descriptiva: las lites nacionales son "aquellos individuos que, como una
colectividad, comparten las decisiones con consecuencias nacionales" 4 . Estas
personas tienen la alta responsabilidad de interpretar el inters pblico y de
administrar los bienes pblicos para genuino beneficio colectivo. Y ms: en
este tiempo de globalizacin, de las lites depende la insercin -exitosa o no
exitosa- de nuestras economas, nuestras culturas y nuestros Estados en el
orden mundial emergente.
En su doble condicin de gestores de lo pblico y pilotos de un pais que se
reinserta en el orden global, las lites del siglo xxi habran de ser personas con
un grado avanzado de formacin en la ciencia y la tecnologa. En efecto: la
ciencia es sobre todo y ante todo un conocimiento de carcter pblico 5 ;
pensar cientficamente es pensar en funcin pblica; y, a la inversa, pensar en
genuina funcin pblica es una manera de pensar cientficamente. Y, tambin
en efecto: navegar bien en la aldea global supone comprender bien la
racionalidad cientfico-tecnolgica que domina a esa aldea.
De manera que, para ser plenamente funcionales, las nuevas lites de Amrica
Latina y el Caribe habran de ser altamente educadas. No ya como el "rey
filsofo" de Platn, o como el ingeniero en el "Estado positivista industrial" de
Saint Simon 6 : una democracia no puede exigir cartones a sus mandatarios
(aunque, en honor a la verdad, tiene todo el derecho a esperarlos). Pero s que,
en cuanto colectividad, las lites que deciden sobre lo pblico y sobre la suerte
de todos nosotros en la aldea global, tengan los modos mentales y, sobre todo,
los modos ticos, que acompaan la ciencia verdadera.
Queda pues claro que la formacin cientfico -tecnolgica es incumbencia de
toda la educacin y de todo el sistema educativo. No menos claro es que la
universidad tiene un papel fundamental, pues en ella se concentran tres de las
cuatro tareas indicadas, as: a) La formacin para el trabajo en el caso de las
"profesiones" (como dijo el captulo anterior); b) La formacin de los cientficos
que han de innovar saberes o adaptar tecnologas, y c) La educacin terminal
de las lites que tomarn las decisiones pblicas es decir, la educacin de
quienes han de dirigir nuestros pases en el siglo xxi.
As, la universidad est en el centro del desarrollo cientfico-tecnolgico y de
las polticas que buscan acelerarlo. Pero importa retomar una precisin del

301

Captulo 1: la educacin no 'produce" saberes nuevos, sino que prepara para


producir dichos saberes nuevos. Producir saber es la tarea de los sistemas
nacionales de ciencia y tecnologa, del cual forman parte esencial algunas
universidades (o algunas unidades dentro de las universidades), al lado de
institutos gubernamentales, centros de investigacin independientes, ONGs
especializadas, comunidades acadmicas ms o menos formalizadas,
demandantes y usuarios de tecnologa, agentes financiadores diversos,
entidades y juntas de regulacin, planeacin y evaluacin.
Este Informe no es lugar para entrar en el examen detenido del sistema o de
las polticas generales de ciencia y tecnologa; luego de algunas referencias
contextuales, las pginas que siguen se refieren a la educacin para la ciencia
y la tecnologa en las cuatro modalidades antedichas. 0, para emplear una
expresin que quiz denota ms exactamente lo que tienen en comn las
cuatro modalidades de formacin aqu consideradas hablaremos de educar la
alta inteligencia.
8.1. Los aspectos crticos
8.1.1. Una escasa actividad cientfica y tecnolgica
Sera injusto desconocer los esfuerzos y avances que, en materia de ciencia y
tecnologa, han registrado los pases de Amrica Latina y el Caribe durante las
ltimas dcadas. Entre unos y otros habra que enumerar la creacin de
Ministerios y el fortalecimiento de Oncyt (Organismos Nacionales deCiencia y
Tecnologa); la adopcin de carreras del investigador; los fondos y prstamos
internacionales para estimular la investigacin; el florecer de algunas
comunidades acadmicas y numerosos grupos que practican los cnones de la
excelencia; los programas de formacin de jvenes investigadores; las redes y
programas de cooperacin internacional; y la valoracin creciente que el sector
productivo parecera hacer de las actividades de 1 y D" (investigacin y
desarrollo). Tambin debe hacerse la precisin de que existen grandes
diferencias en el grado de madurez cientfica de nuestros pases: Brasil, Mxico
y Argentina -seguidos por Cuba y, en Amrica Central, por Costa Rica- llevan
una clara ventaja sobre sus vecinos 7
A pesar de lo anterior, el retraso comparativo de Amrica Latina y el Caribe en
cuanto atae a la investigacin cientfica y tecnolgica es tan notable como
preocupante. Dicho atraso se da tanto en trminos absolutos como relativos, y
cubre casi todos los indicadores: gasto en investigacin y desarrollo total, per
cpita, por investigador, o por proyecto; nmero o ndices de estudiantes
posgraduados; de becarios en el exterior; de ingenieros, de cientficos y de
tcnicos dedicados a 1 y D; publicaciones internacionales; patentes; pago de
regalas y compras de bienes de capital y, finalmente, el tamao de las
comunidades acadmicas y su grado de consolidacin.
Tras examinar las ms recientes estadsticas disponibles, un estudio prximo a
publicarse resume la situacin de esta manera: "An no ha sido posible alterar

302

el hecho de que slo un 10% a un 15% de las universidades de la regin tienen


la capacidad real y efectiva de realizar actividades de lyD... El nmero de
investigadores per cpita es unas 10 veces menor que en los pases
desarrollados... y la inversin general en ciencia y tecnologa se encuentra
abajo del 0.5% del PB1 en la mayora de los pases... (a comparar con el 2.4%
de Estados Unidos, con el 3% de Alemania o Japn, o con el 4% de Corea 8 ). De
las ms de 2.500 unidades de investigacin que existen en Amrica Latina y el
Caribe, 78% se encuentran en slo 6 pases; menos del 10% de la inversin
gubernamental en ciencia y tecnologia se dedica a 1 y D en ingeniera, y esto
implica una limitada capacidad de la regin en materia tecnolgica... La
ausencia de visin estratgica de la sociedad latinoamericana se refleja, entre
otros aspectos, en la inmensa y absurda prdida de muchos de los mejores
investigadores, que emigran a los pases industrializados en los que se aprecia
y se valora su trabajo. Se estima que entre un 40% y un 80% de los
investigadores chilenos, peruanos, argentinos y colombianos viven y trabajan
fuera del pas" 9
8.1.2 Un contexto muy poco estimulante
Hay una doble y paradjica dificultad para explicar el atraso de la investigacin
cientfica y tecnolgica en Amrica Latina y el Caribe: por una parte, la escasez
de los estudios sobre la ciencia en la regin (es decir que el atraso cientfico
incluye las ciencias de la ciencia); por otra parte, la abundancia de "escuelas" e
hiptesis alternativas que se da dentro de la literatura internacional
especializada en el tema. De manera pues muy tentativa, y a partir de esa
misma literatura, podran sugerirse tres factores como fundamentales para
explicar el fenmeno' 10 : la escasa legitimidad social de la ciencia (hiptesis
inspirada en la "escuela" que Kuhn 11 llamara "externalista"); la integracin
insuficiente de las comunidades cientficas (hiptesis de corte "internalista" y
las
limitaciones
de
tipo
institucional
(hiptesis,
por
supuesto,
"institucionalista").
1.
La escasa legitimidad social de la ciencia explicara por qu ella nunca
ha sido tomada realmente en serio en el subcontinente, y resultara de diversos
factores interactuantes, entre los cuales vale destacar cuatro:
a)
La no-modernidad social predominante. En efecto, la "racionalizacin"
que -segn el argumento clsico que va de Kant a Weberes la clave gemela de
Occidente y de la ciencia moderna, no penetr la cultura de Amrica Latina y el
Caribe ni en su versin crtica o utpica (la del Mediterrneo) ni en su versin
civilista y pragmtica (la del mundo sajn) ni en su versin estatista y
burocrtica (la del centro-oriente europeo). El resultado han sido sociedades
donde tan slo una minora es "moderna", en el sentido de dar por sentado que
los universos natural e histrico no son mgicos ni fatalistas, sino que son
susceptibles de explicacin racional y de transformacin por el hombre mismo.
b) La falta de un adecuado sistema de "inteligencia social", en el ya citado
sentido de "habilidad organizada de un pas para adaptarse a un mundo que

303

cambia rpidamente, combinando la adquisicin, evaluacin y uso de


informacin, con actividades y operaciones planeadas en consecuencia' 12 El
ejemplo ms reciente de esta falta de inteligencia social es la casi nula
conciencia que existe en la regin acerca de la "tercera revolucin industriaV y
de sus no menos revolucionarias implicaciones socio-laborales: las nuevas
ciencias -inteligencia artificial, ingeniera gentica, ciencias del espacio, ...- y
las nuevas tecnologas -procesos flexibles, robotizacin, nuevos materiales,
sistemas lser y fibra ptica...- ya cambiaron la faz del mundo, pero apenas
comienzan a debatirse en nuestros pases.
c) El escaso inters del sector productivo por desarrollar una ciencia y una
tecnologa autctonas 13. Con las exportaciones concentradas en recursos
naturales, y con mercados manufactureros relativamente pequeos y
altamente protegidos, por mucho tiempo no existieron el estmulo o la
necesidad de innovar. Nuestros estilos de vida y patrones de consumo trataron
de imitar a los pases industrializados. Siempre fue ms fcil importar la
tecnologa Ilave en mano". An despus de la apertura comercial, las
multinacionales adelantan casi todos sus programas de 1 y D en los pases
desarrollados. Y todo esto obedece a una slida racionalidad microeconmica 14
: en las condiciones del Tercer Mundo y para la mayora de los empresarios, los
costos de la investigacin tecnocientfica sencillamente son mayores que los
beneficios (aunque cuidado: muchas innovaciones y muchas adaptaciones
tecnolgicas s suelen ser rentables, aun en el corto plazo; y esto, sin
mencionar la educacin de la fuerza de trabajo que revis el captulo pasado).
d) El abandono poltico de la universidad por parte de las lites. En distintos
momentos de la historia latinoamericana, y avalados por distintos segmentos
de la "lite nacional", hubo un proyecto hispanocatlico, un proyecto
liberal-romntico y un proyecto modernizador-tecnicista de universidad. Pero, a
partir sobre todo de la radicalizacin del movimiento estudiantil en la dcada
del sesenta y de la (aparente) "desintelectualizacin" de la nueva dirigencia, la
universidad fue siendo rebajada a un problema de orden pblico, de
sobrecostos para el erario y de fabricacin de profesionales en serie.
2.
La "fuga" del esfuerzo cientfico. Las monografas dispersas sobre
campos especficos de la investigacin cientfica en Amrica Latina y el Caribe
ponen bien de presente la existencia de comunidades acadmicas o disciplinarias con alguna capacidad de producir ciencia de calidad, pero
tpicamente aisladas unos de otras y de la sociedad en su conjunto -incluyendo
al sector productivo, como se anunci ms arriba- La explicacin principal de
este fenmeno quiz se encuentre en el modo de insercin internacional de la
ciencia y tecnologa en cada uno de nuestros pases: a falta de una red
domstica con densidad suficiente para internalizar el circuito de
produccin-difusin-utilizacin del conocimiento, cada actividad tiende a
"fugarse", esto es a inscribirse en forma separada dentro de la lgica de los
grandes circuitos transnacionales.

304

3.
La debilidad institucional. Desde la perspectiva institucionalista -y dejando para adelante el anlisis particular de la universidad- habra que decir
que la mayora de los Estados de la regin en realidad no han hecho bastante
para impulsar el desarrollo cientfico -tecnolgico. Sin duda, muchos gobiernos
se han preocupado por adelantar polticas coherentes para la ciencia y
tecnologa. Pero casi siempre se concibe la "C y T" como un "sector" entre otros
muchos 'sectores", y no como el ingrediente crtico en cualquier proyecto de
construccin nacional para los albores del siglo XXI; de hecho, se trata a la "C y
T" como a un sector-Cenicienta; y se responde con aparatos y regulaciones
burocrticas en vez de dar el salto a una gran gerencia nacional para la
inteligencia y la innovacin. La ptica estatal parece centrarse en atender al
investigador formado, en crear mecanismos para financiar sus proyectos y
propiciar su vinculacin con los circuitos internacionales de la investigacin; en
una palabra, en adelantar una poltica para los cientficos.
Sin embargo, una poltica de la ciencia no consiste en crear andamiajes
-organismos, juntas o instancias administrativas- para gestionar y subsidiar
proyectos ms o menos rigurosos y ms o menos relevantes. Una poltica de la
ciencia tiene como mediacin y aliado principal el proceso de formacin de las
personas, los espacios de conformacin del "mundo de la vida" (Lebenswelt) de
los futuros investigadores. La poltica de la ciencia es una poltica cultural,
porque la ciencia es parte de la cultura y de la vida.
8. 1. 3. Una formacin bsica defectuosa
Detrs pues de casi todos los factores antedichos -"externos", "internos" e
"institucionales"- se encuentra la dbil pre-formacin del espritu cientfico en
la educacin bsica y secundaria.
Ya el Captulo 2 rese la evidencia puntual pero contundente acerca de la
mala calidad promedio de nuestra educacin bsica, y puso de presente el muy
bajo rendimiento de los estudiantes latinoamericanos y caribeos en las
pruebas mundiales de ciencias y matemticas. No sorprende pues que la
literatura dispersa y la experiencia comn a muchos docentes y directivos
universitarios, confirmen la existencia de serios vacos de carcter cognitivo y
valorativo en la pre-formacin cientfica de los bachilleres. Entre las carencias
cognitivas se cuentan las limitaciones en el uso de la lengua materna, la
dificultad para pensar en trminos de proceso, una singular predileccin por el
aprendizaje del dato aislado, y la poca habilidad para inducir, deducir y
establecer sntesis. Estas destrezas estn asociadas con el ejercicio del
pensamiento lgico, del pensamiento relacional, del pensamiento imaginativo y
de la facilidad para comunicarse, las cuales son a su vez indispensables para la
apropiacin, creacin o aplicacin inteligente del saber cientfico. La mayor
falla axiolgica consiste en la dificultad de muchos jvenes para discernir,
sopesar y optar entre valores; esta dificultad se asocia con las deficiencias en
el desarrollo moral y con las caractersticas del proceso de socializacin, segn
lo dicho en un captulo anterior.

305

Pues bien, la pre-formacin del espritu cientfico, la adquisicin de aquellas


competencias cognitivas y valorativas aptas para ejercer la alta inteligencia, es
(o debe de ser) la cuestin fundamental para una poltica de la ciencia. En
efecto: No son esas competencias las dimensiones del pensamiento crtico,
que sirve de base a la apropiacin, la creacin y la aplicacin de saberes
complejos, sea en el mundo del trabajo, sea en la investigacin cientfico
-tecnolgica, sea en la toma de decisiones nacionales? No son ellas el ncleo
de la denominada "educacin liberal 15" , o preparacin para ejercer la alta
inteligencia? No son las competencias que el sistema educativo habra de ir
desarrollando en forma secuencia, si en realidad pretendemos que las
nuestras lleguen a ser "sociedades del conocimiento"?
8.1.4. Un incierto sentido de la educacin universitaria
Las instituciones de educacin superior se debaten en un dilema continuo:
fueron establecidas para "el desarrollo de la ciencia", para formar hombres y
mujeres de pensamiento, capaces de empujar las fronteras del saber en una
determinada rea o disciplina; pero defacto se les exige capacitar profesionales
para segmentos especficos del mercado y hacerlo con espritu de equidad, sin
discriminacin alguna. Dos dinmicas, dos horizontes opuestos en su fin y cuya
convergencia conduce a las instituciones, en su accin diaria, a no pocas
contradicciones.
Algunas instituciones de excelencia han procurado preocuparse de la formacin
de la capacidad de pensar de los estudiantes. Lo han hecho a travs de la
denominada "formacin integral', introduciendo en los planes de estudio
materias no profesionales que, con carcter obligatorio u optativo, incidan
sobre la estructuracin del carcter y personalidad del estudiante. 0
procurando crear espacios no formales para la discusin y el debate sobre
temas "ajenos" al plan de estudio. En la prctica, no se ha logrado acertar en la
escogencia de los medios pertinentes. 0 bien se ha creado una divisin del
trabajo dentro de las instituciones, divisin que transmite ms bien una doble
cultura: la de las ciencias bsicas (denominadas "duras") y la de las
humanidades y ciencias sociales (denominadas "blandas"), sin que se
enriquezcan o se problematicen recprocamente.
Otras instituciones -y son las menos- han asumido un enfoque curricular que
hace responsables de la formacin cientfica y humana de los estudiantes a los
directivos y profesores de todas las reas, no slo a quienes ensean
humanidades, artes y filosofa. Este enfoque tiene la gran bondad de impedir la
escisin entre ciencia y cultura, y adems parece ser el modo ms propicio
para crear un ambiente que haga posible la "contaminacin" del estudiante con
la axiologa y los valores. Mas all de toda separacin artificial entre cultura
cientfica y cultura humanstica, la educacin (Educere) es el medio (Mitte) de
socializacin del hombre de ciencia y el espacio privilegiado para una
secularizacin de la conciencia individual y colectiva. Sin embargo, esta
estrategia ha demostrado ser bien difcil de llevar a la prctica, porque casi

306

siempre falta coherencia entre la estrategia institucional de formacin integral


y el proyecto de vida de quienes estn encargados de facilitarla.
8.1.5. Un espacio reducido para la investigacin en la universidad
En todas partes del mundo, la universidad rene condiciones muy valiosas para
la prctica de la ciencia (libertad de pensamiento, una masa crtica de
cerebros, economas de escala ... ); y tambin en Amrica Latina y el Caribe, la
universidad ha sido y es el hogar de mucha de la mejor ciencia y de la mejor
tecnologa. Por ejemplo, se estima que en Chile, Colombia y Venezuela, ms del
60% de los cientficos e ingenieros dedicados a 1 y D se encuentran en
universidades; para Costa Rica y Brasil, las cifras correspondientes son 58% y
54%; siguen Mxico y Per, con 48%; Argentina, con 6 33%; y prcticamente
ningn pas se sita por debajo de un 20, % 16 .

Con todo, las universidades latinoamericanas y caribeas carecen de


una bien decantada tradicin investigativa. Hasta bien entrado el siglo XX,
dependimos sobre todo del esfuerzo individual de algunos catedrticos, a
menudo migrantes europeos; aqu y all, las escuelas de medicina, ingeniera y
agronoma fueron albergando pequeos ncleos de investigadores; y apenas
hacia los aos sesenta comenz a institucionalizarse la investigacin 17 . Pero,
ya desde entonces, en la dinmica de expansin universitaria comenzaron a
registrarse tres tendencias relacionadas, que tienden a recortarle otros tantos
espacios a la investigacin. Brevemente:

El espacio acadmico se reduce por la presin credencialista que, una


vez saturados los pregrados, tiende a convertir las maestras e incluso los
doctorados en extensiones de la formacin convencional.

El espacio institucional se reduce a medida que la universidad se burocratiza o se agiganta en funcin de la docencia, la extensin o la mera
administracin. De aqu resulta el muy amplio espectro de "patologas
burocrticas" que amenazan la fluidez de la investigacin cientfica y
tecnolgica dentro de las universidades: rutinizacin, difusin de los objetivos,
rigidez en la asignacin de recursos, fugas de personal calificado, conflictos
entre "el administrador" y "el creador", desajustes en la estructura de los
incentivos... fenmenos sobre los cuales existe una gama no menos amplia de
estudios e interpretaciones. En su conjunto, estas patologas conducen a
adoptar los rituales pero no las prctica sustantivas de la comunidad cientfica'
18
.
El espacio financiero se reduce por el peso asfixiante de los costos docentes y
administrativos, fruto combinado de los procesos que fueran examinados en
los captulos 2, 3 y 7; as, el presupuesto disponible para investigacin es
marginal en el mejor de los casos y nulo con harta frecuencia.
La estrechez simultnea del espacio acadmico, el institucional y el financiero,
explica bien por qu "slo un 10% a un 15% de las universidades de la regin

307

tienen la capacidad real y efectiva" de practicar la investigacin cientfica y


tecnolgica. Dentro de cada pas hay un ncleo pequesimo de universidades
que "habitualmente obtienen la mayor parte de los recursos de investigacin,
compiten exitosamente con sus proyectos y producen una proporcin
significativa de las publicaciones de corriente principal (mainstream). En
general, adems, dichas instituciones renen la mayor parte de la
investigacin bsica que se hace en los respectivos pases, una proporcin
variable de la investigacin regida por objetivos y aplicada, realizan algunas
actividades de desarrollo experimental y en ellas se desarrolla una parte
sustancial de la investigacin social, del comportamiento y de tipo humanstico
que se lleva a cabo en cada pas" '19
8.1.6. Un dbil sistema de posgrados
Las cifras crudas pareceran ser alentadoras: en 1994 existan 8.615 programas
de posgrado en Amrica Latina, con una matrcula total de 185.393 alumnos.
De aqu, sin embargo, hay que restar varios elementos. En primer lugar, un
31% de los programas, con el 33% de los estudiantes, cae bajo la modalidad de
"especializacin" esto es, de "educacin continuada" para el trabajo, y no de
entrenamiento para la investigacin. En segundo lugar, otro 51 Yo de los
programas, con el 55 % del alumnado, son maestras, cuya contenido es tan
diverso -y cuya calidad tpica es tan dudosa- que sera ingenuo contabilizarlas
sin ms como "formacin para la ciencia". En tercer lugar est el hecho de que
15.672 de los (apenas) 22.904 estudiantes de doctorado se hallen en Brasil (71
%) y otros 2.151 se encuentren en Mxico (10%), 2.055 en Argentina, 922 en
Per, 829 en Venezuela, 267 en Cuba, 122 en Uruguay, 76 en Colombia, y
ninguno en los pases restantes 20
La mayor parte de los programas de doctorado surgieron de iniciativas
puntuales de alguna universidad, alguna personalidad del mundo cientfico o
algn grupo de investigacin destacado. La excepcin es Brasil, donde
sucesivos gobiernos definieron sta como una gran prioridad nacional, y la
alimentaron con recursos generosos; pero, an en este pas, el desarrollo de los
programas doctorales es bastante desigua,21. Por lo dems, el conjunto de los
posgrados de la regin no ha sido objeto de evaluacin sistemtica; con todo,
un examen de las experiencias de Brasil, Colombia, Mxico y Venezuela, arroja
conclusiones ya francamente desalentadoras. Salvo por el primer pas
mencionado, los programas no suelen ser atendidos por profesores de la ms
alta calificacin y dedicacin exclusiva, en tanto los alumnos con frecuencia
tienen que trabajar para sostenerse y carecen del apoyo de laboratorios,
bibliotecas y otros recursos esenciales para aprender a investigar 22
8.2 Principios para la formacin de la alta inteligencia
Si la formacin del pensamiento crtico de los estudiantes es el verdadero eje
de una poltica de la ciencia, tendremos que detenernos sobre la pregunta:
Qu es una educacin para el "pensamiento crtico", para el "espritu
cientfico" o para la "alta inteligencia"? En la literatura existen tres grandes

308

maneras de abordar este interrogante, y cada una de ellas tiene o ha tenido


cierta influencia sobre la estructuracin del currculo en las universidades de
Amrica Latina y el Caribe.
Al describir estos tres modos de concebir la formacin "crtica", "cientfica", "de
la alta inteligencia" -o "educacin liberal", como suelen decir los anglosajonesno ocultaremos nuestra preferencia por aquel enfoque que reclama una
pedagoga dirigida a desarrollar las estructuras del pensamiento, ms all de
cualquier
"adiestramiento"
o
aprendizaje
de
saberes
particulares
"estratgicos". Por esta razn se acentuar el punto de vista de algunos
analistas que se han ocupado de hacer explcito el sentido exacto de la
actividad reflexiva; a nuestro modo de ver, el desarrollo de esta capacidad es
el medio insustituible para formar una inteligencia genuinamente creadora.
8.2.1. Saber por saber (o el desarrollo del espritu)
Desde los griegos hasta la actualidad, en la teora de la educacin ha sido una
constante el considerar que ella contribuye a ampliar el horizonte vital de la
persona, a enriquecer su experiencia y a moldear su mundo a travs del
conocimiento y de la accin. La educacin conduce a que el universo humano,
construido sobre la base del saber y del actuar, sea un mbito cada vez ms
autnomo y con mayor sentido.
Para los clsicos, cualquier saber satisface de por s la tendencia natural del
entendimiento a buscar su propio bien y se vincula de esta manera con el logro
de una "vida perfecta", vida que incluye como medio y como fin la posesin del
conocimiento. En este sentido la educacin liberal 9ibera" porque el espritu, en
su apropiacin, se expande de manera inusitada. De alguna manera, el
conocimiento era considerado como una va para trascender la simple
apariencia y apropiarse de un aspecto inmutable de la realidad. El saber era
apreciado y valorado como un camino en el cual se develan las mltiples
facetas de la realidad.
As, la educacin para la alta inteligencia se fundamentara sobre la dinmica
del conocimiento, de toda forma de conocimiento, incluido el cientfico. La
educacin liberal no era considerada en su origen un "adiestramiento" de la
persona; lo que en ella interesaba era el desarrollo del espritu; su utilidad se
basaba en lo que era verdadero y no en lo probablemente verdadero (opinin).
Esta formacin posea un valor en s misma y resultaba esencial para que el ser
humano comprendiera cmo vivir tanto individual como colectivamente.
8.2.2. Saber para hacer (o el saber eficaz)
Aquella primera manera de entender la formacin liberal se basaba en un
realismo metafsico y gnoseolgico muy propios del pensamiento griego, y
cuya vigencia se ha perdido con la Modernidad. En sta, el conocimiento ya no
se supone arraigado en una realidad ltima, y su valor para formar el espritu
se pone en tela de juicio bajo el predominio de la razn instrumental. Ms que

309

"saber", interesa "saber hacer", en un mundo donde tanto el "ser" como el


"saber" estn fragmentados.
Cualquier observador de la educacin que brindan nuestras instituciones de
nivel pos-secundario puede apreciar cmo la defensa de la educacin liberal se
hace -cuando se hace- aludiendo a destrezas 0 1 competencias" intelectuales
que debe poseer el individuo y para cuya adquisicin pueden ser tiles
determinadas disciplinas. Concretamente, se dice que la persona (altamente)
educada debe ser capaz de: a) pensar lgicamente, b) comunicar el
pensamiento, c) formular juicios relevantes y d) discriminar entre valores.
Adems, para adquirir estas competencias, es necesario un cierto dominio de
las ciencias naturales, de las ciencias sociales, de las humanidades y de las
artes. As, el pensar eficazmente supondra por lo menos cuatro conjuntos
distintos de cualidades, esto es:

Tener pensamiento lgico, aplicable a asuntos prcticos. Por ejemplo: inducir, deducir, ser capaz de analizar un problema y reconstruir sus elementos
con imaginacin. Esta competencia incluye el pensamiento relacional de la vida
cotidiana; la capacidad de pensar a un nivel apropiado acerca de un problema,
cualquiera que sea su naturaleza; y el denominado pensamiento imaginativo
del poeta o del inventor.

Disponer de la capacidad para comunicar el pensamiento, para hablar y


para escuchar, para leer y para escribir, para conversar con transparencia.

Tener idoneidad para formular Juicios relevantes, lo cual exige capacidad


de relacionar la teora con la prctica, y capacidad para pasar de lo abstracto a
lo concreto.

Poseer la capacidad para discriminar valores; es decir, poder distinguir


unos de otros, teniendo conciencia de los valores intelectuales, estticos,
religiosos, ticos, polticos y dems.
Si en esto consiste la educacin liberal, cabran cuatro preguntas: a) Cada una
de tales habilidades significa lo mismo en cada disciplina?; b) Las habilidades,
una vez adquiridas, son transferibles a dominios distintos de la accin o del
conocimiento?; c) Sera ms adecuado relacionar "ternas" con habilidades y
no con campos disciplinarios?, y d) Sera mejor decir que todo saber
adecuadamente adquirido facilita el pensamiento lgico, la habilidad para
comunicarse, la capacidad para emitir juicios relevantes y para discriminar
entre valores?
Si en los cuatro casos la respuesta fuera afirmativa, la educacin liberal
debera proponerse como objetivo principal para el desarrollo expedito de
aquellos cuatro conjuntos de competencias o habilidades. Se evita as la discusin sobre el fundamento del saber. En este horizonte de ideas se ha adelantado la discusin sobre el tema en muchas universidades de Amrica Latina
y el Caribe, inspirndose en el ya clsico "Informe de Harvard" 23
Durante la ltima dcada se han multiplicado los estudios sobre cmo
pensamos y los programas para "ensear a pensar". Aunque muchos de tales

310

ejercicios son de verdad sugerentes (o al menos entretenidos, como podr


constatar el lector en los recuadros 8.1 y 8.2), todava no existen evidencias
suficientes para determinar cul podra ser la mejor metodologa. Las dudas
principales van en dos direcciones: se puede ensear a pensar sin la
mediacin de mecanismos asociados con un conjunto de disciplinas (ciencias
naturales o ciencias sociales), o con determinados temas dentro de stas?
Existe una disciplina particularmente orientada a formar el pensamiento
(filosofa? matemticas? humanidades? artes?) Podra sugerirse que el
desarrollo de la capacidad de pensar no depende de los contenidos, de las
reas de conocimiento de donde stos se tomen, o de los problemas
seleccionados?
Ms all de aquellos asuntos, ciertamente controversiales, est la pregunta
acerca de los mecanismos especficos para "ensear a pensar". Edward De
Bono identifica los cinco siguientes: a) Por smosis, cuando el docente
transmite l mismo sus hbitos de pensamiento por el contacto directo y la
imitacin; b) Enseando las reglas de la lgica, reglas normalmente abstractas
y sin contacto con el nivel de la percepcin; c) Por el estmulo, de modo que el
estudiante aprende un sistema de reglas de pensamiento dentro de un
esquema definido y luego lo transfiere a otras situaciones y contextos, d) Por el
aprendizaje del arte de discutir; o finalmente, como lo hace el mismo De Bono,
e) Diseando y haciendo explcitos instrumentos de pensamiento que pueden
ser utilizados en diferentes situaciones. Segn el autor, en su caso, el proceso
es directo: herramienta-prctica-transferencia 24
Recuadro 8.1
QU ES EL PENSAMIENTO CRTICO?
El profesor Alexander Calandra, de la Universidad de Washington en Saint
Louis, cuenta una ancdota que ensea ms sobre el pensamiento crtico que
muchas pginas de explicaciones abstractas. Esta es la ancdota:
"Hace algn tiempo me llam un colega, para preguntar si yo estara dispuesto
a servir como rbitro en la calificacin de un examen. Pareca que l estaba
decidido a ponerle cero al estudiante por su respuesta a una pregunta de fsica, mientras el alumno reclamaba que deba tener la mxima calificacin, y
que de hecho la tendra si el sistema no estuviese cargado en contra de los
estudiantes. El profesor y el alumno se pusieron de acuerdo en someter la
cuestin al juicio de un rbitro imparcial, y yo fui el escogido.
"Fui a la oficina del colega y le la pregunta, que deca as: 'Explique cmo
determinar la altura de un edificio con la ayuda de un barmetro'. La respues ta
del estudiante fue: 'Lleve el barmetro hasta lo ms alto del edificio, am rrele
una cuerda larga, haga bajar el barmetro hasta la calle, sbalo de nuevo, y
mida el largo de la cuerda. El largo de la cuerda corresponde a la altura del
edificio'.

311

"Ahora, esta es una respuesta muy interesante, pero: debera el estudiante


obtener crdito por ella? Yo seal que el alumno de veras tena un buen argumento para reclamar la mxima calificacin, puesto que haba respondido
en forma correcta y completa. Sin embargo, si se le hubiese dado el crdito
total, esto implicara que el estudiante obtuviese muy alta calificacin en el
curso de fsica.
Una alta calificacin supuestamente certifica que el estudiante sabe bastante
de fsica, pero la respuesta a la pregunta no confirmaba que as fuera.
4"Con este dilema en mente, suger que el estudiante tuviese una segunda
oportunidad para responder la pregunta. No me sorprendi que mi colega
estuviera de acuerdo, pero s me sorprendi que el alumno aceptara de
inmediato.
'As pues, le di seis minutos al estudiante para responder la pregunta, con la
advertencia de que su respuesta deba demostrar algn conocimiento de la
fsica. Al trmino de cuatro minutos no haba escrito nada. Le pregunt si
deseaba rendirse, dado que yo tena otra clase que atender, pero l dijo que
no, que no se rendira, que tena muchas posibles respuestas a la pregunta, y
que slo estaba pensando cul de ellas sera la ms acertada. Me excus por
haberlo interrumpido y le ped que siguiera adelante. En el minuto siguiente l
rpidamente escribi su respuesta. Era esta: Lleve el barmetro a lo ms alto
del edificio. Deje caer el barmetro, midiendo el tiempo de cada con un
cronmetro. Despus, utilizando la frmula d = 1/2 at2 (la distancia en cada
equivale a la mitad de la aceleracin por el cuadrado del tiempo transcurrido),
calcule la altura del edificio'.
"En este punto le pregunt a mi colega si l estaba dispuesto a rendirse. l
hizo la concesin, y yo le di al estudiante casi la mxima calificacin. Cuando
sala de la oficina de mi colega, record que el estudiante haba dicho que
tena varias respuestas al problema.
---Ah s', dijo el estudiante. 'Hay muchas formas de saber la altura de un edificio con la ayuda de un barmetro. Por ejemplo, uno podra sacar el barmetro
en un da soleado y medir la altura del barmetro, el ancho de su sombra, y el
largo de la sombra del edificio; y utilizando simple proporcin, determinar la
altura del edificio'.
" 'Bueno', dije,'y las otras?'
"'S', dijo el estudiante. 'Hay una forma de medicin bsica que a usted le
gustar. En este mtodo, usted toma el barmetro y empieza a subir las esca leras. A medida que sube, coloca el barmetro sobre la base de cada escala,
marca con un lpiz la altura alcanzada, y vuelve a colocar el barmetro sobre
la marca, hasta llegar al piso siguiente. La suma de los pisos le dar la altura
del edificio en unidades baromtricas. Es un mtodo muy directo'.

312

---Claro que si usted desea un mtodo ms sofisticado, puede amarrar el barmetro a una cuerda, hacerlo oscilar como un pndulo, y determinar el valor de
g [la aceleracin de la gravedad], a nivel de la calle y a nivel del punto ms
alto del edificio---.
'Finalmente, concluy, 'si ustedes no me limitan a soluciones fsicas al problema, existen muchas otras respuestas, tales como llevar el barmetro al primer
piso y golpear en la puerta del conserje. Cuando l abra la puerta, usted le
dice: Querido seor conserje, aqu tengo un fino barmetro. Si usted me dice la
altura del edificio, yo le doy este barmetro
(Adaptado de Current Science, Teacher's Edition, Vol. 49, No. 14, enero
6-10,
1994).
Cualquiera que sea el mecanismo utilizado -y esto depende del enfoque que se
adopte- quedaran an tres preguntas por responder: Se da realmente
transferencia de un contexto de aprendizaje a otro? El enfoque elegido hace
de por s posible la creacin de herramientas acordes con la naturaleza del
pensamiento? Puede alguien conducir a otro al pensar, si esto no hace parte
de su experiencia intelectual? (papel del docente).
El marco ideal para juzgar cualquier mtodo de "ensear a pensar" sera su
coherencia con la naturaleza intrnseca del pensamiento. Pero las preocupaciones de los expertos en forjar herramientas transcurre por otros laberintos, que tienen que ver con la discusin acerca del funcionamiento y las
dimensiones de la inteligencia. sta es una limitacin crtica, que se deriva de
confundir, sin ms, el pensamiento con el desarrollo de la inteligencia; ya sea
que se utilicen materiales especficos no referidos a una disciplina, o se acuda
a uno o varios campos de estudio o, finalmente, que se haga a travs de temas
especficos extrados de diferentes campos del saber, la concepcin
instrumental evade la cuestin de fondo: la alta inteligencia no implica slo
pensar, sino pensar sobre lo que se piensa.
Recuadro 8.2
"PIENSA MAL... Y ACERTARS"
(Voltaire)
Qu tan lgicos somos los seres humanos? En algunos aspectos, al parecer,
muy lgicos; pero en otros aspectos, somos penosamente dbiles. En 1969, el
psiclogo Peter Wason invent una prueba simple, que sin embargo suele
confundir a las personas brillantes, como seguramente es usted y lo son sus
amigos. As que no se preocupe si el siguiente problema simple no le parece
tan simple.

313

Aqu hay cuatro cartas, algunas con letras y otras con nmeros, sobre su cara
visible. Cada carta tiene una letra en una de sus caras, y un nmero en la otra.
Examnelas por favor
D

Su tarea consiste en ver si en este caso la siguiente regla tiene alguna


excepcin: Si una carta tiene una "D" en una de sus caras, tiene un 1 " en la
otra. Ahora, cul carta necesita voltear usted para saber si esto es verdad? Es
triste decir que un poco menos de la mitad de los estudiantes obtienen la
respuesta correcta en la mayora de pruebas como sta. La obtuvo usted?
La respuesta correcta es mucho ms obvia si cambiamos un poco el contenido
del problema (pero no su estructura). Ahora usted es supervisor en un bar, y su
trabajo consiste en evitar que algn menor de edad (menor de 21 aos)
consuma licor. Las cartas tiene informacin sobre la edad en una de sus caras,
y sobre lo que el cliente est bebiendo en la otra. Cules cartas necesita
voltear?
bebiendo licor

bebiendo Coca-Cola

25 aos

16 aos

La primera y la ltima, obviamente, igual que en el primer problema.


Por qu la segunda es una disposicin de cartas mucho ms fcil que la
primera? Quizs piense usted que esto se debe a que una es abstracta y la
otra es concreta, a que tenemos ms familiaridad con la segunda situacin, o
al hecho de que sta involucra una regla convencional y no una regla de la
naturaleza. Literalmente, se han aplicado cientos de estas pruebas de cartas
del doctor Wason, con diferentes temas y variaciones, tratando de probar stas
y otras hiptesis. El desempeo de los sujetos vara ampliamente, segn sean
las circunstancias y los detalles de la prueba particular, pero un anlisis
sistemtico de los resultados no deja ninguna duda respecto a que hay unas
disposiciones que son difciles para casi todos los sujetos, y otras que son
fciles para los mismos sujetos.
Pero el misterio qued sin resolver: qu hace que ciertas disposiciones de
cartas sean difciles y otras sean fciles? Los bilogos L. Cosmides y J. Tobby 1
propusieron una muy interesante explicacin, que da cuenta satisfactoria de
todos los resultados. Es difcil imaginar que esta hiptesis se le hubiese
ocurrido a alguien que no estuviese muy familiarizado con la lgica de Darwin
y la teora general de la evolucin: los casos fciles son todos aquellos que
interpretamos como una tarea de control o de vigilancia sobre un contrato
social; o en otras palabras, las tareas que permiten detectar a los tramposos.
Adaptado D. C. Dennet (1991): Darwins's Dangerous Idea; Evolution And The
Meanings of Life, Nueva York, Simon & Schuster, p. 488-489.

314

1 L.Comidesyj.Tooby(1989):"Evolutionary Psychology and the Generation of Culture",


part 11, "Case Study: A Computational Theory of Social Exchange", Ethology And
Sociobiology, Vol. 10, pp. 51-97.

En efecto. El esfuerzo, loable de por s, de encontrar la mejor metodologa para


ensear a pensar, coloca con frecuencia al investigador en una perspectiva
analtica que por principio le oculta la especificidad del pensamiento: su
carcter procesal, reflexivo y totalizante. La educacin para el pensamiento no
puede centrarse con exclusividad en el aprendizaje y el conocimiento
particular; el pensar conduce, como se ver adelante, a la exigencia interna de
ser "razonable"25
8.2.3 Saber reflexionar (o el desarrollo del intelecto)
As, para entender el fondo de la educacin liberal o formacin de la alta
inteligencia, es preciso ir ms all de lo instrumental, indagar por la naturaleza
y no apenas por los mecanismos del pensamiento. Tal es el enfoque de la
celebrada propuesta de la Fundacin Gulbenkian 26~ donde se entiende por
educacin liberal todo aquello que desarrolla al intelecto en tantos modos
esenciales del pensamiento como sea posible: lgico, emprico, moral y
esttico.
Con la expresin "modo de pensamiento" se alude a las maneras posibles pero
especficas como nuestra experiencia se estructura en torno al empleo de
smbolos pblicamente aceptados. Cada modo de pensamiento conllevara, por
lo tanto, una experiencia estructurada bajo alguna forma de esquema
conceptual. Experiencia estructurada que se expresara en smbolos, en el
lenguaje. Los smbolos, a su vez, proporcionaran una materializacin pblica
de los conceptos. En la medida en la cual aprendamos a utilizar los smbolos de
la misma manera, nos es posible compartir con otros los esquemas
conceptuales. 'La objetivacin del entendimiento es posible mediante un
reconocimiento de criterios comnmente aceptados para la utilizacin de los
trminos, aunque tales criterios no hayan sido nunca expresados de modo
explcito. En la medida en la cual los smbolos derivados de la experiencia
pueden ser utilizados para examinar la, o las siguientes experiencias, se tornan
posibles afirmaciones que resultaran verdaderas o falsas, vlidas o invlidas".
Cada "modo" es una conquista del espritu humano, inteligible gracias a los
rasgos de la realidad con los cuales se encuentra asociado, y en torno de los
cuales se constituye y organiza nuestro intercambio con el mundo. En sntesis,
los varios modos de pensamiento producen formas de conocimiento que son:
"enunciaciones bsicas mediante las cuales todo el conjunto de la experiencia
se ha tornado inteligible. Son un logro del espritu". A su vez, estos modos son
inteligibles entre s porque todos tienen criterios para separar las formas
verdaderas de las falsas, las buenas de las malas, las vlidas de las invlidas.

315

Por ende, adquirir conocimiento es hacerse consciente de la experiencia como


tal, organizada y hecha significativa en alguna modalidad completamente
especfica. Adquirir conocimiento es "aprender a ver", a experimentar el
mundo que, de otra manera, resultara desconocido.
Es aprender a poner orden en la experiencia dispersa.
Importa subrayar que no es lo mismo haber sido introducido a la 'Jerga" de
cualquier disciplina, o instrumentalizar un lenguaje especializado, que habitar
en el mundo donde dicha jerga o lenguaje tiene pleno sentido. Slo desde
dentro se puede tener la experiencia de sentido correspondiente y llegar hasta
la conciencia de su lmite. Aprender una disciplina, como aprender a hablar una
lengua, es mucho ms que aprender a utilizar un conjunto de signos
preexistentes sobre el campo respectivo. Es aprender a mirar desde una
ventana, a descifrar el mundo desde la perspectiva disciplinar correspondiente.
Por lo tanto no se trata de un adiestramiento mecnico.
Tambin importa subrayar que el pensamiento no es letra muerta. Ninguna
creencia ni argumento poseen valor si no convencen al sujeto que obra; si su
voluntad personal, esclarecida por la razn, no lo conduce a vivir iluminado por
la verdad. As, la voluntad de saber que impulsa el acto de pensar termina por
la aceptacin voluntaria de la verdad: aceptacin voluntaria o sea, opcin
tica. De suerte que el pensamiento racional implica una tica de bsqueda
incesante y abierta, de reconocimiento y compromiso con la verdad. La verdad
tiene un carcter intrnsecamente pblico y por eso, como dijimos, la tica de
la alta inteligencia es una tica de respeto y compromiso con lo pblico.
De esta manera puede decirse que la educacin liberal es una educacin
preocupada por el desarrollo del espritu a travs del "conocimiento reflexivo",
cualquiera sea la forma que ste adopte. No es, por lo tanto, un problema de
mayor o menor informacin en la persona; o de tipos de disciplinas por
asimilar; o de aceptacin pasiva de esquemas que proponga el profesor; sino
ms bien, corno ya se seal, toda "formacin general" que desarrolle el
intelecto en tantos modos esenciales de pensamiento como sea posible, y que
conlleva una tica de la verdad.
Esta perspectiva de anlisis da pie a nuevos interrogantes: cada "modo"
aprendido es una adiestramiento? Corresponde este ltimo a la naturaleza del
pensamiento? Cada modo o juego del lenguaje es identificable, y de qu
manera, con el ser ("1ogos")? El intento de responder este tipo de
interrogantes conduce a ms hondas exploraciones filosficas, algunas de las
cuales podr encontrar el lector especializado en el Recuadro 8.3.
Recuadro 8.3
ENTENDIMIENTO Y RAZN
(Un parntesis filosfico)

316

Hablar de conocimiento racional a propsito de la educacin liberal conlleva


una distincin, que no siempre se hace, entre entendimiento y razn. Distincin que ayuda a precisar el nivel exacto donde opera este tipo de formacin,
sin desconocer el espacio propio de las disciplinas, cuya racionalidad operante
es susceptible de distinguir, aunque no de separar, del procedimiento utilizado
o seguido por cada una de ellas para generar las teoras particulares en su
campo. Trascender esta ltima dimensin es ya un logro en el esfuerzo de
formacin del pensamiento, e ir de manera denodada hacia el fundamento de
todo lo particular; es buscar la unidad del conocimiento en las mltiples
disciplinas que alberga la universidad esto es,, encaminarse hacia lo "Uno" que
da organicidad a los saberes y capacidad de pensamiento y de reflexin a
quien en ello se empea 1
Cmo distinguir, entonces, entendimiento de razn? A este intento se
consagr buena parte de la filosofa del idealismo alemn, especialmente
Hegel, con una utilidad que sigue siendo vlida, independientemente del xito
o fracaso que se reconozca a su trabajo. Alcanzar claridad en torno a lo que se
considera vlido como "explicacin cientfica" en el campo de las ciencias de la
naturaleza y en las del hombre y definir el mbito propio del pensamiento,
como dira su antecesor en tal preocupacin (Kant), ms all de los lmites del
entendimiento finito.
En la perspectiva de Hegel, los contenidos de la conciencia estn constituidos
por el mundo de las representaciones (Vorstellungen). stas tienen un carcter
sensible y subjetivo, y permiten interiorizar los objetos, incorporarlos y servir
de punto de partida subjetivo al saber 2. Pensar consiste en tomar estas
representaciones y profundizar an ms sobre ellas. Las representaciones
constituyen el contenido del pensar; pero el trabajo sobre ellas las despoja de
su inmediatez para asumirlas en su especificidad. En adelante, la representacin no ser representacin de... sino representacin sin ms. El pensamiento desprovisto de los contenidos sensibles aparece ms all del mundo
de las representaciones. No es otra cosa que la representacin consciente, por
la mediacin del sujeto.
De aqu la necesidad de distinguir entre entender y pensar. Entender supone
un objeto (algo) y un sujeto; pensar es o hace referencia a la actividad pura:
pensar es una vuelta del sujeto sobre s mismo, sobre el contenido de sus
representaciones. El primero equivale a lo que Kant denominaba entendimiento y el segundo equivale a "razn", fundamento y origen de la
reflexin; actividad esta ltima que hace posible al entendimiento en su coherencia y con mayor razn a todo aquello que puede presentarse a la con ciencia como objeto 3
En el mbito del pensar se accede a la universalidad y a la necesariedad o
abandono de toda arbitrariedad, condiciones de toda "objetividad". Este es el
campo donde el conocimiento subjetivo se muestra como necesidad objetiva,
recuperando as la unidad global del mundo por la va del pensamiento.

317

El desarrollo de las tareas propias del pensamiento presupone una larga


educacin histrica, que muestre al individuo el "camino de la duda o de la
desesperanza" como los caminos del pensar; tambin presupone haber satisfecho las necesidades vitales, para que se despierte en el sujeto la necesidad desinteresada para acercarse desde la dinmica del pensamiento a las
intuiciones, a las imaginaciones y a los contenidos interesados del deseo, de
las pulsaciones; con la esperanza de que en el pensamiento se silencien los
intereses que agitan la vida y se abra el mbito del pensar libre de determinaciones 4.
En este sentido, devenir "ser pensante" es devenir "hombre libre", porque en
el despojarse de las limitaciones y ataduras, de manera consciente, se hace
posible la epifana de la libertad.
Esta sera la tarea de la educacin liberal como desarrollo de la vocacin de
verdad; ensear a pensar segn las "reglas de la universalidad" para aproximarse certeramente a una "objetividad", en un proceso que nunca termina.
Ya lo haba sealado Platn: el pensar no es ms que un dilogo del alma
consigo misma. Todo all est permitido mientras no se acuda, como jueces, a
la sensacin, a la intuicin, a la imaginacin y a la representacin como
criterios de verdad 5.
Pero lo dicho no es toda la verdad respecto de la tarea del espritu y de la
verdad universal. Pensar es un acto voluntario de bsqueda y aceptacin de la
realidad. Por lo tanto es una actuacin tica. Este es el ltimo grado de
coherencia inherente a la naturaleza intelectual del hombre, pero tambin su
lmite ltimo: razn, virtud y felicidad no se contraponen. Esta es la ciencia
verdadera y frente a ella no se niega ni se limita el esfuerzo de las ciencias
como procedimiento racional metdico frente a lo contingente; como estrategia de conocimiento que permite explicar, a travs de modelos, en concordancia con los problemas por explicar, los fenmenos que ocurren en la
experiencia. Al contrario, tal concepcin le otorga a las ciencias todo su valor
como instrumentos de descripcin, control y prediccin; como conjetura o
simplemente, al pensar de los hombres de ciencia, como "programas de
investigacin" (estructura terica que gua la futura investigacin) 6.
1 K. Jaspers (1959): 'La idea de la universidad, en La idea de la universidad en
Alemania, Buenos Aires, Suramericana, pp. 394-421.
2 G.W.F. Hegel (1970): Encyc1opdie de Sciences Philosophiques en Abrg, Pars,
Gallimard. Pargrafos 4-17
3 Ibid., pargrafo 6, p.77.
4. E, Flechismann (1972): La lgica de Hegel, Pars, Plon, pp.16 ss.
5 Ibid, pp. 25 ss.
6 Ver a este propsito: K. Nagel (1972): La estructura lgica de la ciencia, Buenos
Aires, Paids, Th. Kuhn (1962): La estructura de las revoluciones cientficas, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica; 1. Lakatos (1983): Metodologa de los programas de
investigacin, Madrid, Alianza Universidad, y L.E. Orozco (1996): Teora analtica de la
ciencia y dialctica, Bogot, Universidad de los Andes, ColTextos IDU.

318

Hay pensamiento, cualquiera que sea la disciplina o tema, cualquiera que sea
la estrategia o herramienta, cuando hay reflexin. Cuando se logra que, por el
acto de aprender, el estudiante encuentre sentido a las cosas, utilice lo que
conoce para encontrarle sentido al mundo que vive, que ve, que oye, que lee.
La mente humana entendida como pensamiento es, al decir de Dewey, "verbo
y no sustantivo. La mente es preocupacin, en el sentido de solicitud,
ansiedad. Como tambin es velar de forma activa por las cosas que necesitan
ser cuidadas; cuidado dnde pisamos, cmo actuamos, tanto en lo emocional
como en lo que pensamos"27
Demasiado a menudo, el intelecto cae en la racionalidad tcnica, regida por
normas aptas para situaciones cerradas y controladas. Al ser neutral y tomar
distancia, el intelecto resuelve problemas; calcula, llega a hacer preguntas,
saca conclusiones. Aunque este trabajo sin duda es muy importante, no es
suficiente si queremos que los jvenes participen activa y humanamente en el
mundo; que se comprometan, sigan haciendo preguntas y aprendan a
aprender. La reflexin vincula el pensamiento con el deseo para llegar a lo que
todava no es, al igual que con la imaginacin 28 . Este ir ms all expresa el
poder liberador de la educacin liberal, por medio de la formacin de la
capacidad de pensar. En este tipo de educacin ocurre que el educando
"descubre" en el acto creador, la "ocurrencia" del autor, del inventor, etctera.
El educando llega a encontrarse a s mismo en el acto de pensar de manera
insospechada. Este es el fin de todo aprender que de manera libre podr
conducir al ser humano por la va del pensamiento hacia una realidad inusitada
29

Por todo lo anterior, sugerimos que una formacin del pensamiento crtico, til
para el investigador y por ende para incrementar la inteligencia social y para
una poltica de la ciencia, significa ir ms all del dominio de temas o reas
especficas de las ciencias particulares y del desarrollo del nivel cognitivo.
Todos estos elementos exigen un sistema educacional que acepte los valores
de la ciencia y de la tcnica, que conozca sus alcances y lmites, y que pueda
comprenderlos y proyectarlos en una tica de la inteligencia.
8.3. Algunas directrices de poltica
Sea que la alta inteligencia se conciba como a) el saber en s, como b) el saber
pensar, o como c) el pensar en forma reflexiva, el reto para los sistemas
educacionales de Amrica Latina y el Caribe es sumamente grande. Ya no se
trata de universalizar la cobertura, y ni siquiera de lograr una calidad
aceptable: esta vez estamos ante el desafo de la excelencia. Los maestros
mismos tendran que ser profesionales que piensen cientficamente. Los
currculos y las metodologas de la enseanza tendran que apuntarse hacia el
saber liberador (el de los griegos), hacia las herramientas del pensar (el saber
instrumental), hacia la apropiacin de los varios modos de pensamiento (el
saber reflexivo). Los textos, materiales, computadores y dems recursos
pedaggicos habran de apuntalar decididamente este propsito. Y el entorno
de la escuela habra de ser ms y ms receptivo al ejercicio de la alta

319

inteligencia: nuestras sociedades -comenzando por sus lites- tendran que


valorar mucho ms la ciencia y la tecnologa para la construccin del futuro
colectivo.
En realidad se trata de un cambio cultural de largo aliento. Un cambio que no
se lograr fcilmente, por supuesto, ni nos vendr de la noche a la maana.
Pero, por distante que parezca la meta, hay que caminar con di reccin. Y, otra
vez, la educacin como proyecto pblico es la misma educacin para el
pensamiento creador y para la tica de la verdad. De suerte que este captulo
no propone cosas distintas de lo ya dicho en otros captulos; ms bien
recomienda que esas tareas se tomen en serio y que profundicen sobre las
dimensiones especficas de una educacin para la ciencia y la tecnologa. Tales
dimensiones se expresan tanto en el contenido de la educacin bsica y
secundaria, como, particularmente, en los papeles de la universidad.
8.3.1. Educacin para todos en ciencia y tecnologa
El principio nodal de una educacin para la alta inteligencia tiene que ver con
la pre-formacin del espritu cientfico en los niveles bsico y secundario.
Segn dijo el Captulo 6, la primera tarea de la escuela es desarrollar las
"competencias bsicas" es decir, los saberes y destrezas necesarios para
desempearse como un adulto autnomo, para el ejercicio de la ciudadana,
para la productividad en el trabajo, y para comprender la ciencia y la
tecnologa. A su vez, el alumno de secundaria debera rotar entre distintas
perspectivas y opciones disciplinarias es decir, debera acceder a todos los
modos esenciales del pensamiento.
De conformidad con las teoras ms recientes, el espritu cientfico se desarrolla
mejor a partir de los pre-conceptos, organizadores anticipados o esquemas
cognitivos sobre los cuales se va construyendo a base de aproximaciones
sucesivas. Estos esquemas -denominados "redes", "tramas" o ,mapas
conceptuales"- se establecen en funcin de las disciplinas o los modos de
pensamiento considerados. Algunos, por ejemplo, adoptan el enfoque de las
"inteligencias mltiples" y, ms concretamente, el de los varios 'dominios de
creatividad" que ha identificado Howard Gardner 30. Otros, dentro del llamado
enfoque "constructivista", sugieren una estrategia didctica basada sobre el
reconocimiento del error, donde el alumno a
travs del dilogo descubre las falacias de su propio razonamiento 31
De estas o similares maneras, se aspira a asegurar que todos los estudiantes
adquieran las actitudes y destrezas conducentes al pensamiento creativo y se
familiaricen con los cnones y mtodos de la indagacin cientfica y la
innovacin tecnolgica, comenzando por la conciencia de que el mundo es
comprensible y transformable. Una poblacin as educada permite asimilar las
prcticas sociales resultantes de la racionalidad tecno-cientfica, a tiempo que
provee una base ms amplia para reclutar investigadores y para consolidar la
esfera del inters pblico.

320

8.3.2. Universidad, ciencia y tecnologa


La seccin anterior se ocup de la "educacin liberal", distinguindola de la
"capacitacin profesional" descrita en otro captulo, y entendindola como un
proceso que desarrolla el hbito de pensar creativamente, ms que inculcar
destrezas o ensear disciplinas determinadas. Ahora bien, qu hacer para que
las universidades puedan cumplir mejor esta tarea, en una poca caracterizada
por la globalizacin -con los marginamientos y exclusiones que sealamos
pginas atrs-; por el fin de las certidumbres; por el predominio de la
complejidad y la fragmentacin; y por la urgencia de re-encontrarle sentido a la
vida individual y colectiva? Los autores de este Informe estamos muy lejos de
tener -o pretender tener respuestas para tamaos interrogantes. Ms bien, con
nimo provocativo, adelantaremos unas pocas sugerencias que quizs ayuden
a alimentar la reflexin y estimular la accin.
Una cosa, s, es indudable: segn toda la experiencia internacional, la
formacin de la alta inteligencia y la estrategia de desarrollo cientfico y
tecnolgico no pueden ser si no son, al mismo tiempo, una estrategia de
desarrollo universitario. Para abreviar, las universidades de Amrica Latina y el
Caribe -o, en todo caso, el subconjunto de instituciones que en el Captulo 7
propusimos llamar "facultades cientficas y humansticas,', ese '10% o 15%" de
entidades con real vocacin creadora- tienen que resolver hoy cuatro grandes
desafos en relacin con la alta inteligencia: a) El de educar para la ciencia y la
tecnologa a sus alumnos de pregrado; b) El de formar los investigadores
cientficos y tecnolgicos; c) El de hacer investigacin cientfica y tecnolgica, y
d) El de preparar las lites nacionales para administrar el inters pblico en
genuino inters pblico.
1.
Ciencia y tecnologa en el pregrado. La ciencia nace de una pareja
capacidad de asombro ante el mundo y de ensayar hiptesis racionales para
entenderlo y para cambiarlo. Para que la ciencia tenga vigencia social, esa
doble capacidad tienen que poseerla todos quienes pretenden acceso al
"saber" -y no slo al "saber hacer"- en un determinado campo disciplinario. Es
decir, todos los estudiantes de pregrado. As, la universidad est obligada a
completar y profundizar el proceso de socializacin en las actitudes, destrezas
y conocimientos conducentes a la legitimacin, al ejercicio y a la vigencia
social de la ciencia y la tcnica. Las acciones de mayor trascendencia, dada su
incidencia sobre la formacin de la alta inteligencia en cada pas, tienen que
ver con la revolucin en las metodologas de docencia y la actualizacin de los
respectivos campos disciplinarios. Sin profesores mejor formados, sin
bibliotecas bien dotadas, con laboratorios pobremente dotados, sin acceso a
las redes acadmicas y los sistemas de informacin transnacional, sin mecanismos de acreditacin y evaluacin rigurosos, sin vnculos ms orgnicos
con el sector productivo y la vida pblica de la nacin, no habr formacin de
una alta inteligencia ni desarrollo de la ciencia y la tecnologa.
2. Formacin de los investigadores. Una poltica especfica de la ciencia es ante
todo una poltica de formacin de cientficos. sta no es responsabilidad

321

exclusiva de las universidades; de hecho, una de las tareas crticas de


cualquier sistema nacional de ciencia y tecnologa es identificar y cultivar a los
cientficos del futuro, como hace el programa de 'Jvenes investigadores" que
describe el Recuadro 8.4. Pero en el mundo de hoy no es fcil imaginar un
cientfico sin educacin de posgrado. Y, a la inversa, la formacin de
investigadores es (o debe ser) la raison d'etre de los posgrados, sean ellos
maestras o, con mayor razn, doctorados. En efecto, como apunta Ben-David,
los investigadores dentro de cada disciplina conforman comunidades
acadmicas y profesiones en s mismas, diferenciables y diferenciados incluso
de las respectivas comunidad y profesin disciplinarias 32
. La transmisin del ethos y de las tcnicas que constituyen el saber investigar
no se reducen a las del saber ni tampoco a las del saber hacer; precisan, por lo
mismo, de ese entrenamiento peculiar denominado posgrado". Todo lo cual
significa que no hay posgrados si su calidad no se ajusta a los estndares
mundiales:

Recuadro 8.4
COLOMBIA: EN BSQUEDA DE JVENES TALENTOS
PARA LA INVESTIGACIN
Hernn Jaramillo S.
Colciencias
La formacin de capital humano constituye el vnculo central entre ciencia y
desarrollo. Con una formacin de alto nivel y de calidad, se logra producir y
socializar el conocimiento, generando ventajas permanentes para un crecimiento autosostenido y equitativo en el largo plazo.
Los recursos humanos, apoyados sobre una slida infraestructura de instituciones y activamente conectados con la sociedad nacional, constituyen el
denominado capital social de la investigacin y del desarrollo cientfico y
tecnolgico. La formacin de recursos humanos no es suficiente para promover
el conocimiento, la investigacin y el desarrollo. Se requiere de bases institucionales capaces de albergar esfuerzos de largo aliento; y estas instituciones
slo tienen vida real cuando interactan de modo sustantivo con otros sectores
y actores dentro de la sociedad.
Ahora bien, el rasgo caracterstico de la ciencia y la tecnologa contemporneas es la presencia colectiva de un nmero cada vez mayor de indivi duos, afiliados a instituciones del conocimiento (universidades, centros de
investigacin ... ) y a "redes multidisciplinarias de tarea", para contestar
preguntas o resolver problemas especficos de carcter "terico"o "aplicado".
La estabilidad de este proceso en el largo plazo est garantizada por la capacidad de reproduccin, consolidacin y ampliacin de la comunidad

322

cientfica; y es aqu donde la preparacin de jvenes investigadores juega un


papel capital.
Antes que del cientfico aislado o de la institucin formal, el avance del
conocimiento depende sobre todo de los "grupos de investigacin", entendidos
como el conjunto de investigadores, adscritos a la planta de una o de varias
entidades, comprometidos con uno o varios temas de investigacin en los
cuales han demostrado capacidad de producir resultados a travs de
publicaciones, obtencin de patentes o comercializacin de los productos de
investigacin. Para su permanencia en el tiempo, los grupos dependen de su
capacidad de ampliacin y reproduccin.
Para cumplir con las condiciones anteriores, es necesario que las comunidades
cientficas y los grupos de investigacin estn efectivamente vinculados con
los programas de formacin doctoral, con el entrenamiento de nuevos
investigadores, y con la bsqueda de jvenes talentos.
1 . Formacin doctoral y apoyo a los Programas nacionales de doctorado
La integracin de la ciencia y la tecnologa al desarrollo colombiano demanda
una base slida de profesionales y tcnicos, en todos los niveles de forma cin,
pero muy especialmente en el doctorado, debido a que el pas registra un
dficit importante de investigadores con alta calificacin. Para afrontar este
reto se estn combinando la formacin en programas doctorales en el exterior
y la formacin en doctorados nacionales.
La financiacin de estudios doctorales en el exterior es parte y reflejo de la
necesaria internacionalizacin de la ciencia y la tecnologa. Ella permite que el
alumno trabaje en la frontera del conocimiento y establezca relacin con los
grupos de excelencia de la comunidad internacional. Tambin permite que la
comunidad cientfica colombiar,2 interacte con grupos de investigacin en
diversas partes del mundo, y que se integre a las redes internacionales del
conocimiento.
La educacin doctoral dentro del pas requiere establecer y consolidar los
programas respectivos. Esta modalidad tiene la ventaja de formar al investigador en el espacio propio de los grupos, redes e instituciones nacionales,
y alrededor de temas o lneas de trabajo especficas del entorno colombiano. A
esto se aaden las consideraciones econmicas, no slo de costo directo sino,
en especial, del costo de oportunidad que implicara desaprovechar el perodo
de estudios doctorales -una fase de alta receptividad y productividad en la
vida del cientfico- para sensibilizarlo hacia problemas nacionales y aprovechar
sus aportes al desarrollo nacional.
El apoyo para crear, desarrollar o consolidar programas doctorales dentro de
Colombia, se decide segn los siguientes criterios: a) pertinencia social y
cientfica esto es, que corresponda a necesidades reales del pas o contribuya
con nuevos conocimientos en determinados campos del saber; b) existencia de
grupos de investigacin en el campo respectivo, con reconocimiento

323

internacional; c) existencia de lneas de investigacin activas dentro de las


cuales se puedan realizar las tesis de grado; d) disponibilidad de
infraestructura, recursos bibliogrficos actualizados y vinculacin a redes
telemticas; y e) relaciones nacionales e internacionales con entidades y grupos de investigacin pares, que faciliten el intercambio y pasantas de los
estudiantes en centros con diferente cultura cientfica.
Diferentes entidades nacionales contribuyen a financiar estudiantes de
maestra y doctorado, tanto en Colombia como en el exterior. El Instituto
Colombiano de Investigacin Cientfica y Tecnolgica, Colciencias -entidad que
ejerce la secretara tcnica del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa y
principal financiadora de la actividad de ciencia y tecnologa- ha contribuido a
la formacin de recursos humanos de manera fundamental. Entre 1992 y 1997
financi, por un monto cercano a los cincuenta millones de dlares, a 701
becarios colombianos, de los cuales el 93% cursaron o cursan programas de
doctorado y el 7% programas de maestra. La distribucin de los becarios por
reas del saber es como sigue: 32% en ciencias bsicas, 14% en ciencias de la
salud, 14% en ciencias sociales y humanas, 8% en desarrollo industrial, 7% en
medio
ambiente
y
hbitat,
6%
en
electrnica,
informtica
y
telecomunicaciones, 6% en energa y minera, 5% en ciencias agropecuarias,
5% en biotecnologa y 3% en ciencias del mar.
La seleccin de los becarios se gua por los Planes Estratgicos de los
diferentes Programas Nacionales de Ciencia y Tecnologa, y se hace en estrecha interrelacin con las universidades, los centros y grupos de investigacin del pas, quienes presentan y avalan los candidatos, cuya escogencia
depende de tribunales acadmicos de la ms alta respetabilidad y de acuerdo
con criterios mundiales de excelencia.
Colombia cuenta actualmente con 28 programas de doctorado. Este proceso
de construccin se ha logrado al articular el apoyo institucional al programa
como tal, con el financiamiento de proyectos de investigacin, el capital
semilla suministrado a los grupos de investigacin que soportan los
doctorados, y la provisin de becas para los mejores estudiantes.
2. Formacin de jvenes investigadores: construyendo una masa crtica
La esencia de este programa de Colciencias consiste en acercar talentos jvenes al quehacer de la ciencia, mediante su temprana vinculacin a grupos
de excelencia y a travs de becas-pasanta para aprender haciendo. El programa tiene mltiples y significativas externalidades: a) El inicio, sobre bases
slidas, de un sentido de pertenencia a la comunidad cientfica; b) La
reproduccin del grupo de investigadores y, por tanto, una forma esencial de
consolidarlo; c) La permanencia de los grupos y la continuidad de sus lneas de
investigacin; d) La construccin de escuelas de pensamiento; y e) La creacin
de masas crticas para alimentar y enriquecer los programas de maestra y
doctorado.

324

Entre 1995 y 1997 fueron apoyados 394 jvenes recin graduados, de 25 aos
de edad en su gran mayora, para realizar pasantas de entre 1 y 2 aos en
grupos de investigacin de excelencia. La inversin hasta ahora realizada est
cerca a los US$ 2.750.000, una suma exigua si se consideran la cobertura y
potencia] del programa. 24 centros y 46 grupos de investigacin hospedan a
estos jvenes, en las siguientes reas del conocimiento: 28% en ciencias
agropecuarias, 23% en ciencias sociales y humanas, 18% en ciencias de la
salud, 15% en ciencias bsicas, 7% en medio ambiente, 7% en desarrollo tecnolgico e industrial y 4% en biotecnologa.
La vinculacin de estos jvenes a los centros y grupos de investigacin de
excelencia es una forma de crear masas crticas en ambientes institucionales
favorables para el quehacer cientfico y tecnolgico, que ha permitido iniciar la
formacin de recursos humanos en reas y disciplinas crticas para el
desarrollo del pas.
3. Buscando nuevos talentos
Con el propsito de determinar y aprovechar la capacidad de los universitarios
colombianos para la investigacin cientfica, se ha iniciado una 'bsqueda del
investigador del futuro' 1 en 56 universidades, que contaban con 82.381
estudiantes entre el quinto y el dcimo semestre en programas de ciencias
bsicas, ciencias sociales y humanas, e ingeniera e innovacin tecnolgica.
Mediante la aplicacin inicial de un cuestionario de 16 factores de personalidad
-16PF- se determinaron los perfiles psicomtricos de 251 investigadores y
profesores en las reas antes mencionadas, con el fin de establecer el marco
de referencia para seleccionar los universitarios. Para el estudio se tom una
muestra de 2.448 estudiantes a quienes les fue aplicado el 16PF, y fueron
preseleccionados aquellos con un perfil comparable al de los investigadores en
su respectivo campo, basndose en dos mtodos, a saber: probabilidad de
pertenencia al grupo y clasificacin con base en el mtodo de redes
neuronales. Un total de 251 (10.3%) estudiantes tuvieron una alta calificacin
en ambas pruebas. Estos estudiantes fueron sometidos a una entrevista
estructurada, conducida conjuntamente por un psiclogo y un cientfico del
rea, y calificados segn su grado de inters por la investigacin y el progreso
cientfico (40% de la nota), sus habilidades (30%) y cualidades personales
(30%). Sobre la base de estos puntajes, los jvenes se clasificaron en tres
grupos: 103 excelentes (nota en la entrevista igual o mayor a 4.75 sobre 5.00),
69 buenos (nota entre 4.00 y 4.75) y 79 que no aplicaban.
Como se indica en el informe de campo "al comparar los perfiles de los
investigadores que sirvieron de marco al estudio con los universitarios excelentes, se encontr que estos ltimos, compartan con aqullos, y en veces, los
superaban en muchas de las cualidades requeridas para el trabajo investigativo, tales como la autoestima, la capacidad de raciocinio y crtica,
objetividad, independencia de criterio y fuerza para ejercer liderazgo. Ello

325

significa que se cuenta con un grupo importante de jvenes que pueden


convertirse en los investigadores del prximo milenio".
El impacto del estudio es importante. Las universidades estn empezando a
replicar en sus propios mbitos la metodologa y la bsqueda de nuevos
talentos potenciales para la investigacin. Y adems, a los jvenes ya detectados se les empiezan a brindar apoyos especiales, como hacer flexibles sus
programas curriculares para permitir su inmediata vinculacin a grupos de
investigadores.
Colciencias por su parte ha puesto en marcha un programa de seguimiento de
los estudiantes clasificados entre excelentes y buenos para que, en el
momento de su graduacin, vayan teniendo la posibilidad de ingresar a los
centros y grupos de investigacin de excelencia dentro de pas y, a su vez,
para que se vayan convirtiendo en los futuros candidatos a los programas de
becas doctorales. En ciencias bsicas, de 99 estudiantes entrevistados, 49
fueron clasificados excelentes y 26 buenos; en ciencias sociales y humanas, de
46 entrevistados, 20 fueron excelentes y 14 buenos; en ingenieras e
innovacin, de 106 seleccionados para entrevista, 34 fueron excelentes y 29
calificados como buenos. Es un semillero de 172 talentos, 172 motivos de
esperanza.
1 Corporacin para Investigaciones Biolgicas ~-CIB-, y Psinergia. "En bsqueda del
investigador del Futuro". Programa auspiciado por Colciencias y Ascun, Medelln, Co

lombia, 1998.

a) Calidad de los docentes-investigadores. Quienes integren la cspide del


sistema -cientficos de status y remuneracin internacional deben estar sujetos
a la competencia y a la evaluacin internacionales: ctedras por concurso,
contratos temporales inicialmente, jurados internacionales para su
reclutamiento y ascensos, y para calificar sus proyectos, sus publicaciones o
sus cursos. Debera tambin crearse la "Carrera" o el "Registro" Nacional del
Investigador -a partir de los aciertos y los errores en modelos como los de
Argentina, Brasil, Costa Rica, Mxico o Venezuela 33_ para poder certificar y
estimular debidamente la calidad de los cientficos;
b)
Calidad del egresado. A ttulo de ilustracin, baste con enumerar los
requisitos para un doctorado de validez internacional, como el que se ofrece en
los Estados Unidos: i) Varios aos de estudio posgraduado, con al menos dos o
tres aos de residencia de tiempo completo; ii) Dominio de dos o tres
subdisciplinas, demostrado mediante exmenes comprensivos ante profesores
establecidos en cada materia; iii) Competencia en investigacin, demostrada
tanto en una serie de cursos como en la disertacin, y iv) Produccin
independiente de un trabajo de investigacin escrito y defendido ante los
cientficos ms reconocidos en las materias colindantes con el tema 34

326

c)
Calidad del programa. Sobre la base de los requisitos precedentes, los
doctorados deben estar sujetos a sistemas de acreditacin internacional
especialmente rigurosos, pues en materia de calidad, la ciencia es una sola.
3. Investigacin en la universidad. La triple estrechez que afecta el ejercicio
de la investigacin cientfica en las universidades, reclama un conjunto de
medidas de carcter acadmico, institucional y financiero, que de modo
suscinto se enunciaran as:
a)
Medidas acadmicas. Como insistiera el Captulo 6, no todas las universidades tienen real vocacin o posibilidad para la ciencia. As, los esfuerzos
deben concentrarse en universidades, facultades individuales, programas o
grupos cientficos de excelencia, que adems puedan servir como
dinamizadores del sistema, mediante pasantas, actualizacin de docentes,
redes de tarea, comunidades virtuales y otros mecanismos de este tipo. El
doctorado debe preservar su compromiso de fondo con la ciencia. Para esto
hay que evitar su proliferacin y, otra vez, concentrarse en las universidades
de excelencia, combinar recursos de varias instituciones y apuntalarlos sobre
las comunidades y los grupos cientficos ms slidos de cada pas.
b) Medidas institucionales. La buena ciencia nace de la congruencia entre los
cinco elementos que hacen la ciencia: el cientfico, su problema de
investigacin, su grupo, su institucin y su ambiente social La institucin
(universidad, en este caso) es un hbitat que intermedia recursos y posee
rutinas socio-administrativas ms o menos "amigables" para la ciencia. As,
como indican estudios recientes (Recuadro 8.5) la universidad debe adecuar
sus sistemas de incentivos, su cultura organizacional y sus prcticas
administrativas a las necesidades especficas del quehacer investigativo.
c)
Medidas financieras. La inversin nacional en ciencia y tecnologa
debe aumentar en forma muy considerable. Las propias universidades han de
asignar una mayor proporcin de su presupuesto a la investigacin, como tanto
se ha dicho. El sector privado debe intensificar sus esfuerzos de 1 y D, en esta
poca de globalizacin de la competencia. Y, an en tiempos "neoliberales", el
Estado debe practicar un "activismo tecnolgico", que incluye los estmulos y
subsidios examinados en el Recuadro 8.6. Pero adems, y con el fin de evitar
desperdicios y filtraciones, los recursos para investigacin cientfica y
tecnolgica deben ser: i) Asignados sobre la base de programas y proyectos
especficos; ii) Por concurso de mritos; iii) Adjudicados y supervisados por la
comunidad acadmica local e internacional, y iv) Desembolsados contra
resultados.
Recuadro 8.5
LA CIENCIA ES UNA COINCIDENCIA

327

La investigacin cientfica o tecnolgica de buena calidad no se produce fcilmente. Al revs: la buena ciencia o la buena tecnologa resultan de una
compleja combinacin de cinco conjuntos de factores que deben reforzarse
recprocamente. Esta es la conclusin principal de 37 estudios de caso en
profundidad, llevados a cabo en 20 pases de Amrica Latina; 6 de las entidades examinadas se dedican a las ciencias bsicas, 4 a las ciencias de la
salud, 5 a las ciencias sociales, 13 a la tecnologa agropecuaria y 9 a la tecnologa industrial 1.
Los cinco factores identificados pueden llamarse el "cientfico", el "proyecto de
saber", el "grupo", la 'institucin" y el "interlocutor". Hay ms ciencia y mejor
ciencia cuando estos cinco factores: a) son congruentes, "coinciden" o se
refuerzan entre s -es decir, cuando todos ellos apuntan en un mismo sentido o
direccin-, y b) cuando esa direccin es la de una productividad intelectual
intensa y rigurosa.
Las dos condiciones anteriores no se renen a menudo. Por eso, en las
llamadas "instituciones cientficas y tecnolgicas" abundan las incongruencias
y las congruencias no ptimas. Por ejemplo: no hay congruencia si el
"investigador" de hecho tiene que dedicarse a dar clases para sobrevivir; hay
congruencia no ptima si "todo est hecho" para vivir plcidamente del erario
pblico, en vez de dedicarse a producir saberes nuevos. Estas situaciones por
supuesto resultan en menos ciencia o en ciencia menos buena.
Ms que un rasgo individual o aislado, cada uno de los cinco factores es en
realidad un conjunto de variables pertenecientes a un cierto mbito, as: a)
"Cientfico" quiere decir el investigador con una formacin, una vocacin y una
tentacin; b) 'Proyecto de saber" quiere decir una lnea de investigacin, un
mtodo y una intencin; c) Grupo" quiere decir una solidaridad, un liderazgo y
una estrategia; d) 1nstitucin" quiere decir un hbitat, unos recursos y unas
rutinas socioadministrativas, y e) 1nterlocutor" quiere decir unos jueces, una
legitimidad y una clientela.
El cientfico
El cientfico es, como mnimo, un investigador conformacin avanzada. Y no
basta con el ttulo profesional ni con el dominio sustantivo de la disciplina; se
necesita la socializacin en los valores y destrezas peculiarsimos del investigador en el campo respectivo. Se requiere un posgrado intensivo en investigacin (el Ph.D., el "post-doc") o la inmersin activa y exigente en el
respectivo grupo de investigacin.
Es posible distinguir tres tipos de orientacin de los "cientficos" hacia su
trabajo. La ciencia como mera ocupacin es la de los burcratas "infiltrados"
en entidades de investigacin. El oficio de la ciencia consiste en aplicar de
modo competente las herramientas de la disciplina a recolectar, procesar y
analizar datos nuevos, pero no saberes nuevos. La ciencia como proyecto de
vida o como vocacin es el afn de producir saberes nuevos, y sobre todo

328

consiste en derrotar la tentacin de hacer menos ciencia, de hacerla menos


buena o de desertar el camino de la ciencia.
En efecto, la vocacin cientfica es una "apuesta" sumamente improbable: el
cientfico debe ser "original" -descubrir o inventar algo nuevo pero debe
hacerlo con la camisa de fuerza que representan los mtodos ; saberes ya
establecidos. Por eso es tan grande la tentacin de abandonar la carrera
cientfica; mxime cuando la formacin o reputacin de ser un cientfico suele
servir como "trampoln" para otras carreras en la consultora, en la
administracin o en la poltica, como sucede tan a menudo en nuestros pases.
El proyecto de saber
Cada investigacin, cada grupo de investigadores y cada entidad dedicada a la
ciencia o la tecnologa tiene un campo, lnea o pregunta de indagacin
especfica, un mtodo ms o menos propio y una intencionalidad final. Este
paradigma" tiene efectos decisivos sobre el tipo de prcticas y sobre las
congruencias" resultantes.
Concretamente, los 37 estudios de caso muestran claras diferencias en la
dinmica de investigacin, segn que las respectivas instituciones se dediquen
a: a) Las ciencias "duras" o las ciencias "blandas"; b) La investigacin "bsica"
o la "aplicada'; c) El enfoque "disciplinar" (por ejemplo, microbiologa) o el de
"resolver problemas" (por ejemplo, inventar una vacuna); y d) Las disciplinas
"universales" (por ejemplo, fsica) o las 9ocales" (por ejemplo, economa).
Ms an, dentro de una determinada disciplina, el cambio de "paradigma"
tiene consecuencias importantes. El caso de la salud ilustra este punto. Bajo la
ptica "higienista" de comienzos de siglo (cuando la enfermedad era atribuida
a factores ambientales), el "centro de investigacin" tpico era un laboratorio
de control infeccioso~parasitario. Bajo el enfoque "clnico" de mediados de
siglo (cuando la enfermedad ya se atribua a disfunciones internas), la
investigacin tendi a desplazarse hacia los hospitales, mientras los "centros
de investigacin" se dedicaban a las disciplinas paraclnicas. Por ltimo, el
modelo de los servicios de salud en los sesenta y la masificacin de la
medicina en tiempos recientes, acentan la importancia del monitoreo
estadstico desde los "centros de investigacin" en salud, a tiempo que sus
actividades de servicio se hipertrofian en perjuicio de la investigacin propiamente dicha.
El grupo
El cientfico no trabaja solo, sino que pertenece a un "grupo de investigacin"
integrado por sus mentores, sus colegas y sus asistentes en una o varias
instituciones. El grupo es la fuente de apoyo intelectual y, ms an, de lealtad
emocional y de poder poltico para avanzar en la propia carrera y para obtener
el reconocimiento de la comunidad acadmica y la sociedad en general. Los

329

grupos ms homogneos y ms solidarios son los ms eficaces. La ciencia


necesita convencer, entrenar, movilizar y prolongarse en el tiempo.
El grupo de investigadores puede ser gobernado por un ideal "puramente
cientfico', por un sentido social de "misin", o por el simple y pedestre sentido
de supervivencia. A cada uno de estos tres "proyectos" corresponden una
forma y un nivel de congruencia enteramente distintos. Pero en todos los casos
se revuelven la tarea propiamente acadmica con la demarcacin de lealtades
y con la brega poltica.
El liderazgo en los grupos de investigacin parece constar de dos dimensiones,
una conceptual y otra estratgica, la del innovador intelectual y la del
"empresario de la ciencia". Ambas dimensiones tendran que reunirse en la
misma persona (y esto explicara en parte la rareza del xito), aunque a veces
se trate de dos lderes en colaboracin muy estrecha.
Con un liderazgo a su cabeza, el grupo va desarrollando una estratega de
consolidacin interna, de colonizacin de espacios al interior de una o varias
"instituciones", de ganar apoyos del "interlocutor", de competir, en fin, ventajosamente con otros grupos ya establecidos o en proceso de emergencia. Si
bien las estrategias difieren de un caso al otro, cinco o seis hitos parecen ser
comunes a los procesos con mayor xito. Se da primero una definicin clara
del problema, una delimitacin atinada del mbito epistmico y la "misin" del
grupo; a partir de esta definicin ser posible construir identidad y autonoma.
Se da luego la bsqueda de un espacio institucional propicio -los fundadores
abandonan la universidad donde trabajan, crean una entidad ad hoc, redefinen
el organigrama...- En tercer lugar, se negocia un "contrato" tal que la
"administracin" quede subordinada a las necesidades del grupo y no al revs.
Cuarto, el grupo publica de modo profuso: no existe la ciencia clandestina.
Quinto, y paralelamente, se generaliza y consolida el reconocimiento de los
pares locales al principio y luego mundiales. Sexto, el grupo atrae y socializa
intensamente a una segunda generacin esto es, ',institucionaliza" su proyecto
de saber.
La institucin
Cada institucin cientfico~tecnolgica es un hogar para la investigacin. Pero
distintos tipos de instituciones resultan ms o menos hospitalarios para
distintos cientficos, proyectos de saber o grupos de investigacin, de suerte
que en los estudios de caso se encuentran seis diferentes "tipos" institucionales, a saber: a) universidades (o unidades especializadas dentro de una
universidad); b) institutos pblicos de investigacin; c) establecimientos de
servicio pblico que incluyen actividades de investigacin; d) institutos de
carcter gremial; e) centros privados de investigacin, y f) unidades de promocin y coordinacin de redes cientficas. Cada uno de estos hbitat tiene
ventajas y desventajas peculiares para la investigacin cientfica y tecnolgica
de cada tipo (por ejemplo, la investigacin en una entidad gremial suele estar
bien financiada, pero tiende a sufrir de cortoplacismo).

330

La ciencia necesita de una infraestructura administrativa y una capacidad de


gestin que formalice el acceso a los recursos externos -dinero, informacin,
reconocimiento-, interacte con los usuarios y proveedores, y organice el flujo
de productos organizacionales -pagos, publicaciones, visibilidad acadmica y
social- Pero, "hacia adentro", es esencial que la institucin premie
inequvocamente el mrito cientfico, refuerce los valores vocacionales del
investigador y le cierre el paso a las tentaciones y las fugas.
As, cada institucin es en realidad un espacio de transaccin entre el cientfico
y la sociedad global (o ms precisamente, el "interlocutor"). Por eso, el buen
diseo organizacional consiste en entrecruzar de manera adecuada: a) Los
insumos o restricciones que la organizacin recibe del medio ambiente, con b)
Los medios que la entidad pone a disposicin del cientfico y los estmulos o
"seales"
que
le
propone. Las
instituciones
que
no
resuelven
satisfactoriamente esta transaccin no son espacios frtiles para la ciencia.
El interlocutor
Toda investigacin cientfica est sujeta al escrutinio de jueces; y el tipo de
investigacin que se practica depende estrechamente del tipo de jueces que
se desee. Algunas instituciones latinoamericanas producen ciencia de corriente
principal y calidad mundial, avalada por la academia internacional; otras
aplican estndares mundiales a estudios "latinoamericanistas"; las de ms all
buscan adaptar tecnologas extranjeras, o pretenden apoyar la toma de
decisiones locales; incluso algunas se rehsan a publicar (es decir, pasan por
entidades cientficas sin serlo).
Pero la legitimidad es el taln de Aquiles de la investigacin cientfica y
tecnolgica en Amrica Latina. En los pases desarrollados -donde no cabra
vivir de saberes importados, donde existe una "inteligencia social", donde la
universidad es una institucin cardinal- la ciencia se legitima desde la ciencia
misma. La comunidad acadmica cuenta con un sistema sofisticado de
salvaguardias, con un andamiaje institucional y con un alto grado de
autonoma para escoger y financiar nuevas lneas de investigacin, nuevos
paradigmas y hasta nuevas disciplinas o profesiones; as, la ciencia tiene 1
masa crtica" bastante para auto -propulsarse en gran medida. No sucede lo
mismo en nuestros pases, donde cada nuevo emprendimiento cientfico parece necesitar de un impulso exgeno y ad hoc.
En efecto, si hubiera que sealar una sola constante en los 37 estudios de
caso, probablemente sera esta: cada institucion cientfica exitosa necesit y
necesita de un patrocinador, de un actor social delimitado y ajeno a la comunidad acadmica que le dio y le d legitimidad e impulso. Necesita de un
usuario o de un cliente. Y el mayor secreto del xito institucional radica en
hacerse a un 'nicho social", en encontrar y cultivar un "interlocutor" capaz y
dispuesto a sostener el esfuerzo.

331

igual que los seres vivos, las instituciones dedicadas a la investigacin


cientfica y tecnolgica tienen que adaptarse al medio que las rodea.
1 Los estudios se presentan y analizan en H. Gmez y H. Jaramillo (eds): 37 modos de
nacer ciencia en Amrica Latina, Bogot, Tercer Mundo, 1997.

4.
Educacin para el inters pblico. La ciencia exige probidad. Y la engendra. Si la educacin universitaria desarrolla l hbito reflexivo del estudiante, si
le ensea a pensar en forma crtica, l o ella entender los lmites del saber,
apreciar los intereses vinculantes del investigador, captar sus ataduras
sociales, y percibir ms fcilmente el vnculo entre conocimiento y prctica,
conocimiento e historia, conocimiento y verdad. En una palabra, la formacin
cientfica se proyecta en la formacin tica y engendra no slo una vida
conforme a la verdad, sino conforme al bien y a la justicia. Por eso, an si no se
dedica luego a la ciencia como tal, quien haya sido expuesto a este tipo de
formacin est en mejores condiciones para integrar las "lites nacionales": se
habr educado para la alta inteligencia, para la captacin anticipada del
devenir, para intrepretar y administrar el bien pblico, para lograr que nuestros
pueblos logren el puesto que necesitan y merecen dentro de la nueva sociedad
global del conocimiento.
Recuadro 8.6
ESTADO, CIENCIA Y TECNOLOGA
De la teora econmica se desprende una imagen bastante ntida acerca de la
mejor divisin del trabajo entre el Estado y el sector privado en materia de
ciencia y tecnologa. A partir del influyente escrito de Arrow 1 se han ido
precisado tres razones bsicas que reclaman la presencia del Estado en el
mundo de la ciencia y la tecnologa: a) El riesgo consustancial a las actividades
de investigacin y desarrollo -riesgo "tcnico", tanto como "comercial" hara
que el sector privado subinvirtiese en el rea; b) Las externalidades ' o
beneficios no susceptibles de apropiacin, tienden a desalentar el esfuerzo
privado, y c) Las indivisibilidades de oferta o elevados mnimos de inversin en
ciertos casos crticos, desbordan la capacidad financiera de los particulares.
Pero estas tres circunstancias son cuestiones de grado, de suerte que no
excluyen sino que en efecto exigen la iniciativa privada: el riesgo, como apunta
Freeman 2 , disminuye a medida que se avanza de la investigacin bsica a la
investigacin aplicada; hay mecanismos sustantivos y eficaces -patentes,
secreto industrial, capacidades complementarias de manufactura y mercadeo...- para la apropiacin privada de las innovaciones; y hay campos de
investigacin cuya escala de gasto no resulta excesiva para el sector privado.
La fuerza de los hechos ha coincidido, en este campo, con los postulados de la
teora, de suerte que slo tuvieron xito los pases que tomaron en serio el
papel de la ciencia y respetaron aquella divisin del trabajo para impulsarla.
As, tanto en los casos "clsicos" de Estados Unidos o Europa como en los
casos "emergentes" tipo Japn o Corea:

332

a) Los descubrimientos e innovaciones han sido obra de cientficos (no de


burcratas) y la competencia entre empresas privadas (por mercados domsticos o externos) ha mantenido en movimiento la frontera tecnolgica; an
en el caso de la gran excepcin -la URSS- fue la competencia la que determin
su principal logro -el de las ciencias militares y del espacio-;
b) La intervencin del Estado se ha concentrado en tres frentes muy especficos. Primero, estimular la educacin cientfica y asegurar la disponibilidad
de recursos humanos altamente calificados, como se explica en el texto de
este captulo. Segundo, financiar la investigacin bsica y la de gran escala,
donde el sector privado tiende a subinvertir. Tercero, crear y preservar un
marco jurdico-administrativo y un clima macroeconmico propicios para la
innovacin cientfico -tecnolgica.
A la luz de la experiencia de muchos pases, deberan optimizarse las ventajas
comparativas de los distintos tipos de intituciones cientficas as:
a)
Los institutos y laboratorios de propiedad estatal deben especializarse
en la investigacin y desarrollo referentes a la seguridad nacional, y a ciencias
aplicadas de gran escala y alto impacto social (para mayor precisin:
agricultura, salud pblica, energa y medio ambiente);
b)
La investigacin en ciencias bsicas (esto es fsica, qumica y biologa)
puede adelantarse ventajosamente en laboratorios universitarios o de propiedad mixta;
c)
Para el desarrollo tecnolgico en campos "1ow-tech" (es decir: qumicos
bsicos, hierro-acero, petrleo, electricidad, commodities agrcolas e industrias
de primera o segunda generacin como textiles y automotores) los centros de
la empresa privada o los entes mixtos gobierno-gremio parecen ms
adecuados;
d)
Por su mayor proximidad a las ciencias bsicas en cambio, la nueva
investigacin "high~tech" (compuestos, superconductores y otros materiales
nuevos; microelectrnica, fotnica e ingeniera de sistemas; farmacutica y
nueva qumica; biotecnologa
e ingeniera gentica) parece requerir la
3
copresencia de la universidad .
En todos los casos, el Estado juega el papel crucial e imprescindible del
fomento, bien mediante transferencias directas, bien mediante estmulos
tributarios, crediticios y similares. Y en los casos ms recientes de despegue
Japn, Corea, Israel...- el xito ha pasado por la creacin de institutos o
entidades que hacen de puente "entre la academia y la industria, entre lo
tradicional y lo contemporneo, entre lo domstico y lo internacional,, 4.
Adems de educar y subsidiar, el Estado debe mantener un clima adecuado
para el desarrollo cientfico y tecnolgico. Como tambin muestran los casos
de Japn o Corea, de Brasil o de Mxico, un "clima" conducente a la

333

modernizacin cientfico -tcnica en esencia consiste en construir el "sistema


nacional de innovacin" o sea "un espacio institucionalmente abierto y variado
que favorece encuentros de muy diverso tipo entre los mltiples factores y
agentes que intervienen en la generacin, difusin y utilizacin de
innovaciones"5. Los ingredientes de ese clima son:
a) Un buen diseo institucional de las agencias pblicas dedicadas a ciencia y
tecnologa de suerte que ellas no estn constreidas a una actuacin .
sectorial" o a la tramitacin burocrtica, sino que puedan ser matriz del .
sistema nacional de innovacin";
b) Un rgimen legal y financiero funcional y gil, tal que administre de modo
pragmtico y flexible el dilema eje de las polticas cientficas y tecnolgicas: si
se exagera el estmulo o la proteccin a quien innova, se crea en su favor una
cuasi-renta que merma la competencia y frena as nuevas innovaciones (el
caso de la clsica 1ndustria naciente" en Amrica Latina); y si falta proteccin
o estmulo, sencillamente faltan innovaciones;
c) Un manejo macroeconmico favorable a las actividades de investigacin y
desarrollo, donde estn incluidos el manejo de los precios relativos, la apertura
de doble va a la competencia internacional y los regmenes de patentes,
regalas e inversin extranjera;
d) Una gestin tecnolgica "activista" y agresiva, a cuya cabeza se encuentre
el Estado. El primer ejemplo es por supuesto Japn, donde el Consejo de
Ciencia y Tecnologa tiene la autoridad y la presencia que en un pas de
Amrica Latina o el Caribe tendra el Gabinete o el Consejo Plenario de
Ministros, y donde las varias agencias de ciencia y tecnologa, con el MITI
(Ministerio de Comercio Internacional e Industria) al frente, ejecutaron primero
la famosa estrategia de copiar tecnologa extranjera y hoy la de negociar
alivios tributarios, excepciones a la ley antimonopolios o megaproyectos tipo
SMF -Sistema de Manufactura Flexible, con tcnica lser- o "C5"
-Computadores de Quinta Generacin- El segundo
1. K. Arrow: Economic We1fare and the Allocation of Resources for Invention, Princeton,
University Press, 1962.
2. C. Freernan: La teora econmica de la innovacin industrial, Madrid, Alianza
Editorial,
1975.
3.
Aunque clasificar las ciencias sea tal vez una sinsalida epistemolgica y aunque
cualquiera de las abundantes propuestas sea tan discutible, aqu se acoge la bien
decantada frmula de Abdus Salam: Notes on Science, Technology and Science
Education in the Development of the South, Maputo, The Third World Acaderny of
Sciences, 1989.
4.
H. Sup Choi: Science and Technology Policies in the Industrialization ofa
Developing Country, Korean Approaches, Ginebra, ONU, 1995 (policopiado).
5.
La definicin es de 1. valos G.: "Papel del Estado en el proceso de innovacin
tecnolgica",
Conceptos
generales
de
gestin
tecnolgica,
Santiago,

334

BID-SECAB-CINDA, 1989, T. 2, p.73. ejemplo es Corea, donde tambin el

Ministerio de Ciencia y Tecnologa y el Consejo Nacional de Promocin de


Exportaciones tienen rango poltico de primer orden, y donde la contratacin
tecnolgica de la ms diversa ndole tiene casi el carcter de obsesin 6
6.
Buenos resmenes de la por dems copiosa literatura dedicada a Japn y Corea
se encuentran respectivamente en L. Lynn, "Jaranees Research and Technology Policy",
Science, 11, 1993, pp. 296-301, y en H. Sup Choi, cit.

-------------1 Conferencias durante su primer ao como profesor en la Universidad de Harvard,


recopiladas en A. N. Withehead (1925): Scienceand The Modern World, en Philip W.
Woetz: (1990) Philosophy And Religion: Selections From the XXth Century (segunda
edition), Chicago, Encyc1opedia
Britnica.
2 J. Ortega y Gasset (1929): La rebelin de las masas, Madrid, Revista de Occidente,
1960 (trigesimocuarta edicin), p. 132.
3
Banco Mundial (1989): Qu determina la rata de crecimiento y el cambio
tecnolgico?, World Bank, Washington D.C.
4 Esta es la formulacin clsica de C.Wright Mills (1956): The Power Elite, Nueva York,
Oxford University Press, pp. 17 ss.
5 El carcter pblico de la ciencia explica en gran medida el nfasis de sus practicantes
y analistas sobre la medicin rigurosa, la experimentacin controlada, la formulacin
matemtica, la publicacin de los resultados, la evaluacin de pares y otros muchos
atributos de la ciencia o prcticas de la comunidad cientfica; J. L. Casti (1989):
Paradigms Lost; Tack1ing the Un answered Mysteries of Modern Science, Nueva York,
Avon Books, pp. 55 ss.
6 C. H. de Saint Simon (1975): El sistema industrial, Madrid, Ediciones de la Revista del
Trabajo.
7
Brasil, Mxico y Argentina concentran el 75% del gasto regional total en
investigacin, el 66% de los cientficos, el 72% de los alumnos de posgrado, el 67% de
los autores cientficos, el 90% de las patentes y el 92% de la exportaciones de
tecnologa, segn datos que hace unos aos recolectaron F.R. Sagasti y C. Cook (1985):
Tiempos difliciles; ciencia y tecnologa en Amrica Latina durante el decenio de los SO,
Lima, Grade (polcopiado).
8 Esto, segn datos un poco menos actualizados; J. Annerstedt: "The Global R & D
System: Where is the Third World?", en J. Annerstedt y A. Jamison (eds) From Research
Policy to Social Intelligence, Hong Kong, Macmillan, 1988, pp. 128-141.
9 A. M. Cetto y H. Vessuri: "Amrica Latina y el Caribe", en Unesco (1998): Informe
Mundial de la Ciencia (en edicin), pp. 4 y 19.
10 Este argumento se desarrolla con ms detalles en H. Gmez (1992): Ciencia y
desarrollo humano en Amrica Latina y el Caribe~ Bogot, PNUD, pp. 37-58
(policopiado).

335

11 Th. Kuhn (1987): The Essential Tension, Chicago, The University of Chicago Press.
12 S. Dedijer: Social Engineering of ntelligence for Development, Pars, OECD, 1980.
13 Ver F. Fajnzylber (1989): 1ndustrializacin en Amrica Latina; de la'Caja Negra' el
Casillero Vaco---, Cuadernos de la CEPAL, No. 60, pp. 14-21.
14 J. Elster (1992): El cambio tecnolgico: investigacin sobre la racionalidad y la
tranformacin social, Barcelona, Gediza.
15 Una somera y precisa formulacin del concepto de educacin liberal puede hallarse
en R. Dearden et al. (1982): Educacin y desarrollo de la razn: formacin del sentido
crtico, Madrid, Arces S. A.Ediciones.
16 J.J. Brunner (1990): Educacin superior en Amrica Latina; cambios y desafos,
Santiago de Chile, Fondo de Cultura Econmica, Cuadro 12.
17 S. Schwartzman (1981): Ciencia, Universidades e Ideologia; A Politica do
Conhecimento, Rio de Janeiro, Zahar Editores: S. Schwartzman (1985): "The Quest for
University Resarch: Policies and Research Organization in Latin America", en B. Wittrock
et al. (eds): The University Research System, The Public Policies of the Home of
Scientists, Estocolmo, Almqvist and Wiksell International.
18 Para el caso especifico de las entidades de investigacin cientfica y tecnolgica en
Latinoamrica y el Caribe: J.Ardila (1989): Las enfermedades institucionales ms
habituales (aplicacin a la Investigacin agropecuaria), Bogot, Instituto
Interamericano de Cooperacin para la Agricultura; B. lvarez y H. Gmez B. (eds.)
(1993): Laying the Foundation; Institutions of Knowiedge in Developing Countries,
Ottawa, International Development Research Centre.
19 J.J. Brunner, op. cit., pp. 155-157.
20 C. Garca Guadilla (1996): Situacin y principales dinmicas de transformacin en la
educacin superior, Ctedra Unesco de la Universidad de los Andes, Caracas, Ediciones
Cresale-Unesco, Cuadros 4-1 y 20.
21 E. R. Durham (1991): "La Poltica de posgrados en Brasil", en J. H. Crdenas (ed):
Doctorados; reflexiones para la formulacin de polticas en Amrica Latina, Bogot,
Tercer Mundo, pp. 193-219.
22 J.J. Brunner (1989): Recursos humanos para la investigacin cientfica en Amrica
Latina, Ottawa, Flacso-IDRC, Captulo 4.
23 Report of The Harvard Committee, General Education on a Free Society, Oxford,
Oxford University Press, 1946.
24 E. De Bono (1986): Six Thinking Hats, Nueva York, Pelikan Books; ver tambin S.
Maclure y P. Davis (1994): Aprender a pensar, pensar en aprender, Barcelona, Gedisa,
pp. 35-48.
25 Vasela discusin que al respecto introduce F. Savater (1997): El valor de educar,
Barcelona, Ariel, pp. 145 ss. La pregunta clsica fue propuesta por 1. Kant (1994):

336

"Qu es la ilustracin', en: Filosofa de la historia, Mxico, Fondo de Cultura


Econmica, pp. 25 ss.
26 Gulbenkian Foundation (1960): Art and Science Sides in the Sixth Form; Gulbenkian
Foundation Report, Oxford, Oxford University Department of Education.
27 J. Dewey (1932): Art as Experience, Nueva York, Minton, Balch & Co., p. 263.

28 M. Greene (1994): "La pasin por la reflexin: artes, humanidades y la vida de


lamente", en: S. Maclure (ed), op. cit., p. 103.
29 M.Warnock"978.):Imagination,Berkeley,UniversityofCaliforniaPress,Berkeley,p.202.
30
H. Gardner (1993): Creating Minas; An Anatomy of Creativity Seen through the
Lives of Freud,
Einstein, Picasso, Stravinsky, Eliot, Grahm, and Ghandi, Nueva
York, Basie Books.
31
Por ejemplo 0. Corvaln et al. (1993): Un mtodo para la enseanza de las
ciencias para EMTP, Santiago, CIDE.
32 J. Ben-David (1972): American Higher Education, Directions Od and New; Boston,
McGraw-Hill.
33
Un buen balance de dichas experiencias se encuentra en N.E. Hoyos (1990):
Propuesta para la creacin de un sistema de estmulos a los investigadores, Bogot,
Colciencias (policopiado).
34
J.W.Harrisetai.
(1980):77ieAmericanDoctorateintheContextofNewPatternsinHigherEducation,
Washington, The Council of Postsecondary Education.

1
Esta seccin sigue el argumento que se presenta in extensu en H. Gmez. "The
Limits o the Global Village; Globalization, Nations, and the State", World institute for
Development Economics Research, Heisinki, 1995; all mismo se precisan las fuentes
de cada una de las estadsticas aqu incluidas. De la abundante literatura sobre
globalizacin, son especialmente pertinentes al tema de esta seccin: M. Albert.
"Capitalisme contre Capitalisme, Editions du Seil, Pars, 1991; P. Drucker. "Managing for
the Future; The 1990s and Beyond", Truman Talley Books/Dutton, Nueva York, 1992; M.
Featherstone (ed.) "Global Culture: Nationalism, Globalization and Modernity", Londres,
Sage, 1985; F. Fukuyama. "The End of History?', The National Interest, 16 (Summer),
1989, pp. 3-18; K. Griffin y A. R. Khan. "Globalization and the Developing Worid: An
Essay on the International Dimensions of Development in the PostCold War Era",
Human Development Report Office, Occasional Papers, Nueva York, 1992; P. Kennedy.
"Hacia el siglo XXI", Plaza y Jans, Barcelona, 1993; J.F. Lyotard. "The Postmoderm
Condition, A Report on Knowledge", University of Mnnesota Press, Minneapolis, 1984; H.
McRae. The World in 2020. "Power, Culture and Prosperity". Harvard Business School
Press. Boston, 1994; J. Naisbitt, y P. Aburdene. "Megatrends 2.000; The New Directions
for the 1990's", William Morrow, Nueva York, 1990; R.B. Reich. "El trabajo de las
naciones", Vergara, Buenos Aires, 1991; Rifkin, J. "The End of Work", Tarker/Putman,
Nueva York, 1995; R. Robertson. "Globalization: Social Theory and Global Culture",
Sage, Londres, 1992; Y. Sakarnoto (ed.). "Global Transformation: Challenges to the

337

State System", The United Nations Universitv, Tokyo, 1994; M. Simai. "The Future of
Global Governance; Managing Risk and Change in the International System", United
States Institute of Peace Press, Washington, 1994; L. Thurow. 'La guerra del siglo XXI",
Vergara, Buenos Aires, 1992; L. Thurow. "The Future of Capitalism", William Morrow,
Nueva York, 1996.

2 Adaptado de R. Reich. " El trabajo de las naciones?, Vergara, Buenos Aires,


1991, p. 181,
3 S. Dedijer. "Social Engineering of Intelligence for Development", OECD, Pars,
1980, p. 37.
4. Una revisin comprensiva de estas cifras se encuentra en M. Urrutia. "Educacin y
crecimiento econmico", en J. Amaya et al. (eds.). 1 Educacin, ciencia e instituciones",
Colciencias, Bogot,

1996.

5 Cepal-Unesco. "Educacin y conocimiento: eje de la transformacin


productiva con equidad", Cepa], Santiago de Chile, 1992, pp. 94-95.
6
Una resea ms completa de estos estimativos puede verse, por
ejemplo, en Banco Mundial. "La acuciante tarea del desarrollo", informe sobre
el Desarrollo Mundial, World Bank, Washington, D.C., 1991.
7
La compilacin y comparacin de tasas de retorno en diversas regiones
del mundo se encuentra en G. Pscacharopoulos. "Education and Development:
A Review", en Research Observer, No. 1, Vol. 1, The World Bank, Washington
D.C., enero, 1988. El mismo autor actualiza sus datos en "Returns to Education:
a Further International Update and Implications", en ]ournal of Human
Resources, Vol. 20,1993.
8
Una revisin sistemtica de tos estudios empricos se encuentra en: N.
Birdsall. "Economic Approaches to Population Growth", en H. B. Chenery y T. N.
Srinivasan (eds.). Handbook of Development Economies, Amsterdam, North
Holland, 1988.
9
Las cifras, por lo dems bastante divergentes, son revisadas por T.P.
Schultz. "Returns to Women's Education", PHRWD Working Paper No. 001,
World Bank, Washington, D.C., 1989.
10
Aunque los estimativos, otra vez, difieren bastante de un estudio a otro.
Vase B. Herz el al. "Letting Girls Learn: Promising Approaches in Primary and
Secondary Education", World Bank L>iscussion Papers 133, World Bank,
Washington, D.C., 19918 B. Herz et al. 'Tetting Gir1s Learn; Prornising Approaches in
Prirnary and Secondary Educa
tion", Wold Bank Discussion Paper 133, The World
Bank, Washington, D.C., 1991, pp. 25-32.

338

11
E. Schiefelbein etal. "Calidad de la educacin, desarrollo, equidad y pobreza en
la regin, 19801994", en Boletn Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y
el Caribe, No. 38, UnescoOrealc, Santiago de Chile, 1995.
12
E. Schiefelbein etal. "Calidad de la educacin, desarrollo, equidad y pobreza en
la regin, 19801994", en Boletn Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y
el Caribe, No. 38, UnescoOrealc, Santiago de Chile, 1995.
13

Estadsticas de Unesco, procesadas para este Informe.

14
Por ejemplo: E. Schiefelbein et al. "Las caractersticas de la profesin de maestro
y la calidad de la educacin en Amrica Latina"; B.A. Gat et al. "Caractersticas de los
profesores de primer grado en brasil: perfil y expectativas", ambos en Boletn Proyecto
principal de educacin en Amrica Latina y el Caribe, No. 34, Unesco-Orealc, Santiago
de Chile, agosto, 1994; Unesco-Orealc. 'La profesin docente y el desarrollo de la
educacin en Amrica Latina y el Caribe", en Boletn Proyecto principal de educacin
en Amrica Latina y el Caribe, No. 41, Unesco-Orealc, diciembre, 1996; E. Villegas et al.
"Dnde estn los sesenta millones de docentes? La voz ausente en las reformas de la
educacin en el mundo", en Perspectivas, V. XXVI, No. 3, septiembre, 1994; Banco
Interamericano de Desarrollo. 'Progreso econmico y social de Amrica Latina", Informe
1996, BID, Washington D.C., 1996.
15
Por ejemplo: J. Caprizo. 'Fortaleza y debilidad de la Universidad Autnoma de
Mxico", en Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, Vol. VIII, No. 2,1985;
World Bank. "Ecuador: Is Getting Society What it Needs from Public Spending on
Education?; Issues in Efficiency and Equity", Washington, D.C., abril, 1997; J.J. Brunner
et al. 'Educacin superior en Amrica Latina: una agenda para el ao 2000',
Universidad Nacional-lepri, Bogot, 1995; D.R. Winkler. 'la educacin superior en
Amrica Latina: cuestiones sobre eficiencia y equidad", Banco MundialDocumentos
para Discusin, No. 77S, Banco Mundial, Washington, D.C., 1994.
Estadsticas de Unesco, procesadas para este Informe.
14
Por ejemplo: E. Schiefelbein et al. "Las caractersticas de la profesin de maestro
y la calidad de la educacin en Amrica Latina"; B.A. Gat et al. "Caractersticas de los
profesores de primer grado en brasil: perfil y expectativas", ambos en Boletn Proyecto
principal de educacin en Amrica Latina y el Caribe, No. 34, Unesco-Orealc, Santiago
de Chile, agosto, 1994; Unesco-Orealc. 'La profesin docente y el desarrollo de la
educacin en Amrica Latina y el Caribe", en Boletn Proyecto principal de educacin
en Amrica Latina y el Caribe, No. 41, Unesco-Orealc, diciembre, 1996; E. Villegas et al.
"Dnde estn los sesenta millones de docentes? La voz ausente en las reformas de la
educacin en el mundo", en Perspectivas, V. XXVI, No. 3, septiembre, 1994; Banco
Interamericano de Desarrollo. 'Progreso econmico y social de Amrica Latina", Informe
1996, BID, Washington D.C., 1996.
Estadsticas de Unesco, procesadas para este Informe.
16
J. Puryear. "Education in Latin America; Problems and Challenges",
Inter-American Dialogue,No. 7, Washington, D.C., 1996, http.//www.preal.cl/public.htm.
17
Third
International
http:flnces.ed.go0imms.

Maths

and

339

Science

Study,

por

ejemplo

en:

18
Esta cifra es por supuesto distinta de las indicadas en prrafos anteriores,
porque alude a un ao diferente.

340

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