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O objetivo deste artigo analisar, em uma perspectiva comparada, a administrao pblica gerencial e a
administrao pblica societal, propondo uma agenda de pesquisa para futuras investigaes. Examinamos
os antecedentes e as caractersticas desses modelos de gesto pblica. Em seguida, comparamos os modelos
a partir de seis variveis de observao: a origem, o projeto poltico, as dimenses estruturais enfatizadas
na gesto, a organizao administrativa do aparelho do Estado, a abertura das instituies participao
social e a abordagem de gesto. Por fim, enfatizamos os limites e os pontos positivos de cada um dos
modelos, alm de enfatizarmos a necessidade de aprofundamento dos estudos sobre a administrao
pblica societal e a abordagem de gesto social.
Ana Paula Paes de Paula
CEPEAD-UFMG
ABSTRACT The purpose of this article is analyzing, in a comparative perspective, the managerial public administration and the societal public
administration, in order to propose a research agenda for future investigation. In this perspective, we examine the antecedents and characteristics
of these public management models and then we compare these models from six observational variables: the origin, the political project, the
structural dimensions emphasized in management, the administrative organization of the State apparatus, the institutions opening to social
participation, and the management approach. Finally, we emphasize the limits and benefits of each model, and point out the need to deepen studies
about societal public administration and the social management approach.
PALAVRAS-CHAVE Reforma do Estado, gerencialismo, gesto social, administrao pblica gerencial, administrao pblica
societal.
KEYWORDS State reform, managerialism, social management, gerencial public management, societal public administration.
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INTRODUO
Nas ltimas dcadas, os brasileiros estiveram engajados no processo de redemocratizao do pas, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gesto pblica capaz de torn-lo mais aberto s necessidades dos cidados brasileiros, mais voltado para o
interesse pblico e mais eficiente na coordenao da
economia e dos servios pblicos. Ao analisar esse
contexto histrico, identificamos dois projetos polticos em desenvolvimento e disputa.
O primeiro se inspira na vertente gerencial, que se
constituiu no Brasil durante os anos 1990, no governo
do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. O segundo se encontra em desenvolvimento e tem como principal referencial a vertente societal. Manifesta-se nas experincias alternativas de gesto pblica, como os Conselhos Gestores e o Oramento Participativo, e possui
suas razes no iderio dos herdeiros polticos das mobilizaes populares contra a ditadura e pela redemocratizao do pas, com destaque para os movimentos sociais, os partidos polticos de esquerda e centro-esquerda, e as organizaes no-governamentais.
Ambas as vertentes se dizem portadoras de um novo
modelo de gesto pblica e afirmam estar buscando a
ampliao da democracia no pas. No que se refere
abordagem gerencial, ocorreu um desapontamento em
relao aos indicadores de crescimento econmico e
progresso social obtidos. Quanto abordagem societal,
a vitria de Lus Incio Lula da Silva gerou uma expectativa de que ela se tornasse a marca do governo
federal. No entanto, o que se observa uma continuidade das prticas gerencialistas em todos os campos,
inclusive no que se refere s polticas sociais.
Para verificar a evoluo destas vertentes no cumprimento de suas promessas, fundamental realizar uma
anlise de seus iderios e caractersticas tcnicas e polticas. Neste artigo, pretendemos realizar essa anlise em
uma perspectiva comparada, alm de elaborar uma agenda de pesquisa para futuras investigaes. Examinamos
a literatura pertinente e o desenvolvimento histrico
dessas vertentes visando construir categorias de anlise para atingir o objetivo proposto.
Na primeira parte do artigo, apontamos os antecedentes e as caractersticas dos modelos de gesto pblica resultantes dessas vertentes: a administrao
pblica gerencial e a administrao pblica societal.
Na segunda parte, discutimos comparativamente esses modelos de gesto a partir de seis variveis de observao isoladas em nossas anlises: a origem, o pro-
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efetivamente implementado durante o governo do expresidente Fernando Henrique Cardoso, cujos resultados e limites sero analisados nas sees seguintes.
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econmico-financeira e institucional-administrativa. Na
vertente societal, a nfase na dimenso sociopoltica.
A vertente gerencial, que est imbricada com o projeto
poltico do ajuste estrutural e do gerencialismo, baseiase nas recomendaes dessas correntes para reorganizar o aparelho do Estado e reestruturar a sua gesto,
focalizando as questes administrativas. A vertente societal, por sua vez, enfatiza principalmente a participao social e procura estruturar um projeto poltico que
repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho de Estado e o paradigma de gesto.
O fato de cada uma das vertentes ocuparem um dos
extremos do debate reflete a clssica dicotomia entre
a poltica e a administrao que circunda a gesto pblica. Alm disso, a anlise realizada revelou que a
vertente societal no tem propostas completamente
acabadas para as dimenses econmico-financeira e
Origem
Projeto poltico
Enfatiza a eficincia administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendaes dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista.
Dimenses estruturais
enfatizadas na gesto
Dimenso sociopoltica
Organizao administrativa
do aparelho do Estado
Participativo no nvel das instituies, enfatizando a elaborao de estruturas e canais que viabilizem a participao popular
Abordagem de gesto
Gesto social: enfatiza a elaborao de experincias de gesto focalizadas nas demandas do pblico-alvo, incluindo questes culturais e participativas
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A seguir, discutiremos detalhadamente as trs ltimas variveis, realizando uma crtica da abordagem
gerencial e salientando os pontos que ainda precisam
ser desenvolvidos na abordagem societal.
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No campo das atividades no-exclusivas do Estado, a terceirizao das atividades auxiliares ou de apoio
se baseia nas regras de licitao. Para as atividades consideradas de carter competitivo, prestadas pelo setor
pblico ou privado, surgiu um novo formato institucional: as organizaes sociais. Com a nova lei, as associaes civis sem fins lucrativos e engajadas nos servios sociais e cientficos podem se candidatar posio de organizaes sociais. Se o Estado aprovar a converso da entidade, estabelece-se um contrato de gesto em que esta passa a receber uma dotao oramentria pblica total ou parcial para a prestao de servios (MARE, 1997a; Bresser-Pereira, 1998a).
No que se refere implementao dessa nova estrutura para o aparelho do Estado, quando Bresser-Pereira se afastou do MARE, as agncias reguladoras se encontravam instaladas e alguns projetos-piloto de agncias executivas e de organizaes sociais estavam em
andamento. Essas informaes constam em um relatrio de avaliao feito pelo MARE, que enfatiza os
resultados positivos alcanados pelo modelo gerencial
de administrao pblica (MARE, 1998c). No segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, o MARE
foi extinto e suas atribuies, absorvidas pela Secretaria de Gesto (SEGES) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Ainda no foram realizadas
anlises sistemticas da situao do aparelho do Estado aps a reforma de 1995. H apenas alguns poucos
trabalhos acadmicos sobre o assunto, alm das avaliaes oficiais do governo.
No entanto, esses trabalhos e avaliaes no se detm no desenho do aparelho do Estado e nas relaes
entre os rgos do ncleo estratgico. Apesar disso,
possvel perceber que, mesmo tendo um projeto bem
definido, a reforma causou uma fragmentao do aparelho do Estado, pois os novos formatos organizacionais no substituram os antigos, havendo uma convivncia de ambos. Nem todas as autarquias e fundaes pblicas se transformaram em agncias executivas, e vrias entidades da sociedade civil que iniciaram o processo de converso em organizaes sociais
acabaram optando pelo antigo status institucional.
Na realidade, o projeto das agncias executivas e
das organizaes sociais no alcanou a extenso esperada, o que vem impossibilitando a aderncia do
aparelho do Estado a uma diretriz mais definida de
organizao e gesto dos rgos da administrao pblica. Por outro lado, o funcionamento das agncias
reguladoras no conseguiu alcanar nveis satisfatrios de eficincia e atendimento do interesse pblico.
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o pblico transparente. Em sntese, procuram contribuir para a construo de uma cultura poltica democrtica nas relaes entre o Estado e a sociedade
combinando ao e estrutura, poltica e tcnica.
No entanto, essas manifestaes apresentam limites e ainda so locais e fragmentrias, trazendo para a
pauta a questo da articulao dessas idias e prticas
em um projeto global de reforma do Estado. Emerge
assim a questo da insero, no mbito do governo
federal, da lgica presente nos Fruns Temticos, nos
Conselhos Gestores e no Oramento Participativo. De
um modo geral, esse desafio no apresentou avanos
no governo Lula, pelo fato de este apresentar uma continuidade em relao ao governo anterior, no que se
refere estrutura e dinmica organizacional.
Depreende-se da anlise realizada que um aparelho
do Estado com caractersticas participativas deve permitir a infiltrao do complexo tecido mobilizatrio,
garantindo a legitimidade das demandas populares.
Para isso necessrio criar arranjos institucionais que
organizem a participao nas diferentes esferas governamentais, e que estas sejam dinmicas o suficiente
para absorver as tendncias cambiantes inerentes
democracia. importante ressaltar que a concretizao dessas mudanas depende da maneira como o Estado e a sociedade brasileira se articulam para determinar seus papis e espaos. Por outro lado, h a necessidade de alterar as histricas restries impostas
pela lgica de funcionamento da mquina estatal e a
tendncia cultura poltica autoritria e patrimonial.
Abordagem de gesto
Um exame dos programas administrativos implementados pelo MARE nos informa sobre sua natureza gerencialista. Entre eles se destacam o Programa de Qualidade e Participao (MARE, 1997b), o Programa de
Reestruturao e Qualidade dos Ministrios (MARE,
1998b) e a implementao de uma nova poltica de
recursos humanos. Segundo os tcnicos do MARE, a
misso do Programa de Qualidade e Participao se
espalhar em todos os rgos e entidades do Poder Executivo. Esse programa valoriza os mesmos princpios
da qualidade total e se define como um instrumento
de mudana da cultura burocrtica para a cultura gerencial. Para implementar o programa, os tcnicos do
MARE tambm recomendam o uso de outras ferramentas gerencialistas, como o Ciclo de Melhoria Contnua
e o benchmarking. Recomendaes similares guiam o
Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios (MARE, 1998b).
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Em relao poltica de recursos humanos, BresserPereira (1998a) prope uma poltica que prioriza a carreira dos servidores pblicos que ocupam o ncleo estratgico do Estado. Para isso, foi estabelecido um programa de concursos pblicos visando captar recursos
humanos com nvel de ps-graduao, principalmente das reas de Administrao, Economia e Cincia Poltica. Visando capacitar os gestores especialistas foram criados cursos de formao e especializao na
Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP).
A poltica de recursos humanos proposta pelo MARE
mantm a diferenciao entre os escales governamentais, pois tenta fortalecer a alta burocracia por meio
do projeto de contratao e formao de especialistas,
e procura isentar o Estado do recrutamento, formao
e qualificao dos escales inferiores, que seriam
idealmente transferidos para a responsabilidade do
setor privado e no-estatal. Analisando a dinmica dos
concursos e da implementao das carreiras dos gestores de polticas pblicas, Maria (2000) conclui que,
apesar do aspecto meritocrtico, esta no foi bem sucedida na consolidao de um corpo burocrtico comprometido com o interesse pblico devido ao fato de o
sistema de carreira ainda ser muito individualizado e
haver uma tendncia defesa de interesses pessoais.
No que se refere ao baixo escalo, a medida corretiva recomendada para melhorar a imagem dos prestadores de servios foram os programas de qualidade
total, que apresentam limites na medida em que
reinserem a padronizao do trabalho e focalizam mais
a melhoria do servio prestado do que o julgamento
moral e o aprendizado cotidiano. Por outro lado, a
extino do Regime Jurdico nico relegou os funcionrios de baixo escalo para uma zona cinzenta, ou
seja, uma parte continuou integrando o funcionalismo pblico e outra foi transferida para o setor pblico
no-estatal. A combinao entre a nfase na
automatizao dos procedimentos, o foco na satisfao do cidado-cliente e a falta de uma carreira pblica estruturada tende a afetar a formao da responsabilidade pblica desses funcionrios.
Essa aplicao do gerencialismo no setor pblico se
faz sob o argumento da eficincia de suas proposies.
No entanto, mesmo no setor privado sua eficincia vem
sendo crescentemente questionada. Examinando a literatura sobre o tema, constatamos que as crticas dirigidas ao gerencialismo se acirraram justamente quando esse iderio invadiu o setor pblico (Grey, 1996).
Durante os anos 1990, essas crticas tambm se voltaram para o setor privado e contriburam para a emer-
gncia dos estudos organizacionais crticos, que rompem com as vises funcionalistas e instrumentais da
Administrao. Collins (2000) realizou em seu livro
uma compilao das crticas ao management, dedicando captulos excelncia, administrao da qualidade total, ao empowerment, reengenharia, ao
downsizing, entre outros modismos gerenciais.
Examinando essas crticas, notamos que a administrao pblica gerencial partilha do esquematismo gerencialista, que dificulta o tratamento da relao entre
os aspectos tcnicos e polticos da gesto. Por outro
lado, a primazia das dimenses econmico-financeira
e institucional-administrativa da gesto coloca em jogo
seu grau de inovao e de comprometimento com a
participao cidad. Por ser demasiado rgido para
capacitar o Estado na expanso dos meios de interlocuo com a sociedade e por enfatizar predominantemente a eficincia administrativa, esse modelo de gesto no vem se mostrando apto para lidar com a complexidade da vida poltica.
Alm disso, ao imitar a administrao do setor privado, a administrao pblica gerencial posterga a elaborao de idias, modelos e prticas administrativas
que atendam s especificidades do setor pblico e
demanda de participao popular. A vertente societal,
por sua vez, embora esteja circundada por experincias que vo alm das recomendaes gerencialistas,
como o Oramento Participativo, e de vrias iniciativas de gesto pblica que incorporam questes culturais e de incluso social, ainda no conseguiu
consolidar alternativas para a gesto dos sistemas de
management.
Talvez um exame aprofundado do banco de dados
do programa Gesto Pblica e Cidadania, tendo como
critrio a inovao nos arranjos institucionais que
viabilizam a participao social e que relativizam o
conceito de eficincia, possa apontar caminhos para
romper com a lgica gerencialista. De qualquer forma, importante notar que a abordagem de gesto
vertente societal se insere na perspectiva de uma gesto social que tenta substituir a gesto tecnoburocrtica por um gerenciamento mais participativo, no qual
o processo decisrio inclua os diferentes sujeitos sociais (Tenrio, 1998). Essa gesto social entendida
como uma ao poltica deliberativa, na qual o indivduo participa decidindo seu destino como pessoa, eleitor, trabalhador ou consumidor.
No que se refere gesto e organizao do funcionalismo pblico, tambm no h uma proposta consolidada para os escales no mbito da vertente socie-
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Administrao
pblica gerencial
LIMITES
PONTOS POSITIVOS
- Centraliza o processo decisrio e no estimula a elaborao de instituies polticas mais abertas participao social
- Alguns mtodos gerencialistas vm melhorando a eficincia do setor pblico, especialmente no campo econmico-financeiro
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NOTA
Uma verso preliminar deste artigo foi laureada com o Saint Gallen
Academic Club Award 2003, prmio concedido pela Universidade de Saint
Gallen, Sua.
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AGRADECIMENTO
Gostaria de externar meus agradecimentos ao saudoso professor Fernando Cludio Prestes Motta cuja contribuio foi fundamental para o desenvolvimento do artigo.
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