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Revista do Tribunal de Contas da Unio Brasil ano 46 nmero 131 Setembro/Dezembro 2014
Repblica Federativa
Federativa do
Repblica
do Brasil
Brasil
Tribunal de Contas da Unio
Tribunal de Contas da Unio
Ministros
Joo Augusto Ribeiro Nardes, Presidente
Aroldo Cedraz de Oliveira, Vice-Presidente
Walton Alencar Rodrigues
Benjamin Zymler
Raimundo Carreiro
Jos Mcio Monteiro
Ana Arraes
Bruno Dantas
Ministros-substitutos
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Revista doTCU
Fiscalizao a servio da sociedade
Revista do Tribunal de Contas da Unio Brasil ano 46 nmero 131 Setembro/Dezembro 2014
www.tcu.gov.br
FUNDADOR
Ministro Iber Gilson
SUPERVISOR
Ministro Aroldo Cedraz de Oliveira
CONSELHO EDITORIAL
Ministro-substituto Augusto Sherman
Cavalcanti
Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin
Alden Mangueira de Oliveira
Maurcio de Albuquerque Wanderley
Adriano Cesar Ferreira Amorim
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Instituto Serzedello Corra
Secretaria de Comunicao Social
Misso
Aprimorar a Administrao Pblica em benefcio da sociedade por meio do
controle externo
Viso
Ser referncia na promoo de uma Administrao Pblica efetiva, tica, gil
e responsvel
COLABORADORES
Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Centro de Documentao
TRADUO
Secretaria de Relaes Internacionais
Projeto Grfico
Pablo Frioli
Diagramao, capa e fotomontagens
Ncleo de Criao e Editorao/Secom
Ncleo de Criao e Editorao/Secom
SAFS Quadra 4 Lote 1
Edifcio Sede - Sala 342
Braslia-DF
70.042-900
(61) 3316-5081/7929
revista@tcu.gov.br
Carta ao Leitor
Carta ao
Leitor
aro leitor,
Bruno Spada
Sempre importante dizer que a Revista do TCU tem o objetivo primordial de promover o conhecimento e a reflexo sobre temas relevantes
na rea de controle externo e que contribuam para o aprimoramento da
gesto pblica.
Boa leitura e at breve.
Sumrio
Entrevista
Entrevista
Destaque
Ministro-Substituto
Augusto Sherman
Cavalcanti
Inovao tecnolgica e
promoo da cidadania
Destaque
Artigos
12
22
30
40
4
Sumrio
Artigos
12
ndices e endereos
ndice de Assunto73
ndice de autor78
Endereos80
46
54
62
68
Set/Dez 2014
Inovao
tecnolgica e
promoo da
cidadania
Augusto Sherman Cavalcanti
Ministro-Substituto do Tribunal de Contas da Unio
Natural de Natal (RN), Augusto Sherman Cavalcanti ministro-substituto do
TCU desde 2001. Bacharel em Direito, em Engenharia Eletrnica e Ps-Graduado em Controle de Processos, pela Universidade de Braslia (UnB). Atuou
como Analista de Controle Externo do TCU e exerceu as funes de Assessor e
Chefe de Gabinete da Procuradoria-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCU.
Foi professor de ps-graduao do Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP)
e do Centro Universitrio de Braslia (UniCeub) nas reas de Direito Financeiro,
Direito Tributrio Constitucional e Direito Administrativo. Atua intensamente
na governana de Tecnologia da Informao do tribunal.
6
2. De que forma a inovao tecnolgica social, entendida como novas prticas que procuram mudar uma situao
social de risco e excluso, deve ser abordada ou inserida em polticas pblicas?
De forma urgente, responsvel
e priorizando os setores sociais de
maior risco. urgente porque conhecemos, em especial esta Corte
em razo das auditorias que realiza,
as condies de risco e excluso social de grande parte da populao
brasileira. Responsvel visto que a
tecnologia e a inovao para produzir resultados satisfatrios precisa
ser usada adequadamente, de acordo com a tcnica e as boas prticas
que lhes do suporte. A identificao de prioridades com base em
critrios de risco essencial, uma
vez que no se dispe de recursos
humanos, tecnolgicos e financeiros
ilimitados para enfrentar todas as
questes simultaneamente.
3. Existe um consenso de que o pas
que no possui tecnologia prpria ou
no apresenta relaes slidas neste
campo com outros pases, pode tornarRevista do TCU 131
A inovao tecnolgica,
Destaco a influncia da
jurisprudncia do TCU na
edio de norma jurdica
especfica publicada
pelo Ministrio do
Planejamento para regular
as contrataes de TI na
administrao federal, bem
como o oferecimento de
um diagnstico individual
a cada rgo participante
do levantamento de
auditoria bianual sobre
Governana de TI.
Destaque
Inovao tecnolgica,
dados abertos e big
data: um novo momento
para o exerccio do
controle social
Destaque
10
Inovao tecnolgica, dados abertos e big data: um novo momento para o exerccio do controle social // Destaque
Artigos
Claudio Souza
Castello Branco
Resumo
servidor do Tribunal
A tecnologia da informao (TI) capaz de impulsionar e alavancar as mais diversas reas do conhecimento humano, inclusive a do controle externo.
Ciente dessa realidade, o Tribunal de Contas da
Unio (TCU) tem procurado, desde 1995, utilizar diversos meios para incluir a TI nos seus processos de
trabalho e, com isso, angariar melhores resultados para
a sociedade.
Diversos exemplos dessa incluso ocorreram nas
duas ltimas dcadas no TCU. Desde o Sistema Integrado de Apreciao de Atos de Pessoal (Sisac), em 1995,
at a Estratgia de Fiscalizao de Controle dos Benefcios Previdencirios, em 2014, a Corte vem utilizando
a obteno e o tratamento de dados com o objetivo de
gerar melhor informao e conhecimento para exercer
sua misso constitucional.
Atualmente, com as variadas e crescentes opes
de uso da TI em trabalhos de auditoria e a ampliao
da quantidade e qualidade de servios pblicos disponveis ao cidado por meio eletrnico, o Tribunal procura
cada vez mais otimizar sua atividade por intermdio
da tecnologia da informao, de forma permanente e
inevitvel, que possibilitar, consequentemente, um
controle externo mais eficiente, eficaz e efetivo em prol
do cidado.
Palavras-chave: Tratamento de dados, Siafi,
Transparncia, Gesto Pblica, Evoluo tecnolgica,
de Contas da Unio e
Coordenador-Geral de Controle
Externo dos Servios Essenciais
ao Estado e das Regies Sul
e Centro-Oeste (Coestado).
12
Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014 // Artigos
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1.
Introduo
Com a implantao do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) em 1987, o gestor pblico
federal passou a ter somente um sistema para fazer os
registros contbeis, incluindo a execuo e o acompanhamento dos respectivos oramentos e finanas.
Esse cenrio permitiu que o Siafi se tornasse a principal
Figura 1: Tratamento de
dados: 20 anos de histria
1995
Sistema Integrado de
Apreciao de Atos de
Pessoal (Sisac)
2014
Estratgia de Fiscalizao
de Controle dos
Benefcios Previdencirios
Set/Dez 2014
2013
Painl de Controle
1996
1997
Auditoria de Sistemas
Acompanhamento
Via Siafi
Controle Concomitante de
Liccitaes e Contratos
2012
Extrao de Dados do
Siafi e do Siape
2006
2010
Observatrio Sefti
2003
1998
Sistema de Anlise de
Dados Pblicos (ADP)
Sistema de
Inteligncia
e Suporte ao
Controle Externo
(Sntese)
2005
Criao da Sefti
Gesto de
Informaes
Estratgicas
(SGI e DGI)
13
Artigos
2.
c.
d.
e.
b.
f.
g.
Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014 // Artigos
3.
Controle Concomitante
das Licitaes e Contratos
Administrativos - 1996
4.
Nessa mesma poca, iniciou-se na Saudi a realizao de auditorias de sistemas e de anlise de dados,
sendo as de maior destaque: a auditoria no Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS), para verificar a
segurana e a confiabilidade dos sistemas de processaSet/Dez 2014
Artigos
Essas auditorias, que inicialmente foram realizadas com o software Microsoft Access e posteriormente
com o Audit Command Language (ACL), contavam com
especialistas no negcio auditado, provenientes das unidades tcnicas detentoras da clientela. Ao todo, de 1996
a 2013, foram realizadas 18 auditorias de sistemas pela
Saudi, Adfis e Sefti.
Algumas secretarias de Controle Externo tambm realizaram auditorias de sistema, desenvolveram e
aplicaram mtodos de obteno e tratamento de dados,
sendo os mais notrios os trabalhos realizados pela Secretaria de Controle Externo no Cear (Secex-CE), pela
Sefip e pela 5 Secex, sucedida pela Secex Previdncia.
A Secex-CE realizou no Banco do Nordeste do Brasil (BNB), em cumprimento ao Acrdo n
2.416/2008-TCU-Plenrio, auditoria que abrangeu a
rea de recuperao de crdito e a gesto sobre os recursos do Fundo Constitucional de Desenvolvimento
do Nordeste FNE.
O objetivo da auditoria foi verificar a eficincia
e eficcia da rea de Recuperao de Crdito do BNB,
identificando, aps a concesso do crdito e o inadimplemento das obrigaes assumidas pelo cliente, quais
as providncias administrativas e judiciais o banco adotava com vistas a assegurar o retorno dos capitais emprestados/financiados e se tais providncias logravam
resultados adequados.
poca dos trabalhos, o patrimnio do banco e
do fundo superava R$ 41 bilhes. A opo adotada foi
realizar uma auditoria de sistemas: foram solicitadas as
tabelas que compunham os seis sistemas auditados e,
atravs de uma engenharia reversa, buscou-se montar
uma ferramenta integrada, constituda pela unio de
todos os sistemas.
A opo pela auditoria de sistemas permitiu o
conhecimento das bases de dados dos seis sistemas,
e gerou como subproduto o desenvolvimento de um
novo sistema, que permitiu a anlise de milhares de
operaes em catorze agncias, das quase 211 existentes poca. Essa avaliao no foi estendida a todo o
universo por limitaes de hardware e software. Os
nmeros seguintes demonstram a amplitude dos trabalhos realizados:
1.
2.
3.
4.
16
sistemas auditados: 6;
campos mapeados: 7 mil campos, de 582 tabelas;
registros obtidos: aproximadamente 150 milhes;
dados analticos de agncias: 14 agncias, com
234.154 operaes, representando 33% do volume financeiro da Base do Ativo do BNB;
Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014 // Artigos
Entre as experincias da secretaria, cita-se a Estratgia de Fiscalizao de Controle dos Benefcios Previdencirios, que abrangeu a anlise dos controles internos
e a implementao de trs auditorias nas bases de dados
dos benefcios de maior materialidade (rural, penso por
morte, por idade e por tempo de contribuio). Alm
dessa ao, realizaram-se, desde 2012, auditorias de
dados no Seguro Desemprego Modalidade Trabalhador
Formal e na Modalidade Pescador Artesanal.
Apesar da metodologia de batimento de dados
aplicada nas auditorias supracitadas terem tido benefcios de controle significativos, a Secex Previdncia entendeu que seriam necessrios avanos na metodologia
para identificar irregularidades e fraudes de forma mais
eficiente. Para tanto, esto em desenvolvimento na secretaria tcnicas de anlise de dados que integram modelos de anlise. Isto , modelos que avaliam a regra de
negcio, os padres de anormalidade, a rede de relacionamentos, entre outros, que passam a ser integrados e
a produzir um ranqueamento dos benefcios com mais
probabilidade de irregularidade. Essa metodologia em
fase de implementao significar um avano no direcionamento dos esforos de fiscalizao e na identificao
de problemas que usualmente no so captados pelas
auditorias convencionais.
6.
4.
Extrao de Dados do
Siafi e Siape - 1998
Artigos
5.
Sistema de Inteligncia
e Suporte ao Controle
Externo (Sintese) - 2003
Em 2003, o TCU iniciou o planejamento da especificao de um Data Warehouse (DW) que contivesse
informaes essenciais para o controle, especialmente
as oriundas do Siafi e do Siasg (OS N 05/2003 - Presidncia). A primeira tentativa de viabilizar o desenvolvimento dessa ferramenta ocorreu por intermdio de
contratao via Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Quando essa iniciativa no se mostrou
exitosa, optou-se pela contratao do Servio Federal
de Processamento de Dados (Serpro), empresa detentora das bases de dados do Siafi e Siasg, para o desenvolvimento de software capaz de realizar a extrao de
dados desses sistemas, convertendo-os em formato adequado ao uso pelo TCU. A ferramenta tambm tinha
a capacidade de estruturar as informaes em modelo
multidimensional, permitindo o seu uso por meio de
ferramenta OLAP (on-line analytical processing). Em novembro de 2004, o Serpro entregou ao TCU o primeiro
prottipo para teste e, em 2007, o Data Warehouse foi
posto em atividade, com dados desses dois sistemas e
mais os do Clientela, pertencente ao TCU.
O Data Warehouse, tambm denominado Sintese, possua alta complexidade, pois era o nico DW
que tratava seis exerccios do Siafi no mesmo modelo
de dados. Esse sistema possua 172 tabelas, 995 ndices
e mais de 1,5 mil atributos, alm de elevado volume de
SISTEMAS TRANSACIONAIS
Figura 2:
Viso geral de
data warehousing
Internet
BASE DE DADOS
1
BASE DE DADOS
2
BASE DE DADOS
n
18
DATA
WAREHOUSE
Extrao
Transformao
Carga
(ETL)
On Line Analytical
Processing (OLAP)
METADADOS
Intranet
Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014 // Artigos
6.
Sistema de Inteligncia e
Suporte ao Controle Externo
6.1
Gesto de Informaes
Estratgicas (SGI e DGI) - 2005
Artigos
6.3
J na sua criao, em 2006, a Sefti, planejou realizar cinco levantamentos que estruturassem as suas
atividades. Um desses levantamentos buscava uma
forma permanente de obteno de informaes relevantes e essenciais para o negcio da secretaria. Essa busca resultou na criao do Observatrio Sefti (Acrdo
1496/2012-Plenrio-TCU), ferramenta apresentada em
plenrio pelo ministro Augusto Sherman, no dia 27 de
setembro de 2012.
Esse Observatrio que nasceu de esforo colaborativo da Adplan e da Sefti e contou com dados do Repositrio de Conhecimentos do Controle Externo, um
datawarehouse desenvolvido pela DGI foi constitudo
por um conjunto de informaes que fornecem vises
quantitativas e temporais das aes pblicas federais
referentes tecnologia da informao, no que tange
evoluo dos valores gastos em bens e servios de TI
pela Administrao Pblica Federal (APF). Tais informaes, combinadas com a anlise de dados, permitiram
ao TCU ter uma viso mais ampla das aes pblicas de
TI, acompanhar a evoluo dos valores investidos em
bens e servios e obter outras informaes relevantes
para o negcio da Sefti.
O intuito principal do Observatrio era auxiliar
no processo de planejamento das aes de controle do
20
A partir da experincia da Sefti, criou-se o Painel do Controle, ferramenta desenvolvida para apoiar
a gesto dos trabalhos de fiscalizao e a tomada de
deciso com base no uso das informaes produzidas
no mbito das aes internas do Tribunal, bem como
daquelas oriundas da administrao pblica s quais o
TCU tem acesso em razo das suas competncias constitucionais e legais.
O Painel disponibiliza informaes internas relacionadas execuo de fiscalizaes, instruo e julgamento de processos de Controle Externo e sobre o
cumprimento das metas institucionais do Tribunal. Pelo
Painel, possvel acompanhar trabalhos em andamento, reas e instituies sendo fiscalizadas e a distribuio dessas fiscalizaes no territrio nacional de forma
georreferenciada.
Nele, os dados externos se relacionam com a
execuo oramentria e financeira das entidades integrantes do Oramento Geral da Unio e com as transferncias voluntrias, tais como Convnios e Contratos
de Repasse. A principal mtrica utilizada se refere aos
gastos efetuados por rgos e entidades da administrao pblica federal. Para isso o Painel usa como fonte
primria de dados o Siafi. Portanto, os gastos ali considerados so somente das instituies da administrao
pblica federal direta, autrquica e fundacional, cujos
dispndios constam daquele sistema.
Revista do TCU 131
Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014 // Artigos
7.
Concluso
No decorrer dos ltimos 20 anos, o TCU tem procurado, em diversas reas e sob diferentes formas, obter
e tratar dados para gerar informao e conhecimento til
ao exerccio do Controle Externo. Algumas dessas iniciativas alcanaram o objetivo almejado. Outras, porm,
no lograram o xito esperado devido, especialmente,
baixa adeso do usurio final, pouca cultura no uso
de dados, e falta de conhecimento das necessidades
do processo de trabalho do usurio da ponta.
Contudo, atualmente, vislumbra-se na Casa o
fortalecimento da obteno e do tratamento de dados.
Essa expectativa se conjuga a uma nova era, que naturalmente fomentar e induzir o controle mediante o
uso da tecnologia da informao, pois, nos dias atuais, alguns requisitos outrora inexistentes se tornaram
Set/Dez 2014
21
Artigos
Wesley Vaz
servidor do Tribunal
servidor do Tribunal
de Contas da Unio.
de Contas da Unio.
Erick Muzart
Fonseca dos Santos
servidor do Tribunal
servidor do Tribunal
de Contas da Unio,
Remis Balaniuk
de Contas da Unio.
22
Dados abertos: uma estratgia para o aumento da transparncia e modernizao da gesto pblica // Artigos
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RESUMO
No tempo em que a melhoria da gesto pblica,
a participao social e a necessidade por melhores servios pblicos so temas de ordem, a poltica de abertura
de dados governamentais insumo fundamental para
a construo e a consolidao do governo aberto. Esse
novo paradigma permite ao cidado obter informaes
sobre as aes de governo, tornando possvel sua contribuio ativa no processo de deciso e melhoria do
funcionamento do Estado. A contemporaneidade do
tema, bem como a evoluo das prticas em nvel internacional, motivou este artigo, que apresenta a viso
geral dos conceitos, caractersticas e riscos associados
a dados abertos. Alm de descrever o panorama internacional quanto abertura de dados governamentais,
discriminar algumas iniciativas locais, e apresentar a
base normativa brasileira que rege a matria.
1.
INTRODUO
H anos organizaes de vrios pases se empenham para compartilhar princpios e prticas de governo
aberto e dissemin-los entre os governos. Apesar disso, o
assunto dados abertos ainda constitui um domnio em evoluo, pouco explorado, com grande espao para progresso
em termos da consolidao da cultura de governo aberto.
Alm do provimento da transparncia a poltica
de abertura de dados governamentais possui diversos
outros potenciais, como a melhoria da gesto pblica, o
fomento ao controle social, a promoo da participao
social e o estmulo inovao.
A implementao dessa poltica leva organizaes, cidados, acadmicos, empresas e instituies
pblicas de diversos pases a construrem solues para
o compartilhamento da informao produzida ou custodiada por instituies pblicas, traz conhecimento
ao cidado e estabelece canais de comunicao entre a
sociedade e o governo.
O Governo Brasileiro assumiu compromisso formal com o tema ao integrar a Parceria para Governo
Aberto (Open Government Partnership OGP) em 2011.
Desde ento, realiza aes referentes ao tema na Administrao Pblica Federal, tendo sancionado a Lei de
Acesso Informao e publicado a Poltica de Dados
Abertos em 2012, alm de ter fomentado a implementao de stios para a disponibilizao centralizada dos
dados abertos do governo federal.
Dada a relevncia e atualidade do tema, o objetivo deste trabalho apresentar os conceitos associados,
23
Artigos
2.
CONCEITOS E CARACTERSTICAS
Nessa seo sero abordados os principais conceitos referentes a dados abertos, a enumerao dos benefcios e de alguns riscos inerentes iniciativa.
2.1
GOVERNO ABERTO
Consoante OGP a expresso governo aberto refere-se a projetos e aes que visam promoo da transparncia, luta contra a corrupo, ao incremento da
participao social e ao desenvolvimento de novas tecnologias, de modo a tornar os governos mais abertos, responsveis por suas aes e aptos a atender s necessidades dos
cidados (OGP, 2011a). Ela uma iniciativa internacional
que pretende difundir e incentivar globalmente prticas
governamentais relacionadas transparncia dos governos, ao acesso informao pblica e participao social.
O Brasil reconhecido como um protagonista no
cenrio internacional no que diz respeito a governo aberto,
tendo sido convidado a compor, com outros pases, a OGP,
a qual foi o primeiro a presidir, junto aos Estados Unidos.
Atualmente, o Brasil compe o comit diretor da OGP, que
j conta com 65 pases signatrios.
No lanamento da Parceria, os oito pases fundadores (frica do Sul, Brasil, Estados Unidos, Filipinas, Indonsia, Mxico, Noruega e Reino Unido) assinaram a
Declarao de Governo Aberto (OGP BRASIL, 2011), em
que reconheceram a reivindicao da sociedade por mais
abertura nos governos e se comprometeram com os princpios e com os objetivos de um governo aberto.
Segundo a Declarao de Governo Aberto (OGP
BRASIL, 2011), para um governo ser considerado aberto,
ele deve se comprometer a: 1) aumentar a disponibilidade de informaes sobre atividades governamentais; 2)
apoiar a participao social; 3) implementar os mais altos
24
DADOS ABERTOS
Dados abertos: uma estratgia para o aumento da transparncia e modernizao da gesto pblica // Artigos
(Tabela 1). Na gnese dessas leis (regras) e princpios, existem razes e justificativas fortemente ligadas realidade
do mundo digital e aos princpios da transparncia pblica.
2.3
BENEFCIOS POTENCIAIS DA
ABERTURA DOS DADOS
Em artigo intitulado Effective Open Government: Improving Public Access to Government Information, publicado em
2005, a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) j registrava que a transparncia e a
abertura de dados figuram como aspectos essenciais de
um governo moderno (OCDE, 2005) , destacando como
benefcios a participao democrtica e compreenso do
cidado, a melhoria do processo de tomada de deciso, do
gerenciamento dos dados governamentais, da eficincia
da gesto, dos servios oferecidos aos cidados, alm da
reduo da corrupo.
A literatura lista outros potenciais ganhos decorrentes da abertura das informaes pblicas. A OKF ressalta a
participao do cidado na gesto do governo, uma vez que
a disponibilizao dos dados governamentais no somente
leva informao aos cidados, mas tambm cria a possibilidade de que eles se envolvam no processo de deciso e
contribuam com as aes pblicas. o empoderamento
do cidado que passa ao papel de agente da transformao
social por meio do acompanhamento e da fiscalizao das
aes governamentais e das polticas pblicas.
Ao disponibilizar seus dados, o governo tambm
favorece a criao de negcios e servios inovadores com
valor tanto comercial como social. Organizaes, cidados,
acadmicos, empresas e at mesmo as instituies pblicas
tm a possibilidade de utilizar dados pblicos para a produo e o compartilhamento de novos conhecimentos e de
novos servios, numa concepo de coparticipao entre
ente privado e governo na oferta de servios pblicos. Uma
vez que o Estado tem capacidade limitada de prover a quantidade e a diversidade de servios que a sociedade pode e
quer consumir, a conjuno de esforos se mostra oportuna.
Tabela 1:
princpios dos dados
abertos governamentais
1. Completos
2. Primrios
3. Atuais
4. Acessveis
5. Processveis por mquina
6. Acesso no discriminatrio
7. Formatos no proprietrios
8. Livres de licenas
Set/Dez 2014
Um exemplo de aplicao cvica internacional construda nesses moldes o Englands best places to live (ILLUSTREETS, 2013). Desenvolvido na Inglaterra, o servio
proposto por esse stio auxilia o cidado na escolha da sua
moradia no pas, apresentando indicadores da regio selecionada. Por meio de um mapa interativo, colorido de acordo com o padro de vida, o qual o cidado seleciona um
ponto (regio) para a pesquisa e, ento, so apresentados
indicadores da regio selecionada, tais como: padro de
vida, ndice de criminalidade, preos mdios de aluguis,
caractersticas da populao da regio, taxa de desemprego, distribuio da utilizao (parques, prdios, residncias,
estradas etc.), escolas da regio e da redondeza, e transporte pblico. A Soluo oferece, ainda, o detalhamento dessas informaes. Os dados abertos utilizados pela Soluo
so oriundos de vrias fontes governamentais, incluindo
os departamentos de transporte, polcia, educao e sade. Outras solues cvicas podem ser obtidas no relatrio
que fundamentou o Acrdo 2.569/2014-TCU-Plenrio.
No Canad, os dados abertos ainda expuseram um
esquema de fraudes relacionadas a iseno de impostos
sobre doaes a instituies de caridade, que permitiu a
contestao de U$ 32 bilhes em impostos devidos (EAVES, 2010). Na Espanha, um estudo realizado aponta que
cerca de cinco mil empregos esto relacionados a empresas
que criam aplicativos, produtos e servios, utilizando informaes do setor pblico (ZIJLSTRA, 2012). Em Uganda a
poltica de acesso informao e a decorrente divulgao
dos recursos pblicos recebidos por cada escola contribuiu
para a reduo da corrupo que se apoderava desses valores, e as escolas, que antes se apropriavam de apenas 20%
do valor a elas destinado, passaram a dispor de 90% desse
valor (HUBBARD, 2007).
2.4
Todos os dados pblicos so disponibilizados. Dados so informaes eletronicamente gravadas, incluindo, mas no se limitando a documentos, bancos de dados, transcries e gravaes audiovisuais. Dados pblicos so dados que no esto sujeitos a limitaes vlidas
de privacidade, segurana ou controle de acesso, reguladas por estatutos.
Os dados so publicados na forma coletada na fonte, com a mais fina granularidade possvel, e no de forma agregada ou transformada.
Os dados so disponibilizados o quo rapidamente seja necessrio para preservar o seu valor.
Os dados so disponibilizados para o pblico mais amplo possvel e para os propsitos mais variados possveis.
Os dados so razoavelmente estruturados para possibilitar o seu processamento automatizado.
Os dados esto disponveis a todos, sem que seja necessrio identificao ou registro.
Os dados esto disponveis em um formato sobre o qual nenhum ente detenha controle exclusivo.
Os dados no esto sujeitos a regulaes de direitos autorais, marcas, patentes ou segredo industrial. Restries razoveis de privacidade,
segurana e controle de acesso podem ser permitidas na forma regulada por estatutos.
25
Artigos
3.
PANORAMA INTERNACIONAL DE
DISPONIBILIZAO DE DADOS
ABERTOS GOVERNAMENTAIS
Dados abertos: uma estratgia para o aumento da transparncia e modernizao da gesto pblica // Artigos
4.
PANORAMA NACIONAL DE
DISPONIBILIZAO DE DADOS
ABERTOS GOVERNAENTAIS
Nesta seo, sero apresentados os principais aspectos da legislao brasileira associada a dados abertos,
bem como alguns exemplos de iniciativas de abertura de
dados j existentes em nvel federal, estadual e municipal.
4.1
Artigos
Dados abertos: uma estratgia para o aumento da transparncia e modernizao da gesto pblica // Artigos
grande volume de informaes que possuem ou custodiam. O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea) permite o acesso aos dados de sries estatsticas
por ele geradas ou custodiadas (IPEADATA). As informaes abrangem dados econmicos, financeiros, demogrficos, geogrficos e indicadores sociais, podendo
ser consultadas por temas, fontes dos dados e outros
filtros. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), por sua vez, disponibiliza informaes provenientes de dados oficiais oriundos de pesquisas por ele
realizadas e de outras fontes governamentais (IBGE).
Em relao a stios de dados governamentais abertos criados pelo Governo Federal, cita-se o Portal Brasileiro
de Dados Abertos (BRASIL), que, alm de servir como um
catlogo que contm dados abertos produzidos ou custodiados pelos entes da administrao pblica, disponibiliza
links para orientaes tcnicas sobre o tema, destinados
tanto ao pblico interno quanto sociedade, especialmente os desenvolvedores de aplicaes. Outro stio relcionado
ao tema, o Portal da Transparncia (UNIO), uma iniciativa da Controladoria-Geral da Unio lanada em novembro de 2004 para aumentar a transparncia da gesto
pblica, com vistas a permitir que o cidado acompanhe
como o dinheiro pblico est sendo utilizado e exera o
controle social e que disponibiliza vrios conjuntos de dados em formato aberto, permitindo ao usurio obter planilhas com os dados apresentados no portal.
Nas esferas estadual e municipal, menciona-se que
o Estado de So Paulo lanou a iniciativa Governo Aberto
SP, uma poltica de Gesto do Conhecimento e Inovao,
e, recentemente, firmou parceria com o Reino Unido com o
intuito de ampliar as bases de dados disponibilizadas, melhorar a acessibilidade dos portais oficiais do Estado e estimular a criao de novos aplicativos, servios e negcios
(GOVERNO ABERTO SP). O Rio Grande do Sul tambm
j possui um portal de dados abertos (DADOS RS) que, no
momento, disponibiliza setenta conjuntos de dados, muitos dos quais sries histricas. Declarando a busca por uma
gesto qualificada, com incentivo inovao e ao empreendedorismo, a Prefeitura de Porto Alegre criou o DataPoa
(DATAPOA), que constitui o portal de dados abertos de
Porto Alegre e tem como objetivo convidar a comunidade
a participar do desenvolvimento de solues inteligentes
para a cidade, criando laos colaborativos entre governo
municipal, empresas, desenvolvedores e cidados.
Quanto atuao dos Tribunais de Contas em
relao ao tema dados abertos, a ttulo de exemplo,
cita-se o Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco
(TCE-PE), que desenvolveu seu Portal do Cidado com
o intuito de democratizar o acesso s informaes soSet/Dez 2014
5.
CONCLUSO
As razes que motivam a implementao da poltica de dados abertos governamentais so claras e prementes. A disponibilizao dos dados pblicos promove o
aperfeioamento da participao social, o empoderamento
do cidado, por meio da sua compreenso e fiscalizao
das aes governamentais, a melhoria da qualidade dos
dados governamentais, da eficincia da gesto, dos servios oferecidos aos cidados, e do processo de elaborao
e conduo das polticas pblicas.
Em que pese a existncia de base normativa em
vigor e o trabalho j realizado pelos atores dessa poltica, ainda h muito a se fazer na direo de se estabelecer
uma cultura de abertura de dados no Brasil. Em princpio,
para que os resultados esperados dessa poltica se intensifiquem, necessrio estabelecer um conjunto maior de
incentivos s instituies, que envolvam aes de conscientizao sobre a importncia do tema de modo a estimular o aumento da participao coordenada e ativa
das instituies pblicas em iniciativas de abertura de dados, abrangendo os trs poderes, Executivo, Legislativo e
Judicirio.
Com a exposio de casos internacionais e a descrio dos temas que orbitam as polticas de dados abertos, espera-se que este trabalho tenha contribudo para o
esclarecimento dos conceitos fundamentais e para a motivao dos atores em implementar aes relacionadas a
dados abertos.
29
Artigos
Cynthia de Freitas Q.
Berberian
servidora do Tribunal
de Contas da Unio na
Secretaria de Fiscalizao
de Obras Porturias
Hdricas e Ferrovirias.
Renata Miranda
Passos Camargo
servidora do Tribunal
de Contas da Unio na
RESUMO
Abertura, transparncia, colaborao e participao social so alguns dos temas tratados neste artigo,
que tem por objeto de estudo o Governo Aberto e a
contribuio da tecnologia da informao e comunicao para maior aproximao entre Estado e sociedade.
Em termos metodolgicos, trata-se de estudo descritivo,
com base em reviso de literatura, anlise e sntese de
informaes disponibilizadas por organizaes comprometidas com a transparncia. Ao longo deste artigo,
discute-se o conceito de Governo Aberto, seu propsito, princpios e pilares. Apresenta-se a experincia dos
Estados Unidos, um dos pases de referncia no tema,
e do Brasil. Explicita-se como o setor de educao vem
utilizando a tecnologia e os fundamentos de Governo
Aberto para prover novas e melhores solues. Indicam-se alguns desafios existentes no processo de abertura de
dados e, ao final do estudo, apresenta-se uma reflexo
sobre a atuao e participao do Tribunal de Contas da
Unio (TCU) no estmulo e controle de prticas, dados
e informaes de Governo Aberto, bem como na promoo da transparncia governamental, da colaborao
e da participao social.
Secretaria de Planejamento,
Governana e Gesto.
30
Governo Aberto: a tecnologia contribuindo para maior aproximao entre o Estado e a Sociedade // Artigos
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1.
INTRODUO
As novas plataformas tecnolgicas, sua expanso, reduo de custo e facilidade de acesso contriburam para o desenvolvimento de um novo modelo de
sociedade baseado na informao e no conhecimento.
Nesse ambiente, as formas de interao entre indivduos e organizaes foram transformadas, trazendo
novos desafios e oportunidades de atuao para o setor
pblico. Um desses desafios consiste em atender crescente demanda pela utilizao de novos mecanismos de
aproximao entre governo e sociedade, que envolvem
no apenas o provimento de dados e informaes, mas
tambm a efetiva participao da sociedade nas decises
e aes de governo.
Nesse sentido, solues de Governo Aberto, em
especial aquelas baseadas em tecnologia da informao,
tm sido adotadas por governos nacionais e estrangeiros
com vistas a aproximar e facilitar a relao do Estado
com o cidado. Muitas dessas iniciativas tm o objetivo de facilitar servios, acelerar processos e aumentar a
transparncia e participao social.
Para iniciar este estudo foram feitas pesquisas na
base de dados Scopus, que evidenciaram a ocorrncia de
crescimento superior a 400% na quantidade de artigos
cientficos sobre o tema, publicados entre 2000 e 2013.
Nesse mesmo levantamento, constatou-se que Estados
Unidos e Inglaterra lideram o ranking de estudos publicados, seguidos por Austrlia, China, Canad e AlemaSet/Dez 2014
2.
DO GOVERNO ELETRNICO
AO GOVERNO ABERTO
Artigos
3.
Os Estados Unidos lideram o ranking de publicaes sobre Governo Aberto. Isso motiva apresentarmos
um pouco do que esse pas vem fazendo, no sentido de
buscar melhores prticas e aprendizado tanto para o
Brasil quanto para oportunidades na atuao do TCU.
O acesso informao e abertura de dados j
vem sendo tema de debate nos EUA h vrios anos.
Mais recentemente, em janeiro de 2009, o presidente
Barack Obama lanou um Memorando sobre Transparncia e Governo Aberto, que deu origem Diretiva do
Governo Aberto. Esta ao teve enorme repercusso
nas iniciativas do pas em termos de abertura de dados.
O memorando e a diretiva lanaram os trs pilares do Governo Aberto, hoje adotados como referncia
para o tema: Transparncia, Participao e Colaborao.
A transparncia promove a responsabilizao e fornece informaes para os cidados sobre o que o governo
est fazendo. J a participao melhora a eficcia do
governo e a qualidade de suas decises e a colaborao
envolve ativamente os cidados no trabalho realizado
pelo governo (EUA, 2009).
A diretiva orienta e normatiza a disponibilizao
de informaes dos rgos do governo americano ao pblico e guia o uso das novas tecnologias. A diretiva prev
que o governo oferea mais oportunidades aos cidados
de participar na formulao de polticas, inclusive solicitando sugestes, aos cidados, sobre como aumentar a
participao pblica no governo. A legislao determina
que departamentos executivos e agncias usem a tecnologia de forma inovadora para criar mtodos e formas
de cooperao entre todos os nveis de governo e tambm com organizaes sem fins lucrativos, empresas e
entidades do setor privado (EUA, 2009).
fundamental compreender que as inovaes do
governo Obama foram construdas com base em vrias
Revista do TCU 131
Governo Aberto: a tecnologia contribuindo para maior aproximao entre o Estado e a Sociedade // Artigos
4.
O GOVERNO ABERTO E A
EXPERINCIA BRASILEIRA
mundial, uma vez que os governos e as autoridades locais em pases como Estados Unidos, Austrlia, Nova
Zelndia, Pases Baixos, Sucia, Espanha, Dinamarca e
ustria esto tornando seus dados acessveis ao pblico,
mediante publicao na web.
No Brasil, a discusso sobre direito e acesso
informao no recente. A Constituio Federal, em
seu artigo 5, prev que todos tm direito a receber dos
rgos pblicos informaes de seu interesse particular,
ou de interesse coletivo ou geral (CF, 1988).
Em maio de 2000, a Lei Complementar 101, Lei
de Responsabilidade Fiscal, trouxe consigo o conceito
de transparncia fiscal. Ela estabelece normas de finanas pblicas voltadas responsabilidade na gesto fiscal.
A Controladoria Geral da Unio (CGU) tambm
tem iniciativas importantes relativas a Governo Aberto e promoo da transparncia. Ela gerencia o Portal
da Transparncia do Governo Federal, lanado em novembro de 2004, um canal pelo qual o cidado pode
acompanhar a execuo financeira dos programas de
governo, em mbito federal. No portal esto disponveis informaes sobre os recursos pblicos federais
transferidos pelo governo federal para estados, municpios, para o Distrito Federal e diretamente para o cidado, bem como dados sobre os gastos realizados pelo
prprio governo federal em compras ou contratos de
obras e servios.
Outro marco importante para a transparncia do
pas foi a Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, que
regulamenta o direito de acesso informao previsto
nos art. 37, inciso XIV 3 e art. 216 2 da Constituio
Federal. Conhecida como Lei de Acesso Informao
(LAI), essa norma entrou em vigor em 16 de maio de
2012 e criou mecanismos que possibilitam a qualquer
cidado receber informaes pblicas requeridas a rgos e entidades, sem necessidade de apresentar motivo.
A CGU tambm criou o programa Brasil Transparente, que auxilia estados e municpios na implementao das medidas de governo transparente previstas na
Lei de Acesso Informao. O objetivo juntar esforos
no incremento da transparncia pblica e na adoo de
medidas de Governo Aberto (CGU, 2014).
Como parte das iniciativas de Governo Aberto, em dezembro de 2010, o governo federal lanou o
Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br). O
site o ponto central para busca e acesso aos dados
pblicos do Brasil. O objetivo do portal organizar
e disponibilizar informaes governamentais confiveis e com fcil acesso, teis s esferas de governo e
sociedade. Os dados so provenientes de rgos do
33
Artigos
5.
Transparncia
A transparncia fornece informaes aos cidados sobre o que os governos esto fazendo e, com
isso, permite uma participao informada. Tambm
aumenta o grau de responsabilizao dos governos e
cria oportunidades econmicas (McDERMOTT, 2010).
Os mecanismos de transparncia so projetados para
apresentar a informao que est sendo gerada, gerida
e armazenada por uma entidade especfica, de forma
relevante, incluindo informaes sobre os prprios
processos de deciso, procedimentos e desempenho.
Assim, os mecanismos de transparncia podem permitir a gerao de valor e reduzir a assimetria das informaes (JETZEK, et al., 2013).
A rea Educao uma das que tem disponibilizado grande volume de informaes, tanto no Brasil
quanto no exterior. Segundo Meijer (2009), a publicao
de informaes sobre o desempenho de escolas na internet atualmente uma tendncia em todo o mundo.
Muitos pases publicam esta informao porque acreditam que isso ir gerar benefcios para escolas e pais. No
entanto, esta expectativa no reflete necessariamente
a realidade. Mesmo com o aumento da transparncia
e publicao de diversos dados sobre as escolas, nem
sempre os indicadores de desempenho so usados pelos
Revista do TCU 131
Governo Aberto: a tecnologia contribuindo para maior aproximao entre o Estado e a Sociedade // Artigos
Instituio
Tabela 1:
Exemplos de Dados
Abertos sobre Educao
Set/Dez 2014
5.2
Colaborao
Descrio
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Censo escolar em educao bsica e superior de mbito nacional. O Censo Escolar coleta dados sobre
Ansio Teixeira (INEP)
estabelecimentos, matrculas, funes docentes, movimento e rendimento escolar.
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE)
Dados do sistema de informaes sobre oramentos pblicos em educao (SIOPE). Os dados disponibilizados
referem-se aos oramentos de educao da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Dados do sistema de informaes contbeis e fiscais do setor pblico brasileiro (SICONFI). Este sistema
destinado ao recebimento de informaes contbeis, financeiras e de estatsticas fiscais oriundas de um universo
que compreende 5.564 municpios, 26 estados, o Distrito Federal e a Unio. Estes dados possibilitam avaliar a
execuo oramentria em Educao.
35
Artigos
Tabela 2:
Exemplos de sites criados
por agentes que no
so da Administrao
consumindo dados
abertos de educao
Nome do site
Descrio
Informaes usadas
Dados do INEP
www.Qedu.org.br
Observatrio do PNE
vencedor foi o site Escola que queremos. Estas competies so timos exemplos da aplicao do pilar da
colaborao na estrutura de Governo Aberto. A tabela
2 traz este e outros exemplos de dados pblicos de educao transformados em informao de consumo fcil
para o cidado:
5.3
Participao
6.
O Governo Aberto e sua aplicao cresce consideravelmente ao longo dos ltimos anos. O tema tem
sido amplamente debatido por estudiosos. Muitos artigos acadmicos e tambm os publicados na mdia destacam os desafios enfrentados e os que ainda devem ser
superados para o alcance da transparncia, participao
e colaborao.
Revista do TCU 131
Governo Aberto: a tecnologia contribuindo para maior aproximao entre o Estado e a Sociedade // Artigos
6.1
O histrico de leis pertinentes nos EUA extenso. Um dos marcos importantes foi o Ato de Liberdade
da Informao (Freedom of Information Act, FOIA, 1966)
que estabeleceu o direito de se obter informaes de
rgos pblicos federais e tinha o objetivo de assegurar
uma cidadania informada, vital para o funcionamento
de uma sociedade democrtica, necessria para combater a corrupo e para manter os governantes responsveis perante os eleitores. Foram editadas tambm a Lei
de Reduo da Burocracia, de 1995, e o Ato para Reduo de Papis (Paperwork Reduction Act, PRA, 1980) com o
objetivo de reduzir o uso de papel nos processos governamentais e maximizar o uso da informao. Mais recentemente, o ato do Governo Eletrnico (E-Government
Act, 2002), mudou a forma que o governo identificava e
disponibilizava informao. Em 2007, aps muitos anos,
foram feitas emendas ao FOIA, por meio do ato do Governo Aberto (Open Government Act, 2007).
Mesmo assim, o amparo legal por si s no
suficiente para garantir um dilogo entre cidados e
formuladores de polticas pblicas. Mesmo havendo atos normativos que representam o passo inicial
crtico para motivar a Administrao a gerenciar e
conhecer a informao que administra, o desafio do
engajamento administrativo deve ser considerado. A
gesto da informao crtica para o acesso: o pblico
no pode pedir por algo que nem sabe que existe e o
governo no pode disseminar nem mesmo encontrar
o que desconhece (McDERMOTT, 2010). Para Ganapati (GANAPATI, et al., 2012), as dinmicas polticas
e organizacionais podem dissuadir os esforos do
governo aberto. As organizaes podem empregar
uma srie de estratgias, permitindo-lhes contornar
a abertura de dados e assim avanar para uma falsa
transparncia que oculta informaes.
Adicionalmente, o equilbrio entre governo aberto e segurana complicado. Apesar do contexto legal,
que permite a liberdade de informao e, por consequncia, a transparncia, no se pode desprezar a questo
da confidencialidade e privacidade (GANAPATI, et al.,
2012). De forma complementar, Evans e Campos (2013)
explicam que devido disseminao de diretivas amplas sobre a abertura de dados, agncias americanas
buscaram disponibilizar dados e informaes que no
ofeream riscos de confidencialidade e privacidade,
como meio de alcance dos objetivos da Diretiva do
Governo Aberto.
Vemos que somente o amparo legal no garante
o sucesso para o Governo Aberto, fazendo-se necessria a atuao de agentes, da Administrao Pblica ou
37
Artigos
Tabela 3: Exemplos de
sites britnicos - relatrio
do National Audit Office
(NAO) Implementing
transparency (NAO, 2012)
38
ao site de informaes de desempenho escolar, comparado com o mesmo perodo do ano anterior.
Enfim, no basta a informao estar publicada,
tem que haver uma relao direta entre os dados divulgados e os interesses no cotidiano do cidado. S
assim, possvel promover o envolvimento, participao e colaborao no governo, para gerar resultados
melhores e mais efetivos sociedade.
6.4
Medir os efeitos do Governo Aberto uma tarefa complexa. Para Meijer (2012), os efeitos diretos
e indiretos do Governo Aberto dificultam a anlise
das relaes sinrgicas e complementares entre transparncia e participao. O acesso informao pode
facilitar a participao, mas, ao mesmo tempo pode
levar a comportamento de averso ao risco no mbito
do governo. Por outro lado, o simples fato de que os
cidados esto autorizados a participar pode, de fato,
levar diretamente a uma maior transparncia.
Um exemplo prtico da dificuldade de medir
os resultados do Governo Aberto apresentado por
Hubbard (2007), aps anlise do papel da informao na reduo da corrupo no setor educacional em
Uganda. A divulgao de informao contribui para a
reduo da corrupo, mas um estudo mais detalhado destaca que este resultado no alcanado simplesmente pela divulgao de informao. Ao mesmo
tempo, Meijer (2012) alerta que a corrupo pode ser
reduzida pelo simples fato de os agentes pblicos terem de dar publicidade na internet sobre seus atos.
Mesmo que ningum acesse essas informaes pblicas, a natureza pblica ainda pode inibir a corrupo,
devido ao efeito da expectativa do controle social.
7.
Nome do site
Descrio
http://parentview.ofsted.gov.uk/
www.education.gov.uk/schools/performance
Site que divulga dados que auxiliam os pais na escolha das escolas
http://www.police.uk/
Governo Aberto: a tecnologia contribuindo para maior aproximao entre o Estado e a Sociedade // Artigos
tem caminhos prontos ou expectativas claras dos resultados almejados, mas h um consenso internacional
da importncia deste tema para a construo de uma
sociedade verdadeiramente democrtica.
Surge, ento, a oportunidade de atuao e participao do Tribunal de Contas da Unio (TCU) no
estmulo e controle de prticas, dados e informaes
de Governo Aberto, bem como na promoo da transparncia, da colaborao e da participao social.
De fato, o TCU j prev em seu mapa estratgico atual o objetivo de contribuir para a transparncia
da Administrao Pblica. O mapa mostra outros dois
objetivos relacionados abertura de dados, participao e colaborao: induzir a Administrao Pblica
a divulgar informaes de sua gesto e facilitar o
controle social.
A atuao do TCU para a validao, fomento e
convergncia das iniciativas de Dados Abertos pode
representar um fator acelerador para a maior participao social no governo, a exemplo do que o GAO e o
NAO tm feito. O GAO faz avaliaes sobre a publicao das informaes e sua confiabilidade, j o NAO
foca as anlises nos benefcios que tm sido gerados
pelo Governo Aberto na Inglaterra.
Aps discusso e compreenso da amplitude e
importncia que o Governo Aberto vem ganhando,
cabe refletirmos sobre como o Tribunal poder ser ainda
mais pr-ativo e eficiente na orientao do jurisdicionado, detentor dos dados oramentrios e contbeis,
quanto forma de publicao e validao destes dados,
alm de analisar e contribuir com o valor agregado ao
cidado e sociedade.
8.
significativa. No Brasil, o assunto no passou despercebido. O tema educao permite exemplificar o que
pode ser feito e alcanado pelo estmulo ao Governo
Aberto. As informaes abertas pelo Inep para a criao do site Escola que queremos um bom exemplo
do uso dos de Dados Abertos para o engajamento civil.
Neste site, o cidado pode, de forma fcil, acessar os
dados avaliativos de determinada escola e comparar
com o ndice nacional. De forma complementar, se o
cidado tivesse acesso aos oramentos de educao,
por municpio, poderia fazer anlises comparativas
entre a qualidade das escolas e os oramentos disponibilizados para os municpios. Ampliando horizontes,
temas como sade, segurana e urbanismo, por exemplo, tambm poderiam se beneficiar. H, tambm,
oportunidades de crescimento na atuao do Tribunal
de Contas da Unio, a fim deovalidar e estimular a publicao de dados pblicos referentes a oramentos e a
execuo contbil nestas reas e, em ltima instncia,
promovendo a transparncia.
Por outro lado, os desafios apresentados representam boa parte do caminho a ser trilhado. Um olhar
criterioso sobre os dados publicados e orientao para
iniciativas coordenadas nas esferas municipais, estaduais e federal so pontos importantes para a boa implementao do Governo Aberto no Brasil.
Espera-se, com este artigo, esclarecer sobre o
tema Governo Aberto e contribuir para uma Administrao Pblica que fortalea a democracia ao proporcionar maior participao do cidado na responsabilidade
de governar.
CONCLUSO
39
Artigos
Segurana da Informao e
Comunicaes - Anlise ambiental
de um rgo Pblico: Estrutura
metodolgica para implementao
de Controles de Segurana
aplicados a ativos de informao
Domingos Savio
Evandro da Silva
Resumo
servidor da Agncia
Melina Zaban
servidora da Agncia
Nacional de Aviao Civil
(ANAC) como Especialista em
Regulao de Aviao Civil.
1.
Introduo
A segurana da informao exige que as organizaes implementem e mantenham uma adequada estrutura de controles fsicos, de forma a garantir que os
ativos de informao sejam protegidos contra as ameaas que possam danific-los ou inutiliz-los, com risco
de prejuzos por vezes imensurveis.
Este artigo se prope analisar a atual estrutura
de segurana fsica e ambiental de uma determinada
instituio pblica e examinar, por meio de observa40
Segurana da Informao e Comunicaes - Anlise ambiental de um rgo Pblico: Estrutura metodolgica para implementao de Controles de Segurana aplicados a ativos de informao // Artigos
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2.
3.
Estrutura Organizacional
Riscos Associados
Com base na observao dos ativos de informao que compem o acervo patrimonial da instituio,
podem-se elencar alguns mais relevantes de forma a
exemplificar as ameaas especficas envolvidas, bem
como proceder anlise dos riscos e do grau de avaliao, conforme tabela 1.
41
Artigos
Tabela 1: Avaliao
dos riscos
Fonte: os autores
Id.
Ativo
Ameaa especfica
Vulnerabilidade
A1
rea de atividades
Arquivsticas
Acesso no autorizado
Ausncia de sistema de
controle de acesso
A2
Equipamento
de informtica
registrador de
documentos oficiais
A3
Sistema de Gesto
Documental
Ausncia de rotina de
acionamento de redundncia.
A3
Sistema de Gesto
Documental
Servidor no suportar a
demanda de acessos ao
sistema.
Limitao de acessos ao
servidor.
A3
Sistema de Gesto
Documental
Visualizao no autorizada
de documento.
A4
Impressora
A5
Notebooks
Furto.
A6
Desktops
A7
Documentos fsicos
Visualizao no autorizada
de informaes crticas ao
negcio.
Visualizao no autorizada
de documento.
Risco - R
R1 - Perda de
integridade da
informao.
Probabilidade Impacto
Nvel Risco
Alta
Gravssimo
Muito alto
Muito Alta
Grave
Muito Alto
Muito Baixo
Crtico
Baixo
Mdia
Baixo
Baixo
Muito Alta
Gravssimo
Muito Alto
R6 - Perda de
confidencialidade da Muito Alta
informao.
Grave
Muito Alto
R7 - Perda de
confidencialidade da Mdia
informao.
Gravssimo
Muito alto
R8 - Perda de
confidencialidade
Alta
Crtico
Alto
R9 - Perda de
confidencialidade
Muito Alta
Gravssimo
Muito Alto
R2 - Perda de
confidencialidadeda
informao.
R3 - Perda de
disponibilidade da
informao.
R4 - Perda de
disponibilidade da
informao.
R5 - Perda de
confidencialidade
Impacto
Desprezvel: Os danos so insignificantes para a
organizao;
Baixo: A organizao consegue reparar os danos com os
prprios recursos;
Crtico: A recuperao dos danos exige recursos no previstos pela organizao;
Grave: Danos que prejudiquem a imagem do rgo ou
geram algum incidente de difcil reparao;
Gravssimo: Dano ou perda irreparvel da imagem do
rgo ou da funcionalidade dos recursos.
Para um sistema de gerenciamento de informaes devem ser estabelecidos adequados processos de
Probabilidade
Quadro 1:
Nvel de risco
Impacto
42
Gravssimo
Grave
Crtico
Baixo
Desprezvel
Muito Baixa
Baixa
Mdia
Alta
Muito Alta
Risco Alto
Risco Mdio
Risco Baixo
Risco Muito Baixo
Risco Muito Baixo
Risco Alto
Risco Mdio
Risco Mdio
Risco Baixo
Risco Muito Baixo
Segurana da Informao e Comunicaes - Anlise ambiental de um rgo Pblico: Estrutura metodolgica para implementao de Controles de Segurana aplicados a ativos de informao // Artigos
Quadro 2:
Definio de prioridades
Ranking
do Risco
Forte
Satisfatria
Insatisfatria
Fraca
Inexistente
Prioridade Alta
Prioridade Mdia
Prioridade Baixa
Prioridade Muito Baixa
Prioridade Muito Baixa
Prioridade Alta
Prioridade Mdia
Prioridade Mdia
Prioridade Baixa
Prioridade Muito Baixa
identificao e controle dos riscos nos quais so identificados os riscos, que se d por meio do levantamento
das ameaas e vulnerabilidades que os documentos esto suscetveis e o impacto resultante caso uma ameaa
explore alguma vulnerabilidade. (PORTELA, T.N.O;
SILVA, N.P. 2011).
Assim devem ser implementadas algumas aes
e controles de segurana capazes de mitigar ou eliminar
o risco, seguindo uma ordem de prioridade.
Segundo PORTELA et SILVA (2011), o tratamento
dos riscos deve ser iniciado pelo risco que tem a maior
probabilidade de acontecer e que cause impacto relevante ao negcio.
No quadro 2, apresenta-se uma definio da escala de prioridades que auxiliam na implementao de
aes, possibilitando eficincia na alocao de recursos
para a organizao.
4.
Plano de Aes
A seleo de controles de segurana da informao, tal como descrito na ISO/IEC 27002 (ABNT, 2005)
depende das decises da organizao, baseada nos critrios para aceitao de risco, nas opes para tratamento
do risco e no enfoque geral da gesto de risco aplicado
organizao e convm que tambm esteja sujeito a todas
as legislaes e regulamentaes nacionais e internacionais relevantes. (SILVA, E.M. 2011a).
Ainda, segundo SILVA (2011a) estes controles no
devem ser independentes, preciso que faam parte da
Poltica de Segurana da Informao e Comunicaes
- PoSIC para que possam obedecer s regras de acesso
e ao provimento dos dispositivos de acompanhamento
e monitoria.
4.1
do incidente. Tem como objetivo definir os procedimentos a serem executados at o retorno normal das
atividades. (SILVA, E.M. 2011).
4.2
Todas as entidades esto sujeitas perda de ativos de informaes pelas vulnerabilidades inerentes aos
prprios negcios que podem ser aproveitados pelas
ameaas externas e internas. Portanto, faz-se necessrio garantir a continuidade de processos e informaes
importantes da empresa, no menor espao de tempo
possvel, evitando ou minimizando os impactos de um
incidente. (OLIVEIRA et SILVA SAVIO, 2011).
Neste contexto, tem-se o PRD que abrange a recuperao e restaurao das funcionalidades dos ativos
humanos, operacionais, tecnolgicos e que suportam o
negcio. Tem como objetivo restabelecer o ambiente s
condies originais de operao.
Na tabela 2, apresenta-se um esboo das aes a
serem executadas como parte integrante do PAC, considerando o risco associado aos ativos de informao,
conforme descrito na tabela 1.
Dentro da poltica de segurana, devem ser definidos planos organizacionais para fazer frente a eventuais incidentes, tal qual o Plano de Administrao de
Crises - PAC, que define detalhadamente o funcionamento das equipes antes, durante e depois da ocorrncia
Set/Dez 2014
43
Artigos
Tabela 2:
Modelo de PAC
A1
R2
A2
A3
R4
A3
R5
A3
R6
A4
R7
A5
1) Verificar se o notebook furtado possua algum sistema de bloqueio s informaes distncia ou de rastreamento.
2) Verificar onde ocorreu o furto, acionando a equipe de segurana predial caso o furto tenha se dado nas dependncias da organizao.
3) Informar sobre o incidente ao nvel hierrquico adequado, solicitando abertura de sindicncia e de registro de ocorrncia policial.
R8
A6
R9
A7
R3
Fonte: os autores
5.
Ativo Aes
Segurana Orgnica
a. Visitantes nas reas de segurana devem ser supervisionados ou conduzidos pela segurana e
44
Segurana da Informao e Comunicaes - Anlise ambiental de um rgo Pblico: Estrutura metodolgica para implementao de Controles de Segurana aplicados a ativos de informao // Artigos
Tabela 3:
Controles de segurana
e compatibilidade com
os ativos de informao
identificados
necessrio implementar controle de acesso fsico de forma que contemple os controles sugeridos pela norma ABNT 27002. H
controle de acesso por meio de catraca, do edifcio, e recepcionistas nas portarias. No h nenhuma restrio de trnsito interno,
ainda que os setores possuam portas e restrio de horrio de expediente definido.
A1 e A7
7.1.5
O acesso a uma rea de entrega e carregamento a partir do exterior do prdio deve ficar restrito ao pessoal identificado e
autorizado. Necessidade de as portas externas de uma rea de entrega e carregamento serem protegidas enquanto as portas
internas estiverem abertas.
Todos
7.2.4
Periodicamente realizada a manuteno preventiva dos equipamentos (notebooks, computadores e impressoras). Faz-se
necessrio elaborar e implementar um processo de gesto de capacidade, o monitoramento dos recursos e sistemas feito de forma
informal e no peridica.
A2 a A6
7.2.6
necessria a elaborao de norma para Segurana Orgnica (Fsica e Ambiental) que contemple a seo 9.2.6 - Reutilizao e
alienao segura de equipamentos (ABNT 27002), para assegurar que todos os dados sensveis e softwares licenciados tenham sido
removidos ou sobregravados com segurana.
A2 a A6
7.3.1
Faz-se necessrio uma poltica de treinamento para sensibilizao e conscientizao de assuntos relacionados Segurana da
Informao e Comunicaes e cuidados que devem ser tomados pelos usurios.
Todos
6.
Concluso
Set/Dez 2014
Ativo
45
Artigos
RESUMO
servidora do Tribunal
As anlises de preos nas auditorias de obras pblicas ocupam algumas vezes semanas de trabalho do
auditor, pois, em muitos casos, as planilhas oramentrias so extensas e de difcil anlise. A Lei Newcomb-Benford uma ferramenta de minerao de dados para
atuar em parceria com a Curva ABC e contribuir com
uma seleo mais eficiente dos servios das planilhas
para anlise de sobrepreo. Essa Lei prope que as frequncias dos primeiros dgitos em uma infinidade de
bancos de dados so decrescentes do 1 ao 9; o dgito 1
aparece em, aproximadamente, 30% dos dados, enquanto o 9 no atinge 5% desses valores. O presente trabalho
visa demonstrar a aplicao da Lei Newcomb-Benford
s planilhas de preos de obras pblicas. A metodologia
consistiu: na introduo Lei Newcomb-Benford e suas
principais aplicaes; na apresentao dos testes pertinentes da Lei em tela; no desenvolvimento e aplicao
desses testes obra de reforma do Maracan; no confronto dos resultados obtidos com a anlise de preos
realizada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU); e
na apresentao dos resultados, concluses e prximas
pesquisas. Constatou-se, de uma maneira geral, que essa
obra apresentou uma conformidade marginal com a Lei
de Benford. No entanto, os testes permitiram identificaram 17 servios da planilha que no respeitaram a Lei e
que representaram 71,54% do sobrepreo total apurado
pelo TCU (R$149.972.318,01).
de Contas da Unio,.
46
Lei de Benford e Auditoria de Obras Pblicas: uma anlise de sobrepreo na reforma do Maracan // Artigos
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1.
Introduo
Se jogarmos um dado ao acaso, a chance de tirarmos o nmero 5, por exemplo, de 1/6, uma vez
que o dado possui seis lados. Ao se jogar uma moeda no viesada, h 50% de chance de se tirar cara ou
coroa. Dessa maneira, tendemos a pensar que, em
um banco de dados numricos, a probabilidade de se
escolher aleatoriamente um valor e ele possuir como
primeiro dgito o nmero 1 de 1/9, o mesmo se aplicando a qualquer outro valor de 2 a 9.
Simon Newcomb (1881), um astrnomo e matemtico do sculo XIX, observou que as primeiras pginas das tbuas de logaritmos se apresentavam mais
desgastadas do que as ltimas, indicando que o valor
usualmente mais acessado era o 1, e que a frequncia
diminua at o 9, contrariando o entendimento comum
de uma distribuio uniforme da frequncia desses dgitos. Como Newcomb no reuniu dados numricos
ou forneceu qualquer outra evidncia de sua descoberta, o fato s comeou a ganhar importncia mais
de meio sculo depois, quando o fsico Frank Benford
(1938) incidentalmente chegou mesma concluso.
Benford publicou artigo seminal em 1938, denominado
The Law of Anomalous Numbers, em que utilizou dados
coletados de diferentes tipos de fontes. Esses dados
Set/Dez 2014
eram aleatrios e no possuam nenhuma relao entre si, e variavam desde nmeros obtidos nas pginas
principais dos jornais e todos os nmeros de um tpico importante do Readers Digest at tabelas matemticas e constantes cientficas. Seu trabalho analisou os
primeiros dgitos dos dados coletados e mostrou que
30,6% dos nmeros possuam 1 como primeiro dgito;
o primeiro dgito 2 ocorria em 18,5% dos casos; e que,
em contraste, somente 4,7% dos nmeros possuam
como primeiro dgito o nmero 9. Essas frequncias
dos primeiros dgitos se aplicam a uma variedade de
fontes de dados, incluindo contas de energia, endereos, preos de aes, valores populacionais, taxas
de mortalidade, entre outras. Essa distribuio hoje
conhecida como distribuio de Benford. J a propriedade descoberta por Newcomb e por Benford
conhecida como Lei Newcomb-Benford ou, mais
simplesmente, Lei de Benford.
Para melhor entender o porqu das diferenas de
frequncia, suponha que voc invista 10000 reais em
um fundo de penso que lhe oferea um retorno prefixado de 7% ao ano. Ento seu investimento dobrar
mais ou menos a cada dez anos. Portanto, aps dez
anos tendo o 1 como o primeiro dgito, o montante de
seu investimento finalmente chegar a 20.000. Passados mais 10 anos, o recurso dobrar para 40.000 (em
uma maior parte desses dez anos os nmeros comearo com 2, e na outra menor parte comearo com
3). Aps outra dcada, o montante chegar a 80.000
47
Artigos
2.
1
d1d2
(I)
Lei de Benford e Auditoria de Obras Pblicas: uma anlise de sobrepreo na reforma do Maracan // Artigos
2.2
Teste da Soma
O Teste da Soma um Teste Avanado desenvolvido por Nigrini (2012), que, ao simular uma distribuio de Benford, descobriu que as somas dos nmeros
pertencentes a cada grupo de primeiros dgitos 10, 11,
12,..., 99 resultavam em valores aproximadamente
iguais, ou seja, 1/90.
Todavia, o autor constatou que dados reais raramente se conformam a tal padro, uma vez que eles
possuem alguns valores muito altos ou muitas repeties de nmeros de mdio valor. A utilidade desse teste
exatamente alertar sobre essas situaes.
Quando se confronta esse Teste com o Teste dos
Dois Primeiros Dgitos, confronta-se o volume de dados
contidos em cada grupo com a soma de seus valores. Assim, no caso de oramento de obras pblicas, verifica-se
a materialidade e a relevncia de cada grupo, de forma a
selecionar os dgitos que merecem um olhar crtico mais
minucioso por parte do auditor.
3.
anlise da obra de
reforma do maracan
A anlise deste trabalho incidiu sobre o oramento da reforma do Maracan inicialmente entregue
ao TCU, no valor de R$931.885.382,19, uma vez que
foram apresentados outros oramentos a posteriori, que
praticamente eliminaram o sobrepreo da maioria dos
itens da planilha. Selecionou-se o oramento inicial para
que a anlise dos dados ocorresse da forma mais efetiva
possvel, abrangendo todo o sobrepreo apontado pela
unidade tcnica do TCU inicialmente O trabalho em tela
contemplou apenas os custos unitrios, mas tambm
poderiam ser testados os quantitativos dos servios e os
preos totais. Examinaram-se 828 itens, porque foram
excludos os valores inferiores a R$10,00, os quais no
possuam segundo dgito.
3.1
49
Artigos
Tabela 1:
Teste dos Dois Primeiros
Dgitos para os custos
unitrios do Maracan
3.2
Dg.
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
C
43
48
28
26
28
31
32
26
18
16
18
14
12
10
12
24
7
10
4
7
13
9
13
15
15
8
13
10
9
10
12
10
2
7
8
7
4
4
6
6
9
8
12
6
4
828
Real
0,052
0,058
0,034
0,031
0,034
0,037
0,039
0,031
0,022
0,019
0,022
0,017
0,014
0,012
0,014
0,029
0,008
0,012
0,005
0,008
0,016
0,011
0,016
0,018
0,018
0,010
0,016
0,012
0,011
0,012
0,014
0,012
0,002
0,008
0,010
0,008
0,005
0,005
0,007
0,007
0,011
0,010
0,014
0,007
0,005
LB
0,041
0,038
0,035
0,032
0,030
0,028
0,026
0,025
0,023
0,022
0,021
0,020
0,019
0,018
0,018
0,017
0,016
0,016
0,015
0,015
0,014
0,014
0,013
0,013
0,013
0,012
0,012
0,012
0,011
0,011
0,011
0,010
0,010
0,010
0,010
0,010
0,009
0,009
0,009
0,009
0,009
0,008
0,008
0,008
0,008
Dif. Teste-Z
0,011 1,435
0,020 2,954
-0,001 0,054
-0,001 0,029
0,004 0,548
0,009 1,535
0,012 2,105
0,007 1,105
-0,002 0,216
-0,003 0,458
0,001 0,110
-0,003 0,550
-0,005 0,880
-0,006 1,240
-0,003 0,574
0,012 2,524
-0,008 1,662
-0,004 0,718
-0,010 2,303
-0,006 1,353
0,001 0,208
-0,003 0,571
0,002 0,434
0,005 1,157
0,006 1,271
-0,003 0,515
0,004 0,848
0,000 0,133
0,000 0,112
0,001 0,132
0,004 0,884
0,002 0,285
-0,008 2,060
-0,002 0,268
0,000 0,029
-0,001 0,144
-0,005 1,168
-0,004 1,121
-0,002 0,337
-0,002 0,285
0,002 0,519
0,001 0,197
0,006 1,784
-0,001 0,086
-0,003 0,820
Teste da Soma
Para uma boa seleo dos dgitos crticos, realizou-se, de forma complementar, o Teste da Soma, o
qual verificou a materialidade de cada dupla de dgitos
na planilha oramentria. Os testes anteriores verifica50
QQ
2,222
8,925
0,021
0,016
0,410
2,616
4,772
1,443
0,107
0,324
0,012
0,445
0,993
1,838
0,489
6,944
3,182
0,724
5,887
2,210
0,124
0,512
0,338
1,694
2,009
0,448
1,005
0,018
0,012
0,088
1,097
0,206
4,934
0,194
0,001
0,103
1,802
1,684
0,270
0,220
0,496
0,148
3,873
0,077
1,023
MDA
Dg.
0,011
55
0,020
56
0,001
57
0,001
58
0,004
59
0,009
60
0,012
61
0,007
62
0,002
63
0,003
64
0,001
65
0,003
66
0,005
67
0,006
68
0,003
69
0,012
70
0,008
71
0,004
72
0,010
73
0,006
74
0,001
75
0,003
76
0,002
77
0,005
78
0,006
79
0,003
80
0,004
81
0,000
82
0,000
83
0,001
84
0,004
85
0,002
86
0,008
87
0,002
88
0,000
89
0,001
90
0,005
91
0,004
92
0,002
93
0,002
94
0,002
95
0,001
96
0,006
97
0,001
98
0,003
99
Real
Limite
C
7
11
10
8
2
5
6
1
4
6
2
5
3
1
7
6
4
5
7
4
4
6
2
3
5
3
7
5
2
4
5
5
3
4
2
7
2
1
4
2
4
3
1
1
5
Real
0,008
0,013
0,012
0,010
0,002
0,006
0,007
0,001
0,005
0,007
0,002
0,006
0,004
0,001
0,008
0,007
0,005
0,006
0,008
0,005
0,005
0,007
0,002
0,004
0,006
0,004
0,008
0,006
0,002
0,005
0,006
0,006
0,004
0,005
0,002
0,008
0,002
0,001
0,005
0,002
0,005
0,004
0,001
0,001
0,006
LB
0,008
0,008
0,008
0,007
0,007
0,007
0,007
0,007
0,007
0,007
0,007
0,007
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,006
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,005
0,004
0,004
0,004
Dif. Teste-Z
0,001 0,008
0,006 1,645
0,005 1,303
0,002 0,548
-0,005 1,447
-0,001 0,183
0,000 0,063
-0,006 1,780
-0,002 0,490
0,001 0,181
-0,004 1,280
0,000 0,176
-0,003 0,794
-0,005 1,642
0,002 0,585
0,001 0,177
-0,001 0,237
0,000 0,018
0,003 0,729
-0,001 0,149
-0,001 0,121
0,002 0,370
-0,003 0,996
-0,002 0,506
0,001 0,225
-0,002 0,459
0,003 0,997
0,001 0,068
-0,003 0,873
0,000 0,124
0,001 0,144
0,001 0,169
-0,001 0,302
0,000 0,031
-0,002 0,759
0,004 1,271
-0,002 0,723
-0,003 1,214
0,000 0,079
-0,002 0,671
0,000 0,121
-0,001 0,118
-0,003 1,142
-0,003 1,128
0,002 0,467
QQ
0,042
3,376
2,244
0,559
2,706
0,150
0,004
3,927
0,488
0,032
2,219
0,031
1,017
3,440
0,644
0,159
0,211
0,000
0,908
0,142
0,122
0,359
1,502
0,546
0,050
0,482
1,518
0,094
1,235
0,015
0,150
0,171
0,300
0,001
1,013
2,305
0,948
2,145
0,006
0,856
0,015
0,142
1,959
1,925
0,531
106,65
112,02
MDA
0,001
0,006
0,005
0,002
0,005
0,001
0,000
0,006
0,002
0,001
0,004
0,000
0,003
0,005
0,002
0,001
0,001
0,000
0,003
0,001
0,001
0,002
0,003
0,002
0,001
0,002
0,003
0,001
0,003
0,000
0,001
0,001
0,001
0,000
0,002
0,004
0,002
0,003
0,000
0,002
0,000
0,001
0,003
0,003
0,002
MDA
0,0032
Lei de Benford e Auditoria de Obras Pblicas: uma anlise de sobrepreo na reforma do Maracan // Artigos
Tabela 2: Teste da
Soma para os custos
unitrios do Maracan
Dgito
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
Soma
1.117.783,14
35.228.545,85
9.996,90
1.427.480,57
149.926,09
7.327,10
12.400,03
19.334.196,90
18.810.868,98
22.983.744,00
20.216.982,58
23.621.379,30
22.910.130,11
3.365,19
2.441.496,65
282.240.352,41
3.516,32
3.699,11
629,84
9.100,20
3.041.197,41
1.124,59
32.871.298,35
40.266,66
3.453.111,19
8.277,56
14.275,68
5.748,38
40.635,97
2.169,59
6.314,11
85.478,77
8.514,19
6.138,93
4.472.961,24
4.557.697,21
605,18
5.356,92
48.849.864,06
7.018,04
2.718,91
1.805,57
3.010,93
2.242,23
584.727.527,67
Real
0,002
0,060
0,000
0,002
0,000
0,000
0,000
0,033
0,032
0,039
0,035
0,040
0,039
0,000
0,004
0,483
0,000
0,000
0,000
0,000
0,005
0,000
0,056
0,000
0,006
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,008
0,008
0,000
0,000
0,084
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
SOMA TOTAL
Benford
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
0,011
Diferena
-0,009
0,049
-0,011
-0,009
-0,011
-0,011
-0,011
0,022
0,021
0,028
0,024
0,029
0,028
-0,011
-0,007
0,472
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,006
-0,011
0,045
-0,011
-0,005
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,003
-0,003
-0,011
-0,011
0,073
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
Dgito
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
Soma
1.393,43
11.333.846,10
9.859,91
3.104,83
1.184,83
7.413,72
7.613,46
626,58
636.977,00
2.706,05
723,09
8.734,92
2.028,35
68,92
6.930.295,76
2.955,46
1.568,94
2.322,08
4.482,65
1.632,72
3.028,68
3.899,28
7.708.500,52
945,72
3.254,91
241,03
3.495,51
1.892,95
919,55
3.373,90
4.275,98
4.330,92
1.054,65
353,98
1.789,15
4.705,38
182,34
924,80
2.895,08
1.034,26
11.507,03
1.154,44
976,28
98,55
9.975.775,86
Real
Benford
0,000
0,011
0,019
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,001
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,012
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,013
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,000
0,011
0,017
0,011
584.727.527,67
Diferena
-0,011
0,008
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,010
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
0,001
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
0,002
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
-0,011
0,006
Artigos
3.3
Teste da Soma
0,060
0,000
0,033
0,032
0,039
0,035
0,040
0,039
0,483
0
0,056
0
0,084
Dgitos crticos
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Sim
No
Sim
3.4
Ao se confrontarem os dgitos 11 e 25 com o sobrepreo apurado pelo TCU, obteve-se o resultado apresentado na tabela 4.
Observou-se que sete itens da Curva ABC possuam os dois primeiros dgitos dos custos unitrios 11
ou 25, e que o somatrio do sobrepreo apurado pelo
TCU para esses servios foi R$41.601.247,32. Ressaltou-se que o item Sistema de cobertura tensionada teve
o maior sobrepreo da Curva ABC e tambm representava o servio mais caro da obra (R$256.714.917,00).
Seus primeiros dgitos 2 e 5, alm de terem sido identificados pelo Teste de Soma como materialmente relevantes no oramento, foram apontados pelo Teste dos
Dois Primeiros Dgitos como excessivamente frequentes na planilha.
O TCU apurou um sobrepreo total de
R$149.972.318,01. O valor a maior de R$41.601.247,32
representava 27,74% do total do sobrepreo.
Aps o exame dos dois primeiros dgitos mais
crticos, procedeu-se anlise dos demais.
Com base na Tabela 5, identificaram-se mais 10
itens da Curva ABC, cujo sobrepreo fora apontado
pelo TCU. Somente para os dois primeiros dgitos 18 e
20 no se encontrou sobrepreo. Contudo, os servios
18.052.222-6 - Sistema de painis informativos, displays
(...) e 18.052.259-6 - Transformadores, grupos geradores,
no-breaks e (...), cujos custos unitrios eram respectivamente R$20.206.546,09 e R$18.600.382,98, no foram
analisados pelo TCU. Sendo assim, no se pode afirmar
se seus preos estavam adequados ou no.
O sobrepreo apurado nos itens da Tabela 5 foi
R$65.692.812,51, que representava 43,8% do que havia
sido apontado pela Corte de Contas (R$149.972.318,01).
Somando-se o sobrepreo dos servios das Tabelas 4 e 5, encontrou-se o valor de R$107.294.059,83,
que representava 71,54% do sobrepreo total apurado
pelo TCU.
4.
CONCLUSO
Lei de Benford e Auditoria de Obras Pblicas: uma anlise de sobrepreo na reforma do Maracan // Artigos
Tabela 4:
Confronto entre os
resultados dos Testes da
Lei NB e a anlise do TCU
para os dgitos 11 e 25
Dgitos Servio
Custo Unitrio Sobrepreo TCU
Sistema de cobertura tensionada, incluindo estrutura metlica, cabos fully locked e membrana PTFE, conforme
256.714.917,00
26.961.972,80
projeto da Hightex, ref. jop/juv, p/Estdio do Maracan Copa 2014.
25
Mobilirio esportivo, e Mobilirio do auditrio para o Estdio do Maracan Copa 2014 - conforme proposta da
25.518.649,48
4.057.726,58
Mackey Indstria de Mveis Ltda.
Demolio c/equip. de ar compr., de massas de concr. armado, exceto pisos ou pav.
258,38
699.201,19
Esquadrias de alumnio para o Estdio Mrio Filho Maracan conforme proposta da Itefal n t 2011-0131-000
11.920.282,97
1.935.661,95
e caixilhos complementares.
Pr-moldado em concreto armado compreendendo desde a fabricao at instalao no local, para arquibancada
11.771.177,22
3.605.433,06
do Maracan, conforme planilha oramentria 001/2011- Maracan Copa 2014.
11
Sistema de sonorizao (reas internas e arquibancadas), para o Estdio Mrio Filho - Maracan, conforme
11.512.097,16
3.748.888,14
proposta pp 95981/10rev.1 da Prosegur Forn. e Inst. (Maracan Copa 2014)
Piso monoltico de alta resistncia poliuretnico flakes3000c/acab. verniz pu acetinado e = 4 mm nsbrasil ou sim.
113,28
592.363,60
aplic. sobre contrapiso nivelado e.3 mm.incl.este.Maracan 2014.f/i.
Total
41.601.247,32
Dgitos Servio
Tabela 5:
Confronto entre os
resultados dos Testes da
Lei NB e a anlise do TCU
para os demais dgitos.
16
17
19
21
22
32
48
Custo unitrio
Forro em grade metlica eletrofundida malha 30x100mm, h=20 cm, sendo barra principal 20x2mm, em ao
carbono SAE 1006/1020, acab.pint.eletrost.fornec.e instalao, p/ Maracan copa 2014.
Sistema de controle de acesso restrito e controle de acesso do pblico, para o Estdio Mrio Filho - Maracan,
conforme proposta pp 95981/10 rev.1 da Prosegur. Forn. e Inst.(Copa 2014)
Perfurao em solo para execuo de estaca raiz, diam.410 mm.p/obra do Maracan Copa 2014.
Servios (cablagens, conectorizaes, instalao e interligao de softwares, comissionamentos, startup e
operaes assistidos), conforme prop. pp 95981/10, Prosegur. For. Inst. Maracan.
Revest.de piso em placas de granito branco polar polido, med.(60x60)cm, e=2,00cm.assentado c/nata de
cimento sobre argam.de cim. areia e saibro, trao 1:2:2 e rejunte cimento branco.
Drenagem, top soil, grama natural e sinttica e sistema de irrigao para o gramado do Estdio Maracan - Copa
2014, conforme proposta da firma Campanelli.
Demolio de cobertura em concreto armado sobre a arquibancada do Maracan (marquise), conforme planilha
oramentria n002/2009-EMOP.
Recuperao da estrutura do Estdio Mrio Filho - Maracan - Copa 2014, conforme planilha 004/2011 - EMOP.
Administrao local p/obras de reforma c/modificaes e acrscimos para o Estdio Mrio Filho, Maracan Copa
2014, conforme planilha n 003/2011 EMOP.
Sistema de ar condicionado central e ventilao mecnica completa, p/o Estdio Mrio Filho - Maracan Copa
2014, conforme proposta PR-078620 (Ambienter) fornecimento e montagem.
Total
Sobrepreo TCU
163,52
1.514.293,41
17.544.505,41
12.370.588,70
177,96
373.048,34
19.081.957,09
4.241.578,74
196,72
435.709,44
1.919.536,42
722.897,49
21.439.722,66
13.464.684,58
22.904.212,57
10.839.664,36
32.863.882,27
12.563.282,35
48.844.340,89
9.167.065,10
R$ 65.692.812,51
Artigos
RESUMO
Servidor do Tribunal
O presente estudo analisa possveis implicaes da era do Big Data na realizao de auditorias sobre as demonstraes financeiras do Governo Federal.
A auditoria financeira caracterizada como trabalho
de assegurao e certificao, geralmente realizada
com periodicidade anual, sobre dados agregados e limitada por abordagens baseadas em riscos, cortes de
materialidade e amostragens estatsticas. Em contraponto, verifica-se que as prticas de Audit Analytics e
de Auditoria Contnua permitem que as informaes
financeiras das entidades sejam analisadas de forma
integral e com periodicidades menores, contribuindo para formulao de opinies tempestivas e mais
confiveis sobre a situao das entidades auditadas.
Por fim, so apresentados dados sobre os sistemas
de informao que mantm registros financeiros do
Sistema de Contabilidade Federal e so feitas consideraes sobre as contribuies potenciais das novas
prticas de auditoria suportadas por tecnologia da informao para a melhoria das atividades de auditoria
financeira no mbito do Tribunal de Contas da Unio
e de outras instituies de controle.
de Contas da Unio.
54
Auditoria financeira na era do Big Data: novas possibilidades para avaliao e resposta a riscos em demonstraes financeiras do Governo Federal // Artigos
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1.
Introduo
Artigos
2.
Assegurao, Certificao
e Auditoria Financeira
Auditoria financeira na era do Big Data: novas possibilidades para avaliao e resposta a riscos em demonstraes financeiras do Governo Federal // Artigos
A periodicidade anual praticamente consequncia natural do padro internacional de preparao de demonstraes financeiras nesse mesmo
perodo temporal, uma vez que h expectativa das
partes externas de que as demonstraes sejam publicadas juntamente com a opinio de auditoria. Assim, ao analisar a situao da entidade, os usurios
das demonstraes consultam a opinio do auditor
para verificar se h eventuais distores que afetem
a credibilidade das informaes.
Dentre os mecanismos mencionados para limitao da extenso da auditoria, a abordagem baseada em risco direciona os trabalhos para contas com
elevados nveis de Riscos de Distoro Relevante, estabelecidos a partir da combinao do risco inerente
e dos riscos decorrentes de deficincias em controles
internos. A partir da o auditor estabelece a abordagem
de auditoria que melhor responda aos riscos residuais, escolhendo testes de controle, testes detalhados
e procedimentos analticos a serem executados, com
crescente importncia destes ltimos nas abordagens
de auditoria financeira (COSTA, 2007).
O corte de materialidade, por sua vez, reduz
a extenso dos trabalhos com base em critrios que
determinam o limite mnimo a partir do qual se considera valores relevantes para afetar a viso geral sobre
a situao e o resultado financeiro da entidade. Em
auditoria financeira, materialidade sinnimo de relevncia, ressalvadas as situaes de fraude e de alta
sensibilidade para as atividades da entidade.
O terceiro mecanismo se refere amostragem,
que pode ser realizada com base estatstica ou no.
Porm, em razo de crises sistmicas e escndalos financeiros, a auditoria tem se tornado um trabalho cada
vez mais cientfico e a amostragem estatstica uma necessidade para que o auditor possa testar apenas uma
amostra de transaes e extrapolar suas concluses
para toda a populao.
Nas abordagens tradicionais de auditoria financeira, portanto, os mecanismos citados so essenciais
para que o auditor seja capaz de obter concluses e
emitir opinio em curto perodo de tempo sobre grande quantidade de transaes financeiras.
3.
Mais do que simples tendncia tecnolgica, pode-se dizer que a era do Big Data est abrindo caminho
para novos mtodos de compreenso do mundo e do
57
Artigos
Auditoria financeira na era do Big Data: novas possibilidades para avaliao e resposta a riscos em demonstraes financeiras do Governo Federal // Artigos
Auditoria
Assegurao contnua
gesto
Figura 1:
Modelo conceitual
de Assegurao
Contnua (IIA, 2005)
Auditoria Contnua
Monitoramento Contnuo
4.
Figura 2:
Sistemas para
gerenciamento de
recursos e ativos
federais, com respectivos
valores geridos
Conta nica
Sistema: Sisbacem
Saldo em 31/12/13: R$ 635 bilhes
Dvida Federal
Sistemas: SID, DPI e SEORFI
Saldo em 31/12/13: R$ 3 trilhes
Despesa Previdenciria
Sistemas: SUB, SIBE e COMPREV
2013: R$ 350 bilhes
Dvida Ativa
Sistema: SIDA
Saldo em 31/12/13: R$ 1,4 triho
Empresas Estatais
Sistema: Siest
Saldo em 31/12/13: R$ 291 bilhes
Imveis Uso Especial
Sistema: Spiunet
Saldo em 31/12/13: R$ 321 bilhes
Imveis dominiais
Sistema: SIAPA
Saldo em 31/12/13: R$ 34 bilhes
Rodovias
Sistema: SICRO 2
Saldo em 31/12/13: R$ 197 bilhes
Set/Dez 2014
SIAFI
BALANO GERAL DA UNIO
R$ 12 TRILHES
Artigos
Apesar do alto grau de informatizao, o desafio para a auditoria permanece elevado. Somente
em 2013, foram registrados no Siafi mais de trinta milhes de documentos contbeis de entrada de dados,
sendo aproximadamente dez por cento desse total
referente a registros manuais. As informaes financeiras constantes nesses documentos so organizadas
e consolidadas, de modo a permitir a produo das
demonstraes financeiras do Governo Federal consolidadas no Balano Geral da Unio (BGU) e de mais
de trezentas demonstraes financeiras individuais de
rgos e entidades federais.
Do ponto de vista dos controles internos, h no
Siafi alguns testes que se aproximam do conceito de
monitoramento contnuo: anlises automticas e manuais de demonstrativos, testes de consistncia de dados
e verificaes sobre a integrao com outros sistemas.
H tambm mecanismos especficos para visualizao
das inconsistncias geradas de forma automtica, com
base em equaes contbeis, e inconsistncias que no
so regularizadas no prazo estabelecido geram registro
automtico de restrio contbil. O sistema tambm
oferece mdulo de regularizaes contbeis, voltado
para a correo dos erros identificados por controles automticos e manuais, de modo que o monitoramento
contnuo no termina aps a deteco das falhas, e sim
aps a correo dos erros identificados.
Apesar de toda a cadeia de controles internos do
Sistema de Contabilidade Federal, necessrio que uma
instituio externa e independente certifique a eficcia
desses controles e a confiabilidade das informaes produzidas, dentro do conceito de assegurao financeira.
Tal misso compete ao Tribunal de Contas da Unio por
fora do mandato constitucional para apreciar as contas prestadas pelo Presidente da Repblica (art. 71, I, da
CF/88), que incluem o Balano Geral da Unio (BGU).
J o mandato para auditar as demonstraes financeiras
dos rgos e entidades federais consta no art. 71, IV, da
CF/88 e no art. 16 da Lei Orgnica do TCU.
Ainda assim, cabe reconhecer que a auditoria financeira uma funo relativamente recente nos mais de
120 anos de existncia do Tribunal. Em razo disso, em
2011 o TCU assinou acordo com o Banco Mundial com
o objetivo de alinhar a auditoria do BGU aos padres
e boas prticas internacionais de auditoria financeira.
Desde ento, o TCU tem aperfeioado o uso da abordagem baseada em risco, da amostragem e do conceito
de materialidade, no intuito de conferir maior eficcia e
eficincia a essa atividade. As mudanas implementadas
favoreceram a identificao de distores materialmente
60
Auditoria financeira na era do Big Data: novas possibilidades para avaliao e resposta a riscos em demonstraes financeiras do Governo Federal // Artigos
Tome-se como exemplo a conta contbil referente despesa previdenciria, que em 2013 foi superior a
R$ 350 bilhes; sem dvida, uma conta materialmente
relevante em uma auditoria do Balano Geral da Unio.
Para tornar um objeto to grande em algo auditvel
necessrio obter entendimento das polticas pblicas
subjacentes e dos controles internos dessa conta. Em
casos como este, os procedimentos analticos so altamente recomendados para avaliar riscos, por meio
de anlises horizontais (evoluo de saldos), verticais
(composio) e de indicadores financeiros e operacionais. A ttulo ilustrativo, poderiam ser realizadas anlises
do comportamento das concesses, cessaes, suspenses e cancelamentos de benefcios previdencirios, em
comparao com a evoluo da despesa previdenciria,
para obteno de eventuais indcios de superavaliao
ou subavaliao da conta.
Prosseguindo, no exemplo, no que se refere aos
testes de detalhes em pagamentos de benefcios previdencirios, sabe-se que haveria mais de quatrocentas
Ordens Bancrias, algumas com valores bilionrios e
referentes ao pagamento de milhares ou at milhes
de beneficirios. Com o uso da auditoria contnua e de
ferramentas de Audit Analytics, seria possvel no s uma
avaliao de riscos no nvel de transao, mas tambm a
aplicao de testes em toda a populao e no apenas
uma amostra como resposta aos riscos avaliados. Tais
testes poderiam ser executados com periodicidades semanais ou mensais, para que eventuais incorrees pudessem ser detectadas e corrigidas de forma tempestiva,
uma vez identificados os eventos.
5.
Consideraes finais
Como se viu, tradicionalmente a auditoria financeira realizada em reas de alto risco e por meio de
amostragem estatstica, de modo a viabilizar a realizao
dos procedimentos com relao custo-benefcio positiva
e em periodicidade compatvel com as tradicionais demonstraes financeiras anuais. Porm, com a evoluo
tecnolgica e social, as informaes financeiras esto
fluindo em ritmo mais acelerado e elas precisam ser
validadas para garantir aos seus usurios que eles esto
decidindo pela escolha mais racional a partir de informaes confiveis e de qualidade.
Assim, na era do Big Data, j so realidades a
transparncia e a prestao de contas em tempo real.
No mbito governamental, cabe aos rgos de controle
interno e externo acompanhar esse movimento por meio
da adoo de prticas de Audit Analytics e auditoria contSet/Dez 2014
nua, para que seja possvel analisar informaes em grande quantidade e variedade e em periodicidades cada vez
menores. Com isso, espera-se que as atividades de auditoria tornem-se mais eficientes, eficazes e tempestivas.
Diante da magnitude da contabilidade e das finanas do Governo Federal, em especial, ser cada vez mais
necessrio inovar com tecnologia. Em 2015, entrar em
vigor o novo plano de contas, suportado por melhorias
no sistema Siafi e por inovaes como o projeto Siconfi,
enfim, um novo paradigma contbil e tecnolgico. Essa
mudana exigir e permitir o avano tambm da auditoria financeira, com vistas a assegurar a confiabilidade
dos dados em nvel mais detalhado e com maior tempestividade. A tendncia que a auditoria anual do Balano
Geral da Unio seja desagregada em vrias auditorias
com escopos e periodicidades menores. Para isso, a auditoria contnua pode ser uma importante ferramenta na
identificao de reas de risco e de distores contbeis
relevantes, na medida em que sua lgica exatamente
a de funcionar no nvel de transao e em tempo real.
Sem dvida, com o atual paradigma de demanda
e oferta de informao financeira, a auditoria contnua
uma tendncia no Brasil para os setores pblico e privado. Porm, essa tendncia depende significativamente
do prprio desenvolvimento da auditoria no pas. De
acordo com Alles et al. (2006a), no Brasil h um auditor
independente para cada 25 mil pessoas, enquanto nos
EUA h um para 2.300, no Reino Unido um para 1.300
e na Holanda, um para novecentas. Assim, recursos tecnolgicos podem favorecer o crescimento da auditoria
no Brasil, porm, recursos humanos tambm devem ser
capacitados. A evoluo para a automao da auditoria
financeira deve ser acompanhada pelo desenvolvimento
de competncias dos auditores para lidar com essa nova
realidade. Vale lembrar que a tecnologia no substitui o
conhecimento humano, e sim potencializa o seu uso.
Por enquanto, a auditoria contnua uma viso
de futuro; apesar disso, a conscincia sobre a evoluo
das solues tecnolgicas o ponto de partida para que
esse futuro esteja cada vez mais prximo. Usufruir dessas inovaes significa melhorar a gesto de recursos
financeiros, por meio da deteco e correo tempestivas de deficincias de controle internos, erros e fraudes,
bem como do aperfeioamento da gesto de riscos e da
governana. Como resultado, espera-se que os rgos
de controle passem a dispor de ferramentas cada vez
mais eficientes e eficazes para assegurar a boa gesto
dos recursos pblicos, a confiabilidade das informaes
contbeis e a sustentabilidade financeira das instituies
governamentais.
61
Artigos
RESUMO
Refit so os chamados Recursos Fsicos e Tecnolgicos da Sade. A gesto Refit trata dos recursos
de infraestrutura da Sade, recursos de equipamentos mdicos, inventrios e diagnsticos dos parques
tecnolgicos, manutenes (preventivas, corretivas e
preditivas), terceirizao, treinamento e capacitao
dos profissionais, planejamento, controle e fiscalizao, software como ferramenta, criar e manter indicadores, pensar em incorporaes tecnolgicas futuras,
incorporar recursos humanos (arquitetos, engenheiros
civil, eltrico, eletrnico, mecnico, clinico, biomdico, tecnlogos e tcnicos), contratos, documentaes
e normas, como atividades e atribuies. O Gestor
deve ter habilidade (saber fazer), atitude (saber ser)
e conhecimento (saber), pois so ingredientes fundamentais. Conhecer e viver a rede de sade (da bsica
aos grandes hospitais), a hierarquizao da rede, poltica e burocracia do processo, situaes micro e macro
e de interdependncias de realidades locais (cada caso
um caso), ser agregador dos profissionais que compem o processo, conhecer normas e leis (Lei 8.666,
RDC 50 etc.), planejamento como um todo, capacidade
de deciso, administrar recursos fsicos, financeiros e
humanos com eficincia e eficcia e ter compromisso
com o SUS. E o que a sociedade espera desse novo ator
social? Capacidade de planejar para otimizar os recursos, cada vez mais escassos, articular com as esferas
da Prefeitura da Cidade do
Rio de Janeiro - PCRJ.
62
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1.
Artigos
formuladas pela 30 Assembleia Mundial de Sade, reunida em 1977, e das discusses realizadas na Conferncia
Internacional sobre Ateno Primria de Sade, em Alma
Ata, em 1978. Ambas estabeleceram a meta global de alcanar sade para todos no ano 2000, constando, entretanto, que um dos entraves para sua concretizao reside
na escassez de recursos disponveis, principalmente nos
pases do denominado Terceiro Mundo.
Em se tratando de otimizar recursos numa organizao profissional, d-se destaque s intervenes nas
reas administrativas e de apoio logstico. Em face do alto
custo de operao destas organizaes, fundamental que
estas reas tenham bom desempenho gerencial.
No bojo das discusses para formulao de instrumentos gerenciais e estratgias de ao que viabilizem
o objetivo proposto, surgem alguns questionamentos
quanto eficincia e eficcia da gerncia da rede fsica de
servios de sade, isto , destacam-se dentre os recursos
disponveis os recursos fsicos e tecnolgicos, compreendendo o prdio, suas instalaes e equipamentos.
Constata-se, no momento da discusso relativa
otimizao dos recursos, que tanto a manuteno da rede
em funcionamento como os mecanismos adotados para
a adaptao e ampliao da rede fsica existente ocorrem
de forma desordenada. Ao mesmo tempo, reconhece-se
que a incorporao de tecnologia inerente ao processo
de transformao e de expanso da rede fsica no setor
sade tambm tem ocorrido de modo desordenado, contribuindo provavelmente para elevar desnecessariamente
os custos, j altos, do setor.
O sistema de sade vigente em no Brasil foi modelado h relativamente pouco tempo, culminando um processo de mudanas que remonta a dcada de 70, acelera-se
ao longo dos anos 80 e adquire estatuto institucional no
fim dessa dcada. Fruto de um processo interno de forte
densidade poltica e social, mas tambm influenciado por
diversos modelos externos, em particular por aqueles vigentes nos welfare states, nosso sistema foi estabelecido
pela Constituio Federal de 5 de outubro de 1988, estando reguladas pelas Leis 8.080 e 8.142, ambas de 1990.
conhecido como Sistema nico de Sade (SUS) justamente porque a formulao correspondeu a uma unificao
de vrios subsistemas existentes at ento, superando a
fragmentao institucional que prevalecia tanto no interior da esfera federal (sade previdenciria, sade pblica
etc.) quanto entre as diferentes esferas governamentais
(federal, estadual e municipal) e, tambm, separando o
setor estatal do setor privado.
Ao estabelecer princpios como a universalidade, a
equidade e a integralidade da ateno, e como as diretrizes
64
Artigos
Artigos
Estratgias de Fiscalizao
em um Contexto de Grandes
Bases de Dados: Experincia
da SecexPrevidncia
Fbio Henrique
Granja e Barros
Jorge Mendes de
Oliveira Castro Neto
servidor do Tribunal de
da Secex Previdncia.
de Psicologia da Universidade
de Braslia (UnB). Diretor de
Previdncia da Secex Previdncia.
servidor do Tribunal de
servidor do Tribunal de
de Assistncia Social da
Secex Previdncia
68
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Resumo
A natureza e o volume dos gastos, bem como
a quantidade de dados disponveis frente s funes
de governo relativas a trabalho, a assistncia social
e a previdncia social, impuseram Secex Previdncia a necessidade de empregar anlise de dados para
aumentar a efetividade de suas fiscalizaes e avaliaes. Para tanto, realizaram-se cruzamentos de bases
pblicas e anlises quantitativas de eficincia, de governana e do impacto dos gastos da previdncia no
crescimento inclusivo. Com vistas a aperfeioar essas
anlises atualmente empregadas, a Secretaria implementou , em conjunto com uma empresa de software,
uma bancada analtica para testar uma metodologia
que permitisse integrar diversas anlises quantitativas,
com vistas a gerar melhores diagnsticos, prescries e
predies para os problemas identificados. Nesse sentido, foi possvel testar as solues de TI da empresa
na integrao dos resultados das diversas tcnicas de
anlise de dados para dois benefcios operacionalizados pelo INSS, os benefcios por idade e para pessoas
com deficincias.
Palavras chave: Anlise de dados, mtodos
quantitativos, TI, Previdncia, Assistncia, Trabalho
A SecexPrevidncia atua sobre as reas da Previdncia Social, da Assistncia Social e do Trabalho.
Set/Dez 2014
Artigos
Grfico 1:
Despesa empenhada
- por funo (2013)
Previdncia Social
Sade
Educao
Assistncia Social
Trabalho
Demais funes
Artigos
contribuir, por meio de anlises e batimentos de bases de dados, para a maior efetividade e eficincia dos
recursos j alocados na Secretaria na medida em que
direcionaria as aes para benefcios e sistemas transacionais com maior risco. A ao melhoraria a qualidade
e o resultado dos trabalhos, pois foi identificado, em
diagnstico realizado com apoio da Seplan em 2014,
que h um significativo e repetitivo investimento de
tempo com anlises de dados que poderiam fazer parte
de uma rotina estruturada prvia, fornecendo aos auditores bases de informaes mais precisas e constantes.
Contudo, com base em diagnstico realizado,
identificou-se que a implementao de uma estratgia na SecexPrevidncia que permita a utilizao de
dados de forma abrangente poder gerar aumento da
eficincia da atuao. Para tanto, haver necessidade
de uma mudana nos processos de trabalho internos,
na alocao de pessoal, no apoio da rea de TI e na capacitao de parte do corpo tcnico.
O presente artigo, alm de visar a apresentao
dessa sistemtica de anlise integrada em um contexto
de grandes bases de dados que inicia seu desenvolvimento na SecexPrevidncia, objetiva chamar a ateno
para a oportunidade de estratgias semelhantes serem
desenvolvidas em outras reas do Tribunal, como, por
exemplo, Sade, Educao, Pessoal, Obras e Licitaes,
haja vista que tambm trabalham com amplas bases
de dados.
Nota
1 M A C I A - f o l h a d e p a g a m e n t o d o s b e n e f c i o s
operacionalizados pelo INSS; CNIS Cadastro Nacional
de Informaes Sociais cadastro dos segurados do INSS;
Cadnico Cadastro nico de Informaes Sociais
cadastro de beneficirios da assistncia social do Ministrio
do Desenvolvimento Social (MDS); CAGED Cadastro Geral
de empregados e Desempregados; Folha PBF Folha de
Pagamento do Programa Bolsa Famlia de responsabilidade
do MDS; RAIS Relao Anual de Informaes Sociais dos anos
de 2009 a 2012; SIAPE Sistema Integrado de Administrao
de Recursos Humanos; CPF Cadastro de Pessoas Fsicas
da Receita Federal do Brasil; SISOBI Sistema de Controle
de bitos do Ministrio da Previdncia Social, CENSOSuas Censo do Sistema nico de Assistncia Social.
ndice de Assunto
Acesso informao
Revista 131/2014, 9
Dados abertos: uma estratgia para o aumento da
transparncia e modernizao da gesto pblica
SILVA, Clayton Ferreira da
VAZ, Wesley
SANTOS, Erick Muzart Fonseca dos
BALANIUK, Remis
CHAVES, Mnica Cotrim
Revista 131/2014, 68
Revista 131/2014, 22
Revista 131/2014, 46
Anlise de dados
Auditoria contnua
Revista 131/2014, 12
Estratgias de Fiscalizao em um Contexto de Grandes
Bases de Dados: Experincia da SecexPrevidncia
BARROS, Fbio Henrique Granja e
NETO, Melchior Sawaya
NETO, Jorge Mendes de Oliveira Castro
MARTINS, Teonio Wellington
Revista 131/2014, 54
Auditoria de sistemas
Revista 131/2014, 68
Revista 131/2014, 68
Revista 131/2014, 54
Revista 131/2014, 68
Auditoria anlise
Revista 131/2014, 12
Assistncia social
Revista 131/2014, 54
Set/Dez 2014
73
ndice de Assunto
Democracia participativa
Benefcio previdencirio
Revista 131/2014, 30
Demonstrao financeira
Revista 131/2014, 68
Big Data
Revista 131/2014, 9
Revista 131/2014, 54
Revista 131/2014, 54
Desenvolvimento tecnolgico
Revista 131/2014, 6
C
Educao
Cidadania
Revista 131/2014, 6
Controle social
Revista 131/2014, 9
Revista 131/2014, 30
D
Fiscalizao financeira metodologia anlise
Dados abertos
Revista 131/2014, 9
Revista 131/2014, 22
Revista 131/2014, 46
G
Gerenciamento de dados - histria
Revista 131/2014, 12
74
ndice de Assunto
Gesto da informao
Revista 131/2014, 12
Segurana da Informao e Comunicaes - Anlise ambiental de
um rgo Pblico: Estrutura metodolgica para implementao
de Controles de Segurana aplicados a ativos de informao
SILVA, Domingos Savio Evandro da
ZABAN, Melina
I
Inovao tecnolgica
Revista 131/2014, 6
Inovao tecnolgica, dados abertos e big data
Revista 131/2014, 9
Revista 131/2014, 40
Revista 131/2014, 22
Revista 131/2014, 46
Governo aberto
Revista 131/2014, 22
Governo aberto: a tecnologia contribuindo para
maior aproximao entre Estado e Sociedade
BERBERIAN, Cynthia de Freitas Q.
MELLO, Patricia Jussara Sari Mendes de
CAMARGO, Renata Miranda Passos
Revista 131/2014, 40
P
Participao social
Revista 131/2014, 30
Governo eletrnico
Revista 131/2014, 30
Revista 131/2014, 22
Revista 131/2014, 30
Planejamento de sade
Revista 131/2014, 62
Set/Dez 2014
75
ndice de Assunto
Poltica de sade
Segurana da informao
Revista 131/2014, 62
Revista 131/2014, 40
Revista 131/2014, 6
Seguro desemprego
Previdncia social
Revista 131/2014, 68
Revista 131/2014, 68
Superfaturamento
Revista 131/2014, 62
Revista 131/2014, 46
Tecnologia da informao
Revista 131/2014, 40
Revista 131/2014, 62
Revista 131/2014, 62
Revista 131/2014, 9
Histrico sobre a obteno e o tratamento de dados
para o Controle Externo no TCU, de 1995 a 2014
BRANCO, Claudio Souza Castello
Revista 131/2014, 12
Sade gesto
Revista 131/2014, 30
Revista 131/2014, 68
76
ndice de Assunto
Revista 131/2014, 6
Tecnologia digital
Revista 131/2014, 46
Transferncia de tecnologia
Revista 131/2014, 6
Transparncia
Revista 131/2014, 9
Governo aberto: a tecnologia contribuindo para
maior aproximao entre Estado e Sociedade
BERBERIAN, Cynthia de Freitas Q.
MELLO, Patricia Jussara Sari Mendes de
CAMARGO, Renata Miranda Passos
Revista 131/2014, 30
Revista 131/2014, 12
Set/Dez 2014
77
ndice de Autor
Revista 131/2014, 46
BALANIUK, Remis
Revista 131/2014, 22
Revista 131/2014, 68
Revista 131/2014, 54
Revista 131/2014, 30
Revista 131/2014, 12
Revista 131/2014, 62
Revista 131/2014, 46
Revista 131/2014, 68
CAMARGO, Renata Miranda Passos
Revista 131/2014, 30
Revista 131/2014, 30
Revista 131/2014, 22
Revista 131/2014, 68
Revista 131/2014, 54
78
Revista 131/2014, 68
ndice de Autor
S
SANTOS, Erick Muzart Fonseca dos
Revista 131/2014, 22
Revista 131/2014, 22
Revista 131/2014, 40
V
VAZ, Wesley
Revista 131/2014, 22
Z
ZABAN, Melina
Revista 131/2014, 40
Set/Dez 2014
79
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82
Como Publicar
A seleo de matrias
O exame e seleo do material a ser publicado observa os seguintes critrios:
1. compatibilidade com a temtica da Revista;
2. contribuio ao aprimoramento tcnico e profissional dos servidores do TCU e ao estudo de
temas de trabalho;
3. qualidade, objetividade e impessoalidade do texto produzido.
Quanto formatao
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Ausncia de remunerao
Quanto identificao do autor
A aprovao e publicao de trabalhos na Revista do
TCU no d aos autores o direito de percepo de
qualquer retribuio pecuniria, devido gratuidade
na distribuio do peridico, resguardados os direitos
autorais na forma da Lei.
Cada autor receber cinco exemplares do nmero da
revista no qual seu trabalho tenha sido publicado.
Responsabilidade intelectual
Os textos aprovados so publicados sem alterao de
contedo. Os conceitos e opinies emitidas em traSep/Dez 2014
Como Publicar
Quanto ao contedo
Os textos devero apresentar linguagem adequada
norma culta da lngua portuguesa.
Sugere-se que seja evitado o uso excessivo de notas
de rodap ecitaes.
Quanto s citaes
As citaes devero ser feitas de acordo com a verso
mais atual da NBR 10520, da Associao Brasileira de
Normas Tcnicas (ABNT).
As informaes oriundas de comunicao pessoal,
trabalhos em andamentos ou no publicados devem
ser indicados exclusivamente em nota de rodap da
pgina em que forem citados;
As citaes devero ser cuidadosamente conferidas
pelos autores e suas fontes devero constar no prprio corpo do texto, conforme os exemplos abaixo.
Quanto s referncias
Ao final, o texto dever conter lista de referncias
completas dos documentos utilizados pelo autor para
seu embasamento terico.
Somente devero ser citados na lista de referncias
trabalhos editados ou disponveis para acessopblico.
As referncias devero ser elaboradas de acordo com
a verso mais atual da NBR 6023 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas.
As referncias devero ser apresentadas em ordem
alfabtica e alinhadas esquerda.
As obras podero ser referenciadas em parte ou no
todo, em formato impresso ou digital, conforme as
orientaes para elaborao de referncias disponveis no portal do TCU no endereo abaixo.
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/
comunidades/biblioteca_tcu/servi%C3%A7os/
normalizacao_publicacoes/REFERENCIAS.pdf
Citao direta
Segundo Barbosa (2007, p. 130), entende-se
que ... , ou Entende-se que ... (BARBOSA, 2007,
p. 130).
Citao indireta
A teoria da ... (Cf. BARBOSA, 2007, p. 130), ou,
A teoria da ... (BARBOSA, 2007, p. 130).
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