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que explica que el manejo de una variable econmica puede afectar sensiblemente a otras,
de manera negativa o positiva.
BANCO DE LA REPUBLICA-Control de la inflacin
La finalidad del Banco no es exclusivamente luchar contra la inflacin. Esa es la funcin
bsica del Banco, pero la Junta no puede ser indiferente a los otros objetivos econmicos
pues sus decisiones deben coordinarse con la poltica econmica general y desarrollar el
contenido social del Estado colombiano. Esa conclusin no implica empero la inexequibilidad
total de la expresin acusada, ni del primer inciso del artculo 2 de la Ley 31 de 1992, ya que
ste seala nicamente que el Banco vela por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva
de la moneda, lo cual es obviamente constitucional. Por consiguiente, en la medida en que el
primer inciso del artculo 2 de la Ley 31 de 1992 admite una interpretacin literal
inconstitucional, es necesario que esta Corporacin condicione su alcance. Esa disposicin
ser entonces declarada exequible, pero en el entendido de que la actividad del Banco para
mantener la capacidad adquisitiva de la moneda debe ejercerse en coordinacin con la
poltica econmica general, lo cual implica que la Junta no puede ser indiferente a los otros
objetivos de desarrollo econmico y social previstos por la Carta.
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Inconstitucionalidad de adoptar
metas de inflacin inferiores a las registradas
Establecer metas de inflacin es una estrategia razonable para preservar la estabilidad en los
precios. En efecto, la doctrina autorizada considera que las metas ayudan a reactivar y
coordinar las fuerzas antiinflacionarias dentro del sector pblico, y por fuera de l, en torno a
un valor numrico especfico, fortaleciendo de este modo el compromiso con la estabilidad de
precios". Obligar a la Junta a tratar de reducir a toda costa la inflacin, y por ende imponerle
como deber sealar metas de inflacin menores a las registradas anteriormente, resulta no
slo irrazonable sino contrario a la coordinacin que la Constitucin prev entre la actividad
del Banco y la poltica econmica general. Y de esa manera, se afectan adems las
finalidades de la intervencin del Estado en la economa, por cuanto se antepone el control
de la inflacin a cualquier otro objetivo de poltica econmica, como puede ser el logro del
pleno empleo. La Corte encuentra que la expresin "que debern ser siempre menores a los
ltimos resultados registrados" es inconstitucional y ser retirada del ordenamiento.
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Ren Vargas Prez presenta demanda de inconstitucionalidad contra la
expresin fines del artculo 2 de la Ley 31 de 1992, la cual fue radicada con el nmero D2147. La demanda es admitida, se fija en lista para las intervenciones ciudadanas y se corre
traslado al Procurador General para que rinda el concepto de rigor. Cumplidos, como estn,
los trmites previstos en la Constitucin y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a
decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIN. A continuacin se transcribe el artculo acusado y se
subraya el aparte impugnado. LEY 31 DE 1992 (Diciembre 29)
Por la cual se dictan las normas a las que deber sujetarse el Banco de la Repblica
para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para sealar el rgimen de cambio
internacional, para la expedicin de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las
funciones de inspeccin, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a
las cuales pasarn los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras
disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA ()
Artculo 2. FINES. El Banco de la Repblica a nombre del Estado velar por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda conforme a las normas
previstas en el artculo 373 de la Constitucin Poltica y en la presente ley.
Pargrafo. Para cumplir este objetivo la Junta Directiva del Banco adoptar metas
especficas de inflacin que debern ser siempre menores a los ltimos resultados
registrados, utilizar los instrumentos de las polticas a su cargo y har las
recomendaciones que resulten conducentes a ese mismo propsito.
III. LA DEMANDA. El actor considera que la expresin acusada viola los artculos 113, 150
ord 22. 371, 372 y 373 de la Constitucin. Segn su parecer, el Legislador interpret
errneamente el sistema de banca central previsto por la Carta, al establecer que el cometido
esencial del Banco de la Repblica es mantener la capacidad adquisitiva de la moneda,
cuando su finalidad es estimular el desarrollo econmico y social.
El demandante argumenta que la Constitucin no quiso que la Banca Central actuara como
rueda suelta y aislada del resto de la economa por cuanto la poltica monetaria debe hacer
unidad de propsitos con la poltica econmica general, haciendo propios los fines de esta
ltima. Por ende, la autonoma de la Junta Directiva del Banco pretende que esa entidad no
se encuentre obligada a acatar las decisiones del gobierno sobre las materias de la
moneda, por lo cual se trata ante todo, segn su parecer, de una autonoma tcnica, pero
no de una independencia frente a los fines de la economa. Por tal razn, el actor considera
que la norma acusada vulnera la Carta, pues dispone que el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda sea el fin del Banco, por lo cual esa entidad debe fijar metas de
inflacin cada vez menores a las registradas, con lo cual el Congreso confundi la
autonoma poltica en sus decisiones con una autonoma inexistente en materia econmica
general. Segn su parecer, la ley ha aislado entonces al Banco del resto de la economa, al
obligarlo a fijar metas de inflacin cada vez menores a las registradas, esto es, a una
sustraccin paulatina de medios de pago a la economa, que puede afectar el desarrollo
general del pas. Esto significa, segn el actor, que la poltica econmica debe dedicarse al
mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda, sin tomar en consideracin de la
situacin econmica del pas, la poltica econmica general formulada y los programas y
planes del Estado, lo cual vulnera la Carta, pues el Constituyente lo que trat fue de hacer
del Banco un ente autnomo como se ha expresado, y no otra Repblica.
El demandante explica entonces que la autonoma de la Junta del Banco pretende evitar que
el Gobierno para atender sus necesidades crecientes de gasto pblico, obtenga un crdito
excesivo, o sus planes y programas conlleven aumento exagerado de circulante, lo cual
podra generar inestabilidad monetaria y brotes inflacionarios. Es pues una autonoma
administrativa, patrimonial y tcnica, para que la junta, con independencia cientfica pueda
realizar sus propios clculos con libertad de escogencia en la utilizacin de frmulas
economtricas y bases de datos propios o extraos y en la propia formulacin de la poltica
monetaria. Por ende, concluye el actor, la Junta del Banco tiene una autonoma poltica
respecto a otros poderes del Estado pero no detenta una independencia funcional del resto
de la economa.
El demandante transcribe entonces algunos apartes de los debates en la Asamblea
Constituyente sobre la Banca Central, los cuales muestran, segn su parecer, que la intencin
no era hacer absoluto el control de la inflacin sino articular la poltica monetaria con el
estmulo al desarrollo, por lo cual considera que la norma acusada desconoce ese mandato
constitucional, al sealar que el fin del Banco es mantener a toda costa la capacidad
adquisitiva de la moneda. De esa manera, segn su parecer, la expresin impugnada
tambin viola el artculo 113 de la Constitucin, que consagra la separacin de funciones
entre los distintos rganos del Estado, pues desva al Banco de sus finalidades
constitucionales y hace que la colaboracin institucional sea imposible, en detrimento del
desarrollo econmico y social, que es deber del Estado impulsar.
IV- INTERVENCIN DE AUTORIDADES Intervencin del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico.
objetivos que anteriormente tena a su cargo el Banco de la Repblica, como fueron los que
se buscaban con los Fondos Financieros, Agropecuario, industrial, de promocin
de
Exportaciones, que incluso antes de la Asamblea Nacional Constituyente ya haban sido
trasladados a nuevas entidades. El ciudadano concluye entonces al respecto:
Ese cambio de polticas, que se incorporaron en los artculos 371, 372 y 373 de la
Constitucin Poltica, corresponden, de igual forma, a un cambio en la concepcin
filosfica y poltica de un Banco Central, que en caso colombiano, y de muchos otros
pases, pasa de ser un simple banco de emisin de la moneda, y de ejecutor de las
polticas establecidas por el Gobierno, a ser la autoridad nacional en materia monetaria,
cambiaria y crediticia, como resultado de la constatacin de que las polticas de
desarrollo econmico y social con inflacin monetaria, eran contradictorias y no
lograban los fines propuestos. De ah, que se pas a un nuevo concepto, y para ello, se
sigui el modelo alemn, y las teoras econmicas-monetarias que han comprobado
fehacientemente, que una moneda sana, o la estabilidad de la moneda de un pas,
constituye el fundamento de todo el desarrollo de la economa, e inversamente, sin una
moneda estable, no se pueden lograr los fines del desarrollo econmico y social al
afectar justamente todos los aspectos de la economa. Ese nuevo concepto, es el de
contar con solo fin: la estabilidad de la moneda. Su estructura, sus funciones, su
autonoma, tienden, por tanto, a permitir el logro de ese fin. Es as como se explica la
consagracin constitucional del Banco de la Repblica, para dar seguridad jurdica al
nuevo modelo, puesto que como rgano del Estado a nivel constitucional, su rgimen,
sus funciones, sus competencias, y su fin no podrn ser modificados fcilmente, puesto
que se requerir de una reforma constitucional.
A partir de lo anterior, el ciudadano transcribe amplios apartes de los debates constituyentes
en torno a la autonoma de la Banca Central y concluye que es claro que la finalidad de estas
reforma era contar con una moneda sana, y la conveniencia de asignar al Banco Central
ese fin primordial o nico. Es obvio, agrega el interviniente, que el Banco de la Repblica
debe actuar en coordinacin con la poltica econmica general, sta ltima a cargo del
Gobierno, por cuanto no se trata de una isla, o de un superpoder, sino que debe actuar en el
ejercicio de sus funciones para cumplir el fin asignado, en coordinacin con la poltica
econmica del Gobierno, y bajo el control poltico del Congreso. Sin embargo, precisa el
ciudadano, coordinacin no es subordinacin, tal como lo plantea el actor, sino acercamiento
entre dos polticas, para que sean compatibles y no contradictorias. El ciudadano concluye
entonces que la expresin acusada se ajusta a la Carta, mientras que la argumentacin del
actor segn la cual el Banco de la Repblica no tiene un fin especfico desconoce que
precisamente se fij por el Constituyente un fin al Estado colombiano, el de mantener la
capacidad adquisitiva de la moneda, y que para poder cumplirlo lo concret en cabeza del
Banco de la Repblica por ser el rgano del Estado ms pertinente, y capacitado para
lograrlo.
V- INTERVENCION CIUDADANA
El ciudadano Luis Garca Echeverra, decano acadmico de la Facultad de Ciencias
Econmicas y Administrativas de la Universidad Javeriana, interviene en el proceso y en parte
apoya los argumentos de la demanda. Segn su parecer, la Carta establece que el Estado
debe velar por la capacidad adquisitiva de la moneda pero tambin le atribuye otras metas
econmicas, tales como el pleno empleo de los recursos humanos. Sin embargo, seala el
interviniente, mientras que la Constitucin asigna al Banco de la Repblica velar por la
moneda, no asigna a ninguna otra institucin, con la misma especificidad, velar por las otras
metas de la poltica econmica, ni identifica un ente coordinador de las mismas, pues ste
entrara en conflicto con la autonoma institucional del Banco de la Repblica.
El ciudadano seala entonces que en general no es posible la consecucin permanente y
simultnea de todas las metas de la poltica econmica. As, la bsqueda del pleno empleo
puede generar presiones inflacionarias mientras que el control de la inflacin con los
instrumentos monetarios trae frecuentemente como consecuencia una desaceleracin de la
actividad econmica, que se traduce en aumentos de las tasas de desempleo. Por ello,
agrega el interviniente, la poltica econmica, incluso en pases con banca central autnoma,
trata en general de preservar las dos metas y puede entonces pasar de la expansin
monetaria a la contraccin monetaria, o viceversa, cuando una de las metas se ve
seriamente amenazada. Este manejo es extremadamente complejo, difcil de garantizar
permanentemente, especialmente cuando en una economa mundial muy interconectada, las
acciones de poltica econmica de otros pases, pueden influir exgenamente a desestabilizar
este delicado equilibrio.
Este marco conceptual permite al ciudadano analizar especficamente el caso colombiano.
Segn su parecer, a partir de 1991, la conduccin de la poltica monetaria se ha dirigido al
control de la inflacin, en un proceso gradual y con algunas interrupciones, pero bastante
consistente, hasta lograr una reduccin importante de la misma. Sin embargo, agrega el
interviniente, es muy probable que parte del costo de este logro, ha sido la prdida de
dinamismo de la economa y su concomitante reduccin de capacidad para absorber la fuerza
laboral, aunque es obvio que muy posiblemente otros factores han incidido negativamente
en este fenmeno, tales como la creciente competencia internacional como resultado de la
apertura y recientemente los fenmenos internacionales asociados con la crisis asitica que
han exigido la defensa de la banda cambiaria e implicado altas tasas de inters.
Las anteriores consideraciones llevan al interviniente a lo que considera que es la pregunta
de fondo planteada por la demanda, que es si la Junta del Banco de la Repblica debe, ante
el deterioro de otra meta diferente a la estabilidad de la moneda, tal como la del pleno
empleo, cambiar de prioridad e iniciar una poltica ms expansionista, corriendo el riesgo de
perder algo de lo logrado en estabilizacin en los ltimos aos Y su respuesta es la siguiente:
el pargrafo de la norma acusada ordena la Junta a adoptar metas especficas de inflacin
que debern ser siempre menores a los ltimos resultados registrados, con lo cual deja poco
margen a esa institucin para instrumentar polticas que, al otorgarle prioridad a la
reduccin del desempleo, sobre la reduccin de la inflacin, por medio de polticas monetarias
expansivas, responsablemente garantice una inflacin menor en periodos subsecuentes. Por
ello, concluye el ciudadano, ese mandato pone serios lmites a la coordinacin de algunas
polticas prevista en varias normas constitucionales.
VI- INTERVENCION EN TORNO A UNA EVENTUAL UNIDAD NORMATIVA
En el curso del examen de la expresin acusada, el magistrado sustanciador constat que era
posible que la Corte, en desarrollo de la figura de la unidad normativa, estuviera obligada a
pronunciarse sobre la totalidad del artculo 2 de la Ley 31 de 1992, en la medida en que el
cargo del actor y las intervenciones ciudadanas aludan esencialmente al mandato previsto en
el pargrafo, y segn el cual, la Junta del Banco tiene que adoptar metas especficas de
inflacin que debern ser siempre menores a los ltimos resultados registrados. Por ello el
magistrado decidi, aplicando la doctrina fijada en las sentencias C-298 de 1998 y C-317 de
1998, invitar a las entidades pblicas y privadas, y a la ciudadana en general, para que, si lo
deseaban, intervinieran, como impugnadores o defensores, de la citada disposicin.
En tal contexto, el ciudadano Mauricio Prez Salazar, decano de la Facultad de Economa de la
Universidad Externado de Colombia, defiende la constitucionalidad de la norma acusada.
Segn su parecer, el actor parte de la base de que hay una contradiccin entre el objetivo
pblico de reducir la inflacin y otros, como el logro de mayores niveles de desarrollo
econmico y social. El interviniente considera que ese cargo tiene no slo un carcter ms
econmico que jurdico sino que, adems, desde la perspectiva econmica involucra una
falacia ya que, en el largo plazo, no hay correlacin positiva entre tasas de inflacin y de
crecimiento. Segn su parecer, hoy en da existe un amplio consenso en cuanto a la
naturaleza regresiva de la inflacin pues sus costos recaen de manera desproporcionada
sobre los ms pobres, lo cual justifica la decisin del Constituyente de 1991 de fijar como
obligacin del Estado el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.
El ciudadano considera que el segundo cargo del actor se relaciona con el alcance de la
autonoma de la Junta del Banco de la Repblica y su deber de proteger la estabilidad de la
moneda, que parecera impedir la articulacin de las decisiones monetarias de la Junta con la
poltica econmica del Gobierno. Sin embargo, segn el interviniente, esa acusacin pierde
de vista la razn de ser de la divisin de poderes, y en especial el reconocimiento de la
necesidad de la existencia de distintos actores e instituciones dentro del Estado que tengan
funciones especficas y objetivos que no puedan ser cumplidos por los dems. Para el
ciudadano tan absurdo sera asignar al Banco de la Repblica la formulacin y ejecucin de
polticas sociales como pedirle al ICBF que hiciera poltica monetaria. Adems, precisa el
interviniente, debido a la escasez de recursos, es inevitable que se den conflictos actuales o
eventuales entre varios propsitos de utilidad general, por lo cual es necesario fijar
prioridades no slo en abstracto sino mediante la atribucin especfica de recursos,
competencias y autonomas, tal y como lo hace precisamente la norma impugnada. El
interviniente concluye entonces al respecto:
La frmula elegida por el legislador es a la vez sabia y sencilla. Se trata de pedirle a la
Junta Directiva que haga explcitos los resultados que espera obtener mediante la
aplicacin de los poderes y recursos que se le han confiado. Es una manera prctica de
fijar parmetros para la evaluacin de su gestin y un elemento de juicio objetivo para la
funcin de control poltico que debe ejercer el legislador. La exigencia que la meta de
inflacin sea ms baja que la registrada en el ao anterior es lgica, porque la inflacin
colombiana es inercial y su disminucin requiere un cambio gradual pero sostenido en
las expectativas de todos los agentes econmicos.
Son muchas las autonomas que existen al interior del Estado colombiano, entre ellas las
del poder judicial. Su operacin no es cmoda para quienes ven que por ellas se reduce
su propio poder o discrecionalidad. Siempre es debatible el uso que se da al poder en
tales circunstancias. Pero no debe confundirse la crtica, permanente y sana, de los
responsables del poder autnomo en un momento dado con el anlisis
de la
conveniencia del diseo institucional que les confiere esa autonoma.
El Congreso mediante la Ley 31 de 1992 desarroll de manera coherente las normas de
la Constitucin de 1991 sobre la Junta Directiva del Banco de la Repblica. Otra cosa es
el juicio acerca de los aciertos y fallas del desempeo de quienes la han integrado. Ese
es un problema de personas y no de instituciones.
Por su parte, el ciudadano Manuel Avila Olarte, en representacin del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, tambin interviene para defender la constitucionalidad de la norma acusada,
aun cuando considera que la Corte debe fijar en parte su sentido constitucionalmente
admisible.
El interviniente, con base en lo dicho en varias sentencias de esta Corte Constitucional,
considera que el control de la inflacin no debe interpretarse como una finalidad en si
misma, sino como uno de los elementos necesarios, pero no suficientes, para que las polticas
econmico sociales del Estado puedan ser cumplidas. Esto significa, segn su parecer, que
la responsabilidad estatal de propender por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de
la moneda, a travs del Banco de la Repblica, no puede ser entendida como aislada respecto
del entorno del sistema econmico colombiano.
En tal contexto, el ciudadano argumenta que el mandato acusado, segn el cual el Banco
debe fijar metas de inflacin menores a las registradas, debe ser entendido como una
prescripcin legislativa de carcter instrumental, por medio de la cual el legislador busca
afrontar de manera directa el problema econmico de una tasa de inflacin que, en el caso
de la economa colombiana, es alta. Y segn su parecer, esa estrategia encuentra sustento
constitucional ya que, conforme a la teora econmica y a innumerables estudios empricos,
la inflacin inhibe el crecimiento econmico e induce una distribucin inequitativa del
ingreso. Por ende, seala el interviniente:
de la economa y empleo. El experto Eduardo Sarmiento afirma que de acuerdo con la teora
de la neutralidad del dinero de la Escuela de Chicago, inspiracin de la ley del Banco de la
Repblica, la poltica monetaria que contribuye a reducir el nivel de precios no
necesariamente afecta variables como la produccin y el empleo. Sin embargo, a su juicio,
esta teora no es vlida, pues la evidencia emprica ha demostrado que, en general, las
polticas monetarias restrictivas reducen la inflacin y ocasionan cadas en la actividad
productiva, lo cual se evidencia en los ltimos aos principalmente en las grandes cadas en
la produccin y el empleo y el agravamiento del dficit de la balanza de pagos
Los expertos Hugo Palacios, Roberto Junguito y Carlos Ossa coinciden en que la poltica
monetaria estricta dirigida al control de la inflacin puede tener un efecto adverso, esto es
que puede conducir a una reduccin en el crecimiento econmico y en el empleo en el corto
plazo, pero que en el mediano y largo plazo se recuperan los costos mencionados. En
efecto, el doctor Junguito considera que este fenmeno puede presentarse en algunas
economas, pero que se ha demostrado que los beneficios de controlar la inflacin medidos
en trminos del mayor crecimiento econmico futuro que se lograra con tasas de inflacin
inferiores a los que se han registrado en el pasado compensan con creces los costos de
desaceleracin de la economa que se pueden ocasionar en el corto plazo. En el mismo
sentido, el economista Hugo Palacios afirm que ciertas polticas econmicas que sacrifican la
estabilidad de precios consiguen, a veces, temporalmente, xitos notables en materia de
crecimiento y empleo, por lo cual, agrega este experto, si hubiera forma de preservar en
ellas, nadie aconsejara pensar en la estabilidad de precios. Sin embargo, segn su parecer,
la experiencia universal demuestra que esas polticas no son sostenibles, porque conducen a
dficits fiscales, o a crisis en la balanza de pagos, o a una y otra cosa
8.3. La Corte tambin indag si en la prctica econmica, las polticas de estabilidad de
precios pueden ir en contravia de la poltica econmica general. Los economistas Sarmiento y
Urdinola consideran que las polticas anti inflacionarias mal concebidas pueden entrar en
contradiccin con otros objetivos econmicos. En el mismo sentido, el doctor Hugo Palacios
afirma que, en razn a que la poltica de estabilizacin de precios puede y debe adelantarse
en muchos frentes, es perfectamente posible que lo que algunas autoridades realizan para
impulsarla entre en conflicto con las acciones de otras autoridades aquella poltica
resultar, en la prctica, opuesta a la poltica econmica general
A juicio de los doctores Carlos Ossa y Roberto Junguito, slo la adecuada coordinacin de las
polticas econmicas a cargo de la Junta y del Gobierno garantiza una armonizacin de las
variables econmicas. De todas maneras, el doctor Junguito afirma que la ley colombiana
prev un lmite hasta donde va la coordinacin, pues aquella se busca siempre y cuando las
decisiones del Emisor no vayan en contra del mandato de defender el poder adquisitivo de la
moneda, como quiera que la ausencia de esa disposicin implica la eliminacin prctica de la
autonoma del banco pues impone la regla de sometimiento a la poltica econmica general
que establezca el Gobierno.
8.4. Finalmente, la Corte pregunt sobre la utilidad que tiene que el Banco Central indique
metas anuales de inflacin. En general los expertos coincidieron en que este mecanismo es
til pues establece un punto de referencia, a partir del cual se coordinan las polticas
macroeconmicas a cargo de la Junta y del Gobierno y que orienta las expectativas de los
distintos agentes econmicos. As, segn el economista Carlos Ossa, si no existe esa meta de
inflacin, los agentes carecen de referencia de lo que ser la poltica monetaria en el futuro y
la ausencia de esa informacin produce incertidumbre que bien puede terminar reflejndose
en tasas de inters ms altas. Igualmente, juicio del doctor Hugo Palacios, el sealamiento
de esas metas busca crear expectativas favorables en la lucha contra la inflacin. En ese
mismo sentido, segn criterio del doctor Roberto Junguito el establecimiento de una meta
anual explcita de inflacin es un mecanismo muy transparente de compromiso del Banco de
la Repblica con la sociedad sobre la manera de cumplir su misin. Por el contrario, el doctor
Sarmiento Palacio considera que la prctica colombiana ha demostrado que las metas han
Ver, entre otras, la sentencia C-320 de 1997, MP Alej andro Martnez Caballero. Fundamento Jurdico No 5.
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Puede verse los coment arios que se realizaron en la Asamblea Nacional Constituyente. Transcripcin textual de las discusiones en la Asamblea del artculo 373 de la Constitucin. Presidencia de la Repblica. Consejer a para el Desarrollo de la Constitucin
Ver las ponencias sobre Banca Central en las Gacetas Constitucionales No 53, 73 y 113.
Para una defensa autorizada de esta perspectiva, ver Cukierman Alex, La Economa de la Banca Central en Ernesto Aguirre, Roberto Junguito y Geoffrey Miller. (Editores ) La Banca Central en Amrica Latina. Aspectos Econmicos y Jurdicos. Bogot: Banco de la Repblica y Tercer Mundo, 1997, pp 101 y ss.
sociales mientras que sus beneficios slo se manifiestan en el mediano y largo plazo. Los
gobiernos tendran entonces un sesgo inflacionario, por lo cual, la solucin institucional que se
plantea para preservar la capacidad adquisitiva de la moneda es sustraer al Ejecutivo toda
capacidad de crear moneda y radicar el manejo monetario en una institucin autnoma, que
tenga una perspectiva de ms largo plazo, y cuya responsabilidad esencial sea lograr la
estabilidad en los precios. Es el banco central, que precisamente al no estar condicionado por
las dinmicas electorales, pues sus miembros no son electos, puede tomar aquellas
decisiones que son necesarias para evitar la depreciacin de la moneda pero que pueden ser
muy impopulares. Segn los defensores de estas soluciones institucionales, un banco central
independiente es entonces esencial para efectos de controlar la inflacin, como quiera que la
experiencia habra demostrado que los pases que han optado por sistemas de banca central
autnoma, muestran resultados altamente satisfactorios en cuanto a la estabilidad de sus
monedas6, sin que esa independencia tenga efectos negativos sobre el crecimiento. Por ello,
segn la sugestiva expresin de algunos analistas, en la medida en que un banco central
independiente reduce la inflacin -lo cual es deseable- sin afectar el crecimiento -es decir, sin
un costo aparente-, entonces tener un banco central es como obtener un almuerzo gratis 7.
9- Este enfoque en favor de una banca central independiente, que ejerza funciones de
autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, y que tenga como finalidad nica combatir la
inflacin, si bien es dominante, no genera consenso entre los analistas econmicos y polticos.
As, segn sus crticos 8, en primer trmino, no son empricamente evidentes los beneficios
econmicos de una banca central independiente, pues no es claro que realmente ese diseo
institucional haya sido el elemento decisivo en la estabilidad de los precios que muestran
muchos pases. Otros factores, como la presencia de un sistema financiero amplio y slido, as
como la existencia de fuertes consensos sociales en contra de la inflacin, podran tener ms
peso, de suerte que algunos acadmicos consideran que la efectividad del Banco Federal
Alemn en la lucha contra la inflacin no reside tanto en su independencia sino en el hecho
de que la sociedad alemana est dispuesta a aceptar muchos sacrificios para alcanzar la
estabilidad de los precios, por cuanto en la conciencia colectiva de esa nacin todava pesan
mucho las dramticas consecuencias de la hiperinflacin de los aos veinte. Igualmente,
segn estos crticos, tampoco es claro que la independencia de los bancos centrales no tenga
efectos negativos sobre el crecimiento, por cuanto algunos estudios han mostrado que, en
pocas de recesin, la cada del producto nacional suele ser mayor en aquellos pases que
tienen bancos centrales ms independientes. Finalmente, y tal vez ms importante, estos
crticos consideran que una independencia excesiva de estos bancos tiene costos muy
importantes en trminos democrticos puesto que sustrae de la dinmica democrtica
decisiones que afectan profundamente la vida cotidiana de las personas
10- Dentro del contexto de estos debates tericos es que la Asamblea Constituyente defini la
estructura constitucional de la Banca Central. As, es claro que en el proceso constituyente
dominaron las perspectivas en favor de la independencia del Banco de la Repblica, lo cual
explica no slo que se le haya conferido autonoma sino que, adems, se le haya atribuido
como cometido bsico la preservacin del poder adquisitivo de la moneda (CP arts 371 a
373). El Banco de la Repblica, cuya Junta Directiva es la autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia (CP art. 372), no pertenece entonces a ninguna de las ramas clsicas del poder sino
que es una institucin autnoma frente a ellas (C.P. art. 113). Es pues una Banca Central
autnoma que debe luchar contra la inflacin (CP art. 373). Sin embargo, es indudable que
tambin en el debate constituyente se tuvieron en cuenta algunas de las objeciones de
quienes criticaban la propuesta de establecer un banco central totalmente independiente, que
tuviera como objetivo exclusivo mantener la estabilidad de los precios. As, en la Plenaria del
17 de mayo de 1991, uno de los delegatarios que directamente particip en las sub-
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Gaceta Constitucional No 73 pginas 10 y 11. Ponenci a para segundo debat e. Presentada por Carlos Ossa Escobar, Rodrigo Lloreda Caicedo, Carlos Lemos Simons y otros.
La expresin es de los economistas Grilli, Mas ciandaro y Tabellini en Political and Monetary Institutions and Publica Financial Policies in the Industrial Countries, citados por Alex Cukierman. Op-cit, p 114.
Para una perspectiva crtica reciente, ver Sheri Berman y Kathleen R McNmara. Bank on Democracy. Why Central Banks Need Public Oversigth en Foreign Affairs, Marzo y abril 1999, pp 2 y ss.
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Intervencin del Constituyente Carlos Osa, uno de los redactores del Inform e Ponenci a sobre el tema, en la Sesin Plenari a del 17 de mayo. Ver Presidencia de la Repblica. Consejera para el Desarrollo de la Constitucin . Transcripcin textual de las discusiones en la Asamblea Constituyente del art culo 371. En el mismo sentido, ver las intervenciones de los delegat arios Guillermo Perry y Rodrigo Lloreda, que insistieron en que la regulacin adoptada haba sido el resultado de una laboriosa bsqueda de un consenso entre perspectivas parcialmente diferentes sobre el tema.
Para un seguimiento del debate constituyente sobre el tema, ver Gacetas Constitucionales No 53, 73 y 113, en donde figuran los informes ponenci as sobre el tema. Ver igualmente Gacet a No 100 en donde aparecen las actas de la Comisin Quinta, que trabaj los asuntos econmicos, y que en las sesiones del 2 y 3 de mayo abord el debate sobre la Banca Central. Igualmente ver la Transcripcin textual de las discusiones en la Asamblea de los artculos 371, 372 y 373 de la Constitucin. Presidencia de la Repblica. Consejer a para el Desarrollo de la Constitucin. Finalmente, sobre algunos puntos, des afortunadamente no existen documentos, por cuanto algunas decisiones fueron tomadas en comisiones accidentales, de las que no quedaron actas ni grabaciones. Pero existen algunas memorias de las mismas efectuadas por los partcipes de esas comisiones y de estos debat es. Ver su resea en Roberto Steiner. La autonoma del Banco de la Repblica. Economa poltica de la reforma . Bogot: Tercer Mundo, Fedes arrollo, 1995. Todos estos documentos y testimonios coinciden en sealar que la regulacin adoptada, si bien se fundamenta en la defens a de la independencia del Banco de la Repblica, que tiene como objetivo bsico el control de la inflacin, sin embargo es resultado de un consenso y de
una trans accin, que supuso incorporar las objeciones de algunos de los crticos del modelo de Banca Central totalmente independiente y con una finalidad nica.
que sus decisiones puedan adoptarse al margen de las estrategias y orientaciones generales
de la poltica econmica incorporadas fundamentalmente en el Plan Nacional de Desarrollo,
porque si bien el Banco no es un rgano del ejecutivo, es de todas maneras, un organismo del
Estado16
13- De otro lado, desde el punto de vista material, la autonoma del Banco de la Repblica se
encuentra limitada por la obligacin constitucional que tiene esta institucin de coordinar sus
funciones con las otras autoridades, a fin de que el Estado colombiano cumpla los fines
previstos por la Carta. As, es evidente que el artculo 113 de la Constitucin, segn el cual los
diferentes rganos del Estado ejercen separadamente sus funciones pero colaboran
armnicamente para la realizacin de sus fines, se aplica a la Junta Directiva del Banco de la
Repblica por cuanto esta entidad es un rgano del Estado, tal y como esta Corte ya lo ha
indicado17.
14- Este deber de colaboracin, dentro del obvio respeto de la autonoma propia de la Banca
Central, es an ms claro, si se tiene en cuenta que especficamente las normas que disean
la estructura y cometidos de esa entidad establecen inequvocamente que todas sus
funciones se ejercern en coordinacin con la poltica econmica general (CP art. 371). Esto
quiere decir que si bien el encargo constitucional del Banco de la Repblica de salvaguardar la
estabilidad monetaria no est supeditado a criterios y rdenes gubernamentales, las
estrategias y decisiones de la autoridad monetaria deben buscar ser consistentes con las
polticas fiscal, salarial y de empleo, a cargo del gobierno, a efectos de mantener el equilibrio
y dinamismo de la economa.
15- La Corte destaca que la incorporacin de ese mandato de coordinacin no fue un aspecto
inadvertido o marginal del diseo de la Banca Central sino que representa uno de los
elementos ms importantes del debate constituyente sobre la materia, como lo demuestra el
anlisis de los antecedentes de estas disposiciones. As, el texto inicialmente propuesto por
una subcomisin, que rindi ponencia sobre la Banca Central ante la Comisin Quinta, no
prevea que las funciones del Banco de la Repblica deban ejercerse en coordinacin con la
poltica econmica general, cuya responsabilidad bsica compete al Gobierno 18. Ese vaco fue
entonces severamente criticado por varios constituyentes, que consideraron que de esa
manera se fracturaba la poltica macroeconmica, y el Banco de la Repblica poda
convertirse en una rueda suelta, lo cual era particularmente grave, si se tena en cuenta que
esa entidad no iba a ser slo autoridad monetaria y crediticia, que es lo usual en otros
ordenamientos jurdicos, sino tambin autoridad cambiaria, por lo cual el impacto econmico
de sus decisiones iba a ser muy considerable 19. Por ende, y debido a tales objeciones, la
Comisin Quinta decidi incorporar expresamente el texto segn el cual, todas las funciones
del Banco se ejercern en coordinacin con el resto de la poltica econmica 20.
Los debates posteriores en las plenarias confirman la importancia que la Asamblea
Constituyente confiri a ese mandato de coordinacin. As, en la ponencia para primer debate
en la plenaria, los Constituyentes precisaron que la tarea fundamental del Banco ser la de
asegurar la estabilidad del dinero, pero que en todo caso, deber existir un alto grado de
coordinacin entre los distintos rganos ejecutores de la poltica econmica 21, para lo cual
precisamente se decidi que la Junta Directiva estuviera presidida por el Ministro de
Hacienda, a fin de lograr una estrecha coordinacin entre el manejo de la poltica monetaria
y el manejo de la poltica fiscal 22. Estos criterios fueron reiterados en la ponencia para el
16
17
18
19
20
21
22
Para el texto inicialmente propuesta ante la Comisin Quinta, ver el Informe Ponencia en la Gaceta Constitucional No 53, pag 10. Ver igualmente las actas del debate del 2 de mayo en Gacveta Constitucional No 100,
Ver, por ejemplo, la intervencin del Constituyente Guillermo Perry en la sesin del 2 de mayo, Presidencia de la Repblica. Consejera para el Desarrollo de la Constitucin . Transcripcin textual de las discusiones en la Asamblea Constituyente del artculo 371
Ver el texto aprobado en la Comisin Quinta en el acta de la sesin del 3 de mayo en Gaceta Constitucional No 100, p 11.
segundo debate en la Plenaria, la cual precisa que la Carta consagra la autonoma del Banco
pero no su independencia, lo cual se manifiesta en la circunstancia de que todas esas
funciones debern ejercerse en coordinacin con la poltica econmica general del Gobierno y
en la manera cmo es integrada su Junta Directiva de siete miembros, presidida por el
Ministro de Hacienda23.
Adems, durante estos debates en la Plenaria, varios constituyentes insistieron nuevamente
en la trascendencia de este mandato de coordinacin, por lo cual incluso abogaron por una
reforma parcial de la norma inicialmente aprobada en la Comisin Quinta. Segn su parecer,
el texto que indicaba que todas las funciones del Banco se ejercern en coordinacin con el
resto de la poltica econmica generaba equvocos, por cuanto daba a entender que la
poltica econmica estaba dividida: de un lado, la poltica monetaria, crediticia y cambiaria,
que era autnomamente decidida por el Banco, y de otro lado, el resto de la poltica
econmica, cuya definicin competa a los rganos democrticamente electos, y en especial
al Gobierno. Por ende, estos Constituyentes propusieron que la expresin el resto de deba
ser suprimida a fin de mostrar que la poltica econmica estatal deba ser unitaria y
coherente, a pesar de la autonoma y funciones del Banco para preservar la estabilidad de los
precios24. La Plenaria acept ese cambio, y aprob el texto vigente, segn el cual todas las
funciones del Banco se ejercern en coordinacin con la poltica econmica general.
16- El explcito texto del artculo 371 de la Carta, as como el examen de los debates
constituyentes de esta disposicin permiten entonces concluir que ese mandato
de
coordinacin representa uno de los elementos esenciales del diseo constitucional del Banco
de la Repblica, a tal punto que tiene la misma importancia que la consagracin de la
autonoma de esa entidad. Es ms, el anterior estudio demuestra que la Asamblea
Constituyente, para mantener la estabilidad en los precios, estableci un Banco de la
Repblica autnomo, pero siempre y cuando existiera tambin la obligacin de que hubiera
una coordinacin entre las decisiones monetarias, crediticias y cambiarias, a cargo del Banco,
con la poltica econmica general, cuya orientacin corresponde a los rganos polticos.
17- Este mandato de coordinacin es fundamental pues significa que el Banco de la Repblica
no puede desarrollar una poltica monetaria, crediticia y cambiaria que sea indiferente
respecto del manejo de otras directrices y tareas a cargo de otras autoridades econmicas, y
en especial del Gobierno. En efecto, el fundamento terico para que se haya incorporado la
exigencia de coordinacin es la alta interrelacin de los sistemas econmicos, que explica que
el manejo de una variable econmica puede afectar sensiblemente a otras, de manera
negativa o positiva. As, las decisiones monetarias, que corresponden al Banco, pueden tener
efectos muy importantes sobre el empleo y el crecimiento econmico, en especial en el corto
plazo, mientras que, la poltica fiscal, que corresponde esencialmente al Gobierno, puede a
su vez tener una gran influencia sobre la estabilidad en los precios. A su vez, la tasa de
cambio, que se encuentra fuertemente influida por las decisiones del Banco, como autoridad
cambiaria que es, constituye una variable estratgica, no slo en relacin con los fenmenos
monetarios y la inflacin, sino que tiene tambin un influjo decisivo sobre las estrategias de
desarrollo, y en especial sobre la evolucin de la balanza comercial y de la dinmica de
endeudamiento externo. As, una sobrevaluacin de la moneda disminuye la competividad de
las exportaciones, estimula las importaciones y favorece a quienes se encuentran
endeudados en divisas, mientras que las devaluaciones tienen el efecto contrario: favorecen
las exportaciones, desestimulan las importaciones y hacen ms gravosa las deudas en
divisas. Finalmente, el nivel de la tasa de inters, que se ve fuertemente condicionado por las
decisiones de la Junta del Banco de la Repblica, tiene tambin efectos muy importantes
sobre las dinmicas de inversin, por lo cual su impacto sobre el crecimiento y el empleo es
tambin considerable.
23
24
Ponencia para segundo debate en plenaria. Gaceta Constitucional 113 pgina 31.
Ver al respecto las intervenciones en la sesin plenaria del 17 de mayo de 1991 de los Constituyentes Guillermo Perry, Carlos Ossa, Ivn Marul anda y Rodrigo Lloreda, entre otros. As, segn el delegatario Ossa, si se suprime la palabra el resto de la poltica econmica y se dice ejercer estas funciones en coordinacin con la poltica econmica del gobierno o con la poltica econmica general, podemos lograr un consenso en esta Asamblea, y me parece que queda muy claro que la autonoma del Banco de la Repblica no es total. Ver al respecto Presidencia de la Repblica. Consej era para el Desarrollo de la Constitucin . Transcripcin textual de las discusiones en la Asamblea Constituyente del artculo 371
Ahora bien, conforme a la Constitucin, la poltica econmica general del Estado no puede ser
indiferente frente a los problemas de desempleo o de pobreza pues la intervencin del Estado
en la economa no busca exclusivamente la estabilidad en los precios sino que persigue
finalidades mucho ms amplias. As, el artculo 334 de la Carta es explcito en indicar que la
direccin de la economa, que corresponde al Estado, pretende racionalizar la economa con
el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservacin de un
ambiente sano. Y, en particular, esa norma constitucional precisa que el Estado debe, en
especial, intervenir para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las
personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y
servicios bsicos Este mandato se ve complementado por el artculo 54 que precisa que el
Estado debe propiciar la ubicacin laboral de las personas en edad de trabajar. Todo esto
significa que la Constitucin no es neutra frente al problema del empleo y el desarrollo pues
ordena que el Estado debe activamente promoverlos, tal y como esta Corte ya lo ha
sealado25. Ntese adems que ese mandato se predica no slo del Gobierno y del
Legislativo sino del Estado, esto es, tal y como esta Corte ya lo ha indicado, de todas las
autoridades pblicas26.
Por ende, en la medida en que (i) las decisiones de la Junta del Banco tienen impactos
indudables sobre el empleo y el crecimiento, y (ii) esta institucin es una autoridad estatal
cuyas funciones (iii) adems deben ejercerse en coordinacin con la poltica econmica
general, resulta indudable que la Junta del Banco de la Repblica, si bien tiene como
finalidad bsica preservar el poder adquisitivo de la moneda (CP art 373), no puede sin
embargo ser indiferente a los resultados de sus decisiones sobre el empleo y el crecimiento,
que explcitamente debe tomar en consideracin. Esto significa que la autonoma del Banco
de la Repblica para tomar decisiones dirigidas a velar por la estabilidad de precios tambin
se encuentra limitada por el deber de dar cumplimiento a las finalidades constitucionales de
la intervencin del Estado en la economa (C.P. arts 54 y 334). Una interpretacin sistemtica
de la Carta impone entonces la armonizacin de los artculos 334 y 373 superiores, como
quiera que la salvaguarda de la capacidad adquisitiva de la moneda no es un fin en si mismo
sino que es un instrumento para hacer efectivos los fines del Estado. Por ende, para la Corte
es claro que nuestra Constitucin no es neutra frente a variables econmicas que pueden
resultar comprometidas negativamente con determinadas polticas monetarias, tales como el
empleo y el crecimiento, pues de acuerdo con el artculo 334 de la Constitucin, estos son
fines de la intervencin estatal en la economa que comprometen a todos los integrantes del
Estado en todo momento histrico.
18- Como es obvio, el mandato de coordinacin con la poltica econmica general que recae
sobre el Banco del Repblica tiene una contrapartida, y es la siguiente: las otras autoridades
econmicas, y en especial el gobierno, en ejercicio de sus funciones, tampoco pueden ser
indiferentes frente a la defensa del poder adquisitivo de la moneda. En efecto, la Carta radica
primariamente la funcin de conservar la estabilidad en los precios en el Banco de la
Repblica, pero no se trata de una responsabilidad exclusiva de esa entidad sino que
corresponde a todo el Estado (CP art. 373). En otras palabras, el deber de mantener la
capacidad adquisitiva de la moneda no slo se predica de la autoridad monetaria, crediticia y
cambiaria, esto es de la Junta del Banco de la Repblica, sino tambin de quienes tienen
responsabilidades en la formulacin y ejecucin de la poltica econmica general del pas.
Por lo tanto, la coordinacin de las funciones a cargo del Ejecutivo y del Banco, no debe
entenderse como la imposicin de una colaboracin con determinada poltica econmica de
un gobierno, sino como la bsqueda de coherencia y cooperacin entre las autoridades
econmicas en el desarrollo de la poltica econmica del Estado, tal y como lo indicaron con
25
26
Ver al respecto, entre otras, las sentencia SU-360 de 1999. MP Alej andro Martnez Caballero. Fundamento Jurdico No 7.
precisin los Constituyentes. As, el informe ponencia respectivo explica que esta
coordinacin entre la poltica fiscal y la monetaria no significa que la primera est
subordinada a la segunda, ni viceversa sino que ambas deben orientarse en forma armnica
a regular la actividad econmica del pas con una misma finalidad. El Banco debe tomar en
cuenta la poltica fiscal y el Gobierno debe tener en cuenta la poltica monetaria. 27
19- Finalmente, la adopcin de la formula poltica del Estado social de derecho (CP art. 1)
limita tambin la autonoma del Banco de la Repblica en su lucha contra la inflacin, ya que
indica que esa autoridad no puede ser tampoco indiferente con la realizacin de los fines
sociales del Estado. Por ende, el Banco de la Repblica no puede ignorar el impacto social de
sus decisiones ya que la Constitucin de 1991 seal las premisas axiolgicas para la
reorientacin del Estado Colombiano en todos los rdenes; por ello traz los lineamientos del
orden econmico y social que estim deseable y, en algunos casos, lleg a sealar directrices
imperativas para la poltica econmica. No es entonces, gratuito que, tambin en el mbito de
lo econmico, la Constitucin haya indicado derroteros de obligatoria observancia para que la
accin estatal inequvocamente se encause hacia el desarrollo, gracias al compromiso del
Constituyente con la construccin de un orden econmico y social cada da menos desigual y
ms justo. Esto significa que la Constitucin de 1991 no es "un texto neutro que permita la
aplicacin de cualquier modelo econmico, pues las instancias de decisin poltica deben de
una parte respetar los lmites impuestos por el conjunto de derechos, y de otra operar
conforme a los valores y principios rectores que la Carta consagra, as como procurar la plena
realizacin de los derechos fundamentales" 28 En otros trminos, es imperativo que el Estado,
a travs de sus rganos, propenda porque las autoridades cumplan funciones esencialmente
inherentes a la idea de justicia y de equidad social. Por ello, desde sus primeras decisiones,
esta Corte haba sealado al respecto:
"La Constitucin de 1991, norma de normas en nuestro sistema jurdico, instituye el
Estado social de derecho y hace suyo el valor de la solidaridad. Esta nueva forma de
Estado, elevada a principio de comportamiento del poder pblico colombiano tiene como
caracterstica esencial en el plano econmico la de legitimarlo para intervenir en las
relaciones privadas de produccin, a travs de una poltica fundada en el principio de
solidaridad y en el papel redistributivo del Estado.
Dentro de este contexto y acompaada del principio de solidaridad, la libertad econmica
se entiende, no como el "dejar hacer dejar pasar", propio del Estado liberal clsico, sino
como la promocin de las condiciones sociales y econmicas bsicas para el desarrollo
autnomo de la persona.
El Estado social de derecho no hace caso omiso de la falta de libertad que causa la
miseria. Pero el nuevo concepto de libertad, no es simplemente formal; reivindica la
posibilidad real de desarrollar actividades econmicas libremente escogidas y autoriza al
Estado para intervenir y crear las condiciones necesarias.
Es bajo esta nueva concepcin que se legitiman importantes instrumentos de
intervencin, tanto para la bsqueda de eficacia como de equidad. El papel del mercado
como instrumento de asignacin de recursos se concilia con el papel econmico, poltico y
social del Estado redistribuidor de recursos. Si damos, como lo quiere la Carta, valor
jurdico a los principios constitucionales, no puede ser otra la interpretacin del Estado
colombiano actual. En este sentido, la tarea de los poderes pblicos es la de generar una
sociedad ms justa y solidaria29".
Por consiguiente, para esta Corte tambin es claro que la efectividad del Estado Social de
Derecho, y la bsqueda de la justicia social, que se consigue mediante el progreso y el
27
28
29
Junta que coordine el desarrollo de sus funciones con la poltica econmica general, e
implcitamente establece que el Banco, como cualquier autoridad estatal, desarrolle los
principios y valores del Estado Social de Derecho y haga efectivos los fines de intervencin
del Estado en la economa.
El actor tiene entonces razn en indicar que la finalidad del Banco no es exclusivamente
luchar contra la inflacin. Esa es la funcin bsica del Banco, pero la Junta no puede ser
indiferente a los otros objetivos econmicos pues sus decisiones deben coordinarse con la
poltica econmica general y desarrollar el contenido social del Estado colombiano. Esa
conclusin no implica empero la inexequibilidad total de la expresin acusada, ni del primer
inciso del artculo 2 de la Ley 31 de 1992, ya que ste seala nicamente que el Banco vela
por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, lo cual es obviamente
constitucional.
23- Con todo, es cierto que una interpretacin puramente exegtica de ese inciso puede
sugerir que la nica finalidad que debe tomar en cuenta la Junta del Banco en sus decisiones
es preservar la estabilidad en los precios. En efecto, esa disposicin dice que el Banco de la
Repblica a nombre del Estado velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda conforme a las normas previstas en el artculo 373 de la Constitucin
Poltica y en la presente ley (subrayas no originales). El tenor literal del texto legal
acusado sugiere entonces que la nica disposicin constitucional relevante para establecer la
finalidad de la Banca Central es el artculo 373, que establece el deber estatal de preservar el
poder adquisitivo de la moneda. Por ende, podra concluirse que la estabilidad en los precios
es el nico factor que debe tomar en consideracin la Junta del Banco al tomar sus
decisiones, lo cual, como se ha visto largamente en esta sentencia, no se adecua a la Carta,
pues el artculo 373 superior no puede ser interpretado aisladamente sino a la luz del
contenido social del Estado colombiano (CP art 1) y teniendo en cuenta las finalidades de la
intervencin estatal en la economa (CP art. 334), por cuanto la Constitucin es explcita en
sealar que todas las funciones del Banco deben ejercerse en coordinacin con la poltica
econmica general (CP art. 371). Por consiguiente, en la medida en que el primer inciso del
artculo 2 de la Ley 31 de 1992 admite una interpretacin literal inconstitucional, es necesario
que esta Corporacin condicione su alcance. Esa disposicin ser entonces declarada
exequible, pero en el entendido de que la actividad del Banco para mantener la capacidad
adquisitiva de la moneda debe ejercerse en coordinacin con la poltica econmica general, lo
cual implica que la Junta no puede ser indiferente a los otros objetivos de desarrollo
econmico y social previstos por la Carta.
La inconstitucionalidad del mandato que ordena adoptar metas de inflacin
inferiores a las registradas.
24- El segundo problema jurdico que la Corte debe resolver es si el Legislador puede ordenar
que la Junta adopte metas de inflacin que sean siempre inferiores a las registradas en el
perodo precedente, tal y como lo establece el pargrafo del artculo 2 de la Ley 32 de 1992.
Para resolver ese interrogante, en primer lugar, la Corte reitera que la autonoma de la Junta
del Banco se predica sobre todo frente al ejecutivo, y no frente a la ley, como quiera que la
actividad del Banco de la Repblica est sometida al principio de legalidad. As, en los
debates en la Asamblea Constituyente se seal con claridad al respecto:
El banco central depender de la voluntad del legislador, el cual recobrar as su plena
capacidad para regular el sistema monetario del pas, la que le fue suprimida desde 1968
cuando se traslad la competencia de regulacin sobre las funciones y estructura del Banco
de Emisin, al Gobierno, segn lo previsto en el ordinal 14 del artculo 120 de la Carta. El
Banco Central no quedar entonces sujeto a la intervencin del Presidente de la Repblica
sino a la regulacin que de sus funciones y estructura haga el legislador 30.
30
ibid
31
32
33
Pueden consultarse las Sentencias C-383 de 1993 M.P. Alfredo Beltrn Sierra, C-122 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muoz, C-432 de 1998 M.P. Jose Gregorio Hernndez Galindo, C-455 de 1993 M.P. Fabio Morn Daz.
Ahora bien, en el presente caso, todos los expertos consultados por la Corte coinciden en
afirmar que establecer metas de inflacin es una estrategia razonable para preservar la
estabilidad en los precios. En efecto, la doctrina autorizada considera que las metas ayudan
a reactivar y coordinar las fuerzas antiinflacionarias dentro del sector pblico, y por fuera de
l, en torno a un valor numrico especfico, fortaleciendo de este modo el compromiso con la
estabilidad de precios. Este punto de vista es congruente con la evidencia emprica que
muestra que, con lo dems constante, las tasas de inflacin de los pases que tenan metas
monetarias fueron ms bajas34. En esta medida, es claro que el Congreso puede sealarle a
la Junta la obligacin de fijar metas de inflacin, pues con ello no slo establece una pauta
general que debe guiar la actuacin del banco, sino que el Legislador ejerce una funcin
propia, que es concretar la responsabilidad de todas las autoridades econmicas frente a la
salvaguarda de la capacidad adquisitiva de la moneda.
27. Significa lo anterior que el Legislador puede exigirle al Banco que adopte metas de
inflacin que sean siempre menores a los ltimos resultados registrados? A primera vista
podra considerarse que la expresin objeto de estudio es un mandato razonable en el
contexto de una economa con inflacin alta e inercial, por cuanto, como lo sealan los
defensores de esa disposicin, se trata de un mecanismo instrumental para disminuir
progresivamente las expectativas inflacionarias de los agentes econmicos, y de esa manera
lograr una estabilidad cada vez mayor en los precios. Por consiguiente, conforme a esas
concepciones, se trata de un modelo general de poltica monetaria, que bien poda ser
adoptado por el Legislador, para orientar las decisiones concretas que corresponden, stas s,
a la Junta del Banco.
28- A pesar de su aparente fuerza, la Corte considera que el anterior argumento no es de
recibo, por cuanto ese mandato afecta la autonoma de la Junta y, sobre todo, desconoce la
coordinacin entre las funciones de esa entidad y poltica econmica general, cuya
responsabilidad bsica corresponde al Gobierno. As, en primer trmino, si se analiza con
detenimiento la norma, es claro que el Legislador reduce considerablemente la autonoma de
la Junta por cuanto le establece una orientacin especfica de la poltica monetaria, puesto
que le ordena que debe cada ao intentar reducir la inflacin a la registrada en el perodo
precedente. Ahora bien, conforme a la doctrina desarrollada por esta Corte, la autonoma
tcnica del Banco consiste en su capacidad para analizar libremente los fenmenos
monetarios y para disear sin injerencia de otras autoridades los instrumentos que demande
el ejercicio de sus atribuciones en aquellas materias que tienen por objeto cautelar la
estabilidad de la moneda y asegurar la solidez y la confianza en el sistema monetario del
pas . Supongamos entonces que en una determinada coyuntura, la propia Junta llega a la
conviccin que, debido a que el pas enfrenta una recesin muy intensa, con un alto
desempleo, mientras que la inflacin se ha reducido considerablemente, entonces resulta
razonable adoptar una poltica monetaria ms expansiva para reactivar coyunturalmente la
economa, por lo cual considera apropiado adoptar una meta de inflacin superior a la
registrada en el perodo precedente. Una decisin de esa naturaleza es obviamente
constitucional, por cuanto, como se explic largamente en esta sentencia, el Banco de la
Repblica tiene como finalidad bsica preservar la estabilidad en los precios, pero no puede
ser indiferente a los otros objetivos de la poltica econmica general. Sin embargo, el
mandato legal acusado impedira a la Junta tomar esa determinacin pues la obligara a tomar
una decisin diferente, contra el propio criterio de los miembros de la Junta, y en un asunto
concreto y propio de sus funciones. Por lo tanto, para la Corte es claro que la disposicin
acusada disminuye considerable y notoriamente la facultad de la Junta de valoracin de las
variables econmicas determinantes para disear la poltica monetaria en cada momento
determinado, con lo cual afecta su autonoma como autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia.
34
Cukierm an Alex, La Economa de la Banca Central. Traducido del ingls por Teres a Nio Torres, en La Banca Central en Amri ca Latina. Aspectos Econmicos y Jurdicos. Coordinadores. Ernesto Aguirre, Roberto Junguito y Geoffrey Miller. Editores Banco de la Repblica. 1997. Pgina 126
Pargrafo. Para cumplir este objetivo la Junta Directiva del Banco adoptar metas
especficas de inflacin, utilizar los instrumentos de las polticas a su cargo y har las
recomendaciones que resulten conducentes a ese mismo propsito.
As redactada, la disposicin se ajusta a la Carta, por cuanto, como ya se seal en el
fundamento jurdico No 26 de esta sentencia, en nada vulnera la coordinacin ni el contenido
esencial de las funciones del Banco de la Repblica, que la ley ordene a la Junta que seale
unas metas especficas de inflacin para los distintos perodos. En efecto, de esa manera no
slo se busca hacer explcita una variable que juega un papel esencial en las expectativas de
los agentes econmicos sino que adems se establecen criterios para que el Congreso, y la
propia ciudadana, puedan ejercer el correspondiente control poltico sobre la actividad de la
Junta.
--Salvamento de voto a la Sentencia C-481/99
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Competencias/JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Metas decrecientes de reduccin de la inflacin
(Salvamento de voto)
La inexequibilidad de la expresin "que debern ser siempre menores a los resultados
registrados", contenida en el pargrafo del artculo 2 de la Ley 31 de 1992, no surge de la
confrontacin de esta proposicin normativa con la Constitucin. En mi concepto, la Carta no
exige que el Legislador determine que la Junta Directiva deba adoptar metas especficas de
inflacin siempre menores a los ltimos resultados registrados; pero tampoco se opone a que
lo haga. La Constitucin, como lo he sostenido en varias oportunidades, siempre que se
respeten sus principios, valores y reglas, deja a los poderes constituidos - sobre todo al
Legislador -, una esfera amplia para establecer y ensayar distintas polticas. Las
competencias de la Junta Directiva del Banco de la Repblica se ejercen en los trminos que
fije la Ley. De otro lado, si la lucha contra la inflacin corresponde a una poltica de Estado, no
puede afirmarse sin incurrir en una exageracin, que el Congreso invade la autonoma de la
Junta Directiva cuando establece que las metas de reduccin de la inflacin debern ser
decrecientes, lo que se entiende vigente mientras persista este flagelo. Ahora, si esta
pretensin del Legislador llegare a tornarse fallida o se demostrare inconveniente, el camino
para eliminarla no podra ser otro que el de la decisin poltica del rgano democrtico.
Mientras ello no ocurra, la disposicin puede desplegar los efectos tiles que los expertos le
atribuyen, particularmente para aplacar la naturaleza inercial de la inflacin colombiana.
Referencia: Expediente D-2258
Norma acusada: Artculo 2 (parcial) de la Ley 31 de 1992.
Actor: Rene Vargas Perez
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Aunque la sentencia de la Corte, en contraste con la ponencia inicialmente presentada,
incorpora valiosos elementos de anlisis y matizaciones, lo que juzgo positivo, mantengo en
todo caso mi respetuosa discrepancia con la posicin mayoritaria, la que expongo de la
manera ms breve posible:
1. La exequibilidad del artculo 2 de la Ley 31 de 1992 ha debido formularse sin
condicionamiento alguno. La mayora de manera explcita ha querido excluir una
interpretacin de la norma legal que a su juicio resultaba inconstitucional y que poda
provenir de una lectura puramente exegtica que condujera a sostener que la nica
finalidad que debe tomar en cuenta la Junta Directiva del Banco es preservar la estabilidad en
los precios, cuando es claro que las funciones bsicas del Emisor deben ejercerse en
coordinacin con la poltica econmica general (C.P. art. 371) y con arreglo a los principios,
valores y fines del Estado social de Derecho, en especial los sealados en el artculo 334 de la
Carta. De ah que la exequibilidad de la disposicin acusada se pronuncie bajo el entendido
de que la actividad del Banco para mantener la capacidad adquisitiva de la moneda debe
ejercerse en coordinacin con la poltica econmica general, lo cual implica que la Junta no
puede desconocer los objetivos de desarrollo econmico y social previstos por la Carta.
2. La mayora, en mi concepto, confunde las normas constitucionales y legales que tienen
carcter organizatorio con las que fijan directrices o consagran mandatos generales o
especficos. El artculo 373 de la Constitucin Poltica, cuyo contenido simplemente repite la
norma legal demandada, plasma la competencia bsica del Banco de la Repblica: mantener
la capacidad adquisitiva de la moneda. El conjunto de funciones e instrumentos
confiados por la Constitucin y la ley a la Junta Directiva del Banco de la Repblica (C.P. arts
371 y 372), constituyen los medios que le permiten a sta en cada momento histrico cumplir
su misin constitucional.
Como todo rgano del Estado, el Banco de la Repblica, no puede ejercitar su competencia,
esto es, desarrollar su radio de accin, violando la Constitucin. Por consiguiente, el
condicionamiento que se introduce como seguro contra una eventual interpretacin
exegtica no deja de ser trivial. La competencia bsica del Congreso de hacer las leyes, sin
necesidad de hacer hincapi en ello, se sujeta a que dicho rgano respete la Constitucin
Poltica en su integridad. Lo mismo puede anotarse frente a todos y cada uno de los rganos
del Estado en relacin con sus respectivas rbitas de competencia. La propia Constitucin
ordena a la Junta Directiva del Banco de la Repblica ejercitar sus atribuciones en
coordinacin con la poltica econmica general. Nadie osara plantear que la autonoma
funcional del Banco de la Repblica significa que ste se encuentre por fuera de la
Constitucin. En este punto no entiendo por qu la mayora, tan profundamente preocupada
por el uso y el abuso del mtodo exegtico, no condicion tambin la exequibilidad de la
norma legal a que no se violaran por su parte los derechos fundamentales. Pareciera haber
subestimado la Corte los peligros de esta perniciosa forma del pensamiento jurdico, puesto
que la parte resolutiva se ha limitado a prevenir las infracciones que pueden sobrevenir
cuando la Junta desconoce los objetivos de desarrollo econmico y social previstos en la
Carta, sin mencionar otras transgresiones igualmente posibles y previsibles. Empero, el
sentido de la sentencia, como se ver, lejos de limitarse a un ejercicio de inocente trivialidad,
innova la propia Constitucin Poltica.
3. Junto a las normas constitucionales organizatorias, en la Constitucin pueden encontrarse
normas que articulan mandatos dirigidos a los rganos del poder pblico, cuyo contenido
puede ser ms o menos general. En este orden de ideas, el objetivo del pleno empleo o del
crecimiento econmico y el bienestar general, no configuran por s mismos competencias
especficas sino que denotan mandatos u orientaciones cuya materializacin admite diversas
formas que no se precisan inmediatamente en el plano constitucional. Por consiguiente,
condicionar la exequibilidad de una competencia adscrita a un rgano del Estado - mxime
cuando la norma legal reitera la misin constitucional asignada -, a que no se desconozcan las
normas-mandato contenidas en la Carta, no representa en ltimas ningn
condicionamiento, ya que si stas ltimas llegaren a preterirse ello no afectara la validez de
la ley que define la competencia del ente - Junta Directiva del Banco de la Repblica -, sino la
del acto singular y concreto ulterior que en ejercicio de su competencia haya sido expedido
por aqul. Ahora, en caso de perpetrarse una violacin, ella se originara por quebrantar la
norma-mandato de origen constitucional (siempre que pudiere verificarse una violacin, de
difcil consumacin dado el carcter absolutamente abierto de su texto normativo), no as la
ley que delimita la competencia bsica del organismo que, pese a todas las vicisitudes futuras
relacionadas con el correcto o incorrecto desempeo constitucional de sus funciones, se
mantiene. Tambin por esta razn, el condicionamiento que se formula carece de sentido y de
lgica jurdica.
4. El condicionamiento, por el contrario, podra generar ms problemas conceptuales de los
que en vano trata de resolver. Dependiendo del ciclo econmico y de la coyuntura las
polticas monetarias del Emisor pueden, por ejemplo, ser expansivas o contraccionistas. En
uno o en otro caso, las consecuencias sobre el empleo o el crecimiento econmico, podran
ser adversas ya sea en el corto, mediano o largo plazo. El carcter general de las normasmandato que enuncian las directrices del pleno empleo, del crecimiento econmico y de la
consecucin del bienestar general, a las que la Corte se remite como lmites a la competencia
de la Junta Directiva del Banco de la Repblica, sin duda restringir con esa misma amplitud
la autonoma tcnica de esta autoridad econmica, como quiera que toda medida suya
podr vlidamente ser cuestionada si llegare a afectar dichos objetivos. Una medida
restrictiva, tcnicamente necesaria, podr sin embargo reducir el empleo, y ser entonces
susceptible de ser declarada nula por la jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo. Una
medida expansiva, en el mediano o largo plazo, podr incidir negativamente en el crecimiento
econmico o en el empleo futuro, y por ello tambin podr correr la misma suerte de la
anterior. La imposibilidad de alcanzar simultneamente todos los objetivos econmicos,
propiciar una conflictividad constante en torno de cada poltica adoptada por la Junta
Directiva, cuya impugnacin o defensa emularn desde distintos horizontes temporales y
supuestos tericos.
5. La falta de atencin sobre el tipo de normas en juego y su combinacin inadecuada en la
frmula del condicionamiento - donde el ejercicio futuro de la competencia pretende
condicionar el otorgamiento originario de la misma -, inaugura un contencioso que buscar
menoscabar el margen necesario de autonoma del Emisor, cuyas determinaciones sern
confrontadas con las normas ms generales y vacas de contenido de la Constitucin, como
son las normas-mandato a que se refiere la sentencia. Se ha querido ignorar que estas
ltimas normas, como se sabe de sobra, demandan de sus destinatarios la debida y oportuna
actualizacin material, por lo dems contingente y en modo alguno prefigurada por la Carta.
6. La justificacin de la declaracin de exequibilidad condicionada, se funda en el temor a una
interpretacin exegtica de la norma legal examinada. No obstante, la interpretacin que la
Corte realiza no solamente es en extremo exegtica; adems, se revela parcial. La
Corporacin no repar en otras disposiciones de la ley que se ocupan de desarrollar el
mandato constitucional de coordinacin con la poltica econmica general, elemento cuya
ausencia se imputa equivocadamente al artculo demandado, cuando en realidad se regulaba
en la misma ley, en su artculo 4, que no fue analizado. La interpretacin aislada y literal
impidi a la Corte percatarse de que lo que ella echaba de menos, perteneca al contenido de
la ley. En efecto, la norma mencionada, ordena lo siguiente: La Junta Directiva del Banco de
la Repblica es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia y, como tal, cumplir las
funciones previstas en la Constitucin y en esta Ley, mediante disposiciones de carcter
general. Tales funciones se ejercern en coordinacin con la poltica econmica general
prevista en el programa macroeconmico aprobado por el Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social CONPES, siempre que sta no comprometa la responsabilidad
constitucional del Estado, por intermedio del Banco de la Repblica, de velar por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. A lo anterior debe agregarse que
la Constitucin y la ley, favorecen la coordinacin de polticas econmicas tambin mediante
la integracin plural de cuerpos e instancias decisorias abiertas a la participacin de las
diferentes autoridades econmicas. De hecho, La Junta Directiva del Banco de la Repblica es
presidida por el Ministro de Hacienda.
7. La Constitucin en esta materia introdujo un diseo orgnico que consider idneo y
necesario para el manejo monetario, crediticio y cambiario. Para este efecto, cre un rgano
autnomo y a ste encomend la utilizacin de ciertos instrumentos. El control y las
limitaciones impuestas a esta autoridad econmica, definidas en la Constitucin y en las
normas legales, hasta el presente haban asegurado la bondad del esquema seleccionado, el
cual a la vez que mantena la especializacin del Banco, aseguraba que su Junta Directiva
pudiera ejercer su cometido bsico sin subordinarse a la voluntad poltica del gobierno o del
legislativo, todo esto sin perjuicio de una adecuada coordinacin de las distintas variables
econmicas. Pero la decisin de la Corte, sin mediar un acto reformatorio de la Constitucin,
so pretexto de que slo as se puede alcanzar la coordinacin con la poltica econmica
del pas. Ahora, bajo el manto de la Constitucin y en un foro inadecuado, se corre el riesgo
de que ciertas tesis acadmicas descartadas o determinados intereses que buscan
escamotear el proceso democrtico, se conviertan con una facilidad asombrosa en opciones
de linaje constitucional, sin serlo. Endosar la jurisdiccin constitucional y el lenguaje
constitucional a estas pretensiones que persiguen imponerse socialmente de este modo, no
deja de ser una aventura que la Corte Constitucional debera detener cuanto antes. La poltica
judicial no puede remplazar a la poltica democrtica. La Corte debe ser consciente de que
por su conducto muchas veces se quiere esquivar el proceso democrtico. Bastar una
sentencia de la Corte para producir una mutacin constitucional. En atencin a los efectos de
la cosa juzgada constitucional, slo en situaciones excepcionales y extremas, la Corte debera
dictar sentencias interpretativas o condicionadas. La declaracin de exequibilidad
condicionada, avalada por ocho magistrados, en este caso, hizo innecesario concluir el
procedimiento de reforma constitucional en curso que se
propona incorporar a la
Constitucin un texto semejante. No creo que sea correcta ni lleve a buen puerto la
interpretacin constitucional que sepulta la poltica.
No deja de ser paradjico que la Corte, de una parte, trunque el papel de la ley cuando sta
se propone adoptar una opcin que pertenece a su mbito legtimo de competencia y que
profundiza el propsito buscado por el Constituyente y, al mismo tiempo, mediante su propia
interpretacin, patrocine el control poltico del quehacer de la Junta Directiva del Banco de la
Repblica, pese a que la Constitucin ha perseguido que en esta materia su actuacin se
desligue de las autoridades polticas de turno. All donde la Constitucin reduce el influjo de la
poltica, la Corte lo promueve y, en cambio, all donde ste es necesario y legtimo (reforma
constitucional y determinacin de la funciones de la Junta), procede ella a obturar el proceso
democrtico.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUOZ
Magistrado