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XXI
Gabriel Kessler
Este trabajo fue realizado en el marco del Programa de "Desigualdad y Democracia", con
apoyo de la Fundacin Heinrich Bll.
Cules son los desafos que enfrenta la Argentina respecto de la seguridad urbana?,
cules polticas han tenido lugar en la dcada transcurrida? qu polticas deberan ponerse
hoy en marcha? qu activos cuenta nuestro pas en esta temtica? Estos son los interrogantes
que aborda el presente trabajo. En la primer parte se presenta una sntesis de la evolucin de
los delitos en la Argentina en las ltimas dcadas. A continuacin se realiza una breve
presentacin de los debates locales sobre el crimen organizado. De este modo se completa un
resumido diagnstico de la situacin. Luego el trabajo se pregunta sobre una paradoja actual:
disminucin de la desigualdad sin reversin de las tasas de delito. La segunda parte de ocupa
de las polticas de seguridad. Comienza con una revisin de las polticas del perodo 2003-2013
y luego propone lneas de reflexin y de accin para una agenda de seguridad democrtica.
I.
Los tres primeros apartados del texto y otros ms adelante estn retomados del captulo 5 de mi libro
Controversias sobre la desigualdad. Argentina 2003-2013, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica.
y en algunos aos en Rosario, Crdoba y Mendoza, pero desde 2008 no se las aplica y ya no
estn publicadas en la pgina del Ministerio de Justicia aquellas de los aos anteriores. De
hecho, las cifras del SNIC presentadas al pblico llegan a 2009 (pero en ese ao ya no est la
provincia de Buenos Aires). Tampoco el Ministerio de Seguridad de la Nacin, creado en 2010,
presenta cifras sobre victimizacin. Es decir que no tenemos datos oficiales ni de delitos
denunciados ni de victimizacin desde esa fecha. Para suplir esta carencia fundamental
tomaremos datos de encuestas de victimizacin provinciales o municipales o realizadas por
instituciones acadmicas.
Cabe comenzar con una caracterizacin sobre las particularidades del problema en
nuestro pas. Las grandes y medianas ciudades argentinas exhiben, al igual que Montevideo y
Santiago de Chile, altos niveles de victimizacin: entre el 25% y el 35% de la poblacin sufre un
hecho en un ao, como se desprende de las encuestas. A la vez, las mismas urbes presentan
tasas de homicidios bajas en comparacin con los promedios latinoamericanos. Se trata de
una contradiccin? De ningn modo: en nuestras ciudades hay una intensa vida urbana,
circulacin de personas, innumerables entrecruzamientos diarios y actividad da y noche en los
espacios pblicos, bares, cafs, plazas. Por ello se multiplican los contactos entre los
individuos, lo que ocasiona mltiples oportunidades de delitos, en su gran mayora hurtos.
Pero esto no implica que haya ms violencia homicida. En rigor, es un tema a elucidar (y
agregara: una gran suerte para nuestro pas) que con una cantidad de casi medio milln de
delitos anuales con presencia de armas, las cifras de homicidio no sean mayores.
Evolucin del delito en el rea metropolitana
Qu ha pasado en lneas generales en nuestro pas? Segn los datos de hechos
denunciados, las agresiones contra la propiedad se multiplican por dos veces y media entre
1985 y 2000. Incluso con una pequea reduccin desde 2003 y hasta 2008, los valores duplican
a los de mediados de la dcada precedente. En la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA),
entre 1991 y 2008, la tasa de delito es decir, el nmero de hechos cada 100 mil habitantes
aumenta cinco veces. En la provincia de Buenos Aires (los datos no suelen permitir diferenciar
conurbano del interior), se multiplica por dos veces y media. No todos los delitos han seguido
la misma evolucin. Los delitos contra las personas registraron un incremento paulatino
durante los aos noventa tanto en la CABA como en provincia de Buenos Aires. Son los delitos
contra la propiedad los que muestran un gran aumento a mediados de los aos noventa en
cada jurisdiccin. En ambas hay un primer salto a mediados de esa dcada y luego un pico a
fines, en un perodo de recesin e incremento del desempleo; y en 2002 se registran los
valores mximos, cuando se sufran las consecuencias de la crisis de 2001. A continuacin (y
siempre hasta el 2008) se produce en la provincia una franca disminucin de los delitos contra
la propiedad, que vuelven a bajar hasta el promedio de mediados de los aos noventa (antes
del pico registrado a mitad de la dcada); mientras que en la CABA se mantienen ms altos, sin
volver a los valores previos a ese primer gran aumento. En relacin con los homicidios, en la
Provincia de Buenos Aires los datos sealan una tasa en torno a 8 sobre 100 mil habitantes
durante los aos 90, un pico de 13,3 en 2002 y luego una reversin: 9,5 en 2003 y 6,94 en
2008. En la CABA la evolucin es distinta: en 1994 la tasa es 2,8 al ao siguiente alcanza el 5,4 y
se mantiene en torno a 4 y 5 hasta el 2008 y datos posteriores sealaran una estabilidad en
torno a una tasa de 5 o 6 sobre 100 mil.
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Al comparar los datos oficiales, se vislumbran otras diferencias entre las jurisdicciones,
al menos hasta 2008 (luego no hay datos disponibles): mientras en ambas hay una gran
proporcin de hurtos en la calle, la provincia se caracteriza por un mayor nmero de hurtos en
casas. A su vez, en la CABA hay una mayor presencia de mujeres que en la provincia
cometiendo hechos delictivos, y en esta ltima, una mayor proporcin de menores y de
inculpados conocidos que en la capital. Esto nos mostrara dos dinmicas un tanto diferentes:
en la CABA, ms hurtos, con presencia de grupos o individuos que planifican hechos de
descuidismo, arrebato y otras formas propias de lugares con gran concentracin de personas,
a blancos desconocidos y fuera de sus barrios de residencia. Hay as grupos que se dedican a
hurtos y robos en la va pblica; otros, a escruches esto es, entrar a casas y comercios
cuando no estn sus ocupantes; y otros, a hurtos y robos de autos. En gran parte se trata de
especializaciones diferentes, que son tomadas como formas rutinarias de obtencin de
ingresos. Por su parte, en provincia de Buenos Aires parece haber ms peso de un delito con
bases ms sociales, menos especializado, puesto que hay mayor presencia de jvenes que
cometen distintos tipos de hurtos o robos en sus lugares habituales de residencia. A eso se
debe la mayor proporcin de inculpados conocidos por sus vctimas.
En lneas generales, segn los hechos denunciados, un poco menos en la CABA y ms
en la provincia de Buenos Aires, observamos una tendencia a la disminucin de los delitos
contra la propiedad y contra las personas despus de los picos de 2002 y al menos hasta el
2008. Entre 2003 y 2008 hay una cada y un cierto amesetamiento, es decir, una baja al
comienzo de ese lapso pero sin que contine descendiendo luego. En ambas zona, los valores
se sitan por debajo del pico de 2002; pero en la CABA hay un umbral que se alcanz a
mediados de los aos noventa que no logra ser perforado, mientras que en la provincia, por el
contrario, bajan los delitos contra la propiedad a valores propios de comienzos de los aos
noventa, antes del pico de mediados de esa dcada. En cuanto a lo que sucedi despus de
2008, no hay evidencias contundentes: los datos de la provincia sealan una disminucin de
los hechos ms graves pero no de los robos violentos. Las encuestas de victimizacin, por su
parte, muestran por el contrario un incremento entre 2008 y 2011 en ambas jurisdicciones,
aunque en los ltimos dos aos se advierte una importante disminucin de la victimizacin en
la CABA y un aumento en el conurbano. Los ltimos datos registrados sealan que casi el 40%
de la poblacin es vctima de un delito en los ltimos doce meses, una cifra muy considerable.
Es resumen: ms all de las controversias y los problemas con los datos, podemos sin
dudas concluir que, con excepcin del homicidio, la reversin del delito en general no ha
acompaado con la misma intensidad la disminucin de la desigualdad ni la mejora de los
indicadores de ingresos y trabajo, y el interrogante que se plantea es si en los ltimos aos
hubo un nuevo aumento sobre el que es necesario indagar.
El delito en las provincias
La evolucin del delito en otras regiones es similar a la del rea metropolitana? La
primera diferenciacin importante se da por el tamao de las ciudades. La encuesta del LICIP
muestra en 2013 que los centros de 10 mil a 100 mil personas tienen tasas de delito del 23,9%,
cuando a nivel general son ms del 37 %. Es decir que vivir en una ciudad pequea implica
menos probabilidades de ser vctima de un delito. Por su parte, en las ciudades intermedias,
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entre 100 y 500 mil habitantes, el ndice de victimizacin de enero 2014 es del 33,2 % de los
hogares, cercanos al promedio nacional y bastante ms que en CABA.
Mximo Sozzo (2012) realiza un anlisis comparativo de las ltimas dcadas en las
distintas provincias. Seala que, durante los aos ochenta, el delito comn registrado en las
estadsticas policiales en Argentina creci extraordinariamente. A esto se le suma luego el gran
aumento en la dcada siguiente: en los aos noventa y respecto al decenio precedente, solo
tres jurisdicciones experimentaron descensos de los delitos contra la propiedad (Jujuy, Salta y
Santiago del Estero) y tres mantuvieron una cierta estabilidad (Santa Fe, Chubut y Tucumn).
Las otras 18 jurisdicciones experimentaron incrementos de diversa intensidad. En el caso de
los delitos contra las personas de carcter doloso, solo tres jurisdicciones experimentaron
descensos; otras 20 jurisdicciones experimentaron aumentos.
Ahora bien, cuando analiza el nuevo milenio hasta 2008, Sozzo plantea una
ambivalencia de las tendencias. De 2000 a 2008, los delitos contra la propiedad descendieron
en el pas levemente, el 5%. En este conjunto, los robos registrados oficialmente se
mantuvieron estables, los hurtos disminuyeron moderadamente y los robos agravados por el
resultado de muerte y/o lesin lo hicieron en forma considerable. Pero este cuadro se vuelve
mucho ms positivo si se toma en consideracin, no el ao 2000, sino el pico que se observa
en 2003, luego de la crisis de 2001. Entre 2002 y 2009, en 17 jurisdicciones se produjo un
descenso de la tasa de delitos contra la propiedad registrados. En cinco jurisdicciones, la tasa
se mantuvo estable: CABA, Ro Negro, Mendoza, San Luis y Jujuy. En solo dos jurisdicciones se
produjeron aumentos: moderado, en Chubut, y considerable, en Salta.
La situacin es distinta respecto de los delitos contra las personas de carcter doloso.
De 2003 a 2009, en ocho jurisdicciones se produjo un descenso, pero en 11 se dieron
aumentos de distinta intensidad. En cuanto a los homicidios, en solo seis jurisdicciones hubo
un crecimiento de estos, en una jurisdiccin se dio una cierta estabilidad y en 17 jurisdicciones
se produjeron descensos, en 11 de las cuales bajaron ms del 25% durante los aos dos mil.
Como se ve, no hay una nica evolucin ni un patrn uniforme, pero Sozzo concluye que el
cuadro durante la ltima dcada tiene rasgos ms positivos que los de la dcada de 1990, ya
que la tendencia al crecimiento muy significativo del delito comn registrado oficialmente en
esta ltima y en la precedente se mantuvo en una menor cantidad de jurisdicciones y, sobre
todo, porque han disminuido los homicidios. De todos modos, resta develar las claves de este
aumento de los delitos contra las personas. Todo sucede como si la salida de la crisis hubiera
contribuido a una disminucin de los picos de delito contra la propiedad, que llegaron a ser
muy altos, pero no necesariamente afectaron de igual modo a los delitos contra las personas,
donde otras lgicas y motivaciones, no necesariamente la bsqueda de beneficio econmico,
entran en juego.
Qu podemos concluir de 2008 en adelante para las provincias? Lamentablemente,
no tenemos fuentes alternativas para poder establecer algunas hiptesis como pudimos hacer
con los datos de la CABA y la provincia de Buenos Aires, con excepcin de una encuesta en al
ciudad de Santa Fe llevada a cabo por M. Sozzo y su equipo en 2012, que registra una
disminucin de los delitos respecto del 2008, menos los robos con violencia. La encuesta del
LICIP antes mencionada para enero de 2014 encuentra que la tasa de victimizacin del interior
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es similar al promedio, el 36,3%, lo que estara sugiriendo (hasta no tener datos que
demuestren lo contrario) que se mantienen niveles de victimizacin muy considerables en
distintas ciudades grandes y medianas del pas.
Los interrogantes sobre el crimen organizado
La mencin de crimen organizado suscita innumerables imgenes, pero lo cierto es
que es una nocin de difcil captacin emprica y sumamente discutida. En efecto, no hay una
nica definicin, a lo sumo consensos polticos nacionales o internacionales sobre que
considerar crimen organizado. En rigor, la Comunidad Europea se rige por una serie de
atributos convenidos en la Convencin de Palermo y Estados Unidos por leyes federales pero
sin una definicin comn. F. Hagan (2006) enumera las caractersticas ms recurrentes en
distintos autores: previsin de lucro, divisin del trabajo con una prctica continua y
organizada jerrquicamente, uso de violencia y amenaza, algn grado de inmunidad poltica y
complicidad con agentes pblicos. A menudo la perspectiva moral y los objetivos polticos, ms
que la mera definicin legal, es lo que gua el uso pblico del trmino crimen organizado.
Ciertas actividades son ms susceptibles de ser llamadas as que otras, por ejemplo, el trfico
de drogas en zonas pobres ms que su venta a consumidores de clases media y alta y a su vez,
ambos ms que la piratera informtica o la corrupcin pblica, como bien seala M. Misse.
Consciente de la importancia de lo poltico en el crimen organizado, este autor brasileo
propone reservar el trmino para los casos donde hay complicidad del Estado y por ende, se es
inmune a su accin represiva.
Sin negar esta y otras complejidades del trmino y sus usos, hay consenso de que el
crimen organizado es un tema importante en la regin, en particular el trfico de drogas, el
trfico de armas y el de personas. Por otro lado, en la actualidad nos parece ms oportuno no
establecer una divisin dicotmica entre crimen desorganizados versus. organizado y ms bien
sealar un continuo de menor a mayor organizacin, pudiendo ubicar distintas actividades y
tipos de delito en ese continuo. De todos modos, hacemos referencias en este artculo a
crimen organizado para diferenciarlo de lo que sera el delito ms ocasional o de baja
organizacin (p.ej. salideras, robos a casas) y focalizarnos en aquellos con mayor nivel de
organizacin, como los tres tipos de trficos sealados antes. Otras actividades, que no sern
tratadas en este artculo, estn interrelacionados con las que nos ocupan: el lavado de dinero
es imprescindible para el resto de las actividades as como la corrupcin poltica. A esto se
podra agregar formas de explotacin sexual y laboral que no se incluyen dentro del trfico
humano, un creciente mercado de falsificacin de bienes de consumo y de contrabando de
todo tipo, los fraudes en el ciberespacio, el trfico de bienes culturales, de animales exticos y
la explotacin ilegal de maderas y otros recursos naturales, para mencionar los ms
significativos en la regin.
Hay cierto consenso en que comparado con otros pases de la regin, como Brasil,
Colombia o Mxico, parece factible afirmar que el peso del narcotrfico es menor. K. Der
Gagoussian realiza en 2008 un pormenorizado informe sobre distintos tipos de crimen
organizado del cual se extraen las siguientes conclusiones: Argentina es considerado un pas de
trnsito de drogas, por ejemplo, de cocana producida en Bolivia, Per y Colombia hacia
Europa. Pero su produccin local de drogas es mnima, aunque si posee una importante
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variable independiente (en este caso, la desigualdad) empieza a ceder, la variable dependiente
(el delito) puede haber cobrado autonoma en tanto hecho social y, por ende, no responder ya
al decurso descendente de la variable independiente que explicaba su ciclo expansivo. En este
mismo sentido, puede haber una cierta autonoma de fenmenos sociales producidos aos
atrs; nos referimos a dinmicas y mercados de delito que podran surgir y perdurar. En rigor,
esta hiptesis se aplica a ciertos procesos y a otros no. Por ejemplo, no debe pensarse en un
contingente estable de grupos que comenzaron a dedicarse al delito en los aos noventa y
siguieron hasta el presente. Los recambios generacionales han sido muy rpidos. Una gran
mayora de los que cometen delitos juveniles abandonan al comienzo de la adultez y se
produce una mayor comisin de hechos por nuevas cohortes que eran nios en los aos
noventa. Por lo cual, la hiptesis de una generacin que ha comenzado a fines de los aos
noventa y contina hoy no parece muy plausible.
Por el contrario, s podra haber continuidad y cierta autonoma cuando pensamos en
mercados de delito que, una vez establecidos, conocen recambios entre sus actores pero
perduran como mercado ilegal. Por ejemplo, uno muy estudiado es el robo de autos con sus
circuitos de desguace, autos mellizos para exportar ilegalmente, etc. Ms all de que sean
otras cohortes quienes realizan los robos de autos, los circuitos, los desarmaderos y las bocas
de venta estn establecidos. Algo similar puede pensarse frente a tantos otros mercados, tales
como la venta de droga, de celulares robados, de metales, de medicamentos, de trata de
mujeres para la explotacin sexual, por nombrar algunos de ellos. En fin, si bien no nos
inclinamos por la idea de una continuidad de la misma generacin, casi dos dcadas de delito
alto haban dejado su marca en cohortes ms jvenes. En nuestro trabajo en un barrio
altamente estigmatizado desde 2006 en adelante, todos nuestros entrevistados conocan
mucha gente que haba cometido delitos, que estaba presa, que haba muerto, que se haba
refugiado en otro lugar o que se haba rescatado, esto es, abandonado el delito. Una de
sus consecuencias es que el delito se inscriba dentro del campo de experiencias posibles y,
aun cuando se optaba por no incurrir en l, sola ser considerado por muchos como una opcin
posible para enfrentar una coyuntura determinada.
Hay otras lneas a indagar en esta relacin entre desigualdad y delito: si bien se
establecieron correlaciones generales y, a nivel de las comunidades o barrios, se plantearon y
demostraron hiptesis sobre el impacto de la degradacin general en la disminucin de las
oportunidades laborales, efectos en la segregacin residencial y en el empobrecimiento del
capital social para explicar diferencias entre tasas de delito en diferentes zonas, menos claro es
el modo en que estas variables operaban a nivel de la experiencia individual. Sabemos poco de
la perdurabilidad de los efectos de la desigualdad en las generaciones; es decir, cul ha sido el
impacto de esas condiciones deficitarias en aos iniciales y si han operado posteriormente,
ms all de que las condiciones sociales hayan cambiado. Tambin debera relativizarse la idea
de una reduccin homognea de la desigualdad. Las mediciones con las que contamos no
alcanzan la pequea escala necesaria para dar cuenta de la concentracin de la desigualdad en
ciertos barrios, sumada a los efectos de la estigmatizacin y la acumulacin de desventajas en
los territorios relegados.
A modo de ejemplo, una investigacin dirigida por Marcela Vio en la Universidad
Nacional de Avellaneda en 2012 en tres barrios carenciados del partido de San Martn,
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muestra que la poblacin bajo la lnea de pobreza era de ms del 60% . Por supuesto que esto
no tiene efecto estadstico en las cifras generales, pero marca sin duda la persistencia de
ncleos de exclusin y de desigualdad que operan sobre las causas del delito. En estos casos, la
estigmatizacin y la exclusin de determinados territorios es un tema a considerar. En nuestra
investigacin ya sealada, en un contexto con alta estigmatizacin despus de 2006 (Kessler,
2013), encontramos que la situacin de reactivacin econmica y mejoramiento de la situacin
social ocultaba una serie de paradojas y tendencias contrapuestas.
Una primera paradoja surga con respecto al trabajo: haba ms oportunidades, en
general, pero pocas para los jvenes menos calificados o que residen en lugares
estigmatizados. La inestabilidad del trabajo del perodo anterior ya apareca como un rasgo
implcito de toda ocupacin, por lo que las oportunidades se vislumbraban como de corta
duracin. En el mismo barrio se viva una gran reactivacin, y la llamada democratizacin del
consumo implicaba un mayor acceso de los sectores populares a bienes antes reservados a
los sectores ms altos, como los celulares o computadoras. Cobraban as ms importancia que
en la etapa anterior estrategias de distincin y valoracin ligadas a ciertos bienes, y se
produca una reconfiguracin de la privacin relativa en la medida en que haba disminuido la
privacin absoluta. Dicho de otro modo, si en la etapa pasada gran parte de los delitos eran
estrategias de subsistencia, en esta eran ms bien medios para acceder a bienes deseados.
Un tema central en este barrio y en otros que investigamos es la relacin con la polica
(Kessler y Dimarco, 2013). Una diferencia con la etapa anterior: un mayor odio, por arreglos
que no se respetan y por violencia institucional o maltrato generalizado. En tal sentido,
encontramos una nueva generacin socializada en un constante parar e investigar, debido a
la mayor presencia de la polica en tareas de vigilancia, producto de la presin social por la
inseguridad. Esto resultaba tanto o ms insoportable que lo observado en la etapa pasada,
porque muchos jvenes haban internalizado un discurso sobre los derechos y contra la
discriminacin, que el accionar policial contradeca cotidianamente. Sobrecontrolados pero a
la vez subprotegidos, los jvenes de sectores populares interpretan esta mayor presin policial
como una clara prueba de discriminacin y desigualdad.
A su vez, haba un creciente orgullo identitario por ser parte del barrio. En la ltima
dcada, el conurbano se ha transformado en un poderoso productor de contenidos culturales
de todo tipo: msica, cine, literatura, esttica, lo que se advierte en las crecientes marcas
identitarias locales en los jvenes de la periferia. En relacin con el delito, si durante el perodo
anterior supusimos un mayor peso de acciones con fines instrumentales, conseguir dinero o
bienes, nos preguntamos si no est comenzando a cobrar importancia un delito tambin
vinculado a razones ms expresivas, como parte del reforzamiento de identidades e
identificaciones con grupos locales de pertenencia. El ya sealado aumento, o al menos la no
disminucin, de delitos contra las personas quizs nos est mostrando otras lgicas de accin
no necesariamente vinculadas a la bsqueda de beneficio econmico y un incremento de una
violencia con matices ms expresivos, de reafirmacin de liderazgos locales, ligados a modos
de construccin de formas de masculinidad violenta, un novedoso inters por las armas y un
revanchismo frente a la experiencia de humillacin, entre otras lgicas que no necesariamente
se reducen a las explicaciones sociales habituales.
II.
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donde no est centrado slo en los delitos de mayor preocupacin pblica, en general el
micro-delito, sino otros, por ejemplo, medio ambientales o desestructuracin de mercados
ilegales que impactan de modo distinto en la sociedad. Al fijarse los objetivos se pensar luego
cuales son las polticas ms eficaces para desactivar dicho mercado.
Plan de seguridad general o programas sectorizados territorialmente?
Se exige a los gobiernos un plan de seguridad nacional. De hecho, cada tanto se
anuncian planes que en la prctica o no se concretan o son slo enumerar acciones preexistentes. Esto pasa a nivel nacional, aunque el gobierno federal slo tiene poder sobre la
CABA y tambin en algunas provincias donde la cuestin de la seguridad est en un primer
plano. Pero un debate necesario es si es deseable un plan general o en lugar de esto, no es
mejor planes ms sectorizados, ya ser territorialmente y/o por problemas (perfiles o mercados
de delito). El ltimo plan con cierto grado de coherencia fue el de 2003, pero prcticamente
nada de lo propuesto fue implementado. Luego, al menos 6 planes han sido presentados o
anunciados sin que se conozcan sus lineamientos. Por ende, es preciso preguntarse si es
necesario el gran plan que nunca llega a concretarse y, por otro lado, que parte de un
diagnstico general de la situacin poco atento a las realidades locales (en general parte de un
diagnstico centrado en el rea metropolitana y en las preocupaciones de la opinin pblica
de cada etapa). Un gran plan, adems, suele quedar en los papeles y no hay autoridad nacional
que pueda efectivamente ejecutarlo, por el carcter federal del pas.
Un segundo interrogante relacionado al anterior es sobre el rol del Ministerio Nacional
en la planificacin. A nuestro entender debe sobre todo fijar objetivos a partir de diagnsticos
provinciales y municipales, no slo a partir de datos del SNIC. Tambin fijar algunos
lineamientos y objetivos generales y eventuales vas de accin. Un primer problema es que las
realidades del delito cambian muy rpidamente. Por eso debe haber canales de captacin de
dichos cambios, canales que no estn establecidos ms all de la peridica (y a menudo
precaria) provisin de datos provinciales mediante su envo al SNIC. El rol en esto del Consejo
de Seguridad Interior, prcticamente desactivado es central por su carcter federal. En tercer
lugar, se plantea la cuestin de las capacidades institucionales de ciertos municipios y
provincias. En tal sentido, la asistencia tcnica debe ser un recurso del ministerio nacional,
proveer un repertorio de medidas para distintos problemas, pero que el diagnstico lo puedan
hacer las provincias. A esto se suma polticas para los grandes centros urbanos, diferentes de
los medianos y pequeos. Pero si nos parece que para evitar que haya una repeticin de
frmulas que no funcionan o que lo hicieron en otros contextos pero no en los locales, es el
Ministerio Nacional quien debe contar con las capacidades para proponer y asistir a las
provincias y municipios en polticas para objetivos determinados.
4. Reformas policiales pendientes: reforma general o reformas parciales?
Ha habido en la ltima dcada y media reformas policiales de distintos grados en
diferentes distritos, entre ellos Crdoba, Santa Fe, Chaco, Mendoza, CABA y Ro Negro. No es
ocasin ac de hacer un balance de cada una, pero debe decirse que han ido al menos en la
direccin de escalafn nico, mayor control civil y transparencia as como en la formacin y
respeto de derechos humanos. No todas las reformas han sido exitosas, algunas se han
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xito que el control sobre los territorios. Nos referimos, en particular a la Polica Orientada a
Problemas (POP), el llamado Accionando Palancas (Pulling Levers Policing), el Policiamiento a
travs de terceros (Third Party Policing ) y el policiamiento de Zonas Calientes (Hot Spots: este
ltimo si incluido en el accionar policial local), Policiamiento basado en la Evidencia. Lo que
queremos dejar planteado es la necesidad de complejizar y modernizar las formas de accin
policial, sobre las que hay abundante evaluacin en otros contextos.
Lo segundo es la videovigilancia: se sabe poco de su impacto en la Argentina en la
disminucin del delito, pero si que hay un gran desarrollo pero poco de lo que sabemos
realmente cuanto funciona. Hay una presin fuerte del mercado y fuertes intereses para que
se difunda. Por otro lado, hay demanda de la poblacin y de los municipios, pero la evidencia
internacional, sobre todo inglesa, que fue el pas que apost a la videovigilancia es moderada
sobre su impacto en el delito. Un problema que se ha planteado en los pases que han
apostado a la video-vigilancia se comienza a plantear en nuestro pas: la produccin de
imgenes es de tal cantidad que se vuelve inmanejable. En particular, hay una idea extendida
errnea que detrs de las cmaras hay (o debera haber) individuos que estn monitoreando,
conectados a policas para actuar ante los hechos. En rigor, esto no sucede ni ha sucedido
nunca: es materialmente imposible por la cantidad de imgenes que circulan. Las cmaras se
utilizan para disear estrategias de patrullamiento y, a posteriori, pueden ser pruebas o
ayudan a esclarecer hechos. Pero no son una forma de control del territorio: por ello es
necesario por un lado, discutir su presencia y por otro, saber en qu medida y para que
pueden ser realmente tiles.
6. Reactivar los planes de desarme y polticas de destruccin de armas incautadas:
Los planes de desarme voluntario son una poltica exitosa para disminuir la violencia.
Las armas de fuego tienen un rol preponderante en los niveles de violencia actuales. En
Argentina se produjeron ms de 30.000 muertes con armas de fuego entre 1997 y 2005,
siendo el 66% homicidios, 27% suicidios y 7% muertes por accidentes. En nuestro pas, existen
1.300.000 armas registradas en manos de 785.000 personas, aunque las armas sin registrar
podran ms que duplicar dichos nmeros (RENAR, 2012). El plan de desarme voluntario
comenzado en 2007 fue exitoso en la destruccin de armas entregadas voluntariamente, pero
luego fue discontinuado, por lo cual se sugiere que vuelva a ponerse en marcha.
7. Polticas integrales con impacto en jvenes en conflicto con la ley
En la ltima dcada, a medida que ha crecido la preocupacin por el delito juvenil y
por los jvenes en riesgo, se han puesto en ejecucin distintos planes en el mbito
municipal, provincial y nacional para dicha poblacin. Lo primero que debe decirse que, hasta
donde podemos acceder, no ha habido ni lneas de base ni evaluacin de tales planes y
programas, casi tampoco informacin en las pginas oficiales en estos momentos, por lo cual,
la informacin que se presenta a continuacin es producto de fuentes diversas y no intenta ser
un balance de tales planes, sino de una breve presentacin. Uno de los programas con mayor
difusin relativa ha sido el llamado Comunidades Vulnerables. Dicho plan se crea en el 2004.
En principio dependa de la Secretara de Poltica Criminal del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos de la Nacin y se puso en ejecucin en la Ciudad de Buenos Aires y en algunos
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municipios del interior. En la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, segn los datos oficiales del
momento, el organismo calculaba que entre beneficiarios directos e indirectos el Programa
abarcaba a ms de 10.000 personas. Actualmente est desactivado. Los jvenes inscriptos en
dichos planes reciben una transferencia econmica a cambio de participar de reuniones y
actividades organizadas por el Programa y a su vez, de otras, por ejemplo capacitacin laboral,
escuelas de reingreso, sugeridas por el mismo Programa.
Asimismo se encuentran algunos programas que dependen de la Direccin Nacional de
Adolescentes Infractores, en el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin. Dentro de su
rbita est el programa "A la salida", que tiene una cobertura mnima y supuestamente es un
apoyo para jvenes que han pasado por instituciones para poblacin en conflicto con la ley, en
particular en la Ciudad de Buenos Aires. Dentro de las experiencias interesantes, hubo hasta
2010 un proyecto piloto denominado Intervencin multiagencial para el abordaje del delito
en el mbito local, que financiaba el PNUD, y lo ejecutaba la Subsecretara de Seguridad
Interior en barrios de Neuqun capital y Santa Fe capital y que mediante un abordaje social,
comunitario y de disminucin de conflictos, logr buenos resultados en la disminucin de la
violencia interpersonal (sobre todo en la ciudad de Santa Fe) y en propuestas de inclusin
laboral, con formacin calificante, para jvenes. Esta y otra iniciativa ha sido tomada por el
actual gobierno de Santa Fe donde, desde el Gabinete Joven y distintos ministerios se est
intentando innovar en polticas dirigidas a jvenes en conflicto con la ley .
En la provincia de Buenos Aires la Direccin Provincial de Coordinacin del Sistema de
Responsabilidad Penal Juvenil (dentro de la Subsecretara de Niez y Adolescencia del
Ministerio de Desarrollo Social), tiene a su cargo los distintos tipos de institutos para jvenes
en conflicto con la ley y que articula con la Coordinacin Provincial del Programa Envin. Se
propone dar distintas actividades de formacin y contencin social para nias, nios,
adolescentes y jvenes de 12 a 21 aos. Este programa Envin tiene una derivacin de mayo
2011, llamado Envin Volver que es justamente para los chicos derivados de Centros de
Referencia, es decir, que tuvieron alguna accin delictiva pero que no fueron
institucionalizados y otros que estuvieron en situacin de encierro. El programa Envin Volver
se ejecuta en el mbito municipal, pero con apoyo financiero provincial, dirigido a jvenes de
16 a 25 aos, proponindose un acompaamiento comunitario y familiar para ayudar a los
jvenes a construir un proyecto de vida. La insercin dentro del programa conlleva una beca
que se establece mediante una tarjeta de dbito.
Es posible establecer algunas reflexiones. La primera, la poca informacin disponible
sobre tales polticas. Es necesario contar con informacin fidedigna, actualizada y accesible de
las mismas. En segundo lugar, se trata de polticas de poca cobertura, con alta discontinuidad,
lo cual es un indicador de la poca importancia real que se les otorga. Luego es necesario
plantear dos temas de debate centrales, algunos de los temas ya se han mencionado: lo
primero, es positivo para los jvenes en conflicto con la ley o que han pasado por situaciones
de encierro tener programas de inclusin social diferenciados o sera mejor que se los incluya
en polticas para jvenes en general?, este tipo de focalizacin no estar reforzando la
estigmatizacin en lugar de favorecer la insercin? En este sentido, hay cuestionamientos a
dejar en manos de Ministerios o agencias ligadas a la seguridad la ejecucin de polticas
sociales. De esta manera, puede sealarse un cambio en cuanto Comunidades Vulnerables
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dependa de Secretara de Poltica Criminal, mientras que en su diseo Envin Volver depende
del Ministerio de Desarrollo Social. Lo segundo, hay una lnea crtica en muchos pases del
mundo, inclusive en algunos de Amrica Latina como Brasil, sobre la idea de jvenes en
riesgo: nuevamente se cuestiona el potencial estigmatizante que esto tiene, ms all de las
innegables buenas intenciones de muchos de los profesionales y voluntarios participantes. La
idea de riesgo est siendo, desde hace aos, fuertemente cuestionada, por lo cual, este tema
tambin debe entrar en el debate sobre las polticas para jvenes. Pero ms all de estas
crticas, sin duda es necesario pensar la articulacin entre polticas sociales en zonas de alta
relegacin como formas de disminucin de la segregacin socio-espacial y sus impactos
negativos.
8. Horizontes para la reforma del sistema penitenciario:
Si bien no es ac lugar para un informe detallado sobre esto, no es necesario
extenderse mucho para coincidir sobre la necesidad de una revisin integral del sistema
carcelario. En tal sentido, nos parece importante rescatar ejemplos internacionales que han
podido eludir la segregacin punitiva que caracteriza a gran nmero de naciones desde los
aos 90. En tal sentido, sin duda el ejemplo ms interesante es el sistema penitenciario de los
pases escandinavos, si bien con algunas diferencias entre ellos. Entre ellos, el ejemplo que
pone la Comunidad Europea como reforma exitosa es el caso finlands que pas de un sistema
muy punitivo, por la influencia sovitica a uno que ha llevado a las tasas de encarcelamiento y
de delito ms bajos del mundo.
Slo de modo orientativo, daremos algunos de los lineamientos generales comunes a
los distintos pases escandinavos. Entre los principios que rigen estos sistemas penales, son
interesantes resaltar algunos de sus principios: (i) Normalizacin: la normalizacin implica que
las condiciones de vida de los internos deben estar dispuestas de manera tal que correspondan
o sean concordantes a las condiciones de la vida en comunidad, en la medida de lo posible. (ii)
Apertura: la apertura implica la obligacin del Servicio Penitenciario y de Libertad Condicional
de asegurar que los penados condenados tengan la oportunidad de construir y mantener
contacto con sus familiares y la vida en general dentro de la comunidad. Esto se logra a travs
de reglas de visitas, correspondencia por carta y telfono y salidas transitorias. Los principios
de apertura y de normalizacin contribuyen a la reduccin de los efectos negativos de la
privacin de libertad. Est fuertemente demostrada la importancia de estos dos principios
para garantizar la reintegracin y disminuir la reincidencia. (v) Mnima intervencin posible:
Finalmente, este principio significa que no se puede usar ms fuerza o restricciones que
aquellas necesarias. Naturalmente, este principio de indulgencia y de proporcionalidad se
incorpora en todas las disposiciones de la Ley de Ejecucin Penal que impliquen intervenciones
contra los internos, y es la base de las normas relativas a la asignacin y transferencia de
presos. En todos caso, este punto slo quiere llamar la atencin sobre la existencia de modelos
alternativos y eficaces hacia los que se debieran dirigir las imprescindibles reformas del
sistema penitenciario.
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En cuanto a las polticas del decenio transcurrido, salvo algunas medidas puntuales, no
puede decirse que hubo una agenda reformista, como se conoci en otros temas. Puede
decirse a favor que en general no se cedi a las tendencias ms punitivas que ciertos actores
han esgrimido y que en muchos pases de nuestra regin son casi hegemnicas. En rigor, ha
habido ms bien zigzagueos en la poltica nacional y contraluces entre gobierno nacional y
gobiernos provinciales, muchas veces del mismo signo poltico. No haber tomado un rumbo
punitivo es uno de los activos que deben preservarse, el otro es del lado de la sociedad. Y se
trata en particular de dos: uno, hay un estndar de sensibilidad frente a todo tipo de violencias
que tiene dos caras, una es la baja aceptabilidad del delito en general pues a pesar de dos
dcadas de tasas altas, la sociedad no ha aceptado la situacin, tal como se desprende de
innumerables encuestas. Su contracara es que otras violencias tambin, como por ejemplo la
violencia policial es mayoritariamente condenada. Si bien esto pareciera ser un magro activo
para una sociedad, cuando lo comparamos con otros pases de la regin donde la violencia
policial no est casi repudiada, vemos que no es un logro tan corriente. Lo segundo es que si
bien ha habido lo que he llamado deslizamientos punitivos en cuanto la agenda de seguridad
se ha corrido hacia posiciones ms punitivas, lo cierto es que las encuestas nos muestran que
est consolidado un polo antipunitivo en la sociedad y en organizaciones sociales que engloba
alrededor de un 35-40 % de la poblacin. Esto hace que ante medidas de corte punitivo, este
polo tenga un importante lugar en la discusin pblica. Una vez ms, en la comparacin con la
regin, se trata de un activo para nada desdeable.
Desde el punto de vista de las polticas y las instituciones, lamentablemente no hay
muchos activos para considerar. En el apartado dedicado a las polticas hemos sealados
algunas iniciativas interesantes en el decenio, pero ninguna de ellas ha sido evaluada, muchas
se han discontinuado y hasta algunas con xito comprobado, como el plan de desarme
voluntario de 2007, ha sido en los hechos desactivado. A modo tentativo podramos agregar
algunas medidas dirigidas a disminuir las formas ms brutales de la violencia policial,
experiencias de reformas como las llevadas a cabo en la Provincia de Buenos Aires cuando L.
Arslanin era ministro, ciertas reformas en la formacin policial, experiencias de policas de
prevencin barrial en la CABA, el Cinturn Sur en relacin con su impacto en la disminucin de
hurtos y robos, ciertos proyectos integrales en zonas de alta concentracin de homicidios
como el llevado a cabo en la ciudad de Santa Fe y algunas reformas en el tratamiento de
menores en conflicto con la ley como las realizadas en Chubut. Pero muchas de estos casos
fueron de alcance y duracin limitada. Por lo cual, son activos en tanto experiencias pero no
han quedado muchas de ellas en funcionamiento en estos momentos. Quizs cabra revisar
algunas experiencias llevadas a cabo en ciudades intermedias que han tenido eficacia pero que
no han sido ni evaluadas ni replicadas. Podemos, entonces, decir sin dudas que en esta
problemtica hay mucho por hacer.
Referencias bibliogrficas
BINDER, Alberto (2008) El control de la criminalidad en una sociedad democrtica, en
KESSLER, Gabriel (ed.) Seguridad y Ciudadana. Buenos Aires: Edhasa.
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