CASTELLS SOMOZA, CARLOS

71676509-E, GR 2112
CUESTIONES PROCESALES
Recurso Contencioso-administrativo (Procedimiento especial)
Legitimacin. La Comisin General de Trabajadores (CGT), como promotora de la
concentracin prohibida, tiene un inters legtimo para interponer el recurso correspondiente
(art. 19.1.b LJCA). Igualmente, el art. 122 LJCA (referido al procedimiento especial para la
proteccin del Derecho de Reunin) reitera esta idea, al afirmar que en casos de prohibicin o
modificacin de reuniones los promotores [] podrn interponer recurso contenciosoadministrativo ante el Tribunal competente.
Objeto. Las resoluciones de los Delegados de Gobierno de las Comunidades
Autnomas no agotan la va administrativa, pues tienen un superior jerrquico el Ministro
correspondiente: art. 22.1 LOFAGE y no hay una ley especfica que dictamine que s le
ponen fin, requisitos del art. 109.1.c) LRJPAC para que un acto ponga fin a la va
administrativa. Sin embargo, cuando tales resoluciones afectan a Derechos Fundamentales, la
Constitucin (art. 53.2 CE) exige que exista un procedimiento preferente y sumario para su
tutela.
En este caso, se recurre la Resolucin de 16 de noviembre de 2014 de la Delegacin
de Gobierno de Madrid, por la que se prohbe la concentracin convocada por la CGT para el
da 25 del mismo mes. Por tanto, se puede interponer directamente el recurso contenciosoadministrativo por el procedimiento especial al que se refiere el art. 11 de la Ley Orgnica del
Derecho de Reunin, desarrollado en la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa
(art. 122).
Tribunal Competente. De acuerdo con el art. 10.1.h) LJCA, el rgano competente
para conocer de los recursos deducidos en relacin con la prohibicin o modificacin de
reuniones es el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autnoma. En este supuesto,
conocer del caso el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Plazo. El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo por el
procedimiento especial es de cuarenta y ocho horas desde la notificacin de la resolucin
administrativa, cuando tal resolucin afecte al Derecho de Reunin (art. 122 LJCA). El
recurso se encuentra dentro de plazo, dado que la prohibicin fue notificada el 16 de
noviembre de 2014 y el recurso se interpuso el 18 de noviembre del mismo ao.
Tras el anlisis de las cuestiones procesales debe concluirse que el recurso debe ser
admitido.
CUESTIONES MATERIALES
1. Los lmites del Derecho de Reunin: el orden pblico con peligro para
personas o bienes
El Derecho de Reunin, consagrado en el art. 21 de la Constitucin Espaola (CE),
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reconoce el derecho que ostentan todos los espaoles (y extranjeros, segn la doctrina
reiterada del Tribunal Constitucional: SSTC 115/1997, 236/2007, 260/2007) a reunirse
pacficamente y sin armas. Su nico lmite expreso, contemplado en el apartado segundo del
mismo artculo, es la existencia de razones fundadas de alteracin del orden pblico, con
peligro para personas o bienes.
En profundizacin acometida por la Ley Orgnica 9/1983, desarrolladora del Derecho
de Reunin (LODR), se reitera que la autoridad gubernativa solo podr prohibir o suspender
una manifestacin cuando haya peligro para personas o bienes (adems de cuando se
considere ilcita conforme a las normas penales o los asistentes hagan uso de uniformes
paramilitares: art. 5).
En el caso planteado, la Delegacin de Gobierno en Madrid se sirve de este lmite
para prohibir la convocatoria realizada por la CGT, alegando que en la ltima manifestacin
promovida por el susodicho colectivo se provocaron altercados y que la reiteracin de
manifestaciones con el mismo objeto supona una alteracin del orden pblico. Es necesario,
por tanto, delimitar qu debe entenderse por orden pblico segn el Tribunal Constitucional,
para as poder juzgar la validez de este argumento.
1.1. El orden pblico segn el Tribunal Constitucional
Siguiendo la doctrina sentada en la STC 66/1995, a la que se remite en sentencias
posteriores (SSTC 42/2000, 196/2002, 193/2011), para que el orden pblico justifique
limitar el Derecho de Reunin es necesario que se cumplan dos requisitos:
Que se pueda prever un peligro para personas o bienes: la mera alteracin del orden
pblico, especialmente si se interpreta extensivamente este trmino, no es razn
suficiente para prohibir una reunin. En otras palabras, el mero desorden queda
cubierto por el Derecho de Reunin, siendo necesario que adems haya un riesgo para
la integridad de las personas o bienes.
Que haya razones fundadas para prever ese peligro: no basta con meras sospechas o
indicios. La autoridad gubernativa, al decidir si prohibir o no una manifestacin, debe
partir siempre de la fuerte presuncin de que no se producirn daos, por lo que los
argumentos que aduzca deben ser especialmente slidos.
As, por ejemplo, cuestiones como la afectacin del trfico o el uso de megafona
dentro de los lmites legales (STC 193/2002) no son suficientes para prohibir una
manifestacin. La mera molestia de otros ciudadanos no justifica limitar el Derecho de los
Manifestantes, pues toda reunin en lugar de trnsito ha de provocar una restriccin al
derecho de la libertad de circulacin de los ciudadanos no manifestantes (STC 59/1990, FJ
8), y en una sociedad democrtica, el espacio urbano no es slo un mbito de circulacin,
sino tambin un espacio de participacin (STC 66/1995, FJ 3). Adems, se necesitan datos
objetivos suficientes, derivados de las circunstancias de hecho concurrentes en cada caso, a
partir de los que cualquier persona en una situacin normal pueda llegar racionalmente a la
conclusin [] que la concentracin producir con toda certeza el referido desorden pblico
(STC 66/1995, FJ3).
1.2. Aplicacin de los lmites expuestos por la Administracin
A la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional (mximo intrprete en cuestiones
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de Derechos Fundamentales) resumida en el subepgrafe anterior, es necesario ahora juzgar la
conveniencia de la prohibicin impuesta. Esta se fundamenta en la potencial alteracin del
orden pblico que entraa la manifestacin (lmite desarrollado en el art. 10 LODR), por lo
que deben concurrir dos presupuestos:
Que haya peligro para personas o bienes: la Resolucin impugnada afirma que este
requisito se cumple, pues en la ltima manifestacin convocada por la CGT por las
mismas razones se provocaron incidentes de violencia callejera que terminaron en
los calabozos de la Polica municipal. Sin embargo, no se explicita ni la gravedad ni
la cuanta de los daos provocados, ni hay constancia de que se ejercitasen acciones
administrativas o penales contra los responsables.
Que haya razones fundadas para prever ese peligro: igualmente, en estos incidentes
de violencia callejera se encuentra motivo suficiente para prever nuevos daos. Sin
embargo, tampoco se concretan las medidas de seguridad presentes en la
manifestacin anterior, ni las que se hubieran podido prever para esta, ni se presentan
suficientes datos sobre la presente manifestacin para afirmar que hay riesgo de que
se altere el orden pblico. Adems, y a pesar de haberse convocado diez
manifestaciones con anterioridad, no se hace referencia a altercados previos a los de
la manifestacin sealada, por lo que cabe deducir que no se produjeron.
En consecuencia, la motivacin presentada por la Delegacin se demuestra
insuficiente para destruir la fuerte presuncin de que no se producirn altercados de la que
debe partir la Administracin al hacer su pronstico de peligrosidad [STC 284/2005, FJ 5:
si existen dudas sobre la produccin de estos efectos (alteracin del orden pblico), una
interpretacin sistemtica del precepto constitucional lleva a la necesaria aplicacin del
principio favor libertatis, y a la consiguiente imposibilidad de prohibir la realizacin de la
concentracin].
2. La teora del abuso del derecho aplicada a los Derechos Fundamentales
La Resolucin cuestionada sustenta la prohibicin de la manifestacin tambin en las
reiteradas convocatorias realizadas por la CGT por el mismo motivo, que suponen una
alteracin del orden pblico porque rompe el equilibrio de todos los derechos
afectados, entrando en conflicto una y otra vez, con los que transitan, viven y residen en la
zona. Si bien en el apartado anterior se ha explicado que esto no es motivo suficiente para
aducir alteracin del orden pblico (pues no hay peligro para bienes ni personas), es
conveniente estudiar si puede ser que nos encontremos ante otro tipo de lmite que pueda
justificar la prohibicin de la manifestacin.
En efecto, los lmites expresos no son los nicos que se le pueden imponer a los
Derechos Fundamentales: existen tambin lmites implcitos, derivados de su colisin con
otros Derechos y bienes jurdicos constitucionalmente protegidos (STC 22/1984). Del mismo
modo, en nuestro ordenamiento se prohbe el abuso del derecho (art. 7.2 CC: la ley no
ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo), entendido como el
ejercicio de un derecho de forma contraria a las exigencias de la buena fe o los fines de su
reconocimiento.
En este caso, por tanto, debemos analizar si la convocatoria continuada de
manifestaciones (diez en un plazo de seis meses), con las consecuentes molestias para los
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dems ciudadanos, es suficiente motivacin para prohibir una nueva reunin. O, dicho con
otras palabras, si se puede hablar de abuso de Derechos Fundamentales.
En este sentido, la STC 284/2005 afirma en su FJ 6, para un caso muy similar al que
se nos presenta, que solamente si la reiteracin en el ejercicio del derecho fundamental
provoca estos problemas de orden pblico, como puede suceder si se pretende la ocupacin
indefinida o excesivamente prolongada en el tiempo de un espacio [], es admisible la
medida de la prohibicin. La manifestacin que nos ocupa, de acuerdo con el escrito
presentado por la CGT, tendra una duracin estimada de seis horas, lo que dista mucho de
una ocupacin indefinida o excesivamente prolongada, por lo que prohibirla queda
descartado.
3. Principios que informan la actuacin de la Administracin Pblica: legalidad e
interdiccin de la arbitrariedad
Por ltimo, debemos estudiar el problema que suscitan las afirmaciones el Abogado
del Estado en sus alegaciones: el grado de discrecionalidad de que goza la Administracin al
actuar.
En primer lugar, debemos sealar que la Administracin Pblica se rige por el
principio de legalidad (art. 103.1 CE). Es decir, que debe actuar siempre conforme a las leyes
vigentes en nuestro pas.
En segundo lugar, y en relacin con este primer principio, se deduce del art. 9.3 CE la
interdiccin de la arbitrariedad: la imposibilidad de la Administracin de actuar
arbitrariamente, debiendo siempre justificar sus actuaciones en el marco de la
discrecionalidad reglada. Por ello, le es exigible la motivacin de sus resoluciones (arts. 10
LODR y 54 LRJPAC).
Toda conducta de la Administracin que no se ajuste a estos dos principios es, ab
initio, inconstitucional y, por ende, nula.
3.1. El juicio de proporcionalidad aplicado a la actuacin de la autoridad
gubernativa
Para comprobar este ajuste, nuestro Tribunal Constitucional (SSTC 66/1995, FJ 5; y
55/1996, FJ 6) ha importado a travs del art. 1 CE (clusula del Estado de Derecho) el
principio de proporcionalidad, una herramienta que nos permite valorar la actuacin de los
distintos poderes pblicos sometindola a tres tests:
Test de idoneidad/adecuacin: este test nos exige que la medida adoptada sea
adecuada para alcanzar el fin constitucionalmente legtimo que se propone. En este
caso, efectivamente, la prohibicin de la manifestacin evita que se produzca ninguna
alteracin del orden pblico.
Test de necesidad: este paso nos exige demostrar que no existe una medida menos
gravosa para conseguir este fin constitucionalmente legtimo. El art. 10 LODR, junto
a la posibilidad de prohibir la manifestacin, concede a la autoridad gubernativa
competente la capacidad de modificar sus trminos. Acortar su duracin, cambiar el
horario o modificar el lugar de realizacin son solo algunas de las medidas menos
gravosas que podra haber elegido con los mismos efectos.
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Test de proporcionalidad en sentido estricto: implica una ponderacin entre los costes
y los beneficios de la medida, que deben estar equilibrados. O lo que es lo mismo, un
control de intensidad que nos dice que, cuanto ms lesiva sea una medida para el
Derecho Fundamental, mayor deber ser el beneficio que esta genere para el fin
constitucionalmente legtimo que persigue. En este caso, se est privando a todo un
colectivo de su derecho a reunirse libremente por una causa legtima (y, en cierta
medida, limitando su libertad de expresin), y a cambio se garantiza la paz y libertad
de desplazamiento de otros ciudadanos (de forma moderada, pues no deja de ser una
calle cntrica de Madrid donde el ruido y los problemas de circulacin son frecuentes).
Objetivamente, no parece una medida proporcionada.
En consecuencia, la medida impugnada no supera el test de proporcionalidad, y no se
adhiere a los lmites de discrecionalidad reglada que deben imperar en toda actuacin de la
Administracin Pblica.
3.2. La motivacin de sus sentencias
Como ya hemos mencionado, a la Administracin se le exige que motive sus
resoluciones, de forma general en el art. 54 LRJPAC y, ms concretamente en relacin con el
Derecho de Reunin, en el art. 10 LODR. Esta motivacin, segn la STC 36/1982 FJ 8, debe
ser suficiente, si bien se admite que no sea excesivamente extensa. Adems, debe ser fundada,
o sea, aportar las razones que le han llevado a la conclusin que de celebrarse se producir la
alteracin del orden pblico proscrita, y justificar la imposibilidad de adoptar las medidas
preventivas necesarias para conjurar esos peligros y permitir el efectivo ejercicio del derecho
fundamental (STC 66/1995, FJ 3).
En el presente caso, las razones que presenta el Delegado del Gobierno en Madrid no
son suficientes para afirmar que est fundada, ni se razona por qu no se ha optado por otras
medidas de menor calado. Por lo tanto, no solo la medida es desproporcionada, sino que
tambin es inmotivada.
A la luz de todo lo expuesto, debemos sealar que, en contra de las alegaciones del
Abogado del Estado (la Administracin ostenta un margen de discrecionalidad otorgado por
el propio art. 10 LODR para apreciar los riesgos de alteracin del orden pblico y adoptar las
medidas que estime conveniente al respecto, incluida la prohibicin), la Administracin no
goza realmente de discrecionalidad, sino que est fuertemente limitada a la hora de resolver,
y que en el caso propuesto no se ha ajustado a estos lmites.
En conclusin, el recurso debe ser estimado, y la Resolucin de 16 de noviembre de
2014 de la Delegacin de Gobierno de Madrid declarada nula de pleno derecho por vulnerar
un Derecho Fundamental (art. 62.1.a) LRJPAC).
En cuanto a posibles vas adicionales de defensa, ante la desestimacin del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid cabra interponer un recurso de amparo ante el Tribunal
Constitucional en los veinte das siguientes a la notificacin de la resolucin recada en el
previo proceso judicial (art. 43 LOTC), al tratarse de un acto administrativo que vulnera uno
de los Derechos Fundamentales contenidos en los arts. 14 al 29 CE. En cuanto a la
legitimacin, segn el art. 46.1.b) LOTC dice que estn legitimados quienes hayan sido parte
en el proceso judicial correspondiente, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.
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En ltimo trmino, cabra interponer una demanda ante el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, en los seis meses siguientes a la ltima sentencia del procedimiento
interno (art. 35 CEDH).
El procedimiento ordinario, sin embargo, debe descartarse, incluso si se agotase la va
administrativa mediante recurso de alzada. Pues, si bien es cierto que se puede llevar en
paralelo al procedimiento especial, la decisin que este toma tiene efectos de cosa juzgada
para el otro cauce, que debe limitarse a resolver sobre los otros aspectos del procedimiento
que no se pudieran contemplar en el especial a causa de la cognicin limitada.