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Seguimiento Del Plan de Accin de Quebec

Processo Legislativo nas Trs Esferas do


Sistema Poltico Brasileiro

Simone Diniz1
Srgio Praa2

Cientista Social e doutoranda em Cincia Poltica na Universidade de So Paulo.


Jornalista, coordenador de comunicao do Movimento Voto Consciente e mestrando em Cincia Poltica na Universidade de So
Paulo.

Introduo
Um dos axiomas que compem o senso comum a respeito da poltica brasileira o de que o
brasileiro mal informado sobre poltica e no conhece o trabalho de seus representantes,
especialmente os que compem os poderes Legislativos. Alm de no saber votar, para citar
outro axioma, o cidado brasileiro conhece muito pouco a respeito do funcionamento do
Legislativo e tem pouco acesso s informaes sobre os efeitos do funcionamento desse poder.

Este relatrio pretende preencher parcialmente essa lacuna, sem pretenses de trazer
argumentos muito novos para o debate. Nosso objetivo organizar as principais informaes a
respeito da competncia constitucional, organizao, funcionamento e resultados do Legislativo
nas trs esferas de governo: municipal, estadual e federal. No caso das esferas municipal e
estadual, o municpio e o estado de So Paulo foram escolhidos para fornecer a base emprica
dos argumentos, embora muitos deles possam ser estendidos aos demais estados e municpios.

Em primeiro lugar, trataremos das distintas competncias constitucionais do poder Legislativo nas
trs esferas de governo (1), observando as prerrogativas que cabem ao Executivo; em seguida,
analisaremos a organizao e funcionamento do Legislativo (2), concentrando-nos no trmite das
proposies pelo sistema de comisses (3). O resultado desse processo ou seja, os projetos
apresentados, aprovados e vetados com origem no Executivo ou Legislativo - ser analisado na
parte (4). Por fim, na parte (5), comparamos o acesso informao sobre o processo legislativo
oferecido nos websites das trs instituies analisadas: Cmara Municipal de So Paulo,
Assemblia Legislativa de So Paulo e Cmara dos Deputados.

1) Competncias Constitucionais do Legislativo


O Brasil uma Repblica Presidencialista Federativa formada por 27 Estados e um Distrito
Federal. Adota um sistema bicameral, sendo a Cmara de Deputados formada por 513
Deputados, eleitos pelo sistema proporcional de lista aberta para um mandato de quatro anos, e o
Senado por 81 Senadores, eleitos pelo sistema majoritrio, com mandato de oito anos, sendo que
a cada quatro anos ocorre renovao parcial, alternadamente. Cada estado elege no mnimo oito
e no mximo 70 deputados, alm de trs senadores3.
At a promulgao da Constituio de 1988 apenas os estados eram considerados entes
federados. A partir de 1988, os municpios foram alados ao patamar de componentes da
associao federativa.
Uma das caractersticas do Estado Federado a descentralizao poltica ou repartio
constitucional de competncias. Nesse sentido, a Constituio Federal descentralizou as
competncias entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios em razo da
autonomia de cada ente federado.
O sistema federativo adotado no Brasil implica a diviso de competncias4 entre os entes
federados. H competncias que so concorrentes nos trs nveis de governo. Outras so
privativas da Unio e por fim h aquelas que so comuns aos entes federados5. Neste ltimo
caso, uma lei complementar deveria fixar as normas para a cooperao entre a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios. Esta lei ainda no foi sancionada.
Em termos de competncias concorrentes, aos estados cabe legislar sobre direito tributrio,
financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; oramento; juntas comerciais; custas dos
servios forenses; produo e consumo; florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; 3

O Judicirio Federal exercido pela Justia do Trabalho, pela Justia Federal, sendo que o Tribunal Superior de Justia e o
Supremo Tribunal Federal (rgo mximo do Poder Judicirio), na realidade so da Federao, isto , das trs esferas e no
somente da Unio.
4
A repartio de competncias pode ser vertical ou horizontal. A repartio horizontal a que vigora no sistema federativo norteamericano, onde a Constituio enumera os poderes da Unio e os poderes reservados aos Estados. A repartio vertical (modelo
de vertente europia) predominante na nossa Constituio Federal que no abandona, de todo, a repartio horizontal, tendo em
vista a exaustiva enumerao de competncias legislativas Unio e aos municpios (Manual do Processo Legislativo, ALESP,
2004: 23; CB/88, artigos 22 a 24).
5

A competncia legislativa de cada ente federado matria controversa. De qualquer forma, caso haja a interpretao que uma
norma violou a preservao de direitos, sempre h a possibilidade de aes diretas de inconstitucionalidade distribudas no
Supremo Tribunal Federal.

proteo do patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; promover programas de


moradia; estabelecer e implantar poltica de educao (CB/88, artigo 23).
Compete aos municpios: 1) legislar sobre assuntos de interesse local; 2) suplementar a legislao
federal e estadual no que couber; 3) instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem
como aplicar suas rendas, sem prejuzo de obrigatoriedade de prestar contas e publicar
balancetes nos prazos fixados em lei; 4) criar, organizar e suprimir distritos, observada a
legislao estadual; 5) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem
carter essencial; 6) manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental; 7) prestar, com a cooperao
tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; 8)
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano e 9) promover a proteo do patrimnio
histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual (CB/88,
artigo 30).
Nos nveis estadual e municipal repetida a clssica diviso de poderes. Nos estados, o Poder
Executivo exercido pelo governador e o Legislativo pelos deputados estaduais. O Judicirio
constitudo pelos juzes estaduais e est organizado em Comarcas. A cpula do Poder Judicirio
dos estados formada pelos Tribunais de Justia. Nos municpios, o Poder Executivo exercido
pelos prefeitos e o Poder Legislativo pelos vereadores.
Os deputados estaduais renem-se em Assemblias Legislativas. O nmero de representantes
em cada uma das vinte e sete Assemblias corresponde ao triplo da representao do Estado na
Cmara dos Deputados e, atingido o nmero de 36, ser acrescido de tantos quantos forem os
deputados federais acima de 12 (CB/88, artigo 12).
importante ressaltar que cada Estado tem direito a, no mnimo, 8 representantes e, no mximo,
70 independentemente da populao. Com isso, So Paulo, o estado mais populoso da
federao, o primeiro grande perdedor. Calcula-se que o peso da sub/sobre-representao dos
estados em relao ao nmero total de representantes da Cmara dos Deputados de 47 das
513 cadeiras em disputa. Dono de 70 vagas no Legislativo, So Paulo tem 21.6% da populao
brasileira. A ele caberiam 111 cadeiras se nosso sistema proporcional assim o fosse. Estados

como Roraima, Acre e Amap teriam cada um direito apenas um representante na Cmara dos
Deputados atualmente possuem oito6.
A tabela abaixo indica o nmero de deputados em cada estado da Federao.

Sobre esse tema, ver Nicolau (1997).

Tabela 1
Bancadas Estaduais na Cmara de Deputados e nas Assemblias Legislativas

Estados
Norte
Acre
Amazonas
Rondnia
Roraima
Par
Amap
Nordeste
Rio Grande do Norte
Sergipe
Alagoas
Piau
Paraba
Maranho
Cear
Pernambuco
Bahia
Centro-Oeste
Distrito Federal
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Tocantins
Gois
Sudeste
Esprito Santo
Rio de Janeiro
Minas Gerais
So Paulo
Sul
Santa Catarina
Paran
Rio Grande do Sul
Total no Pas

Deputados Deputados
Federais
Estaduais

Populao

8
8
8
8
17
8

24
24
24
24
41
24

557.526
2.812.557
1.379.787
324.397
6.192.307
477.032

8
8
9
10
12
18
22
25
39

24
24
27
30
36
42
46
49
63

2.776.782
1.784.475
2.822.621
2.843.278
3.443.825
5.651.475
7.430.661
7.918.344
13.070.250

8
8
8
8
17

24
24
24
24
41

2.051.146
2.078.001
2.504.187
1.157.098
5.003.228

10
46
53
70

30
70
77
94

3.097.232
14.391.282
17.891.494
37.032.403

16
30
31
513

40
54
55
1059

5.356.360
9.563.458
10.187.798
179.986.968

Fonte: Censo 2000 IBGE

Desde a reviso constitucional de 1993, o presidente da Repblica eleito para um mandato de


quatro anos. Toma posse no dia 1o. de janeiro do primeiro ano seguinte s eleies. Os deputados
federais eleitos concomitantemente assumem o cargo no dia 1o. de fevereiro. Governadores e
deputados estaduais so eleitos para um mandato de quatro anos, em eleies que coincidem

com o pleito federal. Os deputados tomam posse no primeiro ano da legislatura no dia 15 de
maro e o governador assume o cargo em 1 de janeiro, 75 dias antes.
Prefeitos e vereadores tambm tm mandatos de quatro anos, sendo eleitos dois anos aps a
ocorrncia de eleies no nvel federal e estadual. Ao contrrio de seus pares estaduais e
federais, os vereadores e prefeito, no municpio de So Paulo, tomam posse no dia 1o. de janeiro
do primeiro ano da legislatura.
A literatura especializada tende a destacar a existncia de poderes reativos e pr-ativos,
concedidos aos chefes do Poder Executivo seja pelas Constituies ou pelos regimentos internos
que estabelecem as regras de funcionamento do processo decisrio nas Casas Legislativas.
Poderes pr-ativos so aqueles que determinam a capacidade do chefe do Executivo em
estabelecer a agenda dos trabalhos legislativos. A fixao da agenda pode ocorrer em razo do
Executivo ter iniciativa exclusiva na apresentao de determinados projetos que versem sobre
temas especficos, da possibilidade do Executivo emitir legislao que no requer apreciao por
parte do Legislativo, ou ainda por poder determinar o tempo de tramitao de seus projetos.
Poderes reativos so aqueles que permitem ao chefe do Executivo impedir que o Legislativo
modifique o resultado final das leis que ele mesmo props, ou das leis que foram enviadas pelo
Executivo e mudada pelo Legislativo. O poder reativo mais comum o poder de veto.
Um presidente com poder de veto pode, por exemplo, impedir que determinado projeto aprovado
pelo Legislativo seja promulgado sem mudanas o Executivo pode vetar partes do projeto ou
seu contedo total. O presidente do Brasil, os governadores dos Estados e o prefeito de So
Paulo tm essas duas opes. De acordo com Shugart e Haggard (2001: 75), o poder de veto
um poder reativo que permite ao Executivo manter o status quo, reagindo s mudanas
legislativas propostas e aprovadas pelo parlamento.

Pereira (2001, p. 258) define poderes reativos como aqueles que aumentam a capacidade de
manter os projetos como enviados [pelo Executivo], diminuindo as mudanas apostas pelo
Legislativo. uma definio que pode ser utilizada para o caso brasileiro, mas no se aplicaria,
por exemplo, a pases cujo chefe do Executivo no pode propor legislao como os Estados
Unidos.

Cameron (2000, p. 9) oferece cinco passos para entender vetos legislao nos Estados Unidos:
1) o desenho constitucional americano praticamente garante que haver perodos nos quais o
Legislativo e o Executivo tm opinies bastante diferentes sobre quais devem ser as polticas
pblicas implementadas; 2) quando o Executivo discorda do Legislativo, o presidente tem grandes
incentivos para usar o poder de veto; 3) em antecipao, o Legislativo modifica o contedo da
legislao que prope, com o objetivo de evitar o veto presidencial; 4) mesmo essas concesses
podem ser insuficientes para satisfazer o presidente, que ento pode utilizar o veto parcial no
para bloquear a lei proposta, mas mold-la de acordo com seu interesse e 5) o verdadeiro
significado desse processo de barganha em torno do veto mascarado pelo baixo nmero de
projetos efetivamente vetados, total ou parcialmente, pelo Executivo.
importante ressaltar que este autor analisou apenas o caso dos Estados Unidos. No entanto, em
sistemas presidencialistas, a possibilidade de haver divergncia nas preferncias do Executivo e
Legislativo grande quando no h um nico partido que atinja o poder nas duas esferas. Devido
fragmentao partidria, que permite um alto nmero de partidos efetivos no Legislativo, talvez a
lgica de Cameron se aplique ao Brasil. O presidencialismo de coalizo, ou seja, a incorporao
no Executivo de atores polticos com fora no Legislativo, pode ser um fator que aumenta a
harmonia entre os poderes, diminuindo divergncias em torno de polticas pblicas. No entanto,
compreensvel que um presidente do partido X vete leis originadas por parlamentares dos partidos
Y e Z, membros de sua coalizo.
semelhana de diversos outros pases, o Poder Executivo no Brasil concorre com o Legislativo
na prerrogativa de produzir polticas pblicas atravs da apresentao de proposies. Em alguns
casos, o Executivo tem iniciativa exclusiva, o que significa que o Legislativo est impedido
de apresentar proposies nessas reas.
de prerrogativa exclusiva da Presidncia da Repblica apresentar leis que fixem ou
modifiquem o efetivo das Foras Armadas, dos servidores pblicos da Unio, criao,
estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pblica.
Os governadores tm iniciativa exclusiva na apresentao de projetos de leis que
disponham sobre criao e extino de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao
direta e autrquica, bem como a fixao da respectiva remunerao; criao de secretarias de
Estado; organizao da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pblica do Estado,
observadas as normas gerais da Unio; servidores pblicos do Estado, seu regime jurdico,
8

provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferncia de militares


para a inatividade; fixao ou alterao do efetivo da Poltica Militar e na criao, alterao ou
supresso de cartrios notariais e de registros pblicos (CE-SP/89, artigo 24, pargrafo 2o).
No municpio de So Paulo, so de iniciativa exclusiva do prefeito as leis que dispem sobre (a)
criao, extino ou transformao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao
direta, autrquica e fundacional; (b) fixao ou aumento de remunerao dos servidores; (c)
servidores pblicos municipais, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria; (d) organizao administrativa, servios pblicos e matria oramentria e (e)
desafetao, aquisio, alienao e concesso de bens imveis municipais (Lei Orgnica do
Municpio de So Paulo, 1990, artigo 37, pargrafo 2o).
Devemos ressaltar que no Brasil, historicamente as atribuies legislativas do Poder Executivo
oscilaram entre momentos de maior centralizao no Executivo, especialmente nos perodos
ditatoriais, e momentos onde o Legislativo poderia exercer um maior controle do processo dos
atos do Executivo.
Entre 1891 e 1930 (perodo chamado de Primeira Repblica), o Executivo Federal, no Brasil, no
detinha qualquer iniciativa legislativa. Cabia ao Presidente da Repblica to somente a expedio
de decretos administrativos que decorressem de leis votadas pelo Legislativo (Lessa, 2001).
Durante a Era Vargas (de 1930 a 1945, e especialmente durante o regime autoritrio chamado de
Estado Novo, entre 1937 e 1945), toda a atividade legislativa concentrou-se na Presidncia
(Baaklini, 1993: 29; Andrade, 1991; Souza, 1983). Por sua vez, a promulgao da carta
constitucional de 1946, que regeu o perodo democrtico entre 1945 e 1964, outorgou ao
Executivo a possibilidade de iniciar legislao, mas manteve sob prerrogativa do Congresso
controlar a agenda legislativa e a aprovao ou no das propostas do Executivo. No regime
autoritrio instaurado em 1964 voltou a haver uma maior centralizao em torno do Executivo e os
poderes do Legislativo foram drasticamente limitados.
Boa parte dos deputados federais que compuseram a Assemblia Nacional Constituinte
entre 1987-88 se esforaram no sentido de restabelecer prerrogativas importantes para o
Legislativo Federal, com o objetivo de devolver ao pas o reeqilbrio entre poderes
desejvel para uma democracia presidencialista. No entanto, com a aprovao da
Constituio Federal de 1988 (CF/88), o Presidente da Repblica recebeu muito mais
poderes legislativos para governar em comparao ao regime democrtico anterior (1946
a 1964).
9

O interessante, no caso da CF/88, que no s alguns instrumentos presentes em


Constituies anteriores foram retomados 7 como tambm foram mantidas, ainda que
reformuladas, algumas das inovaes constitucionais introduzidas pelos militares com o
objetivo de garantir a preponderncia legislativa do Executivo e maior rapidez na anlise e
deliberao de suas propostas legislativas. 8 Vejamos ento quais foram os poderes
legislativos outorgados pela nova constituio e como o presidente pode fazer uso deles.
Iniciando pelos aspectos que foram mantidos de outras constituies, destacamos a
utilizao de mecanismos institucionais que:
a) permitem a vigncia de uma legislao logo aps a sua publicao;
b) agilizam a apreciao das matrias enviadas pelo Executivo;
c) o poder de veto presidencial e;
d) a prerrogativa exclusiva de introduzir leis oramentrias e tributrias.
No primeiro caso, nos referimos emisso de medidas provisrias, que pode ser vista
como a manuteno do poder presidencial de editar decreto-lei.
Tal instrumento jurdico foi institudo pelo regime militar, atravs da Constituio de 1967,
e seria usado pelo Presidente somente em casos de urgncia ou relevante interesse
pblico. Entrava em vigor com sua publicao, sendo que o Congresso tinha um prazo de
sessenta

dias

para

apreci-lo.

Ao

final

deste

prazo,

eram

considerados

como

automaticamente aprovados (aprovao por decurso de prazo). O Congresso no tinha o


direito de acrescentar ou modificar o texto original, enviado pelo presidente, e a rejeio
do projeto no invalidava seus efeitos durante o perodo de sua vigncia 9. V-se que era
um instrumento anti-democrtico, j que o Legislativo, num ambiente de grande restrio
(e represso) das liberdades polticas, tinha pouqussimas chances de alterar ou mesmo
rejeitar o decreto-lei.
Os constituintes de 1988, no entanto, adotaram a possibilidade do presidente editar
decretos que passaram a ser denominados medidas provisrias. Em casos de
7

Ver Figueiredo & Limongi (1999).


Este quadro no deve dar margem para a interpretao de que o Congresso estaria excludo do processo decisrio.
Diversos trabalhos tm demonstrado a contribuio do Legislativo para a formulao de polticas pblicas.
9
Ver Figueiredo & Limongi (1999: 43).
8

10

relevncia e urgncia, o presidente pode editar uma medida provisria que, assim como
o antigo decreto-lei, entra em vigor imediatamente. Porm, diferentemente do decreto-lei,
o Congresso Nacional pode alterar partes da medida provisria ou rejeit-la totalmente.
Alm disto, se a medida provisria no for apreciada pelo congresso dentro de 60 dias
(prorrogvel por mais 60 dias), diferentemente do decreto-lei, perder eficcia por no ter
sido apreciada pelo Congresso 10.
Entre 1989 e 2002, os presidentes do Brasil editaram 720 medidas provisrias, sendo que
552 foram transformadas em lei, 36 foram rejeitadas pelo Congresso Nacional e o
restante ou perdeu eficcia ou foi revogada ou ainda esto em tramitao no Congresso 11.
Nos estados, apenas quatro Constituies Estaduais concedem a seus governadores a
possibilidade de editarem medidas provisrias: Acre, Santa Catarina, Tocantins e Piau.
No municpio de So Paulo, no existe a possibilidade de o Executivo editar medida provisria ou
lei delegada. H o projeto de decreto legislativo (PDL) que, apesar do nome, no guarda qualquer
semelhana com os dois instrumentos legislativos do Executivo acima mencionados. Trata-se de
um dos quatro tipos de projetos que podem ser propostos pelos parlamentares12. Os PDLs so
usados para trs fins: a) para conceder honrarias a personalidades que os parlamentares desejam
destacar por algum motivo; b) para o Executivo indicar membros do Tribunal de Contas do
Municpio e c) para o Legislativo fixar a remunerao do prefeito e do vice-prefeito. Cada vereador
poder figurar no mximo oito vezes, durante uma legislatura, como primeiro signatrio de um
PDL que conceda honraria a algum (Regimento Interno da Cmara Municipal de So Paulo,
artigo 340).
A Constituio Federal tambm prev a possibilidade de o Legislativo Federal conceder
autorizao para que o Executivo legisle sobre temas especficos. So as chamadas leis
delegadas, que concede ao chefe do Executivo a capacidade de legislar sobre certos
assuntos sem que tenha que submeter projetos ao Parlamento. A Lei Delegada ao
Presidente da Repblica ter a forma de resoluo do Congresso Nacional, que
especificar seu contedo e os termos de seu exerccio. Se a resoluo determinar a
10

Existem muitos outros aspectos importantes com relao s medidas provisrias que no desenvolveremos aqui. Por exemplo, o
trmite das medidas provisrias descrito neste texto leva em conta a aprovao de uma emenda constitucional de setembro de 2001
que modificou aspectos importantes da tramitao e do contedo destas medidas. Antes desta data, as medidas provisrias podiam
ser reeditadas indefinidamente.
11
Dados disponveis no website da Presidncia da Repblica (www.planalto.gov.br).

11

apreciao do projeto pelo Congresso Nacional, este o far em votao nica, vedada
qualquer emenda (CB/88, artigo 68).
As Constituies Estaduais seguem a redao da congnere federal. A delegao est
prevista em 19 dos 27 estados da federao brasileira. No possuem Lei Delegada os seguintes
estados: Piau, Bahia, Distrito Federal, Esprito Santo, Maranho, Roraima, Rio Grande do Sul e
So Paulo.
Outro mecanismo incorporado CF/88 a chamada urgncia constitucional. Trata-se de
um instrumento para agilizar a apreciao das matrias enviadas pelo Executivo. Assim
como o decreto-lei, a urgncia constitucional surgiu durante o regime militar, permitindo
ao Presidente fixar, unilateralmente, os prazos mximos em que seus projetos deveriam
ser apreciados. A ausncia de manifestao do Legislativo no prazo estipulado implicava,
durante o regime militar, na aprovao da matria.
Por fim, existe o poder de veto, o qual permite ao Executivo vetar parcialmente ou totalmente as
proposies aprovadas pelo Legislativo. O veto parcial o que concede maior liberdade e
flexibilidade ao chefe do Executivo, pois lhe permite excluir as alteraes feitas pelo
Legislativo que no so do seu interesse. A ltima palavra sobre o destino de uma proposio
vetada do Legislativo, porque todo veto deve ser apreciado (aprovado ou rejeitado) pelo
Legislativo. No nvel federal, a apreciao dos vetos ocorre em sesso conjunta, e o qurum para
rejeio do veto de maioria absoluta (50% mais um dos presentes), com escrutnio secreto
(Figueiredo e Limongi, 1996, p. 78). A aprovao da manuteno do veto total implica o
arquivamento do projeto. Uma proposio que tenha recebido veto parcial ser promulgada
parcialmente, isto , sem os artigos ou pargrafos que foram vetados. Se o veto for derrubado, a
proposio transformada em lei tal como fora aprovada pelo Legislativo.
O qurum de rejeio do veto em plenrio, na maioria dos estados, de maioria absoluta
dos membros da Assemblia. Em Mato Grosso do Sul de maioria simples. Uma variao
importante est no tipo de voto: se secreto ou nominal (Acre e Rio Grande do Sul).
Quando o chefe do Executivo veta algum dispositivo, isto significa que ele est tentando
preservar os projetos das modificaes feitas pelo Legislativo, que discorda do contedo
parcial ou totalmente. O voto nominal expe os parlamentares, enquanto o secreto os
12

Os trs restantes so: projetos de emenda Lei Orgnica do Municpio (PLO), projetos de lei (PL) e projetos de resoluo (PR),
que alteram o regimento interno da Cmara Municipal.

12

protege. O Regimento da ALESP no claro quanto ao modelo utilizado. O artigo 207 diz
que o escrutnio secreto ser usado somente quando a Constituio assim o determinar.
No municpio de So Paulo, o prefeito pode vetar projetos de lei total ou parcialmente
(LOM-SP, artigo 69, item 4). A Cmara Municipal deliberar sobre o veto no prazo de 30
dias de seu recebimento. Caso isso no acontea, o veto ser includo na Ordem do Dia
do plenrio, frente das demais proposies, at sua votao final. A rejeio do veto
depender do voto favorvel e aberto da maioria absoluta dos membros da Cmara
ou seja, 28 dos 55 vereadores (RI-CMSP, artigos 362 a 368).
Outra iniciativa introduzida pela nova Constituio Federal que confere mais poder ao
Executivo o monoplio na iniciativa de matrias oramentrias e tributrias. Esta
prerrogativa no existia na Constituio Federal de 1946, mas estava presente na
Constituio de 1967 do perodo autoritrio. A CF/88 estabelece que cabe exclusivamente
ao

Presidente

da

Repblica

apresentar

oramento

anual

outras

matrias

oramentrias, sendo que uma das limitaes mais importante para o Poder Legislativo
a proibio de apresentao de emendas pelos parlamentares ao oramento (ou criar
gastos) sem indicar a receita correspondente. O intuito desta limitao foi ter maior
controle das finanas pblicas. Passa tambm a ser iniciativa exclusiva do Presidente
apresentar projetos que modifiquem a carga tributria, ou seja, todos os impostos, tributos
e contribuies. Essa a mesma situao do governo do Estado de So Paulo e do
municpio de So Paulo 13.
Tratamos, nessa primeira parte, dos aspectos bsicos do funcionamento do sistema
poltico brasileiro, concentrando-nos principalmente nos mecanismos de relao entre os
poderes Executivo e Legislativo nas trs esferas. Em seguida, nosso objetivo analisar
como ocorre o processo decisrio no Legislativo, destacando semelhanas e diferenas
desse processo nos trs nveis de governo.

13

Sobre o oramento federal, ver Rezende e Cunha (2003). Sobre o oramento municipal, ver Neto (2003).

13

2) Organizao e Funcionamento do Processo Decisrio


Dentre as atribuies do Poder Legislativo est a de apresentar e deliberar sobre propostas
legislativas (leis, leis complementares, emendas constitucionais) de iniciativa de seus pares ou de
origem dos demais poderes (Executivo ou Judicirio).
Para que ocorra a deliberao dessas matrias, o Poder Legislativo conta com uma estrutura
organizacional que, em linhas gerais, repete-se nos trs nveis de governo. Essa estrutura est
organizada em torno de algumas instncias que so fundamentais para o encaminhamento e a
deliberao dos trabalhos legislativos. So elas: as comisses permanentes, a Mesa Diretora das
Casas Legislativas, e o Colgio de Lderes.
No nvel federal, a CB/88 define que o processo deliberativo de competncia das duas
Casas Legislativas Cmara dos Deputados e Senado Federal, sendo que a primeira tem
primazia como instncia deliberativa. Isto significa que as propostas apresentadas pelo
Poder Executivo devem iniciar sua tramitao pela Cmara. Ao Senado cabe a funo de
exercer um papel de revisor das matrias aprovadas pela Cmara, devendo esta se
pronunciar, em ltima instncia, sobre as eventuais alteraes feitas pelo Senado e
deliberar, em primeira instncia, sobre os projetos apresentados pelos prprios
Senadores. A proposio 14 que for aprovada na Cmara enviada para deliberao do
Senado.
H proposies, no entanto, que por exigncia constitucional devem ser apreciadas pelas
duas Casas conjuntamente, nas chamadas sesses conjuntas do Congresso Nacional.
Nessas sesses apreciam-se dois tipos de proposies: os vetos presidenciais e as leis
oramentrias. At setembro de 2001, as medidas provisrias eram tambm apreciadas
no Congresso Nacional. A partir da aprovao da emenda constitucional n 32, elas
passaram a ser apreciadas separadamente em cada Casa Legislativa.
Os vetos presidenciais so apreciados e deliberados diretamente pelo Plenrio. As leis
oramentrias so inicialmente apreciadas pela Comisso Mista de Oramento (formada
por deputados e senadores), que uma comisso permanente.
As propostas enviadas como projetos de lei devem ser deliberadas, em cada uma das
Casas, em primeira instncia nas comisses permanentes para, posteriormente serem

14

deliberadas pelo plenrio. Essas comisses so instncias institucionais, formadas por


parlamentares de acordo com critrios de proporcionalidade partidria e tm reas
especficas de jurisdio.
Os trabalhos no mbito das comisses so comandados por seus presidentes,
encarregados de indicarem relatores para as matrias e de conduzirem o processo de
deliberao enquanto a matria estiver no mbito das comisses.
A composio das comisses permanentes definida anualmente, sempre no comeo da sesso
legislativa, de acordo com o critrio de proporcionalidade partidria. Os presidentes das
comisses no podem ser reeleitos para o perodo imediatamente posterior ao seu mandato, salvo
no incio de uma nova legislatura.
Nos trs nveis de governo podemos identificar os seguintes tipos de comisses:
1 - As de admissibilidade e adequao financeira (Comisso de Constituio e Justia, de
Finanas, e em alguns casos h tambm a Comisso de Redao). Na Cmara Federal,
as proposies somente sero encaminhadas a essas comisses aps apreciao pelas
comisses de mrito. Na Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo, so as
primeiras instncias a deliberarem sobre a matria. Na Cmara Municipal de So Paulo,
todas as proposies passam obrigatoriamente pela Comisso de Constituio e Justia,
que emite parecer sobre o aspecto constitucional, legal e regimental das proposies (RICMSP, artigo 47). a primeira instncia a deliberar sobre todas as proposies. Caso a
CCJ vote pela inconstitucionalidade ou ilegalidade de qualquer proposio, essa ser tida
como rejeitada, cabendo recurso ao plenrio pelo autor da proposta (RI-CMSP, artigo 79).
2 As Comisses de Mrito de Anlise de Polticas Pblicas. Analisam os projetos do
ponto de vista de seu impacto em termos de polticas sociais, econmicas, de segurana
etc.
3 As Comisses de Direitos Difusos. Analisam projetos que se relacionam com a
garantia de direitos civis, sociais, etc. (ex: Comisses de Direitos Humanos, de Defesa do
Consumidor, de Cidadania).

14

Proposio toda matria sujeita deliberao.

15

4 - Comisses de Fiscalizao do Poder Executivo. So casos de comisses criadas para


avaliar o desempenho do Executivo em vrias reas e o cumprimento das leis em
situaes diversas 15.
5 - Comisses de Anlise de Assuntos Poltico-Institucionais. So comisses no mbito
estadual que avaliam, por exemplo, a criao de municpios. So tambm as comisses
de Legislao Participativa etc.
Atualmente h dezoito comisses permanentes na Cmara Federal:
1) Comisso da Amaznia e de Desenvolvimento Regional
2) Comisso de Agricultura e Poltica Rural
3) Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica
4) Comisso de Constituio e Justia e de Redao
5) Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias
6) Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior
7) Comisso de Direitos Humanos
8) Comisso de Economia, Indstria e Comrcio e Turismo
9) Comisso de Educao, Cultura e Desporto
10) Comisso de Finanas e Tributao
11) Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle
12) Comisso de Legislao Participativa
13) Comisso de Minas e Energia
14) Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional
15) Comisso de Segurana Pblica, Combate ao Crime Organizado, Violncia e
Narcotrfico;
16) Comisso de Seguridade Social e Famlia
17) Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico
18) Comisso de Viao e Transportes

Nos estados e nos municpios, os trabalhos legislativos tambm esto organizados em


torno das comisses permanentes 16. A Assemblia Legislativa do Rio de Janeiro a que

15

As comisses mais comuns desse tipo so as Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs). Sobre sua importncia institucional,
ver Figueiredo (2003).

16

tem o maior nmero de comisses: 27. So Paulo tem 21; Gois, 16; Paran, 15; Cear e
Minas Gerais, 14; Amazonas, Bahia, Mato Grosso, Par e Rondnia, 12; Pernambuco, 11;
Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Sergipe, 9; Acre e Tocantins, 8;
Alagoas, Esprito Santo e Paraba, 7; Piau, 6; Rio Grande do Norte, 5; Distrito Federal e
Roraima, 4.
Atualmente h vinte e uma comisses permanentes na ALESP:
1) Comisso de Constituio e Justia e de Redao
2) Comisso de Economia e Planejamento
3) Comisso de Finanas e Oramento
4) Comisso de Sade e Higiene
5) Comisso de Educao
6) Comisso de Assuntos Municipais
7) Comisso de Servios e Obras Pblicas
8) Comisso de Administrao Pblica
9) Comisso de Promoo Social
10) Comisso de Cultura, Cincia e Tecnologia
11) Comisso de Transportes e Comunicaes
12) Comisso de Redao
13) Comisso de Assuntos Metropolitanos
14) Comisso de Agricultura e Pecuria
15) Comisso de Esportes e Turismo
16) Comisso de Segurana Pblica
17) Comisso de Relaes do Trabalho
18) Comisso de Defesa do Meio Ambiente
19) Comisso de Fiscalizao e Controle
20) Comisso de Direitos Humanos
21) Comisso de Defesa dos Direitos do Consumidor
Existem sete comisses permanentes na Cmara Municipal de So Paulo. So elas:
1) Comisso de Constituio e Justia
2) Comisso de Finanas e Oramento

16

As comisses podem ser permanentes ou temporrias. As temporrias so criadas para anlise de projetos especficos e deixam
de existir aps a deliberao dos mesmos.

17

3) Comisso de Poltica Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente


4) Comisso de Administrao Pblica
5) Comisso de Trnsito, Transporte e Atividade Econmica
6) Comisso de Educao, Cultura e Esportes
7) Comisso de Sade, Promoo Social e Trabalho
No incomum encontrar comisses que analisam vrios assuntos diferentes. Na Cmara
Federal, este aspecto no to marcante como nos estados. Considerando que a maior
parte deles tem poucos deputados, normal uma certa concentrao, o que acaba
aumentando o poder dos presidentes dessas comisses com atribuies estendidas.
Entretanto, h trs casos extremos que parecem indicar o quanto os prprios
parlamentares podem desenhar comisses para aumentar seu poder, apesar de terem o
mesmo poder quantitativo que outros (Pereira, 2001).
O estado do Rio Grande do Norte conta com uma comisso gigante intitulada
Desenvolvimento Econmico e Social, que produz pareceres sobre matrias relativas a
11 reas. Piau, Distrito Federal e Roraima possuem uma comisso cada um com 10
reas. Essa concentrao mais grave ainda quando se considera o nmero total de
comisses. A tabela abaixo indica quais so as assemblias onde ocorre a concentrao
de vrias reas temticas em uma nica comisso
Tabela 2
Nmero de Deputados e Nmero Mximo de reas
Estados
RN
PI
DF, RR
MT
PB
PI
AL
MS, RS, SE, TO

No. de Deputados
24
30
24
24
36
30
27
24

No. Mximo de reas


1 com 11
1 com 10
1 com 10
1 com 6
1 com 5
1 com 5
1 com 5
1 com 5

As Mesas Diretoras so os rgos que administram as Casas Legislativas e dirigem


grande parte do processo legislativo. Os cargos da Mesa (Presidente, Vice-presidentes e
Secretrios) so distribudos pelo princpio da proporcionalidade partidria. Os regimentos
internos definem uma srie de regras para eleio dos membros da Mesa, porm, na
18

prtica, sabe-se que a escolha de tais membros obedece a critrios polticos. Em geral, a
bancada partidria com maior representao na Casa Legislativa fica com a presidncia
da Mesa. A presidncia um cargo de suma importncia, pois, alm de estar na linha
sucessria para substituir o chefe do Executivo, ela quem comanda os trabalhos
legislativos, definindo a Ordem do Dia, isto , estabelecendo quais projetos sero
apreciados e esclarecendo questes procedimentais que so importantes para a
conduo do processo deliberativo. A eleio da Mesa ocorre a cada dois anos.
Abrucio e Teixeira (2001: 228-9) explicam como se deu o processo de composio da
Mesa da Assemblia Legislativa no incio da legislatura dos deputados eleitos em 1994:
Para a composio da Mesa Diretora da ALESP no perodo 1995/1996, o PSDB elaborou
um contra-argumento tese de que o partido de maior bancada naturalmente ficaria com
a presidncia da ALESP e que o restante dos cargos seria distribudo proporcionalmente
a Mesa Diretora composta de trs deputados eleitos bienalmente para os mandatos de
presidente, 1 o e 2 o secretrios. Caso valesse esse princpio, o PMDB assumiria o controle
da Mesa, j que elegera o maior nmero de deputados estaduais em 1994. Os tucanos
atraram o PT para a sua chapa, oferecendo-lhe a 1 a secretaria, e seduziram tambm os
primeiros dissidentes do PMDB para enfraquecer a legenda peemedebista e, assim, evitar
que o partido obtivesse sucesso numa articulao com outras bancadas. [...] O PSDB
assumiu a presidncia da casa ao derrotar por mais de 50 votos o candidato lanado pelo
PPB. No binio 1997/98, aps um grande nmero de migraes entre as bancadas
parlamentares na ALESP, o PSDB j era individualmente o partido com maior nmero de
deputados estaduais. O argumento de que a presidncia da casa cabe ao maior partido
foi, desta vez, utilizado pelos tucanos.
A

terceira

instncia

institucional,

fundamental

para

as

deliberaes

nas

Casas

Legislativas, o Colgio de Lderes, formado pelos lderes das bancadas partidrias 17.
Aos Lderes Partidrios cabem, entre outras atribuies, encaminhar as votaes nas comisses e
no plenrio e indicar os membros que iro compor as comisses, dirimir dvidas, divergncias
e estabelecer acordos no andamento das matrias. Em alguns casos, h a expectativa de
que as decises se dem por consenso. Se este no for atingido, os lderes votam

17

O Colgio de Lderes no existe de maneira formal na Cmara Municipal de So Paulo. O regimento interno prev, nos artigos
119 e 120, prerrogativas e funes de lderes dos partidos. No entanto, no disciplina reunies ou funes colegiadas desses lderes.

19

conforme o tamanho de suas bases (voto ponderado). A vitria dos que representarem a
maioria absoluta do plenrio, a maioria simples ou 2/3.
Os Lderes so eleitos por suas respectivas bancadas partidrias e a Presidncia da Repblica
pode indicar um deputado para exercer a Liderana do Governo. O governador de So Paulo tem
a mesma prerrogativa, concedida pelo artigo 79 do Regimento Interno da ALESP. A resoluo n.
800, de 18/10/1999, confere ao lder do governo as mesmas disposies regimentais dos lderes
de partidos.
De acordo com o artigo 121 do Regimento Interno da Cmara Municipal de So Paulo, o prefeito,
mediante ofcio Mesa Diretora, poder indicar um vereador para exercer a liderana e mais trs
vereadores para exercerem a vice-liderana do governo, os quais gozaro de todas as
prerrogativas concedidas s lideranas18.
O Colgio de Lderes composto pelos Lderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos
Parlamentares e do Governo, e exerce a funo de colaborar com a Mesa Diretora na definio
das prioridades legislativas. Constitui um dos mais importantes rgos de discusso e de
negociao poltica no que diz respeito incluso das matrias que iro votao em Plenrio.
Nele se busca o consenso entre os partidos polticos.
s vezes esto presentes os lderes da maioria e da minoria. Esses cargos no existem,
porm, na ALESP. Em algumas Assemblias, o Colgio de Lderes composto tambm
pelo Lder do Governo. Em Minas Gerais e Rondnia, eles s podem se pronunciar. No
Cear, podem votar. Em nove assemblias (Distrito Federal, Par, Pernambuco, Piau,
Paran, Rio de Janeiro, Rondnia, Santa Catarina e Tocantins), os lderes podem
substituir, em qualquer momento, os membros de suas bancadas nas comisses. Na
Paraba, o lder pode at votar se substituir um membro de sua base na reunio da
comisso.
Na prxima seo, trataremos do trmite legislativo das proposies. Explicamos como
os chefes do Poder Executivo fazem uso dos poderes pr-ativos mencionados
anteriormente, os recursos institucionais utilizados para acelerar a tramitao dos projetos
e facilitar sua aprovao.

18

Esse artigo foi originado pelo PR 20/1997, de autoria do vereador Jos Viviani Ferraz (PL), aprovado em 1999.

20

3) O Trmite Legislativo das Proposies19


Pensemos no primeiro ano de um novo governo. Passada a eleio, o chefe do Executivo
e seu partido comeam a angariar apoio de outros partidos, concedendo postos
ministeriais, secretarias e cargos de comando a membros dos partidos aliados 20. Quando
se iniciam os trabalhos legislativos propriamente ditos, define-se a composio da Mesa
Diretora e das comisses permanentes.
Nas comisses permanentes, indica-se os presidentes e os vice-presidentes das mesmas
e os parlamentares que se tornaro membros de cada uma delas. Dado que a composio
das comisses depende da representao de cada partido nas casas legislativas, e que
no Brasil vigora um multipartidarismo, onde, em geral, praticamente impossvel que um
nico partido detenha maioria absoluta, o partido governista e sua base de apoio no
tero a presidncia de todas as comisses permanentes. necessrio, portanto, definir
quais so as comisses permanentes consideradas prioritrias para o governo. Desta
forma, algumas presidncias de comisso ficaro com o governo, e outras com a
oposio.
Por que essas instncias so importantes para o governo? Consideremos o trmite
legislativo de um projeto de lei sobre educao, por exemplo. O governo apresenta o
projeto e o encaminha para a Mesa. Esta definir quais sero as comisses permanentes
encarregadas de apreciar o projeto 21. Neste caso especfico, uma delas seria a Comisso
de Educao. Nesta instncia, caber ao presidente da comisso indicar o parlamentar
que ser o relator da matria.
O relator figura-chave no processo deliberativo, pois com base no seu parecer que a
matria ser colocada a voto. O parecer pode sugerir que o projeto seja aprovado na
ntegra; pode apresentar emendas, isto , alterar a proposta original; ou pode apresentar
um substitutivo que , muitas vezes, um novo projeto. Um presidente de comisso pouco
simptico proposta do governo poder, por exemplo, indicar um parlamentar tambm
pouco favorvel proposta para relatar a matria. As resistncias ao projeto comeariam

19

Nesta seo, nos concentraremos na descrio do trmite dos projetos de lei na Cmara dos Deputados. Quando o processo
diferir na esfera estadual e/ou municipal, assim o indicaremos. Caso contrrio, o processo legislativo o mesmo nas trs esferas.
20
No municpio de So Paulo, devido descentralizao administrativa, o Executivo tem mais um modo de atrair aliados:
distribuir cargos nas 31 subprefeituras.
21
Embora o tema principal do projeto esteja relacionado educao, pode ocorrer que outras comisses tenham que se pronunciar.

21

a se manifestar antes mesmo da matria ser posta a voto, seja na comisso ou no


plenrio.
Digamos que o projeto tenha sido relatado por algum favorvel matria proposta pelo
governo, e que no apresentou grandes modificaes ao texto original. O parecer
votado na comisso. Se aprovado, vai a plenrio. Se o plenrio for o da Cmara Federal,
o projeto ser remetido para apreciao do Senado. No nvel estadual e municipal, o
processo mais simplificado porque inexiste Casa Revisora. Um projeto aprovado nas
comisses segue para deliberao em Plenrio. Nas assemblias e nas cmaras
municipais, aps deliberao do plenrio, o projeto encaminhado para sano do
Executivo. Se a maioria dos membros da comisso no concorda com o projeto proposto,
podem rejeit-lo e o mesmo ser arquivado.
No Senado, se o projeto for rejeitado ser arquivado. Se alterado, voltar Cmara para
apreciao das alteraes feitas. Se aprovado tal qual enviado pelo Senado, ser
encaminhado para sano presidencial. Se a Cmara no concorda com as alteraes
feitas pela Casa Revisora, permanece o seu texto, que ser encaminhando para sano.
Uma vez encaminhado sano, se o Executivo concorda com o texto aprovado pelo
Legislativo, ele sancionado. Se no, poder vet-lo totalmente, ou apenas parcialmente,
isto , promulga apenas partes do projeto de lei. Ao Legislativo caber dar a ltima
palavra quanto aos vetos. Poder manter o veto ou derrub-lo, desde que aprovado pela
maioria.
No nvel federal, pode ocorrer, no entanto, que o projeto tenha que ser apreciado por uma
comisso um tanto hostil proposta do governo. Para evitar um possvel bloqueio por
parte dos membros desta comisso, o Executivo pode contar com o apoio dos lderes
partidrios que formam a base aliada do governo. Para isto lanam mo de um
mecanismo institucional: a solicitao de urgncia que deve ser feita pelos membros do
Legislativo 22. Esta solicitao est prevista no regimento interno da Cmara 23, que nada
mais do que as regras do jogo legislativo.

22

Os projetos iniciados pelo Legislativo tambm podem ser apreciados sob regime de urgncia (solicitada pelo prprio
Legislativo). No entanto, pesquisa realizada por Figueiredo & Limongi (1999) revelou que as solicitaes de urgncia recaem com
maior incidncia sobre os projetos apresentados pelo Executivo.

23

Ver artigo 155 e seguintes do Regimento Interno da Cmara dos Deputados.

22

O requerimento de solicitao de urgncia deve ser endossado pela maioria absoluta dos
deputados, ou de Lderes que representem este nmero. Este aspecto importante
porque a assinatura dos lderes ponderada pelo tamanho das bancadas que estes
representam. Desta forma, no necessrio colher as assinaturas individualmente. Basta
ter o apoio dos lderes partidrios.
A solicitao de urgncia significa o estabelecimento de prazos para apreciao da
matria. Se no houver parecer, a comisso ou comisses que tiverem que opinar sobre a
matria poder solicitar um prazo para que possam se manifestar, que ser no mximo de
duas sesses e lhes ser concedido pelo Presidente da Cmara. Findo o prazo
concedido, a proposio ser includa na Ordem do Dia para imediata discusso e
votao. Desta forma, evita-se que a proposio permanea indefinidamente nas
comisses, ou que venha a ser rejeitada por seus membros, pois em plenrio os lderes
tm como controlar o processo deliberativo 24.
H dois tipos de urgncia. A primeira, chamada simplesmente de urgncia, implica a
incluso da matria na Ordem do Dia da sesso seguinte. Isto significa que o projeto
retirado da comisso a que fora enviado e discutido diretamente em Plenrio. O segundo
tipo chamado de urgncia urgentssima e implica a incluso automtica na Ordem do
Dia para discusso e votao imediata ainda que iniciada a sesso legislativa.
Atravs desses instrumentos, o Executivo, contando com a colaborao de sua base de
apoio, representada pelos lderes partidrios, pode superar eventuais resistncias.
H ainda a chamada urgncia constitucional, sendo que o prazo fixado para apreciao
de 45 dias em cada Casa Legislativa (no nvel federal), findo o qual a matria ser
includa na ordem do dia, e nenhuma outra matria ser deliberada at que se ultime a
apreciao do projeto sob urgncia, seja aprovando-o ou rejeitando-o (CB/88, artigo 64).
Este um instrumento muito importante para a aprovao dos projetos de interesse do
executivo, mas deve ser utilizado de maneira criteriosa. Isto porque o projeto que tramita
em regime de urgncia passa frente de todas as outras proposies que estiverem na
ordem do dia. No entanto, a no apreciao do projeto sob urgncia constitucional
bloqueia toda a pauta das proposies, ou seja, somente aps a apreciao da matria
sob urgncia que as demais matrias podero ser apreciadas.
23

No Estado de So Paulo, o Governador pode solicitar que seus projetos tramitem em regime de
urgncia (CE-SP, artigo 26). Se a ALESP no deliberar em at 45 dias, o projeto ser includo na
ordem do dia at que se ultime a votao.
No municpio de So Paulo, o prefeito poder solicitar que os projetos de sua iniciativa tramitem
em regime de urgncia. Se a Cmara Municipal no deliberar em at 30 dias, o projeto ser
includo na Ordem do Dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais assuntos, at que o
projeto seja votado (LOM-SP, artigo 38). Na prtica, isso significa que os projetos que o Executivo
escolhe para tramitar em regime de urgncia dificilmente recebem tratamento satisfatrio por parte
dos vereadores. Todo projeto de lei deve ser estudado, necessariamente, por uma comisso que
avalia a legalidade/constitucionalidade do projeto e por duas comisses que avaliam o mrito do
projeto, ou seja, seu contedo. Caso essas comisses demorem mais do que 30 dias para avaliar
um projeto em regime de urgncia, esse projeto passa para o plenrio automaticamente, podendo
ser votado sem ter sido satisfatoriamente avaliado pelos parlamentares.
Em resumo, um projeto de lei na esfera federal segue o seguinte trmite: o Presidente ou
o Legislativo o apresenta ao Congresso; este analisa a proposta, sugere e incorpora as
modificaes que achar necessrias e somente ento o projeto encaminhado para o
Presidente sancion-lo ou vet-lo.
Com o objetivo de facilitar a compreenso do processo at agora descrito, reproduzimos
no anexo I o fluxograma do trmite legislativo nas diferentes esferas de governo.

24

Ver Figueiredo & Limongi (1999).

24

4) Os Efeitos das Prerrogativas Institucionais no Processo Legislativo


Nesta seo, analisaremos trs tipos de dados em cada uma das trs esferas de governo:
projetos de lei apresentados (pelo Executivo e pelo Legislativo), projetos de lei aprovados
(com origem no Executivo e no Legislativo) e projetos vetados pelo Executivo. Com esses
dados, poderemos saber como as competncias constitucionais e institucionais de cada
poder refletem na produo legislativa em cada esfera. Trataremos primeiramente da
Cmara Municipal de So Paulo (a); em seguida, da Assemblia Legislativa de So Paulo
(b) e, por fim, da Cmara dos Deputados (c).
(a) produo legislativa e vetos na Cmara Municipal de So Paulo
Formada por 55 vereadores, a Cmara Municipal de So Paulo tem um relacionamento
peculiar com o Executivo. primeira vista, aparenta ser um caso clssico de dominncia
legislativa do Executivo. Embora o Legislativo apresente, em nmeros absolutos, uma
quantidade muito maior de projetos de lei, o Executivo quem obtm mais sucesso na
aprovao. Veja as trs tabelas abaixo:
Tabela 3
Projetos de lei apresentados CMSP, por origem, entre 2001-2003
Ano
2001
2002
2003
Total

Executivo
65
78
94
237

Legislativo
813
798
996
2607

Fonte: Assessoria Tcnica da Mesa.

Tabela 4
Projetos de lei aprovados pela CMSP, por origem, entre 2001-2003
Ano
2001
2002
2003
Total

Executivo
53
50
84
187

Legislativo
91
156
164
411

Fonte: Assessoria Tcnica da Mesa.

25

Tabela 5
Taxas de sucesso do Executivo e Legislativo (projetos aprovados/apresentados) na CMSP
entre 2001-2003
Ano
2001
2002
2003
Total

Executivo
81.5%
64.1%
89.3%
78.9%

Legislativo
11.1%
19.5%
16.4%
15.7%

Fonte: Assessoria Tcnica da Mesa.

Podemos observar que h uma clara dominncia legislativa do Executivo na cidade de


So Paulo. Nos trs anos analisados, nunca a taxa de sucesso do Executivo esteve
abaixo de 60% e nunca a mesma taxa do Legislativo esteve acima de 20%. Disso
podemos concluir que, atravs de prerrogativas institucionais como o controle sobre
lderes partidrios e do governo na Cmara, o prefeito(a) aprova a esmagadora maioria
dos projetos que apresenta.
Em 2000, o Partido dos Trabalhadores (PT) obteve a chefia do Executivo e uma maioria
relativa de vereadores na Cmara, em coligao com o PC do B, PCB e PHS: 19 dos 55
parlamentares. Construiu sua base governista aliando-se a partidos como o PMDB, PSB e
PL, obtendo o que Andrade (1998) chama de coalizo fisiolgica de governo. A migrao
partidria 25 foi outro fator que ajudou o PT a obter a necessria maioria de 28 vereadores
para aprovar os projetos de lei que lhe interessam. 15 vereadores trocaram de partido ao
longo da legislatura. 30% dos vereadores que permaneceram de 2000 a 2004 (46 vereadores)
mudaram de partido. As migraes no afetaram substancialmente a composio das bancadas porm, afetaram, sim, a representao dos cidados na CMSP. Partidos como PSB, PPS, PDT e
PFL chegaram a 2004 sem nenhum dos vereadores que elegeram em 2000. O PP, oposicionista,
teve sua bancada diminuda pela metade. Os maiores partidos, PT e PSDB, praticamente no
mudaram26.
Assim, com esses fatores a favor do Executivo, outro aspecto digno de nota a
quantidade de projetos de lei aprovados na Cmara Municipal de So Paulo entre 2001-

25

Sobre o impacto da migrao partidria na Cmara dos Deputados, ver Melo (2000).
Trocaram de partido os seguintes representantes: Jos Rogrio Farhat (PTB, ex-PSD), Vanderlei Jangrossi (PSL, ex-PL), Carlos
Apolinrio (PDT, ex-PMDB e PGT), Edivaldo Estima (PPS, ex-PP), Rubens Calvo (PT, ex-PSB), Celso Cardoso (PFL, ex-PP),
Myryam Athi (PPS, ex- PMDB), Toninho Paiva (PL, ex-PFL), Domingos Dissei (PFL, ex-PP), Humberto Martins (PMDB, exPDT), Toninho Campanha (PDT, ex-PSB), Raul Cortez (PL, ex-PPS), Eliseu Gabriel (PSB, ex-PDT), Roger Lin (PSB, ex-PPS),
Antonio Paes Barato (PL, ex-PDT e PRONA)
26

26

2003 e vetados pela prefeita Marta Suplicy. Foram 167 vetos totais e 51 vetos parciais,
totalizando 218 vetos at fevereiro de 2004. Veja as tabelas abaixo:
Tabela 6
PLs vetados pelo Executivo paulistano entre 2001-2004 (at fevereiro)
Ano
2001
2002
2003
2004 (at fevereiro)
Total

Vetos totais
2
40
59
66
167

Vetos parciais
3
23
17
8
51

Vetos
5
63
76
72
218

Fonte: Assessoria tcnica da Mesa.

Tabela 7
Vetos totais na CMSP por partido do autor do PL e data em que foi apresentado
Partidos
PSDB
PT
PL
PTB
PC do B
PMDB
PDT
PSB
PP
PFL
PPS
PSL
PRONA
EXEC.

2001
16
12
7
5
6
5
6
5
5
2
1
1
1
72

2002
12
9
10
8
4
2
3
3
4
3
2
60

2003
11
8
2
1
1
4
1
2
1
3
1
35

Total
39
29
19
14
11
11
10
10
10
5
3
3
2
1
167

Fonte: Assessoria tcnica da Mesa.

Os partidos de oposio, PSDB e PP, tiveram respectivamente 39 e 10 projetos vetados,


contabilizando 29.3% dos vetos. O PT, partido que ocupa o Executivo, foi o segundo
partido com maior nmero de vetos: 29. Em sua maioria, esses projetos vetados foram
propostos por parlamentares que no concordam com posies do Executivo e tendem a
ser mais indisciplinados em plenrio do que os demais. O alto nmero de vetos do PC do
B (11), que tem apenas 2 parlamentares, deve-se ao fato de o vereador Cludio Fonseca
fazer oposio ao Executivo. 9 de seus projetos receberam veto.
27

Dos 167 vetos totais, os vereadores paulistanos derrubaram em plenrio, onde


necessrio apenas uma maioria absoluta (28 dos 55 parlamentares), apenas 2 dos
projetos vetados por Marta Suplicy. Disso possvel deduzir que o Executivo oferece
incentivos de outra natureza para que os parlamentares o apiem em plenrio, como, por
exemplo, o controle administrativo das 31 subprefeituras 27.

(b) produo legislativa e vetos na Assemblia Legislativa de So Paulo


No Brasil, ainda so poucas as pesquisas sobre processo decisrio nos mbitos locais (seja
estadual ou municipal). No entanto, o processo legislativo em si no muito diferente do
que ocorre no nvel federal. Da mesma forma que o Presidente da Repblica, o poder de
agenda que os governadores adquiriram muito alto, mas eles no se cumprem sem o
processamento por parte dos membros da Mesa Diretora e do Colgio de Lderes, o que
reflete na prpria produo legislativa dos Estados.
Estudos recentes tm apontado que em alguns Estados - Cear, Esprito Santo e So Paulo, por
exemplo -, o Poder Executivo o principal ator na produo de polticas. Em outros se observa
uma maior independncia do Poder Legislativo Estadual. Veja a seguir alguns dados sobre
produo legislativa na Assemblia Legislativa de So Paulo.

27

Pretendemos analisar o caso das subprefeituras e descentralizao na cidade de So Paulo em outro relatrio integrante da
pesquisa sobre acesso informao e descentralizao de governos locais no mbito da Cpula das Amricas.

28

Tabela 8
Produo Legislativa
Proposies apresentadas pelo governador de So Paulo e deliberadas pelo Legislativo
entre 1995-2002

Anos

PL

PLC

PEC

Total

1995

36

19

55

1996

63

16

80

1997

30

17

48

1998*

51

14

65

1999

28

**

**

28

2000

47

**

**

47

2001

26

**

**

26

2002

26

**

**

26

Total

307

66

Fonte: (Abrucio, Teixeira et. al. p. 236) e ALESP.


(*) At 20/10/987
(**) dados no disponveis

Entre 1995 e 1998, o Executivo apresentou 248 proposies e teve 184 aprovadas: uma taxa de
sucesso de 74.2%. analisando apenas os projetos de lei, entre 1999 e 2002 o Executivo
apresentou 127 e teve 127 aprovados: uma taxa de sucesso de 93.7%. Taxa altssima, bem
prxima do sucesso do Executivo em diversos pases parlamentaristas. E quanto ao Legislativo?
Veja a tabela abaixo:

29

Tabela 9
Proposies apresentadas e deliberadas pelo Legislativo Paulista entre 1995-2002

Anos

PL

PLC

PEC

Total

1995

883

101

26

1.010

1996

708

27

16

751

1997

770

22

13

805

1998*

490

23

522

1999

87

**

**

87

2000

289

**

**

289

2001

322

**

**

322

2002

279

**

**

279

Total

3.828

173

64

4.065

Fonte: (Abrucio, Teixeira et. al. p. 236) e ALESP.


(*) At 20/10/98
(**) Dados no disponveis

De 1995 a 1998, o Legislativo apresentou 3.088 proposies e 753 foram aprovadas. uma taxa
de sucesso de 24.5%. Essa taxa aumentou drasticamente, considerando apenas os PLs, no
perodo de 1999-2002. Foram apresentados 977 projetos de lei e aprovados 760, o que significa
uma taxa de sucesso de 77.7%. Isso significa que o Legislativo concorreu fortemente com o
Executivo na produo de polticas pblicas? Talvez no. Identificar o tipo de produo legal
um instrumento fundamental para analisar o papel e a relevncia dos deputados estaduais
e do Executivo no processo decisrio estadual. As tabelas abaixo indicam a natureza das
matrias aprovadas na Alesp entre 1995 e 1998, por origem.

30

Tabela 10
Natureza das matrias aprovadas na ALESP apresentadas pelo Legislativo entre 95-98

Assunto

No.

Homenagens, datas comemorativas,

481

63,8

Declarao de Utilidade Pblica

176

23,5

Outros

79

10,5

Direitos de Minorias

0,8

Segurana Pblica

0,8

Oramento

0,4

Tributos

0,1

Emprstimos

0,1

Total

753

100,0

Denominao de prdios

Fonte: (Abrucio, Teixeira et. al. p. 236) e ALESP.


(*) At 20/10/98

Tabela 11
Natureza das matrias aprovadas na ALESP apresentadas pelo Executivo entre 95-98

Assunto

No.

Homenagens, datas comemorativas,

2,7

Declarao de Utilidade Pblica

0,5

Outros

51

27,7

Pedido de autoriz. P/ transf. imveis

83

45,1

Segurana Pblica

2,7

Oramento

3,9

Tributos

24

13,1

Emprstimos

4,3

Total

184

100,0

Denominao de prdios

Fonte: (Abrucio, Teixeira et. al. p. 238)


(*) At 20/10/98

31

Observa-se que, na legislatura 1995-1998, o Executivo foi responsvel pela produo legislativa
de maior relevncia pblica. O poder de veto outro instrumento que o Executivo tem com o qual
pode inibir a produo de polticas pblicas das quais discorda. Veja na tabela abaixo como esse
instrumento foi utilizado no perodo 1999-2002:

Tabela 12
PLs vetados na Alesp entre 1999-2002 por ano em que foi vetado e deliberado, apenas
para projetos vetados com origem entre 1999-2002

Ano

Vetos

Vetos

Vetos

Vetos no

mantidos

derrubados

votados

1999

40

--

--

2000

79

22

13

2001

55

28

51

39

2002

57

57

Total

231

36

80

115

Fonte: ALESP.

Podemos notar que o Legislativo buscou reagir a esse poder reativo do Executivo,
derrubando 80 dos 231 vetos em plenrio - ou seja, 34.6%. No entanto, esses dados
avaliados nos permitem concluir que a coalizo governista no Legislativo funcionou de
modo bastante satisfatrio para o Executivo no perodo 1995-2002.

32

(c) produo legislativa e vetos na Cmara dos Deputados


Vimos anteriormente que a Constituio Federal de 1988 concede ao Poder Executivo um
amplo arsenal de prerrogativas legislativas (poderes reativos e pr-ativos), principalmente
quando comparado com o perodo democrtico de 1945-1964. De acordo com Figueiredo
e Limongi (2002) poderes constitucionais em conjuno com a estrutura legislativa
centralizada permite uma articulao entre Executivo e Lderes partidrios, especialmente
queles que formam a coalizo majoritria do governo.
Qual o resultado dessas prerrogativas sobre a produo legislativa? A exemplo do que
acontece nas outras esferas de governo, a produo legislativa no mbito federal
amplamente dominada pelo Executivo. 80% da produo de leis no pas entre 1989-2002,
tem sua origem naquele Poder, apesar do Legislativo apresentar um volume muito maior
de propostas 28.

Tabela 13
Leis Aprovados pelo Congresso Nacional, por origem, entre 1989-2001
Ano
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Total

Executivo
214
144
196
178
184
81
219
142
144
143
129
128
182
2084

Legislativo
37
19
19
22
34
44
58
33
24
26
30
28
51
425

Fonte: Banco de Dados Legislativos CEBRAP

28

No dispomos dos dados de projetos apresentados pelo Legislativo e no aprovados. Quanto aos projetos do
Executivo, em dez anos (1994 a agosto de 2004) 172 permanecem em tramitao.

33

O alto ndice de sucesso do Executivo na aprovao de leis uma caracterstica do


sistema institucional brasileiro, e no uma especificidade de certos governos especficos.
exceo do governo Collor, que renunciou ao cargo devido a acusaes de corrupo,
todos os demais governantes mantiveram taxas significativas de sucesso.
Tabela 14
Resultado Legislativo por Iniciativa e Governo 1989-2000
Governo

Durao

Projetos

Projetos

Projetos

Sucesso

do

Aprovados

do

do

do

Governo

Executivo

(meses)

Aprovados Aprovados

Legislativo Executivo**

Sarney

14,5

21,0

17,0

4,3

72,1

Collor

30,5

17,7

13,7

4,0

65,6

Itamar

27

14,3

12,9

1,3

73,2

FHC I

48

14,8

13,1

1,7

76,4

FHC - II

24

13,3

12,5

0,8

74,4

Fonte: Figueiredo & Limongi (2002)


(**) porcentagem de projetos do Executivo apresentados e aprovados na mesma administrao.

A ao do Executivo atravs do uso do seu poder de veto no significativa, visto que de


um total de 2718 leis sancionadas entre 1989 a 2001, apenas 12,5% das leis sofreram
veto. O uso do poder de veto parece ser um instrumento de fato relevante para o
Executivo evitar as modificaes feitas pelo Legislativo nos seus projetos. Dos 342
projetos que tiveram veto, 193 deles (cerca de 56%) recaram sobre os projetos enviados
pelo Executivo. A tabela abaixo apresenta esses dados.

34

Tabela 15
Total de Vetos por Origem, Tipo de Veto e Resultado
Veto
Veto Parcial Mantido
Veto Parcial Rejeitado
Veto Parcial sem Informao
Sobre a votao
Veto Total Rejeitado

Projetos do Legislativo
38
1
64

Projetos do Executivo
50
1
141

Fonte: Banco de Dados Legislativos CEBRAP

Em seguida, apresentamos uma tabela comparativa do acesso


disponibilizada nos websites dos trs Legislativos analisados durante o texto.

informao

35

5) Acesso informao legislativa nos websites institucionais 29

Acesso aos textos


(HTML ou PDF)
Constituio
Regimento Interno
Dirio Oficial
Telefone dos
parlamentares
E-mail dos
parlamentares
Partido dos
parlamentares
Licenas de
parlamentares
Migrao partidria
Composio das
comisses
Agenda das reunies
das comisses
Informaes sobre
audincias pblicas
Atas das comisses
Freqncia dos
parlamentares nas
reunies das
comisses
Emendas ao
oramento
apresentadas por
parlamentares
PLs relatados
PLs apresentados
PLs votados em
plenrio
Freqncia em
plenrio
Votaes nominais
PLs aprovados
PLs vetados pelo
Executivo
CPIs em
funcionamento
Relatrios de CPIs
encerradas
Requerimento de
informaes para o
Executivo

Cmara dos
Deputados
HTML

Assemblia
Legislativa de SP
HTML

Cmara Municipal de
So Paulo
HTML/PDF

X
X
X30

X
X
X
X

X
X
X

X
X

X
X

X
X

X
-

X (1995-2003)

X (2003-2004)

X
X

X (atravs das
comisses)
X (atravs das atas)

X
X
-

X (atravs das atas)


-

X
-

29

Os endereos consultados foram www.camara.gov.br (Cmara dos Deputados), www.al.sp.gov.br (Assemblia Legislativa de
So Paulo) e www.camara.sp.gov.br (Cmara Municipal de So Paulo).
30
(*) A leitura do Dirio Oficial da Unio s pode ser feita se o internauta souber exatamente a edio e o nmero da(s) pgina(s)
que deseja consultar, tornando-se assim extremamente inacessvel.

36

Comentrios Finais
Nossa meta aos elaborarmos este relatrio foi de apresentar, da forma mais objetiva
possvel, informaes quanto ao processo decisrio nas trs esferas de governo, de forma
que este texto possa auxiliar os cidados no acompanhamento das atividades
governamentais e dos parlamentares.
Um dos problemas brasileiros com relao ao tema acesso informao est no fato de
que muitas vezes, a informao existe mas no chega ao grande pblico. Isto ocorre at
mesmo com relao s proposies que so apresentadas seja pelo Executivo ou pelo
Legislativo.
No mbito federal, a tramitao de todas as proposies apresentadas a partir de 1973 pode ser
recuperada via Internet. Atravs dos documentos de tramitao possvel identificar o autor de
uma determinada lei, o relator da matria, as comisses permanentes que as apreciaram, se
houve veto presidencial, se o Congresso manteve ou no o veto etc. Trata-se, portanto, de uma
forma bastante eficaz de acompanhamento da atividade congressual dos parlamentares.
Esperamos que os websites das outras instituies analisadas tambm incluam esse tipo de
informao, alm de outras destacadas na tabela acima. Com esse tipo de acesso informao,
ganham os cidados, os parlamentares e a democracia.

37

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39