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Mdulo
Enap, 2014
Enap - Escola Nacional de Administrao Pblica
SUMRIO
Objetivos do Mdulo........................................................................................................... 5
2.1. Porque que falar em tica da vida pblica?................................................................... 6
2.3. Democracia e Cidadania.............................................................................................. 10
2.4. Cidadania no Brasil..................................................................................................... 11
2.5. Servio Pblico e Desafios do Estado Contemporneo no Brasil.................................. 15
2.6. Responsabilidade Pblica (Accountability)................................................................... 17
Referncias bibliogrficas.................................................................................................. 19
Mdulo
Objetivos do Mdulo
Ao final desse mdulo, voc dever ser capaz de:
Justificar a importncia da tica no exerccio da funo pblica, particularmente no
que se refere aos valores que devem nortear a conduta dos servidores pblicos e
garantir, consequentemente, o respeito coisa pblica e o foco no cidado.
Distinguir a esfera pblica da esfera privada com ateno voltada para os valores e
princpios que regem as condutas nesses dois universos.
Definir democracia, considerando os conceitos de representao e igualdade, bem
como a noo de cidadania.
Contextualizar a cidadania no Brasil, observando os aspectos histricos do pas e os
desafios para o futuro em vista da responsabilidade pblica.
Neste mdulo, ser estudada a relao entre tica e a dimenso pblica da conduta do
indivduo, tratando especialmente da ao do servidor pblico como agente do Estado, o
modo como os valores prprios da cidadania se concretizaram na ao do Estado brasileiro e
os desafios que se pem para a conduta do servidor pblico diante dessa histria.
Os assuntos abordados aqui so:
disputa pelo poder que possibilita resolver esses problemas. Uma grande questo a ser
resolvida pela atividade e pelas instituies polticas como fazer com que a disputa pelo
poder no inviabilize ou mesmo coloque em segundo plano o objetivo maior de se buscar o
bem comum.
2.2. A vida pblica e a esfera privada: o estado
A poltica, por ser uma ao coletiva, precisa de um ambiente onde se do os acordos e
conflitos entre seus membros: a vida pblica. Esta se define por sua distino da vida privada.
Embora se possa falar de poder nas relaes interpessoais (entre cnjuges, amigos ou familiares,
por exemplo), o mais apropriado pensar que o que est envolvido no poder poltico um
mbito de relaes que se regula por normas impessoais e vlidas para todos.
Em outras palavras, enquanto na esfera privada fazemos legitimamente distines entre
amigos e inimigos, e nos permitimos agir de modo especialmente favorvel em relao a quem
nos familiar, isso no cabe na vida pblica de modo legtimo.
Embora a disputa pelo poder poltico frequentemente oponha indivduos em grupos antagnicos
distintos, a busca de objetivos comuns que caracteriza a poltica exige que tratemos a todos
os envolvidos na vida pblica de maneira igual e que ajamos no conforme nossos gostos ou
inclinaes pessoais, mas conforme valores e regras comuns a todos.
O Estado
A distino entre pblico e privado fundamental para se entender melhor a aplicao da
tica ao campo de atuao do servidor pblico. Como veremos a seguir, ela permite entender
e avaliar com mais clareza fenmenos como a corrupo e o clientelismo.
No entanto, essa distino precisa levar em conta um elemento importante no entendimento do
campo de atuao do servidor pblico. Alm de ser distinta da esfera das relaes interpessoais
(familiares, de amizade, de grupos de amigos ou de interesse particular), a vida pblica de um
servidor pblico se d dentro de um espao definido tambm. Esse espao de atuao pblica
segundo regras e valores comuns a todos o definido pela jurisdio de um Estado.
O espao pblico delimitado pela jurisdio de um Estado tambm o que define a cidadania.
Cidado aquele que tem determinados direitos e deveres perante a ordem jurdica definida
por um Estado. Aprofundaremos o conceito de cidadania mais adiante.
Um Estado tanto a estrutura poltica e jurdica de uma nao quanto o conjunto das instituies
que administram um pas. Classicamente, um Estado se caracteriza por ter um povo, um
governo e um territrio. Assim, o mbito no qual se d o tratamento igual aos membros de uma
coletividade poltica e as relaes impessoais mediadas por regras comuns, independente de
inclinaes e preferncias pessoais, aquele abrangido pelo Estado ao qual o indivduo pertence.
Outro conceito clssico no entendimento do Estado moderno que ele detm o monoplio
do uso legtimo da fora. Em outros termos, s o Estado, lanando mo de um aparato policial
e de foras armadas, tem legitimidade para usar a fora fsica para levar algum a agir de
uma determinada maneira. Afora as aes de legtima defesa (definidas tambm em lei), os
cidados no podem usar a fora uns contra os outros. Quando o fazem, o Estado tem o dever
de intervir e punir esse ato.
Embora a aristocracia ainda desempenhasse papel importante, aos poucos foi crescendo a
importncia de grupos de plebeus que estavam frente de empreendimentos econmicos
importantes, ligados ao comrcio e manufatura, e buscavam maior influncia nas decises do
Estado. Devido ao fato de que esses grupos habitavam os burgos, as cidades que comeavam a
reaparecer por toda a Europa, eles passaram a ser conhecidos como burgueses.
Ao mesmo tempo em que ia crescendo a importncia dos burgueses, o poder absoluto do
soberano ia tambm sofrendo limitaes. Alm de morar na cidade e no no campo, o burgus
no era, como o servo feudal, preso terra na qual trabalhava em troca de seus meios de
subsistncia. Aos poucos, vai ganhando fora um tipo de relao de trabalho mais livre, na qual
o trabalhador remunerado por seu servio em moeda, o salrio.
Todas essas alteraes vo significar mudanas importantes no papel do Estado e no alcance
do poder a ser desempenhado pelo soberano. Os interlocutores do Estado vo deixando de
ser as famlias aristocrticas de senhores feudais e passam a ser os indivduos.
Em outros termos, vai surgindo um conjunto de valores articulados em torno da noo de
liberdade individual, coerente com a importncia crescente da iniciativa econmica dos
burgueses em seus negcios privados.
A limitao do poder absoluto do soberano se torna necessria para permitir a ampliao dos
direitos civis e a posterior criao dos direitos polticos. A Revoluo Gloriosa na Inglaterra, ao
final do sculo XVII, e a Francesa, ao final do sculo XVIII, vo indicar o fim do poder absoluto
dos reis e a transferncia do poder poltico do Estado para instituies, que gradativamente
foram passando para as mos do povo.
No campo civil, o cidado passou a ter direito liberdade religiosa e de expresso de suas
ideias. Os direitos polticos de organizao em partidos e eleio direta de governantes ou
representantes vo aparecer na Europa no sculo XIX.
Associado ao crescimento da importncia do indivduo e da liberdade, o poder do Estado
vai deixando de ser ligado ao da pessoa do soberano. Aos poucos, o poder poltico vai se
institucionalizando, ao invs do imprio das pessoas, vai se firmando a noo de imprio da
lei, qual mesmo o governante deve se submeter. O aparato administrativo do Estado deixa de
depender exclusivamente do monarca e passa a ter cada vez mais independncia em relao
s vontades pessoais do governante, podendo se dedicar a atender os direitos que aos poucos
vo sendo conquistados pelo cidado.
No entanto, a autonomia do aparelho administrativo tambm vai implicar em problemas, que
vo ser objeto de crticas e discusses at hoje. De um lado, o Estado contemporneo vai ser
criticado por se tornar um fim em si mesmo, no mais se importando com o desempenho das
finalidades pblicas para as quais foi criado e mantido. Por outro lado, o Estado atualmente
vai ser criticado porque se ocupa muito mais dos interesses dos grandes grupos econmicos
capitalistas e no com os problemas e demandas da maioria dos cidados.
O Estado Contemporneo surge, ento, como resultado de um lento processo no qual a noo
de direitos do cidado vai se ampliando e o poder poltico vai deixando de estar ligado pessoa
do soberano e passando para o imprio da lei. Tem-se a instaurao do estado de direito e a
crescente igualdade de participao do cidado nas decises do Estado. Surge o que se chama
de democracia moderna.
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Quanto aos direitos polticos, houve avano notvel, especialmente depois da Constituio
Federal de 1988, com a livre organizao partidria e as eleies diretas para prefeitos,
governadores e presidente, alm dos cargos legislativos. No campo dos direitos sociais,
houve avano tambm, com a universalizao da previdncia e aposentadoria, com a quase
universalizao da educao bsica, com o aumento do acesso das classes mais pobres a
moradia prpria e com programas de renda mnima como o Bolsa Famlia.
No se pode negar que houve avanos, mas ainda h muito que fazer.
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A rigor, no havia direitos sociais, pois a assistncia social no era prestada por instituies
do Estado, mas por associaes particulares. Nem mesmo a educao primria era obrigao
do poder pblico.
(II) De 1930 ao Golpe Militar de 1964.
O perodo marcado por significativos avanos nos direitos sociais, por uma situao
ambgua
quanto aos direitos polticos e lento progresso nos direitos civis.
Alm de ter sido iniciado por um movimento com algum apoio popular e certo entusiasmo
cvico, a chamada Revoluo de 30, o perodo contou com alguns avanos significativos no
campo dos direitos polticos. Foi introduzido o voto secreto e criada uma justia eleitoral,
como formas de combater as fraudes. Pela primeira vez, as mulheres tiveram direito de
votar. Mas isso logo foi interrompido pela ditadura do Estado Novo. No perodo aps o fim
do Estado Novo e at 1964, o pas viveu sua primeira experincia de democracia poltica
mais digna desse nome, com eleies mais livres e limpas, alm de liberdade de imprensa
e de organizao poltica. Cresceram em participao e em nmero os movimentos de
organizao social, como a Unio Nacional dos Estudantes e as Ligas Camponesas, mas isso
no foi suficiente para impedir novo golpe de Estado antidemocrtico em 1964.
Os direitos sociais tiveram inegvel avano no perodo. O principal elemento desse fato foi a
legislao social e trabalhista, que assegurava vrios direitos como o salrio mnimo, a jornada
de trabalho de oito horas, as frias obrigatrias, as aposentadorias de vrias categorias de
trabalhadores de forma diferenciada, a proteo do Estado ao trabalhador sindicalizado,
com a criao de uma justia do trabalho. Isso, porm, se deu como um benefcio concedido
pelo governo, que exigia em troca lealdade para com o governante, e no como um direito
do cidado.
Quanto aos direitos civis, estes foram seriamente comprometidos durante a ditadura do
Estado Novo, restabelecidos aps o fim desta, mas no se enraizaram nem se ampliaram no
perodo.
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Quanto aos direitos sociais, houve pequeno avano nos indicadores de qualidade de vida,
com a manuteno de uma enorme desigualdade de renda. Houve aumento da escolarizao
fundamental, mas a qualidade desta ainda deficiente, com pouca valorizao da profisso
de professor. Houve avanos na rea da sade, com a criao do Sistema nico de Sade,
com significativos avanos na ateno sade materno-infantil. Importante programa de
renda mnima foi criado para permitir condies bsicas de acesso aos bens para a populao
mais pobre.
Direitos civis como a liberdade de imprensa, de expresso e de organizao foram avanos
importantes. Do mesmo modo, foi importante a criao de um Cdigo de Defesa do
Consumidor, a criminalizao do racismo e a criao de um Juizado de Pequenas Causas.
Vrias inovaes importantes foram feitas pela Constituio Federal de 1988, com o
estabelecimento formal de direitos civis fundamentais. No entanto, a dificuldade do acesso
justia, o desconhecimento dos direitos, a violncia policial, a sensao de impunidade e
de privilgio dos mais ricos ainda so impedimentos graves cidadania plena.
dependem, os seus clientes. Na Roma antiga, a clientela era uma relao de dependncia
econmica e poltica entre um patrono, que oferecia seu poder de proteo e influncia, e o
cliente, que lhe prestava lealdade, servio militar e, em circunstncias especiais, pagava-lhe
tributo. Tratava-se, portanto, de uma relao de dependncia pessoal, de natureza vertical, ou
seja, h no clientelismo um superior e um subordinado.
Ainda hoje subsistem relaes de clientelismo no Estado brasileiro. Embora a sociedade
moderna no se organize mais em torno de famlias poderosas, mas de um Estado burocrtico,
relaes polticas clientelistas se mantm na troca de favores entre o poltico profissional e
os que o apiam, por exemplo. Aquele oferece a estes todo tipo de ajuda pblica (verbas,
lotes, licenas, contratos, empregos, funes no Estado etc.) em troca de votos e suporte em
perodos eleitorais. Trata-se de um fenmeno de personalizao do poder, ou seja, o Estado
tomado como parte do patrimnio pessoal do poltico e no como coisa pblica, um caso de
confuso entre a esfera pblica e a esfera privada. Um caso tpico desse tipo de dificuldade
a corrupo.
Corrupo
Corrupo significa, em termos gerais, deteriorao, adulterao das caractersticas originais
de algo. Em termos da administrao pblica, corrupo o fenmeno pelo qual o funcionrio
pblico age de modo diferente da lei, favorecendo interesses particulares em troca de
recompensa. O peculato (desvio ou apropriao de recursos pblicos para uso privado) e o
nepotismo (favoritismo em relao a parentes) so exemplos de corrupo pblica. Trata-se
de um comportamento que se define principalmente pela confuso entre a esfera pblica e a
esfera privada, entendidos dentro dos limites da lei no Estado.
Por outro lado, embora se possa esperar menos corrupo num Estado com menos recursos
(pois a esfera pblica menor), o que realmente parece determinar a possibilidade de corrupo,
do ponto de vista jurdico, a falta de mecanismos institucionais claros e operacionais de
controle e responsabilizao pblica do uso dos recursos pblicos. Por outro lado, a corrupo
tem tambm a ver com a falta de disseminao da cultura que distingue o domnio pblico do
domnio privado e que valoriza o Estado como instituio que deve estar a servio de todos,
de forma impessoal e no de interesses individuais.
Assim, do ponto de vista tico, a corrupo antes de tudo um problema derivado da falta
de separao entre a esfera pblica e a privada, ou seja, o fato de o servidor pblico tomar os
recursos do Estado como se fossem seus ou do grupo ao qual est ligado.
O Estado impessoal, que est a servio de todos, baseia-se em relaes polticas horizontais,
ou seja, no entre superiores e subordinados, mas entre cidados e servidores pblicos, com
direitos e deveres estabelecidos em lei e da vontade consagrada pelo voto, e no dependentes
da vontade arbitrria de indivduos ou famlias poderosas.
No livro A Gramtica Poltica do Brasil Clientelismo e Insulamento Burocrtico (1997), Edson
Nunes chama a esse modo de proceder do Estado, com base em normas democrticas e vlidas
para todos, de universalismo de procedimentos. Embora sua concretizao plena ainda seja
um desafio a ser vencido, o estabelecimento do concurso pblico como critrio nico para
ingresso nas carreiras de servidor do Estado, previsto na Constituio Federal de 1988, so um
grande impulso nesse sentido. Desse modo, o servidor concursado no depende mais de um
benfeitor que lhe concedeu o emprego e lhe exige lealdade. Seu compromisso passa a ser com
o cidado que paga os impostos e no com um poderoso de planto ou com o grupo poltico
que o ps no cargo.
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Alm do clientelismo, que seria o modo mais comum de relao entre Estado e sociedade
no Brasil, tal como vimos acima, Nunes indica outro padro de procedimento, que se tornou
mais comum no Brasil a partir de 1930: o insulamento burocrtico. Trata-se de um modo de
proceder do servio pblico que imune s ingerncias do clientelismo e que pretende se guiar
exclusivamente por critrios tcnicos nas decises e iniciativas. Foi particularmente importante
durante a ditadura do Estado Novo, quando foram criados vrios rgos pblicos destinados
a aumentar a eficincia do servio pblico, e no perodo da ditadura militar instaurada em
1964. Apesar de no ser clientelista, o insulamento burocrtico criticvel porque se trata de
um Estado e um servio pblico voltados para si mesmos e no para atender os direitos do
cidado , criando-se uma burocracia isolada das demandas sociais.
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Referncias bibliogrficas
1) Sobre o conceito de repblica e o pensamento republicano, ver a coletnea de artigos
Pensar a Repblica organizada por N. Bignotto (Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2002).Ver tambm
os artigos publicados em Lua Nova- Revista de Cultura e Poltica n.51, 2000(So Paulo: Cedec).
2) Sobre patrimonialismo, ver de Max Weber Economia e Sociedade (Braslia, UnB).
3) Sobre clientelismo e corrupo, ver Dicionrio de Poltica (Braslia, UnB), organizado por
Norberto Bobbio).
4) Sobre o conceito de democracia, ver de R. Dahl, Sobre a Democracia (Braslia: UnB,2001).
5) Sobre a origem da idia de Estado, ver de Q. Skinner, El Nacmiento del Estado (Buenos
Aires: Editorial Gorla, 2003).Sobre o desenvolvimento histrico do Estado moderno, ver C. Tily,
Coero, Capital e Estados Europeus (So Paulo: Edusp,1996).
6) Sobre o imprio da lei (rule of law), ver o verbete correspondente em The Blackwell
Encyclopaedia of Political Thought , organizado por D. Miller et all (Oxford: Blackwell. 1987).
7) Sobre a noo de cidadania, ver os ensaios de T. H. Marshall em Cidadania, Classes Sociais
e Status (Rio de Janeiro: Zahar, 1967), o livro de R. Bendix, Construo Nacional e Cidadania
(So Paulo: Edusp, 1996) e Cidadania no Brasil: o Longo Caminho (Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 2001) de Jos Murilo de Carvalho.
8) Sobre os conceitos de cargo e cargo pblico, ver de M. Walzer, Esferas da Justia (So Paulo:
Martins Fontes, 2003), captulo 5.
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9) Acerca dos modos principais da relao entre Estado e sociedade no Brasil, ver o livro de
Edson Nunes Gramtica Poltica do Brasil: Clientelismo e Insulamento Burocrtico (Rio de
Janeiro: Zahar, 1999).
10) Sobre a prestao pblica de contas (Accountability ), ver o artigo de G. O'Donnell,
Accountability Horizontal e as Novas Poliarquias em Lua Nova- Revista de Cultura e
Poltica 44:27- 54, 1998; e tambm o de Anna Maria Campos, Accountability: Quando
Poderemos Traduzi-la para o Portugus, em Revista de Administrao Pblica 24 (2): 3050, 1990.
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