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EVOLUCIN Y DESEMPEO
Magdalena Bertino
Universidad de la Repblica, Uruguay
magda@iecon.ccee.edu.uy
Natalia Mario
Universidad de la Repblica, Uruguay
nataliam@iecon.ccee.edu.uy
Martina Querejeta
Universidad de la Repblica, Uruguay
mquerejeta@iecon.ccee.edu.uy
Milton Torrelli
Universidad de la Repblica, Uruguay
milton@iecon.ccee.edu.uy
Daniela Vzquez
Universidad de la Repblica, Uruguay
dvazquez@iecon.ccee.edu.uy
RESUMEN
El trabajo se integra con dos miradas interrelacionadas sobre la evolucin
del Estado Empresario uruguayo a lo largo de su siglo de existencia. En una,
se reconstruye en base a fuentes cualitativas dicha evolucin identificando
dos grandes etapas, coincidentes con los modelos de desarrollo por los
que transit el pas y gran parte del mundo a partir de los aos treinta.
Durante la primera el Estado aumenta progresivamente sus funciones y se
produce la expansin de las empresas pblicas. En la segunda, desde los
setenta, predominan polticas de corte neoliberal, se procura la reforma (o
privatizacin) de las empresas en pos de mayor eficiencia y rentabilidad.
Desde la otra perspectiva se analiza, en dilogo con dichas etapas, las series
construidas sobre diferentes variables del desempeo de las principales
empresas pblicas no financieras (empleo, produccin, productividad
laboral, participacin en el PIB y resultados financieros versus transferencias
netas con el gobierno).
Palabras clave: Empresas pblicas no financieras, Desempeo econmicoproductivo, Productividad laboral, Uruguay.
Revista de Gestin Pblica | Volumen II, Nmero 1 | Enero-Junio 2013 | issn 0719-1820
pp. 25-66
INTRODUCCIN
Ms all de los debates existentes en cuanto a los motivos y racionalidad
econmica de la intervencin del Estado en la economa o su justificacin,
este trabajo presenta evidencia sobre las caractersticas de dicha intervencin
en lo que respecta al accionar del Estado como empresario. Son muchas
las interrogantes pendientes al respecto, pero quiz la ms importante sea
la forma en que debe evaluarse la accin de las empresas pblicas en la
economa. La multiplicidad de objetivos perseguidos hace difcil evaluar
su gestin a travs de los criterios tradicionales de eficiencia utilizados para
las empresas privadas. Estos objetivos pueden clasificarse en econmicos,
sociales y poltico-estratgicos, y su prioridad se ha definido segn el
modelo econmico dominante y la coyuntura particular de cada perodo.
La evaluacin de las empresas pblicas puede abordarse desde tres
dimensiones complementarias: la primera refiere a la eficiencia en el
manejo de recursos, la segunda a la eficiencia en la consecucin de los
objetivos planteados y la tercera al grado de satisfaccin de los usuarios.
Esta investigacin se concentra fundamentalmente en la primera, dejando
planteada la necesidad de profundizar en las otras dos para lograr una
visin ms completa de la gestin y desempeo de estas empresas.
El trabajo se integra con dos miradas interrelacionadas sobre la evolucin
del Estado empresario uruguayo, con nfasis en las empresas pblicas no
financieras. La primera realiza una sntesis basada en fuentes cualitativas
sobre dicha evolucin identificando sus principales etapas, en la otra se
analiza el desempeo de las principales empresas pblicas no financieras
uruguayas, en dilogo con las etapas identificadas y con las transitadas por
la economa en su conjunto.
Por un lado, se reconstruye la evolucin del conjunto de empresas
pblicas uruguayas a lo largo de un siglo, desde 1911-1912 cuando se
crean o estatizan los tres grandes bancos pblicos y la primera empresa
pblica no financiera, hasta la actualidad. La exposicin se divide en
dos grandes etapas, coincidentes con los dos modelos de desarrollo por
los que transit el pas y, se podra afirmar, gran parte del mundo, a lo
largo del siglo pasado: 1) un modelo basado en el desarrollo industrial,
progresivamente dirigido por el Estado, en la construccin de Estados de
bienestar y la expansin de las funciones sociales y econmicas del Estado,
en el se inscribe la fundacin y la expansin de las empresas pblicas,
que llegara hasta inicios de la dcada setenta; y 2) un segundo modelo
que se caracteriza por la apertura econmica, la creciente globalizacin,
la desregulacin econmica y financiera, el avance del mercado sobre el
Estado y la reduccin de las funciones de ste. A nivel de las empresas
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1 Vale sealar que dentro de las principales empresas pblicas seguramente debera
incluirse en perspectiva histrica la Administracin Nacional de Puertos (ANP) y la
Administracin Nacional de Correos. No obstante, en el primer caso no se cuenta
con una serie de sus ingresos impidiendo as su tratamiento cuantitativo, y en el
segundo, se trata de un ente descentralizado del gobierno central solo desde 1997.
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APUNTES CONCEPTUALES
El estudio de las empresas pblicas abunda en indefiniciones, tanto en lo
que hace al concepto y sus lmites, como en lo que atae a la construccin
de un modelo terico para su estudio.
La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) ha denominado
empresa pblica a aquella organizacin que combina los distintos factores
de la produccin, es decir, desarrolla una actividad empresarial para generar
bienes o servicios, y cuya propiedad del capital y/o la administracin es
ejercida por el Estado. Estos bienes y servicios se venden en el mercado a
precios significativos, es decir que cubren al menos una buena porcin de
sus costos (CEPAL 1983, en Bellini y Rougier 2008).
Esta definicin enmarca sin dificultades a las grandes empresas pblicas
no financieras de Uruguay mencionadas previamente, que fueron fruto de
decisiones tomadas por el Estado. Asimismo, caben en esta definicin las
tres grandes empresas bancarias totalmente estatales desde 1912: Banco de
la Repblica Oriental del Uruguay (BROU), Banco de Seguros del Estado
(BSE) y Banco Hipotecario del Uruguay (BHU). Por otra parte, fueron
escasas en Uruguay, especialmente si comparamos con el caso argentino,
tanto las empresas mixtas como las empresas que pasaron a la administracin
del Estado por situaciones de quiebra o endeudamiento, limitndose stas
a algunos frigorficos y una textil. Tambin puede destacarse el caso muy
particular de la Compaa del Gas, que mientras estuvo bajo propiedad
estatal mantuvo sus funcionarios bajo la rbita del derecho privado.
Respecto a las dificultades para construir un modelo terico, stas se
derivan de la complejidad intrnseca de la empresa pblica, situada entre
el gobierno central proveedor de bienes pblicos y la empresa privada. A
su vez, casi todos los estudios del tema destacan su complejidad por ser un
mbito de conjuncin del juego poltico y el econmico (Milnitsky 2001).
Adems, enfrenta el desafo de entender al mercado en el cual se inserta
y al gobierno central que lo regula, controla e imprime objetivos de inters
econmico y social, enfrentando as objetivos de diversa ndole y muchas
veces cambiantes.
La multiplicidad de objetivos que tradicionalmente enfrentan las
empresas pblicas, hace que en muchos casos resulten contradictorios.
Millward (2005) destaca que las empresas pblicas fueron creadas para
cumplir con dos objetivos: 1) defender el inters pblico, asumir
compromisos ligados a asuntos econmicos, sociales y polticos fuera de
la esfera de lo comercial; y 2) alcanzar el punto de equilibrio financiero, lo
que implica que los ingresos de las empresas pblicas deberan alcanzar para
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cubrir todos los egresos. Incluye entre los ingresos las subvenciones porque
la meta financiera incluye explcitamente transferencias del gobierno para
cumplir con los objetivos no comerciales.
Es necesario realizar algunas precisiones respecto de este ltimo punto,
dado que resulta discutible la incorporacin de las subvenciones como
parte de los ingresos de las empresas, y ms en particular que los mismos
sean resultado de un ejercicio consciente y calculado por parte del gobierno
central. En el caso uruguayo, en general, no es claro el aporte econmico
del Estado a la consecucin de objetivos no comerciales, dado que existe
una serie de subsidios no explcitos exoneracin de impuestos por la va
de los hechos, asunciones de deudas por parte del gobierno central, deudas
entre empresas pblicas o con otros organismos estatales, entre otros que
habra que considerar de adoptar esta definicin.
En este marco, las empresas pblicas son un medio importante para la
consecucin de los objetivos de la poltica econmica gubernamental y
de las polticas pblicas en general. En concreto, el caso uruguayo, estas
empresas participan en varios frentes de la poltica econmica, lo que
acenta la dificultad de su anlisis. Sus tarifas tienen un rol importante
en materia de inflacin, as como de acceso a servicios bsicos a costos
accesibles, sus inversiones son parte de los programas de inversin pblica
de los gobiernos, su poltica salarial y de empleo impacta en la distribucin
del ingreso y en el mercado de trabajo, y sus resultados juegan en materia
fiscal de forma no despreciable.
Finalmente, dado el objetivo de este trabajo interesa destacar lo que
seala Millward respecto a que para estudiar la eficiencia de las empresas
pblicas no alcanza con observar lo sucedido con sus resultados, dado
que la posicin de monopolio y la supervisin, control y regulacin de
los gobiernos reducen su significacin como indicador. Hay que estudiar
tambin la utilizacin de los recursos para la produccin. Las medidas
tradicionalmente utilizadas para observar la eficiencia en la utilizacin de
recursos son la productividad laboral o la productividad total de los factores.
Lamentablemente, las limitaciones de informacin en cuanto al stock de
capital de las empresas pblicas no financieras imposibilita el estudio de
esta ltima en este trabajo, limitndose al estudio de la productividad
laboral.
ANTECEDENTES
En este apartado se mencionan solo los antecedentes, nacionales e
internacionales, ms relevantes en la elaboracin del presente trabajo.
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En primer lugar, tres trabajos previos realizados por este mismo equipo
de investigacin son antecedentes directos retomados en parte en este
artculo (Bertino et al. 2011, 2012a, 2012b). Por otro lado, se destacan
los estudios de Boneo (1973), Solari y Franco (1983) y Nahum (1993), en
tanto contribuyen a la comprensin del devenir histrico de las empresas
pblicas en Uruguay. Otros trabajos relevantes son: Piotti (1996),
Carracelas et al. (2006), Nahum et al. (2006) y Bertino et al. (2012d), que
brindan un anlisis de la evolucin de las principales empresas pblicas no
financieras nacionales (ANTEL, UTE, ANCAP y OSE, respectivamente).
Tambin debe mencionarse el trabajo de Narbondo (2012), donde se
estudian los cambios ocurridos en las empresas pblicas no financieras
durante los gobiernos del Frente Amplio desde 2005.
Entre los antecedentes internacionales utilizados se encuentran, por un
lado, estudios realizados para las economas europeas (y estadounidense)
como los de Comn y Daz Fuentes (2004) y Millward (2005) y, por otro,
trabajos como el de Del Campo y Winkler (1992), que se concentran en la
implementacin de las reformas de las empresas pblicas y sus resultados
en las economas latinoamericanas.
Cabe mencionar que no se encontraron antecedentes internacionales
de estudio de la evolucin del desempeo de empresas pblicas como el
aqu propuesto para perodos tan extensos, plantendose en general en la
literatura sobre el tema la no disponibilidad de series de largo plazo que
posibiliten anlisis de este tipo.
FUENTES DE INFORMACIN Y METODOLOGA
Las fuentes principales para la reconstruccin de la evolucin de las
empresas pblicas son las memorias y otras publicaciones de las empresas y
el Registro de Leyes y Decretos. Se usaron adems, otras fuentes secundarias
como Acevedo (1919-1936) y Rodrguez Lpez (1928).
Las fuentes de informacin para la reconstruccin de las series presentan
gran diversidad. Gran parte del esfuerzo realizado en este trabajo fue
dirigido a su anlisis crtico y a su compatibilizacin y estimacin en series
continuas.
Para las series de desempeo econmico-productivo (cantidades
producidas de los productos ms importantes, ingresos segn principales
productos y Valor Agregado Bruto), se utilizaron publicaciones de las
empresas, de organismos pblicos (Oficina de Planeamiento y Presupuesto,
OPP, y Banco Central del Uruguay, BCU), y del Instituto de Economa.
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Ao de
fundacin o
estatizacin
Sector de
actividad
Rgimen de competencia
Forma
Jurdica
BHU (Banco
Hipotecario del
Uruguay)
1892 mixta,
desde 1912
estatal
Prstamos
hipotecarios
Desde 1996 en
competencia
Ente
autnomo
BROU (Banco
de la Repblica
Oriental del
Uruguay)
1896
Banca
BSE (Banco
de Seguros del
Estado)
1911
Seguros
En general, en
competencia. Tuvo varios
mbitos de actividad
monoplica, incluso de
emisin de papel moneda.
Actualmente en
competencia. Antes tuvo
monopolio en algunos
tipos de seguros.
Ente
autnomo
Ente
autnomo
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Ao de
fundacin o
estatizacin
Sector productivo
- Actividad
Rgimen de
competencia
Forma Jurdica
UTE (Administracin
Nacional de Usinas
y Trasmisiones
Elctricas)
1912
Electricidad (y
telfonos desde
1931 hasta 1974)
Monopolio
(1997 cierta
liberalizacin
del sector)
Ente autnomo
Transporte fluvial
y martimo
En monopolio
y competencia,
dependiendo
del mbito de
actividad de
que se trate
Servicio
descentralizado
Refinera y
distribucin de
combustibles y
produccin de
cemento, alcoholes
y bebidas
Monopolio
de refinera de
combustibles
y competencia
en el resto
Ente autnomo
Transporte
ferroviario
En monopolio
Ente autnomo
Agua en todo el
pas y saneamiento
en el interior
En monopolio
Servicio
descentralizado
ANP (Administracin
Nacional de Puertos)
ANCAP
(Administracin
Nacional de
Combustibles, alcohol
y Portland)
1916
Administracin
del Puerto de
Montevideo
en monopolio.
1933 monopolio
sobre todos los
puertos del pas
1931
AFE (Administracin
de los Ferrocarriles del
Estado)
1948 (desde
1915 existen
unas pocas lneas
de Ferrocarriles
del Estado)
OSE (Administracin
de las Obras Sanitarias
del Estado)
1952
ANTEL
(Administracin
Nacional de
Telecomunicaciones)
1974
Telefona
Administracin
Nacional de Correos
Correspondencia y
logstica
ANV (Agencia
Nacional de Vivienda)
2008
Funcin: mejorar
el acceso a la
vivienda
Hereda el
monopolio
de UTE en
telefona
bsica. En
competencia
en telefona
celular
Monopolio
desde 1915,
desde 1996 en
competencia
Servicio
descentralizado
Servicio
descentralizado
Servicio
descentralizado
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Ao de
fundacin o
estatizacin
Caja Nacional
de Ahorro
Postal
1919 (desde
1942 ente
descentralizado)
Hasta
Sector
productivo Actividad
Rgimen de
competencia
1977
Funcin:
fomentar el
ahorro personal
En competencia
1978
Mercado de la
carne
Monopolio del
abasto de carne
a la ciudad de
Montevideo
Servicio
descentralizado
hasta 2006, luego
ente autnomo,
asociado a
empresa privada
con mayora
accionaria
Forma Jurdica
Servicio
descentralizado
hasta su pasaje al
BROU
Empresa fundada
y administrada
por el Estado,
con participacin
de gremiales
agropecuarias
Frigorfico
Nacional
1928
PLUNA
(Primeras
Lneas
Uruguayas de
Navegacin
Areas)
2012
Transporte
areo
INVE
(Instituto
Nacional de
Viviendas
Econmicas)
Durante mucho
tiempo con
monopolio para
vuelos internos
y competencia
en los
internacionales.
Hoy en
competencia en
ambos.
1938
1968
Funcin:
mejorar el
acceso a la
vivienda
En competencia
Servicio
descentralizado
ILPE
(Industrias
Loberas y
Pesqueras del
Estado)
19851991
Pesca y
manufacturera
Servicio
descentralizado
Frigorfico
del Cerro
(EFCSA)
Monopolio
en materia de
curtiembre de
pieles de lobos
marinos, en
competencia en
comercializacin
de pescado
1958-69
1980
Mercado de la
carne
En competencia
Frigorfico
Fray Bentos
1967
1983
Mercado de la
carne
En competencia
Comisin
Admin.
Industria
Textil
1968
1996
Sector Textil
En competencia
Compaa del
Gas
1970
1994
Produccin y
distribucin
de gas
En monopolio
Frigorfico
Melilla
1971
1981
Mercado de la
carne
En competencia
Empresa
intervenida por
el Estado
Empresa
adquirida por
el Estado y
privatizada en
1983
Empresa
administrada por
el Estado
Empresa
adquirida por el
Estado y luego
privatizada
Empresa
intervenida
por el Estado
y liquidada en
1981
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* Dada la trayectoria muy particular del IPL de AFE se excluye del grfico para una
mejor visualizacin.
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* Dada la trayectoria muy particular del IPL de AFE se excluye del grfico para una
mejor visualizacin.
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Empleo
Empleo
(ponderado)
IVF
general
IPL
general
1914-1930
455%
455%
447%
9%
1931-1945
172%
79%
985%
442%
1946-1959
292%
77%
256%
8%
1959-1972
24%
50%
-30%
-13%
Conductor
Ambas variables crecen de
forma significativa y casi
se compensan
Lidera aumento de IVF
Ambas variables crecen de
forma significativa y casi
se compensan
Ambas variables se
mueven en contra de IPL
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Empleo
Empleo
(ponderado)
IVF
general
IPL
general
1973-1989
-4%
-14%
45%
86%
1990-1999
-42%
-34%
-8%
89%
2000-2005
-20%
-31%
8%
43%
2006-2010
-1%
7%
14%
7%
Conductor
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9 Tngase presente que desde los setenta las empresas que contribuyen con una mayor
participacin en el VAB son: UTE, ANTEL y ANCAP, en ese orden aproximadamente.
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Fuente: Solari y Franco (1983), SCN 1965, Bertino y Tajam (1999), BCU
e IVF de las EPNF5 elaborado.
Este indicador es importante porque las EPNF5 son intensivas en capital,
por lo que si se estudian los activos fijos se las estar sobrevaluando y si se
analizan las ventas o el empleo se las estar subvaluando. En este ltimo
sentido, hasta fines de los sesenta el peso en el PIB de las EPNF5 era solo
levemente superior al peso de su empleo en la PEA, luego la diferencia no
para de crecer. Mientras en los cincuenta y sesenta para generar 4-5% del
PIB las EPNF5 utilizaban 3-4% de la PEA, en la ltima dcada utilizan
solo poco ms de 1% de la PEA para contribuir al PIB entre 8% y 10%.
Evolucin econmico-financiera de las EPNF5
Tanto los resultados (antes de trasferencias) de las EPNF5 como sus
transferencias al gobierno central fueron positivos al menos hasta mediados
del siglo XX y luego marcadamente desde los noventa (Grficos 6a y 6b).
No fue as durante el resto del perodo. Los resultados de las empresas
existentes tendieron a empeorar ya desde los cincuenta, al tiempo que
la inclusin de AFE y OSE acentu la necesidad de crecientes subsidios
directos.
Hasta fines de los aos veinte las contribuciones de las EPNF5
representaron 1% de los ingresos del gobierno central y hasta mediados
de los cuarenta entre 2% y 3%10. Desde entonces se transformaron en un
10 De sumarse los bancos pblicos (que aportaron casi el 65% del total de contribuciones
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costo para el gobierno central, sobre todo a raz de los crecientes dficit de
AFE11. En 1963 los subsidios directos eran algo ms de 10% de los ingresos
del gobierno central (y ms si se incluyen el resto de las empresas pblicas
no financieras existentes en ese momento, en general deficitarias). En los
noventa y durante los dos mil, las transferencias vuelven a ser positivas y
significativas para el erario pblico.
Ahora bien, la incidencia de AFE en los resultados y sobre todo en
las transferencias netas con el gobierno central de las EPNF5, hace
que se consideren dos escenarios: con y sin AFE. En el primer caso, las
trasferencias netas se vuelven negativas luego de la incorporacin de AFE
en 1948, y permanecieron as hasta que el progresivo desmantelamiento de
esta empresa desde fines de los ochenta le rest incidencia. En el segundo
caso, aunque no se cuenta con datos para los complejos aos sesenta, en
lneas generales puede decirse que las empresas pblicas no financieras
consideradas no fueron en ningn momento un costo significativo para
el fisco en trminos de subsidios directos12. Ello no desconoce que fueron
aos donde existieron otros tipos de subsidios a las empresas pblicas no
financieras, ocultos o de difcil visualizacin, o bien involuntarios, al
decir de Boneo (1973), como exoneraciones tributarias o emisin de deuda
pblica para cubrir dficit o para realizacin de inversiones.
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* Los resultados hasta 1946 son de balances contables de las empresas (criterio de lo
devengado). Desde 1973 son de sus Ejecuciones Financieras (criterio caja, incluye
costo total de las inversiones realizadas).
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15 Algo ms de medio punto del PIB durante las dos ltimas dcadas, y sumando los
resultados luego de transferencias el aporte neto total de las EPNF5 fue levemente
superior a un punto del PIB.
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Fuente: OPP.
Nuevamente en este perodo existieron momentos particulares de
necesidades fiscales donde se recurri a las empresas pblicas. As, incluso
en el marco de los difciles aos pos crisis de 1982, se solicit contribuciones
a ANP y ANCAP. Asimismo, las contribuciones de las EPNF5 fueron
crecientes aunque no muy elevadas en momentos en que se implementaba
un plan de estabilizacin al inicio de los noventa. Muy significativos y
crecientes fueron sus aportes durante la recesin de fines de los noventa
y durante la crisis de 2002. La situacin durante la crisis internacional
de 2008-2009 fue distinta, dado que las empresas pblicas no financieras
redujeron sus contribuciones y sus aportes totales (contribuciones ms el
resultado despus de ellas) fueron negativos, en buena medida debido a
que sus tarifas se gestionaron buscando no presionar sobre la inflacin,
principal escollo de la poltica econmica del momento. No obstante, en
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Recibido: 22-11-2012
Aceptacin de la versin final: 25-03-2013
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