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PBLICA EN MXICO
LOS DESAFOS
DE LA SEGURIDAD
PBLICA EN MXICO
PEDRO JOS PEALOZA
MARIO A. GARZA SALINAS
Coordinadores
Presentacin
MXICO, 2002
Consejo Editorial
UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA
Mtro. Enrique Gonzlez Torres
Rector
Mtro. Jos Ramn Ulloa Herrero
Vicerretor Acadmico
Lic. Araceli Tllez Trejo
Directora de Difusin Cultural
Dra. Carmen Bueno Castellanos
Directora del Departamento de Ciencias Sociales y Polticas
CONTENIDO
Presentacin
Marcial Rafael Macedo de la Concha
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Agradecimientos
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Introduccin
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PRESENTACIN
Significa un gran honor presentar este trabajo editorial como resultado del
esfuerzo conjunto de la Universidad Iberoamericana, el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y la
Procuradura General de la Repblica, que han reunido a diecisis especialistas en seguridad pblica, participacin ciudadana, derechos humanos y
prevencin del delito.
Los tiempos que vivimos exigen propuestas y anlisis rigurosos que
nos permitan profundizar en estos temas, que son parte insustituible de la
Agenda Nacional.
La transicin democrtica del pas debe verse como la oportunidad
para construir un nuevo entramado institucional, que consolide al Estado de
derecho. Oxigenar la discusin y el debate terico de la seguridad pblica no
slo es un ejercicio intelectual que dota de instrumentos metodolgicos y
analticos a los ciudadanos, es tambin la oportunidad para proponer opciones y alternativas de una actividad neurlgica de las obligaciones del Estado.
Esta obra es un aporte interinstitucional y multidisciplinario que pretende unificar criterios y aproximaciones para enriquecer las polticas pblicas.
Los artculos que conforman este texto representan la riqueza de la
pluralidad de la sociedad mexicana. Esta variedad de opiniones fortalece el
aliento democrtico de una sociedad que aspira a tener referencias documentadas, y que desde distintos frentes se abre paso para hacer valer sus
justas demandas, aspiraciones y propuestas a efecto de que los apliquen los
gobernantes. El resultado de estas aportaciones representa el binomio inseparable entre participacin ciudadana y programas gubernamentales, con
arraigo en las demandas colectivas.
El arte de gobernar tiene su matriz en la capacidad de saber escuchar, procesar y conducir el sentir popular.
La seguridad pblica, como concepto universal e integrador, abarca
multidimensionalmente el comportamiento de todas las variables de la so11
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PRESENTACIN
ciedad. Por ello, esta obra contiene puntos de vista que buscan aportar su
propia concepcin a un tema vasto como es la regulacin civilizada de la
convivencia entre los mexicanos.
Una de las ms antiguas aspiraciones de la humanidad ha sido resolver sus diferencias con tolerancia y dilogo, es decir, utilizando todos los
instrumentos civilizados, que coloquen al castigo y las penas como los ltimos recursos del Estado para enfrentar los diferendos.
La diversidad de los viejos y nuevos problemas trae a la palestra el
cuestionamiento respecto a las antiguas y a veces dogmticas recetas para
enfrentar al crimen. Los nuevos desafos de la sociedad contempornea,
globalizada e influenciada por las coordenadas internacionales, exigen audacia, decisin e inteligencia para elaborar nuevos cdigos de conducta en
el gobierno y en la sociedad civil.
Sera imperdonable que soslayramos esta magnfica oportunidad
que los vientos del cambio nos han proporcionado, para depurar los circuitos de la seguridad pblica y la procuracin de justicia, que haban sido
cooptados por la corrupcin, la ineficiencia y el abuso de poder que generan una pesada y oprobiosa impunidad que ofende al pueblo de Mxico.
Por nuestra parte, desde la Procuradura General de la Repblica,
hemos seguido puntualmente las instrucciones del Presidente Vicente Fox,
de hacer respetar el marco legal vigente y, con ello, recuperar el sentido
histrico del Ministerio Pblico, de ser el representante de la sociedad. A
partir de este concepto hemos aportado nuestro mejor esfuerzo para servir
a la Nacin, con espritu de equipo y de corresponsabilidad institucional.
Nuestro nimo se fortalece por el amplio respaldo y colaboracin de
extensos sectores de la poblacin que han percibido que esta Institucin no
slo es de buena fe, lo cual es en s un extraordinario avance, sino que
tambin hemos abierto puertas y ventanas para dar paso a un nuevo ambiente que ofrece certidumbre a quienes recurren a esta instancia pblica.
Por ello no dudamos en apoyar y presentar este proyecto editorial,
porque es coincidente con la visin integral de que se ha dotado a la Procuradura General de la Repblica.
El lector tiene en sus manos la suma de ideas y propuestas de un
grupo de analistas comprometidos con Mxico, convencidos que los desafos que enfrenta el pas slo pueden resolverse si sumamos esfuerzos de
todos los sectores de la sociedad.
Lic. Marcial Rafael Macedo de la Concha
Procurador General de la Repblica
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AGRADECIMIENTOS
Queremos aprovechar la ocasin y este espacio para testimoniar y reiterar
nuestro sincero agradecimiento y gratitud a las siguientes personas que
contribuyeron para la publicacin de esta obra, que sin su apoyo no hubiera
podido llevarse a cabo.
Al licenciado Marcial Rafael Macedo de la Concha, Procurador General de la Repblica, por acceder a presentar esta obra, as como por su
valioso apoyo, abierto y decidido en la elaboracin de este trabajo.
Al doctor Diego Valads, Director del Instituto de Investigaciones
Jurdicas de la UNAM, por su gran inters y compromiso en el tema e
importante apoyo en la conclusin de este trabajo.
A la doctora Carmen Bueno, Directora del Departamento de Ciencias Sociales y Polticas de la Universidad Iberoamericana, por acoger con
entusiasmo la idea e incluir a la UIA en este proyecto.
Al maestro ngel Gonzlez Morales y a Ernesto Ortega Reyes, Director y Subdirector de Publicaciones y Biblioteca de la PGR, respectivamente, que con su eficiente y profesional correccin contribuyeron en la
preparacin de esta obra.
Al seor Ricardo Hernndez, Asesor de la Direccin General de
Prevencin del Delito y Servicios a la Comunidad de la PGR, por sus diligentes atenciones que tuvo en todo momento en la realizacin de este
trabajo.
A Juan Rebollar, funcionario de la Direccin General de Prevencin
del Delito y Servicios a la Comunidad de la PGR, por su disposicin para
solucionar todos los aspectos de carcter tcnico que se necesitaron para
este trabajo.
Al licenciado Ral Mrquez, Jefe de Publicaciones del Instituto de
Investigaciones Jurdicas, por su profesionalismo y disposicin en la publicacin de esta obra.
Al maestro Vctor Uhthoff, por la realizacin de su obra para ilustrar
la portada.
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AGRADECIMIENTOS
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INTRODUCCIN
No basta con exigir orden para gobernar bien sino que hay que gobernar bien para lograr el nico orden que tiene sentido, no es el orden el
que refuerza la justicia, sino la justicia la que da su certeza al orden.
Albert Camus
Los tres desafos ms importantes de la agenda gubernamental hoy en da,
al inicio de este siglo, son: la creciente pobreza, la grave escasez de agua y
la seguridad pblica.
Esta obra trata el que muchos consideran el tema de temas: La
seguridad pblica. Sin embargo, es importante aclarar que la pobreza y la
falta de agua no son temas disasociados de la seguridad pblica, considerada hasta ahora tradicionalmente y con una visin lineal a la seguridad pblica como un fenmeno de naturaleza exclusivamente policiaca. La dimensin
y complejidad que sta ha alcanzado, aunada a las tendencias del incremento de los registros delictivos, hacen pensar que tienen carcter estructural y no slo coyuntural como se cree, con acciones simplemente
cortoplacistas. De ah la necesidad de reconceptualizar los mecanismos
para su atencin y tratamiento desde un enfoque multifactorial que incluya
aspectos relacionados con la cohesin social, desigualdad socioeconmica,
marginalidad, adicciones, desempleo, influencia negativa de los medios de
comunicacin, relajamiento de la disciplina social, infraestructura urbana
inadecuada, deficiencia de los servicios vitales, falta de alternativas culturales, artsticas y deportivas para los jvenes, falta de arraigo en su localidad y prdida del sentido de pertenencia. Por tanto, nuestra propuesta es
empezar por una retotalizacin y totalizacin seria y sistemtica en el diseo de las instituciones de seguridad pblica, as como las de procuracin e
imparticin de justicia.
El esfuerzo social que habr que realizar para lograr transformaciones cualitativas en materia de seguridad pblica tendr que incluir a los
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INTRODUCCIN
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INTRODUCCIN
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INTRODUCCIN
mejorar la seguridad pblica, e iniciar la construccin de un verdadero edificio institucional y cultural, que cuente con los andamiajes necesarios para
encontrar salidas a los complejos problemas que enfrentamos los mexicanos.
S, que nos permita vivir sin miedo a ser felices.
Los coordinadores
Pedro Jos Pealoza
Mario A. Garza Salinas
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INTRODUCCIN
No basta con exigir orden para gobernar bien sino que hay que gobernar bien para lograr el nico orden que tiene sentido, no es el orden el
que refuerza la justicia, sino la justicia la que da su certeza al orden.
Albert Camus
Los tres desafos ms importantes de la agenda gubernamental hoy en da,
al inicio de este siglo, son: la creciente pobreza, la grave escasez de agua y
la seguridad pblica.
Esta obra trata el que muchos consideran el tema de temas: La
seguridad pblica. Sin embargo, es importante aclarar que la pobreza y la
falta de agua no son temas disasociados de la seguridad pblica, considerada hasta ahora tradicionalmente y con una visin lineal a la seguridad pblica como un fenmeno de naturaleza exclusivamente policiaca. La dimensin
y complejidad que sta ha alcanzado, aunada a las tendencias del incremento de los registros delictivos, hacen pensar que tienen carcter estructural y no slo coyuntural como se cree, con acciones simplemente
cortoplacistas. De ah la necesidad de reconceptualizar los mecanismos
para su atencin y tratamiento desde un enfoque multifactorial que incluya
aspectos relacionados con la cohesin social, desigualdad socioeconmica,
marginalidad, adicciones, desempleo, influencia negativa de los medios de
comunicacin, relajamiento de la disciplina social, infraestructura urbana
inadecuada, deficiencia de los servicios vitales, falta de alternativas culturales, artsticas y deportivas para los jvenes, falta de arraigo en su localidad y prdida del sentido de pertenencia. Por tanto, nuestra propuesta es
empezar por una retotalizacin y totalizacin seria y sistemtica en el diseo de las instituciones de seguridad pblica, as como las de procuracin e
imparticin de justicia.
El esfuerzo social que habr que realizar para lograr transformaciones cualitativas en materia de seguridad pblica tendr que incluir a los
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INTRODUCCIN
mejorar la seguridad pblica, e iniciar la construccin de un verdadero edificio institucional y cultural, que cuente con los andamiajes necesarios para
encontrar salidas a los complejos problemas que enfrentamos los mexicanos.
S, que nos permita vivir sin miedo a ser felices.
Los coordinadores
Pedro Jos Pealoza
Mario A. Garza Salinas
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DERECHOS Y DERECHO
Una fuerte corriente de la filosofa poltica y jurdica que data de tiempo
atrs, pero que se ha revitalizado en nuestra poca, ha planteado insistentemente la necesidad de establecer un Estado de derecho que garantice el
orden y la paz en las relaciones de la vida en sociedad, el cual suele oponerse a una situacin de anarqua, de confusin y de inseguridad jurdica y
pblica.
El principio en que se fundamenta este tipo de Estado es el de legalidad, conforme al cual todos sus actos deben ajustarse a las leyes dictadas
por organismos legalmente constituidos. Esta expresin slo nos indica un
sentido estrictamente juridista de legalidad positiva, el cual supone una actitud de regularidad jurdica, pero no necesariamente el reconocimiento de
todos los derechos de los gobernados.
No basta la simple legalidad formal para que el gobierno del Estado
se justifique ticamente. La historia y la realidad actual nos ilustran numerosos casos de gobiernos autoritarios, totalitarios o de dictaduras ms o
menos perfectas que, con base en las leyes positivas o en estructuras e
instituciones pblicas diseadas desde y para el poder, han mantenido el
statu quo y cometido graves arbitrariedades o inclusive los peores crmenes y las ms dolorosas injusticias.
En una expresin ms elaborada y ms coherente, el Estado de derecho se manifiesta como una estructura constitucional y un conjunto de
procedimientos tendentes a asegurar el respeto de los derechos fundamentales de los ciudadanos y a evitar los excesos de poder. Este modelo poltico-social es, por lo menos, un paradigma, un ideal de sistema poltico y de
convivencia social. Slo cuando hay una participacin racional, bien culti19
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vada y libre de los ciudadanos para integrar los rganos representativos del
gobierno, y un constante recurso de stos a la base popular del consentimiento se puede construir una comunidad social y polticamente fundada
en la tica, como condicin esencial para la bsqueda del bien comn. En el
fondo, de lo que se trata es de reconocer la universalidad de los derechos
humanos y la necesidad de su consenso, para legitimar los actos de gobierno en un rgimen democrtico.
Entonces, el Estado de derecho no se agota en la mera legalidad
formal en la simple rule of law, sino que se apoya en una concepcin
tica de la poltica y del Derecho, es decir, en la consideracin del Derecho
Positivo al servicio de los valores jurdicos de la seguridad y de la justicia.
Pero estos valores, a su vez, estn relacionados con los valores morales de
la sociedad y orientados al bien supremo de la persona y a la realizacin
plena de sus fines existenciales.
Para poner en prctica estos valores, el Estado de derecho debe
convertirse en un Estado social y de justicia. Defensa de los derechos
humanos, subsidiariedad, solidaridad, justicia social, representacin y justicia expedita en los tribunales, seguridad pblica y jurdica, deben ser, entre
otros, imperativos de un genuino Estado de derecho, social y democrtico
de derecho, que no tendr substancia si no contiene el ingrediente propio de
la democracia liberal, a saber, libertad integral con responsabilidad.
Es una libertad que no se constituye exclusiva o principalmente por
las intenciones o por discursos. sa, la de los discursos, es una libertad
formada slo de aspiraciones. La verdadera libertad es la de los contenidos, la que se refiere a los actos conscientes y responsables de las personas, la que tiene que ver con las instituciones en las que los seres humanos
actan y se expresan a travs de las relaciones intersubjetivas. En suma, la
libertad supone conocimiento, racionalidad y voluntad de accin, de
interaccin y compromiso con el otro, con los otros, en el marco de las
instituciones aceptadas y respetadas por todos. Por buenos y amantes del
derecho que se suponga a los hombres afirma Kant (Metafsica de las
costumbres), la idea racional a priori de semejante estado implica la de
la falta de seguridad contra la violencia, antes de haberse reunido en pueblos, los pueblos del Estado y los Estados en una gran nacin, es decir,
antes de haberse constituido en un Estado jurdico.
La ley es la institucin social por excelencia; ella constituye el eje de
las relaciones sociales de las personas entre s y de stas con la autoridad.
Como instrumento formidable que es, la ley fortalece o debilita a la comu-
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SEGURIDAD Y JUSTICIA
La justicia es el indiscutible punto de referencia de la seguridad jurdica y
pblica, de tal manera que, a mi entender, existen solamente dos maneras
de visualizar el problema. Uno parte del modelo autoritario de gobierno que
desprecia la justicia, en el entendido de que el sistema poltico puede subsistir sin ella. Este tipo de gobierno puede solapar cierto estado de desorden
o de anarqua controlada (fuente inagotable de corrupcin) para producir
en la sociedad cierta ilusin de libertad plena. El otro es el sistema democrtico de derecho, en el que se acepta como un desafo permanente la
natural e inevitable tensin entre el respeto a los derechos humanos, por un
lado, y la garanta del orden pblico, por el otro, en un juego de reglas claras
que ofrece la menor cantidad de motivos de conflicto, pero capaz l mismo
de resolver el conflicto cuando se presenta, atendiendo siempre a los principios de legalidad racional, de justicia y de equidad.
La idea que anima el discurso sobre la seguridad del Estado, es decir
la necesidad de un orden jurdico justo, fuente tanto de la seguridad jurdica como de la seguridad pblica, exige la creacin de instituciones
pblicas suficientemente slidas, dotadas de la flexibilidad necesaria para
adaptarlas al dinamismo de los cambios sociales.
La seguridad jurdica, entendida como el sistema confiable en que
las normas claras que permiten dirimir las inevitables diferencias entre los
miembros de una comunidad son aceptadas por todos los gobernados y
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aplicadas imparcialmente por los gobernantes como instrumentos indispensables de la convivencia social pacfica, es un elemento insustituible del
bien comn.
Por su parte, la seguridad pblica constituye un aspecto esencial de
la seguridad integral del Estado, al cual le ha sido otorgado por la sociedad
fundante misma un poder de salvaguarda de los intereses de todas las
personas que integran dicha comunidad, y que recibe el nombre genrico
de poder de polica. Este es al decir de Daniel Herrendorf (El Poder de
Polica, C.N.D.H.) una forma de poder estatal dispuesto a limitar, por
va reglamentaria y sujeto a revisin judicial, determinados derechos subjetivos, con beneficio a la salubridad, a la seguridad y a la tica social.
Las limitaciones que impone el poder de polica a las libertades pblicas y a los derechos humanos no deben interpretarse, a la manera roussoniana, como un conjunto de cesiones de libertad individual que dan como
resultado la volont gnrale, esquema que ms se parece a un estado
demaggico y colectivista que a un verdadero Estado democrtico de derecho. Por el contrario, la voluntad general* que construye, respeta y defiende las instituciones justas y eficaces es la expresin misma de la libertad.
Cuando no se ha podido fortificar la justicia se ha justificado la fuerza. Poco importa entonces al poder que el orden sea justo, con tal que se
comprenda que lo justo es que haya orden. Lo dems no importa: el bien
comn, la justicia, la solidaridad, la verdad, la libertad; no hay que buscar lo
que no existe y que, por lo tanto, no se puede encontrar en ninguna parte.
Toda sociedad, todo ser humano tiene el derecho y cultiva la esperanza en el mantenimiento de un orden social, fundado en un orden moral
mnimo, estructurado por la sociedad, pero garantizado por el Estado. Ciertamente, no se trata de la ilusin de los finales felices en los que siempre se
destruye el mal e impera la justicia. Ya nadie cree en cuentos de hadas,
pero s se tiene el derecho a desear y a exigirle al gobierno, a travs de las
instituciones del Estado, que cumpla los propsitos para los cuales han sido
creadas: la preservacin del orden sustentado en la ley justa y en su aplicacin eficaz.
Cuando no existe certidumbre entre los gobernados respecto a la
capacidad del gobernante para corregir los actos de desestabilizacin y de
* Actualmente hay tendencia a interpretar la voluntad general como inters general,
pero siempre quedar un espacio para la arbitrariedad en aras del inters general o de la
interpretacin subjetiva de lo que esto significa.
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violencia, sean por efecto del delito ordinario o de la delincuencia organizada, aparecen la anarqua, el caos y sobre todo la desmoralizacin. Se pierde
entonces la fe y el respeto hacia las instituciones pblicas, instituciones que
no siempre responden a las necesidades y aspiraciones de la comunidad,
porque han sido diseadas para proteger los intereses del poder. Las consecuencias no deseadas de un estado de incertidumbre y de anarqua pueden ser las de la reaccin, violenta muchas veces, de las vctimas de la
injusticia.
Uno de los principales derechos que la autoridad pblica debe garantizar al gobernado es el de la seguridad en la libertad. El derecho a la
vida, a la integridad, a la propiedad, a la honra, a la expresin y manifestacin de las ideas, al trnsito, al descanso, estn estrechamente vinculadas
con el derecho a la seguridad, tanto jurdica como pblica. Si el gobierno no
garantiza a los habitantes la proteccin de todos sus derechos relativos, los
ciudadanos acabarn por defenderse del gobierno. Inevitablemente, aparece tambin, en la comunidad, la tentacin de optar por un gobierno autoritario y represor, que sea capaz de garantizar la seguridad y la paz (as sea
negativa) aun a costa de su libertad. Por el contrario, un gobierno capaz de
entender su misin, como promotor y garante del bien comn, se constituye
en autoridad democrtica que se reconoce obligada a vigilar sus acciones,
ms que los de los ciudadanos y a corregir su conducta antes que pretender
controlar la de los gobernados. Quien no puede corregir la conducta de los
ciudadanos dice Toms Moro (Utopa), sino suprimindoles las comodidades de la vida, debe confesar que no puede gobernar a hombres libres.
Solamente hay algo peor que la incapacidad de un gobierno para
brindar seguridad y justicia a los gobernados, la impunidad del delito y junto
con l, y an ms grave, la complicidad en el crimen. Si la impunidad suma
injusticia a la injusticia la complicidad de quien tiene a su cargo la seguridad
de la comunidad y la imparticin de justicia es una inimaginable traicin a la
confianza depositada por los ciudadanos, que no es sino el anhelo individual
y social de la subsistencia de mnimos jurdicos y morales para la supervivencia del orden social.
En conclusin, es urgente revalorar, desde la sociedad misma, los
fundamentos ticos del sistema educativo y las estructuras de derecho que
la sostienen, as como las convicciones sociales y polticas. Debe empezarse por replantear la tica poltica, para que desde lo ms alto de las instituciones pblicas se d vigencia a los derechos humanos y, con ellos, al
autntico Estado de derecho.
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HACIA EL FUTURO
El anlisis jurdico-circunstancial es esencial en un proceso de transicin de
un sistema poltico autoritario a un Estado democrtico de derecho del
respeto a los derechos humanos.
Es conveniente destacar que en las bases jurdicas de la unificacin
econmico-poltica de Europa actual existen disposiciones que exigen a los
pases miembros no solamente suscribir los convenios europeos en materia
de respeto y defensa de los derechos humanos, sino fundamentalmente
comprobar su aplicacin en la vida pblica.
La cultura del Estado democrtico de derecho va de la mano con la
cultura de los derechos humanos. No habr reforma del Estado que valga
si al mismo tiempo que se modifican las leyes (no slo las electorales) no
existe una reforma educativa (y cultural) de fondo, que incluya en sus
contenidos aspectos formativos en materia de derechos humanos y de Estado democrtico de derecho.
Tampoco se puede aspirar a proponer un autntico sistema democrtico, respetuoso de los derechos humanos, si no se tiene una slida base
de principios tico-axiolgicos. El respeto a los derechos humanos constituye, ante todo, una actitud moral frente al ser humano concreto y frente a
sus circunstancias sociales.
El deterioro de los valores cvicos y morales en el sistema educativo
mexicano durante 71 aos ha impedido, en gran medida, la transicin hacia
niveles superiores de vida y de convivencia entre los mexicanos, por carecer stos de un referente superior, capaz de impulsar el cambio como un
motor espiritual de la sociedad.
Entre los principales obstculos para caminar hacia una cultura de
respeto a los derechos humanos estn los siguientes:
Corrupcin. No puede haber un confiable sistema de proteccin y
defensa de los derechos humanos en una sociedad mediatizada por
el tener y el poder. No es lo mismo, sin embargo, la corrupcin de las
instituciones, que la corrupcin en las instituciones. En este ltimo
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caso la corrupcin es corregible, en la medida en la que no han destruido las instituciones de la Repblica.
Lentitud en la imparticin de la justicia. En el lenguaje de
los derechos humanos existe una mxima que dice: Justicia retardada es justicia denegada. Es verdad que el Ministerio Pblico y los
jueces no actan con la eficacia exigible por la justicia, pero tambin
es cierto que las instituciones creadas para la defensa de los derechos humanos han disminuido los niveles de rezago existentes antes
de su creacin. Al da de hoy, la mayor cantidad de denuncias y
quejas ante los ombudsman, tienen que ver con la exasperante lentitud (inducida en muchas ocasiones por la corrupcin) de los aparatos de justicia de nuestro pas.
Impunidad. Es un hecho que se deriva, necesariamente, de los
dos anteriores.
Anarqua y corrupcin en el sistema penitenciario. El hacinamiento, el autogobierno (lase mafias) y la indebida mezcolanza
de internos, en la mayora de las crceles mexicanas, son causa de
graves violaciones a los derechos humanos. En la mayora de las
prisiones no hay distincin entre procesados con sentenciados, delincuentes peligrosos con no peligrosos, delincuentes (y presuntos) del
fuero comn con delincuentes del fuero federal. Esto genera explotacin de unos internos por otros, trfico de drogas, de alcohol y de
influencias.
Deficiente sistema de defensora de oficio. El Ministerio Pblico y el defensor de oficio no estn en igualdad de condiciones:
generalmente el Ministerio Pblico gana tres veces ms que el defensor de oficio. ste no tiene un lugar digno para trabajar, ni secretaria, ni escritorio, ni mquina de escribir, ni acceso a los peritajes y
otros elementos necesarios para realizar una buena defensa.
El concepto de presuncin de inocencia es un principio garante de los derechos humanos. Hasta que un juez o una instancia
superior no haya dictado sentencia condenatoria ningn ciudadano,
funcionario pblico o medio de informacin debe condenar a priori
a un procesado.
Inexistente o muy deficiente legislacin en lo que se refiere
a la responsabilidad objetiva del Estado, tanto en materia penal como en servicios pblicos. En el mbito penal an no existe la
norma que obligue al Estado a reparar el dao en caso de haberse
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Contra los abusos de los medios de informacin, no existen instrumentos adecuados de defensa de los ciudadanos. Desde
un cdigo de tica adoptado libremente por los medios, hasta una ley
que los rija, deben existir instrumentos vlidos frente a la calumnia,
la mentira o el escndalo.
La inseguridad pblica es, per se, violatoria al derecho humano de una vida social pacfica, segura y ordenada. Slo una
reforma integral al sistema de seguridad pblica local o nacional podr rendir frutos frente a una delincuencia cada vez mejor organizada y ms peligrosa.
El sistema de designacin del ombudsman es an deficiente. No obstante, hemos tenido buena fortuna en el nombramiento de
los presidentes de Comisiones de Derechos Humanos (nacional y
del D. F.), muchas entidades federativas no han tenido la misma
suerte.
La seguridad jurdica, es decir la regla de certidumbre en los
conflictos entre particulares, o entre particulares y el Estado, es tambin un derecho que las leyes deben tutelar ms eficazmente .
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LA SEGURIDAD PERDIDA
La criminalidad aniquila muchos anhelos, convierte muchos sueos en una
srdida pesadilla, destruye muchas esperanzas, ciega muchas luces, erosiona
los fundamentos mismos de la convivencia civilizada. Aunque no nos afecte personalmente, el puro temor que provoca influye desfavorablemente en
nuestra calidad de vida.
Atnitos, indignados, impotentes y temerosos, la vimos crecer vertiginosamente a finales del siglo XX. Aquella ciudad en la que se poda caminar tranquilamente a solas casi por cualquier rumbo y a altas horas de la
noche fue sustituida por una urbe donde la violencia extrema es cotidiana.
En el lustro final del siglo XX observa el criminlogo Rafael Ruiz
Harrell, en su estudio Justicia y seguridad pblica en el Distrito Federal (diagnstico, factores, sugerencias) la poblacin de la Ciudad de
Mxico no tuvo duda en su eleccin: el gran problema, la circunstancia que
mereca el cuidado ms decidido y apremiante, era la inseguridad pblica.
En el mismo lapso la pobreza se multiplic dolorosamente, se agudiz la
inequidad en la distribucin del ingreso, aument la contaminacin y se
perdieron espacios ganados al racismo y al sexismo, pero ninguna de estas
circunstancias capt la atencin pblica en el mismo grado que la seguridad perdida.
De 1950 a 1993 la delincuencia haba crecido 3 por ciento anual,
mientras que de 1993 a 1997 aument 16 por ciento al ao. Jams se haba
visto por cuatro aos consecutivos un crecimiento tan alto. Por primera vez
la multiplicacin de los delitos era mayor que la de la poblacin, por lo que
la proporcin de personas vctimas de un delito result cada vez ms grande.
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se lleven a cabo, inmediatamente, evaluaciones y pruebas balsticas idneas en chalecos muestra de cada uno de los lotes con
que cuenta la Secretara de Seguridad Pblica a fin de sustituir
los que no ofrezcan adecuada proteccin;
se realice, de inmediato, un estudio para determinar el grado de
proteccin que necesita cada uno de los agrupamientos policiacos
de la Secretara de acuerdo con las condiciones de riesgo que
enfrentan en el cumplimiento de sus funciones, y
se realicen, con la brevedad posible, con base en ese estudio, las
licitaciones correspondientes para adquirir chalecos antibalas que
permitan a cada polica cumplir sus funciones con el menor riesgo posible. En dichas licitaciones deber exigirse, por lo menos,
la certificacin que acredite que se llevaron a cabo pruebas especficas en las mismas condiciones en las que un polica puede ser baleado para cada uno de los niveles de proteccin que
se requieran y una garanta que ampare cualquier falla.
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contemos con policas preventiva y judicial y Ministerio Pblico de calidad profesional aceptable, cuyas tareas estn sujetas a supervisin y control estrictos.
No s de una sola buena polica en el mundo cuyos miembros no
hayan egresado de una autntica carrera policial. Por autntica carrera
policial ha de entenderse no unos cursos de unas cuantas semanas, sino la
equivalente a una licenciatura universitaria con duracin de varios aos, la
cual, al finalizar, los egresados encuentren una situacin laboral atractiva,
acorde con la alta responsabilidad a su cargo: salarios verdaderamente
remuneradores (por lo pronto, la situacin, hoy desfavorable de los policas
preventivos, debe igualarse a la de los judiciales), amplias prestaciones,
estmulos econmicos a la eficiencia y medidas de proteccin social efectiva a los agentes y sus familiares.
La capacidad de los agentes del Ministerio Pblico tambin deja mucho que desear. Los encargados de perseguir los delitos no slo deben ser
abogados, sino detectives eficaces a cuyo mando est efectivamente la Polica Judicial. De otro modo es impensable que puedan cumplir con su tarea.
Desde luego, adems de prevenir y de perseguir los delitos debe
auxiliarse a los damnificados por la criminalidad. Pocas situaciones hay tan
injustas y tan amargas como ser vctima de un delito, sobre todo cuando
ste deja secuelas graves. Nada puede borrar la conducta delictuosa y la
lesin consecuente del bien jurdico, pero los efectos perniciosos pueden
aliviarse. Ese es el objetivo de la desatendida propuesta de la Comisin de
Derechos Humanos del Distrito Federal, de crear un Centro de Atencin a
Vctimas de Delito, cuya finalidad sera la prestacin del servicio de asistencia a los afectados de escasos recursos por un delito del fuero comn.
Se sabe que las normas jurdicas que regulan la reparacin del dao
resultan inoperantes cuando el delincuente o la persona obligada a tal reparacin son insolventes, lo cual ocurre con frecuencia. Cuando, adems, la
vctima padece a su vez una condicin econmica difcil las consecuencias
del delito son mucho ms gravosas.
El patrimonio del Centro se integrara con:
a) la partida que se le asignara en el Presupuesto de Egresos;
b) las sumas que se obtuvieran por el pago de multas impuestas por
el Ministerio Pblico y las autoridades judiciales penales;
c) los importes de la reparacin del dao no cobrados por el beneficiario;
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d) las cantidades que se recuperaran al actuar el Centro como acreedor subrogante de los derechos de las vctimas;
e) las aportaciones de instituciones e individuos, y
f) los rendimientos que el Centro obtuviera de sus inversiones.
En un primer momento, el Centro cubrira los gastos por servicios
mdicos y hospitalarios resultantes con motivo del delito, los vveres de las
vctimas y los servicios funerarios. Tambin dara asesora jurdica. Los
otros aspectos de la reparacin del dao se cubriran al causar ejecutoria la
sentencia.
TELN
... enterrada y resucitada cada da, convivida en calles, plazas, autobuses,
taxis, cines, teatros, bares, hoteles, palomares, catacumbas ... la ciudad que
nos suea a todos y que todos hacemos y deshacemos y rehacemos mientras soamos, la ciudad que todos soamos y que cambia sin cesar mientras la soamos, la ciudad que despierta cada cien aos y se mira en el
espejo de una palabra y no se reconoce y otra vez se echa a dormir,
escribi Octavio Paz. No renunciemos a rescatar nuestra ciudad de manos
de la delincuencia porque esa renuncia equivaldra a aceptar la degradacin definitiva del lugar insustituible en el que se nos manifiesta la vida.
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PRESENTACIN
El tema de la seguridad pblica en nuestra ciudad, en los ltimos aos, se
ha gestado como la principal demanda de los habitantes debido a que afecta directamente los derechos fundamentales del individuo o su percepcin
de inseguridad. Ante ello, considero que la solucin no debe caracterizarse
nicamente por el debate crtico sobre la eficacia y probidad de las instituciones y servidores pblicos encargados de los sistemas de seguridad pblica y procuracin de justicia, sino que tambin deben promoverse debates
propositivos que aporten elementos de valoracin que permitan alcanzar el
fin de garantizar el libre ejercicio de los derechos de los individuos.
Recientemente hemos visto que se ha utilizado al sistema de procuracin de justicia penal como el recurso principal en la atencin a los problemas de inseguridad. Sin embargo, es necesario recordar que dicho sistema
en un Estado democrtico de derecho tiene la finalidad de limitar el ejercicio punitivo del poder pblico y eliminar la venganza privada, es decir, garantizar los derechos fundamentales del individuo frente a las acciones que
el poder pblico realiza para sancionar los delitos, as como para establecer
mecanismos que eviten que un particular reaccione de manera ilegal ante
una conducta que afecte sus derechos.
La idea fundamental de este ensayo consiste en sostener que es
conveniente analizar la nueva conceptualizacin del poder desde la perspectiva terica de un Estado democrtico de derecho, principalmente en
uno de los temas que ms preocupa a la sociedad mexicana: la seguridad
pblica y su relacin con el sistema de procuracin de justicia penal.
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SINTITUL-4
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Por lo cual se realizar una breve consideracin respecto a la finalidad de establecer los mecanismos viables que enfrenten las necesidades
sociales que se estn presentando en instituciones como la Defensora de
Oficio y los Servicios Periciales, las cuales deben adecuar su actuacin al
principio de garantismo penal.
En este contexto, los rganos constitucionales autnomos, desde
nuestro punto de vista, parece que rompen con el principio tradicional de la
divisin del poder. Sin embargo, una nueva concepcin del poder acepta la
existencia de estos rganos con base en el equilibrio constitucional. Para
ello, debe considerarse su definicin, naturaleza jurdica, justificacin y caractersticas.
Por tanto, en un rgimen democrtico se colocan los derechos del
individuo como fuente legitimadora del ejercicio del poder pblico, con base
en los principios de legalidad, intervencin mnima, subsidiariedad y razn
ltima, entre otros, que garanticen su salvaguarda frente a intereses abstractos y difusos que vulneran el Estado de derecho.
Por ello, en un gobierno que se define como democrtico no se justifica que para atender los problemas sociales se utilice al sistema penal
como uno de los ejes fundamentales de las polticas de seguridad, antes
bien, es necesario analizar si el Estado, en todos sus mbitos de actuacin,
legislativa, ejecutiva y judicial (especial atencin merece el aparato policial,
tanto preventivo como judicial) se garantizan los derechos fundamentales de las personas.
ANTECEDENTES
La teora clsica de la divisin de poderes obedeci a la necesidad de
limitar el poder omnmodo de los reyes. Hoy, al comienzo del siglo XXI,
sta sigue vigente, toda vez que evita la concentracin de poder en manos
de uno o de muy pocos centros dominantes.
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Citado por Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 31a. ed., Mxico,
Porra, 1997, p. 23.
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LOS RGANOS
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DEFINICIN
Los rganos autnomos constitucionales son los inmediatos y fundamentales establecidos en la Constitucin y que no se adscriben a ninguno de los
poderes tradicionales del Estado. Son rganos de equilibrio constitucional y
poltico cuyos criterios de actuacin son preservar la organizacin y el funcionamiento constitucional.
Debido a su aparicin reciente an existen dudas en torno al lugar
que deben ocupar en el Derecho Pblico. Si partimos de la teora clsica de
la existencia de tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, dicha postura ha evolucionado y la clasificacin no se aplica para todos los rganos de
gobierno, puesto que no todos estn en esa clasificacin.
Al crearse estos rganos se dice que estamos ante un rgano constitucional autnomo, ste no pertenece a ninguno de los poderes existentes
y se le otorga autonoma orgnica y funcional.
3
Crdenas Garca, Jaime et al., Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
11a. ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1997, t. 1, p. 501.
SINTITUL-4
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JUSTIFICACIN
La realidad impone la necesidad de crear nuevos rganos capaces de disminuir la ascendencia de alguno de los poderes clsicos. Su creacin no
obedece a un capricho, sino que est determinada por las caractersticas
con que transcurre la vida poltica de los pases democrticos. Hacen falta
rganos que vigilen y que controlen las acciones del poder.
En este sentido se considera que los rganos constitucionales autnomos en algunas funciones pblicas son la va tendente a fiscalizar, transparentar y democratizar la vida poltica en un Estado de derecho.
Las crticas a los rganos constitucionales autnomos son generadas por su carcter tcnico y la relativa ausencia de legitimidad democrtica. Crticas que tambin suelen vertirse sobre la mayora de los poderes
jurisdiccionales del mundo.
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LOS RGANOS
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La legitimidad de los rganos constitucionales autnomos se produce al adoptar sus decisiones conforme a principios constitucional-democrticos. Por tanto, si se conducen en la vida pblica con transparencia y
apego a su independencia resultante de una Constitucin democrtica no
hay duda que su legitimidad estar garantizada.
DERECHO COMPARADO
Con la finalidad de aportar algunos ejemplos comparativos es necesario
realizar un repaso breve de los rganos constitucionales autnomos en Europa, Amrica del Norte y Amrica Latina.
EUROPA
Estos rganos autnomos constitucionales tienen su origen en el siglo XIX,
principalmente en los pases europeos el ms importante ha sido el Tribunal Constitucional, y tienen por finalidad controlar los poderes tradicionales por la fuerte presencia que los partidos polticos tienen en el gobierno y
el parlamento.
En la doctrina jurdica italiana la nocin de rgano constitucional
autnomo reviste importancia en los aos treinta y cuarenta, cuando los
profesores de Derecho estudian las nuevas funciones estatales de direccin poltica (entre ellas, se engloba a gran nmero de rganos colocados
en el vrtice del Estado y que no son siempre tradicionales).
En Espaa, adems del antecedente de la Constitucin de la Segunda Repblica de 1931, que admitan como rgano constitucional al Tribunal
de Cuentas, la actual Constitucin reconoce ciertos rganos de relevancia
constitucional como el Tribunal de Cuentas, el Consejo del Estado; el Consejo Econmico Social, el Consejo General del Poder Judicial, y la Corona
misma, entre otros.
SINTITUL-4
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de poner en duda la evolucin de ciertos rganos necesarios para el funcionamiento institucional que han adquirido caractersticas de rganos autnomos como el caso de la Reserva Federal.
AMRICA LATINA
Algunos pases latinoamericanos reconocen los rganos constitucionales
autnomos, como Guatemala, que tiene un Tribunal Constitucional ajeno al
Poder Judicial. Existen en nuestro entorno verdaderos casos paradigmticos,
como la jurisdiccin electoral especializada de Costa Rica; la Contralora
de Chile, en Uruguay, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal de Cuentas y la Corte Electoral que, como dice un jurista de ese pas,
los tres son rganos jerarcas de la persona jurdica del Estado.
Es necesario destacar que en los pases latinoamericanos su creacin se caracteriza por las siguientes directrices:
Tendencia constitucional a establecer estos rganos autnomos.
Diferentes grados en la concepcin de autonoma.
Ausencia sobre la especificacin de cules y cuntos deben ser los
rganos constitucionales autnomos.
No se precisan homogneamente los principios o caractersticas que
deben tener en un Estado de derecho democrtico, y
Carencia de una definicin constitucional y poltica respecto a su
ubicacin en la teora de la divisin de poderes y en su relacin con
otros entes jurdicos.
MXICO
En el artculo 3o. nuestra Constitucin reconoce como rganos autnomos
a la Universidad Nacional Autnoma de Mxico; en l, en junio 9 de 1980,
se eleva a rango constitucional su autonoma. La exposicin de motivos
sobre la autonoma universitaria menciona que sta es una institucin familiar a la nacin mexicana y debe ser un compromiso permanente del Estado
respetar irrestrictamente la autonoma para que las instituciones de cultura
superior se organicen, administren y funcionen libremente.4
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Ibidem, p. 29.
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En 1993 se elev a rango constitucional, en el artculo 28, la existencia de un banco central autnomo en el ejercicio de sus funciones y en su
administracin cuyo objetivo prioritario es procurar la estabilidad del poder
adquisitivo de la moneda nacional; esto signific un importante paso adelante en el camino de la reforma y modernizacin del Estado mexicano.
Tambin en 1993, en el artculo 41 constitucional, se estableci el
Instituto Federal Electoral como rgano constitucional autnomo, dotado
de personalidad jurdica y patrimonio propio, independiente en sus decisiones de los otros poderes. Los principios rectores que deben regir este rgano son: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad en los
procesos electorales.5
La reforma ms reciente a la Constitucin en nuestro pas, respecto
de rganos autnomos, fue la de 1999, cuando se cre la Comisin Nacional de Derechos Humanos como rgano constitucional con autonoma de
gestin y presupuestaria, personalidad jurdica y patrimonio propios. Su inters es velar por que no se violenten los derechos humanos y que las
actuaciones de las autoridades sean apegadas a derecho. Evidentemente,
stos no son todos los rganos constitucionales autnomos en el derecho
latinoamericano, y no todos son realmente independientes de los rganos
tradicionales del Estado o de otros intereses.
DE
DEFENSORA DE OFICIO
Partir de los presupuestos garantistas del Derecho Penal exige la revisin
del sistema normativo para hacerlo congruente con los postulados que re5
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Ibidem, p. 501.
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SERVICIOS PERICIALES
Tradicionalmente ha sido poco cuestionado el hecho que la prestacin de
los servicios periciales por parte del Estado en materia penal se encuentren
adscritos a la institucin del Ministerio Pblico, el cual tiene la responsabilidad social de sustentar la acusacin pblica con elementos que proporcionan los conocimientos especializados de las ciencias. Sin menoscabo de
que quien est sujeto a procedimiento penal contrate los servicios periciales
particulares, sin embargo, dicha situacin se enfrenta a diversos principios
democrticos, como han quedado expuestos, con ciertas peculiaridades en
el mbito de la defensora de oficio.
Los servicios periciales son conocimientos tcnicos especializados
que no deben subordinarse a inters alguno, ya sea de la acusacin o de la
defensa; sin embargo, el hecho de estar dentro de la esfera administrativa
de alguno de los actores del juicio penal desnaturalizan la autonoma, independencia, imparcialidad y objetividad que debe prevalecer en ellos.
No se dice en estas lneas que por el hecho de colocarse bajo el
mbito de atribuciones administrativas implique una subordinacin tcnica
o prejuzgue el desempeo de un profesional, sino que lo coloca en una
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LOS RGANOS
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situacin de riesgo sobre la veracidad de sus afirmaciones, las cuales deben basarse en conocimientos empricamente verificables y sustentadas en
un razonamiento cientfico.
Aunado al hecho de que no todos los individuos tienen posibilidades
de contratar los servicios profesionales para una prueba pericial o para
refutar su formacin.
Con frecuencia los resultados de dichos peritajes determinan la inocencia o la culpabilidad y el sentido y cuantificacin de la pena, es por ello
de la trascendencia de sus efectos en los derechos de un individuo sujeto a
procedimiento penal.
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MEDIOS DE COMUNICACIN
Y COBERTURA DEL DELITO
Ral Fraga Jurez
EL GRAN TELN DE FONDO
Confinada durante dcadas a las pginas interiores de los diarios, aprisionada por la llamada seccin policaca o de nota roja, y casi ausente del
cuadrante radiofnico y de la pantalla televisiva, la informacin y cobertura
periodstica sobre la delincuencia en Mxico comenz a recolocarse hacia
finales de la dcada de 1980 hasta lograr, un sexenio despus en un giro
sorprendente, revelador y preocupante, asaltar materialmente los encabezados de las primeras planas de la prensa y los principales espacios
noticiosos y de opinin de la radio y la televisin mexicanas, y apuntalarse,
irremediablemente, como el tema de temas, al convertirse en el asunto de
mayor preocupacin para millones de personas.
Pero no se trat de un hecho fortuito, fue producto de las notables
transformaciones registradas en los ltimos lustros en todos los rdenes de
la vida nacional (econmico, poltico, social, cultural y comunicacional) y en
el proceso de reforma integral del Estado mexicano, que paulatinamente
comenzaran a desdibujar el ancestral modelo de gobernabilidad autoritaria
(cuna de la corrupcin, la impunidad y la ilegalidad solapada desde diversas
esferas del poder pblico) y a impulsar, como necesaria y novedosa propuesta, la creacin de un estilo de gobernabilidad democrtica sustentada
en el Estado de derecho.
La gobernabilidad autoritaria se sirve y va de la mano de un sistemtico quebranto del marco legal y en algunos casos hasta del constitucional, mientras que la gobernabilidad democrtica postula procedimientos
fundamentados en las leyes y los consensos. La consolidacin de la corrupcin, la impunidad y la aparicin de poderosos grupos de inters dentro
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de las estructuras de la seguridad pblica en Mxico fue parte de un fenmeno identificado por algunos analistas como un virtual proceso de
gangsterizacin de alto impacto para el Estado mexicano.
Eran los tiempos en que el manejo de los hilos que controlaban los
stanos del poder los acaparaba el aparato estatal mismo, sin permitir el
mnimo resquicio a la coparticipacin vigilante de los medios de comunicacin ni de la ciudadana. Fue tambin la poca en que dentro de las corporaciones de seguridad se amalgamaron los ms dismiles intereses, personales
y de grupo, para sustentar la constitucin de verdaderas mafias policiacas
dotadas de amplio poder fctico.
Entre los casos delictivos del largo periodo de la delincuencia comn
que ms llamaron la atencin de los medios de comunicacin en el Mxico
del siglo XX destacaron: el asesinato de Len Trotsky (20-VIII-1940), las
mujeres que mat e inhum clandestinamente Goyo Crdenas (1942), el
homicidio de los hermanos ngel y Miguel Villar Lledas (23-VIII-1945), el
secuestro de Fernando Bohigas (4-X-1945), la demencial crueldad del homicida Higinio El Peln Sobera de la Flor (1952) y Las Poquianchis en
los aos 60.
El prolongado proceso acumulativo de deterioro y la creciente vulnerabilidad de las instituciones de nuestro pas se corroborara en los aos
80 cuando, frente a los desafos generados en el cambiante escenario mundial y nacional, se dio paso a la violenta irrupcin de la criminalidad organizada en la geografa nacional.
Paradjicamente en Mxico no exista entonces una conceptualizacin moderna de la seguridad pblica que permitiera valorar a sta como lo
que es en esencia: una razn de Estado, por lo que no alcanzaba a visualizarse
el rol estratgico que la seguridad pblica tiene para nuestro proyecto de
nacin y para los escenarios a corto, mediano y largo plazos.
Al paso de los lustros comenzaran a soltarse las amarras de ese
sistema poltico basado en la preeminencia de un partido prcticamente
nico; los aires del cambio alcanzaron tambin los campos de la prevencin
del delito y la procuracin, administracin e imparticin de justicia y el
sistema carcelario. Se planteaba ya como necesidad impostergable la
reformulacin integral de la seguridad y la justicia.
El inicio de las cuantiosas operaciones del narcotrfico en territorio
mexicano en los aos 80 y la conformacin y establecimiento de los primeros crteles modificaron radicalmente el rostro de la delincuencia comn
hasta conseguir dibujar y asignarle su indito y desafiante perfil: el de un
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nuevo tipo de delincuencia con alto grado de organizacin y notoria capacidad de maniobra. Los tiempos del crimen organizado, con toda su carga de
severas repercusiones y agudos conflictos, tocaban ya a las puertas de
Mxico.
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Explorar el papel histrico que los medios de comunicacin han tenido en el campo de la seguridad pblica en los ltimos aos, en el contexto
nacional, permite acercarse a un ngulo escasamente atendido, pero muy
importante en el diseo del complejo diagnstico que recientemente ha comenzado a elaborarse sobre la relacin mediossociedadseguridad pblica.
La inseguridad pblica se ha convertido en el referente abordado
con mayor frecuencia por la prensa mexicana en la dcada pasada; sobre
todo si se considera la avalancha de hechos delictivos de los ltimos meses,
que han ganado amplios espacios en los medios de comunicacin y que han
permeado a sectores estratgicos de la opinin pblica.
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MEDIOS DE
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De ese periodo data la Ley que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en cuyo apartado sobre la
Prevencin del delito a travs de la comunicacin (punto 6.10 del captulo de Subprogramas) dice:
Objetivos: propiciar que los medios de comunicacin colectiva contribuyan a prevenir y combatir la comisin de delitos.
Estrategia: involucrar a los medios de comunicacin social
en la difusin de los programas de prevencin del delito.
Poltica: integrar y desarrollar una poltica de comunicacin
que propicie el respeto a la moral social y evite las influencias nocivas al desarrollo armnico de la sociedad, de cara a la nueva cultura
de seguridad.
Acciones:
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Inducir el uso de los medios de comunicacin colectiva para difundir campaas de prevencin del delito y conductas infractoras
a nivel nacional.
Promover espacios a nivel nacional, en donde se fomente el conocimiento de los temas relacionados con la prevencin del delito.
Establecer los lineamientos generales que habrn de observarse
en las campaas de prevencin, para fomentar en la sociedad
valores culturales y cvicos que induzcan el respeto a la legalidad.
Coordinar con las autoridades Federales, Estatales, del Distrito
Federal y Municipales el desarrollo de campaas de sensibilizacin a la poblacin en general, sobre la importancia de la prevencin del delito y las infracciones.
Transmitir programas educativos que promuevan los valores morales, cvicos, la lucha contra la corrupcin, la impunidad, el alcoholismo y las adicciones , y denuncien el trfico, venta o comercio
de drogas y psicotrpicos.
Promover en todas las instancias pblicas y privadas, ligadas a
la comunicacin social, que establezcan cnones ticos que permitan el manejo prudente de la informacin, evitando los sensacionalismos noticiosos y la apologa de la violencia en los medios
grficos, radiofnicos y televisivos, en fortalecimiento de la prevencin del delito y conductas infractoras.
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En Mxico no hay polticas de Estado, hay polticas gubernamentales de corto, mediano y largo plazos. La reforma que en la materia impuls
el gobierno de Ernesto Zedillo no fue factible; no fue capaz de superar la
ancestral desvinculacin entre las instituciones y las dependencias encargadas de la seguridad y la justicia y de llevarla a cabo; tambin hubo serios
vacos en el contenido de las polticas gubernamentales en la materia.
En medio de inditas presiones por el cambio democrtico el proceso sucesorio que vivi Mxico en el 2000 exhibi, como gran teln de fondo, novedosos componentes que generaron evidente incertidumbre poltica
y que dieron mucho de qu hablar sobre supuestos escenarios postelectorales
con la probabilidad de la violencia y, en opinin de otros, hasta con la inestabilidad. La visibilidad de la crisis que envolvi a los aparatos de seguridad
se tradujo en un lacerante crecimiento de los estragos provocados por la
delincuencia organizada, los cuales comenzaron a cobrar otra dimensin.
La persistencia delictiva durante el sexenio 1994-2000 puso sobre la
mesa del debate la forma cmo la delincuencia afectaba y destea, cada
vez ms, el otrora atractivo internacional de Mxico. El proceso sucesorio
de 1994 retrat de cuerpo completo la cruda realidad delictiva que enfrentaba nuestro pas. Los delitos se incrementaron en nmero y grado de
violencia; los medios hicieron eco del resurgimiento del secuestro y de
otros ilcitos perpetrados por las cada vez ms refinadas tcticas de operar
de las organizaciones criminales.
Los asesinatos polticos del periodista Manuel Buenda (30-V-84),
de Francisco Xavier Ovando (3-VII-88), coordinador de la campaa presidencial de Cuauhtmoc Crdenas; del cardenal Juan Jess Posadas Ocampo
(24-V-93), del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio, y del
secretario general del CEN del PRI, Jos Francisco Ruiz Masieu (28-IX94), demostraron que en los ltimos aos del siglo XX la nota roja se politiz,
mientras que la poltica se tea de rojo.
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El rgimen se ajust a las formalidades del proceso electoral permitiendo cierto grado de tolerancia, con restricciones, la finalidad era legitimar su discurso y garantizar su continuidad.
Los altos costos sociales y polticos del modelo de desarrollo neoliberal,
impulsado desde 1982, han tenido como gran teln de fondo una sociedad
emergente, cada vez ms exigente y participativa en asuntos de inters
pblico, cre los escenarios para que se expresara la inconformidad poltica por la va electoral.
Esa insurgencia electoral de la ciudadana obligara al rgimen a ejercer control poltico sobre esa emergencia social electoral, va las
concertaciones.
La cohesin y la coercin son elementos esenciales del ejercicio del
poder.
La agenda crtica del pas indica que la seguridad pblica est por
encima de los principales asuntos de atencin especial, asunto que tiene a
la violencia como sello compartido, si bien la consideracin terica reconoce que la violencia es un fenmeno inevitable, consustancial a la dialctica
histrica, que posibilita el paso a un estadio superior.
El tema ha cobrado especial importancia en el caso mexicano ms
all de la ptica que la considera como un catalizador que detona la depuracin del sistema. Admtase o no, en Mxico ha habido un proceso de
politizacin de la violencia, lo que erosiona el sentido de la institucionalidad,
vulnera el concepto de autoridad e incide en nuestro proceso de transicin
poltica.
De acuerdo con los estudiosos, la violencia opera como crculo concntrico que, al cerrarse, ejerce creciente presin en la mayora de la poblacin. Una de las principales formas en que se manifiesta en el Mxico
de nuestros das es a travs de una delincuencia organizada, cada vez ms
profesionalizada, que acta bajo su gran brazo corruptor para garantizarse
impunidad, y que tiene en el narcotrfico a uno de los factores antisistmicos
que se ha convertido en elemento fundamental de un nuevo proceso de
acumulacin de capital.
Los cinco componentes fundamentales de la gobernabilidad democrtica son:
1) Organizacin y ejercicio del poder.
2) Eficiencia y eficacia de la gestion pblica del Estado.
3) Administracin de la capacidad de respuesta del Estado.
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4) Participacin ciudadana.
5) Transparencia e imparcialidad en la lucha contra la impunidad.
Los cinco factores clave para garantizar un proceso de transicin
poltica son:
1) Voluntad de cambio poltico en la lite gobernante.
2) Que haya actores polticos responsables para negociar el cambio poltico y la transmisin del poder.
3) La sociedad reconocida como sustento del cambio.
4) Que los actores estratgicos estn comprometidos con el cambio democrtico, y
5) Que se genere el entorno y contexto propicio para la transicin.
GRUPOS BELIGERANTES
Las acciones de los actores o fuerzas antisistmicas se orientan contra un
sistema; se movilizan en la periferia de las instituciones; corrompen en
detrimento de los intereses institucionales y contra el inters general. Su
actuacin aumenta el riesgo de la anoma de la desestructuracin.
Los principales actores y grupos antisistmicos son: 1) el narcotrfico.
2) Otras vertientes del crimen organizado, como robo de autopartes, secuestros, trfico de armas, asaltos bancarios y los outsiders, los que estn
fuera de la sociedad. 3) La guerrilla y movimientos armados (EZLN, EPR).
4) Grupos polticos de lite que operan detrs de los hechos de la violencia
poltica, son los que supuestamente actan como amarre entre grupos
delictivos y de clase poltica. 5) Inversionistas extranjeros que operan contra los intereses de Mxico.
La violencia no es slo poltica, Mxico no es caso nico y el fenmeno de la violencia no es nuevo, pero suma los componentes ms complejos de nuestra contemporaneidad. Es una violencia ms violenta. Es un
tema del poder.
En Mxico existe un tipo de delincuencia en que el narcotrfico es
un elemento fundamental del proceso y acumulacin de capital. El
narcotrfico ya se posicion en la estructura del poder.
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Mxico ocupa el segundo lugar mundial en secuestros (slo despus de Colombia que tuvo 972 casos en 1999).
En 1998 fueron plagiadas 409 personas en nuestro pas, al ao
siguiente los secuestros denunciados sumaron 402.
En Colombia operan bandas de 30 elementos; en Mxico hasta
de 60. A mayor nmero de delincuentes mayor nmero de ideas
y mayor nmero de riesgo.
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Durante las dcadas de 1960 y 1970 el secuestro en Mxico obedeca, en la mayora de los casos, a mecanismos operados en grupos guerrilleros y movimientos subversivos que encontraron en este ilcito una jugosa
fuente de recursos econmicos para financiar sus actividades polticas.
Segn estimaciones, durante el gobierno de Carlos Salinas de Gortari
floreci la industria del secuestro en Mxico: entre 1988 y 1994 hubo aproximadamente 2,000 plagios en el pas, resaltando 1993 cuando en Michoacn
hubo 270 casos, en Sinaloa 75, 40 en Oaxaca, otros tantos en Guerrero y 20
en Chiapas. La revista Escenarios y Seguridad, de noviembre de 1994,
public referencias sobre el tema sealando que 18.8 por ciento de las
personas secuestradas son asesinadas por sus plagiarios.
Los medios de comunicacin en Mxico han tenido un papel fundamental, una cobertura noticiosa de escandalosos secuestros de polticos,
personajes del mundo empresarial o estrellas del espectculo. Se lleg al
grado de que en varios secuestros perpetuados por grupos subversivos o
guerrillas los plagiarios escogan al noticiario 24 Horas, conducido por
Jacobo Zabludovsky, para enviar comunicados en que exigan su difusin
para garantizar un fuerte impacto publicitario a su movimiento y presionar
para obtener el dinero del rescate, mientras que Zabludovsky se convirti
en actor clave de intermediacin para la negociacin entre los plagiarios y
los familiares de la vctima.
En los aos 60 y la primera mitad de los 70 el secuestro en Mxico
era impulsado por motivaciones de corte poltico-ideolgico. Despus tendra como principales resortes al crimen organizado y la bsqueda de cuantiosos dividendos econmicos.
El recuento histrico de los secuestros de las ltimas dcadas que
alcanzaron mayor repercusin entre la opinin pblica fueron los de Julio
Hirsfield Almada, director de ASA; Rubn Figueroa Figueroa, candidato
ganador a la gubernatura de Guerrero, secuestrado por miembros del Partido de los Pobres y de la guerrilla que encabezaban Lucio Cabaas y
Genaro Vzquez Rojas; el acaudalado caballista Fernando Senderos, por
quien los plagiarios habran exigido un cuantioso rescate; el Sr. Jorge
Sekiguchi, comerciante ferretero; Angel Lozada, poderoso empresario;
Joaqun Vargas, miembro distinguido del mbito de los medios de comunicacin; el padre Guinea, sacerdote jesuita asesinado por sus raptores;
Alfredo Harp Hel, prominente funcionario de Banamex, secuestrado por
el Ejrcito Popular Revolucionario, por quien se habra pagado el ms alto
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En la historia de los medios durante el siglo XX mexicano se distinguen las siguientes grandes etapas:
1.- La primera abarca desde la institucionalizacin del poder pblico a
travs del PNR-PRM-PRI, hasta finales de la dcada de 1950. Fue
cuando los medios actuaban como legitimadores del sistema poltico.
Exista una pesada dependencia estructural de los medios; su existencia misma dependa del poder pblico. Su lgica de actuacin les
impeda responder a las expectativas de los grupos sociales y actores
emergentes que estaban al margen del sistema.
En consecuencia, los medios eran incapaces de abrirle el mnimo
resquicio a las expresiones de la oposicin poltica y partidista; tampoco podan responder a las nuevas y crecientes expectativas de los
distintos grupos sociales al margen de la situacin imperante.
El aparato estatal les otorgaba a los medios subsidios en insumos;
les asignaba transferencias financieras mediante mecanismos y convenios publicitarios; pagaba, va plazas en el gobierno, hasta 90 por
ciento de la planta de trabajadores de un medio, adems de que las
instancias gubernamentales adquiran la mayora de las suscripciones
para garantizar la circulacin de tal o cual peridico.
A largo plazo, sobre todo frente a complejas y decisivas coyunturas para el pas, dichas complicidades se transformaron en mecanismos de frreo control gubernamental sobre los medios, fundamentalmente sobre los peridicos. Las empresas radiofnicas y televisivas
emergieron gracias a la asignacin de concesiones otorgadas por el
Estado.
2.- La segunda etapa abarca desde principios de la dcada de 1960 hasta
1976. Es el periodo en que la poblacin mexicana comienza a ser predominante urbana y los medios empiezan a descubrir que existe un
pas totalmente distinto al del discurso oficial y oficioso. Se dan cuenta
que la sociedad es crecientemente participativa; que hay partidos polticos opositores al PRI y que han surgido ideas y planteamientos ideolgicos contrastantes con el llamado discurso de los gobiernos emanados
de la Revolucin Mexicana.
El movimiento estudiantil de 1968 marc un singular parteaguas
en la interrelacin de las fuerzas de la sociedad, los medios y el poder
pblico en Mxico.
Este acontecimiento se convirti en el gran teln de fondo para la
realizacin de multitudinarias manifestaciones que criticaban a la pren-
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EL PANORAMA EN LA ACTUALIDAD
Durante el siglo XX tuvimos un verdadero mosaico de cdigos penales y de
procedimientos penales en toda la Repblica. No ha habido uniformidad, ni
unidad, ni concierto en todos ellos. Estamos en el completo caos.
EN EL MBITO CONSTITUCIONAL
Las disposiciones de los artculos 16 y 20 de la Constitucin Federal han
sido interpretadas en las ms diversas maneras por los estados de la Repblica, que algunos han acatado y otros han ignorado total o parcialmente.
Basta con el ejemplo del artculo 16 que establece los requisitos para
librar orden de aprehensin. Nunca existi un criterio uniforme acerca de
los elementos para librar orden de captura. No fue sino hasta la reforma de
1993 en que se precis que deban existir datos que acrediten los elementos que integran el tipo penal, lo que daba mayor solidez y seguridad a
dichos mandatos de captura. Slo algunos cdigos reformaron sus disposiciones para ponerlos de acuerdo con dicha modificacin.
Sin embargo, en 1999 se reform de nuevo dicho prrafo para establecer que existan datos que acrediten el cuerpo del delito, lo que ha
producido grave desconcierto en todos los estados de la Repblica, dado
que no existe un criterio uniforme sobre el tema, porque el constituyente
permanente dej que cada uno de los estados y el Congreso Federal dilucidaran y definieran los elementos que constituyen el cuerpo del delito o, por
lo menos, los que se necesitan para acreditarlo.
De este modo, el Cdigo Federal de Procedimientos Penales establece en su artculo 168 lo que en materia federal se entiende por cuerpo del
delito; mientras que en el artculo 122 del Cdigo de Procedimientos Penales del D. F., de aplicacin local, el cuerpo del delito se tiene por acreditado
con elementos diferentes a los previstos en la legislacin federal.
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LA PENA DE MUERTE
El panorama respecto al tema no puede ser ms sombro, porque mientras
el Cdigo Penal de 1929 suprimi la pena de muerte para el Distrito Federal y para los delitos federales algunos cdigos decidieron tambin
erradicarla, pero otros la conservaron durante muchos aos.
El Cdigo Penal de 1931 continu la sana decisin de su antecesor
de 1929 y elimin de su catlogo de penas la de muerte. No obstante,
diversos cdigos de estados de la Federacin mantuvieron dicha pena durante largo tiempo. As, los estados de Chihuahua y Nuevo Len la mantuvieron hasta hace casi 20 aos. En la actualidad ningn estado de la
Repblica tiene pena de muerte.
En cambio, el Cdigo de Justicia Militar establece la pena de muerte
nada menos que para 69 delitos. S que los tribunales militares continan
dictando sentencias condenatorias de muerte que, en cierto modo, ratifica
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin al negar el amparo de la justicia
federal por tratarse de delitos muy graves. Y el Presidente de la Repblica
otorga indultos y las sentencias de condena de muerte no se cumplen. Pero
el hecho es que todava tenemos tan oprobiosa pena en Mxico.
Respecto a la pena de prisin no puede ser ms variada la manera
en que se establece para la mayora de los delitos. As, en algunos estados
el mximo de la pena es de 30 aos, en otros 40, 50 y hasta 60.
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EL PANORAMA INTERNACIONAL
La casi totalidad de los pases tiene slo un cdigo penal en la actualidad.
As ocurre en todos los pases europeos y en Amrica. Las dos nicas
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blica de orientacin democrtica. El Estado de derecho, en su versin moderna, implica el deslinde claro y estricto entre las atribuciones los poderes de los gobernantes, que derivan de la voluntad popular, y los derechos,
las libertades, las prerrogativas de los ciudadanos, que concurren a integrar
esa voluntad. sta, a su turno, se deposita en la ley, entendida como la
expresin democrtica de las decisiones comunitarias. Si esto es as la ley
constituye un dato de la seguridad, formal y sustancial; aquello, porque
pone en frmulas precisas y accesibles los derechos y las garantas de
cada quien; y esto porque esas frmulas corresponden a las exigencias de
la dignidad humana y a los objetivos y mtodos de la democracia.
En la fundacin del Estado de derecho, oriundo de las libertades
fundamentales proclamadas al final del siglo XVIII en las revoluciones
estadounidense y francesa, y en seguida en los movimientos insurgentes de
Europa y Amrica, la seguridad fue recogida como derecho natural e
inalienable de los seres humanos. Recordaremos que la Declaracin Francesa de 1789 previno que esos derechos naturales, anteriores y superiores
al Estado de ah su condicin de naturales eran solamente la libertad, la
seguridad, la propiedad y la resistencia a la opresin; agrguese la igualdad,
que ilumina el conjunto de la magistral Declaracin. Si la libertad y la propiedad constituyen espacios del quehacer individual, mbitos para que ste
se despliegue con plenitud, la seguridad y la resistencia a la opresin poseen, a su turno, el carcter de escudo o baluarte que detiene el imperio del
poder pblico y permite el franco ejercicio de la libertad.
Es natural que la seguridad de la cual habl la Declaracin Francesa
tuviera primordialmente un sentido individual: ms que de seguridad pblica
un ambiente de paz y tranquilidad para bien de la sociedad se hablaba
de seguridad personal la garanta de que nadie se vera privado arbitrariamente de sus bienes. En la circunstancia de la que provino la Revolucin
Francesa, la seguridad personal estaba asediada, amenazada por la regla
de trato entre el gobernante y el gobernado, un sbdito dcil sin ms derechos que los que le asignara la benevolencia del soberano.
El gobernante absoluto poda disponer a su antojo de vidas y haciendas. La agresin poda provenir, es cierto, de los otros individuos, pero
usualmente proceda y era sta la ms temible porque no haba fuerza
legal que la controlara del gobernante. No sobra traer a la memoria las
famosas lettres de cachet especie de orden de captura, sin motivacin ni
fundamento legal, que disponan la aprehensin de una persona y justificaban su reclusin indefinida en alguna prisin de Estado. Baste a este
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conscientemente, la ineficacia y la corrupcin. Sin embargo, en sus primeras apariciones en la escena gana adeptos y reclama triunfos legislativos y
operativos, cuyo xito compromete al Estado de derecho.
En nuestro pas el tema de la seguridad pblica se ha convertido en
asunto de primer plano. Durante muchos aos aparecieron nuevas formas
de criminalidad y luego se produjo de la mano de la crisis econmica de
1994 y 1995 un incremento acelerado de la delincuencia. No lo imaginamos: lo prueba la estadstica, nunca contradicha en este punto, que adems
recoge fielmente la percepcin de la sociedad. Los traspis de la economa y el enrarecimiento de la poltica social acarrearon, entre otros factores, esta consecuencia deplorable. Las cuestiones de seguridad pblica
avanzaron en la atencin del Estado y de la colectividad por mltiples vas.
Desde las acadmicas tmense en cuenta los programas de formacin en
esta materia que ha introducido el Instituto Nacional de Administracin
Pblica hasta las orgnicas y legislativas. En un artculo con estas caractersticas conviene examinar ejemplos sobresalientes que apoyan estas afirmaciones.
De 1994 a 1995, junto al cmulo de modificaciones constitucionales
en general precipitadas y distantes del verdadero origen de los problemas
de la administracin de justicia lleg al artculo 21 de la ley suprema un
nuevo texto referente a seguridad pblica. En el dictamen elaborado a este
respecto en el Senado de la Repblica se observ que la institucin nacional de la seguridad pblica, apuntada en el artculo 21, es un concepto
mayor que debe entenderse como una funcin del Estado mexicano, vital
para contribuir a la preservacin del Estado de derecho, como una parte de
la actividad estatal, que junto con la accin persecutoria y la imparticin de
la justicia provoquen la mayor certidumbre jurdica entre los habitantes de
la Repblica Mexicana.
Entonces seal y ahora lo reitero que el concepto acogido a propsito de la seguridad pblica pone todo el nfasis en la dimensin policial y
judicial de este concepto y soslaya los otros aspectos de la cuestin, que
debieran destacarse. Difcilmente se acertara a crear condiciones de verdadera seguridad pblica si la obra de construirlas se asigna exclusivamente a quienes tienen a su cargo la funcin penal del Estado, con olvido de las
funciones restantes.
En diciembre 8 de 1995 se promulg la Ley General que Establece
las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica,
publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 del mismo mes. En
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exasperacin social y la impotencia estatal frente a la criminalidad. Al respecto, hay ejemplos significativos en la reciente legislacin mexicana, mencionar dos de ellos. El primero, en el tiempo, engendrado por la reforma
constitucional de 1996 pero con antecedente en la de 1993, que produjo
diversos beneficios, pero tambin sembr problemas en el panorama
constitucional y procesal, ha sido la Ley Federal contra la Delincuencia
Organizada, tambin de 1996. sta, que llega mucho ms lejos del punto
que legitimara la norma constitucional, incluye instituciones y figuras inadmisibles.
Ante todo, la referida Ley Federal construye un errtico, incierto
tipo penal de delincuencia organizada (a cambio de que la Constitucin, la
legislacin procesal y el propio proyecto de 1996 adoptaron la figura de
delincuencia organizada como una forma de delinquir, no como un tipo
penal autnomo). Este anticipa la incriminacin contrariamente al rumbo
del Derecho Penal liberal al momento de la concepcin o conspiracin;
mucho antes de la tentativa, e incluso del acto preparatorio. Asimismo, se
propicia que la autoridad federal disponga, a travs del acto discrecional de
atraccin, que emerja un delito de ese fuero. Antes de la atraccin slo
existe asalto, secuestro, trfico de menores, robo de vehculos, correspondientes al fuero comn; despus, tambin existe delincuencia organizada,
correspondiente al federal.
Esa Ley Federal acepta la negociacin penal entre el Estado y el
delincuente, a la manera anglosajona que tambin se ha recogido en algunos sistemas europeos, una frmula que el eximio procesalista Niceto
Alcal-Zamora y Castillo califica como bochornoso chalaneo, y que tambin repudian los maestros espaoles Almagro Nocete y Fairn Guilln: es
un modelo procesal escribe el segundo basado en un utilitarismo feroz a
costa de una distorsin hipcrita entre principios tico-jurdicos y praxis.
El mismo ordenamiento pugna con el artculo 21 constitucional en tanto
recoge una extravagante averiguacin compartida entre el Ministerio Pblico y la Secretara de Hacienda en el caso de delitos de operaciones con
recursos de procedencia ilcita.
El ordenamiento que ahora comento faculta el inicio de la averiguacin que no se denomina as, pero en eso consiste a partir de una delacin, no solamente de una denuncia o una querella. Igualmente, abre la
puerta a un extravagante arraigo domiciliario que es, en realidad, una detencin para investigar: detencin prolongada, sin resolver la situacin jurdica del inculpado, que se sustrae a la letra y al espritu del artculo 19
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rista, con todas las consecuencias que esto entraa, queden en manos de
una sola persona que acta por s y ante s, con discrecionalidad ilimitada:
el Presidente de Estados Unidos.
El mismo ordenamiento somete estos crmenes a la justicia militar
military commisions, que se constituirn a partir de aquella orden militar y con fundamento en ella, sean militares o no los autores, con exclusin de los tribunales ordinarios. En el propio instrumento se manifiesta que
no es posible aplicar en las comisiones militares constituidas al amparo de
la orden presidencial los principios legales y las normas de prueba generalmente reconocidos en los procesos penales realizados en los tribunales de
distrito de Estados Unidos. En la misma orden se excluye la posibilidad de
apelacin contra las decisiones de las comisiones militares: ni ante tribunales estadounidenses, ni ante tribunales internacionales. La facultad de revisin incumbe, en exclusiva, al Presidente de Estados Unidos o al Secretario
de Defensa, si el titular del Ejecutivo lo autoriza.
Esta reflexin acerca de la seguridad pblica culmina en la invitacin a profundizar en la necesidad absoluta necesidad de conciliar las
demandas de la seguridad pblica con la exigencia de preservar los derechos humanos y el Estado de derecho. En rigor, como hemos visto, la seguridad misma pondermosla en su acepcin ms amplia y generosa es un
derecho fundamental del ser humano. Ciertamente demandamos paz y tranquilidad para desarrollar nuestra existencia, realizar nuestras potencialidades, alcanzar nuestro destino. Pero esa paz y esa tranquilidad seran
imposibles, ilusorias, si carecemos de los otros derechos que permiten el
logro de aquellos objetivos. No existe dilema alguno: es preciso que haya
seguridad individual y pblica y que se respeten los derechos del ser
humano. Tampoco podramos consolidar el Estado de derecho si desmontamos las instituciones que lo caracterizan, ni conseguiramos afianzar la
democracia si suprimimos sus valores entraables y permitimos la incursin del autoritarismo.
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Existe un concepto amplio respecto a lo que se entiende por gobierno y otro restringido, estricto. En sentido amplio, gobierno es sinnimo de
poder supremo en una nacin, es decir, que es la legislacin, ejecucin y
hasta debe incluir la administracin de justicia porque sta tambin es obra
de ejecucin. La justicia es la aplicacin de la ley cuando se vulnera en sus
aspectos prohibitivos o imperativos.
En sentido estricto, gobierno es el ejercicio del poder poltico y tambin el rgano encargado de ejecutar leyes. Por ello, usualmente se entiende por gobierno el Poder Ejecutivo. Desdoblando este concepto restringido
se denomina gobierno no solamente a la funcin de administrar, sino tambin al mismo rgano supremo de la administracin pblica. En sntesis,
diremos que: el gobierno es la organizacin que personifica al Estado para
la realizacin de sus fines de bienestar general y seguridad integral, tanto
en el campo externo como en el interno.5
A continuacin se revisan tres conceptos clsicos de la ciencia poltica que intervienen tambin en el Estado, los cuales, para nuestro captulo,
son indispensables para poder armar nuestro esquema y nos lleve a reflexiones acerca del papel tico y seguridad del Estado, en donde hoy en
da estos dos aspectos son muy necesarios para rescatar, reorientar y salvar al propio Estado, con vistas al futuro.
Los conceptos que a continuacin se revisarn son: objetivos nacionales, inters nacional, poder nacional y potencial nacional.
Esquema:
Objetivos nacionales (fin)
Inters nacional (meta)
Poder nacional (medio)
Potencial nacional (medio)
Factor:
Humano
Econmico
Fsico
Poltico
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Polticas
Bienestar social
Principios:
Conduccin
Regulacin
Distribucin
Redistribucin
Capitalizacin
tica
Desarrollo econmico
Seguridad integral
Seguridad nacional
Seguridad interior
Seguridad pblica
Seguridad civil
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De esas diferentes finalidades surgen de manera correlativa diferentes maneras de entender el inters nacional. Por lo tanto, puede sealarse la existencia de aspiraciones o la concrecin de tales en objetivos que
pueden alcanzar operacionalmente mediante accin poltica. Paralelamente,
puede identificarse en forma de inters nacional bsicamente explicativa,
la cual puede utilizarse polticamente con fines polmicos.
El inters nacional contiene dos planos, uno a nivel subjetivo y otro
operativo; existen importantes diferencias. Por lo general el primero se
traduce en objetivos a largo plazo en los que influyen poderosamente factores histricos e ideolgicos y no obstante que dan cierta orientacin pueden
no ser coherentes entre s y, en parte, inclusive contradictorios. Adems,
usualmente no van acompaados de estudio, programacin, ni anlisis de
costos financieros o polticos.
El inters nacional se presenta en el plano operacional como la preocupacin inmediata del gobierno y se expresa en trminos de objetivos,
polticas, estrategias y metas programadas y presupuestadas. Los factores
de necesidad, urgencias, capacidad real, etctera, pasan a ser decisivos.
Algunas veces se programan como objetivos mximos y mnimos, los primeros se aproximan a las aspiraciones.
En relacin con el potencial y el poder nacional, son los medios
con que cuenta el Estado para lograr su objetivo, puede entenderse el potencial nacional como la resultante de todas las fuerzas materiales y espirituales con que cuenta un Estado para lograr sus objetivos nacionales y la
posibilidad de desarrollarlas y disponer de ellas en lo futuro. En la mayora
de los colegios de guerra el trmino que se emplea es poder nacional.
Existe una diferencia fundamental entre los conceptos. Etimolgicamente el trmino potencia implica capacidades y posibilidades que pueden
ser utilizadas. Potencial pertenece o concierne a potencia; pueden ser
eventualmente utilizadas. Lleva en s la idea de poder producir, de la fuerza
y de la facultad de emplearla. El vocablo convenga al ejercicio de propio
poder; vale decir, en funcin de los intereses que se pretende alcanzar.
A diferencia del potencial que puede considerarse como algo cuyo
orden de magnitud puede ser susceptible de acrecentamiento por propia
iniciativa, el poder resulta un fenmeno que surge esencialmente de una
relacin entre dos unidades polticas por lo menos.
Esencialmente, la obtencin o mantenimiento de los objetivos nacionales es funcin de la calidad del potencial nacional y del poder nacional
para prevalecer sobre el poder de otras entidades. El potencial nacional
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Ibidem, p. 361.
Ibidem, pp. 362 y 363.
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B
C
A
B
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Ibidem.
Ibidem, p. 368.
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La naturaleza de tales prioridades es asunto de la competencia interna de cada Estado. Es importante que se establezcan de manera tal que se
orienten a la consecucin de los fines del Estado que, en nuestros das, se
van agrupando en grandes polticas consideradas casi universalmente como
esenciales: bienestar social, desarrollo econmico y seguridad integral que
cualquier Estado debe adoptar.
Ubicada la poltica general o nacional y con la idea de enunciar un
breve marco referencial que sirva para la exposicin de este trabajo a
continuacin se explicar brevemente en esta parte del captulo qu es una
poltica pblica. Empezar por delimitar la importancia de su estudio, su
conceptualizacin y, por ltimo, su significado.
Para todos los que han aplicado alguna vez polticas pblicas, as
como para los estudiosos de stas, quiz lo ms difcil ha sido la interpretacin de una compleja situacin social y ver el impacto de una poltica pblica en ella; esto implica realizar un gran esfuerzo predictivo de lo que va a
suceder en la poblacin. De ah, que radica muchas veces la importancia
de su estudio. Por ello, lo que pretendemos en este trabajo es visualizar lo
que podra pasarle a nuestro pas sino se ponen en prctica polticas pblicas convenientes.
William Jenkins define la poltica (en su sentido de policy) como un
conjunto de decisiones interrelacionadas tomadas por un actor o grupo de
actores polticos preocupados por elegir metas y medios para alcanzarlas
en una situacin determinada, y en donde, en principio, los actores tienen el
poder de alcanzar dichas metas.13
En lo referente al mbito pblico, Luis F. Aguilar Villanueva dice: al
campo de interacciones, interpelaciones e interpelaciones en que los ciudadanos individuales, por s mismos o por los voceros de sus organizaciones
hacen poltica y polticas, y concierne a lo que es accesible y disponible sin
excepcin para todos los individuos de la asociacin poltica.14
Una vez expuesto qu es la poltica (policy) y qu es lo pblico:
Creemos as indispensable establecer que las Polticas Pblicas no se
refieren nicamente a las acciones de los gobiernos per se, es decir de las
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Por otro lado, las polticas pblicas como un proceso de anlisis, dice
Thomas Dye, nos ensean a entender, en primer trmino, cundo es factible que el propio Gobierno asuma una poltica pblica, ya que, en ocasiones,
no es conveniente llevarla a cabo puesto que sta representa un instrumento prospectivo que significa una ciencia de la accin y de la antifatalidad
que conduce un panorama amplio del entorno social y con ello varias alternativas interrelacionadas, que incluyen decisiones de actuacin o no actuacin, lo que quiere decir que muchas veces las polticas pblicas tambin
nos ensean a omitir, o sea a definir tcticas y estrategias y de esta manera
comprender cules son las causas o determinantes que llevan a formular una poltica pblica, puesto que es necesario explicar a la poblacin
los motivos que llevan al Gobierno a tomar dichas acciones, as como cules sern las consecuencias de los impactos de la aplicacin de una poltica pblica hacia la poblacin, sus posibles efectos en las condiciones
econmicas de la sociedad, el medio, el ambiente, la educacin, la salud, la
seguridad, la defensa, la energa, el transporte, el desarrollo urbano, la vivienda, las comunicaciones, etc., por citar algunos de ellos.
Es importante aclarar que el conocimiento del proceso de anlisis de
la poltica pblica por s solo es insuficiente para entender la conceptualizacin de stas, si no caracteriza su contenido especfico, explicado con base
en ciertos principios.
Fred Frohock estableci principios para las polticas pblicas que los
formuladores y tomadores de decisiones siempre debern seguir su aplicacin: conductiva, regulativa, distributiva, redistributiva, capitalizable y tica:
15
Buenda, Alejandro, Polticas pblicas, enfoques y prospectivas, Revista del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico (IAPEM), Mxico, julio-agosto,
1997, p. 14.
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ejercer plenamente su libertad de manera responsable y cuando, por consiguiente, valora el orden social establecido que le permite condiciones para
su desarrollo individual.17
La seguridad es una necesidad de la persona y de los grupos humanos, as como un derecho inalienable del hombre y de las naciones. Bajo
cualquier ngulo tiene un valor relevante, ya sea desde el punto de vista
religioso, filosfico, antropolgico, sociolgico, jurdico, poltico, econmico
o militar.18
Entonces, el concepto de seguridad hay que entenderlo en su debida dimensin e importancia de lo que significa para el desarrollo actual de
una nacin con necesidades, intereses y aspiraciones propias. Si la accin
humana se caracteriza por el ejercicio de la libertad y de la racionalidad, los
intereses individuales y colectivos deben confluir en el proceso de convivencia social, de tal suerte que la articulacin armnica de ambos se oriente para alcanzar el desarrollo poltico, econmico, social y cultural. Seguridad
y desarrollo se presentan as como dos conceptos complementarios dentro
de los fines y los medios que corresponde realizar el Estado.19
En cuanto al concepto de seguridad nacional se puede decir que es
el conjunto de condiciones necesarias para garantizar la soberana, la independencia y la promocin del inters de la nacin, fortaleciendo los componentes del proyecto nacional y reduciendo al mnimo las debilidades o
inconsistencias que puedan traducirse en ventanas de vulnerabilidad frente
exterior.20
Por su parte, el Departamento de las Naciones Unidas para Asuntos
de Desarme entiende que la seguridad es una condicin en que los Estados consideran que no existe peligro de ataque militar, presin poltica o
coercin econmica, de manera que pueden seguir libremente su propio
desarrollo y progreso.21
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Idem.
Artculo publicado por Dola Estvez en El Financiero, mayo 20 de 1994, p. 44.
Thiango Cintra, Jos, op. cit., p. 53.
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e) Anticipar y prever con oportunidad y eficacia los riesgos y amenazas a la seguridad nacional, la gobernabilidad democrtica y el
Estado de derecho, mediante la operacin de un sistema de investigacin, informacin y anlisis que, apegado a derecho en su
actuacin, contribuya a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano.
Las directrices de accin se pueden resumir en: preservar la integridad territorial, espacio areo y de los mares territoriales y patrimoniales del
pas, frente a otros estados; asegurar la vigencia del Estado de derecho y
vigilar nuestras fronteras; actualizar la planeacin estratgica del Ejrcito,
la Fuerza Area y la Armada mexicanos; fortalecer la capacidad militar de
respuesta inmediata a emergencias y desastres; fortalecer el resguardo de
las instalaciones vitales del pas; asegurar la unidad de criterios entre la
Federacin y las entidades federativas en el combate al narcotrfico, al
lavado de dinero, trfico ilegal de armas y al terrorismo; fomentar nuestra
identidad nacional al interior y en el extranjero con las comunidades
mexicanas; actualizar el marco legal en materia de servicios de inteligencia
nacional y aprovechar la cooperacin internacional en el intercambio de
informacin.
Finalmente, cabe sealar que aunque en nuestra Constitucin Poltica no se hace referencia expresa a la seguridad nacional se sealan diversas medidas para preservar la existencia del Estado. El artculo 29 de la ley
suprema establece la posibilidad de que el Presidente de la Repblica suspenda las garantas individuales previstas por la propia Constitucin en aquellos casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de cualquier
otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto ..., podr suspender en todo el pas o en lugar determinado las garantas que fuesen obstculo para hacer frente rpida y fcilmente a la situacin. Asimismo, la
fraccin III del artculo 118 afirma que las entidades federativas no podrn,
sin consentimiento del Congreso de la Unin, hacer la guerra por s a alguna potencia extranjera, exceptundose los casos de invasin y de peligro
inminente, que no admita demora, y el artculo 119 seala que los poderes
de la Unin tienen el deber de proteger a los estados (entidades federativas)
contra toda invasin o violencia exterior. En cada caso de sublevacin o
trastorno interior les prestarn igual proteccin, siempre que sean excitados por la legislatura del estado o por su ejecutivo, si aquella no estuviera
reunida, es decir, a peticin de parte.
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Ibidem, p. 42.
Ibidem, p. 44.
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es un servicio cuya prestacin en el marco de respeto a las garantas individuales corresponde de manera exclusiva al Estado y tiene por objetivo:
I. Mantener el orden pblico.
II. Proteger la integridad fsica de las personas as como sus bienes.
III. Prevenir la comisin de delitos e infracciones a los reglamentos
gubernativos y de polica.
IV. Colaborar en la investigacin y persecucin de los delitos.
V. Auxiliar a la poblacin en caso de siniestro y desastres.
Por ltimo, en relacin con el concepto de seguridad civil, es importante aclarar que sta no es parte de la seguridad nacional, est inmersa en
la seguridad integral, como una poltica ms que adopta el Estado de acuerdo con el inters nacional para alcanzar los objetivos nacionales a travs
del poder nacional, convirtindose en una poltica pblica del Gobierno,
insertada en el proceso de modernizacin que experimenta el pas en la
actualidad; adems se caracteriza por la participacin ciudadana o civil que
debe existir como condicin, a diferencia de las otras seguridades, las cuales las autoridades son las responsables de llevarlas a cabo.
Respecto a la seguridad civil, es conveniente aclarar algunos aspectos de tipo semntico, tales como: por qu llamamos al concepto seguridad civil y no proteccin civil, defensa civil u otros? En primer lugar, el
concepto seguridad es mucho ms amplio y completo que cualquier otro,
como ya se dijo, la palabra seguridad significa, referida en este caso al
Estado, conjunto de medidas y condiciones de orden y de poder que garantiza la paz interna y su integridad e independencia frente al exterior,
nominalmente seguridad denota: tranquilidad, calma, orden, garanta, confianza, desde el punto de vista de la administracin pblica; velar por la
seguridad de los ciudadanos. Por lo tanto, abarca prcticamente todos los
conceptos que exige un sistema de seguridad con respecto a la poblacin,
que es la prevencin, mitigacin, auxilio y el restablecimiento, o sea, prevenir
una contingencia, ayudar en el momento y reconstruccin del dao. Este
concepto es el que ms se adecua al objetivo del trabajo, adems cumple
con los requisitos para que funcione un verdadero sistema integral de seguridad civil.
Encontramos una concepcin de seguridad civil que es interesante
incluir, la utiliza Adolfo Aguilar Zinser en su libro An tiembla: al decla-
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POLTICAS
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PBLICAS Y SEGURIDAD
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Campillo Sanz, Jos, La tica en el servicio pblico, Mxico, INAP, 1996, p. 11, Serie
Proxis, nm. 87.
35
Idem.
36
Idem.
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PBLICAS Y SEGURIDAD
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Ibidem, p. 12.
Idem.
Ibidem, pp. 16 y 17.
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7.
8.
9.
10.
S imparcial.
No abuses nunca de tu autoridad.
S corts y comedido y ...
Cumple y haz cumplir la ley.40
40
Ibidem, p. 9.
Camus, Albert, Moral y poltica, Madrid, Nueva Alianza, 1984, p. 37.
42
Ibidem, p. 23
43
Ibidem, p. 37.
44
Ibidem, p. 33.
45
Ibidem, p. 45.
41
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POLTICAS
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PBLICAS Y SEGURIDAD
Sin un sentido tico del Estado no slo afectara los intereses y objetivos nacionales, sino tambin no se aplican las polticas de bienestar, desarrollo y seguridad, lo que provocara un atentado contra la existencia misma
del Estado, por la inseguridad en la que vivira.
Para concluir, lo que pretendo en este captulo es ir un paso ms all
de lo que podra suceder, con la finalidad de reflexionar y meditar y estar
alerta, mediante la visualizacin del rumbo que debemos tomar hacia este
nuevo milenio, a fin de evitar la desaparicin del Estado, en este caso, el
mexicano. Por ello, si le damos un sentido tico al Estado e instrumentamos
convenientemente una poltica pblica de seguridad integral, como ya se ha
afirmado, estamos seguros que nuestro pas continuar y saldr adelante
en el futuro prximo.
BIBLIOGRAFA
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ASPECTOS
GENERALES
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deber analizar primero cules son los valores que debe proteger el Estado mexicano en esta fundamental funcin de seguridad pblica?.
En un intento por contestar adecuadamente esta pregunta, es necesario partir del estudio y anlisis de la relacin entre los valores y el derecho, y puesto que este trabajo no pretende entrar en la polmica ideolgica
en torno a los valores, se tratar el tema a partir de la naturaleza normativa
propia del derecho, cuyos juicios de valor imperativo encuentran su justificacin en los valores del orden jurdico.
La norma, como juicio de valor imperativo, prescribe la obligatoriedad de ciertas conductas, en razn de la realizacin de determinados bienes o valores, a decir, el bien comn, la justicia y la seguridad. As, la
seguridad es un valor supremo al que tiende el derecho, que en su aspecto
subjetivo denota la conviccin interna del individuo de que su persona, sus
bienes y sus derechos no sern objeto de ataques violentos, o que si stos
llegaren a producirse ser protegido. Dicha conviccin encuentra su fundamento en la existencia real y objetiva de un orden social organizado.
Como funcin del Estado, la seguridad pblica es el mecanismo idneo para la realizacin de ese valor supremo del derecho que es la seguridad en su concepcin genrica. As, el Estado, mediante la coordinacin de
actividades, como prevencin, persecucin, sancin de delitos y reinsercin
del delincuente, salvaguarda la integridad y derechos de las personas, preserva las libertades y mantiene el orden y la paz pblicos.
Cabe destacar la evolucin que ha tenido la nocin de seguridad
pblica, porque hoy sta es mucho ms incluyente. En efecto, en un principio era dable identificar la seguridad pblica y el orden pblico, ste entendido como un estado de legalidad normal en el que la autoridad ejerce sus
atribuciones y los gobernados obedecen sin protesta. Sin embargo, esta
concepcin ha resultado insuficiente, por lo que actualmente el concepto
de seguridad pblica, adems de garantizar el orden pblico, debe garantizar el ejercicio de los derechos y las libertades de la colectividad.
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de partida para determinar los valores que nuestro Derecho Positivo mexicano tutela mediante la funcin de seguridad pblica a cargo del Estado.
El artculo 3o. de la Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica refiere los fines especficos del Estado en sus funciones de seguridad pblica, textualmente
establece: la seguridad pblica es la funcin a cargo del Estado que tiene
como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, as como
preservar las libertades, el orden y la paz pblicos. Por lo tanto, podemos
referir que son tres los principales valores protegidos por el Estado en su
funcin de seguridad pblica:
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PREVENCIN Y VIGILANCIA
Esta parte es la ms importante del sistema de seguridad porque implica
atacar las causas que generan la comisin de delitos y conductas antisociales,
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Denunciar el delito. El ciudadano apoya ampliamente a la autoridad al denunciar el delito, pues le proporciona el insumo ms
valioso de la investigacin, que es la informacin. A partir de
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PROCURACIN DE JUSTICIA
Procurar justicia es representar a la sociedad, es defender el derecho y es
ejercer la accin penal contra quienes transgreden el orden jurdico cometiendo un delito, o no ejercerla cuando as lo dispone la ley. El Ministerio
Pblico, del que es titular el Procurador, tiene a su cargo velar por el respeto a la ley; para ello tiene el apoyo de la polica judicial, es exclusivamente
a estos funcionarios a quienes corresponde esta labor.
En efecto, el artculo 21 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos establece que: La persecucin de los delitos incumbe
al Ministerio Pblico y a la Polica Judicial, la cual estar bajo el mando
inmediato de aqul.
Son numerosas las funciones que jurdicamente corresponden a la
Procuradura: representar los intereses sociales, perseguir e investigar delitos, integrar averiguaciones previas, ejercer ante el Poder Judicial la accin penal, actuar y dar seguimiento a los procesos penales, participar en la
representacin de los menores y los discapacitados, colaborar en establecer una poltica criminal, cuidar los derechos humanos, proteger los derechos de las vctimas y velar por la observancia de todo el orden jurdico de
nuestra sociedad.
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Estos objetivos no fueron sino la respuesta a las demandas ms sentidas de la ciudadana, mismas que se evidencian en diversos foros y son
reflexin cotidiana de muchos especialistas y comunicadores sociales.
ADMINISTRACIN DE JUSTICIA
En esta etapa finaliza el papel del Ministerio Pblico como rgano investigador y, en su caso, inicia su papel de acusador con el ejercicio de la accin
penal. As, en el momento en que el Ministerio Pblico da cuenta a la
autoridad judicial de la comisin de hechos delictivos y de sus posibles
autores sta deber seguir el proceso previsto en los ordenamientos legales, otorgando al probable responsable la plena garanta de defensa consagrada en nuestra Carta Magna.
En efecto, el artculo 21 de nuestra Ley Fundamental establece que
la imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial.
REINSERCIN SOCIAL
Uno de los principales fines de la pena, como sancin que se impone al
responsable de la comisin de un delito, es la readaptacin del delincuente,
de aqu que podamos afirmar que la pena no tiene una finalidad retributiva
y, por lo tanto, el Estado, al imponerla, no sustituye a la venganza social, su
papel es otro: colocar al infractor en condiciones que le permitan reingresar
a la sociedad.
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* Mensaje final de la comparecencia del Procurador General de Justicia del Distrito Fedreral
ante la Asamblea de Representantes, marzo 22 de 1995.
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INTRODUCCIN
El inicio del nuevo milenio ha consolidado los notables avances y cambios
polticos, econmicos, tecnolgicos y cientficos que se lograron en las ltimas dcadas del siglo pasado y plantea nuevos retos al hombre. Hoy, el
nmero de democracias en el mundo es cada vez mayor; la observancia y
respeto a los derechos humanos se han convertido en una constante; los
bloques comerciales y el intercambio comercial son una realidad en los
continentes; los equipos de telecomunicaciones permiten transmitir datos
en segundos de un lado al otro de la Tierra e informar al mundo de acontecimientos tan solo un instante despus de ocurridos.
Desafortunadamente, dichos avances tambin han evidenciado lo
vulnerable de la modernidad y se han convertido en nuevas amenazas para
la seguridad de los estados y de la comunidad internacional en su conjunto,
ya que stos tambin los han aprovechado, el terrorismo, la delincuencia
organizada y, en general, grupos con los ms diversos propsitos ilcitos,
para expandir y fortalecer sus actividades, casi siempre ms all de las
fronteras de los estados.
La delincuencia organizada transnacional es una de las amenazas
ms graves para la seguridad pblica y nacional de los estados, e importante factor de inestabilidad en diversas regiones del mundo. Las organizaciones criminales que antao se dedicaban a actividades delictivas muy
especficas, con alcances locales limitados, hoy han logrado diversificar
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titucin, realiz importantes esfuerzos para promover la adopcin de medidas a nivel universal contra la delincuencia organizada transnacional. Durante el primer periodo de sesiones de esta Comisin la Delegacin del
Gobierno italiano propuso celebrar una conferencia mundial a nivel ministerial que tuviera como tema central sea la cooperacin multilateral contra
la delincuencia organizada transnacional.
De esta forma, del 21 al 23 de noviembre de 1994 se realiz en
Npoles, Italia, la Conferencia Ministerial Mundial sobre la Delincuencia
Transnacional Organizada, en la cual se aprobaron la Declaracin Poltica
y el Plan de Accin Mundial de Npoles, documentos que inspiraron las
negociaciones de una convencin internacional en esta materia.
Despus, y con base en la Declaracin de Npoles, la Asamblea
General de la ONU emiti las resoluciones 53/111 y 53/114, ambas de
diciembre 9 de 1998, por las que decidi establecer un comit especial
intergubernamental de composicin abierta, con la finalidad de elaborar
una convencin internacional contra la delincuencia organizada transnacional
y de examinar la preparacin de instrumentos internacionales que abordaran los problemas de la trata de mujeres y nios, la lucha contra la fabricacin y el trfico ilcitos de armas de fuego y el transporte ilcito de migrantes.
Las negociaciones del proyecto de Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus protocolos adicionales constituyeron el punto de partida de una nueva etapa de cooperacin
entre los pases. El hecho que sta tenga como propsito fortalecer los
derechos y obligaciones adoptados en otras convenciones internacionales,
as como proveer un marco jurdico en los casos en que los estados no
cuenten con tratados especficos, la convierten en un instrumento de suma
importancia para la cooperacin internacional.
De la misma manera, los protocolos adicionales a esta Convencin
constituyen elementos de suma utilidad para combatir tres fenmenos que
aquejan a nuestras sociedades: trfico y transporte ilcitos de migrantes;
fabricacin y trfico ilcitos de armas de fuego, sus partes, componentes y
municiones, y trata de personas, especialmente de mujeres y nios.
El Gobierno de Mxico, a travs de las secretaras de Relaciones
Exteriores, de Gobernacin, de la Defensa Nacional y de Marina, as como
de la Procuradura General de la Repblica, particip activamente en las 12
reuniones del comit especial en las cuales se negociaron y concluyeron la
Convencin de Palermo y sus protocolos.
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la justicia y los delitos graves),3 cuando stos sean de carcter transnacional y entraen la participacin de un grupo delictivo organizado.
Para efectos de la Convencin, un delito ser de carcter transnacional:4 si se comete en ms de un estado; dentro de un solo estado, pero
una parte sustancial de su preparacin, planificacin, direccin o control se
realiza en otro; se comete dentro de un solo estado, pero entraa la participacin de un grupo delictivo organizado con actividades en ms de un estado, o se comete en un solo Estado, pero tiene efectos sustanciales en otro.
Por su parte, se define como grupo delictivo organizado5 el estructurado por tres o ms personas, que existe durante cierto tiempo y que acta
concertadamente con el propsito de cometer uno o ms delitos graves o
tipificados con arreglo a la Convencin con miras a obtener un beneficio de
orden material.
No obstante que la Convencin no tiene como principal propsito
homogeneizar las legislaciones penales de las partes stas acordaron, durante su negociacin, establecer diversos compromisos que les permitirn
contar con estndares legislativos bsicos en materia sustantiva y adjetiva
para combatir de manera eficaz la delincuencia organizada en sus distintas
manifestaciones.
En virtud que una de las estrategias ms efectivas para combatir a la
delincuencia organizada transnacional es atacar su capacidad econmica,
las partes de la Convencin adoptaron los siguientes compromisos en materia de combate y prevencin del lavado de dinero:
Delitos tipificados con arreglo a los artculos 5o., 6o., 8o. y 23 de la Convencin.
Artculo 3o., prrafo 2, incisos a y d.
5
Artculo 2o., inciso a.
4
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Como se puede apreciar, el contenido de esta Convencin es coherente con nuestro sistema jurdico y en ningn momento se contrapone a lo
dispuesto por nuestra Constitucin Poltica; inclusive las disposiciones en
ella previstas, en caso de ser aprobada por el Senado de la Repblica,
complementarn y reforzarn el marco jurdico mexicano en materia de
cooperacin internacional.
PROTOCOLOS
Las disposiciones generales establecidas en la Convencin se complementan con las disposiciones previstas en sus tres protocolos adicionales, los
cuales abordan tres de las expresiones de la delincuencia organizada
transnacional que ms afectan no solamente a los estados, sino a los individuos: trata de personas, en especial mujeres y nios, trfico de migrantes y
el trfico ilcito de armas y sus componentes. A continuacin me refiero
brevemente a dichos protocolos.
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Protocolo de Armas
El trfico de armas y sus componentes es uno de los ilcitos que mayor
riesgo representan para la seguridad pblica y nacional de los estados.
Este ilcito generalmente est vinculado a otras conductas delictivas, como
narcotrfico o terrorismo; adems, las armas que son objeto del trfico
ilcito con frecuencia se utilizan para cometer delitos comunes. Por lo anterior, es indispensable lograr una amplia cooperacin internacional para detectar y desmantelar las redes de traficantes de armas.
El protocolo contra la fabricacin y el trfico ilcitos de armas de
fuego, sus piezas, componentes y municiones, tiene como propsito promover, facilitar y reforzar la cooperacin entre los estados para prevenir, combatir y erradicar la fabricacin y trfico de las mismas.
De conformidad con el Protocolo, los estados partes se comprometen a tipificar como delito la fabricacin y trfico ilcitos de armas de fuego,
sus piezas, componentes y municiones, as como el establecimiento de medidas para prevenir este ilcito, entre ellas: creacin de registros, marcacin de
armas, sistemas de licencias y autorizaciones, emisin de avisos de exportacin e importacin e intercambio de informacin, entre otros.
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Sin duda, la ratificacin de este Protocolo por parte de Mxico complementar el amplio marco jurdico con que ya cuenta nuestro pas en esta
materia.
CONCLUSIONES
La suscripcin de esta Convencin internacional multilateral, sus protocolos y su eventual ratificacin y entrada en vigor, dotar a los estados miembros de las Naciones Unidas de un amplio marco jurdico para combatir a la
delincuencia organizada, que incluir instrumentos como: extradicin y asistencia jurdica en materia penal; nuevos mtodos y tcnicas de investigaciones especiales; aseguramiento y posterior decomiso de los bienes
instrumentos o productos del delito y la posibilidad de que stos sean compartidos con otros estados; el compromiso de los estados para analizar la
posibilidad de realizar investigaciones conjuntas con pleno respeto a la soberana; proteccin de vctimas y testigos; la asistencia tcnica y capacitacin de personal, todas figuras jurdicas fundamentales y necesarias en un
marco legal contra la delincuencia.
Lo anterior permitir a los estados partes, entre ellos, eventualmente
nuestro pas, cooperar en estos mbitos de manera eficiente, aun cuando
no existan acuerdos bilaterales o regionales en las materias que incluye
esta Convencin, con lo que se multiplican de manera significativa las posibilidades de enjuiciar a los integrantes de organizaciones criminales y lograr sentencias condenatorias.
Como se deduce de lo expuesto, las disposiciones contenidas en la
Convencin y sus protocolos adicionales son total y completamente coherentes con la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y el
resto de nuestro sistema jurdico, por lo que no dudo que ya aprobados por
el Senado de la Repblica y plenamente en vigor constituirn una importante y poderosa herramienta para combatir eficazmente la delincuencia organizada transnacional.
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LOS DESAFOS
DE LA SEGURIDAD PBLICA EN MXICO.
PERCEPCIN NEGATIVA
DE LA SEGURIDAD PBLICA:
CIUDAD DE MXICO
Y REPBLICA MEXICANA
Ren Alejandro Jimnez Ornelas
Colaboradores:
Marypaola Janett Maya Lpez
Aarn Vctor Reyes Rodrguez
Luca Mirell Moreno Ayala
Maricela Jurez Monroy
Olimpia Romero Nava
Yesenia Pedroza Gonzlez
LA DIMENSIN DE LA DELINCUENCIA
La violencia que padece actualmente la poblacin mexicana se traduce en
un problema de seguridad pblica, tanto por la dimensin que ha adquirido
la muerte por dichas causas como por los efectos materiales y emocionales
que ocasiona. Su origen se encuentra en factores histricos, demogrficos,
psicolgicos, econmicos, biolgicos, sociales, entre otros. Lo anterior lleva
a considerar que el estudio y anlisis de este problema social debe profundizarse y ser una condicin necesaria que permita disminuir el incremento
de vctimas de todas las edades y grupos sociales, adems de revertir la
franca desconfianza respecto a las instituciones, los programas y los responsables de la seguridad pblica, as como abatir la creciente presencia
del crimen organizado en las esferas del poder y de la delincuencia.
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dos con alto riesgo estadstico terico. Es decir, lejos de adecuar la realidad
a las necesidades metodolgicas de teoras y modelos con limitaciones histricas, culturales y de construccin conceptual, el anlisis de los factores
causales de la violencia debe considerar el carcter multidimensional de
esta problemtica, que exija un trabajo conjunto a los especialistas de diversas reas del conocimiento, desde las ciencias sociales como: demografa, economa, sociologa, criminologa, historia y antropologa, hasta las
relacionadas con la salud como: medicina, psicologa y psiquiatra, sin olvidar la incorporacin de las nuevas metodologas e instrumentos de anlisis
cuantitativo y cualitativo que ofrecen la aplicacin de modelos matemticos, la estadstica misma, e inclusive la gentica.
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pueden implantarse para resarcir la carencia de informacin. Esta investigacin presentar aportaciones respecto a estos temas; quiz la perspectiva pueda parecer fra desde otros puntos de vista, sin embargo, con
frecuencia el anlisis de los datos y su comparacin entre ciudades o regiones pueden crear conciencia respecto a la gravedad real que est adquiriendo la delincuencia, principalmente cuando cada uno de los datos
analizados representar no slo prdidas econmicas o materiales, sino
adems la violacin a uno de los derechos ms importantes como puede
ser la vida o la libertad.
Esta informacin es fundamental para observar el comportamiento
del fenmeno delictivo en cada una de las zonas analizadas, verificar los
factores que incrementan el riesgo para ciertos tipos de delitos (demogrficos: edad, sexo, ocupacin, estado civil, grado de escolaridad; temporales:
hora, da de la semana, mes; sitio de ocurrencia); realizar anlisis de tipo
comparativo entre las diversas poblaciones y despus proponer explicaciones de la incidencia delictiva de acuerdo con las caractersticas regionales
que presenta el fenmeno violento en las reas estudiadas. La generacin
de esta informacin en un momento oportuno puede propiciar el perfeccionamiento en la planeacin de acciones de seguridad pblica.
Una de las formas primarias como se mide el fenmeno delictivo en
nuestro pas es contabilizando el nmero de denuncias presentadas ante el
Ministerio Pblico y, en segundo trmino, por el nmero de consignaciones
judiciales y de sentencias ejecutadas. Otra manera de medir la criminalidad
es dividir el nmero de delitos conocidos entre determinado nmero de
habitantes (usualmente 100 mil personas). El resultado de esta operacin
representa el ndice de criminalidad de una ciudad o un pas determinado.
En un primer plano se puede decir que estas formas de medir la
criminalidad son limitadas porque slo se contabilizan los delitos registrados
por las autoridades y se excluyen los no denunciados. Otro problema es la
inconsistencia de los registros, no todos los delitos denunciados se registran
en las estadsticas finales, quiz por errores de procedimiento, discrecionalidad o corrupcin dentro de los sistemas de procuracin y administracin de
justicia.
En un segundo plano, la informacin obtenida por este medio proporciona una interpretacin errnea del problema delictivo al utilizar cifras
parciales, lo que imposibilita un diseo adecuado de polticas de atencin en
la materia. La erosin de la confianza entre autoridades y ciudadanos es
una consecuencia negativa adicional.
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En una encuesta aplicada en el Distrito Federal por la empresa Consultores en Investigacin y Comunicacin Zimat se puede constatar que los entrevistados dieron este tipo de
respuestas. Vese La Jornada, 4 de diciembre de 1997, p. 56.
3
Picca Georges, La Criminologa, Mxico, FCE, 1987, p. 94.
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La ausencia de denuncias ciudadanas genera la cifra negra u oculta de la criminalidad. Este desconocimiento de la criminalidad real dificulta planear estrategias para combatir la delincuencia.
La Unidad de Anlisis sobre Violencia Social del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM realiza actividades encaminadas a fortalecer las investigaciones y publicaciones que aporten datos confiables y
proporcionen, al mismo tiempo, elementos de anlisis novedosos en el tema
de la violencia social.
Para ello se aprovechan encuestas de Victimizacin y Percepcin
de la Seguridad Pblica mediante tcnicas como CHAID, el modelo Loglineal, Logstico, entre otros. Todo esto es parte del desarrollo de investigaciones que cuenten con elementos de anlisis estadsticos que enriquezcan
el conocimiento acerca de la violencia social.
A su vez, el proyecto fomenta redes acadmicas conformadas por
instituciones nacionales y extranjeras que integren un equipo de investigacin multidisciplinario continuo que aborde el tema de la violencia social
desde un punto de vista integral.
Otra lnea de investigacin ha sido trabajar conjuntamente con el
Instituto de Geografa con el objetivo de elaborar mapas geoestratgicos
que permitan detectar zonas de alto riesgo y sea posible combatir la delincuencia. Dichos atlas complementarn la informacin disponible.
Los resultados de dichas actividades culminarn en la formulacin
de polticas de seguridad pblica que integren los efectos de la causalidad
de la delincuencia y de la no denuncia a las acciones de prevencin de los
tipos de delitos.
METODOLOGA
El carcter complejo y multidimensional de la violencia determina que no
existe una causa que produzca la violencia en las diversas maneras que se
manifiesta. Es necesario distinguir entre los factores que operan en el
nivel individual, a nivel del hogar y a nivel comunitario o de la sociedad,
gnero, edad, factores biolgicos o fisiolgicos, nivel socioeconmico, situacin laboral, nivel educacional, uso de drogas o alcohol y el hecho de
haber sufrido o sido testigo de abuso fsico en la niez (BID, 1998).
En las investigaciones, y en coincidencia con observaciones internacionales, el primer paso en la formulacin de propuestas para disminuir la
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violencia es la generacin de informacin confiable y su adecuado aprovechamiento. Esta actividad es fundamental para formular polticas y programas que enfrenten eficientemente la alta incidencia del fenmeno delictivo.
La propuesta presentada por la Unidad de Anlisis sobre Violencia
Social (UNAVIS) es crear un Sistema de Encuestas sobre Victimizacin y
Percepcin de la Seguridad Pblica que permita utilizar y complementar la
informacin existente pero, sobre todo, que genere nueva informacin acerca
de las caractersticas que adquiere el problema en los sectores de la poblacin y en los mbitos regional y nacional.
As, la conformacin del Sistema de Encuestas permitir presentar
resultados que justifiquen la posible realizacin de encuestas similares en
nuestro pas, porque dicha informacin es fundamental en todo tipo de investigaciones que pretendan acercarse al fenmeno de la violencia, la delincuencia, la percepcin ciudadana y la victimizacin.
Las cifras que se presentan a continuacin son resultado de encuestas realizadas en todo el pas con 3,653 entrevistas a hogares, y en el Distrito Federal se levantaron 2,000 encuestas. En ambas se observ un intervalo
de confianza de 95 por ciento y con un margen de error 2.2. La encuesta
nacional se realiz del 26 de septiembre al 30 de octubre de 2000, y la del
Distrito Federal del 7 al 11 de octubre del mismo ao.
ANLISIS DE RESULTADOS
La propuesta de un Sistema de Encuestas sobre Victimizacin y Percepcin de la Seguridad Pblica Nacional y Estatal tiene como estrategia generar informacin acerca de la ocurrencia real de la delincuencia y los
factores causales que se asocian a los hechos delictivos.
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Seguro
Poco seguro
V a lle de Mxico
In s e g u r o
D.F.
Muy inseguro
Ns/Nr/Nc
Nacional
En la grfica se puede apreciar que los habitantes del Valle de Mxico perciben su ciudad como insegura (39.1 por ciento), a diferencia del
total nacional en donde 29.47 por ciento opina que es seguro y 11.14 por
ciento que es inseguro. En cuanto al D. F., 38.43 por ciento declar sentirse
inseguro, con un bajo porcentaje en las actitudes extremas.
Lo anterior nos lleva a considerar que la percepcin de la seguridad
en el lugar donde se vive en nuestro pas es de inseguridad con tendencia a
muy inseguro.
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35.0%
30.0%
Salir de noche
25.0%
20.0%
Usar joyas
15.0%
10.0%
Visitar a parientes o
amigos que viven lejos
Otra
5.0%
Ns/Nr/Nc
0.0%
S
No
a consecuencia de que han sufrido algn delito por temor a ser vctimas
nuevamente.
Los resultados anteriores indican que el temor a ser vctima es una
variable que influye de manera determinante en las actividades que realizan los individuos.
Entre las personas que han sido vctimas las actividades que han
dejado de realizar son: llevar dinero en efectivo, salir de noche y usar joyas,
con porcentajes de: 27.7, 26.6 y 26.3 por ciento, respectivamente. Por otra
parte, los que no han sido vctimas de algn delito principalmente han dejado de usar joyas, 33.2 por ciento, seguido de llevar dinero en efectivo, con
28.40 por ciento, y en tercer sitio el salir de noche, con 20.20 por ciento de
los casos de este grupo.
VALLE DE MXICO
El temor a ser vctima de un delito ha llevado a tomar precauciones a 97
por ciento de los victimizados y a 98 por ciento de los que no. Se observa
que entre los que sufrieron un delito se evita en primer lugar llevar dinero
SINTITUL-1
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160
40%
35%
Salir de noche
30%
Tomar un taxi
15%
Usar joyas
10%
5%
0%
S
No
DISTRITO FEDERAL
De las personas vctimas de algn delito 56 por ciento ha dejado de realizar
actividades por temor a serlo nuevamente, mientras que las que no han
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H A D E J A D O D E R E A L IZA R A C T IV ID A D E S
44%
56%
62%
38%
N O H A D E J A D O D E R E A L IZ A R
H A D E J A D O D E R E A L IZ A R
sufrido algn delito la mayora sigue con sus actividades en 62 por ciento.
Lo anterior nos lleva a considerar que el cambio de algunos hbitos en las
personas est determinado en parte por el hecho de ser vctimas o no serlo.
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Excelente
Bueno
Regular
Valle de Mxico
Malo
D. F.
Psimo
Ns/Nr/Nc
Nacional
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162
CONCLUSIONES
Para estudiar hechos sociales como la violencia la UNAVIS se ha dedicado a actividades encaminadas a investigar y publicar los resultados de la
cifra negra de la delincuencia y la criminalidad, a travs de elementos cuantitativos y cualitativos.
La percepcin de la seguridad pblica a nivel nacional y Valle de
Mxico muestra que las medidas de prevencin que ha tomado la gente
son mayores entre las personas que no han sido vctimas de delitos. En
general (sin considerar el ser vctima de un delito o no), los principales
hbitos que se han dejado de realizar son: llevar dinero en efectivo, usar
joyas y salir de noche.
En el caso del Distrito Federal las vctimas del delito han dejado de
realizar algunas actividades, mientras que las no vctimas continan realizando actividades normalmente.
Respecto a la percepcin de la seguridad que tiene la poblacin en
las distintas regiones (Distrito Federal y Valle de Mxico) sta tiende a ser
insegura, mientras que en todo el pas es poco segura. Lo anterior puede
deberse a la poca confianza que tiene la ciudadana respecto al desempeo
de las autoridades, ya que se centra en regular.
Para concluir, queda de manifiesto que estudiar la violencia en sus
manifestaciones exige un esfuerzo analtico que incorpore dimensiones histricas a situaciones socioeconmicas generadoras de las grandes desigualdades sociales y que no excluya los procesos actuales de impunidadcorrupcin.
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MS EFICAZ NUESTRO
DERECHO PENAL
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desarrollarse, pero hay otros que no. En la medida que una comunidad siente que ha creado el Derecho que la rige, podr participar con mayor responsabilidad en su aplicacin o coadyuvar
a las autoridades para que lo hagan. A contrario sensum, cuando una comunidad opina que las normas que la rigen estn concebidas para mantener los privilegios de ciertos grupos las violan en
cuanto es posible. Democratizar el Derecho es uno de los remedios ms contundentes para enfrentar la desobediencia civil.
5. Fortalecer las polticas pblicas de carcter penal a nivel
regional.- Aunque la tendencia mundial es globalizar la justicia
para ejemplo basta la creacin de la Corte Penal Internacional no debemos perder de vista que cada regin tiene problemas inherentes a su propia estructura poltica y social: problemas
especficos que slo ella tiene los elementos para entender y
descifrar. Sin renunciar a que ciertos delitos conserven su carcter local o federal es necesario examinar la posibilidad de
que cada municipio busque y disee mecanismos de seguridad
pblica acordes con sus caractersticas y los respalde en disposiciones sancionadoras de carcter municipal. Desde luego, esto
exigira cautela y apoyos permanentes de las autoridades locales
y federales. Siempre apegada a la Constitucin, siempre respetuosa de los principios que dan vida a Mxico como Estado, la
posibilidad de regionalizar el modo de prevenir y combatir algunos delitos no debe ignorarse por ms tiempo. Lo que disuade a
ciertas personas en una regin no disuade a otras en una distinta
y viceversa. Aunque en los umbrales del siglo XXI se espera
una solucin global tambin se esperan respuestas que slo las
pequeas comunidades pueden aportar para ser ms seguro y
habitable su entorno. Descuidar al municipio implica descuidar
el sistema penal mexicano en su conjunto.
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UN NUEVO PARADIGMA:
LA PARTICIPACIN CIUDADANA
EN SEGURIDAD PBLICA
Mara de la Luz Lima Malvido
INTRODUCCIN
Muchos son los esfuerzos realizados para combatir la inseguridad pblica,
un fenmeno social que a principios de este siglo se est convirtiendo en un
problema de seguridad nacional.
A pesar de las recientes reformas constitucionales realizadas, procesales y penales, el sistema de procuracin y administracin de justicia no
ha resuelto con eficacia y celeridad las expectativas de los que a l acuden.
No obstante que en nuestra legislacin existen algunos mecanismos como
la reparacin del dao stos han resultado ineficaces.
Es importante fortalecer y promover los mecanismos informales tradicionales y otras formas alternativas de solucin de conflictos que el sistema penal formal establezca; slo mediante este tipo de alternativas en el
proceso penal podremos trabajar en favor de la prevencin del delito, ya
que el ciudadano estar posibilitado para utilizar la mediacin, el arbitraje y
la conciliacin en busca de justicia.
Al hablar de poltica criminal debemos, a la par, incluir la poltica
victimal que establezca las tcticas y estrategias que resuelvan las necesidades de las vctimas y no cindonos y poniendo toda nuestra esperanza
en los fines de la pena.
Como dijo Rafael Ruiz Harrel: La capacidad de gobernar est siendo desafiada.1 Cada da observamos cmo las acciones del Gobierno Fe-
Ruiz Harrel, Rafael, Criminalidad y mal gobierno, Mxico, Editorial Sansores y Aljure, 1998.
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NUEVO PARADIGMA
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MARCO JURDICO
El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, en el rubro de Orden y Respeto,
determina que se iniciar un esfuerzo nacional para integrar recursos, instituciones pblicas y privadas, comits vecinales, organizaciones y asociaciones civiles o empresariales que conformen la pluralidad de canales para
la participacin ciudadana en la creacin de una gran poltica nacional de
prevencin de delitos y conductas violentas que busquen inhibir los factores de riesgo e incremente los factores de proteccin; asimismo, simultneamente se necesita, con la participacin de Gobierno y ciudadanos, realizar
actividades de educacin y comunicacin para fomentar los valores de
tolerancia, legalidad, dilogo, dignidad humana, convivencia, responsabilidad ciudadana, libertad y civismo proactivo, elementos todos indispensables para crear una cultura de orden y respeto entre los mexicanos.4
De la misma manera, el Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006, presentado en fecha reciente por el Presidente de la Repblica, establece que para que la democracia sea efectiva debe ser sentida
y vivida diariamente bajo el amparo de la Constitucin. Actualmente el
Gobierno Federal ha marcado la pauta de cmo se concibe una nueva
forma de gobernar con la participacin social. Toda sociedad que se enorgullezca de ser democrtica debe basarse en el respeto a la dignidad de las
personas y el reconocimiento de sus derechos que le son afines.5
Derivado de la reforma constitucional al artculo 21, en 1994, se
promulg la Ley General que Establece las Bases del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica, instrumento fundamental mediante el que se determina
el establecimiento de un Sistema Nacional de Seguridad Pblica que coordina a distintas dependencias del Ejecutivo Federal, del Distrito Federal,
estatal y municipal, as como a distintas instancias de la comunidad.
4
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, Poder Ejecutivo Federal, Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la Repblica, 2001, pp. 150 y 151.
5
Programa Nacional de Procuracin de Justicia 2001-2006, presentado por el Presidente
Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Lic. Vicente Fox Quesada, el 22 de abril
de 2002, en Palacio Nacional.
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NUEVO PARADIGMA
Esta Ley, en su artculo 8o., menciona que las autoridades establecern mecanismos eficaces para que la sociedad participe en la planeacin
y supervisin de la seguridad pblica; en el artculo 49 se seala que el
Consejo Nacional establecer mecanismos y procedimientos para la participacin de la sociedad respecto de las funciones que realice y, en general,
de las actividades de la seguridad pblica en el pas.
El artculo 50 del referido ordenamiento determina que dentro de los
Consejos de Coordinacin para la Seguridad Pblica, que prev esta Ley,
se promover la participacin de la comunidad, para:
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En este mismo sentido ha avanzado la Secretara de Seguridad Pblica, la cual tambin ha instalado su propio Consejo de Participacin Ciudadana, lo que confirma que el esfuerzo nacional est en marcha.
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Vase: Criminalidad y mal gobierno, Mxico, Sansores y Aljure Editores, 1998, p. 23.
Carrillo Flrez, Fernando, El dficit de la democracia en Amrica Latina, Democracia
en dficit. Gobernabilidad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, Washington, Banco
Interamericano de Desarrollo, Fernando Carrillo Flrez ed., 2001, p. 23.
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Involucrar directamente a los sectores sociales en todo el proceso de seguridad pblica concebido en trminos de la Ley Ge-
Ibidem, p. 23.
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neral que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.10
2) Recobrar la confianza y credibilidad de la sociedad.
El modelo de resolucin alternativa de conflictos que se propone
deber cumplir con los siguientes objetivos:
La creacin de centros de resolucin de conflictos en instituciones de procuracin y administracin de justicia (ministerios pblicos y juzgados).
El reforzamiento de consejos ciudadanos en materia de seguridad.
La introduccin de mecanismos de mediacin, arbitraje y conciliacin entre las partes en conflicto.
La consolidacin de procedimientos de victimizacin y de la reparacin del dao.
Reconceptualizacin de los tipos delictivos, penas y medidas de
seguridad (trabajo comunitario en sustitucin de penas) y
La promocin de reformas constitucionales, procesales y penales.
De acuerdo con lo sealado en el ltimo prrafo del artculo 3o. de la Ley General que
Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica la funcin
de seguridad pblica se realizar en los diversos mbitos de competencia, por conducto de
las autoridades de polica preventiva, del Ministerio Pblico, los tribunales, de las responsables de la prisin preventiva, ejecucin de penas y tratamiento de menores infractores, de
las encargadas de proteccin de las instalaciones y servicios estratgicos del pas; as como
por las dems autoridades que en razn de sus atribuciones deban contribuir directa o
indirectamente al objeto de esta Ley.
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ALTERNATIVAS AL SISTEMA
FORMAL PROCESAL
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Debemos partir del hecho evidente de que no se lograr un desarrollo social sostenible bajo la amenaza permanente de la inseguridad.
Es normal que las polticas pblicas en materia de seguridad estn
enfocadas a los cuerpos de seguridad: policas municipales, estatales y federales, procuraduras, jueces y magistrados del Poder Judicial. Esto es,
bajo un sistema reactivo y represivo.
No obstante, creemos firmemente que este sistema debe ser la parte ltima de la justicia de un pas. Es decir, la justicia no se mide por la
capacidad del Estado para afrontar los actos delictivos de la sociedad, sino
que la justicia es un concepto mucho ms amplio que implica valores y
principios superiores como la igualdad entre las personas y de oportunidades, la equidad, la distribucin de la riqueza, el respeto, la tolerancia, en fin,
valores que invariablemente tienen que ver con factores econmicos, educativos, culturales, de salubridad, etc. Una sociedad injusta deviene en
una sociedad insegura, afirma Garca Ramrez.11
No es casualidad que en las sociedades ms desiguales exista mayor inseguridad. Cuanto ms evidente es la desigualdad entre una parte de
la sociedad y otra ms proclive se vuelve a la delincuencia.Un tratamiento
integral de la problemtica de la inseguridad necesariamente debe establecer los vnculos con las polticas de desarrollo social.
11
Garca Ramrez, Sergio, Poder Judicial y Ministerio Pblico, Mxico, Porra, 1996,
p. 237.
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ridad ciudadana o seguridad de los habitantes tienen que ver no slo con la seguridad en el
sentido de no ser vctima de delitos, sino tambin con la calidad de vida, entendida como el
derecho a gozar de un nivel mnimo de bienestar en materia de salud, educacin, vivienda,
ingreso, y trabajo, en el marco del Estado constitucional de Derecho. Se establece as una
relacin directa entre la seguridad ciudadana y el campo de desarrollo humano sostenible.
13
Vase: Una dcada de reforma de la justicia en Amrica Latina , Democracia en dficit.
Gobernabilidad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, Fernando Carrillo Flrez ed., 2001, p. 265.
14
Lpez Rey y Arrojo, Manuel, Criminologa, Madrid, Editorial Aguilar, 1975, p. 400.
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NUEVO PARADIGMA
mientos demogrficos y su asentamiento en zonas irregulares, por el abandono de los servicios pblicos o por una mala planeacin urbana.15
La focalizacin o deteccin de puntos propensos a la inseguridad es
fundamental para poder trabajar en una poltica de seguridad integrada, en la
cual participen tambin la comunidad, la sociedad civil y el sector privado.
Los gobiernos deben centrarse en situaciones como las que se derivan de: la abismal desigualdad cada vez mayor entre ricos y pobres,
marginacin juvenil, desigualdad por razn de sexo, discriminacin racial,
mala urbanizacin, acceso a armas de fuego, a drogas, al alcohol, entre
otros tantos factores.
Actualmente, Europa trabaja con programas que intentan combinar
todas las fuerzas en las distintas zonas delimitadas para liberar a las ciudades de la marginacin social y de la inseguridad. En Espaa, por ejemplo,
se utiliza la expresin plan de seguridad integral y en los Pases Bajos
plan de seguridad integrada. La poltica de seguridad integral dentro de la
poltica municipal parece ser la respuesta administrativa al grave problema
de la inseguridad.
Uno de los principales motivos por el que han fracasado las polticas
de seguridad es que hemos enfocado nuestra atencin en los grandes delitos, en crmenes que por su gravedad tienen mayor impacto en la sociedad
y hemos descuidado los delitos menores, pero que constituyen una clara
muestra de la descomposicin de nuestras sociedades.
No obstante, nos obstinamos en castigar a los culpables de los delitos graves con penas ejemplares, pero no nos atrevemos a enfrentar las
causas que generan la descomposicin social.
Est demostrado que las polticas que apoyan la integracin de los
jvenes en nuestras colectividades son mucho ms rentables que la mera
15
Vase: Szabo, Denis, Villes et Crimes, Chronique sociale de France, Pars, Cahier 3,77e
anne, 1969, p. 5, quien considera que el flujo masivo de poblacin a las ciudades tiene un
doble efecto: desorganiza las instituciones sociales existentes y crea otras. Cfr. Debuyst,
Christian. Habitat et criminalit en Europe occidentale, Chronique sociale de France.
Pars, Cahier, 3,77e anne, 1969, p. 15, afirma que la concentracin de personas en una urbe
no es en s un factor crimingeno, lo cual se puede demostrar en cuanto que algunas
ciudades cuya poblacin aument considerablemente, pero de una manera regular y en tal
sentido que la integracin de los nuevos habitantes no form un problema real y no dio
lugar a una situacin de anomia en el sentido en que Durkheim usa la palabra. Es ms bien
el crecimiento desordenado y desorganizado, con la creacin de zonas proletarias y
subproletarias situadas generalmente a las afueras de las ciudades lo que constituye un
factor crimingeno.
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represin penal. Por ello, nuestro total convencimiento de que las polticas
de seguridad deben integrarse no slo en las polticas globales, sino tambin
con polticas de desarrollo social sectoriales o locales.
En este sentido, podemos tomar el ejemplo de algunos pases europeos que, bajo la premisa de que la seguridad es un bien comn, su mantenimiento debe llevar a actuar juntos a todos por ese inters, por lo que se ha
trabajado en polticas de desarrollo social. Con el apoyo financiero de la
Unin Europea redes citadinas tratan de lograr mayor cooperacin entre
ciudades y trabajan en el intercambio de datos, en la elaboracin de proyectos, en programas de apoyo para los ciudadanos colaboradores, etctera.
Francia, despus de crear un Consejo Nacional de Prevencin de la
Delincuencia, lo sustituy por un Consejo Nacional de las Ciudades. En
Gran Bretaa la Crime and disorder act de 1998 otorga un sentido ms
amplio al trmino seguridad, al centrarse al mismo tiempo en los comportamientos contrarios al orden pblico o comportamiento incvico, sino que
tambin pone en marcha una slida idea de desarrollo social.
El papel de la comunidad y de la sociedad civil es crucial para convertir a la ciudad en un lugar seguro. Una comunidad que ejerce efectivo
control sobre su espacio tanto privado como pblico es capaz de adoptar
medidas eficientes ante el fenmeno delictivo.
En las ciudades europeas se ha organizado la cooperacin en forma
de coaliciones permanentes, con independencia del nombre: consejo comunal de prevencin, mesa de concertacin, asociaciones, etc. La intencin
es celebrar contratos que recojan la voluntad de las partes y coordinarse
para obtener resultados comunes.
Blgica, por ejemplo, ha elaborado contratos de seguridad y contratos sociales suscritos entre las ciudades y el Ministerio del Interior. Se
produce, as, un acercamiento de los dispositivos y tambin de los mtodos
de trabajo en los mbitos de diagnstico, inspeccin, tcnicas de asociacin, gestin y evaluacin.
La actual administracin federal, por conducto de la Oficina Presidencial para la Alianza Ciudadana de Mxico, est reactivando la relacin
entre la sociedad y las dependencias encargadas de la seguridad. La autoridad se percat que al desdear la capacidad de la sociedad para colaborar en la solucin de los asuntos pblicos provocaba desconfianza y falta de
credibilidad entre ambas.
Como qued establecido, ya existen claros ejemplos muy importantes de participacin de la comunidad y de la sociedad civil en las polticas
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NUEVO PARADIGMA
CONCLUSIN
En Mxico, actualmente, existe el marco jurdico ideal para iniciar un esfuerzo nacional a fin de consolidar la participacin ciudadana en las tareas
de planeacin y supervisin de la seguridad pblica. El ideal es que cada
institucin cuente con una entidad de este tipo, como es el caso del Consejo
de Participacin Ciudadana de la Procuradura General de la Repblica.
Con la participacin ciudadana en la tareas de seguridad pblica
debemos buscar diferentes respuestas y acciones para enfrentar la criminalidad, alejadas de una visin unidimensional.
Debemos fortalecer el poder civil frente a las instituciones de seguridad pblica que haban sido ajenas al control y a la supervisin democrtica para trabajar ahora bajo un concepto de colaboracin y coadyuvancia.
Es el momento de aprovechar la apertura de la autoridad en cuanto
a la participacin ciudadana, trabajar en modelos ciudadanizados que establezcan directrices nacionales en estos temas y explorar otras alternativas
para resolver conflictos.
En la justicia alternativa la vctima debe tener el derecho a elegir si
su causa es conducida por un tribunal formal o no.
Por lo anterior, deben replantearse las estrategias para implantar
una adecuada poltica de seguridad pblica en el pas que cambie paradigmas
e involucre a la ciudadana, a travs de sus redes, para que participe en la
formulacin de las polticas pblicas, su aplicacin y vigilancia, y promuevan en todo el territorio nacional sistemas para solucionar conflictos.
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Bayley, David H., Democratizing the police abroad: what to do and how to do it, National
Institute of Justice, 2001, pp. 13 y 14, http://www.ojp.usdoj.gov/nij
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OBJETIVO ESPECFICO
A partir de la identificacin de las caractersticas ms relevantes de la
funcin policial en Mxico y de la revisin de la experiencia contempornea externa encaminada hacia la democratizacin de la funcin policial
intento demostrar las posibles ventajas y oportunidades de iniciar en este
pas un programa de asistencia internacional multilateral que aporte herramientas tericas, empricas y metodolgicas que permitan alcanzar esa
democratizacin en Mxico.
HIPTESIS
DE TRABAJO
Las caractersticas de la funcin policial en Mxico, entre las cuales destaca la insuficiencia de bases tericas, empricas y metodolgicas necesarias
para transformarla, impiden iniciar un proceso sostenido que la conduzca a
criterios de desempeo democrticos. Por otro lado, al exterior de nuestras
fronteras se consolidan esfuerzos de investigacin acadmica que han configurando un rea del conocimiento destinada a identificar las bases democrticas de la funcin policial y las mejores vas para hacerlas realidad, ah
donde an no cobran vigencia.2 Adems, se suceden iniciativas de apoyo
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Los pocos textos especializados de autores mexicanos observan desde distintas perspectivas el mismo problema. Esfuerzos en la materia hechos por extranjeros hacen lo propio.
Cfr. Shmid, Robert, La corrupcin en la polica preventiva del Distrito Federal de Mexico,
Justicia en la calle. Ensayos sobre la polica en Amrica Latina, varios autores. Konrad
Adenauer Stiftung, Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo Latinoamericano, Instituto de Investigacin sobre Espaa y Amrica Latina y Biblioteca Jurdica Dik,
Colombia,1996, p. 302. En las primeras lneas del ensayo el autor afirma que la investigacin se vio dificultada por el hecho de que prcticamente no existen investigaciones sociolgicas acerca de la Polica como institucin y sobre la corrupcin policial en Mxico.
10
Barrientos Ramrez, Franklin, La gestin policial y sus mtodos de evaluacin, Centro de
Estudios para el Desarrollo, Chile, 2000, www.policiaysociedad.org/publicaciones/
cuaderno34.htm
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bin les hace posible operar parcialmente sujetos a la autoridad del mando
operativo, as como condicionar su reconocimiento a la autoridad poltica, a
cambio de diversos esquemas de tolerancia por parte de sta.11
Como lo adelant, Gobierno y sociedad permanecen al margen del
debate externo a nuestras fronteras, respecto a las caractersticas de la
funcin policial en un rgimen democrtico de derecho y de las vas para
establecerlas. Las consecuencias de esto son mltiples: no se abren debates que cuestionen e innoven las bases conceptuales y jurdicas de tal funcin a partir de las elaboraciones tericas y el conocimiento emprico de
vanguardia; no se aprende de los xitos y fracasos externos, por ejemplo
de la experiencia en Centroamrica y el Caribe, donde se han invertido
enormes recursos en la renovacin de instituciones policiales; no se construyen indicadores confiables que permitan crear modelos experimentales
mediante procedimientos vlidos y confiables y, al menos desde 1995, ao
de creacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica (SNSP), se han
multiplicado de manera exponencial los recursos econmicos destinados a
fortalecer un modelo policial cuyo fracaso ha sido empricamente demostrado, al menos a la luz de sus fines manifiestos.12
11
Gonzlez Ruiz, Samuel, Ernesto Lpez Portillo Vargas y Jos Arturo Yez, Seguridad
pblica en Mxico, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Coordinacin de
Humanidades, Serie Justicia, 1994; Ortiz Ortiz, Serafn, Funcin policial y seguridad
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1999.
12
La teora moderna sobre polica ha dejado en claro que los efectos del comportamiento
policial con respecto al delito deben probarse de manera objetiva mediante el empleo de
instrumentos tcnicos. A pesar de ello, no hay informacin disponible que pruebe la
existencia de una relacin de causa-efecto entre el comportamiento del SNSP y el del
fenmeno delictivo. Sin embargo, el discurso ha hecho de la disminucin del delito el ms
importante objetivo de aqul, lo que autoriza a cuestionarlo mediante los siguientes contrastes: en 1996, el total de recursos ejercidos por el SNSP fue de 25.3 millones de pesos,
cifra que creci a 12,255.4 millones de pesos asignados en 2000. El incremento de recursos
en trminos absolutos equivale a 48,440 por ciento. Por otro lado, en 1996 el nmero
de presuntos delincuentes en el pas era 181,743, cifra que en 2000 lleg a 183,977.
Es decir, el nmero de acusados por conductas delictivas aument en 1.22 por ciento.
Fuentes: VI Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 2000, Poder Ejecutivo Federal,
p. 59, y I Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 2001, Mxico, Presidencia de la
Repblica, p. 593. Estadsticas Judiciales en Materia Penal, edicin 2001, Instituto
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19
A juzgar por los orgenes de la polica en Francia, durante el siglo XVII, parece incontrovertible que su distincin frente al ejrcito es uno de sus aspectos intrnsecos. Una puntual
narracin que abarca desde el siglo IX nos lleva de la mano para observar el proceso de
mutacin de las figuras e instituciones a las cuales los reyes encargaron la seguridad y la
justicia, y que dara origen a la figura que segn algunos autores constituye el punto de
inflexin en el que nace la polica: el lieutenant de police. Hasta el siglo XVI todas estas
figuras tuvieron desde el inicio [] competencias en materia de administracin de justicia
militar. Durante el Renacimiento se veran los orgenes de una fuerza armada para la lucha
contra bandidos y salteadores de caminos. A principios del siglo XVI crecera la pugna de
fondo entre justicia militar y justicia civil. Esa pugna quedara rebasada cuando con la
institucin policial nace una doble distincin. Funcional, por una parte, respecto del
ejrcito y la magistratura, y espacial, por otra parte, al distinguir entre mantenimiento del
orden interno y externo. Recasens y Brunet, Amadeu, Policia y control social: problemas
de construccin y definicin jurdica y social, tesis de doctorado, Espaa, Universidad de
Barcelona, pp. 143, 144, 145 y 147. Indita.
20
todos [los cuerpos de seguridad pblica] tienen un altsimo componente militar tanto
en mandos como en tropa: prcticamente toda la PFP [Polica Federal Preventiva] est
integrada por las llamadas fuerzas especiales de apoyo, que provienen de la polica militar;
la mayora de los mandos de la PGR [Procuradura General de la Repblica] tambin
provienen del Ejrcito; miles de soldados y cada vez ms marinos participan en tarea
directas de seguridad. Fernndez Menndez, Jorge, La amenaza de los desestabilizadores,
en: Milenio Diario, mircoles 7 de noviembre de 2001, p. 8. Es comn que se confunda esta
perspectiva de discusin al asumirse actitudes de defensa del ejrcito, cuando lo que est en
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debate es la sustitucin de una funcin sumida en el caos, por otra que adopta un papel para
el cual no fue creada, lo que genera mltiples riesgos para el gobernado, y en esa medida
para el rgimen democrtico de derecho.
21
Chabat, Jorge y John Bailey, Seguridad pblica y gobernabilidad democrtica, desafos
para Mxico y Estados Unidos, Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmica
(CIDE), Documento de Trabajo 75, 2000, pp. 27 y 28.
22
Como anot, la urgencia est presente en otras latitudes, por ejemplo, ha condicionado
aspectos importantes de la reforma policial en Guatemala y Hait. Respecto al primer caso:
En su deseo por echar a andar la nueva operacin policial tan pronto como fuera posible,
los funcionarios de Guatemala decidieron establecer la nueva fuerza policial, en principio
con personal reciclado de la vieja polica, sometidos de manera rpida a un breve reentrenamiento () todo el liderazgo de la nueva polica lo constituyen personal proveniente de la anterior polica. Esto ha sido criticado en cuanto a la naturaleza y extensin de la
reforma. Por otro lado, durante la creacin de la Polica Nacional de Hait se redujo a cuatro
meses el periodo de formacin para sacar el mayor nmero de policas en el menor tiempo
posible, con lo cual la formacin para el liderazgo qued atrs. Este cuerpo empez a
trabajar sin comandantes, creando problemas logsticos y morales, lo que requiri que las
fuerzas policiales de Naciones Unidas adoptaran de facto un papel de liderazgo, a pesar de
que su mandato estaba limitado a monitoreo y entrenamiento. Neild, Rachel, op. cit., pp.
26 y 28. Esta misma fuente anota: La presin para el despliegue acelerado y cortos
periodos de entrenamiento debe ser resistida, ya que conduce hacia la mala preparacin de
los policas, quienes tienden ms a cometer errores, a entrar en pnico ante desafos y a
emplear de manera innecesaria la fuerza letal, p. 28.
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confianza, se llega a ocho de cada diez que confan, en mayor o menor grado, en las fuerzas
armadas. En el nivel inferior est la polica: Tres de cada diez mexicanos no slo no
confan, sino que desconfan de quienes se supone estn para salvaguardar su seguridad, y
si a los desconfiados les sumamos el porcentaje de los que no le tienen nada de confianza a
la polica, aunque no dicen desconfiar de ella, entonces se llega al 65% de los ciudadanos que
escuchan polica y piensan no hay que confiar. Milenio Diario, 6 de diciembre de 2001,
p. 13. Este ltimo dato fue referido en pginas anteriores en otro argumento.
25
Bayley, David H., The contemporary practices of policing: a comparative view,
Civilian police and multinational peacekeeping-a workshop series. A role for democratic
policing, Washington, National Institute of Justice and Center for Strategic and International
Studies, Police Executive Research Forum, octubre 6 de 1997, p. 5.
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35
Chinchilla, Laura, From justice reform to public security: challenges for aid agencies,
police reform and the international community, p. 2.
36
Esta reconstruccin se basa principalmente en Desmilitarizar el orden pblico , op. cit.
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204
37
De la Barra Cousio, Carlos Rodrigo, Polica comunitaria: trayectoria de un concepto y
experiencias comparadas, Cuadernos del CED, 30, Taller de Polica y Comunidad, Proyecto Polica y Sociedad Democrtica, Documentos de Trabajo, 14 de enero de 1999.
38
Ibidem, p. 7.
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Ibidem, p. 8.
Idem.
Bayley, David H., op. cit., pp. 4 y 5.
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Ibidem, pp. 4 y 5.
Ibidem, pp. 14 y 15.
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muy especficos, hecho que provoca conflictos entre los pases donantes,
por ejemplo, entre Estados Unidos y la Unin Europea; en situaciones postconflicto la participacin multilateral se desvanece cuando inicia el proceso
de construccin institucional; la asistencia policial no ha sido proporcionada
como parte de un diseo poltico y conceptual coherente en seguridad pblica (prevencin e investigacin del delito); se ha conferido prioridad a
reas especficas de intervencin policial, tales como investigacin del delito y combate a las drogas, lo que ha creado desequilibrios inconvenientes
entre las unidades especializadas y el resto de la polica.45
Este diagnstico se propone para mejorar las posibilidades de la asistencia mediante acciones como: a) en cuanto al diseo, definir con mayor
solidez y coherencia el diseo conceptual, considerar el impacto del proyecto en el sistema como un todo y la sustentabilidad poltica y econmica
de los proyectos; b) en cuanto a la implantacin de los proyectos, involucrar a la sociedad civil y lograr la coordinacin entre los donantes, y c) en
cuanto a la evaluacin de los proyectos, identificar los indicadores de impacto, llevar a cabo evaluaciones independientes y hacer de la evaluacin
un insumo para el diseo e implantacin.46
En varias ocasiones cit un informe cuya base documental quiz
supera todo lo dado a conocer en la materia. David H. Bayley coordin un
equipo de trabajo que revis 500 materiales sobre reforma policial publicados durante los ltimos 30 aos, divididos en tres fuentes: reportes de los
esfuerzos para transformar las instituciones policiales en democracias avanzadas, en especial en Estados Unidos; recuentos de la experiencia de la
asistencia internacional llevada a cabo mediante auspicios bilaterales y
multilaterales, as como el recuento de las acciones de los organismos no
gubernamentales de derechos humanos que intentan rectificar el abuso
policial.47
El informe contiene 87 lecciones y corolarios. Las primeras adoptan
ese carcter por dos razones: han sido generalmente aceptadas entre los
especialistas y estn basadas en la experiencia, ms que en la especulacin. Intentan mostrar una revisin integral de las ms importantes convergencias en procesos de reforma policial cuya principal finalidad es contribuir
45
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La asistencia externa no puede producir una reforma democrtica en contra de la voluntad del gobierno anfitrin.
Ninguna induccin externa o presin puede producir una reforma democrtica en contra de la hostilidad o indiferencia de la
polica local. A menos que esta fuerza policial est seriamente
comprometida con la reforma, sta no ocurrir.
Los extranjeros asignados para producir un cambio deben residir en el pas por periodos substanciales, para producir continuidad programtica, asesora expedita y correcciones informadas
a la mitad del camino.
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interesantes debates. En particular, me llama la atencin que quienes niegan cualquier validez de la hiptesis en general no aceptan estudiar la informacin publicada sobre el tema y tienden a cuestionar la asistencia
internacional por la va del principio de la soberana, aunque no aciertan a
explicar por qu en otras agendas pblicas el intercambio de conocimientos
tcnicos con el exterior prcticamente no se objeta, e incluso en ocasiones
se promueve abiertamente. Sin sustento terico o emprico alguno se afirma, por ejemplo, que nadie del exterior puede entender lo que sucede en la
polica mexicana y por eso nadie de afuera nos puede venir a ayudar.
Se podran formular diversas interpretaciones para explicar la renuencia. Entre ellas, subrayo la que se enuncia en el epgrafe del texto: la
reforma policial es poltica, en el sentido que afecta intereses, y son estos
intereses los que se perciben amenazados por una idea que supone abrir
informacin y espacios a sujetos extraos. Este es precisamente el motivo
ms profundo que me conduce a proponer la asistencia internacional
multilateral para la reforma policial en Mxico. Recapitulo brevemente para
explicar esta idea.
En el planteamiento del problema describ la funcin policial en Mxico. Anot que el control sobre la misma es insuficiente ya que, segn la
informacin terica y emprica disponible, no est sujeta a instrumentos
tcnicos de evaluacin, ya sea econmica, de control de validez interna de
los programas, o social; tampoco est sujeta a mecanismos adecuados de
rendicin de cuentas internos, externos, polticos y jurisdiccionales.48
Pero la ausencia de controles en nuestra funcin policial tiene que
observarse en una perspectiva histrica para entender que la ha acompaado desde su diseo primigenio.49 En consecuencia, dicha ausencia es un
48
En este aspecto, como en muchos otros, el anlisis comparado arroja contrastes elocuentes. Mientras que las instituciones policiales en Mxico no dan cuenta an de modelos
administrativos actualizados que sostengan sus mecanismos de gestin y evaluacin, de la
dcada de los aos treinta a la fecha algunas instituciones policiales en democracias avanzadas han incorporado seis modelos sucesivos. En esa dcada se utilizaron los principios
clsicos de la administracin; en los cuarenta se adopt la planificacin, organizacin,
asesora, direccin, coordinacin, informacin y presupuestacin; en los cincuenta la gestin dio prioridad a las personas que participan en las organizaciones; en los sesenta y
setenta se practic el siguiente modelo: insumo, producto, proceso y retroalimentacin; en
los setenta y ochenta se impuso la polica por objetivos, mientras que en los aos noventa
se introdujeron las tcnicas de planificacin administrativa, evaluacin de proyectos y
reingeniera de procesos. Barrientos Ramrez, Franklin, op, cit., pp. 4 a 7.
49
Martnez Garnelo, Jess, op. cit., pp. 44 a 206.
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K. Huggins, Martha y Mika Haritos-Fatourus, Conciencia torturada: secretos y moralidad en la violencia policial brasilea, Justicia en la calle . . ., pp. 323 a 354.
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c)
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e)
f)
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Multilateral para la Reforma Policial en Mxico. En esta primera etapa, la comisin especial sera el rgano ejecutivo encargado de garantizar los apoyos necesarios para la instalacin y
evolucin de los trabajos del rgano multilateral.
La convocatoria tendra dos destinos: interno y externo. En el
primer caso se tratara de configurar una delegacin mexicana
que incluya la representacin de tres sectores: poltico, acadmico y social. El primero incluira delegados representantes del
Consejo Nacional de Seguridad Pblica y de todos los partidos
polticos representados en el Congreso de la Unin. El segundo,
especialistas nacionales en materia de funcin policial, seleccionados mediante concurso abierto por oposicin, cuya organizacin estara a cargo de la comisin especial. El sector social de
la delegacin mexicana lo integraran representantes de las organizaciones ciudadanas y organismos no gubernamentales que
lo soliciten, si han realizado estudios y propuestas en materia de
reforma policial.
Para redactar y lanzar la convocatoria al exterior la comisin
especial contara con una subcomisin internacional, a la cual se
integraran representantes de la Secretara de Relaciones Exteriores. Esta subcomisin realizara los estudios para identificar
las instituciones policiales, organizaciones internacionales de polica, organismos internacionales donantes en reforma policial,
instituciones acadmicas, organismos no gubernamentales nacionales e internacionales y en general toda institucin pblica o
privada que al exterior de nuestras fronteras tenga experiencia
en asistencia para la reforma policial y la posibilidad de destinar
recursos hacia Mxico.
En ningn caso la delegacin internacional de la comisin
multilateral podra estar integrada mayoritariamente por delegados de un pas, a efecto de garantizar el equilibrio entre los modelos de reforma policial que se discutiran.
Hasta la instalacin de la comisin multilateral la comisin especial rendira informes mensuales de trabajo al Consejo Nacional
de Seguridad Pblica por conducto de su Secretario Ejecutivo y
al Congreso de la Unin por conducto de sus representantes
miembros de la misma.
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g) Ya instalada la comisin multilateral la comisin especial realizara funciones de secretara ejecutiva de aqulla.
h) La primer actividad del rgano colegiado multilateral sera la aprobacin de su esquema de organizacin interna y de un programa
de trabajo para la construccin de tres instrumentos: normas mnimas para la reforma de la funcin policial en Mxico, programa de colaboracin internacional y los criterios de intercambio
con cada donante, los cuales incluiran una propuesta de mecanismos de financiamiento y asistencia tcnica desde el exterior.
i) Las normas, el programa, los criterios y los periodos de trabajo
proyectados y permanencia de los delegados extranjeros seran
presentados al Consejo Nacional de Seguridad Pblica y al Congreso de la Unin para autorizacin.
Estos planteamientos deben leerse como criterios aproximativos. El
valor de la propuesta y del posible mecanismo de instrumentacin est en
sus posibilidades de aportar ideas para crear otro modelo policial. Reitero
que mi hiptesis no parte de la certeza en cuanto al camino que la reforma
policial debe seguir. La ayuda externa debe operar para buscar ese camino, ya que toda reforma policial parece depender en gran medida de la
interpretacin sensible del contexto en el que habr de intentarse. La multiplicidad de perspectivas provenientes del exterior abre oportunidades hacia la dotacin de herramientas para la reforma y permite un proceso interno
de formacin de recursos humanos capaces de disear, implantar y evaluar
reformas policiales amplias, integrales, sostenidas y de impacto estructural.
CONCLUSIN
La funcin policial en Mxico est en crisis. A pesar que el marco terico
y la investigacin emprica son escasos, la medicin de la confianza de la
sociedad, respecto a la polica, entre otras fuentes de informacin, confirma lo anterior una y otra vez. Los actores polticos deben aceptarlo y tomar
los posibles riesgos y costos de modificar sus esquemas de relacin con las
instituciones policiales. Por su parte, stas deben ser sometidas a un rediseo
progresivo que conjugue el rigor tcnico y la mayor creatividad experimental posible, siempre que fortalezca el respeto a los derechos del gobernado.
Es un contrasentido pensar que podemos consolidar nuestra democracia
con instituciones policiales civiles dbiles e instituciones policiales militari-
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zadas fuertes. Este camino es el de la eficacia, que cuando se ha sobrepuesto a la legitimidad se ha dado vida a los regmenes que mayores conflictos han generado en materia de derechos humanos.
No es posible entrar en el siglo XXI creyendo todava que el mejor
polica es el ms disciplinado, por dar prioridad a este valor en su preparacin. El servicio policial moderno no mejora segn la eficacia en el cumplimiento de las instrucciones del superior, sino en la medida que incrementa
sus medios legtimos para atender al ciudadano. Las palabras clave de la
aplicacin de la ley tienen que ser negociacin, mediacin, persuasin y
resolucin de conflictos (...) La calidad de la aplicacin de la ley depende,
en gran medida, de la calidad de los recursos humanos disponibles.53 Por
esto, en la polica moderna el verdadero desafo est en la formacin de
individuos que incorporen una lectura sensible de la sociedad en la que
viven y de la funcin que representan.
53
De Rover, Cees, Servir y proteger: Derecho de los derechos humanos y derecho humanitario para las fuerzas de polica y de seguridad, Ginebra, Comit Internacional de la Cruz
Roja, 1998, cap. 10, p. 5, http://www.icrc.org/
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De las legislaciones mencionadas se deduce que la Seguridad Pblica es una funcin a cargo del Estado a travs de sus tres niveles: federal,
estatal y municipal, cuyos fines son: salvaguardar la integridad y derechos
de las personas y preservar las libertades, el orden y la paz pblicas.
Originalmente, el concepto de seguridad pblica estaba reducido al
municipio, por lo que se le consider en el marco del Derecho Administrativo y no en el marco de la justicia. Por ello se redujo durante aos a la
funcin policiaca como un medio de conservacin del orden pblico, o sea,
la seguridad del Estado.
El paisaje social de las urbes y del campo parecieran ser extrados
de una novela catastrofista que muestra un panorama de frustracin individual, familiar, corporativa. El panorama social corresponde a una introspeccin individual en la que se ven individuos sin identidad y sin valores
morales. En nuestras grandes ciudades se ven a simple vista problemas
econmicos que se traducen en vagancia, mercado informal, nios de la
calle, bandas de chavos que roban accesorios de los automviles y asaltan
a personas que por su descuido presentan una cara de oportunidad. Ante
los problemas de inseguridad la solucin que se antoja ms sencilla y quiz
ms a la mano es aumentar los recursos econmicos, humanos de capacitacin y de supervisin no slo de la funcin de polica preventiva, sino
inclusive de la accin persecutoria del delito y de la administracin de justicia; todas estas propuestas en forma de planes, programas, cruzadas,
comits y comisiones.
Sin duda, el problema de la seguridad pblica es de estructura moral,
jurdica y social. Cul sera el objetivo o propsito de la reestructuracin
en materia de seguridad? Qu reas abarcara? Es cierto que la seguridad
es un asunto, una funcin pblica a cargo del Estado, pero eso no implica
que otros factores externos, como la comunidad social organizada, puedan
intervenir en la solucin de este asunto.
Los elementos que conforman la vida social se entienden unidos los
unos a los otros; por ejemplo, la economa de una sociedad se entiende
como la economa de sus miembros; los elementos econmicos, como la
distribucin, el intercambio de mercancas y el consumo no se pueden entender aisladamente. As el modo de pensar de la gente, el funcionamiento
de sus formas de autoridad no se pueden entender sin referirse a los otros
aspectos de la vida social. La sociedad no solamente es seguridad pblica,
o economa, o Gobierno, sino que la sociedad es un todo.
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Esta funcin primordial del Estado se encuentra normativamente dispersa y operativamente confusa y est basada, en la prctica, en lealtades
polticas y personales, en negociaciones de compromisos e intereses que
en el mejor de los casos pudieran ser buenos, pero que nada tienen que ver
con la esencia del hombre, de la sociedad y del Estado que demandan un
tratamiento objetivo y no de complicidades personales o polticas que, al
reclamarse su cumplimiento, crean amplios mrgenes de impunidad para
beneficiar a intereses personales, ideolgicos o polticos. Esta poltica de
compromisos lleva a los actores de la seguridad a tener un grado de autonoma en la administracin de recursos y decisiones que crean canales y
redes operativas, administrativas y legales en donde se hace depender la
seguridad de exigencias de los intereses que con frecuencia entran en conflicto y que definitivamente ponen en riesgo no slo el Estado de derecho,
sino la seguridad del individuo y de la sociedad.
A qu ha llevado esta falta de congruencia? A que la sociedad no
confe en el aparato del Estado que le ofrece seguridad. Hay una realidad,
pero tambin una percepcin de que el Estado, de alguna manera, interacta
con los ilcitos; por lo tanto, hay un cansancio social y un hartazgo no solamente por las razones que ya mencion, sino porque hombres y mujeres
como gobernados estn absolutamente marginados de la planeacin y la
operacin de la seguridad. El ciudadano carece de recursos sociales para
mediar entre la vulneracin de sus derechos fundamentales y la prevencin
o correccin a cargo del Estado. El hombre y la mujer comunes y corrientes solamente son actores para recibir la fuerza positiva del Estado, ya sea
en calidad de sujeto activo del delito o de vctima de ste. En ningn caso
puede mediar; por lo tanto la gente no denuncia, no declara, no previene, no
participa, no nada. Muchas de las propuestas que tericos y aun de la ley
se basan en registros de los policas, en lugar de registrar a delincuentes,
de vigilancia recalcitrante de los empleados, cocineras, choferes, jardineros, telefonistas, sin equiparar , adems, a los altos funcionarios y altos
dirigentes de empresa, llegan al extremo de regular actualmente la vigilancia de las acciones de los funcionarios del Estado a travs de contraloras
que dependen del Poder Ejecutivo mismo, al cual se encarga de vigilar y en
su caso castigar. Tambin se piensa en razzias que molestan a los ciudadanos, pero difcilmente se piensa en razzias en las grandes empresas o en
las oficinas pblicas.Pareciera que la delincuencia solamente se encuentra
abajo y quien sabe si est arriba. Pero evidentemente el hombre est en
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danos piden desesperadamente la intervencin de la Polica Federal Preventiva porque la prefiren a la Polica Preventiva del Distrito Federal. No
existe diferencia operativa ni jurdica que pudiera fundamentar esta preferencia, sin embargo, es evidente que es un asunto de percepcin y que
habra que concretarla en razones jurdicas.
El marco jurdico se constituye adems por los siguientes preceptos:
A) El artculo 21 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, que a la letra seala:
La imposicin de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial,
la investigacin y persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico, el cual se auxiliar con una polica que estar bajo su autoridad y mando
inmediato .
Las resoluciones del Ministerio Pblico sobre el no ejercicio y desistimiento de la accin penal, podrn ser impugnadas por va jurisdiccional en los trminos que establezca la ley.
La Seguridad Pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el
Distrito Federal, los Estados, y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitucin seala. La actuacin de las instituciones
policiales se regir por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo
y honradez.
La Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se
coordinarn en los trminos que la ley seale, para establecer un sistema
nacional de Seguridad Pblica.
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d)
e)
f)
g)
h)
Un Estado y otro,
Un Estado y el Distrito Federal
El Distrito Federal y un Municipio;
Dos Municipios de diversos Estados;
Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de
sus actos o disposiciones generales;
i) ;
j) ;
k) ;
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradiccin entre una norma de carcter general y
esta constitucin
G) La reforma a los artculos 21 y 73, fraccin XXIII de la Constitucin, que crea en nuestro pas la norma constitucional que coordina y desarrolla una estrategia a travs de una poltica nacional
de seguridad pblica.
H) Artculos 14, 16 y 20 de la Constitucin, que garantizan los derechos establecidos a favor de los gobernados y que se resumen en:
Irretroactividad de la ley
Exacta aplicacin de la ley penal
Requerimiento de una ley previa a la comisin del delito
Principio de legalidad
Proceso adecuado a la ley
Derecho a defensa
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PROPUESTA DE
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Debe haber equilibrio entre los valores del hombre, como objeto de
la normatividad; la normatividad jurdica en s y la realidad social, motivo de
la regulacin. A partir de los valores la normatividad jurdica habr de establecer postulados normativos que tomen en cuenta la realidad para hacerla
vivible. No es que la conducta se amolde a la norma, sino que sta tome en
cuenta valores del individuo y se amolde a una realidad, la cual hay que
conducir, corregir y poner en prctica para que instruya sabiamente a los
estratos y grupos sociales.
Al respecto, ponemos como ejemplo la necesidad de una normatividad
jurdica y una estrategia operativa para establecer las bases de operacin
social de las 1,328 sucursales bancarias, que segn datos de la Asociacin
de Banqueros de Mxico existen en la Ciudad de Mxico. En este caso, el
establecimiento de sucursales obedece a una estrategia comercial y de
negocios de los bancos, estrategia que no puede estar condicionada, creo,
por una regulacin en materia de seguridad, sino que el Estado, a travs de
sus rganos de seguridad, debera amoldarse con fundamento en valores
inamovibles a la operacin de tales agencias bancarias, y garantizar su
operacin, y no solamente su operacin, sino la libre voluntad, circulacin,
manejo y operacin que los habitantes de la Repblica Mexicana hagan de
los servicios bancarios. Este mismo ejemplo se puede repetir en relacin con
torteras, restaurantes, cines, joyeras, escuelas, universidades, etctera.
En el lenguaje de Miguel Arcila Montoya existe la necesidad de adecuar las normas a las situaciones humanas y sociales que pretende regular con el fin de obviar el puente que la tradicin ha querido crear y sostener
entre el ser y el deber ser.
En el anlisis de la esencia del concepto a los valores se ha venido
variando su contenido, que van desde la naturaleza de las cosas, la voluntad
Divina, pasando por la razn humana, la voluntad del pueblo, las necesidades y hechos de la realidad.
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REFERENCIA SOCIOLGICA
El filsofo Samuel Ramos, en su obra El perfil del hombre y la cultura en
Mxico, Coleccin Austral, pp. 42, habla de la influencia de la cultura
francesa en el Mxico del siglo XIX, que tiene sus frutos en el Mxico de
hoy, donde la ley adquiere el prestigio de un fetiche intocable; pero como
la movilidad de la vida no se deja apresar dentro de frmulas rgidas, rompe
a cada momento la legalidad.
El autor refiere a un conocido escritor francs que dice: Nunca he
odo hablar tanto de Constitucin dice Andr Siegfried como en esos
pases en donde la Constitucin se viola todos los das. Eminentes juristas
discuten seria y concienzudamente la significacin de los textos de los cuales los polticos se burlan, y si uno sonre, los doctores apuntan con el dedo
los artculos que son la garanta del Derecho. La ley no tiene majestad sino
en las palabras.
El autor de referencia hace consistir la rebelin innata en la raza
latinoamericana a la falta de vida interior a estos hombres dominados por
las solicitaciones del exterior, por el tumulto de la poltica; no se encuentran
entre ellos ni grandes lricos, ni grandes msticos. Frente a las realidades
vulgares, ellos levantan su individualismo exasperado.
Por otro lado, hemos de considerar el carcter rebelde del mexicano, renuente a todo ordenamiento legal y a todo concepto de autoridad
como parte de su cultura, por lo tanto, parte de la historia, la propia y la
nacional.
Frente a esta realidad sociolgica que deviene en una accin antisocial, que va desde autoridades a los ms sencillos habitantes de la nacin,
proponemos la instruccin o mentora de los cuadros de administracin
pblica, en este caso, particularmente los servidores encargados de la seguridad, con el propsito de hacerlos conscientes del modelo de carcter
nacional que con toda precisin Octavio Paz, Agustn Yez, Samuel Ramos y otros distinguidos escritores y filsofos han descrito. Yo creo que ese
sino histrico de un carcter sin valores puede cambiar a travs del anlisis
introspectivo y del reconocimiento de los errores que van desde los del
Estado, gobierno y sociedad hasta los propios de la familia y del individuo
que le impiden tener identidad y dignidad, entre otros rasgos de carcter y
de valor.
SINTITUL-7
232
PROPUESTA DE
233
REFERENCIA KANTIANA
La naturaleza del hombre, segn Emanuel Kant, nada tiene que ver con
una naturaleza universal csmica, sino que se deriva de una necesidad
humana moral. Lo esencial en l es la ley moral y la ley moral va a ser el
origen de todo el orden jurdico. Kant niega que el orden humano natural
se regule por la naturaleza csmica de la cual el hombre es parte, sino dice
que el hombre tiene su propia naturaleza, separada de la csmica, capaz de
autodeterminarse. Esa autodeterminacin est limitada por la libertad de
los dems, por lo cual se despierta un ambiente de libertad, sin invadir la
esfera de libertad de los otros. As, el hombre se autodetermina y se somete a leyes creadas por el hombre siempre ajeno al influjo de leyes csmicas
o divinas. El hombre produce su ley, el hombre se labra su propio destino.
En Kant la autonoma de la voluntad es el principio de todas las leyes
morales y, por lo tanto, el origen de todos los deberes; a esto le llama
imperativo moral, definido en la siguiente manera: Obra de tal modo que la
mxima de tu voluntad pueda valer siempre al mismo tiempo como principio de una legislacin universal. Esa ley moral kantiana es la fuente de
todo derecho que, como ya dijimos, se fundamenta en la autonoma de la
voluntad aunque la normatividad se genere por alguien ajeno al individuo
regulado, situacin que se conoce como heteronoma. Por lo tanto, el derecho legislado por otros ajenos al individuo rompe en Kant el concepto de
autonoma de la voluntad. Por lo que mientras estemos regidos por el
derecho no seremos libres.
De alguna manera la norma jurdica es una expresin brutal de fuerza que mediante el concepto de deber jurdico obliga al individuo a hacer
cosas que en su naturaleza desviada o no bien formada no puede hacer.
Dicho de otra manera, choca el carcter del individuo con la norma jurdica, con un agregado importante de la cultura que generalmente choca tambin contra la normatividad jurdica. Un ejemplo de atavismo cultural es
considerar a los estereotipos sociales como modelos de conducta, por ejemplo,
la imitacin social del hombre Marlboro de quien es totalmente Palacio
y ocupar como nacin el primer lugar en el consumo de refresco de Cola;
considerar al trabajo como un castigo de Dios; pensar que la pobreza equivale a una virtud teologal y otras muchsimas conductas semejantes.
As, la regulacin jurdica, ms petrificada que movible, es superada
con mucho por la realidad fsica y psicolgica, por los hbitos sociales, las
tradiciones, las condiciones econmicas, por los atavismos culturales, por
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234
REFERENCIA AXIOLGICA
Es un hecho incuestionable que la geopoltica, la geoeconmica, la geosocial
y geojurdica son factores fundamentales para el establecimiento de una
adecuada normatividad y operacin de las medidas polticas, sociales y
estrictamente jurdicas que en un momento dado se requieran para atender
determinada problemtica. Al efecto, es indudable que se necesita la admisin de datos reales como son el clima, las microrregiones econmicas y
sociales de una comunidad, que junto con los hechos histricos econmicos
y socioculturales determinan la eficacia de la normatividad para hacer que,
por naturaleza, el individuo vea en la norma jurdica un propsito de ubicacin individual y social que resuelve problemas, proporciona opciones y
establece propsitos constructivos hacia el futuro. Inclusive el individuo
que se encuadra dentro del supuesto de un acto delictivo tendra derecho a
recibir opciones que le proporcionen una nueva enseanza y una correccin de la conducta desviada. Este planteamiento pone a la vctima como
sujeto de derechos subjetivos altamente minuciosos y relacionados con los
datos geosociales, geopolticos, geojurdicos, geoeconmicos.
Helmut Coing, en su obra Fundamentos de filosofa del derecho.
Barcelona, Ediciones Ariel, 1961, afirma que toda normatividad o regulacin jurdica parte de la nocin de los valores, de los cuales destaca, para
servir de centro del derecho, a la justicia. Pero son en definitiva, el valor de
la persona humana, como idea de la dignidad humana que se ha ido desarrollando en la humanidad.
Consideramos que es fundamental poder desarrollar la doctrina de
valores del individuo a fin de hacer depender de los valores toda concepcin verdadera de lo que es la seguridad pblica.
SINTITUL-7
234
PROPUESTA DE
235
Son los valores inamovibles factores de la existencia del ser, el sujeto por proteger, a la vez que el detonante para que el orden jurdico pueda
darse sin menoscabo del hombre mismo. El primer valor es la identidad, sin
la cual el hombre no es. Al hombre se le otorga seguridad por parte del
Estado, por lo que es, no por lo que hace o por lo que tiene. Como resultado
de la identidad el hombre tiene dignidad. Esa dignidad que identifica al
individuo con un modelo original le permite tambin al sistema de derecho
desarrollar toda su operacin y estrategia a partir del reconocimiento de la
dignidad propia y la de los otros, cualesquiera que sea su denominacin.
Todos derivamos y dependemos del mismo molde y eso nos da dignidad.
Por lo tanto el respeto al derecho subjetivo de otro no depende de lo que
haga o deje de hacer el otro, sino de su naturaleza (identidad).
Como consecuencia de la dignidad el individuo tiene la facultad de
poder desarrollar la actividad productiva y de administracin de sus recursos propios, creando y fortaleciendo el concepto de integridad que no es
sino la capacidad de administrar recursos.
En la parte final de este planteamiento axiolgico est la libertad que
es la capacidad que tiene el individuo para no ser codependiente ni adicto
de nada ni de nadie.
Si el planteamiento lo hacemos a partir de los valores que constituyen, en el lenguaje de Samuel Ramos, la vida interior del hombre entonces
nos ser ms fcil conocer el origen de la problemtica y sus posibles
soluciones.
De una manera simple el origen del problema podra ubicarse en la
ausencia de valores o en la tergiversacin de los valores universales, tan
objetivos como los que mencion.
No debemos confundir lo que es un valor con lo que es una norma
jurdica. La norma jurdica produce la ley, pero la ley no libera sino condena; no salva, sino mata; en el lenguaje de San Pablo: La letra mata, mas el
espritu vivifica.
Esta misma idea en la doctrina de Welzel se presenta como una
regulacin justa que se da cuando se toman en cuenta las circunstancias
empricas temporalmente condicionadas, que se dan para el perodo durante el cual esas circunstancias se mantienen.
Dentro de esas consideraciones la ms importante es la persona
humana y la proclamacin del valor absoluto de su identidad y su dignidad
para proponer una conclusin de que el hombre es un fin en s.
SINTITUL-7
235
236
REFERENCIA ESPIRITUAL
Creo que el ser del hombre contiene en s una naturaleza espiritual capaz
de experimentar un cambio verdadero. Por qu hablo de un cambio verdadero? Porque quiero diferenciar de un cambio aleatorio que caracteriza
al pensamiento evolucionista que sostiene que las cosas, en este caso la
seguridad, puede llegar a mejorarse si se aplica la ley de las probabilidades,
la del acierto y el error, la del cambio aleatorio. Creemos que este enfoque
que ha funcionado as durante dcadas nos ha demostrado que los resultados son bastante magros. Hay cientos de secuestros que son ms que los
que eran apenas hace una dcada; la amenaza de la delincuencia organizada est vigente hoy en mayor proporcin que lo que estuvo antes; hay
mayor pobreza hoy que ayer, y hoy hay mayor desaliento y desesperanza
de cara a los planteamientos de solucin poltica a los problemas que aquejan a las naciones.
El hombre no crea los valores como quiere el existencialista Jean
Paul Sartre.
Tampoco acierta Poulantzas cuando dice que: Son los hombres quienes con su actividad en el interior de un mundo natural, material y prctico,
en su lucha por la humanizacin de la naturaleza fundan su propia historia
que lo lleva a la conquista para la satisfaccin de sus necesidades.
Sin embargo, opinamos que los valores se derivan de un modelo
creado que le da propsito y rumbo y que trasciende, va ms all de lo que
el hombre pueda crear, formar o proponer. Ciertamente los valores le dan
al hombre su identidad, pero son valores que no se derivan de un acto de
autonoma, sino que reflejan un modelo que va ms all de lo que es el
hombre como criatura. Cuando el hombre, en lo individual o en lo social, se
sabe parte de un proyecto creativo, sabe que su propia naturaleza lo lleva a
SINTITUL-7
236
PROPUESTA DE
237
SINTITUL-7
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238
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PROPUESTA DE
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mente la prdida del concepto de la autoridad del gobernante, sino la evidente equivocacin de un modelo aleatorio, del acierto y del error que no ha
atinado ni atinar a encontrar la solucin a la inseguridad. En nuestro sistema actual toda resolucin legislativa y judicial, por esencia, tiene una contaminacin poltica, ya sea en el planteamiento terico del supuesto jurdico
o en la positivizacin del derecho, aplicndolo prcticamente. La desconfianza se da frente al legislador, pero tambin frente al aparato preventivo
y frente al juez.
Por lo general, damos prioridad a la sistematizacin, cada vez ms
racional y el endurecimiento de las sanciones y el incremento de los tipos
de delito, como elementos esenciales para mejorar el ataque a la inseguridad. Pero lo nico que sucede es que estamos sistematizando y racionalizando la corrupcin y la certeza de un sistema que tiene eso, certeza jurdica,
pero no validez verdadera. Las normas de Derecho Positivo y las propuestas de operacin basadas en esas normas son instrumentos prcticos, elaborados y construidos por el hombre, producidos por los despropsitos de
una organizacin social que ha demostrado su fracaso. El propsito generalmente aceptado es la convivencia, la cooperacin social, el bienestar
general o el bien comn. Sin embargo, se soslaya el valor fundamental del
hombre que es su identidad con su modelo de creacin, el cual es intrnsecamente digno, ntegro y libre. Este anhelo de volver al modelo de creacin
se basa en que al ser nuevo esa novedad de vida tiene que renovarse
permanentemente.
La pregunta sera: debe el derecho habituarse a los hbitos, costumbres, sentimientos e instintos morales de una sociedad determinada o,
por otro lado, el derecho es faro, principio inamovible que se da por encima
de circunstancias y de necesidades coyunturales o aleatorias?
El estadista, el poltico y los funcionarios encargados de administrar
justicia, incluyendo la seguridad, deben amoldarse o acondicionarse a los
valores de la conducta individual y colectiva. Por encima de los hechos y
de la estructura puramente formal, la actuacin de quien dirime la justicia y
la administra habr de estar fincada en valores.
No hay muchas soluciones a la inseguridad, varan segn la poca o
el lugar, porque los valores por proteger son los del hombre en dondequiera
que se encuentren. No hay varias soluciones, cada una justificada, segn
su propio subjetivo designe que depende de un criterio poltico, en el mejor
de los casos jurdico, cultural, sino que la solucin responde a una estructura vital que afecta al hombre en su dimensin ontolgica que busca el logro
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240
SINTITUL-7
240
LA SEGURIDAD PBLICA:
MS ALL DE POLICAS Y LADRONES
Pedro Jos Pealoza
El verdadero orden social,
econmico y poltico
es el conjunto compensado
y armnico de todas las libertades
Manuel Silvela, 1890
Mxico afronta una severa crisis de seguridad pblica. Esto parece ser
admitido por todos. Ahora, desde todas las esferas se reconoce que hay
problemas graves en la seguridad pblica. Escuchamos y vemos a cualquier integrante del Poder Legislativo, de la sociedad civil y del mundo
acadmico opinar y proponer soluciones.
Las discrepancias fundamentales consisten en cmo afrontar los problemas actuales de nuestro pas en esta materia. De nueva cuenta nos
encontramos con las antiguas recetas, ya conocidas y reprobadas, como lo
son las visiones exclusivamente punitivas y reactivas que no han servido
para resolver de manera integral los problemas centrales de seguridad pblica, procuracin de justicia y readaptacin social.
Las voces de siempre estn presentes en estas nuevas circunstancias; parece que este mecanismo remiso contina siendo el favorito de
quienes, una y otra vez, han conducido al aparato de justicia a terrenos sin
salida y llenos de complicaciones.
Los resultados que nos presentan los adalides de la seguridad pblica estn a la vista. Una delincuencia desatada, violenta y generalmente
mejor capacitada que la polica. Los vaivenes de la poltica han hecho que
los mismos personajes que han traicionado o que han fracasado en esta
241
SINTITUL-1
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242
SINTITUL-1
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LA SEGURIDAD
243
Nuestras alarmantes limitaciones tienen orgenes histricos. Ya desde el siglo XVIII se construy un aparato judicial que dio prioridad a la
elaboracin de leyes ms rgidas y castigos ms severos las crceles en
esa poca eran espacios en trnsito para la punicin, no el castigo mismo
separando el delito de su origen social, filosfico o psicolgico. La mentalidad de las lites gobernantes de la poca no libr ninguna importante batalla no exista en el imaginario de la poca ese discernimiento por construir
una sociedad mejor con individuos mejores, con igualdad de oportunidades
en el andamiaje social; su objetivo fue edificar una comunidad que generara riqueza econmica y seguridad para quienes invertan en el modelo econmico imperial.2
Un punto de inflexin, crucial, para ubicar este largo peregrinar de la
seguridad pblica en Mxico es la primera Constitucin del Mxico Independiente, la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de
1824, que plantea por primera vez y claramente el problema de la seguridad. Slo que la seguridad de la que se habla en ella es territorial y federal,
es decir, la seguridad del Estado no la de los ciudadanos, y como tal su
responsabilidad recaa en las fuerzas armadas por lo que era atribucin del
Presidente recurrir a las milicias locales con el fin de garantizarla.3
Hoy necesitamos dar una respuesta a fondo al gravsimo y extremadamente preocupante problema de la inseguridad pblica. Para ello, necesitamos romper con la vieja visin esquemtica, unvoca y depredadora,
que slo ve en la inseguridad pblica la oportunidad para llenar las crceles
y el fomento de penas a diestra y siniestra.
Es decir, necesitamos un nuevo paradigma para nuevos problemas,
lo que exige colocar el paradigma de la prevencin del delito como la alternativa global a una cultura dominante que ha hecho que la inseguridad
pblica se vea slo como un asunto entre policas y ladrones.
En efecto, las posibilidades de colocar nuevas propuestas en el escenario nacional implica desplazar culturalmente la tesis que slo ve en el
castigo y en la represin la solucin a problemas que tienen origen estructural.
Por supuesto, ganar la batalla a los represivos no es fcil; tienen
tras de s el apoyo de una sociedad desesperada y temerosa que, ante el
2
3
SINTITUL-1
Idem.
Idem.
243
244
crecimiento del problema, lo que exige son soluciones rpidas y ahora. Este
clamor popular no es cualquier cosa, es ni ms ni menos el cargamento
ideolgico e histrico con que fue inyectada la comunidad.
Sin embargo, no hay otro camino, o damos la batalla a esta lnea de
actuacin o seguiremos caminando en arenas movedizas que pueden
devorarnos irreversible y paulatinamente.
Evidentemente, nuestras propuestas estn acompaadas de un genuino espritu justiciero que busca darle salidas, precisamente, a las demandas ciudadanas. Queremos disminuir los ndices delictivos, queremos abatir
la impunidad, queremos modernizar los cuerpos policiacos, queremos derrotar a la corrupcin. Por supuesto, todo esto y ms, pero habra que
recordar que todas estas demandas son efectos y no causas de nuestra
crisis. Pongamos entonces las cosas en su lugar: los caballos jalando a la
carreta y no con la visin tradicional en que la carreta quera jalar a los
caballos.
Para poder modificar la mencionada ecuacin tradicional tenemos
que ubicar a los principales nudos que asfixian las posibilidades de un nuevo modelo de seguridad pblica. En lugar de slo hablar de policas y delincuentes tenemos que explorar otros caminos que son consustanciales y
bsicos en la inseguridad pblica.
Claro!, para quienes no estn acostumbrados a concebir a la seguridad pblica como lo que es, una categora social, les parecer absurdo e
inclusive disparatado hablar de indicadores sociales y econmicos en lugar
de slo averiguaciones previas y flagrancia del delito.
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LA SEGURIDAD
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Ciudad
Guatemala
Mxico
El Salvador
Venezuela
Ecuador
Colombia
Per
Honduras
Nicaragua
Paraguay
Argentina
Brasil
Bolivia
Costa Rica
Chile
Panam
Uruguay
% de la poblacin
54.9
47.7
47.1
43.9
39.2
37.4
36.8
36.3
35.7
35.1
34.2
33.9
32.8
32.7
32.0
25.1
21.4
30
La violencia sobre los bienes y las personas representa una destruccin y transferencia de recursos, aproximadamente 14.2 por ciento del PIB
latinoamericano (168 millones de dlares). Y en capital humano se pierde
SINTITUL-1
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246
1.9 por ciento del PIB; este porcentaje equivale al gasto en educacin
primaria de la regin. En recursos de capital se pierde anualmente 4.8 por
ciento del PIB, o sea, la mitad de la inversin privada. Las transferencias
de recursos que se realizan entre las vctimas y los criminales alcanzan el
2.1 por ciento del PIB, porcentaje superior que el del efecto distributivo de
todas las finanzas pblicas.5
La violencia criminal en Latinoamrica (y en el mundo en general)
afecta mucho ms las reas urbanas que las rurales, y dentro de las primeras, mucho ms las ciudades grandes que las pequeas. Esta conexin,
aunque raras veces cuantificada, es ya parte de nuestro subconsciente:
nuestras pesadillas criminales ya no ocurren en desolados pasajes en el
campo, sino en el centro de una gran ciudad, entre rascacielos e indiferentes peatones.6
Varias hiptesis han sido planteadas para explicar la asociacin positiva entre crimen y tamao de ciudad. Una posibilidad es que las ciudades
ms grandes tienen mejores vctimas: sus habitantes son ms ricos y tienen, en general, mayor proporcin de bienes que pueden ser robados y
enajenados. Otra posibilidad es que las personas con mayor propensin a
convertirse en criminales estn excesivamente concentradas en las grandes ciudades, bien sea por que el ambiente urbano propicia las conductas
delictivas, o porque hombres jvenes u otros grupos de alto riesgo tienden a
migrar ms que proporcionalmente hacia las ciudades. La ltima posibilidad es que la probabilidad de arrestar (y condenar) a los que violan la ley es
menor en las ciudades, ya sea por la existencia de rendimientos decrecientes en la produccin de arrestos, o por que las grandes ciudades (usualmente agobiadas por todo tipo de necesidades) no invierten lo necesario en
polica y justicia, o incluso porque la cooperacin con la fuerza pblica es
menor en las ciudades grandes.7
La evolucin de la violencia en nuestra regin ha sido creciente y
generalizada tanto en el continente como en el Caribe; los niveles de asesinatos que se haban mantenido en un rango relativamente estable durante
varias dcadas se han incrementado drsticamente.
Idem.
Gaviria, Alejandro y Carmen Pajs, Patterns of crime victimization in Latin America,
Mimeo, Washington, BID.
7
Idem.
6
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LA SEGURIDAD
247
En 1992, las cifras agregadas para la regin en su conjunto se duplican frente a la dcada de los aos 80, hasta alcanzar la suma de 30.7
asesinatos al ao por cada 100 mil habitantes. Esa misma cifra fue de 12.5
en 1960, de 10 en 1979, de 14 en 1980 y de 16.9 en 85. Este es el indicador
de violencia ms simple: es ms del doble que el de cualquier otra regin
del mundo y es seis veces mayor que el promedio mundial.8
1980
1982
1990
1995
Mxico
D. F.
18
10
18
12
18
14
20
20
El Salvador
San Salvador
40
55
72
139
90
El Colombia
Cali
5
30
42
70
88
88
80
110
Venezuela
Caracas
12
18
10
14
18
28
35
52
Per
Lima
10
25
Brasil
Ro de Janeiro
12
14
25
90
32
105
Amrica Latina
15
18
25
30
SINTITUL-1
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SINTITUL-1
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LA SEGURIDAD
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LA POBREZA
La CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) considera pobre a quien percibe menos de 120 dlares por mes en la zona urbana y menos de 78 en las rurales.9 En esta lgica, 40 de los hogares en
Mxico es pobre. Geogrficamente la pobreza se concentra en la regin
centro-sur del pas (Oaxaca, Guerrero y Chiapas).
De la pobreza, 30 por ciento se encuentra en los estados de Mxico,
Veracruz y Puebla. La pobreza se reduce en poco ms de un punto porcentual por cada aumento de 1 por ciento del ingreso medio. De la pobreza 30
por ciento es atribuible a bajos y desiguales niveles educativos.
El gasto contra la pobreza se divide en: 47 por ciento a inversin en
infraestructura, 43 por ciento a capital humano y 10 por ciento a la creacin
de oportunidades de ingresos.10
Segn resultados preliminares del Comit para la Medicin de la
Pobreza, convocado por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL),11
en el pas habra 6 millones de hogares en pobreza extrema, lo cual quiere
decir que aproximadamente 26 millones de mexicanos carecen de los recursos para tener una vida digna, en estos casos se ubica 75 por ciento de
menores de cinco aos que padecen desnutricin grave y moderada. Estas
cifras, de por s graves, contrastan con las utilizadas por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), de 1999, que apuntan
que la cantidad de pobres es diferente al nmero mencionado porque habra 2.9 millones de hogares en condiciones de indigencia, lo cual significa
que poco ms de 13 millones de connacionales sobreviven con un ingreso
mensual por hogar igual o inferior a 1,831 pesos.
En el escalafn siguiente estaran los pobres, es decir, familias cuyo
ingreso mensual oscila alrededor de 3,900 pesos; en este rengln estaran
5.5 millones de familias, lo cual se traduce en 25 millones de pobres.
Si sumamos el nmero de mexicanos indigentes pobres, 38 millones
estaran apenas sobreviviendo econmicamente.
En contraste, 0.16 por ciento de la poblacin de Mxico acapara el
equivalente a 20 por ciento del PIB (Producto Interno Bruto); 163 mil 701
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250
12
SINTITUL-1
250
LA SEGURIDAD
251
En contraste, referente a la productividad, los trabajadores de Mxico reportaron un aumento de 43.4 por ciento, en tanto en Estados Unidos
aument su productividad en 38.7 por ciento; Canad 16.9 por ciento y
Japn 23.7 por ciento.
DIFERENCIAS SALARIALES EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA
Pas
Mxico
E.U.A
Francia
Chile
Fuente: SHCP.
El desempleo es una variable econmica que es detonante para cualquier sociedad ya que detrs de las generalmente fras cifras de las personas desocupadas hay angustias, tristeza, rabia, impotencia, desesperanza,
cuyos estados de nimo son malos consejeros y resortes indiscutibles para
que los desempleados y sus familias entren al mundo del delito.
Segn analistas, ubican en 3 por ciento el desempleo abierto para
16
2002, en contraste con 2.4 por ciento que ha admitido el Secretario del
16
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251
252
SINTITUL-1
252
LA SEGURIDAD
253
19
INEGI, Estados Unidos Mexicanos, XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000,
Tabulados de la Muestra Censal.
20
Encuesta Nacional del Instituto Nacional de la Juventud, 2001.
SINTITUL-1
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254
21
22
SINTITUL-1
S.E.P., ANUIES.
Juan Ramn de la Fuente, El Heraldo de Mxico, 7 de marzo de 2002.
254
LA SEGURIDAD
255
ciento. Y mientras ms se avanza al sur del pas las tasas de cobertura y las
oportunidades de estudios superiores son mucho ms reducidas. Por ejemplo, en Chiapas 91 de cada 100 jvenes no llegan a ese nivel de estudios.23
En el Distrito Federal, Nayarit, Tamaulipas y Nuevo Len se tienen
las tasas de escolarizacin ms altas, por arriba del 25 por ciento. En contraposicin, los estados de Quintana Roo, Chiapas y Guanajuato mantienen
los niveles ms bajos al no superar 12 por ciento de la cobertura.
De igual manera, la realidad de las clases sociales, como es obvio, se
presenta en la educacin, ya que mientras 45 por ciento de los jvenes de
familias de clases media y alta cursa licenciatura ese porcentaje se reduce
a 11 por ciento en las urbanas de bajos recursos y a 3 por ciento en el medio
rural.
La tasa bruta de escolaridad para el pas asciende a 19.85 por ciento, lo cual indica que 80 de cada 100 jvenes mexicanos no tienen acceso a
la educacin superior.
A nivel mundial, la situacin no es distinta; el nivel educativo se refleja en las condiciones socioeconmicas y en el grado de urbanizacin y
desarrollo de las entidades. El gasto educativo por alumno en todos los
niveles de enseanza durante 1997 fue de 5 mil 360 dlares en los pases
del norte, en tanto que en las naciones del sur fue de 194 dlares.
Los contrastes son brutales y ejemplificativos de nuestra verdadera
ubicacin en el marco internacional. Las tasas brutas de escolarizacin en
el nivel superior de los pases desarrollados aument de 48 por ciento en
1990 a 61.1 por ciento en 1997. Es decir, 61 de cada 100 jvenes entre 20
y 24 aos accedieron a ese grado de estudios. En el caso de los pases
latinoamericanos la tasa bruta de escolarizacin en dicho nivel slo aument de 16.8 por ciento en 1990 a 19.4 por ciento en 1997, lo que significa que
80 de cada 100 estudiantes de ese rango de edad no tienen acceso a la
educacin superior. Para concluir esta visin contrastante habra que recordar que 96 por ciento del gasto en ciencia correspondi a pases del
norte y 4 por ciento a pases del sur en 1990.
Como se sabe, existen en el mundo 875 millones de analfabetas, de
los cuales 649 millones estn en Asia, 175 millones en frica y 41 millones
en Amrica Latina. De estos ltimos 6.1 millones son mexicanos.
23
Gandarilla, Jos, El Sistema Universitario en Cifras, Centro de Investigaciones
Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, 2000.
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LA SEGURIDAD
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NUTRICIN Y SALUD
Un grave problema en Mxico que constituye una huella distintiva e irreversible de la pobreza26 es la desnutricin calrica-proteica, la cual repre-
26
SINTITUL-1
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258
senta 27 por ciento de los menores de 5 aos (60 por ciento superior a la
prevalencia en pases subdesarrollados), padecen anemia, y 18 por ciento
de este sector (alrededor de 1.5 millones) son de talla baja debido a la mala
nutricin.
En las zonas indgenas la tendencia se incrementa: 36 por ciento de
infantes padecen anemia y 44 por ciento tienen talla pequea.27
En Mxico 70 por ciento de los nios no tienen ningn tipo de vigilancia sobre su nivel nutricional y hasta 25 por ciento de los mayores de un ao
de edad no recibi el programa de vacunacin completo.
La situacin de la poblacin infantil de las zonas rurales es grave
porque casi 10 por ciento del total tiene el antecedente de un hermano
muerto por problemas vinculados a enfermedades curables.28
Por otra parte, para los adolescentes se presentan tambin otros
problemas relacionados con la salud reproductiva. Resulta que de las mujeres que han iniciado su vida sexual, 78 por ciento no utiliz ningn mtodo
de prevencin de embarazo no deseado o de enfermedades de transmisin
sexual en su primera relacin, y del total de embarazos registrados 17 por
ciento termin en aborto.
De los jvenes 15 por ciento inici su actividad sexual a los 15 aos
en promedio. De los hombres 46 por ciento inform que tuvo su primera
relacin sexual sin proteccin.
En las zonas rurales apenas 55 por ciento de los jvenes dijo tener
algn conocimiento de mtodos anticonceptivos. En las reas urbanas el
porcentaje aument a 79 por ciento. Entre ellos, el ms conocido es el
condn (78.3 por ciento) seguido de los mtodos orales (69.6 por ciento)
dispositivo intrauterino (28.7 por ciento) e inyecciones (21.7 por ciento).
Los factores de riesgo para la salud, de los aproximadamente 20
millones de jvenes que existen en Mxico, son el consumo de tabaco y
alcohol. En cuanto al primero se encontr una prevalencia promedio de 9.2
por ciento. La cuarta parte de los adolescentes de 15 a 19 aos de edad ha
fumado 100 cigarrillos o ms. En las zonas urbanas se detect una prevalencia de fumadores de 11.7 por ciento y en las zonas rurales de 6.2 por ciento.
Aunque 75 por ciento de los jvenes que participaron en la Encuesta
Nacional de Salud asegur no haber ingerido bebidas alcohlicas nunca,
27
28
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LA SEGURIDAD
259
segn aumenta el nivel de ingreso, el porcentaje de consumo aumenta hasta 46.8 por ciento entre quienes perciben 30 y ms salarios mnimos.
En Mxico 6 millones de personas padecen alcoholismo en distintos
grados, es decir, tienen problemas con su manera de beber.
El hecho que 49 por ciento de los suicidios y 38 por ciento de los
homicidios en el pas se cometen bajo los efectos de bebidas alcohlicas,
adems de que 38 por ciento de los casos de lesiones ocurren como resultado del consumo excesivo de bebidas embriagantes, particularmente en
jvenes de entre 15 y 25 aos de edad, etapa de la vida en que los accidentes ocupan la primera causa de mortalidad.
En los ltimos veinte aos la tasa de suicidio en Mxico se increment
en 125 por ciento, al pasar de 1.3 por ciento en 1970 a 2.55 en la dcada de
los noventa. Todo indica que los trastornos mentales seguirn su tendencia
creciente y en poco tiempo afectarn, en alguna de sus manifestaciones, a
la quinta parte de la poblacin.29
Evidentemente estos problemas no son privativos de Mxico. Se
calcula que 340 millones de personas en todo el mundo padecen depresin,
45 millones esquizofrenia, 22 millones de algn tipo de demencia y 30 millones son afectados por la epilepsia.30
Los rasgos de este tipo de poblacin se traducen en abatimiento,
tristeza, pesimismo, falta o exceso de apetito, alteraciones en el sueo,
irritabilidad y desgano general sobre cualquier tipo de actividad, los cuales
afectan mayoritariamente a mujeres.
Ms de 50 por ciento de personas que sufren cuadros depresivos
severos son mujeres cuyo rango de edad oscila entre los 40 y 50 aos. Slo
1 de cada 10 enfermos de depresin acude al mdico y la mayora no busca
ayuda especializada, 7 de cada 10 viven con depresin.31
Despus de este rpido viaje por el mundo de las cifras es importante reforzar la concepcin que tenemos de la seguridad pblica. Debe saber
el lector que para poder llegar a cualquier conclusin que nos aproxime a
salidas integrales es imprescindible recurrir a los datos que muestran el
comportamiento social en sus ms diversas manifestaciones. No hacerlo nos
hubiera colocado en la misma fila de quienes slo ven policas y ladrones.
29
SINTITUL-1
259
260
REPRESIVOS O PREVENTIVOS?
Muchos creeran o supondran que el Estado mexicano siempre ha elaborado, prioritariamente, polticas punitivas o represivas. En realidad no es
as, los datos nos demuestran que la orientacin presupuestal ms bien ha
sido de descuido y de indiferencia para los rubros que engloban a la seguridad pblica. Lo que en realidad ha sucedido dibuja de cuerpo entero a
gobiernos que, sucesivamente, vieron a la seguridad pblica como un asunto para los stanos del Estado mexicano. Es decir, la parte desagradable y
comprometedora del servicio pblico a la que haba que darle recursos,
pero no demasiados, puesto que dichas funciones haban sido encomendadas a personajes de escasa formacin y poco confiables, ya que algunos
provenan del bajo mundo o de plano haban sido incorporados, por su facilidad para ejercer la violencia y en consecuencia su inadaptabilidad en otras
tareas.
Nuestra crisis de seguridad pblica tiene su matriz en la carencia de
una poltica visionaria que pusiera nfasis en una orientacin de largo plazo,
que fundara las bases de un verdadero sistema de seguridad pblica.
Posiblemente, para un rgimen que a principios de los aos 50 contaba con una poblacin de 25 millones32 y un presupuesto destinado a la
Procuradura General de la Republica (PGR) de 4 millones 357 mil pesos!,
en contraste con los 482 millones de pesos! destinados a la Secretara de
Comunicaciones y Transportes o los 312 millones de pesos! a la Secretara de Educacin Pblica y los 129 millones de pesos para la Secretara de
Salud!33 el tema de la procuracin de justicia no era prioritario. Otros eran
los puntos que ocupaban la atencin de unos gobernantes que estaban perfeccionando los rganos del Estado posrevolucionario.
En efecto, otras eran las preocupaciones de la clase gobernante.
sta estaba consolidando el rgimen. Por supuesto, esta circunstancia no
la exime de su responsabilidad, del atraso y analfabetismo policial.
Los orgenes de nuestra debacle, como ya sealamos, fue la ausencia de una poltica estratgica de seguridad pblica. En los ltimos 50 aos
pasamos de tener descuido y negligencia a una desesperada y tarda canalizacin de recursos, como lo mostraremos en seguida.
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33
SINTITUL-1
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SINTITUL-2
Cuadro 1
GENERAL DE LA REPUBLICA
$16,000,000,000
$14,000,000,000
$12,000,000,000
$10,000,000,000
$8,000,000,000
$6,000,000,000
$4,000,000,000
$2,000,000,000
15/10/2002, 04:36 p.m.
$0
GENERAL DE LA REPUBLICA
PROCURADURIA
DECADA
DE LOS DECADA
DE LOS DECADA
DE LOS DECADA
DE LOS DECADA
DE LOS
AO 200 Y 2001
50's
60's
70's
80's
90's
$87,552
$2,835,129
$280,667,580
$16,061,611,800 $10,469,430,000
261
$371,075
261
$18,000,000,000
262
SINTITUL-2
262
SINTITUL-2
Cuadro 2
IN D IC DELICTIVO
E D E LIC TIV OEN
E NEL
E LD.D.F.
(195 0-2 00 )
NDICE
F. (1950-2000)
3 0 00
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2 5 00
2 0 00
1 5 00
1 0 00
500
19
50
*
19
60
70
*
19
80
*
19
90
*
19
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*
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*
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*
19
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*
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*
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*
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*
19
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*
19
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19
SINTITUL-2
Cuadro 3
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EVOLUCION
DEL PRESUPUESTO DE SEGURIDAD PUBLICA
264
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
0
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
LA SEGURIDAD
265
34
Conclusiones del Sexto Congreso de Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, ONU, 1980.
SINTITUL-1
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266
EN EL
2.
SINTITUL-1
La disposicin del Ejecutivo Federal para alentar la participacin social en todo lo concerniente a la procuracin de justicia y seguridad
pblica, en el mbito federal, dentro de los cauces institucionales, autnticos y expeditos, ha impuesto a la Procuradura General de la Repblica la necesidad de mantener un sistema permanente y eficaz de
comunicacin con los diversos sectores representativos de la sociedad.
La Procuradura General de la Repblica reconoce igual importancia
a la promocin de actividades tendientes a modificar los factores so-
266
LA SEGURIDAD
3.
267
La Ley General que Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
SINTITUL-1
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Por otra parte, el artculo 13 de la Ley General que Establece las Bases de
Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica establece la creacin de la Conferencia Nacional de Procuracin de Justicia, instancia que
preside por el Procurador General de la Repblica. Aqu se coordinan todos y cada uno de los procuradores de justicia del pas. Su fundamento
estatutario, en su artculo 22, fraccin III, establece como comisin permanente de la conferencia la de Prevencin del Delito. Reconocimiento dogmtico de la importancia que la materia preventiva ha adquirido en el
transcurso del tiempo.
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SINTITUL-1
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LA SEGURIDAD
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SINTITUL-1
Crear un Instituto Nacional de Prevencin del Delito cuya naturaleza jurdica le confiera autonoma frente al Poder Ejecutivo
nacional y cualquier otro rgano de poder, a fin de que elabore
programas, coordine y evale acciones en materia de prevencin del delito de aplicacin permanente.
Involucrar al sector empresarial del pas en las labores de prevencin del delito, para apoyar programas estatales en esta materia.
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SINTITUL-1
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LA SEGURIDAD
271
QU ES LA SEGURIDAD PBLICA?37
Un asunto policial?
Preventivo?
Administrativo?
Operativo?
Asunto acadmico?
Ha dado lugar a la reflexin cientfica?
Asunto poltico?
Asunto legislativo?
Asunto cultural?
37
Pealoza, Pedro Jos, Una crtica a la propuesta del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica, Diplomado de Seguridad Pblica, Universidad Iberoamericana, 1995.
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272
Poltica pblica
Derecho del individuo frente a la obligacin del Estado a prestar
dicho servicio
Programa de gobierno
Estrategia para la ejecucin de acciones
Referente de anlisis del desempeo institucional del Estado.
SINTITUL-1
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LA SEGURIDAD
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Con este acuerdo de largo aliento la seguridad pblica no ser manejada con visiones cortoplacistas y en muchos casos con ocurrencias, que
tanto dao le han causado a la sociedad.
Un pacto de esta naturaleza significara un importante salto histrico
que podra modificar de manera sustancial la delicada circunstancia en que
estamos metidos. S, esto exige sensibilidad y responsabilidad de los partidos polticos para priorizar lo importante sobre lo urgente.
Por supuesto, un programa de esta magnitud no es esttico ni eterno,
como tampoco lo es la delincuencia. ste se adecuar paulatinamente a las
condiciones especficas que exijan las variables sociales, econmicas y
criminales.
Para llevar a cabo esto se necesita mucha informacin, lo que significa ensanchar y profundizar los avances que hasta ahora hay en los bancos de datos de las reas del gabinete de Orden y Respeto. Tenemos que
saber, a ciencia cierta, cul es nuestro real potencial para enfrentar a la
delincuencia organizada. Aunque ya sabemos que competir slo con el
presupuesto de la delincuencia organizada las cuentas no nos van a favorecer. Por ello, necesitamos un plan integral que ataque, a travs de la prevencin del delito, de la punicin y persecucin.
Como entendemos que los delincuentes estn insertos en un mundo
globalizado, este plan transexenal se proveera de una intensa cooperacin
internacional amplia, no slo en materia de trfico de drogas, como hasta
ahora se ha hecho. Evidentemente, implicara el impulso de una legislacin
uniforme que nos diera a los pases similares mrgenes de maniobra para
actuar unificados. Aunque en esta materia el camino por recorrer es todava muy largo: Hay que reconocer que se trata de problemas exquisitamente polticos y, sobre todo, de poltica internacional.38
En fin, este ensayo pretende llamar la atencin de quien lo lea acerca de la seguridad pblica en un primer momento, pero ms que ello, de la
necesidad imperiosa de la convivencia civilizada y pacfica entre los seres
humanos. Sin pretender, ilusamente, hacer abstraccin de las brutales diferencias que existen entre los ms de cien millones de habitantes que coincidimos en Mxico.
Es un llamado, urgente y enrgico, sin dramatismos ni catastrofismos,
interesado en no slo indagar, porqu ltimamente vivimos atrapados en el
38
SINTITUL-1
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SINTITUL-1
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EL SNTOMA DE LA DELINCUENCIA
En el mbito gubernamental y en el de las agrupaciones de la sociedad civil
se formulan a diario planteamientos y demandas respecto al tema de la
inseguridad pblica y de la delincuencia. Desde luego, es muy legtimo que
existan y se manifiesten las preocupaciones derivadas de un problema que
se ha constituido en el ms grave de los que aquejan a la sociedad mexicana. Es oportuno repetir, una vez ms, la preocupacin de que ante un problema tan grave podamos actuar orillados por el temor, que es mal consejero;
por la irreflexin, que es mala promotora; por el protagonismo, que es mal
socio; por la imitacin, que es mala amiga o por el inters, que es mal amo.
Ramiro de Maezt ha dicho que el hombre ha luchado primordialmente por el poder, por la riqueza y por la seguridad. En La crisis del
humanismo resume sus reflexiones acerca de Cratologa, las cuales expone amplia y magistralmente en su obra hoy clsica. Para l los humanos
en lo individual y en lo colectivo nos hemos movido histricamente
impulsados por el temor manifestado en mltiples concreciones. El miedo a
ser vctima de abusos se convierte en ansia de poder, la manera ms antigua de ser inmune contra la arbitrariedad, antes del advenimiento relativamente reciente del escudo de la legalidad. El miedo al hambre y a la
carencia motiva el apetito de riqueza. Y el miedo a ser lastimado y a la
muerte incita a la bsqueda de la seguridad.
Estas bsquedas dice son prioritarias a la del amor frecuentemente menospreciada, a la de la salud usualmente relegada y a la del
prestigio muchas veces tergiversada.
El asunto tiene muchas facetas de indiscutible actualidad. En particular, lo concerniente a la seguridad. Mxico ha vivido y vive tiempos difciles
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en torno a este problema. Somos los mexicanos de hoy una sociedad atemorizada y, prcticamente, amedrentada ante una ola delincuencial que ha
crecido, no quiero discutir si en la estadstica pero s en: presencia,
conspicuidad, violencia, sofisticacin, organizacin, perversidad, versatilidad, innovacin, cinismo, suficiencia, prepotencia y arraigo. Hasta all, en
lo que se ve. Reservemos cualquier comentario o suposicin acerca de lo
que como en los icebergs no est a la vista.
Hemos vivido vivimos tiempos de penumbra que nos han hecho
ver con temor el futuro de nuestra calidad de vida frente a la inseguridad y
frente al delito. Nuestra era ha puesto a prueba nuestra capacidad de resistencia ante la agresin, ante la violencia y, finalmente, ante el peor acompaante de los humanos: el miedo. Para nuestro mal se ha visto flaquear
nuestra fortaleza y ya no estamos seguros de nuestros lmites para soportar. Hay instantes no se puede negar en que sentimos que nos estn
venciendo y, lo que es peor, que nos estamos venciendo. El cansancio nos
lleva al fastidio y ste al abandono, con el cual se inicia la decadencia
formidable e irreversible.
Demandamos medidas que oxigenen nuestra confianza o, por lo menos que es mucho nuestra esperanza. Que nos digan que no estamos
vencidos y que vamos a la carga. Que nos alienten en un momento quiz
el ltimo en el que todava hay oportunidad.
Es una cuestin y un problema que obligan a hablar con sinceridad,
con madurez y con valenta. Planteando un diagnstico certero, y cierto es
que un diagnstico no es la cura pero sin l no hay solucin. Un buen
diagnstico no es todo, pero de ninguna manera es poco.
Debemos reconocer que en algunos aspectos hemos fallado, aunque
no de manera irremediable. Debe reivindicarse una responsabilidad del
Estado que de ninguna manera se rehuye, pero que es muy necesario e
ineludible reconocer que no es exclusiva. Que este compromiso desborda
los espacios de actuacin de la autoridad y compromete profundamente a
la sociedad civil.
En fin, estamos obligados a colocarnos a la ofensiva quiz por primera vez, frente al problema ms generalizado de nuestro tiempo. No
existe, virtualmente, ningn mexicano que no est expuesto o que no haya
sido vctima de actos delictivos. Igual que la contaminacin, la inseguridad
es un problema que no excluye a ninguna clase social; ni a ninguna zona.
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EL DIAGNSTICO INEXISTENTE
La seguridad en Mxico se deterior en cincuenta aos, en un proceso
constante y acumulativo, no en un incidente instantneo y nico. Las caractersticas bsicas de la violencia delincuencial actual son cinco: incorporacin de nuevas tecnologas, fuerte dosis de violencia, alto grado de desafo,
amplia organizacin y alta virulencia.
En cuanto a causas generatrices de la violencia en Mxico, los especialistas han sealado ms de medio centenar. De esas causas se han
mencionado como las ms sobresalientes algunas, como las histricas: frustraciones ancestrales, composicin tnica de la poblacin, predisposicin
congnita, condiciones geogrficas, alteraciones climatolgicas. Otras ms
de naturaleza econmica: desarrollo econmico desigual, desempleo o
subempleo, falta de expectativas profesionales, insuficiencia retributiva del
salario, nuevos patrones de consumo. Algunas de ndole social: deficiente
planeacin urbana, sobrepoblacin, mala canalizacin del ocio, disgregacin familiar. Otras ms de orden poltico-administrativas, tales como: corrupcin, incompetencia policial, abandono presupuestal, abandono
administrativo, falta de voluntad poltica para combatir la delincuencia, insuficiencia de centros de readaptacin social, benevolencia de las penas,
deficiente legislacin, procedimientos en materia penal, tortuosos e incomprensibles. Tambin se han sealado algunas de naturaleza cultural: bajo
nivel educativo, cultura de impunidad, crisis de valores, promocin de la
violencia a travs de los medios, e inclusive algunas tesis casi msticas que
lo atribuyen a una era apocalptica, preludio a la destruccin final.
Lo trascendente y preocupante de lo anterior es que no existe un
diagnstico global ni preciso del origen del problema a partir del cual pudiera establecerse un plan de accin sobre bases ciertas y slidas. Esto induce
a actuar sobre hiptesis empricas que, frecuentemente, son errticas,
mutantes y subjetivas, con el consecuente desperdicio irreparable de recursos y, ms grave an, de tiempo. Lo cierto y seguro es que no se trata
slo de un problema policial o ministerial, sino de algo de una complejidad
mucho ms trascendente, donde la gendarmera es una respuesta momentnea que no ser la solucin fundamental.
Vivimos en una era de violencia con la cual convivimos de cerca en
ms de una manera. Se ha dicho que cualquier joven de 14 aos de edad ha
presenciado once mil homicidios televisados. Tan slo esta mnima porcin
del problema indica que no se trata nada ms de un problema de polica,
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sino de: educacin, difusin, temperamento, orientacin, administracin, civilizacin y voluntad poltica.
Por ello, para tratar el fenmeno delictivo debe tenerse muy claro
que se trata de un problema estructural, como lo muestran las estadsticas
y los aspectos cualitativos de los delitos de mayor incidencia. Es decir,
invirtiendo la proposicin, no es un problema coyuntural y, por tanto, no se
puede ni debe combatirse con soluciones que atiendan a la seduccin de las
medidas draconianas, como tampoco a las que ofrezcan resultados observables a largo plazo, porque puede ser demasiado tarde.
Es necesario reconocer con objetividad la magnitud del problema de
la delincuencia, as como las medidas y acciones por realizar para combatirla eficazmente. Demanda la participacin social, adems, por supuesto,
de quien tiene la responsabilidad de procurar la justicia y de quien debe
realizar labores de prevencin. Hasta ahora, ver el combate a la delincuencia como algo externo, ajeno a cada uno de nosotros, ha propiciado la falta
de coherencia en muchos de los programas puestos en marcha, porque se
ha llegado al extremo de considerar que quienes combaten a los delincuentes son tan peligrosos para la sociedad como stos mismos. Por ello, debe
insistirse en la toma de conciencia de que la delincuencia es un problema
que aqueja a la sociedad, que es parte de su propia dinmica y, precisamente por esto, la sociedad misma debe curar los males que le afectan.
Para hacer un pronstico del combate a la delincuencia es necesario
considerar cuatro preguntas: Se puede ganar? Quin va a ganar? Cmo
se va a ganar? Cundo se va a ganar?.
En todo el esquema propositivo sobre la materia se han estudiado, en
muy diversos foros, algunas medidas que van desde las aceptables hasta
las repugnantes. Hay que verlas todas con mucho cuidado y con gran prudencia, sin pasividad ni apata.
Ellas son: pago de informantes, utilizacin de seuelos, infiltracin de
personas, operaciones encubiertas, reversin de la carga de la prueba, intercepcin de comunicaciones, fama pblica, responsabilidad solidaria, responsabilidad subsidiaria, supresin de la libertad preparatoria, supresin de
la remisin parcial de la pena, testigos convenidos, compensaciones procesales, beneficios confesionales, fueros policiales, cazadores de cabezas,
delitos provocados, acusacin abierta, testigos de odas, acusacin plena
hasta conclusiones, trascendencia de las penas, decomiso global, tipos abiertos, pruebas no contradecibles, inaccesibilidad al amparo, prisin a disposicin de la fiscala, jueces annimos, militarizacin de la investigacin,
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pistolizacin general, fiscala inmune, moratoria de derechos humanos, suspensin de garantas y aplicacin de pena capital.
Debe tenerse cuidado con todo ello. Bien dijo Martin Luther King:
lo peor no es el activo mpetu de los malos, sino el temor y la impaciencia
de los buenos.
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enjuiciar 80 mil casos al ao. Ese es, hoy, el tamao de nuestro problema
y el tamao de nuestra capacidad.
Pero, por otra parte, esos delitos no son cometidos por un solo individuo, sino por muchos. Si cada delincuente cometiera cinco delitos al ao
estaramos hablando de 400 mil delincuentes al ao y nuestros espacios
penitenciarios totales son alrededor de 100 mil, por lo tanto muy insuficientes para recluir a todos.
El asunto gira en varios crculos viciosos. Uno de ellos es que no
tenemos capacidad para prevenir todos los delitos. Por lo tanto, se cometen
muchos delitos y se rebasa nuestra capacidad de investigarlos. Y al no
investigarlos no podemos castigarlos. Por ltimo, al no castigarlos se vuelven a cometer otros delitos.
Otro de los crculos es que las autoridades necesitan ms facultades,
pero como no se han hecho dignas de ellas y a diario caen en desprestigio
no se las conferimos. Nos movemos entre dos grandes temores: el miedo a
la delincuencia y el miedo a la autoridad. Luis Marn deca que los pueblos
latinoamericanos a diferencia de los sajones hemos enfrentado una gran
dificultad histrica y temperamental para hacer coincidir el orden con la
libertad y, por ello, nos hemos movido a travs del tiempo en espacios de
mucho orden y poca libertad o en espacios de mucha libertad y poco orden.
Uno de los casos actuales sorprendentes en materia de abatimiento
de los ndices de inseguridad han sido el de Nueva York en la Unin
Americana donde Rudolph Giuliani apost a una solucin eminentemente
policial: cero tolerancia, restriccin de libertades ciudadanas, ampliacin de
libertades policiales, mucho equipamiento, alta tecnificacin, vigilancia conspicua y secreta, semiespionaje, ojos escondidos, odos escondidos y muchos otros similares. Los resultados fueron buenos, muy buenos. El precio,
nicamente los neoyorkinos lo sabrn en el futuro.
As podramos hablar de decenas de crculos viciosos en el escenario de la seguridad pblica y de la procuracin de justicia. El caso es que su
ruptura debe ser simultnea y urgente porque la complejidad del problema
lo ha vuelto estructural. Tiene que ver con: vicios histricos, causas econmicas, desigualdad, desempleo, falta de expectativas profesionales, insuficiencia retributiva del salario, nuevos patrones de consumo, deficiente
planeacin urbana, sobrepoblacin, mala canalizacin del ocio, disgregacin familiar, corrupcin pblica, incompetencia policial, abandono
presupuestal y administrativo, falta de voluntad poltica, insuficiencia del
sistema de readaptacin, benevolencia de las penas, deficiente legislacin
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EL MIEDO Y LA SEGURIDAD
Es imperativo que el Estado y la sociedad civil tengan a la seguridad como
uno de los temas de mayor prioridad en sus agendas. En Mxico quiz
debamos apostar a un esquema de solucin integral y de fondo que va
desde la prevencin del delito, pasa por la procuracin de justicia, prosigue
en su imparticin y culmina con el sistema de readaptacin social.
El esfuerzo tiene que enfocarse a la remisin de problemas detectados en un profundo diagnstico: estrechez de las instituciones, desarticulacin orgnica y funcional, carencia de sistemas, precariedad del sistema de
control, corrupcin en los bajos niveles operativos, timidez de actuaciones,
falta de inteligencia institucional, deficiente investigacin de los delitos, mala
atencin ciudadana, carencia de un diagnstico de la situacin delictiva y
de las causas crimingenas, leyes obsoletas, anticuadas, inaplicables, complicadas, lentas e imprecisas y desprestigio global de las instituciones, muy
dotadas de mala fama, de mala apariencia y de mala compaa.
Hay que elaborar un programa emergente dirigido de manera primordial a: profesionalizar el servicio pblico, especializacin de la investigacin de los delitos, creacin de estructuras contemporneas y novedosas,
participacin ciudadana, generacin de una cultura de prevencin, mayor
atencin victimolgica, ampliacin de los servicios a la comunidad, mayor
orden administrativo, impulso en la modernizacin tecnolgica, posibilidad
de mejores salarios y prestaciones, crear cuadros directivos de mayor calidad, mejor sustentacin y mayor agilizacin del proceso y a la modernizacin del sistema de readaptacin social.
Por lo tanto, es necesario corregir vicios y deficiencias que se traducen en conductas desvaloradas que actualmente no se castigan. En otras
que, por lo contrario, se castigan sin correspondencia con una descalificacin tica. En sanciones incongruentes, por extrema dureza o extrema blandura con los bienes jurdicos tutelados y agraviados. En agravantes y
atenuantes mal relacionadas con los medios y circunstancias comisivas. En
penas sustitutivas que no se aplican. En una sobrepenalizacin de la vida
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una lucha total y global. Total, porque no existe espacio del inters colectivo que no se vea amenazado por las organizaciones criminales del
narcotrfico: salud, economa, cultura, seguridad pblica, seguridad nacional, Estado de derecho, integracin familiar y estructura de valores, entre
otros.
Global, porque nadie es ajeno ni inmune a sus riesgos y daos. Sin
embargo, frente a las cuestiones del narcotrfico, todava existe en algunos
segmentos de la poblacin algo as como un sndrome de Atlntida: creen
que sucede en otro lugar, en otro tiempo, quiz en otra dimensin, pero no
en Mxico. La verdad es que la lucha contra el narcotrfico se libra en
nuestro territorio, en nuestra sociedad, en nuestros das. Vamos, cerca de
nosotros.
De ah la necesidad imperiosa de que el Estado asuma las posibilidades para una respuesta adecuada. En ella deben protegerse los derechos
fundamentales del individuo y de la sociedad. Pero adems debe lograrse
la eficiencia necesaria para el combate externo contra el crimen. No basta
un Estado que no haga dao. Se necesita, adems, que haga el bien. No es
suficiente un Estado inocuo; es imprescindible un Estado idneo.
En una ocasin el juez italiano Giovanni Falcone seal que no se
puede combatir el crimen organizado de manera desorganizada. Esto encierra una lgica incuestionable.
Podemos agregar que en la lucha de la ley contra el crimen no existe
ni el vaco ni la tierra de nadie. La tierra de nadie es una creacin fantstica
de los ingenuos. El espacio que no ocupa la ley lo ocupa el crimen, pero no
queda vaco. No debemos caer ni en la complacencia ni en la inconsciencia
que nos hagan ceder los espacios de la ley, cuya recuperacin cuesta mucho tiempo, mucho esfuerzo y mucho sufrimiento.
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