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EMPLOI DANS LES SECTEURS PUBLIC ET PRIV : VERS UN

PROCESSUS CONFUS D'HYBRIDATION


Yves Emery et David Giauque
I.I.S.A. | Revue Internationale des Sciences Administratives
2005/4 - Vol. 71
pages 681 699

ISSN 0303-965X

Article disponible en ligne l'adresse:

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Revue Internationale des Sciences Administratives, 2005/4 Vol. 71, p. 681-699. DOI : 10.3917/risa.714.0681

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Emery Yves et Giauque David, Emploi dans les secteurs public et priv : vers un processus confus d'hybridation ,

Revue
Internationale
des Sciences
Administratives
Emploi dans les secteurs public et priv :
vers un processus confus dhybridation
Yves Emery et David Giauque

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Cet article vise mieux apprhender le mouvement dhybridation des mondes public et
priv. Plus prcisment, il sagit de mieux comprendre les ressemblances et diffrences
entre emploi public et emploi priv laune des transformations rcentes. Les rformes
du secteur public au sein des pays de lOCDE sont largement inspires des principes et
outils en vigueur dans les entreprises prives. La plupart des pays, pour des raisons de
crises financires et budgtaires, souhaitent moderniser les administrations publiques afin
de les rendre plus performantes, plus efficientes et plus efficaces. Aussi, assistons-nous au
dveloppement de problmatiques indites dans le secteur public, mais qui sont proches
des proccupations du secteur marchand. La communication analyse donc les impacts de
cette tendance lintgration entre secteurs public et priv pour en montrer les avantages
et limites en termes demploi public.

Introduction et problmatique
Les organismes vivants voluent selon un processus de diffrenciation progressive qui
leur permet de dvelopper leurs spcicits, tout en tant contraints de sintgrer dans
leur environnement sous peine de disparatre. Appliqu par analogie au monde des
organisations (Lawrence & Lorsch, 1974) depuis plusieurs dcennies, ce processus de
diffrenciation intgration , intrinsquement contradictoire, permet de mieux
comprendre la mutation profonde que subit depuis quelques annes lemploi public au
niveau international, sous la pression du mouvement de la nouvelle gestion publique.
En effet, au moment o lemploi public est un tournant de son volution, o
les conditions demploi prives et publiques se ressemblent de plus en plus et que,
par un effet de lhistoire, cette convergence sexprime ces derniers temps aussi
par la similitude des problmes que les employs publics et privs doivent affronter (rduction deffectifs, coupures budgtaires, projets de rorganisation massive,
Yves Emery est professeur lInstitut de Hautes Etudes en Administration Publique (IDHEAP),
Chavannes-prs-Renens, Suisse et David Giauque est professeur la Haute Ecole Valaisanne
(HEVs) Unit Public Management , Sierre, Suisse
Copyright 2005 IISA - Vol 71(4): 681-699

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Rsum

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etc.), il est urgent de prendre du recul pour rflchir ce qui a forg, jusqu ce jour,
les spcificits de lemploi public. Et surtout ce qui, lavenir, constituera les principaux lments de diffrenciation, dans un environnement marqu par lhybridation
des organisations et de leur monde de rfrence (Boltanski & Thvenot, 1991) :

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Des entreprises prives la recherche dune nouvelle lgitimit, qui passe notamment par ladoption de principes thiques et de responsabilit sociale qui ressemblent, certains gards, aux fondements citoyens guidant laction publique.
Aprs avoir rappel les transformations principales affectant les organisations publiques
sous limpulsion du mouvement de la Nouvelle Gestion Publique, nous montrons, dans
un premier temps, que les emplois publics et privs se ressembleront de plus en plus sur
un certain nombre daspects, sous limpulsion dun processus dintgration le plus souvent
motiv par la croyance en la supriorit des caractristiques de lemploi et de lorganisation
privs. Cette phase dintgration est destine, en quelque sorte, supprimer une forme
de diffrenciation ngative propre lemploi public, alimente par celle, plus gnrale,
de lorganisation publique bureaucratique. Dans un deuxime temps, nous mettons en
exergue les consquences associes ce processus dintgration, une situation hybride
essentiellement marque par une forme de confusion des rfrences et de paradoxes en
dveloppement. Finalement, nous pensons que lemploi public peut tre reconceptualis
par une dmarche de diffrenciation positive, oriente sur la spcicit des missions
publiques et lidentit particulire des agents publics, constituant lune des cls de la
motivation et de lengagement des agents publics au XXIme sicle.
Pour traiter cette question, nous allons discuter trois facettes complmentaires
de lemploi public qui sinscrivent dans ce champ comparatif priv-public lequel,
de notre point de vue, constitue une grille de lecture pertinente du pass et du
futur de lemploi public (Emery 2003) :
tout dabord, les conditions lgales et statutaires caractristiques de lemploi
public, qui les distinguent clairement, dans notre systme juridique tout au moins
et depuis une bonne centaine dannes, de celles des employs du secteur priv ;
ces conditions sont susceptibles de constituer un des lments essentiels et
par ailleurs en profonde volution du contrat psychologique des agents publics
(Lemire, Rouillard et al., 2001) ;
ensuite, les conditions dexercice de lemploi public, ce que Wright dtaille comme
lun des lments susceptible de diffrencier la motivation des agents publics (Wright,
2001) ;
et, finalement, le contenu et le sens de lemploi public, portant le questionnement sur ce qui, indpendamment des conditions dexercice, constitue le cur
de lactivit exerce dans les organisations publiques ; et donc potentiellement le
cur de la motivation de contenu (ou intrinsque) des agents publics (Herzberg,
Mausner et al., 1959; Jurkiewicz, Massey et al., 1998).
Si les deux premires facettes sont soumises un fort processus dintgration, nous
allons montrer que la dernire, moins souvent voque, recle les fondements dune
diffrenciation durable et porteuse de la spcicit de lemploi public.

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Des organisations publiques qui, sous limpulsion de la nouvelle gestion publique,


sont de plus en plus diriges et organises selon des principes de lconomie
prive et du monde marchand (Giauque, 2003a)

Emery et Giauque Emploi dans les secteurs public et priv 683

Un environnement volutif marqu par la nouvelle gestion publique


Avant de dbuter notre analyse pour mieux comprendre les mcanismes dintgration
et de diffrenciation, il est utile de mieux dnir les changements administratifs
intervenus dans le sillage des rformes inspires des principes et outils de la nouvelle
gestion publique (NGP).
Principes de la nouvelle gestion publique
Au-del des diffrences entre les modles de NGP (Ferlie, Ashburner et al., 1996;
Mnks, 1998; Bolgiani, 2002), les rformes administratives entreprises dans les pays de
lOCDE mobilisent souvent les mmes techniques et outils. Le tableau 1 contient les
caractristiques de la NGP les plus souvent voques et identies par diffrents auteurs,
la colonne de droite du tableau concerne, quant elle, les attributs qui ont fait lobjet de
dbats quant savoir sils sont ou non intgrer dans la dnition de la NGP.

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Caractristiques largement voques de la NGP


(identies par la majorit des scientiques)

Caractristiques faisant
lobjet dun dbat

Volont de raliser des coupes budgtaires,


gestion nancire plus stricte et prcise
Plus grande responsabilit administrative visant
une plus grande efcience productive
Rapprochement du client
Dcentralisation de la production
Planication et management stratgique
Introduction de la comptition et de la
concurrence
Mesure de la performance
Changement des styles de management
Contracting out
Plus de exibilit managriale (libert de gestion)
Comptabilit analytique
Cration dincitations dans le management du
personnel
Sparation du politique de ladministratif
Utilisation plus importante des technologies de
linformation

Privatisation partielle
Contraintes budgtaires
Rgulation plus importante des
organisations publiques
Rationalisation et restructuration
de la hirarchie administrative
Dmocratisation et participation
citoyenne
Rationalisation des procdures
juridiques
Analyse et valuation plus
systmatique des politiques
publiques

Les lments qui posent plus de difcult, et qui ne gurent pas tout le temps dans
la dnition de la NGP, concernent principalement (colonne de droite ci-dessus)
des questions lies au statut juridique des prestataires de services, leur rgulation
ventuelle, lvaluation des politiques publiques et au rle que peuvent jouer les
citoyens, clients ou contribuables dans le cours des rformes. Ces principes, concernant
des aspects plus macros de la gestion publique, sont parfois intgrs dans la
rexion, ou alors tout simplement vacus. Cela dpend en grande partie des options
politiques prises par les pays stant engags dans des rformes administratives.

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Tableau 1 Les caractristiques principales de la NGP ( tableau inspir de (Gruening,


2001)

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Voyons maintenant quels sont les principaux impacts de cette mouvance de


NGP sur lemploi public dans ses diffrentes facettes.

Impacts de la NGP sur lemploi public: un processus marqu


dintgration
Lemploi public se trouve considrablement transform par le mouvement de la NGP,
dans la quasi-totalit des pays de lOCDE (PUMA, 2001). Cette transformation opre
la fois sur un plan quantitatif et qualitatif :

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qualitatif, cest--dire en relation avec les caractristiques spcifiques qui, depuis


la cration des bureaucraties modernes, soit la fin du XIXme sicle pour la
plupart des pays de lOCDE, ont diffrenci les emplois publics de ceux que lon
trouve dans les entreprises prives. Rappelons brivement en effet quauparavant
rgnait une forme dindiffrenciation entre emplois publics et privs, et que ce
sont souvent les autorits politiques, voire les tribunaux, qui ont contribu instaurer un rgime particulier pour la fonction publique.
La prsente contribution dveloppe lvolution qualitative de lemploi public, en
traitant successivement les dimensions juridiques (statutaires) de lemploi public, les
conditions dexercice de lemploi public, et enn le contenu spcique de lemploi
public (Emery & Giauque, 2003).
Statut des agents publics : une tendance claire lintgration
Si la NGP a modi, plus ou moins en profondeur, lensemble des dimensions de
la gestion publique, voire de la gestion politique (Grnenfelder, 1997), exerant un
impact particulirement sensible dans les domaines de la gestion comptable et
nancire, elle a donn une impulsion dcisive la transformation de la gestion des
ressources humaines (GRH), mme si les rformes touchant ce dernier point ont une
origine antrieure la NGP. Or, le fondement des pratiques de GRH renouveles est
constitu par les conditions statutaires propres lexercice de fonctions publiques. Sil
ne saurait tre question ici de dresser un panorama complet des modications en cours,
diffrentes publications permettent cependant de mettre en exergue les principales
tendances pouvant tre identies pour cette facette juridique de lemploi public.
Pour rsumer les travaux rguliers de lOCDE ainsi que dauteurs spcialiss (Polet,
1999; Bodiguel, Garbar et al., 2000; PUMA, 2001; Bossaert, Demmke et al., 2003),
la tendance lintgration apparat clairement, alors que pendant trs longtemps, le
statut de lemploi public a t marqu par sa diffrenciation des conditions lgalement
valables dans les entreprises prives. Une diffrenciation motive notamment par les
missions spciques cones aux organisations publiques (cf ci-dessous), conforme
lide du systme bureaucratique au sens de Weber (Weber, 1956), et qui subsiste

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quantitatif, car les effectifs de la fonction publique voluent dans pratiquement


tous les pays et sont en diminution. Principes no-libraux visant un Etat mince et
problmes budgtaires se conjuguent pour faire pression sur les effectifs, qui ont
diminu pour la plupart entre 1990 et 2001 de 1 % 4 % ( lexception notable
du Luxembourg et de lIrlande) (PUMA, 2002). Lambition de cette contribution
nest toutefois pas de traiter cette dimension quantitative de la transformation de
lemploi public ;

Emery et Giauque Emploi dans les secteurs public et priv 685

trs clairement dans certains pays tels que la France, ou encore pour les fonctionnaires
de la Commission europenne, qui disposent dun systme demploi public dit de
carrire marqu par les lments traditionnels du fonctionnariat, soit les concours
dentre, laffectation un corps et la progression de carrire (grade).
Cette intgration, appele selon les contextes alignement, ou normalisation, prend
deux formes distinctes :

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dautre part, l o les rapports de travail restent soumis au droit public, comme
cest le cas notamment en Suisse, le contenu mme des statuts publics, savoir
les conditions dengagement, de rmunration, de formation et de progression
professionnelle notamment, ont tendance sorienter clairement vers des pratiques ayant cours au sein dentreprises prives. Ce qui fait dire certains auteurs
(Bossaert, Demmke et al., 2003) que la fonction publique est morte, vive la
fonction publique ! . Ce constat tmoigne dun alignement de substance qui
ne renonce nullement au cadre spcifique de droit public, motiv en particulier
par les missions caractristiques des organisations publiques, lexercice de tches
rgaliennes, et les principes de laction publique (continuit, neutralit, etc.) que le
droit public permet de mieux garantir.
Parmi les principales innovations introduites, que lon peut retrouver dans bon
nombre de statuts publics qui sinspirent des conditions demploi du secteur priv,
mentionnons les lments suivants :
transformation de la relation demploi, passage de lengagement unilatral de
droit public lengagement par contrat de droit public, conclu pour une priode
indtermine ; dans certains cas, notamment pour les cadres moyens et suprieurs, passage des contrats dure limite, assortis dobjectifs atteindre
(Farnham, Horton et al., 1996) ;
accent mis sur la performance, introduction dobjectifs et de critres dvaluation du
travail, valuation par la hirarchie ; dans certains cas comme en Belgique, la reconduction du mandat est lie au degr datteinte des objectifs (Hondeghem, 2003) ;
systmes dincitation passant par des formes de reconnaissance financire (augmentation la performance, systmes de bonus (OCDE/PUMA, 1997; Emery 2004)) ;
forte simplification du droit disciplinaire, qui parfois est totalement aboli ;
incitation la formation continue et la mobilit lintrieur de lorganisation
publique (il subsiste de fait encore une certaine garantie demploi , mais non
une garantie doccuper un poste spcifique).

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dune part, la proportion des employs exerant des fonctions publiques, mais
soumis un rapport de travail de droit priv, a tendance augmenter, voire
devenir trs majoritaire, seules quelques fonctions spcifiques (magistrats, juges,
etc.) gardant un statut classique de fonctionnaire. Dans ce cas, lon parle comme
en Italie, de privatisation de la fonction publique, soit un processus dintgration qui a pour effet daboutir labolition plus ou moins complte du statut de la
fonction publique, seuls prvalant alors les rapports contractuels de droit commun.
Notons au passage que le terme de privatisation est quelque peu trompeur dans
la mesure o les missions et tches exerces demeurent, dans la plupart des cas,
dans le giron de lEtat qui continue den assumer directement, on indirectement
par des mcanismes de rgulation, la responsabilit ;

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Ainsi, les statuts des agents publics, et par voie de consquence les pratiques de
gestion des ressources humaines qui en dcoulent, ont subi des transformations
profondes et, pour la plupart dentre elles, irrversibles (OCDE, 1997; Emery & Giauque,
2003), qui vont dans le sens de lintgration. Il est entendu que la profondeur des
rformes dpend fortement dun pays lautre, partant du constat que la manire
de traiter la fonction publique, aux plans juridique et gestionnaire, illustre de manire
particulirement rvlatrice la culture politico-administrative en vigueur dans un
contexte donn (Nomden, 2003). Sur cette premire facette de lemploi public, on
peut toutefois dire (Bossaert, Demmke et al., 2003) que certains lments du statut
public demeurent, mme dans les pays tels la Sude qui ont pouss trs loin le
mouvement dintgration (privatisation).
La tendance trs claire lintgration de lemploi public et de lemploi priv est
le plus souvent lgitime par le constat rel ou faisant partie de la rhtorique de
modernisation selon lequel la diffrenciation initiale de lemploi public a conduit
progressivement, au fil des dcennies, une diffrenciation estime ngative, cest-dire quelle a engendr des caractristiques de lemploi public qui le pjorent durablement par rapport celui du priv. Appartenant par dfinition aux organisations
publiques, occups par des agents publics, lemploi public catalyse la critique dj
fort ancienne sur le secteur public en gnral (Blau, 1963; Crozier, 1980). Mais il a t
critiqu plus particulirement en rfrence aux dysfonctions induites par le statut de
fonctionnaires, soit notamment une protection excessive du personnel, y compris en
cas dincomptence avre, une progression automatique de carrire et de salaire
sans lien avec les prestations professionnelles fournies ; autant de phnomnes bien
connus qui, dans lesprit des thoriciens autant que des hommes de loi et des politiciens lorigine des statuts de la fonction publique, navaient gure t anticips et
ne correspondaient nullement la finalit recherche (Moor, 1992).
Dans ce contexte de cloisonnement progressif entre la fonction publique et les
employs du secteur priv, caractristique du XXme sicle dans la plupart des pays
dvelopps, se dveloppe alors un trs fort imaginaire collectif peu favorable aux
agents publics, estims notamment trop nombreux, inefficaces et arrogants, forts
de la puissance publique quils reprsentent et arms dun dispositif rglementaire
particulirement dense et hermtique (Pfister, 1988; Bitoun, 2001). Ces critiques,
dont la plupart sont issues de lappareil administratif lui-mme bien davantage que
du statut de fonctionnaire, comme nous allons le voir dans le paragraphe suivant,
ont toutefois frquemment t associes aux privilges spcifiques que procure
un emploi public caractris avant tout par la scurit de lemploi (Emery, Clivaz
et al., 1997). Ncessaire pour garantir une certaine protection des agents publics
ainsi quune continuit dans lexercice des fonctions, cette scurit demeure dans
la quasi-totalit des pays, au-del du processus dintgration que nous avons rappel ici. Mme en Suisse, o selon lOCDE (2001), lalignement sur les pratiques du
droit priv seraient compltes, il apparat en ralit que les agents publics fdraux
bnficient dune protection suprieure aux employs soumis au droit commun.
Cest dire combien cet aspect de diffrenciation est fondamental et probablement
consubstantiel la notion demploi public au sein dun Etat-nation fonctionnant
selon des principes dmocratiques.

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Emery et Giauque Emploi dans les secteurs public et priv 687

Conditions dexercice de lemploi public : une intgration pousse par le mimtisme de la gestion publique

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Dune gestion oriente sur les inputs un management ax sur les outputs et les
outcomes. Cest lun des impacts les plus vidents de la nouvelle gestion publique. Pour
les gestionnaires publics, il ne sagit plus de se concentrer sur les entrants nanciers
et budgtaires uniquement, cest--dire avant tout de grer un budget, mais de raliser
des prestations de qualit selon des mthodes de travail permettant datteindre
lefcience productive et des objectifs politiques dnis pralablement, puis valus sur
la base dune batterie dindicateurs. Les conditions dexercice de lactivit sen trouvent
profondment modies, le suivi scrupuleux des instructions et rglements de travail
tant remis en question lavantage dun travail orient vers le rsultat.
Un systme de mesure de la performance et une quantification plus importante
des rsultats administratifs. La mesure, notamment quantitative, des rsultats et des
performances des services administratifs, sest considrablement dveloppe dans
les pays de lOCDE. Le pilotage des organisations publiques sest modernis et a
dbouch sur la construction de dispositifs valuatifs extrmement complexes. Il faut
nanmoins reconnatre que ce pilotage sexerce principalement sur la base de critres
ou dindices quantitatifs, dlaissant, de ce fait, les aspects plus qualitatifs du travail
des administrations publiques. Ces indicateurs reprsentent une base objective pour
apprcier le degr datteinte des objectifs, en particulier pour les cadres soumis des
contrats de management orients sur des cibles prcises raliser.
Lautonomisation, la simplification hirarchique et la spcialisation des organisations
publiques. En termes de pilotage, le corollaire ces tendances est la rednition
des frontires des services administratifs. Ces derniers, pour pouvoir tre valus,
doivent se concentrer sur des activits bien dlimites. Nous assistons donc un
mouvement de dsenchevtrement de ladministration et de spcialisation. De mme,
les organisations publiques obtiennent plus dautonomie de gestion autorisant une
certaine distanciation davec les autorits politiques.

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Nous assistons une hybridation des mondes public et priv en ce qui a trait aux
conditions dexercice de lemploi, avec une tendance claire vers lintgration, mme
si sur cette deuxime dimension lintgration nest pas aussi vidente que pour la
premire. Pour bien comprendre ce mouvement de rapprochement entre les secteurs
public et priv au niveau des conditions de travail, il faut bien garder en tte les
principaux instruments et outils qui sont proposs par la mouvance de la NGP et que
nous avons dnis pralablement, et sattarder sur les consquences de la NGP en
termes de gestion, puisque celle-ci conditionne largement les conditions dexercice
de lemploi au sein de la fonction publique. Pour ce faire, nous allons rsumer les
principales mutations en termes de management quil est possible de distinguer suite
la ralisation de nombreuses valuations au sein des pays de lOCDE notamment
(Emery, 2000; Emery & Giauque, 2002; Giauque, 2003b; Pollitt, 2003; Ritz, 2003).
Chacune de des mutations brivement rsumes exerce un impact, parfois
considrable, sur les conditions dexercice de lemploi public, essentiellement dans un
mouvement dintgration destin abolir certaines tares relles ou prsumes de
lorganisation bureaucratique classique (Habltzel, Haldemann et al., 1995).

688 Revue Internationale des Sciences Administratives 71(4)

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Lintroduction dincitatifs ou de mcanismes de march. Dans une certaine mesure,


et selon les options politiques dployes par les diffrents Etats, les organisations
publiques sont soumises de plus en plus aux lois du march et de la comptition
marchande. Elles sont, dans certains secteurs dactivits, parfois mises en comptition
avec des entreprises ou rmes prives, elles se trouvent donc en situation de
concurrence sur un march de biens et services. Dans dautres cas, les organisations
publiques peuvent se trouver en comptition entre elles. Cette pratique des
marchs internes a t mise en uvre dans les pays anglo-saxons, au RoyaumeUni ou en Nouvelle-Zlande notamment (Ranade, 1997; Ashton, 1999). En termes
de gestion des ressources humaines dans le secteur public, des incitatifs nanciers
sont galement introduits dans un certain nombre de cas (Emery & Giauque, 1999;
Emery & Giauque, 2001).
La certification et les dmarches qualit. La qualit des prestations publiques a
galement fait lobjet dune attention particulire. Aussi, les services administratifs
se trouvent intgrs dans la tendance actuelle visant certier les organisations
productives. Les services administratifs ont donc dvelopp des dmarches qualit
an de mieux servir leurs usagers. Ces derniers sont du reste de plus en plus
considrs comme des clients. A ce niveau-ci galement, les principes prvalant
dans le monde marchand font une relle perce dans le secteur public, illustrant
de manire frappante le processus dintgration, mme si les critiques lies la
transposabilit de ces principes ont toujours t prsentes (Hufty, 1998).
On peut le constater suite cette numration des consquences concrtes
lies lintroduction des principes et outils de la NGP, les conditions dexercice de
lemploi dans le secteur public tendent se rapprocher fortement de celles qui prvalent dans les entreprises prives. Ce constat nest certes pas tonnant puisque les
principes et outils de la NGP sont largement sous-tendus par la logique marchande
propre au secteur priv. En dautres termes, on peut soutenir lide selon laquelle
nous assisterions un mouvement de mimtisme entre secteurs public et priv,
que le premier emprunterait bien plus que quelques outils et instruments de gestion et quil sinspirerait bien de plus en plus des conditions de travail qui prvalent
au sein de lentreprise librale classique.
Cependant, ce mimtisme, qui produit une forte tendance lintgration, ne se
ralise pas de manire aussi vidente et claire. Des diffrenciations subsistent galement dans les conditions dexercice propres lemploi public, ce qui occasionne

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Une forte tendance la contractualisation. An dautoriser une telle spcialisation


et autonomisation des services administratifs, les autorits politiques de certains
pays de lOCDE pratiquent la contractualisation. Les services administratifs ngocient
donc avec le Gouvernement des contrats de prestations stipulant les principales
tches stratgiques et oprationnelles dont ils doivent se charger, mais galement
les indicateurs sur la base desquels ils vont ensuite tre valus pour savoir sils ont
rpondu aux attentes contractuelles. Pour la hirarchie, mais galement et dans une
certaine mesure pour les employs non-cadres, ces tendances lautonomisation et
la contractualisation inuencent sensiblement les conditions dexercice de lemploi
public, offrant une marge de manuvre nettement augmente tout en accentuant
la nalit des activits exerces.

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par ailleurs un certain nombre de contradictions videntes en regard des outils et


principes de la NGP actuellement mis en oeuvre. Les recherches visant apprhender de manire systmatique les spcificits dexercice de lemploi public et plus
gnralement des organisations publiques montrent le pouvoir trompeur des a
priori et les diffrences parfois criantes entre lvaluation que peut en faire lopinion publique et celles propres aux managers publics. Ainsi, des auteurs (Rainey &
Bozeman, 2000b) montrent que la prtendue complexit accrue des objectifs propres aux organisations publiques nest pas dmontre empiriquement. De mme,
la formalisation avance des organisations publiques, lun des traits marquants de
lemploi public (Wright, 2001), ne semble pas marquer outre mesure les managers
publics, pas plus en tous les cas que les managers privs. Mais avec ces derniers
auteurs, soulignons combien les recherches sont contradictoires sur un domaine
o manifestement, le processus dintgration, aussi avanc soit-il, laisse encore une
place une diffrenciation de lemploi public, notamment pour tout ce qui touche
la gestion des ressources humaines pour les cadres qui en ont la responsabilit,
ce qui nous renverrait au point prcdent.
En rsum, nous pouvons dire que les conditions statutaires de lemploi public,
ainsi que ses conditions dexercice, sont soumises un processus dintgration
important et durable, lgitim essentiellement pas le souci dabolir une forme de
diffrenciation ngative lie aux travers classiquement associs au statut de fonctionnaire dune part, ainsi quaux dysfonctions de lappareil bureaucratique. Mais
cette intgration soulve de nouveaux problmes, lis avant tout lirrductible
spcificit publique, que la recherche commence mettre en vidence, comme
nous allons le voir maintenant.

Une intgration lorigine dune situation faite de confusions et de


paradoxes
Concrtement, le mouvement dhybridation, qui implique, on la vu, une forme
dintgration force entre le public et le priv, est responsable de lmergence dun
certain nombre de contradictions lies aux conditions dexercice de lemploi public,
paradoxes qui rendent le management des organisations publiques bien compliqu
(Emery & Giauque, 2005).
En effet, les principes et outils de la NGP sont sous-tendus par un point de vue
philosophique particulier faisant la part belle aux principes propres la logique
no-librale. Celle-ci se fonde en grande partie sur la croyance en la supriorit des
mcanismes de march, de la concurrence et de lintrt individuel comme moteur de
la motivation au travail. La plupart des mots dordre proposs par la NGP obissent
une logique essentiellement issue du monde des entreprises et du secteur marchand.
Plus concrtement encore, les principes de la NGP sont sous-tendus par des analyses
fondamentalement conomiques inspires de la nouvelle thorie de lconomie
politique ou de la new political economy (Frant, 1998). Soumettre lethos public
un rgime no-libral et marchand est un acte qui a des implications importantes en
termes demploi public, en lien notamment avec lidentit professionnelle, la motivation et limplication des employs de la fonction publique. Des contradictions de plus
en plus manifestes apparaissent, au-del des premiers constats positifs relevs. Parmi
celles-ci, nous pouvons voquer, de manire non exhaustive, les suivantes:

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Emery et Giauque Emploi dans les secteurs public et priv 689

690 Revue Internationale des Sciences Administratives 71(4)

Privilgier limage du client dans un monde mettant laccent sur lusager/contribuable.


Les agents publics sont fortement attachs la gure de lusager. En effet, une grande
part de lintrt du travail au sein de la fonction publique est lie, nous lavons dj
soulign, son aspect public, au fait que les activits sont menes dans un objectif
dintrt gnral. Ds lors, lusager est la gure et linterlocuteur de rfrence de
ladministration publique, pas forcment le client qui est plutt la gure du monde
marchand. Autrement dit, la rfrence actuelle aux clients, notamment dans les
discours politiques et de management, est comprhensible dans le cadre des efforts
de marchandisation des activits tatiques, mme si elle nest pas forcment une
source de motivation pour les collaboratrices et collaborateurs de la fonction publique.
Cependant, cette gure du client vient remettre en question lidentit profonde du
fonctionnaire, ce pourquoi il travaille en quelque sorte (Giauque, 2003c).

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La course la rentabilit laquelle se livre la majorit des gouvernements actuels au sein


des pays de lOCDE est une ralit lie aux problmes budgtaires quils rencontrent
en ce dbut du XXIme sicle. Cet accent sur la performance productive, lefcience
et la rationalisation des cots fait perdre de vue lautre pan majeur de la ralit de
ladministration publique: la recherche dune plus grande efcacit, elle-mme lie
limpact des politiques publiques sur les problmes socitaux rsoudre. Cet impact
ne peut pas facilement se laisser mesurer quantitativement. Au contraire, bien souvent
lvaluation des impacts et des outcomes des politiques publiques ne peut tre ralise
que bien des annes aprs lintroduction dune politique publique et aussi (voire
mme souvent) selon des indicateurs qualitatifs (Pollitt, 2003). Lethos public est nourri
galement de cette approche par les politiques publiques, par les impacts et par les
outcomes. La myopie actuelle sur les outputs et sur la mesure des performances peut
faire perdre de vue les nalits propres laction publique. A force de vouloir crer du
sens par la mesure quantitative systmatique de toutes les prestations, les organisations
publiques courent le risque de ne plus comprendre le sens de la mesure.
Vers lrosion de lethos public et vers limposition de nouvelles valeurs marchandes.
Le dernier paradoxe que nous pouvons souligner est en fait plutt une question qui
fait dbat dans le monde acadmique et de la recherche dans le domaine public. Les
nouvelles valeurs sous-jacentes aux principes et outils de la NGP mettent-elles en pril
celles qui ont trait au traditionnel ethos public li lintrt gnral, lquit, etc. ?
Certains auteurs nhsitent pas rpondre par lafrmative, en montrant les drapages
clientlistes que la NGP peut concourir provoquer au sein des organisations
publiques (Lane, 1997; Clegg, 2000; du Gay, 2000). Dautres se contentent dobserver
que les valeurs marchandes nappartiennent pas, historiquement parlant, au monde
civique (des organisations publiques) et que les fonctionnaires portent beaucoup
moins dattention aux valeurs matrielles plus courantes dans le secteur priv
(Jurkiewicz, Massey et al., 1998; Boyne, 2002). Dautres ouvrages ou publications se
contentent trs impartialement de constater que les valeurs portes par les principes
et outils de la NGP contribuent en effet rednir le sens des activits menes dans le
secteur public, sans pour autant porter un jugement subjectif sur ce constat (Brereton

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Favoriser la comptition et la performance organisationnelle.

Emery et Giauque Emploi dans les secteurs public et priv 691

& Temple, 1999; Goodwin, 2000; Berg, 2001). Quoi quil en soit, il semble bien que
larrive massive de valeurs marchandes dans le cadre des activits dployes par les
collaboratrices et collaborateurs de la fonction publique contribue la rednition
de lidentit du fonctionnariat ou de lemploi public. Pour une meilleure valuation
de limpact de ce monde marchand et des valeurs y relatives sur le secteur public, il
faudra attendre encore quelques annes sans doute.
En conclusion, nous pouvons dire que lhybridation, voire lintgration des
valeurs identifiables aujourdhui dans le domaine public ne seffectue pas sans que
des problmes thiques, philosophiques et politiques napparaissent. Ici galement
lintgration produit un besoin nouveau de diffrenciation positive, que nous allons
examiner plus fond dans le paragraphe suivant, et qui serait susceptible notre
sens damoindrir, voire de supprimer certains des paradoxes relevs.

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Aprs un sicle o la fonction publique na cess de lorgner vers lentreprise prive


pour tenter dimiter ses pratiques, il est temps quelle trie le bon grain de livraie
en ne retenant de ce processus dintgration que les pratiques qui lui auront, de
manire dmontre, t bnques (Ritz, 2003). Dautre part, le moment est venu de
repenser lemploi public pour construire les bases solides dune diffrenciation positive
susceptible de le positionner durablement en tant que modle et sources dinspiration
pour tout type dorganisation. Cette diffrenciation positive peut sappuyer dune part
sur le renforcement de lidentit spcique des agents publics, et dautre part sur la
redynamisation de leur motivation, deux axes fonds sur la spcicit des missions
publiques exerces.
Un environnement et un management diffrents
Globalement, il ressort des recherches comparatives un constat principal: le secteur
public ne peut tre gr de la mme manire que le secteur priv, car celui-ci possde
des caractristiques propres qui le diffrencient. Parmi celles-ci, nous pouvons rsumer
les principales, du moins celles qui font lunanimit parmi les chercheurs (Ranson &
Stewart, 1994; Rainey, 1997; Rainey & Steinbauer, 1999; Rainey & Bozeman, 2000a):
Au niveau des facteurs environnementaux. Les organisations publiques voluent dans
un environnement socio-politique particulier o les dcisions politiques, les intrigues
et les alliances de plus ou moins court terme sont lgion. Aussi, les contraintes lgales
et formelles sont plus importantes et les inuences politiques se font sentir avec plus
dacuit. Les services administratifs sont tenus de dlivrer des prestations qui ne sont
pas forcment rentables mais qui rpondent une logique politique et de rgulation
de la socit. Tout comme les entreprises du secteur priv ils doivent pouvoir grer de
manire efciente les deniers qui leur sont allous, mais ils ne peuvent pas dcrter,
du jour au lendemain, dabandonner la ralisation de certains biens ou services sous
prtexte unique quils ne peuvent tre rentabiliss. Ici, encore, la gure de lusager
reste dactualit, mme si le service la clientle est valoris au niveau du discours
lectoral (voire lectoraliste) et managrial. Par ailleurs, une grande partie des
prestations publiques ne peuvent pas tre soumises la concurrence et au march du

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Pistes pour une diffrenciation positive de lemploi public, forgeant


lidentit et la motivation des agents publics

692 Revue Internationale des Sciences Administratives 71(4)

fait quelles appartiennent aux prrogatives rgaliennes de lEtat (leve des impts,
police, aides sociales, etc.). Elles nont pas uniquement pour objectifs, rappelons-le
encore une fois, de satisfaire un ou des clients mais doivent gnrer des outcomes et
des impacts auprs de certaines populations et se trouvent donc parfois fortement
lies des politiques publiques. Les biens et services dlivrs la population doivent
aussi tre accessibles tous, sur la totalit du territoire de lEtat, de manire quitable
et aux mmes conditions. Il sagit ici de rappeler une vidence, lEtat ne peut pas
segmenter sa population selon des critres de richesse, de rsidence, etc.
Au niveau des facteurs lis aux processus managriaux. Pour des raisons galement
videntes, les organisations publiques se trouvent dans une situation managriale
contraignante puisquelles doivent rendre compte conomiquement et politiquement
de leurs activits. Les critres dvaluation des prestations offertes par les services
administratifs sont donc plus complexes et largement plus formels que dans le secteur
priv. Lautonomie managriale des services administratifs est boiteuse dans la mesure
o des interventions externes (de groupes ou membres du Parlement, de groupes
dintrts et de pressions divers) sont toujours possibles et souvent nombreuses. Par
ailleurs, les incitatifs individuels et collectifs sont peu dvelopps, notamment du fait de
la difcult lgitimer des pratiques, qui sont courantes, mme si controverses dans le
secteur priv, contraires certains principes thiques propres la sphre publique.

Pour questionner lidentit et la motivation des agents publics, il nest pas inutile
de revenir brivement sur ce que les spcialistes considrent comme lune des
particularits centrale du secteur public, savoir son ethos ou esprit public. Les
gestionnaires du secteur public possdent des valeurs fortes lies lintrt gnral
et au service de la collectivit. De nombreuses publications attestent du fait que les
employs de la fonction publique sont plus prompts dfendre lintrt gnral
et le service la collectivit. Aussi, lintrt public, lintrt gnral font partie de
ces valeurs auxquelles les employs de la fonction publique sidentient volontiers.
Celles-ci fondent galement les principaux lments de la motivation des agents
publics, analyss notamment travers le concept de Public Service Motivation
(Perry & Wise, 1990; Aubert, 2003). Lethos public nest donc pas quune rhtorique
utilise dessein par les fonctionnaires pour se protger des attaques contre leurs
conditions de travail et leur emploi. Il semble bien, en revanche, que ces valeurs
forment le cur de lidentit professionnelle dune majorit dentre eux.
Ceci dit, nous ne souscrivons pas lide selon laquelle les salaris du secteur
public possdent des valeurs totalement diffrentes celles prsentes dans les secteurs priv et associatif. Nous pensons, en revanche, que ceux-ci sont aujourdhui,
plus quavant les rformes, confronts des conflits de valeurs qui aboutissent
la redfinition de leur identit professionnelle. Leurs rfrences professionnelles,
largement construites sur la base du monde civique (logique du service public)
et du monde industriel (valorisant le travail bien fait, la comptence technique, la
prcision, le professionnalisme), sont actuellement chahutes par lmergence de la
rfrence marchande (monde marchand) et de sa logique conomique et librale
sous-jacente (Boltanski & Thvenot, 1991; Boltanski & Chiapello, 1999). Non point

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Les agents publics la recherche dune nouvelle identit et dune motivation


renouvele

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tant que le march nait jamais ctoy les arcanes tatiques, au contraire celui-ci
sest de tout temps dvelopp en complmentarit avec lEtat, mais plutt que la
place du march tend se centraliser, que ce soit dans la rgulation de nos socits autant que dans le fonctionnement des organisations publiques (Henochsberg,
2001). Le march, en ce sens, est une vraie culture elle-mme sous-tendue par des
axiomes prcis: rationalit substantielle, individualisme, intrt goste, poursuite
solitaire du bonheur, etc. Le march et son fonctionnement ont t, en quelque
sorte, objectivs, chosifis, personnifis, difis, de sorte quil nest plus possible de
penser sans faire rfrence lui dans le domaine de la gestion publique galement.
Ainsi, lidentit nouvelle des agents publics sera davantage hybride que par le pass,
tout en ayant un ancrage renforc sur les valeurs classiques et durable de laction
publique. Car il faut le souligner, le contenu des missions, tches et responsabilits
confies aux agents publics naura, au-del de tous les changements voqus dans
cette contribution, gure vari de manire substantielle au cours de ces dernires
annes et il en ira vraisemblablement de mme pour la prochaine dcennie.
A ce stade en effet, nous navons encore gure voqu le cur de lemploi public, soit
le contenu et le sens des missions cones aux agents publics, cadres et collaborateurs,
dans lexercice de leur fonction. Ce contenu mme de lactivit publique, fondamental
dans toutes les approches de la motivation oriente sur lactivit mme qui est exerce
(Herzberg, Mausner et al., 1959; Wright, 2001), est notre avis trop peu prsent dans
ce dbat sur lvolution de lemploi public ; or il recle un potentiel extraordinaire
de diffrenciation positive et dispose dun supplment de sens qui na jusqu
maintenant t que trs modestement mis en exergue, hormis dans certains pays tels
le Canada, promouvant de manire trs directe les responsabilits exerces par les
agents publics, notamment travers des publications et des campagnes marketing
dans la presse (Kernaghan, 1999).
Sil ne saurait tre question ici dtablir une typologie des emplois publics, exercice auquel dautres se sont dj livrs (Harmand, 1993), il apparat demble que
les organisations publiques, quelles soient actives au niveau national, rgional ou
local, sont caractrises par une varit et une diversit incomparables de domaines dactivits et de fonctions, formant un terrain de dveloppement professionnel
extrmement intressant pour des agents publics qui recherchent toujours davantage dvelopper leur employabilit (Emery, 2002). Plusieurs angles de recherche
peuvent tre voqus, susceptibles dalimenter une rflexion amene valoriser
une prcieuse diffrenciation de lemploi public au moment o la concurrence
sur le march de lemploi rend le recrutement public parfois trs problmatique
(Demmke, 2004) :
un lien insuffisamment exploit entre la mise en vidence des domaines de politiques substantielles et les mtiers publics. Dans la plupart des pays dvelopps,
la conception et lanalyse des politiques publiques ont pris un essor considrable,
sous limpulsion de la nouvelle gestion publique, mais galement dune discipline
qui sest largement dmocratise , accessible maintenant aux acteurs publics,
politiques en particulier, bien davantage quelle ne ltait par le pass (Knoepfel,
Larrue et al., 2001). Or, la mise en vidence des domaines essentiels de laction
publique rvle les problmatiques socitales qui les sous-tendent lorigine,
et contribue ainsi cette recherche de sens caractristique des emplois publics

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Emery et Giauque Emploi dans les secteurs public et priv 693

694 Revue Internationale des Sciences Administratives 71(4)

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des pratiques de GRH encore trop frquemment axes sur une approche instrumentale de la motivation, o lattractivit de lemploi public et la performance attendue seraient avant tout, indpendamment des activits concrtement
exerces, lies aux conditions de travail au sens large (rmunrations, horaires,
caisses de pension notamment). Point nest besoin ici de rappeler les innombrables publications qui, dans le sillage des travaux de Herzberg sur lenrichissement
du travail, nont cess de montrer que la motivation profonde se dveloppe
sur le contenu du travail ralis, et le sens que lon peut lui donner ; et que la
motivation purement financire, lie des facteurs dhygine, ne produit quune
motivation de circonstance qui doit tre sans cesse renforce par un contrle
externe (Roussel, 1996; Levy-Leboyer, 1998). Or les pratiques actuelles de GRH,
qui sorientent dans plusieurs pays vers une rvaluation complte de lensemble
des emplois publics travers une analyse dtaille des fonctions exerces, offrent
un matriel extrmement dtaill et prcieux pour repenser la valorisation du
contenu du travail de lemploi public.
des pratiques de formation et de dveloppement des comptences en plein
essor dans la quasi-totalit des fonctions publiques, malgr un contexte budgtaire souvent trs difficile (Horton, Farnham et al., 2002). Parfois, ces pratiques
sorientent vers une identification dtaille des champs dactivits et des familles
professionnelles, permettant de mettre en vidence travers des cartes demploi
des filires dvolution qui se construisent avant tout sur la logique des comptences dveloppes, et moins dans lacception plus traditionnelle de la carrire
administrative oriente sur la progression du grade. Dautres, encore plus ambitieuses, cherchent mettre sur pied un vritable management des connaissances
au sein des organisations publiques (Gunette, Rossi et al., 2003). Ces diffrentes
approches ont en commun de permettre une analyse et une valorisation plus fine
du contenu de lemploi public, de la nature des responsabilits exerces et des
comptences, voire des connaissances, ncessaires leur ralisation, constituant
autant datouts susceptible de fonder une motivation renouvele des agents
publics dans lexercice de leur fonction.
Dans ces conditions, les logiques dengagement des agents publics, longtemps bases
sur la scurit de lemploi, la stabilit de la fonction exerce et la progression de
carrire (quasi) assure, lments typiques du rapport de droit public (Borgeat, 1996)
mais qui ont tendance fortement sestomper comme nous lavons vu, gagneraient
tre durablement rorientes vers ce qui diffrencie positivement lemploi public de
lemploi priv, soit le contenu du travail et le sens quil recle. Plus que jamais, dans

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aujourdhui. En les situant au sein dun ensemble finalis dacteurs et de moyens


destins rsoudre un problme public, la dmarche politique publique joue un
rle essentiel non seulement dans lidentification des grands domaines daction
de lEtat, que lon connat depuis longtemps de manire trs gnrale (scurit,
sant, ducation, conomie, etc.), mais de manire insuffisamment fine pour
innerver dun sens concret les emplois publics concerns, mais galement dans
la recherche dune finalisation plus claire des missions poursuivies, luttant ainsi
contre le prjug voyant lemploi public la poursuite dobjectifs flous et contradictoires ;

Emery et Giauque Emploi dans les secteurs public et priv 695

ce contexte marqu par une forte tendance lintgration, les recherches portant
sur les valeurs et motivations spciques des agents publics doivent tre relances.
Outre la piste de la motivation au service public , voque prcdemment, celle du
nouveau contrat psychologique au sein des services publics (Lemire, Rouillard et
al., 2001) parat trs prometteuse.
Il est essentiel de poursuivre la recherche visant mieux comprendre les nouvelles attentes des agents publics, de manire viter que le processus dintgration
naboutisse une perte didentit publique lorigine dune forme de dmotivation
durable associe ce que nous pourrions appeler une banalisation de lemploi
public.

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Les rformes de type nouvelle gestion publique contribuent remodeler le rapport


que les agents publics peuvent avoir avec leur fonction, leurs tches ainsi quavec leurs
droits et devoirs. Dans un contexte managrial favorisant des valeurs professionnelles
nouvelles - efcience, efcacit, exibilit, got du risque et de linnovation - les salaris
du secteur public se trouvent confronts lobligation de sadapter. Cette nouvelle
thique de rsultat (de Gaulejac, 2005) vient se superposer et, dans une certaine
mesure, se substituer aux anciennes valeurs thiques orientes sur les processus et
censes encadrer le comportement des agents publics. Lapparition de ces nouvelles
valeurs thiques pose bien des problmes, notamment le fait quelles augmentent
lallgeance des salaris publics leur organisation qui, en n de compte, dispense
sanctions et mesures incitatives sur la base de la performance de ses employs
(Bodiguel, 2002; Piron, 2002).
Les menaces et les dangers lis cette thique de rsultat sont bien
entendu nombreux et il ne sagit pas de les sous-estimer. Cependant, les nouvelles
valeurs professionnelles sont galement potentiellement porteuses de nouveauts
intressantes dun point de vue professionnel. Les rgles bureaucratiques impersonnelles, qui ont souvent t vcues comme des barrires linnovation et la
crativit, sassouplissent pour laisser plus de place la crativit des acteurs,
leur sens propre des responsabilits et leur professionnalisme. Le secteur public
se trouve donc confront lobligation de redployer des valeurs thiques qui
puissent tenir compte de lvolution du contexte social et conomique, mais galement des demandes, souvent peu coutes jusquici, manant des usagers, qui
se considrent de plus en plus comme des clients et qui connaissent mieux leurs
droits. La nouvelle thique publique, laquelle les employs du secteur public
doivent apporter leur contribution, tend faire plus de place la responsabilit et
la dlibration individuelles des agents publics et un peu moins lthique de
lobissance qui caractrisait, et qui continue la caractriser dans certains cas,
le fonctionnement des administrations publiques (Caron & Giauque, 2005). Cette
nouvelle thique publique en mergence doit tre refonde de sorte pouvoir
raffirmer la primaut de lintrt gnral, du bien commun, tout en garantissant
de nouvelles valeurs professionnelles qui sont en phase avec les nouveaux principes
et outils de la nouvelle gestion publique. La recherche dun tel quilibre nest pas
chose aise, loin sen faut. Des contradictions et des piges guettent ici galement
les rformateurs. Cependant, cette recherche dune nouvelle manire de rgler les

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Des agents publics porteurs dune nouvelle thique publique

696 Revue Internationale des Sciences Administratives 71(4)

questions dthique est un dfi passionnant et surtout susceptible de renouveler


les conditions de travail des agents publics qui sont les garants et les crateurs de
cette nouvelle thique publique qui permettra de diffrencier avantageusement
management public et management priv.

Conclusions
Dans cette communication nous avons identi une tendance claire lintgration
entre secteurs public et priv suite, notamment, lintroduction de principes et
doutils de management inspirs des pratiques en vigueur dans les entreprises.
Toutefois, nous avons galement identi des spcicits irrductibles concernant
lenvironnement et le fonctionnement des organisations publiques. Nous avons vu
que la rencontre entre ces spcicits et les principes et outils promulgus par la
mouvance de NGP produit des contradictions et des paradoxes susceptibles dtre
mal vcus par les agents publics et mettant en danger, terme, les fondements
motivationnels des salaris publics. Nous pensons nanmoins quil est aujourdhui
possible de crer les conditions pour dvelopper une diffrenciation renouvele
et positive de lemploi public. Les pistes que nous voquons cet gard ont trait
principalement aux aspects suivants :

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refonder les moteurs de la motivation des agents publics en axant plus sur le sens
et les objectifs de lemploi public, en mettant en valeur les liens entre politiques
publiques et mtiers publics, en repensant la valorisation du contenu du travail
propre au secteur public et, finalement, en orientant la gestion des ressources
humaines sur les comptences et leur dveloppement ;
redfinir une nouvelle thique publique qui ne soit pas uniquement oriente
sur les rsultats, mais qui puisse intelligemment prendre en considration la
fois des impratifs et valeurs propres la dfense de lintrt gnral et des
valeurs professionnelles nouvelles qui font plus de place la responsabilisation, la
crativit et linitiative des salaris publics.
Ces pistes de rexion autorisent la cration dune dynamique de re-diffrenciation
positive de lemploi public, condition sine qua non, nous semble-t-il, pour redonner
lemploi public ses lettres de noblesse.

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construire une nouvelle identit ou un nouvel ethos public qui soit susceptible
de contribuer ladhsion et limplication des salaris publics ;

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