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tanto de un espacio de libertad, y tambin de recursos que les permite elaborar estrategias y
tcticas, o lo que es o mismo comportamientos referibles a fines, intencionales.
Proponemos, interpretar las polticas pblicas como el resultado de las conductas de actores
(parcialmente) autnomos.
La zona de incertidumbre es particularmente grande en el caso de impactos externos (el
accidente de la central nuclear de Tchernobyl, catstrofes naturales, situaciones de emergencia
por sequa, etc). En estos casos, se supone que los actores en el terreno reaccionarn sin
sistema.
La racionalidad de los individuos y de los grupos sociales se encuentra siempre limitada por
razones de orden cognitivo, afectivo, cultural, etc.
Por tanto, el comportamiento de un actor nunca podr reducirse a su dimensin puramente
instrumental, es decir, al logro de un objetivo definido ex ante gracias a una decisin basada
nicamente en la reflexin y en la eleccin perfecta de la mejor alternativa de accin posible.
Los actores son en parte calculadores y se interesan por la satisfaccin de sus necesidades
personales (racionalidad teleolgica o utilitaria), pero, por otra parte, orientan su accin tambin
a partir de la defensa y la promocin de valores colectivos (racionalidad axiolgica). Es
importante recordar esta doble motivacin al tratar de interpretar las conductas de los actores
en el marco de las polticas pblicas.
Sintetizando, el perfil de un actor de una poltica pblica puede establecerse as:
No es demasiado habitual que un actor defina sus objetivos de manera clara, explcita
y coherente. Reconsidera su posicin.
Una poltica pblica, por tanto, se concibe y se gestiona por actores pblicos y privados que, en
conjunto, constituyen una red (frecuentemente muy) compleja de interacciones, que presenta
tanto problemas de interaccin horizontales (relacin entre actores de un mismo nivel
gubernamental) como verticales (relacin entre actores que operan en escenarios europeos,
estatales, subestatales y locales).
En cambio, de manera ms simple, es posible identificar en el espacio de una poltica pblica
un ncleo de actores que al margen de eventuales conflictos, tienen un inters (cuasi) vital en
no perder su posicin y, por tanto, pretenden controlar, incluso limitar, el acceso a ese espacio
a nuevos actores.
Esta comunidad poltica se subdivide con frecuencia en diferentes coaliciones que, al mismo
tiempo que luchan para hacer valer sus propios intereses o ideas, buscan diferenciarse de los
individuos y grupos que operan en el exterior de ese espacio.
Los ejemplos de cambios de actores en el espacio de las polticas pblicas pueden estar
relacionados con:
Sin embargo, es importante sealar que algunos actores privados en los que el Estado delega
una parte de sus prerrogativas, pertenecen de hecho, aunque sea indirectamente, al sistema
poltico-administrativo; se les designa con el trmino administraciones parapblicas(o
paraestatales).
Pueden revestir diversas formas:
Entes pblicos creados por ley y que gozan de una cierta autonoma y libertad de iniciativa,
tal es el caso de las universidades, los entes (pblicos) de radiotelevisin, las agencias que
controlan los aeropuertos, entre otros muchos,
Para definir los actores pblicos implicados en una poltica pblica, recurrimos a la nocin de
Acuerdo Poltico-Administrativo (APA), entendido como el conjunto de actores pblicos,
estructurado por las reglas de derecho que rigen las competencias y los procesos
administrativos as como por otras reglas institucionales ms informales, implicados en
la elaboracin y ejecucin de una poltica pblica. No incluye los actores privados.
El principio democrtico y el del estado de derecho exigen que los actores pblicos se
subordinen a los mbitos de direccin que son polticamente responsables. Dichos actores
pueden tratar de liberarse de esa tutela, creando coaliciones poltico-administrativas en el
exterior de su organizacin formal.
LOS ACTORES PRIVADOS
Podemos detectar dos grandes posiciones:
pro-control versus anti-control.
Los primeros defienden la necesidad de reforzar las intervenciones estatales en beneficio de
los actores que padecen los efectos negativos del problema colectivo que la poltica pblica
intenta resolver. Los segundos, por el contrario, se sitan en la defensa de aquellos cuya
libertad de accin y sus intereses pueden verse limitados por la aplicacin de las medidas que
prev la poltica pblica en cuestin.
Adems de esos dos grupos de actores privados a los que llamamos grupos-objetivo y
beneficiarios finales, otro ms al que denominaramos grupos terceros.
Los grupos-objetivo estn compuestos por personas (fsicas o jurdicas) y organizaciones que
agrupan a tales personas, en consecuencia, las decisiones y acciones de los grupos-objetivo
son, o pueden ser, el destino final de una intervencin concreta por parte de los poderes
pblicos.
Los beneficiarios finales comprenden las personas (fsicas o jurdicas) y las organizaciones o
entidades que las agrupen, a quines el problema colectivo afecta directamente, sufriendo sus
efectos negativos.
Por ltimo, los grupos terceros incluyen el conjunto de personas (fsicas y jurdicas) y las
organizaciones que representan sus intereses, quienes, sin que la poltica pblica les est
directamente destinada, ven como su situacin individual y/o colectiva puede modificarse de
manera ms o menos permanente. Beneficiarios-Afectados.
EL TRINGULO DE ACTORES DE UNA POLITICA PBLICA
Los diferentes tipos de actores que hemos mencionado constituyen lo que denominamos el
tringulo de base de una poltica pblica. Las autoridades poltico-administrativas (actores
pblicos), los grupos-objetivo y los beneficiarios finales (actores privados) constituyen los tres
polos de este tringulo. Los actores privados a quienes la poltica pblica impacta
indirectamente (terceros afectados o beneficiados) se ubican en la periferia de esos tres polos.
Se puede considerar una poltica como una construccin terica, ya que implica una
representacin a priori de las medidas a implementar, de la conducta de los actores, del
proceso a seguir y de los efectos que van a producirse en la sociedad(Perret 1997 :292).