Captulo 7

Inclusin en la agenda poltica

En este captulo abordaremos los procesos a travs de los cuales un problema social se
identifica y ms tarde se tematiza o se formatea como problema pblico, as como las
diferentes formas en que se produce su inclusin en la agenda poltica.
LA CONSTRUCCIN SOCIAL DE LOS PROBLEMAS
En el anlisis de un problema reconocido como pblico, se impone la utilizacin de la
perspectiva constructivista. Es evidente que ninguna situacin objetiva constituye per s un
problema. Su clasificacin social y posteriormente poltica como tal, es, en todos los casos, una
construccin colectiva vinculada directamente con las percepciones, representaciones,
intereses y valores de los actores involucrados en dicha situacin.
La aproximacin constructivista aplicada al anlisis de los problemas sociales y las polticas
pblicas pone de relieve, al menos, tres implicaciones en la forma de considerar analticamente
(es decir, de construir e interpretar) las acciones pblicas y, ms concretamente, los productos
de las polticas pblicas. As:
1. Los lmites de la perspectiva racionalista: Segn la ptica definicional las polticas
pblicas no deben verse como programas de accin precisos. Esta visin racionalista
postula que el problema a resolver se define de una sola vez y para siempre, y que los
objetivos de las acciones pblicas no deben ser objeto de controversia.
2. Los lmites de la perspectiva secuencial: El anlisis de una poltica pblica en base
a un modelo secuencial rgido y lineal (inclusin en la agenda-programacinimplementacin-evaluacin) presenta la definicin del problema como una etapa
aislada y nica. La construccin de un problema es un proceso continuo, no-lineal y
abierto. Una perspectiva secuencial de las polticas pblicas puede no tomar en
cuenta este proceso continuo de (re) definicin del problema, y as correr el riesgo de
ocultar no solamente un elemento fundamental de toda accin pblica, sino tambin
uno de los factores explicativos de los eventuales cambios sustantivos y/o
institucionales de la poltica pblica una vez que sta se ha puesto en marcha. Una
redefinicin del problema a resolver normalmente debe provocar un cambio de poltica
y viceversa.
3. Los lmites de la perspectiva sectorial: Finalmente, una perspectiva centrada
exclusivamente en los programas y sus estructuras poltico-administrativas tiende a
interpretar las polticas pblicas en base a un esquema analtico denominado sectorial.
Desde esta ptica, si una determinada administracin pblica est a cargo de la
programacin y la implementacin de una poltica pblica, entonces el problema
pblico que origina la intervencin pertenece al mbito de tal sector, predeterminado
por
el mbito de competencias tradicional de la administracin responsable.
Generalmente, un problema social concierne a varios sectores de intervencin. Al no
tomar en cuenta esos cambios institucionales se corre el riesgo de convertir en
unidimensional la interpretacin del problema colectivo y, en consecuencia, desconocer
la evolucin de la poltica pblica as como los problemas de coordinacin entre los
diferentes actores pblicos encargados de su solucin.
LA DEFINICIN POLTICA DEL PROBLEMA PBLICO (Fase o Producto 1)
Una vez que hemos justificado la necesidad de utilizar una perspectiva (re)constructivista,
procederemos a definir y operacionalizar lo que aqu denominamos problema pblico a fin de
facilitar la (re)construccin analtica de este primer producto de una poltica pblica.
EL PROBLEMA PBLICO: ELEMENTOS PARA SU DEFINICIN
Gusfield (1981) distingue claramente entre problemas sociales y problemas pblicos
sealando que no todos los problemas sociales se convierten necesariamente en pblicos. Una

vez que surgen en el interior de la sociedad civil, se debaten en el seno de un espacio polticoadministrativo emergente, por lo que la definicin de un problema pblico es esencialmente
poltica. En otras palabras, un problema se vuelve pblico slo tras su inclusin en la agenda
poltica.
De manera aun ms concreta, Garraud, identifica tres condiciones para poder calificar un
problema social como problema pblico:
1. Una demanda que surge de grupos sociales determinados.
2. El desarrollo de un debate pblico.
3. La existencia de un conflicto entre los grupos sociales organizados y las autoridades
polticas.
La especificidad de un problema pblico consiste en que la responsabilidad sobre el mismo
recae en los poderes pblicos, y no necesariamente en el hecho de que estos ltimos deciden
hacerse cargo de un problema social que ya ha sido claramente articulado.
Mientras que la visin pluralista de la democracia postula que todo actor puede acceder al
espacio de toma de decisiones para tratar de impulsar la conversin en pblico de un
problema particular, otros por el contrario, sostienen que una forma especfica del poder poltico
consiste precisamente en la posibilidad de mantener fuera de la agenda pblica determinadas
cuestiones sociales. Mecanismos de no-decisin. En una palabra, nosotros hablamos de
problema pblico slo cuando una situacin se juzga polticamente como problemtica y es
objeto de un debate poltico.
LAS DIMENSIONES OPERACIONALES DEL ANLISIS
Al evaluar los cuatro elementos constitutivos que a continuacin proponemos, el analista tiene
como objetivo principal evidenciar la manera en la que cada una de las partes involucradas se
representa o formatea a su manera y desde su perspectiva e intereses la naturaleza del
problema. Subrayemos tambin que la etapa de la inclusin en la agenda poltica de un
problema pblico constituye un proceso que podramos calificar de artesanal, dado que los
promotores de determinada poltica pblica debern combinar aspectos sustantivos con
dimensiones de carcter ms institucional para as poder tener ms posibilidades de acceso a
la agenda.
Debemos sealar que las dimensiones operativas que a continuacin discutiremos se solapan
parcialmente:
a) La intensidad del problema: esta dimensin se refiere al grado de importancia que se
da a las consecuencias del problema, tanto a nivel individual como colectivo. Problema
serio, pseudoproblema.
b) El permetro (o la audiencia) del problema: por permetro de un problema
entendemos la extensin (o el alcance) de sus efectos negativos sobre los diferentes
grupos sociales que se ven implicados, la localizacin geogrfica de tales efectos
negativos y el desarrollo del problema en el tiempo. Para delimitar ese permetro
debemos saber cul es el crculo de personas y/o de mbitos territoriales que estn
afectados negativamente. Podemos distinguir entre problemas claramente
delimitados/concentrados, y los carentes de fronteras/difusos.
c) La novedad del problema: mientras que algunos problemas podran ser considerados
como nuevos, debido a su relacin con la evolucin reciente de nuestras sociedades
postindustriales, otros podran ms bien ser calificados de crnicos. El grado de
novedad se considera como determinante para su acceso a la agenda gubernamental.
Tras una fase expansiva, el problema en cuestin pierde importancia meditica y
tambin peso en la agenda gubernamental, caractersticas que van adquiriendo nuevos
problemas emergentes.
d) La urgencia del problema: un problema social puede percibirse como ms o menos
urgente. En los casos extremos, hablamos de gestin de crisis. Estos contextos abren

una ventana de oportunidad a los sectores sociales que desean tematizar o

formatear desde su propia perspectiva esa situacin problemtica.
LOS PROCESOS DE INCLUSIN EN LA AGENDA POLTICA
Veamos cules son los factores que pueden explicar cuando un problema acaba incluyndose
en la agenda poltica, tornndose as pblico. Empezamos sugiriendo que este proceso puede
interpretarse como una lucha de poder cuyo objetivo fundamental es el reconocimiento, o la
imposicin, de una primera hiptesis causal que de alguna manera (pre)estructura la futura
intervencin pblica.
DE LAS HISTORIAS
DOMINANTE.

CAUSALES EN CONFLICTO A LA HIPTESIS CAUSAL

Desde la perspectiva constructivista, todo problema social y pblico es una construccin

colectiva. A menudo, este proceso de definicin implica conflicto entre los distintos grupos de
actores. Podramos decir que los actores involucrados tratan de convertirse en los
propietarios o depositarios legtimos del problema. Estos actores construyen historias o
narraciones que describen problemas y dificultades atribuibles a la accin de otros individuos u
organizaciones, y a partir de ah reivindican el derecho a exigir que el gobierno actu para
detener esa problemtica.
Una historia causal incorpora un grupo social cuya situacin se considera problemtica y,
paralelamente, imputa la responsabilidad de esta situacin inaceptable desde una ptica
poltica, al comportamiento de otro grupo social. Desde esta perspectiva, definir un problema
significa identificar tanto los grupos que padecen sus efectos negativos, como el origen de los
mismos. Es decir, designar a aquellos cuyo comportamiento causa el problema y que
consecuentemente deben pagar los costes que implica su solucin.
Lo que denominamos hiptesis causal (y que se formaliza, al menos de manera implcita, en el
programa poltico-administrativo) representa la historia causal o narracin que finalmente
logra imponerse como la ms plausible conforme a lo que se sabe sobre las condiciones
constitutivas del problema social, y/o la ms deseable polticamente en funcin de los intereses
y valores de los actores implicados en el proceso de definicin de dicho problema.
En un anlisis emprico, la etapa de definicin poltica (inicial y frecuentemente provisional) de
un problema pblico, puede considerarse como terminada cuando una hiptesis causal rene,
si no un total consenso poltico, al menos el acuerdo de una mayora sustancial de los actores
involucrados.
PROCESOS: ACTORES, RECURSOS E INSTITUCIONES MOVILIZADOS
Se trata, por tanto, de identificar los actores y los procesos de inclusin en la agenda (agenda
setting). Sin pretender ser exhaustivos, presentaremos a continuacin cinco procesos
prototpicos de agenda setting:
La Mediatizacin
Quienes proponen el modelo denominado de la mediatizacin sealan el rol determinante que
los media y los institutos de encuestas tienen en la conversin en issue o tema de inters
social una determinada situacin problemtica.
En este tipo de proceso, los principales recursos movilizados por los actores (privados) son,
evidentemente, la informacin y las estructuras de comunicacin. Por otro lado, el recurso
tiempo reviste importancia, dado que el momento que se elige para dar a conocer a la opinin
pblica un determinado problema social tambin ser decisivo para su inclusin en la agenda.
Paralelamente, podemos suponer que pocas reglas institucionales pueden limitar o, por el
contrario, favorecer la accin y el poder de definicin de los media, ya que estos cuentan con el
margen que les da la libertad de expresin constitucionalmente consagrada.

La Movilizacin o Iniciativa Externa

Presentndose como defensores de intereses sociales, estos actores organizados intentan,
atraer a la opinin pblica y la atencin de los actores poltico-administrativos hacia el problema
social que pretenden que sea objeto de intervencin por parte de los poderes pblicos.
En este modelo, los actores (privados) recurren en primer lugar a los recursos apoyo poltico
y organizacin, mientras que los medios financieros y humanos sirven naturalmente como
soporte indispensable a la estructura organizativa. En un primer momento, el objetivo consiste
en la instrumentacin de una (nueva) organizacin capaz de hacer valer los intereses de sus
miembros. Ms tarde, apoyndose en los medios internos de esta organizacin, los actores
intentan tematizar un nuevo problema oponindose, ya sea a la poltica vigente o a un nuevo
proyecto (infraestructural).
Al no gozar necesariamente del derecho jurdico a ser odos en los procesos de consulta y de
co-decisin (carencia del recurso derecho por falta de inters directo en el tema objeto de
controversia) estos actores se concentran en la creacin, la explotacin y la combinacin de
otros recursos, entre los cuales se encuentran la informacin y el tiempo, a fin de retrasar, o
incluso bloquear, un proyecto concreto.
Desde un punto de vista institucional, los anlisis empricos demuestran que los (nuevos)
movimientos sociales recurren con mucha frecuencia a las instituciones judiciales y/o a la
democracia directa, para tematizar (a nivel nacional) un problema hasta entonces oculto (o
percibido slo a nivel local). Finalmente, debemos sealar que algunos actores no pblicos van
ms all de toda regla institucional adoptando estrategias de accin ilegales, pero legtimas
desde su perspectiva (desobediencia civil).
Oferta poltica o Competencia electoral
Inspirado en las teoras del public choice, el modelo de la oferta poltica supone que los
partidos polticos y otras organizaciones no pretenden (solamente) responder de manera
reactiva a las demandas sociales ya articuladas, sino que, por el contrario, son los propios
partidos polticos quienes toman la iniciativa. Su accin concreta consiste en definir problemas
pblicos y formular polticas pblicas, lo que lleva al aumento de su base electoral. As, la
agenda poltica se constituir en funcin de los temas elegidos, en los programas y en el marco
de las campaas polticas.
Los recursos movilizados por los partidos polticos incluyen generalmente la informacin
(enunciados de los programas polticos), la organizacin (aparato de partido) as como el
apoyo poltico.
Entre las reglas institucionales que los partidos polticos pueden usar para hacer valer sus
posiciones ideolgicas, podemos citar:
El reconocimiento constitucional de los partidos.
Los instrumentos de democracia directa (iniciativa popular y referndum).
Las reglas electorales (sistemas mayoritario versus proporcional)
Las reglas informales propias al sistema de consolidado de partidos.
Anticipacin interna
El modelo denominado de anticipacin interna (Garraud, 1990) otorga un peso decisivo en la
constitucin de la agenda poltica a los actores administrativos y a las autoridades pblicas.
Los informes de evaluacin acerca de los efectos de una poltica constituyen frecuentemente
un soporte informativo esencial para anticipar problemas. En consecuencia, los actores
administrativos estn en buena posicin para proponer modificaciones a las polticas vigentes
y/o nuevas estrategias de intervencin. Asimismo, las reglas institucionales que fijan los
procedimientos de toma de decisin sirven potencialmente como soportes procedimentales a
las actividades de las autoridades pblicas.

Accin corporativista silenciosa

El modelo de la accin corporativista silenciosa trata de destacar el rol ms discreto que
algunos grupos de inters tienen en la agenda poltica. Al defender sus propios intereses, estos
actores, muy bien organizados y poseedores de redes de influencia, buscan un acceso directo
a la arena de toma de decisiones al tiempo que, conscientemente, evitan que las polticas
pblicas que ellos desean mantener, introducir o evitar a cualquier precio, se presenten en los
medios masivos de comunicacin o sean objeto de debate o controversia poltica.
Este modelo reposa, entre otras, en las teoras neo-corporativistas, as como en estudios
empricos que demuestran que ciertas administraciones y autoridades polticas mantienen
relaciones de clientelismo con diversos actores privados o paraestatales.
Los recursos organizacin, consenso y apoyo poltico son esenciales para el
mantenimiento de este equilibrio corporativista. A nivel institucional, lgicamente, son ms bien
las reglas informales las que influenciarn la naturaleza y el contenido de las negociaciones
entre las autoridades pblicas y los grupos de presin privados.
CRITERIOS PARA LA COMPARACIN
Un estudio detallado del proceso de inclusin en la agenda poltica de un problema pblico
debe incluir al menos tres etapas:
1. Un anlisis de los actores involucrados.
2. Un anlisis de los procesos de tematizacin.
3. Un anlisis del contenido sustantivo.
DINMICA DE LA AGENDA POLTICA: COMPETENCIA Y CAMBIO
Dada la limitacin de recursos del aparato estatal y de los actores intermediarios (partidos,
movimientos sociales, grupos de presin), la agenda poltica no puede tratar al mismo tiempo y
con la misma intensidad todos los problemas articulados por la sociedad civil. Ello conlleva una
competencia entre los problemas sociales, algunos de los cuales se ven relegados al ltimo
lugar de la lista de prioridades de la accin pblica y otros son simplemente marginados o
apartados del debate democrtico (concepto de las no-decisiones).
Es necesario, por ltimo, subrayar la pertinencia de una interpretacin diacrnica de la inclusin
en la agenda. Al respecto tambin se presentan diversas hiptesis divergentes:

Baumgartner y Jones (1993) sugieren que los problemas pblicos, y las polticas
pblicas que se desarrollan para darles respuesta, no siempre evolucionan de modo
incremental. Perodos cortos de cambios radicales se intercalan con largos perodos de
adaptaciones marginales, incluso de mantenimiento del estado de cosas, equilibrio
puntual.

Rose et Davies (1994) presentan otra hiptesis segn la cual todo gobierno, una vez
en el poder, dispone de un margen de maniobra extremadamente limitado para tratar
nuevos problemas pblicos. Heredera de los programas iniciados por los gobiernos
anteriores, la nueva mayora poltica se ve en la necesidad de asignar una gran
cantidad de los fondos pblicos a las polticas ya en marcha (efecto sombra). As, los
nuevos programas representan ante todo una especie de nueva capa o estrato que
viene a agregarse a los programas ya sedimentados.

En conclusin, hemos de fijarnos en el hecho de que toda poltica pblica se constituye paso a
paso y en el tiempo, procediendo a mltiples retroacciones y procesos de aprendizaje
colectivo.