ESTATUTO DA METRPOLE

Contribuio ao debate
Rosa Moura IPARDES,
Observatrio das Metrpoles
Olga Firkowski UFPR

Consideraes gerais sobre o Projeto de Lei

Nesta semana entra em votao na Cmara dos Deputados o Estatuto da
Metrpole Projeto de Lei no 3640/2004, de autoria do Deputado Walter Feldman.
Esse projeto visa instituir diretrizes para a Poltica Nacional de Planejamento
Regional Urbano (PNPRU), criar o Sistema Nacional de Planejamento e
Informaes Regionais Urbanas (SNPIRU) e dar outras providncias.
O Projeto traz como justificativa a inexistncia de um arcabouo institucional que
ampare a questo metropolitana. Embora o Estatuto da Cidade (Lei n
10.257/2001) tenha disposto preciosos instrumentos para o planejamento
municipal, uso social da propriedade urbana e gesto democrtica das cidades, a
dimenso do desenvolvimento regional-urbano permaneceu ausente mesmo
tendo considerado as especificidades das Regies Metropolitanas e
Aglomeraes Urbanas, enquanto categorias institucionais, em algumas de suas
disposies.
H que se concordar, pois, com a argumentao do propositor do Estatuto da
Metrpole, em sua justificativa:
Assim, urgente que uma complementao, voltada para a regulamentao do
universo das unidades regionais, de caractersticas essencialmente urbanas, dote o
Pas de uma normatizao que, de forma dinmica e continuada, uniformize, articule e
organize a ao dos entes federativos naqueles territrios em que funes de
interesse comum tenham de ser necessariamente compartilhadas.

No mbito da Constituio Federal, a dimenso regional-urbana foi tratada no Art.

25, 3, que se refere instituio mediante lei complementar, de regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por
agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes de interesse comum, delegando-a aos
Estados. Sobre o planejamento de espaos regionais, o Art. 21, inciso IX, remete
como competncia exclusiva da Unio a elaborao e execuo de planos
nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico
e social; e o Art. 165 dispe sobre o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e
os oramentos anuais, estendendo-os s trs instncias de governo, com a
nfase, em seu 4, da consonncia entre esses e os planos e programas
nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio.
O Estatuto da Metrpole foi pensado para agilizar a execuo dessas aes de
cunho urbano-regionais, previstas na Constituio Federal, sem necessidade de
regulamentaes complementares, assim como para: (i) viabilizar os meios de
produo da Poltica Nacional de Planejamento Regional Urbano, elaborada e
executada em conformidade com as disposies do Estatuto das Cidades,
mediante a criao do Sistema Nacional de Planejamento e Informaes

Regionais Urbanas; e (ii) incentivar o exerccio das atribuies estaduais e

municipais nas unidades regionais urbanas, de forma homognea, possibilitando
adequada avaliao de problemas e solues, com a conseqente determinao
de prioridades e destinao de recursos financeiros.
No formato apresentado, o Estatuto da Metrpole estabelece (i) a conceituao,
identificao e atualizao das Unidades Regionais Urbanas Regies
Metropolitanas (RM), Aglomeraes Urbanas (AU), Microrregies (MR) e Regies
Integradas de Desenvolvimento Regional (RIDE) nas suas diferentes
possibilidades de instituio ; (ii) os fundamentos, objetivos, diretrizes gerais,
instrumentos e planos (natureza e contedo) da PNPRU; (iii) os fundamentos,
objetivos gerais, composio e caracterizao dos componentes do SNPIRU; e
(iv) disposies gerais e transitrias.
O autor do Projeto destaca: (i) seu papel articulador e estimulador da Unio no
desenvolvimento de uma regionalizao urbana homognea, democrtica,
socialmente representativa, intergovernamental, integradora, estimulante e dirigida
auto-sustentabilidade; (ii) a independncia da interveno da Unio dos
sistemas de organizao e gesto das Unidades Regionais Urbanas e de adeso
voluntria, cooperativa, ao SNPIRU; (iii) seu carter organizador na classificao
das funes e papis desempenhados por essas Unidades na rede de cidades do
Brasil, particularmente no referente complementaridade regional, periodicamente
aferido, mediante instrumentos tcnicos adequados; (iv) o papel progressivo da
PNPRU em implantar processo permanente de planejamento regional-urbano e
estimular a articulao dos Planos Municipais, Regionais e Nacionais; (v) o papel
da Unio na consolidao do crculo virtuoso iniciado pelo Estatuto da Cidade, a
ser completado pelo Estatuto da Metrpole, na amarrao dos Planos Municipais,
Regionais e Nacionais aos respectivos oramentos, Lei de Responsabilidade
Fiscal e Lei da Improbidade Administrativa; e (vi) a vinculao da organizao
operacional da Poltica e do Sistema proposto ao Ministrio das Cidades e ao
Conselho das Cidades, sem esquecer a representao direta das Unidades
Regionais Urbanas e da sociedade civil na luta permanente pela gesto
democrtica, como apropriadamente recomenda o propositor do Projeto.
Observaes sobre o Projeto de Lei
inequvoca a pertinncia da preocupao do legislador em colocar na pauta
institucional a dimenso urbano-regional, dado que se presencia uma grande
dificuldade de compreenso conceitual e finalitria da criao das categorias
propostas no Art. 25, 3, da Constituio Federal. A ausncia de critrios
explcitos tem levado criao de unidades desconformes com o fato urbanoregional que as configura e distantes de representarem coerncia conceitual, dado
que, apesar das trs categorias propostas nesse artigo, prolifera no Brasil um
nmero crescente de unidades institucionalizadas como metropolitanas.
Ao mesmo tempo, os dispositivos constitucionais voltados articulao e
cooperao das instncias de governo para o planejamento e gesto de unidades
supra-municipais no induziram aplicabilidade, e mesmo legislaes que focam
especificamente esse tema, ainda esto longe de serem incorporadas no cotidiano
dos formuladores de polticas e gestores urbano-regionais.

Dessa forma, dar centralidade dimenso urbano-regional de extrema

importncia, particularmente considerando sua consolidao como espao de
desenvolvimento de relaes sociais, econmicas e polticas da maior parcela da
populao do Brasil.
Cabe, portanto, instaurar e aprofundar o debate sobre o entendimento que o
Projeto de Lei Estatuto da Metrpole tem quanto s unidades que se configuram
com natureza urbano-regional, para que no se incorram em erros que, em vez de
facilitarem o planejamento e gesto desses espaos, sejam incuos ou dificultem
ainda mais esses processos.
Pontuam-se, a seguir, alguns aspectos dbios, ou que se entende como
equivocados:
O Projeto introduz os fundamentos da PNPRU entendendo a dimenso regionalurbana entendida como aquela que diz respeito ao exerccio das funes pblicas
de interesse comum e circunscrita ao territrio das unidades regionais-urbanas.
uma compreenso restrita, j que a natureza urbano-regional no se restringe ao
exerccio dessas funes, mas sustenta toda uma srie de relaes regionais, cujo
universo abrangente e se estende sobre um espao que transcende os limites
de sua configurao mais adensada. A dimenso regional-urbana uma nova
dimenso da vida cotidiana e da sociedade contempornea e deve ser
compreendida como tal, bem como devem ser considerados todos os
desdobramentos resultantes de tal compreenso.
Assim, reproduzir a finalidade constitucional do Art. 25, 3, no contemplar a
natureza das unidades referentes a essa dimenso, o que leva recomendao
de que o dispositivo desse pargrafo venha a prever algum tipo de articulao
com outras polticas ou programas de alcance regional. Recomenda-se tambm
dar maior clareza aos objetivos e s finalidades especficas da elaborao do
conjunto de critrios tcnicos de referncia nacional (estruturais, funcionais,
sociais, econmicos, hierrquicos, tipolgicos e espaciais) visando classificao
e caracterizao de unidades regionais urbanas (Art.3, III); e aponta-se
ambigidade no inciso VI desse artigo, quanto a dotar o Pas de instrumentos para
a realizao do planejamento urbano municipal e regional. Em que escala?
No captulo referente conceituao (III), alm das categorias constitucionais
(RM, AU, MR) deveria haver abertura para outros tipos de morfologias que
porventura sejam identificadas em territrio nacional e que tenham natureza
urbano-regional (Art. 4). Nesse caso estariam inseridas espacialidades mais
complexas e organizaes espaciais em redes de cidades em proximidade
(configuraes difusas, estreitamente articuladas). Reitera-se e enfatiza-se a
importncia de se prever a atualizao das unidades e sistemas, prevista no Art.
5. dbio, no entanto, a quem cabe a caracterizao inicial das unidades: sero
extradas do estudo da rede urbana (IPEA, 2002) ou ser proposta, sustentada e
operacionalizada sua atualizao imediata?
Quanto aos critrios propostos no Art. 6, esto completamente superados por se
pautarem exclusivamente em critrios demogrficos e de ocupao, como se
apenas a ordem de grandeza fosse o diferenciador. exemplo a exigncia de
urbanizao contnua em, no mnimo, 50% dos Municpios componentes da regio

(alnea d), quando todas as evidncias apontam para a menor importncia da

continuidade fsica. A distino entre as categorias deve considerar a teoria
disponvel, que mostra que so as funes e as atividades os elementos que
diferem a natureza das categorias propostas (e inclusive aponta outras). H
estudos no mbito do prprio governo federal (Ministrio das Cidades Observatrio, 2005) que identificam as aglomeraes do territrio nacional
conforme sua natureza, e fazem uma classificao. Sugere-se que sejam
incorporados os resultados desses estudos ou que se remeta a uma atualizao
imediata do estudo do IPEA.
Entre os objetivos especficos da PNPRU, a disposio quanto cooperao entre
entes e compatibilizao dos planos e programas (Art. 7, III) relevante, embora
sua existncia em dispositivos da Constituio Federal no tenham garantido sua
prtica. Nesse artigo (inciso IV), h um equvoco em assumir que o planejamento
territorial e de planos diretores urbanos-regionais decorram apenas da articulao
e compatibilizao dos planos diretores, e respectivos instrumentos, dos
municpios integrantes da mesma unidade, como se aqueles fossem apenas uma
soma de partes. A complexidade e a dimenso transescalar da dinmica das
espacialidades de natureza urbano-regional exigem que se pense em um
planejamento especfico a essas categorias, evidentemente articulado, e que
respeite as distintas escalas que interagem nesses espaos local, regional,
setorial, estadual, nacional, global , bem como que se apresentem mecanismos
que permitam a superao dos limites dos poderes municipais em questo de tal
relevncia.
No Captulo V, das diretrizes gerais da PNPRU (Art. 9), h uma ambigidade: que
aes de carter regional-urbano a Unio promover junto aos Estados, Distrito
Federal e Municpios integrantes de unidades regionais-urbanas, e no mbito de
que Ministrio? No inciso IV desse artigo, h referncia explcita a aes voltadas
competitividade: correto um estmulo formal competitividade? No haveria o
risco de se reeditar, porm formalmente, a lgica da guerra fiscal, recentemente
vigente no mbito das unidades da federao? Por que no deixar explcita
apenas a cooperao, muito mais condizente quando se pensa em
desenvolvimento regional, que a competitividade que, comprovadamente acirra a
seletividade e a excluso de lugares, atividades e pessoas.
Quanto aos instrumentos da PNPRU fica claro que sero elaborados planos
especficos (Art. 10), mas por quem? Isso apenas fica claro no Artigo 21, que
remete Unio ampliar as competncias do Ministrio das Cidades, para que
assuma a competncia de executor nacional das propostas. H que lembrar que
no existe um poder executivo nessas unidades propostas, mas a conjuno de
trs poderes executivos. Sobre a natureza desses planos, louvvel a disposio
quanto publicizao das metas realizadas (Art. 15), porm, mantm-se as
questes acima, particularmente a que se refere ao poder executivo, explcito no
Art. 12, 2. Deveria se colocar mais clareza em que o Estado (instncia estadual)
tem papel fundamental nessa etapa do processo. Em termos dos contedos dos
planos, j que se referem a contedos mnimos, so aceitveis, mas ressalva-se

que os enumerados so restritivos (Art. 17). Sugere-se agregar que os contedos

devem estar adequados s especificidades das unidades. H que cuidar tambm
de no empregar termos dbios, como paisagens naturais notveis (inciso V).
Nessa mesma seo surgem mais dois planos, no abordados anteriormente: o
Plano Nacional de Ordenao do Territrio Regional Urbano e o Plano Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social Regional Urbano (Art. 13).
A respeito do Sistema Nacional de Planejamento (Art. 20), devem-se incluir, de
alguma forma, em sua composio os Estados e Municpios, possivelmente por
representao eleita.
A Seo IV trata de instrumento de fundamental importncia, a captao e
aplicao de recursos financeiros, mas deixa dvidas, se no uma perplexidade:
em primeira leitura, parece que o Fundo proposto absorve todas as inverses
pblicas programadas para essas unidades. isso que se prope? Caberia
discutir melhor, clarificar e j se antecipa que no deveria ser colocado
planejamento na denominao do fundo. No Art. 28, inciso II, h referncia a
transferncias das unidades federadas integrantes de unidades regionais urbanas,
destinadas manuteno das mesmas e execuo de planos, programas e
projetos. Qual a natureza dessas transferncias? H amparo legal para determinlas? O inciso IV refere-se a emprstimos nacionais e internacionais: quem
empresta? O Art. 31 trata de prioridades: que instncia estabelecer as
prioridades e com que critrios? O Art. 32 dispe sobre a preferncia para o
repasse de recursos federais aos Estados e Municpios integrantes de unidades
regionais urbanas, que participarem da execuo da PNPRU e do SNPIRU, como
forma de estimular a participao. J se impe, assim, alguma ordem de
prioridade.
Alm desses aspectos que exigem esclarecimentos, ficaram ausentes, e
importante estabelecer desde j, mecanismos de controle social deste Fundo.
Afinal, ele ser voltado para a parte mais densa do territrio nacional, o que
pressupe tambm densidade de recursos e investimentos.
O Ttulo III - Da Gesto Democrtica reinscreve disposies importantes
presentes no Estatuto da Cidade, mas importante salientar novamente que, se
os instrumentos e mecanismos de participao existentes para a gesto urbana j
encontram dificuldades de aplicao com legitimidade, maiores sero as
limitaes ao serem aplicados para o mbito urbano-regional.
Estas observaes so iniciais a um processo necessrio de discusso, com
vistas a ajustes e adequaes do Projeto s exigncias da realidade urbanoregional brasileira. Sem esses ajustes e adequaes, o texto apresentado pode
assumir apenas as caractersticas de um Estatuto da Cidade ampliado, sem captar
a natureza da dimenso urbano-regional. Pode, ainda, via a constituir-se num
instrumento isolado, pois sem associar as unidades, planos e sistema propostos a
polticas e planos de outros Ministrios (particularmente a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional e a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial,

formuladas pelo Ministrio da Integrao), esgotando sua atuao ao mbito do

Ministrio das Cidades.

REFERNCIAS
IPEA. Configurao atual e tendncias da rede urbana do Brasil. Braslia, IPEA,
2002. (Srie Caracterizao e Tendncias da Rede Urbana do Brasil, 1). Convnio
IPEA, IBGE, UNICAMP/IE/NESUR.
OBSERVATRIO DAS METRPOLES. Anlise das regies metropolitanas do
Brasil: relatrio da atividade 1: identificao dos espaos metropolitanos e
construo de tipologias. Braslia, 2005. Convnio Ministrio das
Cidades/Observatrio das Metrpoles/FASE/IPARDES. Disponvel em
http://www.ippur.ufrj.br/observatorio/download/metropoles/