O processo administrativo no mbito da vigilncia sanitria

Yara Oyram Ramos Lima

Edin Alves Costa

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COSTA, EA., org. Vigilncia Sanitria: temas para debate [online]. Salvador: EDUFBA, 2009. 237 p.
ISBN 978-85-232-0652-9. Available from SciELO Books <http://books.scielo.org>.

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O processo administrativo
no mbito da vigilncia
sanitria
Yara Oyram Ramos Lima
oyram@ufba.br

Edin Alves Costa

edina@ufba.br

Introduo
Em virtude da funo regulatria, a vigilncia sanitria
constitui o componente do sistema de sade de maior
interseo com o Direito. Um conjunto de prticas
de vigilncia sanitria pautado nos fundamentos do
Direito Administrativo, cujos princpios e ritos
devem ser seguidos de modo que os direitos de todos
sejam assegurados. Uma dessas prticas o processo
administrativo, tema desse texto, que tem o objetivo
de sistematizar conceitos, princpios e procedimentos
constitutivos deste processo que organiza os atos da
Vigilncia Sanitria, como parte da Administrao
Pblica, no controle dos comportamentos dos
administrados e de seus servidores.
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A partir de noes sobre termos comuns da Administrao

Pblica, o texto discorrer sobre caractersticas do processo
administrativo-sanitrio, princpios que regem a Administrao
Pblica e o processo administrativo-sanitrio, bem como as
fases que este percorre at sua finalizao.
Inicialmente, deve-se diferenciar os termos procedimento e
processo1: do latim, processu o ato de proceder, de ir por diante;
de dar seguimento, dar curso; a sucesso de estados ou de
mudanas; a maneira pela qual se realiza uma operao,
segundo determinadas normas, mtodos ou tcnicas. O
processo pode ser entendido, ainda, como atividade por meio
da qual se exerce, em relao a determinado litgio, a funo
jurisdicional2, servindo como instrumento de composio das
lides3; um pleito judicial. Outra forma de compreenso do
termo processo consider-lo como um conjunto de peas
que documentam o exerccio da atividade jurisdicional em um
caso concreto, ou seja, os autos.
Para constituir um processo so desenvolvidos procedimentos
que so formalidades observadas para a prtica de certos atos
administrativos. O procedimento o processo em sua dinmica;
o modo pelo qual os diversos atos se relacionam na srie
constitutiva de um processo (PASSOS, 2004). O processo o
mtodo jurdico utilizado pelo Estado para desempenhar a
funo jurisdicional, compondo-se de uma sucesso de atos
que se encadeiam desde a postulao das partes at o
provimento final do rgo juridicante que por fim ao litgio
(THEODORO JNIOR, 2003). Em resumo, podemos
considerar que o processo o todo e os procedimentos so as
diferentes operaes que o integram. Processo o conjunto
sistemtico de procedimentos.

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O processo administrativo o conjunto de medidas jurdicas

e materiais praticadas com ordem e cronologia, necessrias ao
registro dos atos da Administrao Pblica, ao controle do
comportamento dos administrados e de seus servidores. O
processo administrativo conjuga, por meio do exerccio do
poder de polcia, os interesses pblicos e privados, pune seus
servidores e terceiros, resolve controvrsias administrativas,
assim como outorga direitos a terceiros (GASPARINI, 2003).
De acordo com Dias (2002), o processo administrativosanitrio o instrumento usado pela Administrao Pblica com
a finalidade de apurar as irregularidades sanitrias detectadas e as
responsabilidades do infrator, assegurando a este a oportunidade
de promover a ampla defesa e o contraditrio ao que lhe
atribudo, de modo a respaldar, com juridicidade, a aplicao da
penalidade correspondente que lhe for imputada. A apurao da
verdade no processo administrativo, como enfatiza o autor:
[...] se faz por intermdio de minucioso procedimento
imparcial, regulado por exaustivas regras do direito e
informado por princpios universalmente vlidos, de tal
modo que, por um lado, nem o poder discricionrio da
Administrao se exera sem limites, nem a outra parte
envolvida se exceda ao produzir a defesa que lhe assiste.
(DIAS, 2002, p.113)

Caractersticas do processo
administrativo-sanitrio
Para Meirelles (2004) os processos administrativos podem ser
classificados em: processos de expediente, que seriam todo
pedido protocolado em repartio, tambm denominado

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procedimento administrativo; processo de outorga, a

exemplo da concesso da licena para construo ou da licena
sanitria; e processos punitivos, mais completos no que se
refere formalidade; submetem-se a princpios e tm fases,
como o processo administrativo-sanitrio que se inicia com o
auto de infrao.
Os interesses envolvidos em processos em geral podem ser
individuais, quando se referem a interesses de uma pessoa;
coletivos, quando se reportam a interesses individuais de vrias
pessoas ao mesmo tempo e pblicos, quando transcendem
os interesses individuais e afetam a sociedade como um todo
(GRECO FILHO, 2006).
O processo administrativo, por lidar com interesses que
ultrapassam os individuais, pode ser instaurado por provocao
ou por iniciativa da Administrao Pblica; neste caso, as partes
so interessadas. No processo judicial a instaurao s pode
ocorrer por provocao de uma das partes (DI PIETRO, 2001).
O processo administrativo e o judicial tm similaridades e
diferenas. As similaridades so o fato de que se destinam a
emitir um pronunciamento, julgamento, uma deciso na forma
da lei; e possuem instncias revisoras, que so a autoridade
hierrquica superior, no caso do processo administrativo, e os
tribunais, no processo judicial. Outra similaridade a sujeio
dos atos administrativos aos princpios que regem os atos
pblicos e a que est obrigada a Administrao Pblica em geral.
Quanto s diferenas, cabe ressaltar que o processo judicial se
inicia por provocao da parte, formando um tringulo no seu
processamento, com os litigantes (o que acusa e o que se
defende) e o juiz (que espera a discusso das partes, analisa as
provas, consulta a Lei e finalmente oferta o julgamento, tendo

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a parte contrariada a possibilidade de recorrer da sentena).

Por seu turno, o processo administrativo composto por dois
interessados, o administrado e a Administrao Pblica4, como
gestora do interesse pblico (DI PIETRO, 2001). Outra
diferena entre o processo administrativo e o judicial que no
primeiro existe a possibilidade de alegar, em instncia superior,
o que no se fizera anteriormente. H reexame da matria de
fato, alm da possibilidade de incorporao de novas provas
produzidas.
So direitos do administrado: ter acesso tramitao dos
processos administrativos em que tenha a condio de
interessado, bem como vista dos autos, obter cpias de
documentos neles contidos e conhecer as decises proferidas,
podendo, inclusive, formular alegaes e apresentar
documentos antes da deciso, os quais sero objeto de
considerao/anlise pelo rgo competente; alm da faculdade
de ser assistido por advogado (BRASIL, 1999).
Em contrapartida, so deveres do administrado perante a
administrao, sem prejuzo de outros previstos em ato
normativo: Apresentar os fatos conforme a verdade; procedendo
com lealdade, urbanidade e boa-f; de forma a no agir de modo
temerrio5; prestando as informaes que lhe forem solicitadas
e colaborando para o esclarecimento dos fatos (BRASIL, 1999).
Ressalta-se que impedido de atuar em processo administrativo
o servidor ou autoridade que tenha interesse direto ou indireto
na matria; tenha participado ou venha a participar como perito,
testemunha ou representante no processo, ou se tais situaes
ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou parente e afins
at o terceiro grau; e ainda, se estiver litigando judicial ou
administrativamente com o interessado ou respectivo cnjuge
ou companheiro. A autoridade ou servidor que incorrer em
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impedimento deve comunicar o fato autoridade competente,

abstendo-se de atuar. A omisso do dever de comunicar o
impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares
(BRASIL, 1999).
Pode ser arguida a suspeio do servidor que tenha amizade
ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou
com os respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins
at o terceiro grau (BRASIL, 1999). Neste caso, cabe ao
administrado comprovar o ato lesivo.
A finalidade do processo administrativo obter uma deciso
concreta da Administrao Pblica que individualize a norma
jurdica, declare, reconhea ou proteja direito, cuja afirmao
se pede, quer pelo interessado, quer pela prpria Administrao
Pblica (MEDAUAR, 2006). a gesto de coisas que se faz
necessria em qualquer mbito da vida humana. Neste caso, a
Administrao Pblica gestora das coisas pblicas, da res publica.
Sendo assim, o controle deve ser sistemtico, podendo ser
prvio, concomitante ou posterior ao fato lesivo sade. No
que se refere atuao da vigilncia sanitria, o controle prvio
pode ser a concesso da licena sanitria ou de registro do
produto; a concomitante exemplifica-se com a inspeo sanitria
do estabelecimento, a anlise laboratorial de produto, e a
atuao posterior pode ser exemplificada nos casos das
averiguaes de denncias.
O Brasil optou pela jurisdio una, da a escolha da via
administrativa ser facultativa para resoluo de querela entre
administrado e Administrao Pblica. O interessado pode
recorrer diretamente ao judicirio. Se comear pela via
administrativa, a qualquer momento pode seguir para o
judicirio. Quando a parte interessada quiser, mesmo com o
processo administrativo em andamento, poder ingressar com

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pleito na via judicial, caso em que o processo administrativo6

ser sobrestado, suspenso, aguardando resoluo do judicirio
(MELLO, 2006).

Princpios
Os princpios servem para pautar a atuao da Administrao
Pblica perante os administrados. Neste sentido, os artigos 5 e
37 da Constituio Federal, assim como a Lei n. 9.784/99
estabelecem alguns direcionamentos sobre os princpios que do
suporte atuao no mbito administrativo. Neste texto, os
princpios administrativos so abordados com base em Celso
Antnio Bandeira de Mello (2006), Di Pietro (2001) e Medauar
(2006) de forma sucinta e no exaustiva, a partir de duas ticas
distintas que se intercomplementam para servir de lastro ao
processo administrativo-sanitrio: so os princpios da
Administrao Pblica e os princpios do processo administrativo,
expostos a seguir:

Princpios da Administrao Pblica

Legalidade Este princpio basilar no ordenamento jurdico
brasileiro, pois enquanto na esfera privada o administrado pode
exercer qualquer ao, desde que no seja proibido, na
Administrao Pblica deve exercer apenas e to somente o
que a lei permitir. Cabe salientar que como a lei no acompanha
os fatos, existe necessidade de fundamentao contundente para
desenvolvimento das atividades no mbito administrativo.
Celso Antnio Bandeira de Mello (2006) considera que este
princpio:

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[...] o fruto da submisso do Estado lei [...] a consagrao

da idia de que a Administrao Pblica s pode ser exercida
na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade
administrativa atividade sublegal, infralegal, consistente
na expedio de comandos complementares lei.

Impessoalidade Este princpio estabelece que a atuao da

Administrao Pblica no pode valer-se de interesses escusos,
no pode beneficiar ou prejudicar inadvertidamente o
administrado; a atuao em seu destinatrio final sempre ser
a coletividade, nunca o individual. Tambm de acordo com este
princpio, quem age a Administrao Pblica, por meio do
servidor pblico; da o entendimento de que na vigilncia
sanitria o auto de infrao emitido pela Administrao
Pblica, por meio dos tcnicos de um dado servio de vigilncia
sanitria e no o tcnico como pessoa fsica, ou seja, a pessoa
jurdica, qual o tcnico est vinculado.
Moralidade Este princpio implica no apenas na atuao
com base na moral do servidor pblico, como tambm na
atuao do administrado que se relaciona com a Administrao
Pblica. A relao no deve se pautar to somente na lei, mas
conjugar a atuao legal com os preceitos morais. Em resumo,
este princpio condiciona a interpretao das normas de Direito
Pblico, uma vez que a moralidade elementar ao Estado.
Publicidade O princpio da publicidade dos atos da
Administrao Pblica a regra, ressalvados os casos em que
existe a necessidade de sigilo para proteo e defesa da
intimidade, interesse social, exerccio profissional, entre outros.
Qualquer pessoa que comprove interesse no processo dever
ter acesso a este, o que corresponde ao dever de transparncia
que a Administrao Pblica deve manter frente aos
administrados. Os atos devero ser publicados atravs da

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imprensa oficial ou pela comunicao pessoal. A publicidade

se faz necessria para controle da lisura dos atos.
Eficincia Este princpio foi incorporado em uma fase de
mudanas nos conceitos de administrao pblica, quando se
acrescentou noes mais gerenciais em contrapartida s
caractersticas burocrticas. O princpio tem por corolrio que
o ato administrativo no deve apenas ser realizado, mas precisa
tambm alcanar seus resultados, como no caso do auto de
infrao que precisa ter por meta o prosseguimento e finalizao
do processo administrativo-sanitrio.

Princpios do Processo Administrativo

Oficialidade Este princpio assegura a possibilidade de
instaurao do processo administrativo pela prpria
Administrao Pblica, independente da provocao por parte
do administrado, como ocorre no processo judicial. O processo
administrativo tem seu curso sem que o andamento seja
solicitado por outrem. Os prprios servidores atuam para que
o processo alcance o seu ato final; agem ex officio e se assim no
o fizerem podem ser responsabilizados por desdia7.
Informalismo O processo administrativo no depende de
forma determinada, salvo disposio legal. O rito a ser adotado
varia de acordo com a lei que o regula, sendo que certos detalhes
podem ser acrescidos pela prpria instituio. Os procedimentos
no requerem rigor excessivo, o que no deve ser visto como
causa para desleixo nos atos do processo. Tal princpio no encontra
guarida em processos de licitao, ou disciplinar, entre outros que,
por seu carter, so extremamente formalistas. O formalismo
nos processos administrativos cabvel, apenas, quando para
atender interesse pblico e proteger os direitos dos particulares.

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Gratuidade A menos que haja norma especfica exigindo

cobrana de determinados atos, a regra a gratuidade, pois no
cabe onerar um interessado enquanto o outro no seria onerado
por fazer parte da Administrao Pblica. Taxas e emolumentos
mdicos so cabveis para cobrir os custos do processo.
Ampla defesa e contraditrio Esse princpio trata da
utilizao de todos os recursos possveis para uma defesa, assim
como da possibilidade de contestao. A ampla defesa no se
limita a um nico momento, pode, inclusive, acompanhar a
produo de provas e informaes sobre o processo, ouvida
dos sujeitos, audincia das partes, ou seja, o administrado/parte
participa da fase de oferta de provas assim como pode fiscalizar
a produo destas.
Motivao O ato administrativo deve descrever o fato e
determinar suas consequncias em funo da lei. Neste sentido,
devem ser motivados com indicao dos fatos e dos fundamentos
jurdicos, desde que neguem, limitem ou afetem direitos ou
interesses; imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
decorram de reexame de ofcio; deixem de aplicar jurisprudncia
firmada sobre a questo ou discordem de pareceres, laudos,
propostas e relatrios oficiais; importem anulao, revogao,
suspenso ou convalidao de ato administrativo.
A motivao deve ser explcita, clara, congruente, e pode
consistir em declarao de concordncia com fundamentos de
anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que
neste caso, sero parte integrante do ato.
Pluralidade de instncias Decorre do poder de autotutela
que detm a Administrao Pblica em corrigir os seus prprios
atos, quando ilegais, inconvenientes ou inoportunos. A
autoridade administrativa superior que proferiu o ato poder

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rev-lo. A Lei que rege o processo administrativo federal limita

o recurso a trs instncias, o que, na prtica, viabiliza a atuao
da administrao, mas, teoricamente, cerceia o direito de
recurso do administrado. Apesar da impossibilidade de impedir
um recurso, por ser este uma garantia constitucional; mas
sempre haver a possibilidade do administrado ingressar com
um processo judicial independente do andamento do processo
administrativo.
Economia processual Atos administrativos devem ser
proporcionais e adequados ao que se pretende, sem maiores
formalidades, que se prestem a onerar o processo, ou seja, devem
prezar pelo aproveitamento dos atos processuais saneamento
do processo, desde que no causem prejuzo aos interessados.
Proporcionalidade dos atos Este princpio tem por
corolrio a adequao entre meios e fins, vedada imposio de
obrigaes, restries e sanes em medida superior s
necessrias ao atendimento do interesse pblico. Um exemplo
propcio na vigilncia sanitria que se adequa ao enunciado deste
princpio refere-se desnecessria interdio de farmcia que
apresenta diferena no livro de registro de medicamentos
controlados em relao ao estoque, quando todas as demais
exigncias legais esto sendo atendidas; neste caso, caberia to
somente a interdio do armrio de drogas controladas at que
fosse sanada a irregularidade.

Fases do processo administrativo-sanitrio

O Processo administrativo espcie do processo em geral
(CRETELLA JNIOR, 2008). No que se refere s leis que
organizam o processo administrativo-sanitrio, as principais
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so a Lei n 6437/77 que trata das infraes sanitrias e a Lei n

9784/99 no tocante organizao formal dos procedimentos,
uma vez que a primeira Lei citada anterior Constituio
Federal de 1988 e no prima pelos princpios estabelecidos neste
momento histrico.
Para cada tipo de processo existem diversos procedimentos. A
forma como tais procedimentos so dispostos durante o
processo denomina-se rito. Em geral o processo administrativo
segue o rito ordinrio, com as fases mais espaadas e um curso
mais longo em que as fases de instaurao, instruo, deciso e
recursos so claramente delimitados. Entretanto, no mbito
federal, em certas reas, o rito sumrio, que tem fases mais
concentradas e prazos reduzidos, tem sido utilizado, a fim de
que o processo tenha seu curso finalizado com maior celeridade.
A opo por este rito na rea de portos, aeroportos e fronteiras,
por exemplo, deve-se necessidade de imputar as devidas penas
s embarcaes que passam rapidamente por alguns portos e
demoram a retornar, inviabilizando o curso de um processo
com rito ordinrio.
Por ser o rito ordinrio mais comum e, tambm, por ser o
sumrio um rito que acelera os mesmos procedimentos do
rito ordinrio, optou-se por descrever a ordem de prosseguimento
e prazos seguidos neste rito, dado que mais detalhado e de
uso mais frequente na rea de vigilncia sanitria.

Instaurao
O processo administrativo-sanitrio pode ser iniciado de ofcio,
com a emisso/lavratura do auto de infrao pelo tcnico de
vigilncia sanitria no exerccio do poder de polcia. A este
processo sero anexados termos, a exemplo do relatrio de

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inspeo sanitria, elaborado pelos tcnicos que a realizaram,

ou o laudo do laboratrio oficial com os resultados das anlises
de produtos que indicaram irregularidades.
A lavratura do auto de infrao, segundo a Lei n 6437/77, alm
de iniciar o processo administrativo-sanitrio, deve conter os
seguintes dados:
I - nome do autuado, seu domiclio e residncia, bem como os
demais elementos necessrios sua qualificao e identificao
civil;
II - local, data e hora da lavratura onde a infrao foi verificada;
III - descrio da infrao e meno do dispositivo legal ou
regulamentar transgredido;
IV - penalidade a que est sujeito o infrator e o respectivo
preceito legal que autoriza a sua imposio;
V - cincia, pelo autuado, de que responder pelo fato em
processo administrativo (o autuado deve ser informado sobre
o prazo para a defesa, o que em geral j est impresso no auto
de infrao);
VI - assinatura do autuado ou, em sua ausncia ou recusa, de
duas testemunhas, e do autuante (BRASIL, 1977).
O processo administrativo deveria constar de procedimentos
muito simples, que pudessem ser julgados rapidamente, mas
ocorre que a Administrao Pblica precisa de respaldo para
suas aes, reflexo do controle sobre os atos administrativos
e, consequentemente, da necessidade de registro desses atos,
o que exige certos preciosismos. Os atos do processo
administrativo no dependem de forma determinada, seno
quando a lei expressamente o exigir. Entretanto, no sentido de
zelar pela boa ordem a Administrao Pblica estabelece
padres para seus atos (MEDAUAR, 2006).
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Os rgos e entidades administrativas devem elaborar modelos

ou formulrios padronizados para assuntos que importem
pretenses equivalentes. Faz-se necessrio a organizao de
pastas prprias para os autos do processo administrativo,
devendo ser rubricadas e numeradas folha por folha,
seqencialmente, a fim de preencher requisitos de comprovao
da lisura dos atos.
Os atos do processo administrativo devem ser produzidos por
escrito, em vernculo, com a data e o local de sua realizao e a
assinatura da autoridade responsvel. Caso exista a necessidade
de cpia de documentos, a autenticao pode ser feita pelo
rgo de vigilncia sanitria. Os atos administrativos devem
ser realizados, preferencialmente, na sede do rgo pblico,
cientificando-se o autuado se o local de realizao for outro.
No processo administrativo-sanitrio os prazos comeam a
correr a partir da data da cientificao oficial, excluindo-se da
contagem o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento.
Considera-se prorrogado o prazo at o primeiro dia til
seguinte, se o vencimento cair em dia em que no houver
expediente ou este for encerrado antes da hora normal. Os
prazos expressos em dias so contados de modo contnuo; j
os prazos fixados em meses ou anos contam-se de data a data.
Se no ms do vencimento no houver o dia equivalente ao
incio do prazo, tem-se como termo o ltimo dia do ms
(MELLO, 2006).
Ainda na fase de instaurao, cabe discorrer sobre a comunicao
dos atos. O rgo competente, perante o qual tramita o
processo administrativo, determinar a intimao 8 do
interessado para dar cincia da autuao, do prazo para recurso
ou da deciso administrativa. A intimao dever conter:
identificao do intimado e nome do rgo ou entidade

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administrativa; finalidade da intimao, data e local em que deve

comparecer para oferecer defesa. praxe na vigilncia sanitria
utilizar o Aviso de Recebimento (AR), ou o mecanismo de
intimao imediatamente aps a lavratura do auto de infrao,
mas tambm podem ser utilizados outros meios que assegurem
a certeza da cincia do interessado.
Devem ser objeto de intimao os atos do processo que
resultem, para o interessado, em imposio de deveres, nus,
sanes ou restrio ao exerccio de direitos e atividades e os
atos de outra natureza, de seu interesse. As intimaes sero
nulas quando feitas sem observncia das prescries legais, mas
o comparecimento do administrado supre sua falta ou
irregularidade. O desatendimento da intimao no importa
em reconhecimento da verdade dos fatos, nem a renncia a
direito, pelo administrado, no prosseguimento do processo.
Tal instituto, no entanto, no praxe da vigilncia sanitria.
O rgo competente poder declarar extinto o processo quando
exaurida sua finalidade ou o objeto da deciso se tornar
impossvel, intil ou prejudicado por fato superveniente. Um
caso de declarao, no processo administrativo-sanitrio, de
extino do processo se d, por exemplo, quando junto ao auto
de infrao o tcnico anexa o termo de inutilizao de produto,
com a devida assinatura da cincia do administrado, desde que
no ocorra imputao de outra penalidade, ou o autuado no
se defenda trazendo fatos novos ao processo.
A Administrao Pblica tambm deve anular seus prprios
atos, quando eivados de vcio, e pode revog-los por motivo
de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos. O direito de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados, salvo
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comprovada m-f. Em deciso, na qual se evidencie no

acarretarem leso ao interesse pblico, nem prejuzo a
terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero
ser convalidados pela prpria Administrao Pblica. a
possibilidade de sanear os atos processuais, e remete ao
princpio da economia dos atos processuais (MELLO, 2006).

Instruo
Essa fase do processo administrativo-sanitrio o momento
de averiguar o que foi instaurado. a fase destinada a comprovar
os dados necessrios tomada de deciso. Pode se realizar de
ofcio ou mediante impulso do rgo responsvel pelo
processo, sem prejuzo do direito dos interessados de propor
atuaes probatrias. Sinaliza-se que os atos de instruo que
exigem a atuao dos interessados devem ser realizados do
modo menos oneroso possvel.
Cabe ao interessado provar os fatos alegados, sem olvidar o
dever atribudo ao rgo competente para a instruo. O
interessado poder, na fase instrutria e antes da tomada da
deciso, juntar documentos e pareceres, requerer diligncias e
percias, bem como aduzir alegaes referentes matria objeto
do processo. So inadmissveis, no processo administrativo,
as provas obtidas por meios ilcitos. Os elementos probatrios
devero ser considerados na motivao do relatrio e da
deciso. As provas propostas pelos interessados somente
podero ser recusadas, mediante deciso fundamentada, quando
forem ilcitas, impertinentes, desnecessrias ou protelatrias.
vedada administrao a recusa imotivada de recebimento
de documentos, devendo o servidor orientar o interessado
quanto ao suprimento de eventuais falhas.

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Quando for necessria a prestao de informaes ou a apresentao

de provas, pelos interessados ou terceiros, sero expedidas
intimaes para esse fim, mencionando-se data, prazo, forma e
condies a serem atendidas. No sendo cumprida a intimao,
poder o rgo competente, se entender a matria relevante, suprir
de ofcio a omisso, no se eximindo de proferir a deciso.
Quando for obrigatria a manifestao de um rgo consultivo,
o parecer dever ser emitido no prazo estabelecido por lei,
salvo norma especial ou comprovada necessidade de maior
prazo. Se ocorrer disposio por ato normativo para obteno
de laudos tcnicos de rgos administrativos e estes no
cumprirem o encargo no prazo assinalado, o rgo responsvel
pela instruo dever solicitar laudo tcnico de outro rgo
dotado de qualificao e capacidade tcnica equivalentes.
Os interessados tm direito vista do processo e a obter certides
ou cpias reprogrficas dos dados e documentos que o integram,
ressalvados os dados e documentos de terceiros, protegidos por
sigilo ou pelo direito privacidade, honra e imagem.
Os servidores que autuarem o administrado elaboraro
relatrio descrevendo de forma clara e detalhada a inspeo e
outras prticas realizadas e encaminharo o processo
autoridade competente para aguardar a defesa do autuado. A
ttulo de exemplo, na vigilncia sanitria tal atividade de
instruo deve ser desenvolvida pelos tcnicos que acompanharam a inspeo sanitria. O relatrio tcnico dessa prtica
muito importante neste momento, devido f pblica 9
outorgada aos servidores pblicos10 em suas palavras, desde
que admitido por meio de concurso para as atividades da
Vigilncia Sanitria, caso contrrio, tal ato estar eivado de
vcios, podendo ou no ser sanado de acordo com o prejuzo
causado ao administrado.
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Segundo Didier (2007) o que o servidor pblico declara, no

exerccio de suas prticas, possui presuno de veracidade e de
autenticidade do que est contido no termo. A presuno de
veracidade se refere integridade do contedo do documento
e de autenticidade e se reporta respectiva integridade formal.
Esta presuno pode ser questionada, mas, para tanto caber
ao administrado o nus da prova.
O documento pblico pode ser parcialmente viciado por
incompetncia de quem o lavrou ou por omisso das
formalidades legais exigidas; no entanto, se subscrito pelo
administrado pode ser aceito como prova. O documento todo
objeto do qual se extraem fatos, em virtude da existncia de
smbolos ou sinais grficos, mecnicos ou eletromagnticos
(DIDIER, 2007). As provas documentais so de grande valia
no processo administrativo-sanitrio. A instituio Vigilncia
Sanitria se vale do expediente das fotografias em seus
relatrios e, de acordo com o Cdigo Civil vigente, as
fotografias servem, se aquele contra quem forem apresentadas
admitir-lhes a conformidade; e ainda, caso sejam impugnadas
existe a possibilidade de solicitao de percia.
Cabe ao tcnico de vigilncia sanitria municiar o processo
administrativo-sanitrio do mximo de provas possveis; neste
caso, as notificaes emitidas anteriormente a um auto de
infrao so documentos relevantes para conformao do
processo administrativo. A notificao serve para respaldar a
emisso do auto de infrao, pelo tcnico, podendo ser utilizada
como uma prova que auxilia o julgador a entender o curso
trilhado pelo tcnico de vigilncia sanitria at a deciso pela
emisso de um auto de infrao, mas no se presta a comprovar
reincidncia ou como agravante, salvo disposio legal neste
sentido. Os documentos utilizados no processo administrativo,

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como notificaes, auto de infrao, laudos tcnicos, relatrios

devem primar pelos detalhes, a tal ponto que a autoridade
julgadora possa ler e compreender o fato descrito, conquanto
no deve participar diretamente do mesmo.
Em caso de risco iminente sade, o servidor que acompanha
a inspeo sanitria, por exemplo, dever, motivadamente,
adotar providncias acauteladoras sem a prvia manifestao
do interessado, como em casos de interdio de estabelecimentos ou atividades, inutilizao de produtos, entre outras.
Encerrada a instruo, o autuado ter o direito de se manifestar
no prazo estabelecido por lei.
Concludas as fases anteriores instaurao e instruo o
processo aguarda a defesa. A defesa dever ser entregue de
acordo com os prazos fixados pela norma federal, estadual ou
municipal, conforme a competncia de atuao na matria sob
anlise da vigilncia sanitria. Para tanto, o administrado pode
se valer dos princpios da ampla defesa e do contraditrio. A
partir da defesa, entregue pelo administrado, caber ao tcnico
de vigilncia sanitria que participou da inspeo, por exemplo,
elaborar um relatrio manifestando-se quanto defesa do
administrado, no sentido de discutir as questes aventadas neste
documento e sugerir a penalidade a ser imposta/imputada. Tal
pea processual tem carter informativo e opinativo. Finalizado
este relatrio o processo aguardar a deciso.

Deciso
A Administrao tem o dever explcito de emitir deciso nos
processos administrativos e sobre solicitaes ou reclamaes,
em matria de sua competncia. Assim, concluda a instruo,
o processo administrativo-sanitrio deve estar composto,

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basicamente, por um auto de infrao; relatrio de inspeo;

laudo de anlises laboratoriais, caso tenham sido utilizados os
recursos do componente laboratorial da vigilncia sanitria;
defesa do administrado e relatrio dos tcnicos sobre tal defesa;
alm das possveis provas juntadas aos autos.
Com o trmino da instruo de processo administrativo, o
rgo de vigilncia sanitria tem prazo legalmente estabelecido
para decidir, salvo prorrogao que dever ser devidamente
fundamentada. Ento, se o administrado for condenado, ser
emitido o Auto de Imposio de Penalidade (AIP). As sanes,
que devero ser aplicadas por autoridade competente podero
ter natureza pecuniria ou consistiro em obrigao de fazer
ou de no fazer, assegurado sempre o direito de defesa.
A deciso tem significativa importncia, por vezes relegada pela
Vigilncia Sanitria, uma vez que possibilitar a caracterizao
de reincidncia, ou seja, no cabe falar em reincidncia quando
foram emitidas apenas notificaes. A deciso final do processo
administrativo deve ser proferida considerando a penalidade a
ser imputada e em que infrao o administrado incorreu. Sendo
assim, poder ser considerado como reincidente se for
novamente julgado, mesmo que incorrendo em nova infrao;
para tanto, faz-se necessria a existncia de sentena anterior,
o que possibilitar a caracterizao da circunstncia agravante
para a prxima pena (BRASIL, 1999).

Recursos
Os recursos administrativos podem ser de duas ordens: os
hierrquicos, em que se recorre autoridade imediatamente
superior que proferiu a deciso, ou o pedido de reconsiderao, quando o administrado pode impetrar sua petio na

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mesma esfera administrativa que prolatou a ltima deciso,

com intuito de que a mesma reconsidere. Caso esta autoridade
no reconsidere em um perodo de cinco dias, o encaminhar
autoridade superior (MELLO, 2006).
O recurso administrativo tramitar, no mximo, por trs
instncias administrativas, salvo disposio legal diversa, ou se
existirem outras instncias administrativas para apreciao de
recursos. Tal fato no fere o princpio da pluralidade de
instncias e possibilidade de defender-se, por existir a opo
para o administrado de acionar o judicirio a qualquer instante.
Salvo exigncia legal, a interposio de recurso administrativo
independe de cauo e nem possui efeito suspensivo. Interpese o recurso por meio de requerimento, no qual o recorrente
dever expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo
juntar os documentos que julgar convenientes, o que no seria
possvel em um processo judicial, que em mbito recursal no
se discute mais os fatos, apenas o direito; ou seja, no se pode
inserir provas novas, mas apenas partir do que j foi discutido
em primeira instncia (MELLO, 2006).
Salvo disposio legal especfica, o prazo para interposio de
recurso administrativo ser estabelecido pela lei, contados a partir
da cincia ou divulgao oficial da deciso recorrida. Quando a lei
no fixar prazo diferente, o recurso administrativo dever ser
decidido no prazo mximo de trinta dias, a partir do recebimento
dos autos pelo rgo competente. O prazo mencionado poder
ser prorrogado por igual perodo, ante justificativa explcita.
Os processos administrativos de que resultem sanes podero
ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando
surgirem fatos novos ou circunstncias relevantes suscetveis de
justificar a inadequao da sano aplicada. No caso da reviso
do processo no se pode agravar a sano (MELLO, 2006).
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Comentrios finais
Com este texto no se pretendeu ter esgotado o tema, to
abrangente e complexo. Buscou-se apresent-lo de forma clara e
objetiva para possibilitar o entendimento da importncia de cada
elemento constitutivo do processo administrativo no mbito da
vigilncia sanitria. Entretanto, deve-se ressaltar que esta prtica
remete necessidade de incluso do Direito na formao dos
profissionais de vigilncia sanitria, sobretudo aqueles que exercem
poder de polcia. Entre tantas interfaces com o Direito, a atuao
em sade, nesta rea especfica, implica em procedimentos
corretamente executados, para que as prticas alcancem sua
finalidade; ou seja, que a deciso final resultante do processo
administrativo-sanitrio seja conve-niente e oportuna para a
Vigilncia Sanitria, como brao do Estado responsvel pela
proteo da sade, e, ao mesmo tempo, oferea garantias para os
administrados, protegendo-os de arbtrios das autoridades
administrativas do sistema de sade. Vale lembrar que os agentes
do Estado tambm podem ser responsabilizados por prejuzos
econmicos em virtude de m prtica da vigilncia sanitria.
O processo administrativo-sanitrio envolve questes que no
se limitam a proteger a sade, um bem pblico de interesse
constitucional, considerado de relevncia pblica. A proteo
da sade como um direito do cidado e dever do Estado deve
ser o norteador das aes realizadas por aqueles que participam
de forma direta e indireta nos procedimentos que envolvem a
Administrao Pblica, por ser este o meio de o Estado
controlar e punir a inobservncia das normas sanitrias que
tm por motivao os interesses da sade e da vida. Outra
ordem de questo diz respeito s atividades econmicas que
tambm integram a sociedade e recebem proteo constitu-

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cional. Na funo mediadora entre as duas ordens de interesse

compete vigilncia sanitria proteger e defender a sade com
competncia tcnico-cientfica, jurdica e poltica, sem criar
obstculos e impedimentos desnecessrios s atividades
produtivas relacionadas com a sade.

Notas
1

Optou-se por diferenciar os termos processo e procedimento no sentido de

tornar mais didtico o texto, mas vale ressaltar que no h consenso entre os
doutrinadores sobre tal diferenciao.

Cabe ao poder judicirio exercer a atividade jurisdicional do Estado, por meio da

organizao administrativa dos atos, que garante ao administrado a segurana
jurdica da atuao da tutela Estatal sobre os direitos do cidado. atividade do
judicirio para dirimir as lides, por meio de uma estrutura onde concedido ao
juiz, representante do Estado, a possibilidade de deciso sobre aspectos relacionados
a direitos aplicados a casos concretos.

uma questo judicial, litgio, pendncia que depende da atuao jurisdicional

para ser dirimida. Conflito de interesse qualificado pela pretenso de uma parte
e resistncia de outra.

A Administrao Pblica neste caso representada pelo profissional de vigilncia

sanitria que autua, bem como pelo que emite a deciso.

Sem fundamento, que contraria o bom senso, juzo sem provas.

A Lei n Lei n. 9784, de 29 de janeiro de 1999, estabelece um conjunto de

critrios a serem observados nos processos administrativos.

O Estatuto dos Servidores Pblicos da Unio (Lei n. 8.112, de 11 de dezembro

de 1990) probe a conduta desidiosa (art. 117, XV) e reserva-lhe a pena de
demisso (art. 132, XIII), semelhantemente ocorre nos estatutos dos servidores
dos outros entes federados. Recomenda-se a leitura.

Intimao uma exigncia, com nfase formal para o intimado fazer ou deixar
de fazer alguma coisa dentro ou fora do processo; tambm o meio de dar
conhecimento sobre os atos processuais.

Presuno de veracidade das declaraes dos servidores pblicos

10

Nos casos de servidores de fato ou admitidos de forma precria, por meio de

contratos, o termo ou prova ser acolhido desde que no prejudique o interessado.

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