EL NUEVO ENFOQUE DE LA FISCALIZACIN AMBIENTAL EN EL PER

Por Dr. Hugo Gmez, Presidente del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin

Ambiental OEFA
Certificacin ambiental
En su rol de garante del inters pblico, el Estado busca que las actividades econmicas se
desarrollen respetando el derecho que tienen las personas de gozar de un ambiente sano y
equilibrado. Para lograr este propsito, el ordenamiento jurdico ha establecido que todas
las empresas que puedan generar impactos negativos en el ambiente deben contar
necesariamente con la certificacin ambiental respectiva.
Dicha certificacin se desarrolla para evaluar los posibles impactos negativos que se
podran generar en el ambiente y determinar las acciones que se adoptarn para evitarlos o
minimizarlos. Para ello, se elaboran estudios de impacto ambiental, como la declaracin de
impacto ambiental (DIA), el estudio de impacto ambiental semidetallado (EIA-sd) y el
estudio de impacto ambiental detallado (EIA-d), dependiendo de la gravedad de los
impactos que se podran generar en el ambiente. Cabe precisar que dichos estudios se
realizan antes de que se inicie la actividad econmica.
Uno de los avances ms significativos en materia ambiental es la creacin del Servicio
Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE),
organismo pblico tcnico especializado, adscrito al Ministerio del Ambiente, que tiene la
funcin de revisar y aprobar los estudios de impacto ambiental detallados (EIA-d) de los
proyectos de inversin de gran envergadura, que por su naturaleza pueden generar impactos
ambientales significativos. Con la creacin de esta entidad, se busca optimizar la funcin de
certificacin ambiental garantizando que esta se realice de forma clere, objetiva y con el
debido rigor tcnico, a efectos de generar una mayor confianza en la ciudadana y as
reducir la conflictividad social.

Por lo expuesto, para iniciar sus actividades econmicas, las empresas deben contar
necesariamente con un instrumento de gestin ambiental que contenga los compromisos
que asumen para minimizar o evitar daos ambientales. Estos compromisos son de
obligatorio cumplimiento. En caso dichos compromisos sean incumplidos, entra en accin
el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental - OEFA.

Fiscalizacin ambiental
El OEFA es un organismo pblico tcnico especializado, adscrito al Ministerio del
Ambiente, que ejerce la rectora del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental (SINEFA) y, al mismo tiempo, ejerce la fiscalizacin ambiental sobre los
administrados que desarrollan actividades econmicas en los siguientes sectores: mediana y
gran minera, hidrocarburos, electricidad, pesquera (procesamiento pesquero industrial y
acuicultura de mayor escala) e industria manufacturera (cerveza, papel, cemento y
curtiembre).

El OEFA, bsicamente, tiene dos competencias generales. Por un lado, supervisa que los
administrados que se encuentran bajo su mbito de competencia cumplan las obligaciones
ambientales derivadas de la normativa ambiental, de sus instrumentos de gestin ambiental
y de los actos y disposiciones administrativas emitidas por el propio OEFA. Por el otro,
como ente rector del SINEFA, est facultado para ejercer las funciones normativa y
supervisora respecto de las entidades de fiscalizacin ambiental (EFA) de alcance nacional
(ministerios), departamental (gobierno regional) o local (municipalidades) que tengan
funciones de fiscalizacin ambiental.

En caso se advierta que las EFA no realicen sus funciones, el OEFA denunciar a las
autoridades responsables ante la Contralora General de la Repblica. La supervisin a los

administrados es conocida como supervisin directa, mientras que la supervisin a las EFA
es entendida como supervisin de segundo piso.

En sentido amplio, la fiscalizacin ambiental comprende las acciones de evaluacin

(monitoreo) de la calidad ambiental, supervisin de las obligaciones ambientales de los
administrados (las empresas que desarrollan actividades econmicas) y, de detectarse
incumplimientos a dichas obligaciones, la tramitacin de los respectivos procedimientos
sancionadores, en los cuales se puede imponer sanciones y dictar medidas cautelares y
correctivas. La fiscalizacin realizada por el OEFA se orienta a asegurar que las empresas
cumplan con sus obligaciones ambientales.

Participacin de la ciudadana en la fiscalizacin ambiental

El OEFA cuenta con una Red Universitaria de Capacitacin en Fiscalizacin Ambiental
(RUCEFA), la cual tiene como propsito desarrollar en los ciudadanos una mayor
conciencia y compromiso con el ambiente. Dicha red se orienta a capacitar a estudiantes
universitarios para que estos contribuyan a difundir la normativa que regula la fiscalizacin
ambiental entre los sectores de la poblacin en situacin de vulnerabilidad social (v.
gr. escolares, pueblos indgenas, comunidades campesinas, entre otros).

En concreto, se busca que los ciudadanos conozcan cules son las obligaciones
ambientales, quines son los rganos competentes para velar por el cumplimiento de dichas
obligaciones y cmo plantear una denuncia ante su incumplimiento. De esta manera, se
pretende que la poblacin tenga el empoderamiento necesario para formular denuncias
ambientales. Esto nos lleva a tratar otro servicio de alcance nacional creado por el OEFA,
que es el Servicio de Informacin Nacional sobre Denuncias Ambientales (SINADA),
mediante el cual se tramitan las denuncias presentadas por la ciudadana.

Toda persona puede formular una denuncia ambiental de forma presencial o virtual. El
OEFA analizar si es competente o no para realizar acciones de fiscalizacin ambiental
sobre la materia denunciada. Si no resulta competente, derivar la denuncia a la entidad
correspondiente. Caso contrario, realizar las acciones de supervisin y fiscalizacin
ambiental que resulten necesarias para determinar la responsabilidad del denunciado y,
reparar los daos ambientales que podran haberse generado.
Acciones de fiscalizacin ambiental
La fiscalizacin realizada por el OEFA empieza con el monitoreo ambiental. Dicha labor se
realiza a efectos de medir la presencia y concentracin de contaminantes en el ambiente, as
como el estado de conservacin de los recursos naturales. Esta funcin es realizada por la
Direccin de Evaluacin, la cual, peridicamente, toma muestras o realiza anlisis de los
ros, suelos y aire para evaluar la calidad del ambiente.

De la evaluacin realizada se pueden encontrar indicios de presuntas infracciones

administrativas. As, por ejemplo, se puede advertir que existen excesos en los parmetros
de mercurio, plomo o cadmio en el ambiente. En este caso, la Direccin de Evaluacin
comunica esta circunstancia a la Direccin de Supervisin para que esta averige si ese
exceso en los parmetros se debe o no a la realizacin de una actividad econmica.

Para tal efecto, la Direccin de Supervisin debe acudir a las instalaciones del administrado
y verificar en campo si la empresa cumple con sus obligaciones ambientales, como por
ejemplo, no exceder los lmites mximos permisibles. En caso advierta que se ha
incumplido alguna obligacin ambiental, esta direccin emitir un informe tcnico
acusatorio (ITA), el cual pondr a consideracin de la autoridad instructora (que es la
Subdireccin de Instruccin de la Direccin de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de
Incentivos del OEFA).

La autoridad instructora dar inicio al procedimiento administrativo sancionador,

imputando cargos al administrado. En el marco de este procedimiento, el administrado
tendr la oportunidad de contradecir los cargos imputados, en ejercicio de su derecho de
defensa. Para tal efecto, podr presentar sus descargos, adjuntar medios probatorios y
solicitar el uso de la palabra.
En mrito a las actuaciones del administrado y de la autoridad de instruccin, la autoridad
decisora (Direccin de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de Incentivos) determinar si se
ha infringido o no una obligacin ambiental. Si se determina que se cometi una infraccin
ambiental, se podr imponer una sancin monetaria (multa) o no monetaria (amonestacin).
Un aspecto importante a tener en cuenta es que el OEFA tiene la facultad de imponer
multas de hasta 30 000 UIT, monto que se impondr solo en los peores escenarios, cuando
se generen daos relevantes al ambiente o a la salud de las personas, y se presenten los
factores agravantes ms significativos.
En caso el administrado no estuviese de acuerdo con la resolucin impuesta por la
Autoridad Decisora, podr presentar un recurso de reconsideracin (adjuntando prueba
nueva) o de apelacin. En este ltimo caso, el recurso deber ser elevado ante el Tribunal
de Fiscalizacin Ambiental.

Segn el nuevo enfoque de la fiscalizacin ambiental, la actuacin del OEFA se orienta a

garantizar una mayor transparencia, rapidez y predictibilidad en las acciones de
fiscalizacin ambiental.

Mayor transparencia y difusin

El nuevo enfoque de fiscalizacin ambiental busca una mayor transparencia y difusin de la
informacin que administra el OEFA, teniendo en cuenta que ello es esencial para
garantizar una participacin ms activa y consciente de los ciudadanos en los procesos de
toma de decisiones pblicas que inciden sobre el ambiente. Solo si los ciudadanos estn
bien informados podrn ejercer su derecho de participacin de manera ms efectiva.
Al respecto, cabe indicar que el Texto nico Ordenado de la Ley N 27806 - Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica establece que el derecho de acceso a la
informacin pblica no podr ser ejercido respecto de la informacin vinculada a
investigaciones en trmite referidas al ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administracin Pblica, en cuyo caso la exclusin del acceso termina cuando la resolucin
que pone fin al procedimiento queda consentida o cuando transcurren ms de seis (6) meses
desde que se inici el procedimiento administrativo sancionador, sin que se haya dictado
una resolucin final.
Una interpretacin restrictiva de dicha norma podra inducirnos a considerar,
equivocadamente, que no se puede difundir informacin alguna que posee el OEFA, dado
que esta tramita procedimientos sancionadores, los cuales segn esta ley seran
confidenciales. No solo estos procedimientos, sino tambin las investigaciones preliminares
a dichos procedimientos, las que conocemos como actividades de evaluacin y supervisin,
calificaran ntegramente como confidenciales, por lo que no podran ser divulgados. Esto
restringira el derecho de los ciudadanos de conocer las acciones que se estn realizando
para proteger el ambiente.
Teniendo en cuenta ello, el OEFA ha considerado conveniente emitir una directiva[1], en la
cual se establece que pueden publicitarse resmenes pblicos de la informacin
confidencial. As, respecto del informe de supervisin directa, lo que se publicita es el
reporte pblico del informe de supervisin directa, documento de carcter pblico que
contiene informacin tcnica y objetiva resultante de la toma de muestras, anlisis y
monitoreos, as como otros hechos objetivos relevantes relacionados con la supervisin.
Este reporte no contiene calificacin alguna respecto de posibles presuntas infracciones
administrativas.

Todo lo contrario, debe indicar expresamente que los resultados de laboratorio all
contenidos no implican prejuzgamiento alguno, ni adelanto de opinin, ni siquiera indicios
de infraccin. De esta forma, se logra un adecuado equilibrio entre el derecho que tienen
los ciudadanos de conocer las actividades del OEFA y el derecho de las empresas
investigadas de que se mantenga en reserva los procedimientos sancionadores en los que
son parte.
Cabe indicar que la lgica contenida en la mencionada directiva ha sido recogida en la Ley
N 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, modificada
por Ley N 30011, la cual establece que el OEFA y las EFA pondr a disposicin y
libre acceso del pblico informacin tcnica y objetiva resultante de la toma de muestras,
anlisis y monitoreos que realiza en el ejercicio de sus funciones, dejando expresa
constancia de que dicha informacin no constituye adelanto de juicio respecto de las
competencias en materia de fiscalizacin ambiental que les son propias.

Mayor celeridad
El nuevo enfoque de la fiscalizacin ambiental busca que la autoridad administrativa acte
con mayor rapidez. Para tal efecto, se ha creado la figura del informe tcnico acusatorio.
Antes los supervisores iban a campo y tomaban nota de los incumplimientos de la empresa
y, con ello, emitan informes de supervisin describiendo todo lo que encontraban en la
instalacin de la empresa.
Estos informes, al ser complejos y extensos, terminaban de elaborarse en dos (2) o tres (3)
meses. Luego, eran derivados a la Direccin de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de
Incentivos, la cual los analizaba y, posteriormente, extraa las presuntas infracciones
administrativas detectadas. Esto demoraba en ocasiones hasta seis (6) meses.
En cambio, ahora, una vez culminada la supervisin de campo, los tcnicos de la Direccin
de Supervisin proceden a identificar rpidamente todo aquello que califica como indicio
de una presunta infraccin administrativa (que no sea de menor trascendencia) y con ello
elaboran el informe tcnico acusatorio.

Dado que este documento identifica a los presuntos responsables, los medios probatorios y
las obligaciones ambientales presuntamente incumplidas, el contenido del informe tcnico
acusatorio forma parte de la resolucin de imputacin de cargos mediante la cual la
Subdireccin de Instruccin de la Direccin de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de
Incentivos imputa cargos e inicia el procedimiento sancionador respectivo.
Como puede apreciarse, el informe tcnico acusatorio permite que entre la supervisin de
campo y el inicio del procedimiento sancionador haya el menor tiempo posible. Para el
administrado, es ms fcil defenderse si los hechos que le imputan ocurrieron hace dos o
tres meses y no hace dos o tres aos. Conforme a la normativa emitida por el OEFA, la
Direccin de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de Incentivos ya no tiene que estudiar,
analizar y procesar un extenso informe de supervisin, sino que hace suyo el informe
tcnico acusatorio, que es un documento ms breve, cuyo contenido se incorpora sin ms
trmite en la imputacin de cargos.

Mayor predictibilidad
El nuevo enfoque de la fiscalizacin ambiental busca una mayor predictibilidad en la
actuacin de la autoridad administrativa. Para tal efecto, se ha emitido una metodologa
para el clculo de las multas[2] y unos lineamientos para el dictado de las medidas
correctivas[3]. En dichos documentos se han establecido criterios objetivos y razonables
que la autoridad administrativa debe tener en cuenta para graduar la sancin a imponer y
establecer la medida correctiva ms adecuada.
Por ejemplo, la metodologa seala que, para calcular la multa, la autoridad administrativa
debe tener en cuenta los siguientes criterios: la valorizacin del dao, el beneficio ilcito, la
probabilidad de deteccin y los factores agravantes y atenuantes. Asimismo, precisa cmo
debe calcularse cada uno de estos criterios, y el peso porcentual de cada uno de los factores
agravantes o atenuantes.
Pongmonos en el supuesto (evidentemente hipottico) de que la infraccin consiste en el
derrame de petrleo en un rea boscosa debido a la rotura de un ducto que transportaba

dicho hidrocarburo. La empresa responsable no habra dado el mantenimiento

correspondiente al ducto, lo que ocasion su fractura, provocando el derrame.
En este caso, para calcular la multa, primero deber determinarse a cunto asciende el costo
del mantenimiento del ducto (beneficio ilcito obtenido) y cul es la probabilidad de
deteccin de la infraccin.
Con estos factores se calcula la multa base. Luego, se procede a identificar los factores
atenuantes y agravantes. La multa se reducir si existen factores atenuantes y se
incrementar si existen factores agravantes.
Ser considerado como factor atenuante la adopcin de las medidas necesarias para revertir
o remediar sus efectos adversos, la subsanacin voluntaria de la conducta infractora, entre
otros. Por su parte, se considerarn como circunstancias agravantes la reincidencia; el
impacto y la extensin del dao potencial o real; el perjuicio econmico causado a una
poblacin en condicin de pobreza, entre otros.
Como puede apreciarse, el empleo de los criterios objetivos contenidos en la metodologa
permite al administrado predecir con cierto grado de certeza la multa que podra
imponrsele. De esta forma, se fortalece el derecho de defensa de los administrados, se
disminuye la discrecionalidad administrativa y se garantiza una mayor predictibilidad en la
actuacin de los rganos resolutivos del OEFA.
Conclusin
El nuevo enfoque de la fiscalizacin ambiental no busca ser un obstculo para la inversin
privada. Todo lo contrario, procura que la inversin se d, pero de manera responsable. El
objetivo es que las actividades econmicas garanticen el mayor bienestar de las
generaciones presentes y futuras.
Este es el concepto de desarrollo sostenible que lograr generar una mayor confianza en la
poblacin. Esta mayor confianza ayudar a disminuir la conflictividad social, lo que a su
vez favorecer la inversin en el pas, para beneficio de todos.