INVERSIN PBLICA EN LA PROVINCIA DE CRDOBA:

Estudio del marco conceptual e institucional para el ordenamiento prioritario de

proyectos de inversin

INFORME FINAL

Autores:
Nadin Argaaraz
Sofa Devalle
IARAF
Fecha: 19 de Agosto de 2011
1

CONTENIDOS
I. INTRODUCCIN ............................................................................................................................ 4
II. MARCO TEORICO Y CONCEPTUAL ................................................................................................ 6
II. a) Concepto de inversin pblica ............................................................................................. 6
II. b) La importancia de la evaluacin de proyectos .................................................................... 6
II. c) Tipos y mtodos de evaluacin social .................................................................................. 8
II. d) El ciclo de vida de un proyecto .......................................................................................... 12
II. e) Sistema de Inversin Pblica.............................................................................................. 15
II. f) La evaluacin social de proyectos en la prctica ............................................................... 19
III. SISTEMAS DE INVERSIN PBLICA Y BANCOS DE PROYECTOS EN AMRICA LATINA .............. 23
III. a) Participacin del gasto en inversin pblica en la economa ........................................... 23
III. b) La experiencia general en Amrica Latina ........................................................................ 24
III. b. 1) Aportes a la eficiencia, eficacia y equidad ............................................................ 26
III. b. 2) Hacia una cultura de proyectos ......................................................................... 27
III. c) Sistema de Inversin Pblica en Chile ............................................................................... 28
III. c. 1) Marco legal e institucional..................................................................................... 29
III. c. 2) Metodologas y funcionamiento del SIP ................................................................ 31
III. c. 3) Banco de Proyectos ............................................................................................... 45
III. d) Sistema de Inversin Pblica en Colombia ....................................................................... 49
III. d. 1) Marco Legal e Institucional ................................................................................... 50
III. d. 2) Metodologas y funcionamiento del SIP ............................................................... 52
III. d. 3) Banco de Proyectos ............................................................................................... 55
III. e) Sistema de Inversin Pblica en Brasil .............................................................................. 61
III. e. 1) Marco Legal e Institucional ................................................................................... 61
III. e. 2) Funcionamiento del Sistema ................................................................................. 62
III. f) Sistema de Inversin Pblica en Mxico............................................................................ 66
III. f. 1) Marco Legal e Institucional .................................................................................... 66
III. f. 2) Metodologas y funcionamiento del SIP ................................................................ 68
III. f. 3) Banco de Proyectos ................................................................................................ 70
2

III. g) Sntesis con aspectos centrales de los Sistemas de Inversin Pblica en Chile, Colombia,
Brasil y Mxico............................................................................................................................ 74
IV. SISTEMAS DE INVERSIN PBLICA Y BANCO DE PROYECTOS EN ARGENTINA ........................ 76
IV. a) Caso Nacional .................................................................................................................... 76
IV. a. 1) Marco legal e institucional .................................................................................... 76
IV. a. 2) Metodologas y funcionamiento del SIP ............................................................... 77
IV. a. 3) Banco de Proyectos de Inversin Pblica ............................................................. 85
IV. a. 4) Diagnstico general del SIP en Argentina ............................................................. 89
IV. b) Sistema de Inversin Pblica en la Provincia de Crdoba ................................................ 91
IV. b. 1) Marco legal ............................................................................................................ 91
IV. b. 2) Desafos a futuro ................................................................................................... 93
V. ANEXO ........................................................................................................................................ 99
VI. Bibliografa ..............................................................................................................................104

I. INTRODUCCIN
En las ltimas dcadas, investigaciones y estudios acerca del funcionamiento del Sector
Pblico han acentuado la bsqueda de cmo lograr que el accionar del Estado sea de la manera
ms eficiente posible, y que garantice la concrecin de polticas pblicas que tiendan a reforzar
la institucionalidad y avanzar en el desarrollo econmico y el bienestar general de los
ciudadanos.
En esta lnea, un rea que cobra especial inters es la de la Planificacin y Gestin por
resultados en el Sector Pblico. Dentro de esta corriente, se enmarca el proceso de decisin y
ejecucin de las Inversiones Pblicas y el establecimiento de un Sistema que permita ordenar
las decisiones de inversin que lleva adelante el Sector Pblico y establecer mecanismos que
posibiliten una adecuada y transparente evaluacin de las mismas. En otras palabras, se busca
disear en el Sector Pblico un sistema que contribuya a que se lleven adelante las mejores
decisiones de inversin, desde el punto de vista de toda la sociedad en su conjunto.
La necesidad de un sistema de este tipo se acrecienta en los ltimos aos con un nivel de
inversin pblica en relacin a la economa que viene creciendo, no slo en Argentina y sus
provincias, sino tambin en el resto de los pases de la regin. Dentro del marco de polticas
pblicas existentes, resulta claramente relevante avanzar hacia un sistema estable y visible de
las decisiones de inversin pblica, considerando que el Sector Pblico aporta una porcin no
menor de la tasa de inversin, que constituye en definitiva la base genuina del crecimiento
econmico de largo plazo.
Adems de cuestiones de eficiencia en el gasto pblico, el hecho de contar con una
metodologa clara y precisa del modo en el cual se van a priorizar las decisiones de inversin del
Sector Pblico, permite transparentar el proceso de inversiones y reducir los mrgenes de
discrecionalidad con los que se manejan los fondos pblicos. Mayores niveles de rentabilidad de
la inversin pblica indefectiblemente redundarn en tasas ms altas de crecimiento de la
economa y en mayores niveles de bienestar de toda la sociedad.

El objetivo central del presente estudio es analizar el marco conceptual e institucional en

el cual se toman las decisiones de inversin en Argentina, considerando tanto el mbito nacional
y de la Provincia de Crdoba, as como tambin describir los procesos de algunos pases de
Amrica Latina. Es la intencin que esta investigacin pueda servir como base de un posterior
estudio para proponer los cambios en la Provincia de Crdoba que se consideren adecuados
para que se prioricen y efectivicen siempre las inversiones pblicas de mayor rentabilidad
econmica y social.
Para el cumplimiento de dicho objetivo, el informe se estructura de la siguiente manera:
-

En primer lugar, se brinda un marco terico- conceptual, partiendo de la definicin de

conceptos generales como la inversin y la importancia del proceso de evaluacin de
proyectos, focalizando luego en cuestiones relacionadas con la inversin del Sector
Pblico, como el significado de Sistemas de Inversin Pblica, en qu consiste un Banco
de Proyectos, entre otras cuestiones.

En un tercer captulo se analiza en trminos generales la experiencia de los Sistemas

Nacionales de Inversin Pblica en Amrica Latina, detallando cuestiones ms puntuales
acerca de los sistemas que rigen en Chile, Colombia, Mxico y Brasil.

Finalmente, en la cuarta seccin se aborda el caso de los Sistemas de Inversin Pblica en

Argentina, analizando el marco legal, institucional y prctico que el gobierno nacional
aplica para las decisiones de inversin pblica y tambin cuestiones generales para la
Provincia de Crdoba. Se plantean, a modo de sntesis, desafos actuales para el gobierno
provincial, a los fines de mejorar el actual Sistema de Inversiones Pblicas, y dotarle de
mayor transparencia y universalidad al Banco de Proyectos ya existente.

II. MARCO TEORICO Y CONCEPTUAL

II. a) Concepto de inversin pblica
En trminos generales, la inversin consiste en la asignacin de recursos productivos para
obtener determinados bienes y servicios que permitan incrementar la capacidad productiva. El
proceso de inversin definir para un agente econmico (ya sea pblico o privado) qu, cunto
y cmo producir determinado bien o servicio.
Se considera inversin pblica a todo gasto, de origen pblico, destinado a mantener o
incrementar la capacidad de produccin de bienes o servicios en una economa. En otras
palabras, la inversin pblica es la accin permanente que lleva adelante el Estado para
incrementar los activos sociales y para mejorar o ampliar la capacidad productora de bienes y
servicios de la economa.
En torno al concepto de inversin pblica surgen interrogantes tales cmo: cul es el nivel
ptimo de gasto en inversin que debe realizar por un gobierno?; qu impacto tiene el gasto
pblico en capital sobre otras dimensiones de la economa?; qu proyectos de inversin deben
ser seleccionados y cules son los mecanismos de seleccin?; cules son los mecanismos de
control existentes en torno al gasto en inversin pblica?
Bsicamente, el interrogante clave que se intenta dar respuesta a lo largo del presente
trabajo es bajo qu criterios se toman las decisiones de inversin en Argentina, en la Provincia
de Crdoba y en otros pases de Latinoamrica, y, a partir de all, establecer desafos generales a
futuro, que permitan incrementar la eficiencia de la inversin pblica en la Provincia de
Crdoba.

II. b) La importancia de la evaluacin de proyectos

Todo agente econmico (tanto pblico como privado) se enfrenta a una restriccin bsica al
momento de satisfacer sus necesidades: la escasez de recursos. Frente a esta situacin, los
mecanismos de evaluacin y ordenamiento de proyectos constituyen herramientas para poder
6

ordenar los proyectos de la manera ms eficiente posible y asignar los recursos a aquellos usos
que reporten los mayores beneficios.
Un proyecto de inversin tiene como finalidad proveer bienes y/o servicios al mercado, para
lo cual combina insumos (que le implican costos) mediante un determinado proceso productivo
y busca obtener productos (que le reporten beneficios). Evidentemente, el objetivo buscado es
que el valor de los beneficios obtenidos sea mayor que el de los costos, para que as el proyecto
sea considerado conveniente.
La evaluacin de proyectos de inversin consiste entonces en comparar los costos del
proyecto con los beneficios que ste genera, con el objeto de decidir sobre la conveniencia de
su realizacin. Las diferentes tcnicas de evaluacin de proyectos permiten discernir entre
proyectos convenientes y los no convenientes, y a la vez permiten establecer un
ordenamiento de los mismos de acuerdo a su grado de conveniencia. En este sentido, hay que
distinguir lo que son metodologas de evaluacin de proyectos (que permiten determinar si una
inversin es rentable, ya sea financiera o econmicamente), de lo que son metodologas de
ordenamiento de proyectos, (que se aplican no ya para definir si una inversin es conveniente,
sino para determinar cules son las ms convenientes).
El concepto de conveniencia de un proyecto depender del agente econmico encargado
de financiarlo. Por ejemplo, para un inversor privado la conveniencia del proyecto depender de
los beneficios que le reporte el mismo, mientras que para un agente pblico, la conveniencia de
un proyecto se mide en funcin de los beneficios netos que el mismo le reporta a la sociedad y
la economa como un todo.
El Sector Pblico evidentemente que no se encuentra ajeno a la situacin de escasez de
recursos, razn por la cual resulta imprescindible delinear y definir mecanismos de
ordenamiento y de evaluacin de proyectos de inversin para todo nivel de gobierno, que
permitan asignar los fondos escasos de la mejor manera posible, tanto desde el punto de vista
econmico como social.
En el caso particular del gasto realizado por el Estado en Inversin, la necesidad de contar
con mecanismos que garanticen llevar adelante los proyectos ms rentables, asegurando que se
7

realice de la manera ms eficiente posible, se acrecienta no solo por la magnitud de dinero que
involucra el gasto en inversin, sino tambin por los efectos que sta genera en el mediano y
largo plazo sobre toda la economa.
En este sentido, resulta interesante remarcar que se ha demostrado1 que incrementar la
rentabilidad de un proyecto de inversin pblica tiene efectos equivalentes sobre el crecimiento
econmico que incrementar en la misma proporcin el monto de la inversin. De all que se
torna necesario implementar todos los esfuerzos posibles destinados a maximizar los niveles de
rentabilidad de la inversin pblica, especialmente en el caso de los gobiernos subnacionales de
Argentina, que se enfrentan cada vez ms a mayores restricciones financieras y a una mayor
dependencia de recursos de niveles superiores de gobierno.
En definitiva, el objetivo final que se busca con la evaluacin de los proyectos de inversin
pblica es asignar de la manera ms eficiente posible los recursos destinados a la inversin. Para
ello, resulta vital contar con una gran cantidad de informacin que permita calcular la
rentabilidad de proyectos alternativos.

II. c) Tipos y mtodos de evaluacin social

En una evaluacin de proyectos, para poder comparar los costos con los beneficios,
previamente es necesario identificarlos, medirlos y valorarlos. La identificacin de costos y
beneficios, consiste en determinar, en forma cualitativa, los impactos positivos y negativos que
genera un proyecto. La medicin de beneficios y costos se refiere a su cuantificacin en
unidades fsicas; mientras que la valoracin de los beneficios y costos, consiste en transformar
las unidades fsicas en indicadores econmicos, mediante los precios de los bienes producidos y
los recursos utilizados.

Segn estimaciones realizadas por el Ministerio de Planificacin de Chile (con anterioridad a 1990, denominado Oficina de
Planificacin) en Inversin Pblica Eficiente, 1990.

La evaluacin de un proyecto puede ser realizada desde tres puntos de vista2: financiero,
econmico y social.
-

La evaluacin financiera es la que generalmente interesa al inversor privado y consiste en

determinar si el flujo de beneficios que genera el proyecto supera al flujo de costos
(incluyendo la inversin inicial y la remuneracin al capital). Vale decir que este tipo de
evaluacin considera slo lo que a un individuo o empresa le interesa y son los efectos
directos que genera una inversin. Tanto beneficios como costos directos, en este caso, se
miden con los precios de mercado a los que se enfrenta el inversionista privado.

La evaluacin econmica ocupa ms bien la atencin del agente pblico (el Estado) y valora
los ingresos y costos reales (o indirectos) generados por el proyecto. Los costos y beneficios
privados pueden diferir de los reales por los siguientes motivos:

Los valores econmicos de los bienes y servicios difieren de los que paga o recibe el
inversionista privado (por ejemplo, debido a la existencia de impuestos, subsidios,
restricciones impuestas por el gobierno, entre otras cuestiones).

Se generan externalidades positivas o negativas cuando parte de los costos o

beneficios no slo recaen sobre los agentes involucrados en el proyecto sino tambin
sobre terceros.

Es decir que en la evaluacin econmica, la existencia de las llamadas distorsiones o

fallas del mercado hacen que los precios de mercado difieran de los verdaderos
precios que s contemplan estos efectos indirectos. Es por ello que resulta necesaria, en
estos casos, la utilizacin de los llamados precios de cuenta para la evaluacin econmica
de un proyecto.
-

Finalmente, la evaluacin social contempla los efectos redistributivos que un proyecto

genera entre los diferentes actores que integran la sociedad. Se considera as que un

Si bien un proyecto est sujeto a otro tipo de estudios de viabilidad (por ejemplo de viabilidad tcnica, legal, de gestin, entre
otros), se asume que estas evaluaciones ya han sido superadas y el proyecto en cuestin ha sido considerado viable desde esos
puntos de vista al momento de realizar la evaluacin financiera y econmica/ social.

proyecto de inversin es socialmente rentable en la medida que mejore la distribucin del

ingreso de la sociedad, en la medida de hacerla ms equitativa.3
Si bien los tres tipos de evaluaciones utilizan criterios similares para estudiar la viabilidad de
un proyecto, difieren en la identificacin de los tems a contabilizar como costos y beneficios, y
en la valoracin de las variables determinantes que se les asocian. La evaluacin privada trabaja
con precios de mercado, mientras que las evaluaciones econmica y social lo hacen con precios
de cuenta o precios sombra o sociales. Estos ltimos, que se utilizan con el objeto de medir el
efecto de implementar un proyecto sobre la economa en su conjunto, deben considerar la
existencia de distorsiones (impuestos, subsidios, monopolios, etc.), as como los efectos
indirectos y externalidades que genera el proyecto sobre la sociedad.
El Sector Pblico, si bien en primer lugar debe realizar el mismo anlisis que efecta un
inversor particular a precios de mercado (puesto que esto es lo que se ver reflejado en el
presupuesto), tambin debe tener como objetivo maximizar la utilidad de toda la sociedad en su
conjunto (y no la individual). Para esta finalidad ya no son suficientes los precios de mercado,
sino que resulta necesario contar con los precios de cuenta.
En trminos generales, al momento de llevar adelante una inversin, el Sector Pblico
debera plantearse los siguientes interrogantes generales4:
-

cules son las alternativas de inversin con que se dispone?;

son econmicamente convenientes (en trminos de eficiencia o aporte al crecimiento)

individualmente consideradas?;

cmo vara su conveniencia econmica en trminos de complementariedad y

sustitucin?;

es conveniente continuar o interrumpir los proyectos en ejecucin?;

Estos dos ltimos tipos de evaluaciones, econmica y social, suelen considerarse en realidad como un mismo enfoque, con el
nombre de evaluacin social. En el trabajo de la CEPAL (2000) , Vizzio M.A. sostiene la importancia de dividirlos a los fines de
asociar la evaluacin econmica a cuestiones de eficiencia econmica, mientras que la evaluacin social se vinculara a las
cuestiones distributivas. De todas formas sostiene que, en la prctica, la medicin de esta ltima resulta sumamente dificultosa.
4
Cepal, 2000. op.cit.

10

cul es el conjunto de alternativas que optimizan el uso de las restricciones

presupuestarias previstas?;

cul es el conjunto de alternativas que optimizan el uso de la restriccin presupuestaria

sectorial/ regional?
Contar con respuestas a estos interrogantes permitira incrementar el efecto buscado por

parte de la inversin pblica va mayor calidad (en lugar de mayor cantidad), y adems
proveera una ampliacin de la capacidad presupuestaria de los Gobiernos, al contar con una
cartera de proyectos convenientemente evaluados y en consecuencia susceptibles de ser
financiados por organismos internacionales o por el mercado de capitales. En definitiva, no
parece razonable llevar a cabo inversiones pblicas desconociendo las respuestas a las
mencionadas preguntas, que resultan anlogas a las que el sector privado necesita alcanzar
antes de tomar una decisin de inversin.

Existen diferentes tcnicas metodolgicas para evaluar la conveniencia de un proyecto. Si

bien no es la intencin de la presente investigacin desarrollar una explicacin cabal de las
distintas metodologas de evaluacin de proyectos de inversin, s se considera importante una
mencin general de las mismas, a los fines de tener un mejor entendimiento de los mecanismos
que se aplican en los diferentes pases.
En general, las metodologas de evaluacin se engloban dentro de dos grandes tipos:
mtodos cualitativos y mtodos cuantitativos.
Un ejemplo de mtodo cualitativo, frecuentemente utilizado en la evaluacin de proyectos
pblicos en pases desarrollados es el de evaluacin por los iguales, que consiste en reunir a
un panel de expertos en el campo del proyecto en cuestin, quienes se encargan a partir de su
experiencia y conocimiento en el tema de evaluar el proyecto emitiendo juicios de valor acerca
de la conveniencia de las distintas propuestas.

11

Dentro de los mtodos cuantitativos, se incluyen variadas tcnicas financieras y

economtricas que brindan clculos precisos acerca de la rentabilidad y conveniencia de las
distintas alternativas de inversin, existiendo dos grandes categoras:
-

Mtodos costo- beneficio: son los que se aplican en aquellos casos en los que tanto costos
como beneficios pueden expresarse en trminos monetarios. Existen variados indicadores
que se calculan una vez conocidos los costos y los beneficios: Valor Actual Neto (VAN);
razn Beneficio/ Costo (B/C); Tasa Interna de Retorno (TIR); y Perodo de recupero del
capital (PR).

Mtodos costo- eficiencia: son mtodos aplicables en aquellos casos en los que no es
factible expresar los beneficios de un proyecto en trminos monetarios (o bien cuando el
esfuerzo de hacerlo es demasiado grande). El objetivo de estos mtodos es determinar qu
alternativa de proyecto logra los objetivos deseados de la manera ms eficiente posible.
Algunos ejemplos de este tipo de mtodos son: el costo mnimo; costo- beneficiario (o costo
por unidad de beneficio producida); costo anual equivalente, que se encuentran entre los
ms utilizados.
En muchos de los proyectos de inversin pblica, es muy difcil cuantificar los beneficios,

razn por la cual los mtodos del segundo grupo suelen ser los aplicados con mayor frecuencia.

II. d) El ciclo de vida de un proyecto

Todo proyecto de inversin sigue un mismo ciclo de vida: surge como una idea, se
formula, se evala, se ejecuta y se controlan sus resultados. Se pueden identificar etapas
comunes dentro de este proceso, tal como se lo representa en el siguiente esquema:

12

Esquema 1: Ciclo de vida de un proyecto

PREINVERSIN

IDEA

ESTUDIO
PRELIMINAR
O DE PERFIL

ESTUDIO DE
PREFACTIBILI
DAD

INVERSIN

ESTUDIO DE
FACTIBILIDAD

APROBACIN
FINAL

EJECUCIN

CONTROL

EVALUACIN
EX POST

Idea y estudio de perfil:

El proyecto nace con la idea, motivando un estudio muy preliminar o de perfil. Surge

como una respuesta a una necesidad de la poblacin que haya sido identificada. La idea de un
proyecto generalmente representa la realizacin de un diagnstico que identifica distintas vas
de solucin.
En esta etapa se realizan meras aproximaciones de ingresos y egresos potenciales del
proyecto, y una evaluacin que debera demandar poco tiempo. La experiencia muestra que lo
ms importante en esta etapa de identificacin del proyecto es su definicin - la determinacin
de sus objetivos - y la identificacin de alternativas y de posibles subproyectos dentro de lo que
se consideraba era slo uno. En esta etapa es fundamental efectuar algunas consideraciones
previas acerca de la situacin "sin proyecto", es decir intentar proyectar qu pasar en el futuro
si no se pone en marcha el proyecto antes de decidir si conviene o no su implementacin,
conocida como la situacin sin proyecto..
-

Anlisis de prefactibilidad
El estudio de prefactibilidad persigue disminuir los riesgos de la decisin. Se busca mejorar

la calidad de la informacin que tendr a su disposicin quien deba decidir sobre la ejecucin
del proyecto. La preparacin de este estudio demanda tiempo y dinero para que distintos
profesionales efecten trabajos ms profundos de terreno y de investigacin. El ejercicio de

13

formular el estudio de prefactibilidad exige una interaccin entre la preparacin tcnica del
proyecto y su evaluacin.
El estudio de prefactibilidad deber ser finalmente evaluado o revisado crticamente.
Dicha evaluacin contendr perspectivas tcnica, econmica, financiera y administrativa,
emitindose juicios sobre su factibilidad en todos aquellos aspectos que determinarn la
rentabilidad final del proyecto.
-

Estudio de factibilidad
El estudio de factibilidad incluye bsicamente los mismos captulos que el de

prefactibilidad, pero con una mayor profundidad y menor rango de variacin esperado en los
montos de los costos y beneficios. Este estudio deber establecer definitivamente los aspectos
tcnicos ms fundamentales: el tamao, la tecnologa, el calendario de ejecucin, entre otros
aspectos.
Generalmente, el estudio de factibilidad lleva a la aprobacin final del proyecto. De aqu
que las evaluaciones de proyectos a nivel de perfil y de prefactibilidad son decisivas para la
eliminacin de proyectos "malos".
En estas etapas iniciales del ciclo, a las que suele denominarse de pre- inversin,
adems de la evaluacin financiera y econmica- social, deben realizarse anlisis acerca de las
alternativas de financiamiento de la inversin, as como tambin programar el proyecto en
funcin de la cantidad de ejercicios financieros que ste demandara.
-

Ejecucin del proyecto

El estudio de factibilidad define el plan de ejecucin del proyecto. Dicha ejecucin puede

ser llevada a cabo por la propia entidad o por terceros, lo cual deber decidirse segn una
evaluacin en base a criterios tcnico - econmicos.
Durante la ejecucin, es normal que surjan interrogantes respecto a si es conveniente
continuar con las etapas siguientes del proyecto. Esto se debe a que, en un contexto econmico
dinmico, determinados acontecimientos pueden alterar la ecuacin financiera - econmica del
proyecto, haciendo necesario la introduccin de cambios o alteraciones al mismo.
14

Evaluacin ex-post
Las evaluaciones de los resultados de los proyectos cumplen dos propsitos

fundamentales: aprender de los errores de apreciacin (estimacin) que se pudieran haber

cometido, para as adquirir experiencia y mejorar los futuros estudios de formulacin y
evaluacin de proyectos; otorgar premios y castigos que incentiven la buena calidad de los
futuros estudios de proyectos. A partir de la medicin de los resultados obtenidos, es factible
plantear propuestas de correcciones y/ o mejoras a ser implementadas.

II. e) Sistema de Inversin Pblica

Un Sistema de Inversin Pblica (SIP) establece las bases y condiciones sobre las cuales
se desarrolla el proceso de inversin pblica en un gobierno, de modo tal de llevar adelante
aquellas iniciativas de inversin ms rentables para toda la sociedad, de acuerdo a los
lineamientos generales de la poltica de gobierno.
El objetivo de un SIP es el de concretar las opciones de inversin ms rentables desde
el punto de vista econmico y social. El sistema se fundamenta en el anlisis, proyecto por
proyecto, considerando todas las etapas del ciclo de vida de cada uno de ellos, con el propsito
de mejorar la toma de decisiones de la inversin pblica. En esencia, la existencia de un sistema
de inversin que permita un seguimiento de los proyectos a travs de su ciclo es un instrumento
bsico para mejorar la toma de decisiones de inversin pblica.
Al momento de analizar el funcionamiento de un Sistema de Inversin Pblica en un pas es
necesario identificar cuatro componentes bsicos5 que suelen integrarlo, que son:
-

Marco legal e institucional: consiste en el cuerpo normativo e institucional que define las
estructuras, funciones y responsabilidades de las diferentes entidades relacionadas con el

Cepal (2002).

15

SIP. Comprende leyes, decretos, reglamentos, instructivos, y otros documentos de carcter

obligatorio para cada entidad. El objetivo de que exista un marco legal en torno al Sistema
de Inversin Pblica es brindar el necesario respaldo para que el sistema pueda funcionar,
definiendo las obligaciones y responsabilidades de las distintas instituciones involucradas.
-

Metodologa: comprende a todas las cuestiones tcnicas que regulan el proceso de

preparacin, evaluacin y seleccin de los proyectos. Este componente apunta a brindar
los lineamientos generales con los cuales realizar el anlisis tcnico y econmico de los
proyectos de inversin. Est formado por todo el conjunto de instrucciones y
procedimientos que tienen como finalidad posibilitar a los organismos estatales llevar a
cabo la evaluacin de las propuestas de inversin, de manera tal de poder contar con una
cartera ordenada de estudios y proyectos recomendados y en condiciones de que se les
asigne fondos para su ejecucin. Las metodologas deberan permitir preparar, formular y
evaluar socialmente proyectos especficos, a la vez que deberan ser difundidas de manera
pblica y complementadas con tareas de capacitacin. Las metodologas suelen diferir
entre pases. En algunos pases, existen metodologas estandarizadas para los principales
tipos de inversin pblica o sectores econmicos, como por ejemplo, metodologas para
evaluar proyectos de provisin de agua potable, de construccin de escuelas,
infraestructura vial, por mencionar algunos. En otros casos, las metodologas tambin se
diferencian entre proyectos (segn los montos y magnitud de los mismos) o mediante la
profundidad de los estudios y anlisis requeridos (perfil, prefactibilidad, factibilidad) a partir
de una idea de proyecto. La elaboracin de lo que se suele denominar canasta de
metodologas es responsabilidad de los rganos rectores, en conjunto con los organismos
inversores de cada pas o regin.

Capacitacin al personal: es un proceso continuo, destinado a brindar conocimientos y

desarrollar competencias destinadas a mejorar el desempeo de un SIP, la calidad de la
inversin y el fortalecimiento institucional. La capacitacin es un elemento esencial para
que un SIP pueda desarrollarse y funcionar al mximo en lnea con el objetivo para el cual
fueron creados, que es asegurar que se realicen las inversiones pblicas ms rentables para
la sociedad. La capacitacin debera entenderse no como la puesta en marcha de acciones
16

aisladas sino que debera constituir un proceso continuo, coordinado e integrado. Los
expertos en la materia sugieren que el proceso de capacitacin se realice en coordinacin
con centros de estudios altamente especializados, como pueden ser las universidades, para
poder adecuar la oferta que proveen estas instituciones con las demandas del Sector
Pblico.
Sistemas de Informacin: son estructuras que permiten y facilitan la realizacin de los
procesos dentro de un SIP. Bsicamente, el elemento central de los sistemas de informacin es
el Banco de Proyectos. Un Banco Integrado de Proyectos (BIP) es un sistema informtico de
apoyo al Sistema de Inversin Pblica, cuyos principales usuarios son las instituciones que
participan del proceso de toma de decisiones en materia de asignacin de recursos para
inversin. Un BIP permite manejar el enorme volumen de informacin que generan los procesos
de identificacin, formulacin, anlisis y toma de decisiones de proyectos de inversin pblica.
El objetivo de un BIP es apoyar la toma de decisiones de gestin de la inversin pblica,
decisiones que pueden referirse a la planificacin, programacin, seguimiento y control de
todas las etapas de la inversin. La introduccin de la informtica en un SIP ayuda a alcanzar
mayores niveles de eficiencia en el cumplimiento de sus objetivos y mejora la calidad de los
servicios. Adems, si son construidos como sistemas de comunicacin y estn apoyados con
capacitacin y procedimientos administrativos adecuados, permiten una mayor coordinacin
con las acciones emprendidas en las distintas instancias del Gobierno, mejor gestin de las
entidades desconcentradas y/o descentralizadas, mayor comunicacin entre ciudadanos,
funcionarios de distintos niveles de la administracin pblica y autoridades competentes para la
solucin de problemas sociales.
En esencia, el Banco de Proyectos constituye el elemento central del SIP, puesto que es
la herramienta que permite ordenar, sistematizar y almacenar toda la cartera de proyectos de
inversin del Sector Pblico, a la vez que posibilita que la misma se difunda de manera
transparente hacia toda la sociedad.
Otro componente metodolgico de gran importancia son los precios sociales o precios
sombra que, tal como se mencion anteriormente, permiten valuar los costos y beneficios
teniendo en cuenta su impacto en todos los agentes de la sociedad.
17

El clculo de los precios sociales no resulta una tarea sencilla, y por ende son los rganos
rectores de la inversin pblica en cada pas los encargados de calcular, actualizar y difundir
estos precios. Su clculo se hace tomando en cuenta los efectos que un proyecto genera en los
consumidores-demandantes y los productores-oferentes, a la vez que considera la existencia de
distorsiones (impuestos, subsidios, entre otros), monopolios, monopsonios, efectos indirectos
(efectos del proyecto en otros mercados relacionados) y externalidades6.
Usualmente, para la evaluacin social de proyectos no se calculan precios sociales de
todos los bienes e insumos, sino que slo se computan a nivel nacional los precios sociales o
precios sombra de algunos factores de la produccin, generalmente los siguientes: el capital, las
divisas, la mano de obra (desagregada en tres categoras), el tiempo, el combustible y los
lubricantes. Al valorar los recursos de un mercado, utilizando precios sociales ya se estarn
considerando los efectos del proyecto para todos los agentes econmicos involucrados en ese
mercado.
En otras palabras, los precios sociales permiten determinar los verdaderos valores que
reflejan la escasez relativa de los distintos recursos, por ejemplo en comercio exterior (precio
social de la divisa), en el empleo (precio social de la mano de obra), mercado de capitales (tasa
social de descuento), entre otros. Al utilizar precios sociales, se est considerando el verdadero
costo (beneficio) que presenta para la sociedad utilizar (disponer) de una unidad ms del
insumo (producto).

Por otro lado, entre algunas de las caractersticas centrales con las que debe contar un SIP
se destacan:
-

Universalidad, esto es, que los mtodos y sistemas aplicados para la evaluacin y seleccin
de proyectos abarquen a TODO el Sector Pblico, tanto a sus dependencias centrales como
a los organismos descentralizados y empresas pblicas.

Cepal (2004).

18

Uniformidad: a su vez, el sistema debera ser implementado de manera homognea y

siguiendo los mismos lineamientos en cada agencia del Sector Pblico. En esta lnea, las
metodologas comunes de evaluacin de proyectos permiten uniformar la manera de
cuantificar y valorar los beneficios y costos atribuibles a un proyecto.

Integridad: debe contemplar todas las etapas componentes del ciclo de vida de la inversin,
a travs del cual los proyectos van evolucionando desde su identificacin hasta que entran
en operacin, para garantizar el mejor seguimiento posible de las inversiones pblicas.

Coordinacin: puesto que un SIP implica la interaccin conjunta de diferentes actores que
participan en el proceso de inversin pblica, resulta clave la existencia de niveles de
conduccin y coordinacin del proceso de inversin, que faciliten la vinculacin prctica
entre las diferentes entidades involucradas en la formulacin, ejecucin y operacin de
proyectos. Tambin es importante que el SIP se encuentre integrado al resto de los
sistemas informticos que forman parte de la administracin del gobierno.

Transparencia: todos los componentes del SIP, as como tambin el detalle de los proyectos
de inversin que el Sector Pblico lleva a cabo deberan ser de libre disponibilidad para
toda la ciudadana, con acceso fcil y ordenado en un sitio web destinado a tal fin.

II. f) La evaluacin social de proyectos en la prctica 7

Con relacin a la puesta en prctica de la evaluacin social en el Sector Pblico, las
metodologas, enfoques y sistemas evidentemente que varan entre pases y regiones.
Por lo general, se aplican enfoques de eficiencia, que consisten en considerar los
beneficios y costos que implica un proyecto sobre todos los agentes de la sociedad y posibilitan
obtener un VAN social de las inversiones. Efectivamente, la manera de aplicar estos enfoques
difiere en cada caso.

Elaborado a partir de Cepal (2004).

19

En cuanto al uso de precios sociales, lo usual es calcularlos slo para los insumos, debido a
que gran parte de los proyectos utiliza bsicamente los mismos insumos: mano de obra
(calificada semi- calificada, no calificada), insumos (importables o exportables), capital,
combustible y otros. En muchos casos, son los organismos de planificacin los que calculan los
precios sociales de estos insumos y los entregan como datos para los evaluadores de proyectos,
con lo cual se simplifica la tarea de evaluacin social, por el lado de los costos. Pero tal como se
ver en mayor detalle en el prximo captulo, no todos los pases realizan este clculo.
Por el lado de los beneficios sociales, normalmente no se calculan precios sociales de los
productos por proyecto debido a que los beneficios que seran necesarios estimar diferiran en
cada caso y, por ende, se requerira un gran flujo de informacin y de variables. En reemplazo
de esto, se han desarrollado en algunos casos programas informticos para ciertos sectores, que
calculan el beneficio social utilizando como datos de entrada los precios y cantidades con y sin
proyecto.
El tipo de fuentes de financiamiento incorporados a un SIP es muy variado. En general,
se trata de incorporar a todos los recursos de inversin con que disponen las entidades que
forman parte del SIP. Incluso, en casi todos los SIP se incorporan tambin los recursos de origen
externo.
Respecto a la aplicacin de evaluaciones sociales o privadas, la eleccin del punto de
vista a aplicar depende del sector. De este modo, en algunos casos se realiza, adems de la
evaluacin social, una privada y en algunos casos ni siquiera se realizan evaluaciones de costos y
beneficios como las mencionadas anteriormente.
Normalmente, se considera conveniente que los principales tipos de proyectos reciban el
siguiente tratamiento:
-

Para aquellos proyectos cuyas inversiones se financian en un 100% con recursos fiscales, y
donde las unidades ejecutoras no son empresas del estado, se les debera realizar slo una
evaluacin social de costos y beneficios. Este sera el caso, por ejemplo, de vialidad
(excepto las concesiones), riego, obras fluviales o edificacin pblica.

20

En el caso de los proyectos relacionados con los sectores sociales (como salud, educacin,
vivienda y justicia), las metodologas que se suelen aplicar no son las de costo-beneficio sino
de costo- efectividad o de costo mnimo. En estos proyectos, no se valoran los beneficios
sociales porque se asume que ellos siempre sern muy elevados y que por lo tanto
excedern los costos sociales, con lo cual el anlisis de buscar la mejor alternativa de
implementacin de este tipo de proyectos se centra exclusivamente en los costos.

En los proyectos ejecutados por empresas pblicas, se considera necesario realizar adems
de la evaluacin social una evaluacin privada (ambas de costo-beneficio y con clculo de
indicadores), donde el criterio general es que si el proyecto resulta socialmente, y tambin
privadamente rentable, se debera fomentar la ejecucin y/o participacin de los privados,
ya sea mediante concesiones o por medio de inversin mixta pblico- privada. Si el
proyecto resulta ser slo socialmente rentable, debera ser el mismo Estado el que asuma la
ejecucin de las obras.

Finalmente, para los proyectos que son exclusivamente ejecutados por empresas privadas,
pero que cuentan con subsidio estatal, se deberan realizan ambas evaluaciones de costobeneficio, social y privada. Si el proyecto es privadamente rentable, se deja a las empresas
privadas su implementacin sin ningn tipo de participacin estatal, y si es privadamente
no rentable y socialmente rentable, el Estado debera subsidiar a la empresa privada para
que a sta le resulte conveniente ejecutarlo, mientras que si ambas rentabilidades son
negativas, el proyecto debera ser rechazado. Un SIP, por esencia, registra informacin
sobre inversin pblica. Dado que los proyectos financiados va concesin a privados no
significan una erogacin de recursos pblicos, no suelen incorporarse en el SIP.

Cabe sealar que entre las metodologas de evaluacin social de costo-beneficio, no existe
uniformidad con respecto a la forma de medir los beneficios sociales. La forma correcta de
medirlos es incluyendo tanto aquellos beneficios relacionados con el ahorro de recursos que
genera el proyecto (en comparacin a la situacin sin proyecto), como a los beneficios derivados
del mayor consumo de bienes y servicios que el proyecto genera. Pero en la prctica, el primer
21

tipo de beneficio es considerado en la mayora de las metodologas, mientras que el segundo

tipo de beneficios slo se considera en algunas, resultando as la mayora de las metodologas
conservadoras, puesto que se tiende a subestimar los beneficios sociales que el proyecto
verdaderamente genera.
Las razones para lo anterior son bsicamente dos: dificultad en la medicin de los
beneficios por mayor disponibilidad de bienes y servicios; criterios redistributivos, ya que la
incorporacin de los beneficios por mayor disponibilidad de bienes y servicios en algunos
sectores (especficamente en vialidad urbana e interurbana) tiende a favorecer proyectos
dirigidos a los estratos de ms altos ingresos ya que estos son los que tienen mayor disposicin
a pagar por esos bienes y servicios.
Con respecto al aspecto de los efectos distributivos de un proyecto, que deberan
contemplarse en la verdadera evaluacin social, tal cual se distingui anteriormente, llevara a
considerar los costos y beneficios que el proyecto le provoca a todos los agentes econmicos,
teniendo en cuenta el nivel de ingreso de los beneficiarios. Vale decir que, adems de la
evaluacin de costos y beneficios con el enfoque de eficiencia, se deberan incluir
consideraciones de tipo distributivo. De todas formas, como ya se destac previamente, este
tipo de metodologa no es comnmente aplicada en la prctica, por las complejidades que
genera y adems porque la opinin entre los especialistas es bastante controvertida, puesto
que se sostiene que se pueden llegar a rechazar proyectos que son verdaderamente
beneficiosos para la sociedad al incluir diferentes ponderadores redistributivos.

22

III. SISTEMAS DE INVERSIN PBLICA Y BANCOS DE PROYECTOS EN

AMRICA LATINA
En funcin del marco terico- conceptual expuesto en el captulo anterior, a
continuacin se presenta evidencia emprica acerca del funcionamiento de los Sistemas de
Inversin Pblica en algunos pases de Latinoamrica, considerndose los casos de Chile,
Colombia, Mxico y Brasil. La intencin es brindar un panorama general de los principales
elementos que integran los SIP en estos pases, a partir de evaluaciones realizadas por expertos
en la materia (fundamentalmente CEPAL) y de una revisin general de los sitios web de dichos
sistemas, pero sin entrar en un anlisis en profundidad, lo que requerira un contacto directo
con los funcionarios involucrados en los gobiernos de cada pas.

III. a) Participacin del gasto en inversin pblica en la economa

A modo introductorio, interesa ver cunto representa el gasto en inversin pblica en la
economa de cada pas. Para ello, se consideran series estadsticas del gasto en capital
ejecutado por los gobiernos centrales, como porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI) de
cada pas, que recopila el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y
Social- ILPES-, dependiente de la CEPAL.
En primer lugar, se aprecia que la importancia del gasto pblico en capital en la
economa ha aumentado en las ltimas dos dcadas en los cuatro pases considerados y
tambin en Argentina. En efecto, el gasto en capital ejecutado por el gobierno central como
porcentaje del PBI en el ao 2009 ha sido mayor, en todos los casos, que durante la dcada de
los noventa.
Por otro lado, diferenciando entre pases, se advierte que aquellos en los que el gasto
pblico en capital tiene ms importancia son Chile y Brasil, con ratios del 4.7% y 4.6% del PBI,
respectivamente. Por el contrario, este ratio resulta ms bajo en Argentina y Mxico, ambos con
un valor del 2.7% del PBI, y en Colombia con un 2.3% del PBI.

23

Si bien Argentina actualmente se ubica en un nivel intermedio entre los otros cuatro
pases de Latinoamrica en cuanto a la relevancia del gasto pblico en capital, a lo largo de los
ltimos 20 aos ha sido el pas que mayor crecimiento en ese ratio alcanz, pasando de apenas
el 1% en promedio durante los aos noventa, al 2.7% actual.
Grfico 1: Gasto en Capital por parte del Gobierno Central (en % del PIB)
5%

4,7%
4,6%

Brasil

4%
Chile
3%
2,7%

Argentina

2,3%
2%
Mxico
1%
Colombia

0%
Dcada
90

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Fuente: Iaraf sobre la base de estadsticas del ILPES.

Este crecimiento en la importancia que tiene el gasto pblico de capital en la economa,

refuerza la necesidad de contar con un sistema que permita lograr la mayor eficiencia posible
maximizando el bienestar de la sociedad a travs de su ejecucin.

III. b) La experiencia general en Amrica Latina

En Amrica Latina, durante las ltimas dcadas se ha venido trabajando en la
implementacin de una cultura de la planificacin, que involucra como un gran componente
a la evaluacin de proyectos de inversin pblica. La motivacin ha sido la de generar
instrumentos que permitan incorporar criterios de un manejo eficaz y eficiente de los recursos
dentro del Sector Pblico, al menos en las necesidades consideradas como prioritarias para el
desarrollo social y econmico de cada pas.

24

Los primeros esquemas de sistemas nacionales de proyectos comenzaron en algunos

pases en la dcada del 70, consolidndose en los 80 con la implementacin de bancos de
proyectos. El desempeo de los SIP ha sido bastante dispar entre pases, con casos de avances
concretos y graduales (como Chile y Colombia) y otros en donde se han registrado avances y
retrocesos (segn expertos de la Cepal, tal es el caso de Argentina8). Los SIP existentes en
Colombia y Chile son considerados los ms estables, consolidados y avanzados de toda la
regin.
En prcticamente todos los SIP de Latinoamrica se distinguen los componentes legal e
institucional, metodolgico, de capacitacin y de sistemas de informacin, ya mencionados en
el marco terico. De todas formas, si bien estos componentes comparten algunas caractersticas
generales, se adecan a la estructura poltica e institucional de cada pas.
Con relacin al alcance que han logrado los SIP en Latinoamrica, la mayora integra a
todas las entidades del Sector Pblico que realizan actividades de inversin, incluyendo a
ministerios, empresas pblicas o sociedades con participacin mayoritaria del Estado y a
organismos descentralizados. Por el contrario, la mayora de los SIP no incluye a los gobiernos
locales, salvo en algunos casos en que stos recurren a co-financiamiento del nivel central o
regional. Esto responde en parte a la autonoma que los municipios suelen tener respecto al
gobierno nacional. Sin embargo, el hecho que no se incluya en los SIP a los proyectos ejecutados
por municipios con recursos propios, tiende a debilitar a los gobiernos locales, puesto que no es
factible conocer el universo de proyectos a realizar en un territorio. Ello puede implicar cierta
falta de coordinacin entre las entidades locales y las de orden nacional, con la consiguiente
duplicacin de esfuerzos y mal uso de recursos.
Con relacin al componente metodolgico, todos los SIP suelen aplicar criterios similares
(generalmente se utilizan los de costo- beneficio o costo- eficiencia), si bien suele ser bastante
diferente la profundidad con la que se trata cada tema y los distintos tipos de evaluacin que se
realizan. En algunos casos, se destaca la tendencia a desarrollar metodologas cada vez ms

Contreras, E.; Cartes, F.; Pacheco (2010).

25

detalladas y auto explicativas, que abarcan a cada vez ms sectores, y a presentar los resultados
del anlisis realizado en planillas o formatos estandarizados (por ejemplo, en Chile y Colombia).
Informes comparativos de la CEPAL realizados para un conjunto de pases, demuestran
que los sistemas que llevan ms tiempo operando cuentan con una mayor cantidad de
metodologas de preparacin y evaluacin de proyectos (por ejemplo, Chile y Colombia). Cabe
destacar tambin la facilidad que brindan los sistemas de algunos pases para obtener los
manuales metodolgicos a travs de internet. Por ltimo, numerosas experiencias negativas de
implantacin de SIP han demostrado que la capacitacin es un aspecto esencial. Por ello, la
mayora de los pases han desarrollado programas de capacitacin basados en una serie de
cursos de nivel bsico, intermedio y avanzado (estos ltimos generalmente a travs de
convenios con universidades o centros educativos locales).
III. b. 1) Aportes a la eficiencia, eficacia y equidad
Expertos de la CEPAL9 en la materia consideran que los SIP implementados en
Latinoamrica y el Caribe han contribuido a una mayor eficiencia, eficacia y equidad de la
inversin pblica.
Concretamente, en aquellos pases en los que la evaluacin de los distintos proyectos y
programas incluidos en los presupuestos de inversin de las entidades pblicas se ha convertido
a una actividad sistemtica e institucionalizada (casos de Colombia y en Chile), se han
demostrado importantes avances en cuanto a la eficiencia de la inversin pblica. Esto es as
puesto que un SIP bien consolidado posibilita escoger entre aquellas alternativas de proyecto o
modalidades de ejecucin de los programas que presentan el menor valor actualizado de sus
costos o que tienen la mejor relacin entre beneficios y costos, medida en trminos de valor
presente neto. O en otras palabras, la existencia de una cartera de proyectos financiables
permite que sea posible escoger entre un conjunto de proyectos y programas que ms aportan
al logro de los objetivos de desarrollo por cada peso invertido, lo cual contribuye a la eficacia y
eficiencia.

Contreras, Cartes, Pacheco, Ortegn, Aldunate, entre otros.

26

Tambin se han realizado importantes avances en cuanto a la eficacia de la inversin

pblica, puesto que una buena formulacin de los proyectos asegura que stos incluyan todos
los componentes necesarios para alcanzar plenamente el objetivo perseguido.
En algunos casos, los SIP tambin han aportado al logro de una mayor equidad de la
inversin pblica, ya que genera informacin que posibilita a los tomadores de decisiones
seleccionar aquellos proyectos y programas que favorecen en mayor medida a los sectores ms
desprotegidos de la sociedad. Ello gracias a la formulacin y evaluacin sistemtica de las
iniciativas de inversin, a la existencia de una cartera de proyectos financiables, a un mejor
seguimiento de la ejecucin de los proyectos, a la facilidad de acceso a la informacin registrada
y a la institucionalizacin de la experiencia adquirida.
Asimismo, la evaluacin de proyectos sistematizada aporta a los tomadores de decisin
criterios objetivos para la seleccin de las iniciativas a financiar, lo cual contribuye a una mayor
transparencia del proceso.
La mayora de los SIP implementados en la regin incluye un mdulo de seguimiento de
los proyectos y programas en ejecucin. La informacin que se registra en ste facilita el control
de la gestin de las inversiones, contribuyendo as a la eficacia y eficiencia. Adems, en la
medida en que la informacin registrada en el SIP se hace pblica (va internet), existe una
significativa contribucin a la transparencia del proceso.
III. b. 2) Hacia una cultura de proyectos
Es importante destacar que en la buena implementacin de un SIP, termina
desarrollndose un proceso de capacitacin en formulacin y evaluacin de proyectos de
manera generalizada en el Sector Pblico, que permite a largo plazo crear entre los funcionarios
y agentes involucrados con el proceso la llamada cultura de proyectos. En otras palabras,
todos los funcionarios relacionados con iniciativas de inversin manejan un lenguaje comn en
lo referente a proyectos y programas, tienen conciencia de la importancia de una buena
preparacin y evaluacin y estn comprometidos con hacer ms eficiente y eficaz el uso de los
recursos destinados a inversin. Resulta clave, en consecuencia, que en el desarrollo y

27

aplicacin de un SIP se logre internalizar esta cultura entre todas las personas involucradas, y
que no resulte de una mera aplicacin metodolgica.
Otro aspecto que sobresale en el caso de algunos SIP, especialmente aqullos ms
consolidados como Chile y Colombia, es que se logrado establecer como verdaderas
herramientas de gestin pblica, trascendiendo las cuestiones coyunturales o de poltica. Esto
les ha permitido perdurar en el tiempo, independientemente del poder poltico de turno, sin
grandes cambios en su estructura y funcionamiento.
A continuacin se detallarn los principales elementos que caracterizan o se destacan de
los SIP de los cuatro pases analizados. Se analizan primero los casos de Chile y Colombia,
considerados como los ms avanzados; para luego evaluar brevemente algunas particularidades
de los sistemas de Brasil y Mxico.

III. c) Sistema de Inversin Pblica en Chile

El Sistema Nacional de Inversiones Pblicas en Chile (SNIP) se estructur en la dcada del
`80, complementndose en los `90 con la implementacin de una gestin por resultados, en el
marco de una modernizacin de la administracin pblica. A lo largo de la dcada del `90, el
sistema alcanz un nivel de desarrollo tal, que gran parte de la inversin pblica pas a estar
sujeta a un anlisis apoyado en algn tipo de metodologa de evaluacin social.
En trminos generales, actualmente existe en Chile un proceso estructurado de toma de
decisiones sobre proyectos y programas, con importantes niveles de transparencia en la gestin
pblica de proyectos. Va internet, la ciudadana puede acceder a informacin sobre las
iniciativas de inversin pblica, los resultados de sus evaluaciones ex ante y a algn tipo de
informacin acerca de la ejecucin del gasto real. Asimismo, se destaca el fuerte esfuerzo de
capacitacin en el interior del Sector Pblico, con una importante participacin de universidades
y consultoras especializadas.

28

Existe una amplia coincidencia entre los expertos en la materia10 que el sistema ha
constituido un efectivo aporte a la mejora en la asignacin de recursos en Chile.
A continuacin, se describen cmo funcionan los principales componentes del SIP en el
pas vecino.
III. c. 1) Marco legal e institucional
El SNIP de Chile es uno de los menos estructurados, tal como expresan autores de la
CEPAL, en el sentido que no cuenta con un marco legal especfico, al no existir una ley de
inversiones pblicas concretas. El sistema se apoya, fundamentalmente, en las instrucciones de
la Ley de Presupuesto del Sector Pblico y en un conjunto de leyes y normativas relacionadas,
entre las que se destacan:
-

Decreto Ley 1.263, de 1975 y Ley 18.768 de 1988: Ley Orgnica de la Administracin
Financiera del Estado, que establece que: los estudios pre-inversionales y los proyectos de
inversin debern contar, como documento interno de la Administracin, con un informe del
organismo de planificacin nacional o regional, segn sea el caso, el cual deber estar
fundamentado en una evaluacin tcnica-econmica que analice su rentabilidad.

Ley N 18.989 de 1990 y sus modificaciones, que crea el Ministerio de Planificacin MIDEPLAN- (anteriormente, Oficina de Planificacin- ODEPLAN) y establece que la Divisin
de Planificacin, Estudios e Inversin: Tendr a su cargo la realizacin de los estudios,
proposiciones y dems trabajos que sirvan de base para la identificacin y elaboracin de
proposiciones de polticas globales y sectoriales del Ministerio, as como la mantencin de
proyectos del sector pblico y la evaluacin de los mismos. De igual modo, le corresponder
evaluar el impacto en el medio ambiente de los planes y proyectos de desarrollo nacional y
regional.

Ley 19.175 de 2005: Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional,

del Ministerio del Interior, que establece: Los proyectos de inversin y los estudios y los
programas debern contar con informe favorable del organismo de planificacin nacional o

10

Contreras, E.; Cartes, F.; Pacheco, J. 2010 op.cit.

29

regional, el cual deber estar fundamentado en una evaluacin tcnico econmica que
analice su rentabilidad. En el caso de ser stos financiados con crditos externos, debern
cumplir los requerimientos derivados de los respectivos contratos de prstamo, conforme a
las instrucciones emanadas de la contraparte nacional del crdito correspondiente.
-

Ley de Presupuesto del Sector Pblico, anualmente establece que la incorporacin de

estudios, programas y proyectos de inversin para el ao presupuestario que corresponda
requerir necesariamente, y en forma previa a la solicitud de asignacin de recursos, contar
con financiamiento y la evaluacin e informe favorable del Ministerio de Planificacin
(MIDEPLAN) () para la decisin y aprobacin presupuestaria del Ministerio de Hacienda

Con relacin al funcionamiento institucional, el Sistema de Inversiones Pblicas es

responsabilidad directa del Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN) del Gobierno de Chile,
quien tiene como una parte importante de su misin proponer metas de inversin pblica y
evaluar los proyectos de inversin financiados por el Estado. El Ministerio de Planificacin y el
Ministerio de Hacienda, son los entes responsables de la administracin superior del sistema.
Ambos ministerios ejercen roles de coordinacin de la inversin pblica y tambin de
supervisin, tarea que es complementada por acciones propias e inherentes al rol de la
Contralora General de la Repblica y del Congreso Nacional. El Ministerio de Hacienda define
los marcos presupuestarios, evala la gestin financiera y presupuestaria de las instituciones
pblicas, regula el proceso de formulacin del proyecto de presupuesto de cada institucin y en
el marco de esa regulacin establece plazos y procedimientos que permiten articular el SIP con
el presupuesto pblico. Por su parte, el Ministerio de Planificacin define en coordinacin con el
Ministerio de Hacienda, los plazos y procedimientos de presentacin de las iniciativas de
inversin al SIP, asegurando la compatibilizacin con los hitos temporales del proceso de
formulacin presupuestaria que define la Direccin de Presupuestos (DIPRES) del Ministerio de
Hacienda.
Asimismo, le corresponde a MIDEPLAN, a travs de su Divisin de Planificacin, Estudios
e Inversin, establecer los enfoques metodolgicos y las metodologas especficas, por tipologas
30

de iniciativas, que deben ser aplicadas para la formulacin y evaluacin de las iniciativas de
inversin pblica que demandan el uso de recursos pblicos para realizar inversin, as como
tambin efectuar el anlisis y emitir una recomendacin tcnico- econmica de cada iniciativa
de inversin. Adems de definir las metodologas, el MIDEPLAN provee las normas y pautas para
la formulacin, presentacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica.
El alcance que posee el Sistema de Inversiones abarca a todos los Ministerios y sus
dependencias sectoriales y regionales, las Empresas Pblicas y todas aquellas instituciones del
Sector Pblico que participan en el proceso de inversin.
III. c. 2) Metodologas y funcionamiento del SIP
Todas las dependencias del Sector Pblico chileno (Ministerios, Gobiernos regionales,
Municipalidades, Empresas del Estado, etc.) pueden presentar Iniciativas de Inversin (IDI),
frente a un problema determinado de la comunidad que pueda ser resuelto mediante la
Inversin Pblica. Actualmente, la presentacin de iniciativas es continua a lo largo de todo el
ao calendario, de modo tal que todos los servicios pueden contar en forma permanente con
carteras de proyectos que se encuentran en condiciones de solicitar financiamiento.11
El Sistema Nacional de Inversiones de Chile participa en todas aquellas iniciativas de
inversin generadas en alguna institucin pblica, cuyo financiamiento puede provenir de
fuentes entre las que se destacan:
-

Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR): corresponde a la fuente de financiamiento

fiscal para la materializacin de obras de desarrollo regional, provincial y/o local. Se trata de
un fondo de compensacin territorial, destinado al financiamiento de acciones en los
distintos mbitos de infraestructura social y econmica de las regiones, con el objeto de
lograr un desarrollo territorial armnico y equitativo.

Fondos de Financiamiento Sectorial, corresponde a los recursos propios, aporte fiscal

directo y recursos provenientes de endeudamiento externo. Estn destinados a financiar

11

Otras organizaciones no gubernamentales de asistencia, sociales o de ayuda a la comunidad, deben coordinarse

con el Gobierno Regional y/o con los municipios pertinentes para solicitar financiamiento gubernamental.

31

iniciativas de inversin que presentan los ministerios y sus servicios, cuyo mbito de
influencia puede ser regional, interregional o nacional.
-

Fondos Municipales: Corresponde a fondos propios o recursos del Fondo Comn Municipal
que se complementan con el financiamiento regional y Sectorial para cofinanciar
determinadas iniciativas de inversin.

Fondo de Empresas Pblicas: Corresponde a fondos asignados a las empresas controladas

por el Estado.
Las iniciativas de inversin se pueden dividir en tres tipos: proyecto, programa o estudio

bsico. Para cada una de ellas existe un diccionario de procesos. La definicin de cada tipo de
iniciativa de inversin, es la siguiente:
1.

Estudios Bsicos: son los gastos por concepto de iniciativas de inversin destinadas a
generar informacin sobre recursos humanos, fsicos o biolgicos que permiten generar
nuevas iniciativas de inversin.

2.

Proyectos: corresponde a los gastos por concepto de estudios preinversionales de

prefactibilidad, factibilidad y diseo, destinados a generar informacin que sirva para
decidir y llevar a cabo la ejecucin futura de proyectos. Asimismo, considera los gastos de
inversin que realizan los organismos del sector pblico para inicio de ejecucin de obras
y/o la continuacin de las obras iniciadas en aos anteriores, con el fin de incrementar,
mantener o mejorar la produccin de bienes o prestacin de servicios.

3.

Programas: Son los gastos por concepto de iniciativas de inversin destinadas a

incrementar, mantener o recuperar la capacidad de generacin de beneficios de un
recurso humano o fsico, y que no correspondan a aquellos inherentes a la institucin que
formula el programa.

La institucin formuladora ser la responsable de preparar y presentar la iniciativa de

inversin y solicitar financiamiento para la misma. Para ello, existe un manual de

32

procedimientos denominado NIP (Normas, Instrucciones y Procedimientos de Inversin

Pblica), en el cual se brindan lineamientos generales acerca de las clasificaciones de la
inversin, los requisitos de informacin para los diferentes tipos de iniciativas, el sector al cual
corresponde la iniciativa, la etapa de la misma, entre otras cuestiones. Las iniciativas que
ingresan al SNIP, deben contar con los antecedentes necesarios que permitan corroborar la
pertinencia de la postulacin y a su vez posibilitar al analista de MIDEPLAN entender el alcance y
objetivos de la misma.
Si la iniciativa es declarada no admisible, la documentacin es devuelta a la autoridad
financiera que la postula sin registrar su ingreso al SNIP, dejando constancia que no se ha
cumplido con los requisitos establecidos.
Aquellas iniciativas de inversin que s cumplan con los requisitos de admisibilidad son
ingresadas en el Banco Integrado de Proyectos, para ser objeto de un anlisis tcnicoeconmico por parte del MIDEPLAN (cuyo resultado se denomina RATE). El proceso de anlisis
tcnico econmico se inicia con la recepcin de la iniciativa de inversin y culmina con la
emisin del resultado de su anlisis. Este anlisis, consiste en revisar si la iniciativa fue
correctamente formulada y evaluada, y si contiene todos los antecedentes tcnicos y
econmicos indicados como requisitos de postulacin en las normas. La responsabilidad de este
proceso recae en MIDEPLAN, en su nivel central o regional segn corresponda.
El anlisis de las iniciativas de inversin debe garantizar la conveniencia tcnicoeconmica de llevarlas a cabo. A su vez, las unidades ejecutoras de dichas iniciativas, son
responsables del cumplimiento de todos los requisitos que permitirn la materializacin de la
inversin, tales como certificacin de conexin a servicios bsicos, certificacin de los recursos
necesarios para la normal operacin y/o mantencin, planos debidamente firmados por
profesionales competentes, certificacin de la propiedad del terreno o de expropiaciones,
compromisos de administracin de la infraestructura, el estudio de impacto del sistema de
transporte urbano, participacin ciudadana, aspectos relacionados con el tema de gnero,
informe de los revisores independientes, permisos de edificacin, la resolucin de calificacin
ambiental, certificacin de la autoridad sanitaria, entre otras cuestiones.

33

El resultado del anlisis tcnico y econmico (RATE) puede corresponder a alguna de las
siguientes categoras:
-

RS (Recomendado Favorablemente): iniciativa de inversin que cumple con la condicin de

haber sido presentada al Sistema, con todos los antecedentes y estudios que la respaldan y
que aseguran la conveniencia de llevarla a cabo. La vigencia del RATE RS es para dos
perodos presupuestarios consecutivos.

FI (Falta informacin): los antecedentes presentados son insuficientes para respaldar una
iniciativa en aspectos tales como: existen reparos tcnicos y/o econmicos a la evaluacin
efectuada; faltan antecedentes como cotizaciones de respaldo, presupuesto detallado, etc.;
la informacin de la ficha IDI est incompleta, es errnea o no guarda coherencia con lo
presentado en los antecedentes de respaldo.

OT (Objetado Tcnicamente): los antecedentes entregados permiten concluir que no es

conveniente llevar a cabo la inversin debido a una o ms de las siguientes situaciones: la
iniciativa est mal formulada; no se ajusta a las polticas definidas para el sector, institucin
y/o regin; la iniciativa de inversin no es socialmente rentable o no es tcnicamente
viable; los antecedentes incluyen en forma simultnea respaldo para ms de una tipologa
y/o etapa; la iniciativa tiene impedimentos para la fuente a la cual postula; la iniciativa de
inversin postulada se duplic en el sistema.

RE (Reevaluacin): la iniciativa debe ser analizada nuevamente.

IN (Incumplimiento de Normativa): iniciativa de inversin nueva o de arrastre, sobre la cual

MIDEPLAN no se pronuncia desde el punto de vista tcnico econmico, por haber sido
objeto de asignacin de recursos, fue adjudicada o ha ejecutado gasto, sin contar
previamente con recomendacin favorable. Son objeto de este RATE: iniciativas cuya
naturaleza y/o tipologa hayan experimentado cambios durante su ejecucin; iniciativas en
las que se pretenda restituir partidas o modificar sus especificaciones tcnicas; proyectos
en los que se pretenda ejecutar obras que no formaban parte del diseo originalmente
aprobado; proyectos que incorporan obras extraordinarias y/o complementarias no

34

evaluadas oportunamente; proyectos que se adjudicaron sin contar con asignacin para los
tems.
Con relacin a la informacin que se debe proporcionar, depende del tipo de iniciativa
de inversin, pero en general se debe brindar un diagnstico de la situacin actual, trminos de
referencia, estrategias, presupuestos detallados, entre otros aspectos.
Se sugiere que los trminos de referencia de un estudio de pre- inversin sean realizados
bajo consideracin de las metodologas sectoriales de preparacin y presentacin de proyectos
elaboradas por MIDEPLAN. Las metodologas de evaluacin social tienen como objetivo
entregar herramientas para analizar la conveniencia de ejecutar o no una determinada iniciativa
de inversin. Las metodologas pueden adoptar el enfoque costo-beneficio o costo-eficiencia.
Actualmente, el Ministerio lleva elaboradas unas 35 metodologas, que son de libre
disponibilidad en el sitio web oficial12, y cuyo listado se expone en el siguiente cuadro.
Cuadro 1: Metodologas de Evaluacin Social de Proyectos actualmente disponibles en Chile
Accidentabilidad Vialidad Urbana

Plan Marco de Desarrollo Territorial

Aeropuertos

Pequeos Aerdromos

Agua Potable

Plan de reconstruccin sustentable

Atencin Primaria Salud

Polica de Investigaciones

Caletas Pesqueras

Precios y Subsidios Embalses y Obras Anexas

Camino Bajo Estndar

Recintos Carcelarios

Conjunto Vialidad Urbana y Aguas Lluvias

Reemplazo Equipos

Defensas Fluviales

Residuos Slidos

Deportes

Soterramiento e infraestructura urbana

Disminucin Buses Transporte Urbano

Tecnologas de Informacin y Comunic.

Edificacin Pblica

Telecentros

Educacin

Telefona Rural

Electrificacin Rural

Transporte Interurbano

Embalses Multipropsito

Vialidad Intermedia

Embalses y Obras Hidrulicas Anexas en uso

Vialidad Urbana

Establecimientos de Menores

Vigilancia Policial

Infraestruct. y Equipamiento Carabineros

Evacuacin, Drenaje , Aguas Lluvias
Obras Anexas de Vialidad Interurbana

12 http://sni.mideplan.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=4&Itemid=9.

35

Un aspecto destacable de las metodologas sectoriales, es que se trata de un proceso

continuo de desarrollo puesto que constantemente se estn elaborando y cargando en el sitio
nuevas metodologas. Por caso, en los ltimos 2 meses, se observ un aumento de 4
metodologas nuevas, destacndose el caso de la Metodologa para la evaluacin
socioeconmica de planes de reconstruccin sustentable. Esta ltima fue elaborada como
respuesta al terremoto ocurrido en febrero del 2010, que demand un proceso de
reconstruccin de reas afectadas, con el objetivo de presentar una metodologa general para la
evaluacin de planes de reconstruccin desarrollados a partir de proyectos de infraestructura
pblica de diferente naturaleza.
Adicionalmente, existen para cada sector instructivos acerca de cmo se deben
presentar las propuestas de proyectos. Las metodologas se diferencian entre s bsicamente
por la forma de medir y cuantificar los beneficios.
Adems de estas metodologas sectoriales, existe un manual denominado Metodologa
General de Preparacin y Evaluacin de Proyectos, que sirve de gua para la preparacin y
evaluacin social de proyectos que no cuentan actualmente con una metodologa especfica. En
ella se entregan los lineamientos generales que se debe seguir en la elaboracin de un proyecto
(inclusive, hay un anexo con un instructivo acerca de cmo calcular el VAN, la TIR y otras
medidas financieras en planillas de clculo del estilo Excel).
Ejemplo de metodologa sectorial en Chile
A continuacin se detalla, a modo ilustrativo, el contenido y el enfoque adoptado en una metodologa
sectorial en particular en Chile. Se seleccion la relacionada con los Proyectos de infraestructura en
educacin, puesto que posee similitudes a una de las tantas tareas de inversin que realizan los
gobiernos provinciales, y por ende, podra ser utilizado de manera de ejemplo por la Provincia de
Crdoba.
En trminos generales, la metodologa en cuestin est extensamente desarrollada (consta de casi
cien pginas), con una detallada descripcin del modo en el que se debe preparar y evaluar un
proyecto de esta tipologa, especificndose los indicadores a utilizar, datos necesarios, mtodos para
encarar el problema, entre otras cuestiones.

36

Concretamente, a lo largo de la metodologa se abordan los siguientes aspectos:

1- Cuestiones tericas y antecedentes del sector
Se explica el concepto y la importancia de la educacin en un pas; cmo se caracteriza el sistema
educativo en Chile; en qu consisten las inversiones en infraestructura en educacin; y,
fundamentalmente, se explica la particularidad de este tipo de inversiones, en las cuales resulta
bastante complejo valuar, en trminos monetarios, los beneficios que se derivan de las mismas, razn
por la cual se termina adoptando el criterio de costo- eficiencia para la toma de decisiones.
2- Diagnstico de la situacin actual
Se aborda en esta seccin de la metodologa cmo realizar el diagnstico de la situacin actual, en el
cual deben analizarse todas las variables que permiten identificar, describir, explicar y dimensionar el
problema detectado. Se explica cmo elaborar las distintas etapas que comprende el diagnstico:
- Identificacin del Problema: se remarca como trascendental definir claramente el problema, puesto
que ser la base para plantear un proyecto que lo resuelva. Se requiere tambin plantear
detalladamente la causa principal del problema, la localizacin geogrfica del problema detectado,
cmo fue detectado el mismo, su antigedad, contextualizarlo en el entorno, identificar quien detect
el problema, la poblacin que est siendo afectada, comparar la situacin con otros parmetros, el
grado de urgencia del problema, as como qu suceder si no se soluciona el problema.
- Definicin del rea de estudio y rea de influencia: se explica cmo definir las reas geogrficas que
delimitarn el anlisis del problema detectado. Se sugiere tener en cuenta elementos como la red de
establecimientos existentes actualmente, los lmites relevantes, condiciones de accesibilidad (vas de
acceso, transporte pblico, tarifas, condiciones climticas, seguridad ciudadana), caractersticas
generales del rea de estudio (tipo de zona, condiciones socioeconmicas de la poblacin, localizacin
de la misma, infraestructura de la zona, aspectos culturales), y caractersticas administrativas del
sistema educativo. Tambin se indica la necesidad de contar con informacin relacionada a la
ubicacin de la poblacin afectada directa e indirectamente por el problema, y sus caractersticas
socioeconmicas.
Con respecto a los datos necesarios para confeccionar esta etapa, se sugiere utilizar estadsticas
propias del centro educativo foco del problema, estadsticas comunales, entrevistas con la comunidad,
datos del ministerio de educacin. Adems, tambin se recomienda elaborar mapas de las reas con
toda la informacin aqu relevada.

37

- Determinacin de la demanda actual y proyectada: se define a la demanda como al conjunto de la

poblacin que est solicitando el servicio educacional. Se distingue entre la poblacin de referencia, la
poblacin potencial, y la poblacin objetivo. Se sugiere descomponer a la poblacin segn grupo
etreo, nivel socioeconmico, cuestiones culturales, entre otras. Tambin se marca como necesario
proyectar la demanda a futuro (se explican las frmulas y mtodos para realizar la estimacin).
- Determinacin de la oferta actual y proyectada: hace referencia a identificar la capacidad instalada
total, describiendo las caractersticas de los establecimientos existentes, de la zona (disponibilidad de
servicios, condiciones de seguridad pblica, condiciones de acceso, condiciones de sanidad ambiental),
de los servicios educativos prestados (matrcula, caractersticas fsicas, cuestiones administrativas, etc).
Se sugiere adems, en la medida de lo posible, la construccin de indicadores educativos relacionados
con el sistema (por ejemplo, rendimiento escolar, cobertura del sistema, origen de los alumnos,
tiempo y costos de desplazamiento.
- Clculo y proyeccin del dficit actual: que surge, bsicamente, de la comparacin entre la demanda
y la oferta existente en el rea de influencia, y la requerida por la normativa vigente. De este anlisis
pueden resultar dos tipos de dficit: Dficit en infraestructura (cobertura) del sistema educativo, o
dficit en la calidad del sistema educativo. Se brindan metodologas y cuadros concretos para medir
estos dficit.
3- Identificacin de las alternativas de solucin al problema
Como resultado del diagnstico, se obtiene la identificacin y dimensionamiento del problema del
sistema educacional en el rea de influencia. Para dar solucin al problema identificado en el
diagnstico, se da inicialmente un conjunto de alternativas de solucin, con caractersticas especficas.
stas se deben detallar y analizar en forma sistemtica, sin descartar a priori opcin alguna. La
definicin de las alternativas de solucin, debiera considerar los siguientes puntos:
- Optimizacin de la situacin actual: consiste en estudiar las medidas que permitan, con recursos
mnimos, que el servicio educacional existente funcione de la mejor forma posible (ya sea optimizando
infraestructura, recursos humanos y/o equipamiento existente).
- Identificacin de las posibles alternativas de proyectos: cuando lo anterior no soluciona el problema,
se sugiere identificar posibles alternativas. Se proporciona la descripcin de algunos instrumentos
tiles para la visualizacin de alternativas, tales como el rbol de objetivos, o el rbol de medios- fines

38

- Descripcin de las alternativas: una vez identificadas, se deben describir todas las alternativas que
permitan solucionar el dficit cuantificado, descartando previamente todas aquellas que no es posible
implementar.
4- Definicin de las alternativas de proyecto
En esta seccin, se explica que para seleccionar la mejor alternativa, es necesario estudiar los costos y
beneficios de cada una de ellas. Sin embargo, en los proyectos relacionados a la educacin, la
valoracin de los beneficios suele ser de tal complejidad, que se adopta el enfoque de considerar que
invertir en educacin es socialmente rentable, y que es una necesidad que debe ser provista por el
Estado. Es por ello que en este tipo de proyectos, se asume que todas las alternativas generan los
mismos beneficios, o que son muy similares, y para la seleccin de la mejor alternativa, se elige aquella
de menor costo. Se requiere entonces en esta etapa:
Identificacin y cuantificacin de los beneficios de cada alternativa: an cuando no es posible valorar
los beneficios de los proyectos de educacin, s es importante identificarlos, cuantificarlos y sealar
quin los recibe. En este sentido, generalmente los beneficios de un proyecto de educacin son:
- Aumentar el nivel de productividad de los beneficiarios y, por ende, sus ingresos y los de los
empleadores que los contratan.
- Mayor satisfaccin personal por el conocimiento adquirido.
- Mejorar la insercin de los beneficiarios en la sociedad, al permitirles acceder a nuevos servicios y
disminuir las conductas antisociales.
Se sugiere para estos casos el uso de variables proxy, como por ejemplo, el nmero de directivos
capacitados.
Identificacin y cuantificacin de los costos de cada alternativa: se clasifican a los costos asociados a
cada alternativa de proyecto de educacin segn las siguientes categoras:
- Costos de inversin
- Costos de operacin
- Costos de transporte
Para cada uno de ellos, se deben identificar los tems que los componen, cuantificar costos, estimar
precios unitarios, calcular el costo total, preparar planillas.

39

Es importante destacar que en la estimacin de los precios, se remarca la necesidad de incorporar no

solo las cuestiones monetarias, sino tambin todos los componentes que impliquen costos para la
sociedad, como por ejemplo, los bienes que han sido donados, descontar el valor de los impuestos
(que para la sociedad son vistos como el traspaso de dinero de un agente a otro) y aplicar correcciones
segn precios sociales calculados por el MIDEPLAN.
5- Evaluacin y seleccin de la alternativa del proyecto
Se reafirma en esta seccin que se realicen clculos de Costo Anual Equivalente por Unidad de
Beneficio (CAE / Unidad de Beneficio) para evaluar las alternativas. El objetivo del mismo es determinar
qu alternativa de proyecto logra los objetivos deseados al mnimo costo (es decir, ms
eficientemente).
Se detallan las metodologas de clculo de los indicadores de: costo mnimo, costo por unidad de
beneficio, costo anual equivalente.
6- Presentacin del proyecto
Una vez que se ha analizado detalladamente cada una de las alternativas posibles para solucionar el
problema detectado y se han evaluado todas ellas, se obtendr como resultado la seleccin de la
alternativa de proyecto a ejecutar.
La alternativa de proyecto seleccionada debe ser presentada a las autoridades que deben aprobar su
ejecucin y/o proveer el financiamiento. Asimismo, en algunos casos puede ser conveniente presentar
a la comunidad la alternativa seleccionada, sealando por qu fue elegida y los beneficios y costos
asociados a ella. Para estos efectos, es necesario preparar un documento de proyecto, que se sugiere
siga una estructura determinada, que bsicamente comprende una descripcin de todos los puntos
tratados anteriormente. Se recomienda tambin la inclusin en Anexos de toda la informacin que
respalde y justifique la seleccin realizada.
En trminos generales, se puede apreciar que las metodologas para evaluar socialmente
determinados proyectos de inversin en Chile son bastante detalladas y pautadas. Si bien difieren
entre s segn el tipo de proyecto que se trate, por lo general siempre se provee de todas las
herramientas de clculo de indicadores, presentacin de resultados, planillas, etc, constituyendo una
adecuada gua para la formulacin y presentacin de proyectos.

40

Por su parte, otra de las tareas del MIDEPLAN es estudiar y revisar los precios sociales de
los factores clave como: la tasa de descuento, la mano de obra y la divisa, adems de otros
precios especficos utilizados frecuentemente en la evaluacin social.
Concretamente, se definen los siguientes precios sociales:
- Precio social de la mano de obra: es el costo marginal en que incurre la sociedad por emplear
un trabajador adicional de cierta calificacin. Se definen tres tipos de mano de obra:
calificada, semi calificada, no calificada. El costo social de la mano de obra se obtiene
aplicando un factor de correccin al salario bruto o costo para el empleador de la mano de
obra. Los actuales factores de correccin son:
Categora de mano de obra
Calificada
Semi calificada
No calificada

Factor de ajuste
0,98
0,68
0,62

- Precio social de la divisa: la discrepancia entre el costo social de la divisa y su costo privado se
origina si la economa valora una divisa adicional en ms o menos de lo que efectivamente le
cuesta en trminos de recursos productivos sacrificados. La causa de esta discrepancia es la
existencia de distorsiones en la economa, especialmente en el caso de los bienes y servicios
transables internacionalmente (aranceles y/o subsidios). Se calcula con un factor de
correccin sobre el tipo de cambio observado, siendo el factor de correccin actual igual a
1.01, un valor muy cercano a la unidad debido a la apertura de la economa chilena.
- Tasa social de descuento: representa el costo de oportunidad en que incurre el pas cuando
utiliza recursos para financiar proyectos. Estos recursos pueden provenir de un menor
consumo (mayor ahorro), de menor inversin privada y del sector externo. Por lo tanto,
depende de la tasa de preferencia intertemporal del consumo, de la rentabilidad marginal
del sector privado y de la tasa de inters de los crditos externos. Actualmente, la tasa social
calculada es del 6%.

41

- Otros precios sociales: existen otros mercados en los cuales tambin se presentan
distorsiones y para cuyos factores ms relevantes tambin se han calculado los respectivos
precios sociales, como por ejemplo, el precio social de los vehculos nuevos, del combustible,
lubricantes, neumticos, el valor social del tiempo, entre otros. Todos estos valores tambin
se publican de manera actualizada en el sitio web del MIDEPLAN.

Por su parte, el Ministerio de Hacienda determina los marcos presupuestarios: evala la

capacidad de gastos de las instituciones y asigna recursos a solicitud de las entidades
inversionistas. Para aprobar la asignacin de recursos de un proyecto especfico, el Ministerio
de Hacienda debe verificar que dicho proyecto tenga un informe favorable (RS) emitido por el
MIDEPLAN. De acuerdo con estas definiciones, si bien los Ministerios de Hacienda y
Planificacin no definen las prioridades de las entidades inversionistas, el de Planificacin
establece la cartera de proyectos elegibles, mientras que el de Hacienda les fija el marco
presupuestario, a partir de la Ley de Presupuesto.
Con relacin a la Evaluacin Ex Post, en el SIP de Chile dicha evaluacin puede ser de
corto, mediano y largo plazo. Es de responsabilidad del MIDEPLAN efectuar la Evaluacin Ex
Post a las iniciativas de inversin pblica, con el objeto de determinar la eficacia y eficiencia en
el uso de los recursos de inversin pblica y comprobar si efectivamente una vez ejecutadas,
cumplieron con los objetivos esperados en trminos de tiempo y costos, de acuerdo a la
evaluacin Ex Ante.
Existen tres niveles de evaluacin: de corto plazo o simplificada, de mediano plazo o en
profundidad, y evaluacin de impacto.
- Evaluacin ex post de Corto Plazo o Simplificada:
Se efecta una vez finalizada la fase de ejecucin de una iniciativa de inversin,
analizando variables de costos, tiempo de ejecucin y especificaciones tcnicas (tamao,
producto, localizacin). El objetivo principal de la evaluacin de corto plazo es determinar la
eficiencia y eficacia en el uso de los recursos de inversin pblica y comprobar si efectivamente
las iniciativas de inversin, una vez ejecutadas, cumplieron con los objetivos esperados en
42

trminos de tiempo y costos, de acuerdo a lo estimado en la evaluacin ex - ante. Con los

resultados de estas evaluaciones se elabora un documento que presenta informacin relevante
a los actores del SIP en materia de administracin de proyectos. En algunos casos, se puede
estimar el cambio en la rentabilidad social de las iniciativas, atribuible slo a la variacin en los
plazos reales, en los montos de la inversin y eventualmente en los costos de operacin. Los
indicadores que miden los resultados son propios de cada tipologa de proyecto, ya que se
relaciona con los indicadores de referencia de cada sector o tipologa de iniciativa. Para el caso
de proyectos, pueden ser por ejemplo: metros cuadrados construidos;

Kilmetros

pavimentados u otros previstos como resultado en el proyecto recomendado.

Con respecto al alcance de este tipo de evaluacin sobre el total de iniciativas de
inversin cabe destacar que, por ejemplo, para el proceso de inversiones del ao 2010, se
evalu una muestra aleatoria de cerca del 20% del total de IDI. En el sitio web oficial del
gobierno se publica un informe con los resultados de esta evaluacin realizada para el conjunto
de iniciativas de la muestra, con un anlisis sinttico de los resultados alcanzados para los
diversos indicadores. Para el ao 2011, se ha estipulado que el proceso de evaluacin se
realizar sobre el 100% de los proyectos que concluyeron su ejecucin en el ao 2010.
Entre los indicadores definidos para realizar este tipo de evaluacin, se destacan:
Indicadores de eficacia:
-

Indicador global de beneficios esperados;

Indicador global de cambios no informados;

Indicadores de gestin administrativa;

Indicadores de plazos de ejecucin.

Indicadores de eficiencia:
-

Indicadores de costos;

Indicadores de rentabilidad.

Otros indicadores:
-

Participacin ciudadana;

Enfoque de gnero.

43

- Evaluacin Ex post de Mediano Plazo o en Profundidad

La evaluacin ex post en profundidad es el estudio completo y detallado de una iniciativa
de inversin, que analiza y compara el comportamiento de lo estimado y lo real en las variables
ms relevantes. Esta evaluacin se realiza una vez que la iniciativa ha alcanzado su
comportamiento en rgimen, es decir cuando el flujo de beneficios y costos se comportan de
una manera normal, esto es generalmente algunos aos despus de finalizada su ejecucin, vale
decir cuando la inversin ya est operando.
Hay metodologas ya desarrolladas para la evaluacin ex post de determinados sectores,
como por ejemplo Educacin, Salud, Energa y Transporte, con informes concretos acerca de
evaluaciones realizadas. Si bien en el sitio web se publican pocos de estos informes, se destaca
el hecho que los mismos son bastante detallados, con sus diferentes indicadores de
cumplimiento.
- Evaluacin Ex Post de Largo Plazo o Impacto
A travs del anlisis de los resultados de Largo Plazo se mide el impacto del proyecto. Se
busca determinar si logran dar respuestas a la situacin que le dio origen, en qu medida esto
se logra y qu factores explican los resultados.
Es importante analizar si el proyecto implica un cambio significativo en los beneficiarios,
perdurable y sostenible en el tiempo, en algunas de las condiciones de la poblacin objetivo que
se plantearon como fundamentales en la preparacin del proyecto.
As como en los casos anteriores, el horizonte de tiempo para medir resultados de largo
plazo es variable segn el tipo de proyecto, sin embargo se estima entre cinco y diez aos
despus de implementado el proyecto.

Pasando al aspecto de la capacitacin, se destaca en el caso chileno el fuerte esfuerzo

destinado a este proceso de instruccin, con una importante participacin de universidades y
consultoras especializadas. Existen cursos divididos en tres niveles: bsico, intermedio y
avanzado, que brindan un continuo programa de capacitacin y formacin de profesionales de
44

la Administracin Pblica en el rea de Preparacin y Evaluacin de Proyectos. Se considera que

es de alta rentabilidad social formar equipos capaces de identificar y preparar proyectos en
todas las entidades del sector pblico.
III. c. 3) Banco de Proyectos
El Banco Integrado de Proyectos (BIP) funciona en Chile como un sistema de
informacin destinado a apoyar la gestin de inversin pblica, mediante el registro de los
proyectos, programas y estudios bsicos que anualmente solicitan financiamiento (Ficha IDI). El
sistema tiene como unidad conceptual a la iniciativa de inversin en funcin de su ciclo de vida,
dando seguimiento a las distintas etapas del proceso durante el ao presupuestario: ingreso de
las iniciativas, registro de su ingreso en el Sistema Nacional de Inversiones, admisibilidad,
anlisis y recomendacin tcnico econmica, creacin de asignaciones y su ejecucin fsicafinanciera.
Adems de procesar y controlar el financiamiento de la inversin pblica, el BIP entrega
informacin de diversa naturaleza para las actividades de control operacional o de anlisis de
gestin.
Se puede ingresar al Sistema BIP Banco Integrado de Proyectos, a travs del sitio:
www.mideplan.cl. Existen tres categoras de usuario, siendo la de BIP consulta aquella a la
que puede acceder cualquier ciudadano sin necesidad de gestionar una clave. El banco de
proyectos tiene un buscador de los proyectos o iniciativas de inversin, de acuerdo a variados
criterios como rea de inters, ubicacin geogrfica, mbito sectorial, cdigo BIP, entre otros.
Mediante este tipo de consulta se puede acceder al estado de la inversin pblica, a la vez que
permite tambin emitir una opinin acerca de la gestin de un proyecto.
Una innovacin destacable del BIP chileno es la existencia de una herramienta de
georeferenciacin, mediante el cual es factible visualizar mapas con las ubicaciones
geogrficas de los proyectos. A modo ilustrativo, se exponen a continuacin algunas imgenes
extradas del propio sitio web del banco de proyectos, como para mostrar con mayor claridad el
tipo de informacin que all se provee, y el modo en el que esto se realiza.

45

Imagen 1: Banco de Proyectos de Chile- Pgina principal

Fuente: http://bip.mideplan.cl/bip-trabajo/index.html

Imagen 2: Banco de Proyectos de Chile- Criterios de bsqueda

Fuente: http://bip.mideplan.cl/bip-trabajo/index.html

46

Imagen 3: Banco de Proyectos de Chile- Proyectos de reforma educacional

Fuente: http://bip.mideplan.cl/bip-trabajo/index.html

Imagen 4: Banco de Proyectos de Chile- Seleccin de un proyecto puntual

Fuente: http://bip.mideplan.cl/bip-trabajo/index.html

47

Imagen 4: Banco de Proyectos de Chile- Seleccin de un proyecto puntual

Fuente: http://bip.mideplan.cl/bip-trabajo/index.html

Imagen 4: Banco de Proyectos de Chile- Sistema de georeferenciacin

Fuente: http://bip.mideplan.cl/bip-trabajo/index.html

48

Finalmente, para cerrar el caso chileno, otro aspecto que se destaca del SIP de este pas
es el modo en el que gestionan el proceso de inversin en perodos de crisis. Mientras que en
gran parte de los pases es muy comn la poltica anti- inversin en los casos de crisis
econmica (es decir que en pocas de recesin, se disminuye el gasto en capital y se posponen
inversiones), en Chile existen planes especiales de inversin para amortiguar los efectos de las
crisis, que funcionan como medidas anticclicas.

III. d) Sistema de Inversin Pblica en Colombia

El Sistema de Inversiones Pblicas de Colombia comienza a tomar fuerza a mediados de
la dcada del `80, cuando el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) formul un proyecto
orientado a generar metodologas sencillas que facilitaran la gestin de la inversin pblica
nacional destinada a resolver problemas y satisfacer necesidades regionales y locales. Se
observ que era necesario crear un sistema basado en una herramienta que hiciera compatible
la planificacin con la ejecucin y que orientara la inversin hacia la generacin de beneficios
netos. Se requeran, para ello, metodologas uniformes de evaluacin que brindaran un lenguaje
comn respecto al manejo de la inversin. Durante los primeros aos, se fueron revisando y
adaptando a la realidad colombiana las metodologas para formulacin y evaluacin de
proyectos utilizadas por el Banco Mundial Organizacin de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, ONUDI.
Desde entonces, han quedado delineadas dos reas centrales de trabajo en torno a la
inversin pblica: la generacin de las metodologas para formulacin y evaluacin de
proyectos; y el banco de proyectos.
Un hecho que destacan los expertos en la materia, es la implementacin de bancos de
proyectos en el marco de procesos graduales e intensivos en descentralizacin, pasando las
decisiones de iniciativas inversin de tomarse a nivel central por parte de la nacin, a ser
responsabilidad completa de las autoridades locales.

49

III. d. 1) Marco Legal e Institucional

El funcionamiento del Sistema de Inversiones Pblicas en Colombia se sustenta en el
siguiente marco legal:
- Ley 38 (1989) "Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin", crea el Banco de
Proyectos de Inversin Nacional (BPIN) y confa al Departamento Nacional de Planeacin DNP su
diseo, montaje y operacin.
- Decreto 2410 (1989) crea y asigna funciones a las divisiones de metodologas y de operacin y
sistemas en el DNP.
- Decreto 841 (1990): reglamenta la operacin del BPIN. Se establece el perfil bsico que debe
tener el manejo de la inversin pblica y que consiste en un Sistema Nacional de Inversiones
Pblicas basado en bancos de programas y proyectos articulados, alrededor de un proceso de
gerencia financiera pblica, en la que los momentos de planeacin, evaluacin ex-ante,
programacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de resultados estn claramente definidos en
funcin de productos e indicadores; que permitan medir los impactos reales de la accin estatal
orientada a mejorar las condiciones sociales, a contribuir al crecimiento y desarrollo y soportado
en sistemas computacionales de manejo de la informacin. Tambin se dispone la elaboracin,
por parte de la DNP, de un Manual de Operacin y Metodologas del Banco de Proyectos, en las
cuales se deben incorporar todos los pasos y definiciones necesarias para la evaluacin de
proyectos desde el punto de vista tcnico, econmico y social, y del seguimiento de los mismos
en el tiempo. Tambin se define la elaboracin de las fichas esquemticas que sintetizan los
principales datos del proyecto, conocidas como Estadsticas Bsicas de Inversin (EBI).
- Resolucin 3127 (1992): delega en Ministerios y Departamentos Administrativos del orden
nacional la calificacin de viabilidad de los proyectos y su registro en el BPIN.
- Ley 179 (1994): seala que no se podr ejecutar ningn proyecto o programa si no ha sido
previamente evaluado por el rgano correspondiente y registrado en el BPIN. Cambia el nombre
de ste por Banco Nacional de Proyectos y Programas.
- Ley 152 (1994): se establece la Ley Orgnica del Plan Nacional de Desarrollo.

50

- Decreto 3517 (2009): modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y
establece sus funciones.

En cuanto al funcionamiento del Sistema, el organismo tcnico asesor del Gobierno

Nacional es el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), quien lidera y orienta la
formulacin del Plan Nacional de Desarrollo y la programacin y seguimiento de los recursos de
inversin dirigidos al logro de los objetivos de mediano y largo plazo planteados. Este
Departamento tiene a su cargo orientar, formular, monitorear, evaluar y hacer un seguimiento a
las polticas, planes, programas y proyectos para el desarrollo econmico, social y ambiental del
pas.
El Departamento Nacional de Planeacin DNP tiene como objetivos fundamentales la
preparacin, el seguimiento de la ejecucin y la evaluacin de resultados de las polticas, planes
generales, programas y proyectos del sector pblico. El DNP debe realizar de forma permanente
el seguimiento de la economa nacional e internacional y proponer los planes y programas para
el desarrollo econmico, social y ambiental del pas. Adicionalmente, junto con el Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES, constituyen el conducto por medio del cual
el Presidente de la Repblica ejerce su funcin de mximo orientador de la planeacin nacional.
De manera similar, el DNP, coordina a todas las entidades y organismos pblicos para
garantizar el debido cumplimiento y ejecucin de las polticas, los programas y los proyectos
contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo.
A su vez, el DNP debe aprobar las metodologas para el diseo, el seguimiento y la
evaluacin de las polticas, los programas y los proyectos contenidos en el Plan Nacional de
Desarrollo y las metodologas para la identificacin, formulacin y evaluacin de los proyectos
financiados con recursos nacionales.
Concretamente, el Plan Nacional de Desarrollo es el documento que sirve de base y
provee los lineamientos estratgicos de las polticas pblicas formuladas por el Presidente de la
Repblica a travs de su equipo de Gobierno. El PND es el instrumento formal y legal por medio
del cual se trazan los objetivos del Gobierno, permitiendo la subsecuente evaluacin de su
51

gestin. En la parte general, se sealan los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las
metas y prioridades de la accin estatal en el mediano plazo y las estrategias y orientaciones
generales de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno. Por
otro lado, el plan de inversiones pblicas contiene los presupuestos plurianuales de los
principales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la especificacin de los
recursos financieros requeridos para su ejecucin y, sus fuentes de financiacin.
Otro organismo de trascendencia, creado en 2004, es el Grupo Asesor para la Gestin de
Programas y Proyectos de Inversin Pblica (GAPI), (posteriormente transformado en
Subdireccin) que es el encargado de administrar los componentes institucional, de
metodologas, de capacitacin y sistemas de informacin del BPIN.

III. d. 2) Metodologas y funcionamiento del SIP

El Sistema de Inversin Pblica de Colombia constituye un sistema abierto, integrado a
los otros sistemas de la administracin pblica, como el Sistema Unificado de Inversin y
Finanzas Pblicas, SUIFP, el Sistema de Informacin para la Interventora Financiera y
Administrativa de Proyectos Financiados con Recursos del Fondo Nacional de Regalas, SIFA y el
Sistema Integrado de Informacin Financiera, SIIF.
Involucra a la mayora de las entidades, desde aquellas especializadas en una funcin
especfica para una localidad, hasta los niveles administrativos ms amplios encargados de
legislar y administrar los Entes Territoriales. Tambin contempla todas las instancias de toma de
decisiones en cuanto a planeacin, programacin, ejecucin y seguimiento de la inversin.
La identificacin, preparacin y evaluacin de los proyectos debe ser presentada de
acuerdo con las normas que se desprenden del Manual de Procedimientos del Banco de
Programas y Proyectos de Inversin Nacional (BPIN). Este manual describe los pasos que deben
seguir aquellas entidades que desean formular proyectos financiados o cofinanciados con
recursos del presupuesto nacional o regional.
El DNP ha delegado en los Ministerios y Departamentos Administrativos y en los Fondos
de Cofinanciacin la calificacin de viabilidad y el registro en el BPIN de los proyectos de
52

inversin municipal y regional a ser financiados con recursos nacionales. Por su parte, el DNP
conserva la funcin de control de los registros de acuerdo a los requisitos establecidos por la
Ley. De este modo, los procesos de inversin pblica se hallan descentralizados del BPIN de
manera importante, garantizando la autonoma de las entidades nacionales y regionales.
Con relacin al componente metodolgico, se dise una Metodologa General
Ajustada (MGA), para sustentar los procesos de identificacin, preparacin de los proyectos de
inversin pblica. Esta metodologa tambin incluye el diseo de la Ficha de Estadsticas Bsicas
de Inversin, EBI, que sintetiza los datos generales del proyecto y facilita el registro y
actualizacin de la informacin dentro del sistema.
Esta metodologa utiliza los conceptos de evaluacin financiera, econmica y social,
entre otros. Esto significa que el estudio y el anlisis de los proyectos se realizan desde el punto
de vista particular y del pas como un todo. Se busca determinar la rentabilidad financiera,
econmica y social. Los costos, beneficios e ingresos asociados con una decisin de inversin,
sobre toda la poblacin afectada por dicha decisin.
La metodologa se basa en un marco lgico, que debe unirse en forma integral al
anlisis de evaluacin del proyecto. Este marco es una herramienta de estructuracin de los
resultados de dicho ejercicio, que permite relacionar en forma sistemtica y lgica los objetivos
y resultados de un programa o proyecto. Adems, sirve para indicar si se pueden lograr los
objetivos y definir las hiptesis exteriores al programa o proyecto que pueden influir en su
consecucin. El marco lgico se utiliza tanto en la preparacin de un programa o proyecto como
en su ejecucin y evaluacin; es un instrumento que permite ver claramente cmo va a
evolucionar la intervencin, qu estrategia se va a seguir y qu medios se van a utilizar. En la
formulacin de proyectos se deben establecer los criterios de medicin con los cuales se pueda
verificar el resultado alcanzado frente a los objetivos de los programas del Plan de Desarrollo,
para la cual se seleccionarn indicadores de impacto, producto y gestin.
Tambin, se desarrollaron Guas Sectoriales que brindan manuales de procedimientos
para sectores y proyectos especficos.

53

Cuadro 2: Guas Sectoriales MGA en Colombia

1- Proyectos ambientales

7- Modelo para proyectos de construccin y

mejoramiento de carreteras

2- Proyectos de ciencia y tecnologa

8- Proyectos de gestin integral de residuos

slidos

3- Proyectos regionales de comercializacin

9- Proyectos carcelarios, tribunales y despachos

judiciales.

4- Proyectos de pequea irrigacin

10- Proyectos de educacin

5- Proyectos de construccin, mejoramiento y

rehabilitacin de infraestructura vial

11- Proyectos de energa

6- Proyectos mineros

12- Proyectos de Salud

Adems de las Guas Sectoriales, se crearon una serie de instrumentos con el objetivo de
fortalecer la formulacin y gestin de proyectos de inversin pblica. Entre ellos se destacan el
Banco de Indicadores Sectoriales (BIS) el Banco de Costos Prototipo (BCP) y el Banco de
Proyectos Exitosos (BPE).
El Banco de Indicadores Sectoriales, BIS, posibilita a los formuladores escoger qu
indicadores le permiten medir el proyecto durante el desarrollo de las diferentes etapas del
ciclo del proyecto. Actualmente, este banco est conformado por indicadores de producto
(miden la cantidad de bienes y servicios elaborados por el proyecto) y de gestin (miden el
desarrollo de las actividades por parte de las entidades ejecutoras).
El Banco de Proyectos Exitosos, BPE, contiene las experiencias exitosas de proyectos que
han seguido el proceso de pre-inversin, inversin y/u operacin exitosamente y sirven como
modelo para la formulacin, evaluacin y seguimiento de otros proyectos.
Por su parte, el Banco de Costos Prototipo, BCP, es una base de datos de costos
regionalizados por actividad y sirve como herramienta de apoyo en la formulacin y evaluacin
de proyectos durante la etapa de pre-inversin, inversin y operacin; tambin permite al
evaluador, gestor y/o auditor conocer si un proyecto est sub valorado o sobre valorado
dependiendo de la etapa en estudio. Tambin se cuenta con las razones precio cuenta de los
productos e insumos nacionales, que posibilitan la realizacin de la evaluacin econmica y
social de los proyectos de inversin.

54

El componente de capacitacin y asistencia tcnica est liderado por un grupo de

funcionarios del DNP que utiliza como herramienta las polticas, estrategias, instrumentos
pedaggicos, ayudas didcticas y acciones de formacin, orientadas a ampliar las
disponibilidades de recursos humanos altamente calificados en formulacin, evaluacin o
gerencia de programas y proyectos y otros temas propios del tema de proyectos.
La capacitacin de los funcionarios de las entidades o dependencias responsables de
proyectos, se lleva a cabo diseando y difundiendo normas, metodologas y procedimientos,
fomentando el intercambio de experiencias entre funcionarios y entidades. La asistencia tcnica
hace referencia a las acciones orientadas a resolver las consultas, inquietudes y dudas de los
usuarios sobre las herramientas e instrumentos del sistema y que desarrolla el Banco de
Programas y Proyectos de Inversin Nacional.
En Colombia, el objetivo buscado mediante el sistema de capacitacin es la unificacin
de conceptos, lenguajes y metodologas y la construccin de una nueva mentalidad y actitud en
los funcionarios pblicos y en los ciudadanos en general, en relacin con el saber y el quehacer
administrativo y tcnico.
III. d. 3) Banco de Proyectos
El proceso de desarrollo del Sistema de Inversin Pblica en Colombia se ha llevado
adelante mediante la implementacin, en etapas, de bancos de proyectos en los distintos
niveles del gobierno nacional y subnacional: en la primera etapa, se dise la implementacin
de un banco nacional de proyectos; en la segunda, la puesta en marcha de bancos de proyectos
en entidades territoriales; mientras que en la tercera se consolid la red nacional de bancos de
proyectos.
El Banco de Programas y Proyectos de Inversin (BPIN) es la herramienta que articula
todos los procesos y actores involucrados en la formulacin y evaluacin ex ante, programacin
y ejecucin de los proyectos de inversin con los cuales se llevan a la prctica todas las
iniciativas de desarrollo econmico, social y ambiental del pas.
Un hecho que destacan los expertos en la materia es la implementacin de bancos de
proyectos en el marco de procesos graduales e intensivos en descentralizacin, pasando las
55

decisiones de iniciativas inversin de tomarse a nivel central por parte de la nacin, a ser
responsabilidad completa para las autoridades locales.
Actualmente, existe el llamado un Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas
Pblicas (SUIFP), que constituye un sistema de informacin que integra los procesos asociados
a cada una de las fases del ciclo de la inversin pblica, acompaando los proyectos de
inversin desde su formulacin hasta la entrega de los productos, articulndolos con los
programas de gobierno y las polticas pblicas.
El Proyecto SUIFP fue desarrollado por el Departamento Nacional de Planeacin de la
Repblica de Colombia, a partir de Mayo de 2007. Estructuralmente, el sistema se divide en
cuatro mdulos:
-

Formulacin (BPIN): Est centrado en capturar la informacin requerida para que un

proyecto concurse por recursos pblicos. El producto central son proyectos registrados.

Programacin: Est centrado en asignar los recursos a los proyectos. El producto central es
el Presupuesto General de la Nacin.

Ejecucin: Centrado en administrar los recursos asignados a los proyectos. El producto

central son los trmites presupuestarios.

Seguimiento a Proyectos de Inversin (SPI): Est centrado en monitorear el comportamiento

mensual de cada proyecto. Su producto central es el seguimiento mensual. Este mdulo
cuenta con informacin actualizada mensualmente, resmenes ejecutivos de los proyectos,
seguimiento fsico articulado con el financiero e informacin sectorial, regional y transversal
de la inversin.
Cabe destacar que este ltimo mdulo es al cual se puede acceder de manera libre sin

clave desde el sitio web http://spi.dnp.gov.co/. En dicho portal se puede partir desde un
resumen general de los proyectos (segn regin, sector y entidad) y su grado de ejecucin, e ir
avanzando hasta detalles puntuales e individuales de un proyecto en particular, como
descripcin del mismo, cumplimiento de metas fsicas y financieras, cronograma y grado de
avance, funcionarios responsables del mismo, entre otros detalles de relevancia. El sistema
posee una actualizacin mensual de la informacin.
56

De manera similar a lo realizado para el caso chileno, se exponen a continuacin

imgenes de las pantallas del sitio web oficial de Colombia, a los fines de ilustrar el tipo de
informacin al cual es factible acceder.
Imagen 5: Banco de Proyectos de Colombia- Pgina de inicio y criterios de bsqueda

Fuente: http://spi.dnp.gov.co/

Imagen 6: Banco de Proyectos de Colombia- Pgina de inicio y criterios de bsqueda

Fuente: http://spi.dnp.gov.co/

57

Imagen 7: Banco de Proyectos de Colombia- Seleccin de un proyecto en particular

58

Imagen 7 (continuacin): Banco de Proyectos de ColombiaSeleccin de un proyecto en particular

59

Imagen 7 (continuacin): Banco de Proyectos de ColombiaSeleccin de un proyecto en particular

Fuente: http://spi.dnp.gov.co/

60

III. e) Sistema de Inversin Pblica en Brasil

En Brasil no hay un Sistema Nacional de Inversin Pblica como en el resto de los pases.
Lo que existe es un Sistema de Planificacin Nacional que incluye una completa programacin,
no slo de la inversin sino tambin del gasto corriente. El sistema brasileo es bastante slido
y con un importante nivel de desarrollo.
En el modelo de planificacin brasileo se destaca un verdadero esfuerzo por hacer de la
planificacin un instrumento de gestin efectivo, que conduzca a mejorar la asignacin del
gasto y otorgarle mayores grados de eficiencia. En efecto, Brasil es un pas de larga tradicin en
el rea de la planificacin. Desde hace varias dcadas, la planificacin constituye una
herramienta muy utilizada por parte de los diferentes gobiernos para el cumplimiento de sus
objetivos.
III. e. 1) Marco Legal e Institucional
- Constitucin de la Repblica Federativa de Brasil: que establece los instrumentos de
planificacin nacional.
- Ley de Directrices Presupuestarias (LDP): se elabora anualmente, estableciendo las reglas
generales para la elaboracin del Presupuesto del ao siguiente. Comprende las metas y
prioridades de la administracin federal, incluyendo los gastos de capital para el ejercicio
financiero siguiente. Orienta, asimismo, la elaboracin de la ley anual de presupuesto; dispone
sobre las alteraciones en la legislacin tributaria y establece las polticas de aplicacin de las
agencias financieras oficiales de fomento.
- Ley de Presupuesto Anual (LPA): la LPA para la Unin, Estados, distrito federal y municipios se
elabora en atencin a las directrices y prioridades establecidas en la Ley de Directrices
Presupuestarias.

La implantacin de un modelo de planificacin, presupuesto y gestin en la

administracin pblica de Brasil implic una reorganizacin administrativa en el gobierno

61

federal. Es as que en el ao 1999 se fusionaron los Ministerios de Planificacin y Presupuesto

con el de Administracin y Reforma del Estado, creando el nuevo Ministerio de Planificacin,
Presupuesto y Gestin. El objetivo fue integrar las acciones del gobierno en las tres reas, hasta
aquel momento distribuidas entre los dos ministerios. El primero se encargaba del trabajo de
planificacin a mediano y largo plazo as como la elaboracin de los presupuestos de la
Federacin. El segundo cuidaba de la reforma del estado, gerencia de recursos humanos y
materiales.
En consecuencia, el sistema de planificacin y presupuesto federal est constituido por
el Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin, rgano central, y por los organismos
sectoriales que son las unidades de planificacin y presupuesto de los ministerios, Abogaca
general de la Unin y la casa civil, todos sujetos a la normativa y supervisin del rgano central.
Los rganos sectoriales del sistema ejercen su funcin incorporando las unidades de
planificacin de las entidades vinculadas al ministerio. De esta forma, se obtiene la articulacin
de las funciones de planificacin sectorial (formulacin, seguimiento, evaluacin y control) y su
implementacin; la integracin de la actividad gubernamental y la consonancia de sus acciones
contenidas en el Plan Plurianual (PPA).

III. e. 2) Funcionamiento del Sistema

Dentro de los hitos importantes en Brasil en matera de gestin pblica, se encuentra la
institucin de los Planes Plurianuales (PPA), establecidos en la Constitucin de 1988. Estos PPA
fijan el marco dentro del cual se generan las inversiones pblicas, proporcionando as el
contexto para una adecuada coordinacin sectorial y territorial.
Dos principios claves a los que se apuntaron con la reforma de 1999 fueron: que la
actividad del gobierno est directamente vinculada a la consecucin de resultados; y que la
accin estatal se base en criterios de gestin eficiente y de buenas prcticas. Tambin se puso
especial nfasis en los sistemas de evaluacin y rendicin de cuentas.

62

Un Programa es un instrumento de organizacin de la accin gubernamental. Es

entendido como un conjunto articulado de acciones (proyectos, actividades y operaciones
especiales) y una composicin de entidades y personas involucradas en su realizacin. Los
programas actan como el elemento integrador entre la planificacin y el presupuesto,
establecen un lenguaje comn para las actividades de elaboracin, revisin y elaboracin del
Plan Plurianual, la definicin de prioridades y metas en la Ley de directrices presupuestarias, la
elaboracin de presupuestos anuales y la programacin presupuestaria y financiera.
En el marco del programa son articuladas y explicitadas las alianzas o asociaciones entre
el sector pblico, la iniciativa privada y las organizaciones sociales. El programa sirve tambin de
referencia para la evaluacin de la gestin pblica y proporciona transparencia y visibilidad
necesaria al control social.
El nacimiento de un programa ocurre en el momento en que se identifica un problema o
demanda de la sociedad, que el gobierno precisa resolver o atender. Las acciones de los
programas pueden tratarse tanto de proyectos y actividades que integran los Presupuestos de
la Unin, como de compromisos de entidades pblicas o privadas, cuya ejecucin le d
consistencia al programa, contribuyendo para alcanzar los resultados. El programa debe contar
con los siguientes componentes:
-

rgano responsable

Unidad responsable

Nombre

Objetivo

Poblacin objetivo

Justificacin

Objetivo sectorial asociado

Desafo asociado

Tipo de programa (finalstico, de servicios al estado, gestor de polticas pblicas o apoyo

administrativo)

Horizonte de tiempo

Estrategia de implementacin
63

Valor anual (de las acciones presupuestarias y no presupuestarias)

Indicador

Accin

La elaboracin y revisin de los programas se realiza por medio de tres fases: el anlisis
de programacin actual, la definicin cualitativa de los programas y la cuantificacin de los
recursos por programas y acciones.
1. Anlisis de la programacin actual
Consiste en el anlisis de los programas actualmente vigentes en el mbito de cada
ministerio. Para ello, se constituyen grupos de trabajo coordinados por los ministerios, que
podrn contar con representantes de la Secretara de Planificacin e Inversiones Estratgicas
(SPI), Secretara de Presupuesto Federal (SOF), Departamento de Coordinacin y Control de las
Empresas Estatales (DEST), Secretara de Gestin (SEGES) e Instituto de Investigacin Econmica
Aplicada (IPEA), del Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin.
2. Fase cualitativa
a) Proposicin sectorial cualitativa: las secretaras ejecutivas son las responsables de conducir el
proceso de elaboracin y revisin de los programas en cada ministerio. La primera etapa del
proceso corresponde a la definicin de los programas de naturaleza presupuestaria y no
presupuestaria sobre responsabilidad del ministerio, de modo de atender a las orientaciones
estratgicas del Plan. Como instrumento auxiliar del proceso, el Sistema de Informaciones
Gerenciales y de Planificacin del Plan Plurianual (SIGPLAN) dispone del Catastro de Programas y
Acciones vigente con el fin de permitir la alteracin, exclusin e incorporacin de nuevos
programas. En una segunda etapa, las Subsecretaras de Planificacin, Presupuesto y
Administracin (SPOA) y las dems unidades presupuestarias utilizan, va Internet, el catastro de
programas y acciones disponibles en el SIGPLAN para detallar los atributos de los programas y
para definir las acciones que constituyen la propuesta cualitativa del rgano para los proyectos
de ley de revisin del PPA. Luego, la Secretara Ejecutiva enva dicha propuesta al Ministerio de
Planificacin, Presupuesto y Gestin (MP).
64

b) Validacin de la propuesta cualitativa: terminada la etapa de propuesta sectorial el MP

realiza la validacin cualitativa de las propuestas ministeriales segn la orientacin estratgica
del gobierno y su consistencia metodolgica. Tambin se evala la duplicidad de funciones con
otros ministerios en busca de un mismo objetivo. Por ltimo, los organismos involucrados y el
MP realizan las adecuaciones y ajustes necesarios.
3. Fase cuantitativa
a) Proposicin sectorial cuantitativa: concluida la etapa cualitativa, cada ministerio es informado
sobre el valor presupuestario y la previsin asignacin de recursos disponibles para el perodo.
La captacin de la propuesta cuantitativa del perodo, tanto de las acciones presupuestarias
como de las no presupuestarias, es realizada ntegramente por el Sistema de Datos
Presupuestarios (SIDOR).
En una primera etapa, las Secretaras Ejecutivas proceden a distribuir los valores por programas
y por unidades presupuestarias, correspondindole a stas distribuir los montos por accin.
Primero se debe asignar recursos a las acciones que no fueron concluidas el ao anterior. El
excedente queda disponible para nuevos proyectos. Terminada esta etapa, les corresponde a
las Secretaras Ejecutivas verificar el grado de convergencia entre las propuestas presentadas
por las UO y las prioridades del ministerio, procediendo los ajustes necesarios, para enviar la
propuesta sectorial al MP.
b) Validacin de la propuesta cuantitativa: enseguida, corresponde a SPI, SOF y DEST del MP
analizar la consistencia de las informaciones presentadas, a la luz de las prioridades del
gobierno, y a su compatibilidad con el lmite de los recursos disponibles para el conjunto de
programas y acciones propuestos.
Con relacin a las actividades de control o evaluacin ex post, el sistema consta de tres
niveles: una autoevaluacin del programa, realizada por el propio organismo encargado y por su
director; una evaluacin de todo el programa a cargo del ministerio sectorial; y, finalmente, una
evaluacin del plan en su totalidad por parte del Ministerio de Planeamiento. Todo esto genera
un documento de evaluacin que luego se enva al Congreso.

65

Uno de los retos a los que se enfrent Brasil fue en la descentralizacin de la evaluacin
y el monitoreo de los programas y actividades a cargo de los Estados y los municipios.
De todas formas, los expertos en el tema sostienen que en Brasil la introduccin de un
proceso de evaluacin sistemtico para proporcionar un nfasis en los resultados ha generado
impactos significativos en la gestin pblica, entre los que se destacan el cambio de cultura y
comportamiento de los agentes pblicos, que comprenden la necesidad de vincular sus acciones
con los resultados esperados.
A modo de apreciacin general, si bien en Brasil no existe un Sistema Nacional de
Inversin Pblica como en el resto de los pases, s existe un Sistema de Planificacin Nacional,
que incluye una completa programacin, no slo de la inversin sino tambin del gasto
corriente. De este modo, el sistema brasileo es bastante slido y ha alcanzado un importante
nivel de desarrollo.

III. f) Sistema de Inversin Pblica en Mxico

El Gobierno Federal de Mxico tom la iniciativa de llevar a cabo el Presupuesto Basado
en Resultados (PBR), cuyo objetivo general es mejorar la eficacia, eficiencia y calidad del gasto
pblico a partir de la implementacin y consolidacin de ste.
Por medio de esta iniciativa se busc fortalecer, entre otros aspectos, el Sistema de
Inversin Pblica en Mxico y, con ello, coadyuvar a generar un mayor beneficio a la sociedad
con el uso eficiente de los recursos pblicos.
Uno de los componentes del PBR es el Sistema de Inversin Pblica, que consolida el
sistema de evaluacin y priorizacin de proyectos de inversin con la aplicacin de nuevas
metodologas de anlisis para todo el Ciclo de Inversiones.
III. f. 1) Marco Legal e Institucional
En Mxico, la Inversin Pblica no posee un texto legal especfico, si bien existe
normativa al respecto de la cual se desprenden lineamientos para su funcionamiento:
66

- Acuerdo por el que se expide el Manual de Normas Presupuestarias para la Administracin

Pblica Federal. (2002).
- Ley Orgnica de Planificacin (2000), que establece como competencias del Ministerio de
Planificacin y Desarrollo las siguientes: ........ Elaborar, coordinar y hacer seguimiento del
Plan nacional de Desarrollo, del Plan Operativo Anual nacional, del Plan de Inversiones
Pblicas, del Plan nacional de Desarrollo Institucional y del Plan nacional de Desarrollo
Regional ......
- Decreto con rango y fuerza de Ley Orgnica de Reforma de la Ley Orgnica de la
Administracin (1999).
Con el objeto de asegurar que el gasto de inversin se canalizara a proyectos rentables,
desde 1993 las entidades y dependencias estn obligadas a evaluar sus proyectos y someterlos
a revisin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) www.shcp.gob.mx.
El Plan Nacional de Desarrollo constituye el instrumento base de la planeacin del
ejecutivo federal con un horizonte de seis aos, y que presenta los principios del gobierno y sus
objetivos y estrategias. Es el instrumento rector de toda la accin de la administracin pblica
federal y es presentado para su anlisis y discusin al Congreso.
El Plan Nacional de Desarrollo, seala los procesos, programas y proyectos a ser llevados
a la prctica y da origen a los programas sectoriales, especiales, institucionales y regionales.
Estos programas se constituyen en los mecanismos operativos para lograr los objetivos y metas
planteadas, cartera de programas y proyectos a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y al
Comit de Coordinacin de Inversin Pblica, los que organizan la informacin y presentan una
propuesta de Programa Multianual de Inversin. Este es revisado por el gabinete, que lo
entrega al ejecutivo Federal, el que a su vez lo presenta a la cmara de diputados. Esta lo
autoriza y lo comunica a la entidad coordinadora del sector.
Las funciones del Comit de Coordinacin de Inversin Pblica (constituido por la presidencia
de la Repblica, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara de Contralora y
Desarrollo Administrativo (SEDOCAM), el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e

67

Informtica (INEGI) y dependencias y/o entidades de la administracin pblica federal), estn

referidas a:
-

Analizar y proponer criterios para dar prioridad a la realizacin de Programas y Proyectos de

Inversin (PPI).

Analizar los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo.

Evaluar esquemas alternativos de inversin que pueda impulsar el sector pblico.

Participar en el seguimiento a los acuerdos tomados por la Comisin Gasto Financiamiento

en materia de inversin.

III. f. 2) Metodologas y funcionamiento del SIP

El sistema de inversin pblica en Mxico se conforma de las siguientes etapas:
a) Planeacin: del gasto de inversin. El instrumento utilizado es el Documento de Planeacin,
cuyo objetivo es identificar y jerarquizar los programas y proyectos de inversin (PPI) a
desarrollarse en el mediano plazo. Este documento se actualiza cada ao. La Planeacin
Estratgica de la Inversin consiste en la conceptualizacin de los PPIs que llevarn a cabo las
dependencias y entidades del gobierno en el corto y mediano plazo. El propsito principal de
esta etapa es proveer un marco conceptual estructurado, permitiendo as definir acciones
precisas para satisfacer las necesidades existentes en la sociedad a travs de los PPIs, que estn
alineados a las metas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en los programas
especiales, sectoriales, regionales e institucionales.
b) Anlisis: su objetivo es que todos los programas y proyectos cuenten con una evaluacin
costo beneficio. Se destacan en esta etapa: el Centro de Estudios para la Preparacin y
Evaluacin Socioeconmica de Proyectos, CEPEP, que busca fortalecer su papel en la
capacitacin de los funcionarios pblicos; el Comit de coordinacin de la inversin, cuyo
objetivo es opinar sobre posibles complementariedades entre proyectos, evitar duplicidades, y
considerar nuevas modalidades de inversin; el Dictamen Externo, el cual es obligatorio para
proyectos de hidrocarburos, elctricos, transporte e hidrulica. Concretamente, en el anlisis
Costo- Beneficio se realiza una visin global con las caractersticas centrales del proyecto, se
68

analiza la situacin sin proyecto y otras alternativas posibles de solucin, se describe en qu

consistira el proyecto y se identifican costos y beneficios, calculndose los indicadores
pertinentes.
c) Registro: pretende contar con una base de datos de programas y proyectos permanente y
nica. Los dos instrumentos utilizados en esta etapa son la Cartera de Programas y Proyectos de
Inversin, la cual slo puede registrar proyectos que cuenten con un anlisis costo-beneficio, y
en segundo lugar se encuentra la Clave de Identificacin.
d) Programacin y presupuestacin: su objetivo es vincular la Cartera de Programas y Proyectos
de Inversin e integrarlos en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF). Los
instrumentos utilizados son la Concertacin de los Programas y Proyectos de Inversin e
integracin en el proyecto del PEF. En segundo lugar, se encuentra el Proyecto de Presupuesto
de Egresos de la Federacin al cual slo se incorporan los proyectos que cuenten con el anlisis
costo-beneficio.
e) Ejecucin: esta etapa tiene como fin evitar retrasos en la ejecucin de programas y proyectos
de inversin. Los instrumentos utilizados son los Oficios de Inversin y el hecho de que los
proyectos incorporados por la Cmara de Diputados en el proceso de autorizacin del PEF
deban presentar su anlisis costo-beneficio en los primeros dos meses del ao.
f) Revisin y difusin: su objetivo es verificar el cumplimiento de las metas de los programas y
proyectos. Los instrumentos en esta etapa son: Evaluacin ex post, la cual dar seguimiento a
los proyectos para comparar los beneficios observados con los planeados, en segundo lugar se
encuentra la Auditora Superior de la Federacin, la cual debe verificar que la ejecucin sea
congruente con la evaluacin que se realiz. Por ltimo, est la Difusin de los Anlisis costo
beneficio y la cartera, los cuales se deben poner a disposicin de la opinin pblica por internet.
Existe una modalidad diferente de proyectos de inversin que son los Proyectos de
Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS). Los PIDIREGAS, son un componente muy
importante de la inversin en capital de Petrleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios. La
distincin entre gastos PIDIREGAS y No-PIDIREGAS es importante en trminos presupuestales,
ya que la designacin de PIDIREGAS garantiza que el financiamiento de un proyecto no sufrir
69

recortes de presupuesto. El gobierno mexicano aprueba la designacin de ciertos proyectos de

infraestructura en PIDIREGAS. Esta designacin implica que estos proyectos son tratados como
rubros fuera del balance de Petrleos Mexicanos en el presupuesto anual, hasta la entrega del
proyecto terminado o hasta que, de conformidad con el contrato correspondiente, entren en
vigor las obligaciones de pago de Petrleos Mexicanos. Los PIDIREGAS son financiados mediante
las operaciones realizadas por el PEMEX Project Funding Master Trust o directamente por un
contratista y deben estar autorizados en el presupuesto aprobado por el Congreso de la Unin.
Con relacin a las metodologas a utilizar en cada una de las etapas del ciclo de
Inversiones, est disponible en el sitio web una metodologa global que instruye a las diferentes
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal a identificar las necesidades
sociales y asignar recursos a Programas y Proyectos de Inversin especficos. Tambin presenta
un panorama general de cada una de las etapas del proceso.
Tambin existen actualmente 6 metodologas especficas (con sus respectivas guas y
manuales) a aplicar en proyectos:
Cuadro 3: Metodologas especficas. Mxico
1.

Evaluacin de Proyectos de Carreteras

2.

Evaluacin de Proyectos de Caminos Rurales y Alimentadores

3.

Evaluacin de Proyectos de Hospitales de Tercer Nivel

4.

Evaluacin de Proyectos de Construccin de Infraestructura Hidroagrcola

5.

Evaluacin de Proyectos de Construccin de Subestaciones de Distribucin

6.

Evaluacin de Programas de Inversin de Adquisiciones y Mantenimiento

III. f. 3) Banco de Proyectos

Especficamente, el banco de proyectos en Mxico se denomina Cartera de Programas y
Proyectos de Inversin, y se accede a travs de un link existente en la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico:
http://www.apartados.hacienda.gob.mx/sistema_cartera_inversion/index.html.

70

En el mismo, se puede obtener informacin acerca del listado de programas y proyectos

de inversin, con un buscador de acuerdo al sector econmico, regin, estado y tipo del
proyecto, entre otras caractersticas. Se brinda informacin detallada acerca de cada proyecto,
como montos involucrados, indicadores obtenidos de la evaluacin, metas planteadas, fuentes
de financiamiento, etc, pudindose acceder a un documento con una descripcin detallada del
proyecto. Cabe destacar que slo los programas y proyectos de inversin registrados en la
cartera se podrn incluir en el proyecto de Presupuesto de Egresos.
A continuacin se brindan algunas imgenes del sitio web de la cartera de programas y
proyectos en Mxico.
Imagen 8: Cartera de programas y proyectos de inversin- Mxico

Fuente: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/sistema_cartera_inversion/index.html.

71

Imagen 9: Cartera de programas y proyectos de inversin- Bsqueda de un proyecto en particular

72

cc): Cartera de programas y proyectos de inversinBsqueda de un proyecto en particular

Fuente: http://www.apartados.hacienda.gob.mx/sistema_cartera_inversion/index.html.

73

III. g) Sntesis con aspectos centrales de los Sistemas de Inversin Pblica en

Chile, Colombia, Brasil y Mxico
En el cuadro a continuacin, se sintetizan los principales aspectos que se destacan de
cada uno de los pases analizados en cuanto a sus Sistemas de Inversin Pblica.

Cuadro 4: Principales aspectos a destacar de los SIP de los 4 pases analizados

- Sistema consolidado desde hace ms de dos dcadas.
- Reformas implementadas con gradualidad.
- Alcance del sistema hacia la totalidad del Sector Pblico.
- Metodologas de evaluacin socio- econmica de proyectos (crecientes en el tiempo,
actualmente 31), publicadas de libre acceso en internet.
- Metodologa general, con instructivos acerca de cmo calcular determinados
indicadores de rentabilidad.
SIP de Chile

- Precios sociales o precios sombra actualizados y disponibles.

- Capacitacin fuerte, consolidada y de gran trayectoria, bien estructurada con
universidades y centros de estudio de prestigio.
- Banco de proyectos de libre acceso, con amplio detalle de la informacin.
- Sistema de georeferenciacin en el Banco de Proyectos.
- Importante nivel de transparencia.
- Evaluacin ex post de las inversiones, en tres niveles: de corto, mediano y largo plazo.
Se publican indicadores de eficiencia, eficacia y otros relacionados con las inversiones.
Se realizan en algunos casos anlisis de impacto de las inversiones, luego de varios aos
de ejecutada.
- Sistema estable y consolidado.
- Existencia de metodologas de evaluacin socio- econmica.
- Implementacin de bancos de proyectos en proceso graduales e intensivos en
descentralizacin

SIP de Colombia

- Carcter regional de los bancos de proyectos.

- Sistema de inversiones integrado con el resto de los sistemas de la administracin
pblica.
- Importante nivel de transparencia: es posible acceder al grado de ejecucin de cada
proyecto, con una actualizacin mensual.
- Amplia tradicin en el rea de planificacin.

SIP de Brasil

- Importante y desarrollada programacin, no solo del gasto en inversin sino de todo el

gasto corriente.
- Existencia de planes plurianuales, instrumento de accin gubernamental dentro del
cual se enmarcan las inversiones pblicas.
- Proceso de monitoreo y evaluacin avanzado y sistematizado.

74

- El sistema de inversiones pblicas forma parte del Presupuesto Basado en Resultados.

SIP de Mxico

- Existen metodologas globales y especficas de evaluacin de proyectos, disponibles en

el sitio web oficial.
- Existe un banco de proyectos denominado cartera de programas y proyectos de
inversin, en el cual se puede acceder a un amplio detalle de los programas y
proyectos.

En suma, de todos los casos relevados se destacan aspectos que podran servir como una
gua de prcticas a aplicar en cualquier caso de reforma que se desee aplicar con el objeto de
dotar de una mayor eficiencia y un mejor control del gasto pblico en inversin.
Indudablemente que en todos estos casos tambin existen puntos dbiles a ser mejorados,
como ocurre en cualquier cambio del tipo gradual que se aplique, pero an as, son reconocidas
las voces de expertos de variados pases que sostienen que los beneficios que redundan de un
cambio en la gestin del gobierno tendiente a dotarle de una planificacin estratgica y mejor
control, superan ampliamente a los costos que puede traer aparejado.

75

IV. SISTEMAS DE INVERSIN PBLICA Y BANCO DE PROYECTOS EN

ARGENTINA
IV. a) Caso Nacional
IV. a. 1) Marco legal e institucional
En Argentina, el Sistema Nacional de Inversiones Pblicas fue creado en el ao 1994 por
la ley N 24.354, con el objetivo general de iniciar y actualizar permanentemente un inventario
de proyectos de inversin pblica nacional y de formular anualmente un plan de inversiones
pblicas. El decreto N 720/95 establece que la autoridad encargada de la aplicacin de la ley es
la Secretara de Programacin Econmica, del Ministerio de Economa de la Nacin y, a su vez,
el rgano responsable dentro de dicha secretara es la Direccin Nacional de Inversin Pblica.
La ley mencionada define a la Inversin Pblica Nacional como la aplicacin de recursos
en todo tipo de bienes y de actividades que incrementen el patrimonio de las entidades que
integran el sector pblico nacional, con el fin de iniciar, ampliar, mejorar, modernizar, reponer o
reconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios. A su vez, define como
Proyecto de Inversin Pblica a toda actividad del sector pblico nacional que implique la
realizacin de una inversin pblica.
El decreto N 720/95 crea el Banco de Proyectos de Inversin Pblica (BAPIN), con la
funcin de mantener y actualizar permanentemente el inventario de proyectos de inversin
pblica.
Por otro lado, la resolucin N 175/2004 establece, entre otras cuestiones, los requisitos
que debe cumplimentar un proyecto de inversin para ser presentado en el BAPIN. Tambin
define las pautas para la presentacin de proyectos de inversin en la etapa de prefactibilidad.

76

IV. a. 2) Metodologas y funcionamiento del SIP

El Sistema Nacional de Inversiones Pblicas desarrolla un conjunto de procedimientos y
actividades. Entre ellos, se destaca el Plan Nacional de Inversiones Pblicas, que elabora
anualmente la Direccin Nacional de Inversin Pblica (DNIP) del Ministerio de Economa y
Produccin para un perodo de tres aos.
-

El rol de la DNIP
La DNIP es el rgano Responsable del Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (SNIP) y

tiene como objetivo fundamental colaborar con las autoridades polticas para la mejor seleccin
de los proyectos a incorporar al presupuesto nacional. La DNIP participa en el establecimiento
de prioridades presupuestarias, realiza la prioridad tcnica de los proyectos presentados por los
organismos, interviene en la seleccin definitiva de los organismos una vez definidos los techos
presupuestarios, consulta a las provincias sobre los proyectos a ejecutar en sus jurisdicciones y
elabora el Plan Nacional de Inversiones Pblicas (PNIP), el cual se remite anualmente al
Congreso de la Nacin acompaando al Proyecto de Ley de Presupuesto.
Segn la ley N 24.354, la DNIP establece y elabora las metodologas, precios de cuenta,
indicadores pertinentes y criterios de decisin a utilizar en la formulacin y evaluacin de los
programas y proyectos de inversin pblica. Tambin son tareas de este organismo:
-

Controlar la formulacin y evaluacin de los proyectos de inversin realizados en las

jurisdicciones, en cuanto al cumplimiento de las metodologas, pautas y procedimientos
establecidos. En la actualidad, esta actividad se efecta sobre los proyectos cuyo monto
superan los 30 millones de pesos (este monto se va actualizando anualmente, tomando
como referencia el art.11 de la Ley 24.354 que establece que el monto mximo por debajo
del cual un proyecto de inversin puede ser aprobado directamente por el organismo
iniciador no debe superar el 1%o del presupuesto anual de inversin pblica
correspondiente al ejercicio anual inmediato anterior).

Implementar un sistema de informacin (Banco de Proyectos de Inversin Pblica - BAPIN),

que proporcione informacin adecuada, oportuna y confiable sobre los proyectos de
inversin pblica y realizar mejoras permanentes sugeridas por los usuarios.
77

Realizar a su vez, tareas de difusin y capacitacin sobre el SNIP en el Sector Pblico

Nacional, las Provincias y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Elaboracin del PNIP

El Plan Nacional de Inversiones Pblicas es el conjunto de programas y proyectos de

inversin pblica que han sido propuestos para su ejecucin y su elaboracin es de

responsabilidad de la Direccin Nacional de Inversin Pblica. El PNIP representa una actividad
fundamental para el funcionamiento y desarrollo del SNIP. Los montos consignados en el Plan
tienen carcter presupuestario para el primer ao de ejecucin del mismo, pero carcter
indicativo para los aos subsiguientes, los cuales deben ser confirmados de acuerdo a las leyes
de Presupuesto que se sancionan para cada ejercicio.
El Plan Nacional de Inversiones Pblicas se elabora anualmente, con proyeccin trianual.
Comprende la totalidad de la inversin realizada por los organismos del Sector Pblico Nacional
y el financiamiento para inversin mediante transferencias a provincias y al mbito privado.
El diagrama adjunto sintetiza las tareas requeridas para la elaboracin del Plan; las
mismas son caracterizadas a continuacin.

78

Esquema 2: Proceso de elaboracin del Plan Nacional de Inversiones Pblicas

Fuente: Secretara de Poltica Econmica, Ministerio de Economa de la Nacin.

a) Elaboracin del documento preparatorio del Plan Nacional de Inversiones Pblicas,

realizado por la DNIP, referido al marco macroeconmico y a la evolucin del stock de capital y
de la inversin pblica del pas. Brinda un marco de referencia a incluir en el Plan.
b) Relevamiento de la demanda de inversiones. Con el fin de relevar la demanda de
inversiones se realiza una comunicacin a todos los organismos nacionales donde se solicita
indicar cules proyectos de inversin deben incluirse en tal concepto, mediante la incorporacin
de una identificacin especfica en el Banco de Proyectos de la Inversin Pblica (BAPIN). El
relevamiento de la inversin correspondiente a organismos no presupuestarios y empresas
pblicas se realiza tambin a travs del Banco de Proyectos, en un procedimiento anlogo. En
este caso, no existe priorizacin de demanda. Se trata mayormente de decisiones de inversin
financiadas con recursos propios de cada entidad. Debe sealarse, a ttulo complementario, que
79

los presupuestos de estas entidades requieren aprobacin del Ministerio de Economa y

Produccin, a partir de lo dispuesto en el artculo 49 de la Ley N 24.156 de administracin
financiera. Al respecto, se indica a las mismas que la informacin incorporada al BAPIN II como
proyectos de inversin a ejecutar debe ser consistente con la correspondiente a los
presupuestos mencionados.
c) Priorizacin de los proyectos, por parte de la DNIP. A partir de la demanda relevada,
la DNIP procede a la priorizacin tcnica de los proyectos de inversin, identificando cinco
categoras de prioridad. En funcin de las restricciones presupuestarias, la misma se funda en
otorgar prioridad a los proyectos en ejecucin, como as tambin a los proyectos cuyo propsito
bsico es la reposicin de capacidad vencida. Esta priorizacin es transversal a los organismos
comprendidos, en funcin de la cobertura del Presupuesto nacional.
d) Instrumentacin de la participacin de las provincias argentinas en la priorizacin de
proyectos. Se debe solicitar la opinin de los Gobiernos provinciales respecto de las inversiones
integrantes del Plan que se realizan en sus territorios. Este trabajo se complementa con las
tareas que realizan las provincias en funcin de su integracin formal al Sistema Nacional de
Inversiones Pblicas.
e) Definicin de techos presupuestarios: La priorizacin de la demanda es remitida a la
Oficina Nacional de Presupuesto, quien ratifica los techos presupuestarios correspondientes.
Los mismos, en general, contemplan la priorizacin realizada por la DNIP y en particular, en lo
referente a los proyectos de primera y segunda prioridad.
f) Seleccin definitiva de proyectos, en el nivel poltico de cada organismo. Los techos
presupuestarios anuales en definitiva son asignados a los distintos proyectos por las reas
polticas responsables de cada jurisdiccin.

80

Metodologas
En cuanto a las metodologas a adoptar para la evaluacin de proyectos, la Resolucin

175/2004, menciona que los proyectos debern ser clasificados, segn su naturaleza, en dos:
-

Proyectos de Reposicin (PRE): son aquellos que se orientan principalmente a reponer

capacidad productiva desgastada, mediante el reemplazo de activos por otros de similar
naturaleza y alcance.

Proyectos de Ampliacin o Mejoramiento (PAM): son aquellos que implican instalar nueva
capacidad o mejorar sustancialmente la capacidad existente, tanto en trminos cualitativos
como cuantitativos.
Asimismo, dicha resolucin establece que para que un proyecto sea incorporado en el

Plan Nacional de Inversiones Pblicas, deber cumplimentar la informacin requerida por el

BAPIN. Cuando los proyectos de inversin superen determinado monto (que se define
anualmente y que en el perodo vigente asciende a $30.000.000), se deber presentar adems
un anlisis de prefactibilidad y la DNIP deber emitir un Informe Tcnico y una propuesta de
dictamen proponiendo la calificacin del proyecto de inversin a la Secretara de Poltica
Econmica, quien finalmente es la que emite este Dictamen. El sistema de calificaciones
establecido, contempla las siguientes posibilidades: Aprobado; Aprobado con Observaciones;
Para Reformulacin.
La resolucin establece que los organismos del Sector Pblico Nacional debern realizar la
formulacin y evaluacin o anlisis econmico de los proyectos de inversin pblica de acuerdo
a los siguientes criterios generales:
-

Proyectos de Ampliacin o Mejoramiento (PAM): la evaluacin de este tipo de proyectos

deber contener las corrientes de beneficios y costos, adecuadamente descontados, a lo
largo de su vida til. Para la estimacin de beneficios y costos, se considera que se deben
comparar las situaciones con y sin la ejecucin del proyecto, incluyendo los efectos directos
e indirectos a terceros. Sugiere, en la medida de lo posible, que en la estimacin de
beneficios y costos se apliquen los precios de cuenta, que reflejen consideraciones de
eficiencia, costos de oportunidad y componentes de impuestos y subsidios. En los casos que
81

no se pueda estimar beneficios, se deberan utilizar criterios de costo- eficiencia. Tambin

propone el anlisis de cmo se distribuyen los beneficios del proyecto entre los
beneficiarios, segn segmentos socioeconmicos.
-

Proyectos de Reposicin (PRE): la evaluacin de proyectos de esta naturaleza debera

realizarse aplicando criterios de costo mnimo o costo eficiencia, cumpliendo los mismos
pasos mencionados previamente.

Con relacin al formato e informacin requerida por BAPIN, existe un manual instructivo
en el cual se detallan todas las cuestiones tcnicas y criterios a definir al momento de cargar un
proyecto, que permiten generar una evaluacin o calificacin del proyecto en s. Entre otras
cuestiones, el manual instructivo especifica que al momento de cargar el proyecto se asigne:
- Prioridad: la oficina responsable de cargar el proyecto debe consignar una graduacin de
acuerdo al grado de prioridad del mismo, a saber: Urgente, Necesario, Deseable. Asimismo,
se debe asignar un nmero que identifique el orden de prioridad de ese proyecto con
relacin al conjunto de los presentados por la oficina responsable.
- Descripcin: se debe registrar una definicin completa del programa o proyecto, debiendo
responderse las siguientes preguntas:
Para qu se va a producir? (NECESIDADES A SATISFACER)
Para quines se va a producir? (BENEFICIARIOS)
Qu se va a producir? (PRODUCTOS A BRINDAR)
Cmo se va a producir? (PROCESO)
Sobre qu se va producir? (PRINCIPAL INSUMO)
Dnde se va a producir? (LOCALIZACION)
- Adems, se especifican las distintas clasificaciones dentro de las cual se encuadrara el
proyecto: segn alcance geogrfico, jurisdiccin, finalidad- funcin, econmico, entre otras.
- Criterios de evaluacin: los programas, subprogramas o proyectos pueden tener indicadores
econmicos como el VAN y la TIR y adems especificarse los criterios de evaluacin

82

adoptados tales como costo-beneficio, evaluacin financiera, evaluacin social, evaluacin

de impacto ambiental, evaluacin costo-efectividad.
- Relacin con otros programas: se puede establecer el tipo de relacin con otros proyectos o
programas, especificando si son complementarios, sustitutos o concurrentes.
- Informacin adicional: existe la opcin de ingresar todo tipo de informacin adicional al
proyecto, como el marco legal, estudios realizados y por realizar.
- Objetivos: tambin deben cargarse los objetivos del proyecto o programa, en alguno de sus
dos niveles fines o propsitos, con una descripcin de los mismos. El fin del proyecto se
refiere al objetivo general, al cual la ejecucin del proyecto contribuye para su logro, aunque
exceden la capacidad de logro del proyecto en s; es la razn de ser del proyecto, a l se
tiende, pero solo con ese proyecto no sera posible alcanzarlo. El Propsito implica el
principal objetivo especfico o inmediato; se refiere a aquel que alcanzar el proyecto con
relacin a cambios especficos, indicando una meta cuantificada.
- Indicadores: los objetivos de un programa o proyecto pueden tener indicadores que sirven de
utilidad para monitorear el cumplimiento del objetivo, debiendo presentarse adems una
breve descripcin de la fuente de donde se obtiene la informacin y el grado de avance que
van teniendo en el tiempo.
- Otros: Productos del Proyecto; beneficios y beneficiarios, directos e indirectos; Insumos;
obras; Prstamos y estructura de financiamiento; Planes; Estado (idea, perfil, prefactibilidad,
factibilidad); evaluacin; cronograma de gasto, etc.
En materia de priorizacin de los proyectos, existe un instructivo de carga mediante el
cual la prioridad de cada proyecto es calculada en forma automtica a partir de los indicadores
consignados en el ingreso del proyecto al BAPIN y en funcin de cules hayan sido los criterios
de priorizacin establecidos en el Plan Anual de Inversiones. La DNIP, previa revisin de
consistencia de los datos volcados en el BAPIN, informa la prioridad obtenida por cada proyecto.
Por ejemplo, en el ltimo PNIP se estableci que a los efectos de priorizar la demanda de
inversin para el perodo 2011-2013 se consideran los siguientes criterios:

83

PRIORIDAD O: Proyectos de equipamiento bsico mnimo para el funcionamiento habitual

del Organismo.

PRIORIDAD 1: Proyectos de reposicin en ejecucin (iniciados).

PRIORIDAD 2: Proyectos de ampliacin en ejecucin.

PRIORIDAD 3.A: Proyectos de reposicin o ampliacin, en estado de factibilidad,

especialmente identificados al efecto por los Organismos solicitantes con una justificacin
que considere los siguientes criterios:

Proyectos que vienen a enfrentar una situacin de emergencia, o un requerimiento de
cumplimiento de normas, que compromete la continuidad de las actividades propias
del organismo.

Casos en los cuales se presenta una fuente de riesgo para terceros

Proyectos complementarios estrictos de otros proyectos en ejecucin, y que permiten
que stos ltimos brinden mayores beneficios.

PRIORIDAD 3.B: Proyectos de reposicin a iniciar. Se trata de aquellos proyectos destinados

estrictamente a reconstituir capacidad productiva vencida sobre unidades productivas
existentes, sin ampliar el volumen de las prestaciones ni introducir cambios tecnolgicos de
gran impacto.

PRIORIDAD 4: Proyectos de ampliacin a iniciar. En esta categora se aplicarn los siguientes

criterios de ordenamiento.

Contribucin a Polticas:
o Por contribuir al crecimiento econmico y/o mejorar la capacidad exportadora.
o Por fortalecer la infraestructura social (salud, educacin, programas sociales, agua y
saneamiento).

Estado de avance: prefactibilidad/ factibilidad.

Calidad de la Propuesta:
o Por su nivel de rentabilidad (TIR o indicador similar de rentabilidad social).
o Por su capacidad de generacin de empleo.
o Por su capacidad de desarrollo de proveedores nacionales.
84

En sntesis, las categoras consideradas para la priorizacin de proyectos son:

Cuadro 5: Categoras de priorizacin

Prioridad
Equipamiento bsico mnimo para el funcionamiento habitual del organismo

Proyectos de reposicin en ejecucin

Proyectos de ampliacin en ejecucin

Proyectos preferentes

3A

Proyectos de reposicin estricta a iniciar

3B
4

Proyectos de ampliacin a iniciar

Y en cada caso, se asignan los correspondientes puntajes, de acuerdo con las pautas
establecidas en el instructivo BAPIN. Por ejemplo, el sistema de puntaje es el siguiente:

Cuadro 6: Criterios de priorizacin de las inversiones

Criterios
Por contribuir al crecimiento econmico y mejorar la capacidad exportadora

Puntaje*
02-4

Por fortalecer la infraestructura social

0-2

Estado de avance (factibilidad- prefactibilidad)

0-1

Por su nivel de rentabilidad (TIR)

0-1

Por su capacidad de generacin de empleo

0-4

Por su capacidad de desarrollo de proveedores nacionales

0-2

Nota*: Los puntajes son valores discretos, no van entre 0 y 4, sino que son puntualmente 0, 1, 2 4,
segn el caso.
Fuente: Manual del Usuario BAPIN II.

IV. a. 3) Banco de Proyectos de Inversin Pblica

El Banco de Proyectos de Inversin Pblica constituye una de las herramientas bsicas
del Sistema Nacional de Inversiones Pblicas, que comenz en el ao 1996 como un inventario
de proyectos denominado BAPIN I.
Este Banco, si bien presentaba ventajas interesantes en cuanto a la recopilacin de
informacin, en la prctica funcion parcialmente. El sistema brindaba informacin sobre
85

proyectos de inversin fsica, apoyaba la evaluacin ex ante de los proyectos y estaba

concentrado en el nivel nacional exclusivamente. Las distintas oficinas del Sector Pblico
remitan su informacin en formularios especficos a la DNIP y sta se encargaba de procesar y
administrar la base de datos operada manualmente por sus funcionarios.
A fines del 2002, la Secretara de Poltica Econmica decidi implementar un nuevo
sistema de informacin que contemplara los proyectos de inversin pblica identificados por los
organismos responsables, denominado BAPIN II y que supera largamente al sistema anterior.
El BAPIN II rene informacin relevante acerca de los proyectos de inversin del Sector
Pblico Nacional, a lo largo de su ciclo de vida. De esta forma, permite el seguimiento del
proyecto en sus diferentes fases (preinversin, ejecucin, operacin). Asimismo, la
incorporacin de los proyectos de inversin al BAPIN II constituye una instancia necesaria para
su inclusin en el Plan Nacional de Inversiones Pblicas y en el Presupuesto Nacional.
Entre otras caractersticas con las que cuenta el BAPIN II, se destacan las siguientes:
-

Aporta informacin integrada sobre proyectos de inversin fsica y social, abarcando la

totalidad del ciclo de vida de los proyectos.

Involucra a todos los niveles jurisdiccionales; nacin, provincias, municipios.

Brinda informacin sobre programas, subprogramas, proyectos y actividades e incorpora

los programas con organismos internacionales de crdito.

Incorpora clasificaciones presupuestarias a nivel institucional, de finalidad y funcin.

Su diseo sigue la estructura y caractersticas del marco lgico, que permite incorporar con
los objetivos centrales del proyecto, efectos directos, impactos, productos, actividades,
programacin presupuestaria, indicadores, medios de verificacin y supuestos. Este diseo
permite corregir la planificacin demasiado imprecisa (proyectos de objetivos mltiples y
cuyos componentes no se relacionan claramente con las actividades) y la ausencia de una
imagen clara de los objetivos y metas que el proyecto debe lograr si es ejecutado con xito
y permite identificar claramente a los responsables de cada etapa de los proyectos.

86

Desde el punto de vista operativo, los proyectos son cargados desde las oficinas iniciadoras
en forma inmediata (on- line) utilizando el organigrama de la Administracin, donde la DNIP
es la oficina evaluadora central.
En las siguientes imgenes, se brindan algunos ejemplos de la informacin que es

factible encontrar en el sitio web del BAPIN II

http://www2.mecon.gov.ar/pnip/basehome/invpub.php
Imagen 10: BAPIN II Argentina. Pgina de inicio con buscador

87

Imagen 11: BAPIN II Bsqueda de un proyecto en particular

Fuente: http://www2.mecon.gov.ar/pnip/basehome/invpub.php

Otro punto a destacar, si bien es algo muy reciente y an no se puede realizar una
apreciacin de su funcionamiento, es el BAPIP: Banco de Proyectos de Inversin Productiva,
presentado en abril del 2011. En trminos generales, se trata de una nueva herramienta de la
Cancillera para promover la Inversin Extranjera Directa en Argentina y hacer conocer a los
inversores internacionales los proyectos y oportunidades de inversin existentes. En teora,
integrara cuestiones no solo del sector pblico Nacional, Provincial y municipal, sino que
tambin sera compartido con el sector privado. El BAPIP prev un sitio web, donde los
interesados podran publicar proyectos de una manera gil y estandarizada, durante todo el
ao, a partir de un formulario preestablecido que comprende las variables centrales de un plan

88

de negocios. Se apunta a los proyectos de inversin de calidad, que impacten de manera

sustancial en aspectos centrales del desarrollo econmico.

IV. a. 4) Diagnstico general del SIP en Argentina

En trminos generales, el funcionamiento del Sistema de Inversiones Pblicas en
Argentina va en lnea algunos estndares adoptados en el resto de los pases de la regin. Se
destacan los siguientes aspectos:
-

La existencia de un Plan de Inversiones Pblicas trianual, que rene de una manera

estructurada y completa los programas y proyectos de inversin pblica propuestos. De
este modo, se le da un tratamiento integral a la inversin que lleva adelante el Sector
Pblico Nacional, no solo en cuanto a su alcance hacia todos los organismos, sino tambin
con relacin al tiempo, al abarcar un perodo de tres aos.

Se contemplan las demandas de inversin por parte de las provincias, a ser financiadas con
fondos del gobierno nacional. Vale decir que se trata de una til herramienta que permite
incorporar a los niveles subnacionales de gobierno y que, de generalizarse su uso en todas
las provincias y municipios, constituira una manera integral de analizar a la inversin
pblica en Argentina.

Se establecen ciertos criterios de ordenamiento de los proyectos de inversin, en funcin

del grado de prioridad establecido. Tambin se asignan puntajes a los proyectos en funcin
de su contribucin a: el crecimiento econmico, la capacidad exportadora, el
fortalecimiento de la infraestructura social, la generacin de empleo, entre otras
cuestiones.

La existencia de un Banco de Proyectos sistematizado (BAPIN II), con acceso on- line, que
engloba informacin relevante acerca de los proyectos de inversin del SPN a lo largo de
todo el ciclo de vida. Tambin se destaca el hecho que el BAPIN II permite involucrar a
todos los niveles de gobierno.

89

El relativo grado de transparencia con que cuenta el BAPIN II. Es factible conocer, para
cualquier ciudadano, las caractersticas generales de todos los proyectos de inversin, a
travs del ingreso al sitio web oficial. Una vez seleccionado un proyecto, se puede visualizar
informacin referente a la descripcin del proyecto, su localizacin geogrfica, los montos
de dinero asignados para cada ao, entre otros datos.

Existe un marco general de capacitacin, con cursos que se brindan con cierta periodicidad.
En este sentido, adems de dictarse un taller en el cual se instruye acerca del uso de las
principales herramientas conceptuales y prcticas referidas al Sistema de Inversiones
Pblicas, se brindan espordicamente algunos cursos en las provincias, especialmente en lo
que se refiere a la aplicacin del Banco de Proyectos.
De todas maneras, a partir del anlisis de casos exitosos de otros pases y de evaluaciones

comparativas realizadas por expertos en la materia, se detectan ciertos aspectos a fortalecer:

-

Un mejor aprovechamiento de toda la informacin registrada en el BAPIN II. En particular,

sera deseable otorgar una mayor difusin del Sistema Nacional de Inversiones Pblicas, y,
particularmente, del Banco de Proyectos, para que la ciudadana y la opinin pblica en
general estn ms informados acerca de la existencia de esta trascendental herramienta.

Avanzar hacia mejores estndares de evaluacin econmica- social de los proyectos.

Concretamente, podran comenzar a delinearse metodologas de evaluacin tales como las
que elaboran Chile y Colombia. Tambin resultara til el clculo de precios sombra o
precios sociales que posibiliten una mejor evaluacin de los proyectos. Esto trae aparejada
la necesidad de fortalecer el sistema de estadsticas e indicadores existentes a lo largo de
todo el pas, fundamentalmente para el mbito local de gobierno en Argentina, para el que
se cuenta con limitada informacin econmica y del Sector Pblico.

Elaborar indicadores de seguimiento de un proyecto de inversin, que permitan de una

manera fcil y sistemtica observar el estado de un proyecto de inversin y el grado de
cumplimiento de las metas planteadas.

En lnea con lo anterior, comenzar a aplicar (o difundir de manera pblica, si es que se

realizan) criterios de evaluacin ex post como los aplicados por el pas vecino Chile. Esto
90

implica tambin la tarea de publicar informes en el cual se comparen las metas y objetivos
planteados con los resultados alcanzados, al menos para una muestra de proyectos.
-

Profundizar el sistema de capacitacin actual, fomentando la generacin de una cultura de

proyectos dentro del propio Sector Pblico.
Otro aspecto en que an queda un gran desafo por delante, en prcticamente los SIP de

todos los pases analizados, es la integracin entre lo pblico y lo privado. Por lo general, los SIP
se encuentran muy avanzados en lo que es el manejo de proyectos y programas pblicos,
incluyendo proyectos de empresas pblicas. Sin embargo, existen modalidades en que podra
lograrse una mayor integracin entre el sector pblico y el privado. Lo relevante de avanzar en
esta lnea de articulacin entre lo pblico y lo privado resulta en la posibilidad de que, por un
lado, el sector privado (especialmente las pequeas y medianas empresas) pueda recibir
asistencia tcnica acerca de cmo elaborar y presentar propuestas de proyectos a los fines de
obtener financiamiento (de cualquier ndole); y, por otro lado, poder coordinar y articular entre
la disponibilidad de fondos para inversin (oferta), y las necesidades de los mismos (demanda).

IV. b) Sistema de Inversin Pblica en la Provincia de Crdoba

IV. b. 1) Marco legal
El Sistema Provincial de Inversiones Pblicas (SPIP) constituye el conjunto de principios,
normas, procedimientos e informacin necesarios para la formulacin, gestin, mantenimiento
y actualizacin del inventario de proyectos de inversin pblica.
En Crdoba, la Direccin General de Presupuesto e Inversiones Pblicas, dependiente de
la Secretara de Administracin Financiera del Ministerio de Finanzas de la Provincia es la
Unidad encargada de la conduccin, direccin, formulacin, control y seguimiento del Sistema
Provincial de Inversiones Pblicas. Entre otras cuestiones, est a su cargo la formulacin del
Plan Provincial de Inversin Pblica y la organizacin del Banco de Proyectos de Inversin.
Segn la Ley de Administracin Financiera N 9086 del ao 2003, el Plan de Inversiones
Pblicas debe formar parte del Proyecto de Ley de Presupuesto de la Administracin General de
91

la Provincia. En el mismo se deben detallar los proyectos de inversin que se planean ejecutar
en el ejercicio, as como tambin se debe consignar informacin acerca del plan plurianual.
Asimismo, dicha ley establece que el Poder Ejecutivo debe elaborar estados de ejecucin
analticos de cada proyecto de inversin que integra el respectivo plan de inversiones con la
periodicidad y modalidades que se establezcan por va reglamentaria. Del mismo modo, las
empresas y sociedades del Estado deben elaborar estados de ejecucin con las mismas
modalidades.
El Poder Ejecutivo puede ajustar el plan de inversin pblica del Presupuesto General de
la Administracin General, cuando resulte necesario incorporar proyectos de inversin
originados por requerimientos fundados en manifiestas razones de emergencia o seguridad, con
intervencin previa del Ministerio de Produccin y Finanzas y comunicacin posterior a la
Legislatura.
La legislacin vigente determina: Se entiende por Inversin Pblica Provincial, la
aplicacin de recursos a la produccin de Bienes y a la prestacin de Servicios, que,
independientemente de su fuente de financiamiento, sean destinados a:
-

Incrementar el patrimonio de las Jurisdicciones o Entidades que integren el mbito de

aplicacin del sistema.

Desarrollar programas integrales de capacitacin y desarrollo del capital humano,

implementados en el marco de la modernizacin y racionalizacin del Estado.

El sistema de Inversin Pblica de la Provincia debe adecuarse a la Ley Nacional N

24.354 que organiza el Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (SNIP) y el Decreto
Reglamentario del Poder Ejecutivo Nacional N 720/95 a travs del cual se crea el Banco de
Proyectos de Inversin Pblica (BAPIN).
Con relacin al Banco de Proyectos, la Provincia de Crdoba firm el convenio Marco con
la Nacin para implementar en la provincia el BAPIN II en el ao 2003. En el 2006, se ratific por
decreto dicho convenio.
92

Mediante este convenio, la Nacin se comprometa a poner a disposicin de la Provincia

para su implementacin el Sistema BAPIN II y a suministrar los elementos informticos y la
capacitacin necesarias para la instalacin y puesta en marcha del sistema informtico,
brindando asimismo capacitacin en materia de evaluacin de proyectos de inversin y
asistencia tcnica. Tambin en el convenio se establece que el Estado Nacional va a remitir
anualmente a la Provincia el Anteproyecto del Plan Nacional de Inversiones Pblicas, para
anlisis y opinin, obligndose la Provincia a informar sobre todos los proyectos que se realicen
en dicho mbito, para lo cual dar acceso a la Direccin Nacional de Inversin Pblica al
inventario de proyectos correspondiente.
Concretamente, el Sistema BAPIN II (Banco de Proyectos de Inversin) es una
herramienta informtica de apoyo al sistema provincial de inversiones pblicas (SPIP) y a la
gestin de proyectos. Ha sido diseado para facilitar la administracin del banco de datos de los
proyectos de inversin fsica y social durante todas las etapas de los mismos, y brindar
informacin en forma integrada. Brinda informacin para el anlisis y evaluacin de los
proyectos incluidos en el plan plurianual de inversiones pblicas segn el detalle presupuestario
de inversin provincial.

IV. b. 2) Desafos a futuro

A partir del anlisis de los Sistemas de Inversin Pblica en otros pases, y de la
observacin no slo de sus xitos sino tambin de algunas debilidades comunes en su
implementacin y funcionamiento, a continuacin se brindan una serie de aspectos que podran
ser considerados como desafos a trabajar en el mbito de la Provincia de Crdoba, a los fines
de mejorar el proceso de toma de decisiones de inversin en el Sector Pblico. Evidentemente
que se trata de lineamientos muy generales, en algunos de las cuales la Provincia ya se
encuentra trabajando, y que desembocaran cada uno en futuros estudios de mayor
profundidad.

93

1.

Fuerte apoyo y compromiso por parte del poder poltico

Un aspecto que puede parecer una obviedad, pero que resulta clave para que la

implementacin de una reforma en el Sistema de Inversiones Pblicas sea exitosa, es el apoyo

por parte del gobierno. Vale decir que el mismo Sector Pblico debe estar profundamente
convencido y comprometido a brindar el sustento necesario para que las mejoras puedan
llevarse a cabo con absoluta normalidad y prontitud.
En efecto, de la experiencia latinoamericana se aprecia que muchas de las fallas en la
implementacin de nuevos SIP han estado relacionadas con una falta de apoyo poltico o con
una debilidad de las instituciones u organismos encargados de poner en marcha el sistema. De
este modo, se desperdician recursos y esfuerzos invertidos en el desarrollo e implementacin, a
la vez que se desprestigia al sistema y luego resulta ms difcil volver a reposicionarlo en la
sociedad.
Tambin se aprecia de la evidencia que cuando en la implementacin de los SIP han
estado a cargo, o han tenido una activa participacin, los Ministerios de Hacienda o Finanzas (a
travs de la oficina de presupuestos), el sistema ha tenido mayores porcentajes de xito. De
este modo, se concluye en este punto que es necesario un fuerte apoyo del poder poltico, a la
vez que el sistema debera quedar en manos de Ministerios fuertes y con amplia capacidad de
accin (en este sentido, el SIP de la Provincia de Crdoba va en esta lnea, al ser responsabilidad
del Ministerio de Finanzas).
2.

Integracin entre los Sistemas de Inversin Pblica, la planificacin estratgica y el resto

de los sistemas informticos del gobierno
Tambin se aprecia de la evidencia emprica la necesidad de que los SIP se encuentren

integrados con el resto de los componentes de los sectores del gobierno y, fundamentalmente,
con el rea de planificacin estratgica. Es importante lograr un anlisis completo de grupo de
proyectos, y no de proyectos de manera individual o aislada, puesto que esto podra
desembocar en una duplicidad de objetivos o desaprovechar la sinergia que conlleva un
tratamiento conjunto de los proyectos.

94

Es clave asimismo que a nivel de sistemas informticos, exista tambin una integracin
con el Sistema de Inversiones Pblicas. Por ejemplo, adems de integrarse al sistema
presupuestario y de contabilidad, una complementacin con el sistema de compras y
contrataciones gubernamentales podra redundar en una mayor eficiencia y control del uso de
los recursos.
Otro aspecto que resulta trascendental es que el SIP tenga alcance sobre todas las
entidades y organismos que componen el Sector Pblico, incluidas las agencias y empresas
pblicas.
3.

Gradualidad en el proceso de mejoras

En cualquier tipo de reforma o cambio que se proyecte incorporar en el Sistema de

Inversiones Pblicas, la leccin de pases vecinos ha sido la de la gradualidad. Es decir que

todas las modificaciones a implementar deberan ser cuidadosa y minuciosamente estudiadas,
definiendo bien los aspectos metodolgicos, sus posibles efectos en cada organismo y tambin
teniendo en cuenta el aspecto cultural inherente al propio funcionamiento de la administracin
pblica. Tambin es factible aplicar la gradualidad en el grado de cobertura del sistema, es decir
comenzar con algunas reas, para luego progresivamente ir agregando otras.
De todas formas, aunque se implemente gradualmente, deberan quedar claramente
consignadas las distintas etapas de implementacin, sus plazos y alcances.
4.

Adecuados programas de capacitacin

La capacitacin es un aspecto central para asegurar el punto anterior, esto es, lograr que

el SIP se implemente con xito y de manera integral en el Sector Pblico. En este sentido, es el
gobierno nacional a travs de la implementacin del BAPIN el que debera reforzar los sistemas
de capacitacin, generando convenios con centros especializados en estos temas y las
universidades.
5.

Transparencia del SIP y, particularmente, del Banco de Proyectos

Otra de las grandes debilidades que suelen tener los SIP en algunos pases es que son

desconocidos por la opinin pblica. Si bien los sistemas pueden ser transparentes, e inclusive
95

sea factible acceder a toda la informacin de los Bancos de Proyectos, la sociedad puede no
conocer de la existencia de dichos sistemas, con lo cual resulta vital un buen diseo del canal de
comunicacin mediante el cual se d a conocer a toda la ciudadana de estas herramientas.
Asimismo, el Banco de Proyectos debera ser una herramienta de libre consulta para
cualquier ciudadano en un sitio web destinado a tal fin, debiendo ser posible acceder a travs
del mismo a informacin relacionada con las distintas etapas de la vida de un proyecto, as
como tambin sus objetivos, indicadores de cumplimiento, entre otras cuestiones. Las ltimas
innovaciones aplicadas por otros pases han sido el sistema de georeferenciacin o mapas en los
que es posible visualizar la ubicacin geogrfica del proyecto y sus reas de influencia.
6.

Diseo e implementacin de metodologas de evaluacin de proyectos

Un aspecto en el que queda an un gran desafo por delante en los SIP de Argentina es

en comenzar a disear metodologas de evaluacin social de proyectos de inversin, tal como

las que se desarrollan en Chile o Colombia. En este sentido, resulta vlido seguir el ejemplo de
los pases vecinos, que han ido incorporando de a poco y de manera progresiva distintas formas
de evaluar los proyectos ms comunes o usuales en la regin.
7.

Articulacin entre lo pblico y lo privado

Tal como se destac para el caso de Argentina, resulta importante comenzar a avanzar

hacia una integracin entre el sector pblico y el sector privado en cuanto a inversiones se
refiere. Por lo general, los sistemas de inversiones se han utilizado slo para el manejo de
fondos y proyectos pblicos, y muy ocasionalmente se han incluido proyectos donde hay
participacin, usualmente minoritaria, de privados. Un paso importante sera el de permitir la
consulta a las bases de datos del sistema (por ejemplo va internet) a cualquier privado
interesado. Ello dara al sector privado un temprano conocimiento de las iniciativas de inversin
del sector pblico, facilitndoles complementar stas con inversiones privadas o aprovecharlas
antes y en mejor forma al incorporarlas en sus planes de inversin. Tambin sera sumamente
destacable que los desarrollistas privados (especialmente los ms pequeos) puedan tener
acceso a asistencia tcnica con relacin a la preparacin y evaluacin de proyectos, que le

96

posibilite adecuar sus proyectos a las especificaciones requeridas por los proveedores de
fondos.
8.

Implementacin de indicadores de seguimiento y evaluacin ex post

Es sumamente recomendable la aplicacin de indicadores de seguimiento del proyecto,

tanto fsico como financiero, que permitan de algn modo comparar los objetivos planteados
inicialmente con los resultados que se van obteniendo a lo largo del desarrollo del proyecto.
Este aspecto tambin est relacionado con los mecanismos de control y evaluacin ex post.
Chile tambin constituye un caso a destacar, puesto que all se plantean tres tipos de evaluacin
ex post: de corto, mediano y largo plazo. Nuevamente, aqu el principio de gradualidad resulta
totalmente vlido, en el sentido que se puede comenzar de a poco con la evaluacin de un
grupo de proyectos, seleccionados al azar o segn su monto presupuestario, y luego ir
incorporando a otros paulatinamente, en la medida que el proceso de evaluacin se va
perfeccionando y sistematizando.
9.

Que el sistema no constituya un fin en s mismo ni una traba burocrtica

Un fortalecimiento del SIP y del Banco de Proyectos, segn los aspectos mencionados en

los puntos anteriores, plantea un gran desafo: que verdaderamente se comprenda que se trata
de un instrumento tendiente a lograr una gestin ms eficiente y que garantice la concrecin de
los resultados. Es esencial que no termine siendo visto como una carga burocrtica que
implique una demora en los procesos de inversin o que, en definitiva, termina conllevando una
sub ejecucin de la obra pblica por cuestiones de funcionamiento del propio sistema. Frente a
esto, es trascendental ver la experiencia exitosa cercana. Chile ha sido un ejemplo a seguir,
imitado por Colombia en algunos aspectos y por Brasil, en otros (a pesar de tratarse este ltimo
de un pas federal, a diferencia de los dos primeros que son unitarios y en donde sus gobiernos
subnacionales poseen de menor autonoma).
Con relacin a este punto, es clave el desarrollo de la llamada cultura de proyectos
dentro del Sector Pblico, que genere un compromiso por parte de todos los funcionarios con la
evaluacin eficaz y eficiente del uso de los recursos pblicos. Este es uno de los aspectos ms
importantes para lograr una implementacin de un sistema de inversiones pblicas exitoso, y
97

quizs el ms complejo; de all la importancia que adquiere el proceso de capacitacin y

formacin en esta materia.

98

V. ANEXO
La intencin del presente anexo es exponer, de manera complementaria al trabajo, los
principales mecanismos de seleccin de proyectos que existen en otras reas de desarrollo,
como pueden ser los proyectos de ciencia y tecnologa.
A nivel de los proyectos de ciencia y tecnologa financiados por el gobierno nacional,
existen tambin diversas formas de seleccin de las propuestas realizadas, segn cuales sean los
fondos especficos. Una de las grandes reas promotoras de la investigacin mediante el
otorgamiento de subsidios y ayudas econmicas es la Agencia Nacional de Promocin Cientfica
y Tecnolgica, dependiente del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin productiva de la
Nacin.
La Agencia cuenta con cuatro fondos para financiar proyectos tendientes a mejorar
condiciones sociales, econmicas y culturales en Argentina: el Fondo para la Investigacin
Cientfica y Tecnolgica (FONCyT), Fondo Tecnolgico Argentino (FONTAR), Fondo Fiduciario de
Promocin de la Industria del Software (FONSOFT) y Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC).
La Agencia dispone de fondos del Tesoro Nacional, de prstamos del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), de prstamos del Banco Internacional de Reconstruccin y
Fomento (BIRF), del recupero del financiamiento reembolsable y tambin fondos provenientes
de convenios de cooperacin con organismos o instituciones nacionales e internacionales.
Los recursos pblicos son, en parte, otorgados a la Agencia para su administracin como
responsable de la aplicacin de la Ley 23.877 de Promocin y Fomento de la Innovacin
Tecnolgica, y de la Ley 25.922/04 (de Promocin de la Industria del Software). Para poner en
dimensin los montos adjudicados en los ltimos aos, y segn figura en el Balance de la
Gestin 2008-2010 realizado por la misma Agencia, el ltimo perodo considerado, la Agencia ha
adjudicado ms de 1.753 millones de pesos a 5.536 proyectos, con desembolsos que alcanzaron
los 1.126 millones de pesos.

99

Las lneas de financiamiento cubren una amplia variedad de destinatarios, desde

cientficos dedicados a investigacin bsica, hasta empresas interesadas en mejorar su
competitividad a partir de la innovacin tecnolgica.
En trminos generales, la adjudicacin de subsidios (aportes no reintegrables) se realiza
por medio de convocatorias pblicas. Los mecanismos de evaluacin y de seleccin dependen
de cada fondo. A continuacin, se describen brevemente los principales aspectos de dos de
ellos, el FONCYT y el FONTAR.
-

FONCYT
Este fondo tiene como misin apoyar proyectos y actividades cuya finalidad es la

generacin de nuevos conocimientos cientficos y tecnolgicos -tanto en temticas bsicas

como aplicadas- desarrollados por investigadores pertenecientes a instituciones pblicas y
privadas sin fines de lucro radicadas en el pas. Los proyectos son implementados a travs de la
modalidad de Convocatorias Pblicas o Ventanilla Permanente.
El procedimiento seguido para la evaluacin de proyectos se orienta a asegurar la
transparencia, rigurosidad y equilibrio en la toma de decisiones, estando conformado por dos
fases:
1 - Evaluacin de la calidad intrnseca del proyecto presentado. Se realiza a partir del anlisis
del proyecto a cargo de pares especialistas nacionales y del exterior. Se trata de especialistas,
por la Comisin de Coordinadores de cada una de las 17 reas cientficas y tecnolgicas
elegidos, teniendo en cuenta su grado de conocimiento en el tema propuesto. Evalan uno o un
nmero pequeo de proyectos de la misma convocatoria. Como es habitual en la mayora de los
pases, su identidad se conserva en el anonimato. Esta condicin es importante que se
mantenga, en especial, en comunidades pequeas en las que es recomendable que participen
tambin pares residentes en el exterior
2 - Consideracin de la pertinencia. Se determina a partir de la adecuacin del proyecto a los
trminos explicitados en la convocatoria. Esta instancia de evaluacin est a cargo de las
Comisiones ad-hoc. Las pautas que se tienen en cuenta para analizarla son informadas a los
autores en el aviso de apertura de las convocatorias. Tienen como misin establecer el mrito
100

del proyecto respetando la opinin de los pares en cuanto a la calidad del mismo. Los
integrantes de la Comisin ad-hoc deben poseer una visin global del rea de investigacin o
del rea prioritaria correspondiente, para poder establecer un orden, segn el mrito, para los
proyectos aprobados previamente por su calidad.

Entre las caractersticas de los procedimientos para la evaluacin de los proyectos se destacan:
- Evitar que todo posible conflicto de inters pueda afectar el proceso de evaluacin.
- Dar amplia participacin a los integrantes de la comunidad cientfica y tecnolgica, nacional e
internacional, con el nico requerimiento de idoneidad y comportamiento tico.
- Asegurar la confidencialidad de la informacin incluida en los proyectos.
- Evitar posibles conflictos de intereses a posteriori de la evaluacin, asegurando el anonimato
de los especialistas que actan en ella.
- Prescindir de la incorporacin de criterios que no se hayan explicitado en las convocatorias.
- Asegurar un tratamiento respetuoso e idneo a los responsables de presentacin de
proyectos proveyndoles informacin sobre los procedimientos utilizados y los resultados
obtenidos en el proceso de evaluacin.

A su vez, existen otros tipos de procedimientos que se aplican especficamente para

ciertas convocatorias puntuales, y que son siempre explicitados en las bases respectivas.
Por otro lado, el FONCYT tambin es responsable de supervisar la ejecucin tcnica de
los proyectos aprobados en las distintas convocatorias, prestando especial atencin a los
avances de los mismos conforme al plan de trabajos acordado. La Agencia estableci una nueva
modalidad de administracin de los beneficios adjudicados para la ejecucin de proyectos, a
partir de la creacin de la figura de las Unidades Administradoras (UA), que son propuestas por
las Instituciones Beneficiarias. Entre las funciones que cumplen las UA, se destacan: administrar
los recursos financieros afectados a la ejecucin de los proyectos que administra, aplicndolos
conforme a su destino, segn el presupuesto aprobado, y en las oportunidades que lo requiera
el normal desarrollo del proyecto; individualizar las erogaciones que demande la ejecucin del
101

proyecto en sus registros contables, discriminndolos por fuente de financiamiento; conservar

la documentacin de respaldo de todas y cada una de las erogaciones de modo tal que pueda
ser materia de verificacin por la Agencia cuando sta lo estime necesario o conveniente, como
mnimo durante los 5 aos posteriores al Acta de Finalizacin del Proyecto; presentar a la
Agencia las rendiciones de cuentas del uso y aplicacin de fondos afectados al proyecto al
trmino de cada etapa de ejecucin del mismo, segn el plan de trabajos aprobad; presentar a
requerimiento de la Agencia, en cualquier tiempo, toda la informacin administrativo-contable
vinculada al proyecto y facilitar a los auditores que designe la Agencia el acceso y verificacin de
los registros contables y comprobantes de respaldo de las erogaciones y procedimientos
administrativos correspondientes al proyecto; entre otras cuestiones.
Con relacin al Sistema de Presentacin de Proyectos, todo usuario registrado en el
sistema puede ingresar sus proyectos con el fin de presentarse en las distintas convocatorias
que realiza la Agencia a travs del FONCyT. Este sistema se utiliza como soporte para la toma
de decisiones asociadas a todas las etapas del ciclo de un proyecto, es decir presentacin,
evaluacin, adjudicacin, seguimiento y evaluacin final de resultados. Los datos que se
ingresen al sistema quedarn guardados en el servidor y se podrn completar mientras el
llamado permanezca abierto. Durante todas las etapas del proceso, el personal autorizado
puede consultar el estado y agregar informacin requerida en las distintas instancias de
evaluacin y/o seguimiento. Tambin existe un sistema de registro de los bienes de capital, y un
sistema para las Rendiciones contables, que permite integrar en forma on-line el circuito de
Rendicin de Gastos entre la Agencia y las Unidades Administradoras de proyectos financiados
por el FONCyT.
-

FONTAR
Este fondo apunta a proyectos dirigidos al mejoramiento de la productividad del sector

privado a partir de la innovacin tecnolgica. Los proyectos presentados (tambin a partir de

convocatorias pblicas) deben cumplir con condiciones de admisibilidad para posteriormente
ingresar al proceso de evaluacin. Esto implica verificar la documentacin requerida en las
bases de la convocatoria, lo cual habilita a la empresa para su pase al proceso de evaluacin. La
102

Admisin se resuelve mediante una Decisin Administrativa y en el caso de ser negativa puede
ser reconsiderada.
Con relacin a los criterios de evaluacin, los proyectos presentados al FONTAR se
evalan a travs del anlisis de calidad, factibilidad, pertinencia y viabilidad tcnica y econmica
de la propuesta y viabilidad financiera del solicitante.
1) Evaluacin de la factibilidad y calidad tecnolgica del proyecto. Se tienen en cuenta aspectos
como:
a) Encuadramiento de los proyectos en relacin con los objetivos del componente
b) Probabilidad de ejecucin exitosa, desde el punto de vista de su consistencia interna, de
la adecuada dotacin de recursos y de las condiciones externas.
2) Evaluacin de la capacidad tcnica de la Unidad Ejecutora. A los efectos, se evala:
a) Antecedentes de la Unidad Ejecutora
b) Composicin del personal involucrado en el proyecto.
c) Equipamiento e infraestructura que se afectar a la ejecucin del proyecto.
3) Evaluacin de la capacidad econmica, financiera y gerencial de la empresa
4) Evaluacin econmica. Se tienen en cuenta, entre otros, los siguientes factores:
a) Razonabilidad econmica de los resultados del proyecto y su impacto en la empresa.
b) Capacidad de la empresa para implementar los resultados del proyecto.
En cuanto a los informes tcnicos y rendiciones, luego de la firma del contrato, la
empresa beneficiaria puede comenzar con la presentacin de los informes de avance tcnico
del proyecto acompaados de la correspondiente rendicin de gastos. Todos los proyectos
reciben por lo menos una visita tcnica y algunas contables, con la finalidad de verificar las
actividades realizadas en el marco del proyecto y su correspondencia con lo informado en los
informes de avance y rendiciones de gastos.
Se destaca la existencia de Unidades de Vinculacin Tecnolgica (UVT), que son
entidades a las cuales pueden recurrir las empresas cuando planifican la presentacin de un
proyecto, dado que brindan asistencia a la formulacin y a la vinculacin entre Instituciones de
Ciencia y Tecnologa y el sector privado.
103

VI. Bibliografa
-

Centro de Gestin, Departamento de Ingeniera Industrial, Universidad de Chile. Serie

Gestin. Documento de Trabajo N124. Eduardo Contreras, Fernando Cartes, Juan Francisco
Pacheco. Los SNIP de Amrica Latina y el Caribe: historia, evolucin y lecciones aprendidas.
Julio de 2010.

CEPAL- ILPES. Serie Manuales 23: La modernizacin de los sistemas nacionales de inversin
pblica: anlisis crtico y perspectivas. Diciembre de 2002.

CEPAL- ILPES. Serie Seminarios y Conferencias 18. Guilherme Gomes Dias. Inversin Pblica
en Brasil. 2001.

CEPAL- ILPES. Serie Seminarios y Conferencias 18. Hctor Saavedra Garca. Mexico. Un
nuevo sistema para mejorar la asignacin del gasto de inversin. 2001.

CEPAL- ILPES. Serie Seminarios y Conferencias 18. Osvaldo Enrique Rodrguez1Sistema

nacional de gestin de programas y proyectos de inversin pblica de Colombia2001.

CEPAL- ILPES. Serie Seminarios y Conferencias 18. Ruy de Villalobos. El Sistema de Inversin
Pblica en Argentina. 2001.

CEPAL- ILPES. Serie Seminarios y Conferencias 19. Edgar Ortegn, Eduardo Aldunate y Juan
Francisco Pacheco. Informe de la relatora del seminario sobre los sistemas nacionales de
inversin pblica en Amrica Latina y el Caribe: balance de dos dcadas. Noviembre de
2001.

CEPAL. Serie Manuales 37. Eduardo Contreras. Evaluacin social de inversiones pblicas:
enfoques alternativos y su aplicabilidad para Latinoamrica. Diciembre de 2004.

CEPAL. Serie Manuales 39. Edgar Ortegn, Juan Francisco Pacheco y Horacio Roura.
Metodologa general de identificacin, preparacin y evaluacin de proyectos de inversin
pblica. Agosto de 2005.

104

CEPAL. Serie Manuales 40. Edgar Ortegn y Juan Francisco Pacheco. Los sistemas nacionales
de inversin pblica en Argentina, Brasil, Mxico, Venezuela, y Espaa como caso de
referencia (cuadros comparativos). Junio de 2005.

CEPAL. Serie Manuales 44. Edgar Ortegn, Juan Francisco Pacheco y Ana Carolina Cmpora
Rudolff. El sistema de inversiones pblicas en la provincia de San Juan, Repblica de
Argentina. Septiembre de 2005.

CEPAL. Serie Poltica Fiscal 109. Miguel Angel Vizzio. Los sistemas de inversin pblica en
Amrica Latina y el Caribe. Marzo de 2000.

FONTAINE, E. (1999): Evaluacin Social de Proyectos. Ed.Alfaomega, 12 edicin, Colombia.

ILPES. Panorama de la gestin pblica en Amrica Latina. Enero de 2011.

Ministerio de Economa. Argentina. Manual del Usuario. BAPIN II.

Ministerio de Planificacin, Gobierno de Chile (2009). Altamirano,P. Manual de Usuario BIP.

Ministerio de Planificacin, Gobierno de Chile. NIP Vigente.

Sapag Chain, N. y Sapag Chain, R. (1999). Preparacin y evaluacin de proyectos, Ed.Mc

Graw Hill, 2 edicin, Colombia.

Sitios web consultados:

-

www.eclac.org. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.

www.mideplan.cl. Ministerio de Planificacin, Gobierno de Chile.

www.dnp.gov.co. Departamento Nacional de Planeacin de Colombia.

www.shcp.gob.mx. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de Mxico.

www.mecon.gov.ar. Ministerio de Economa de la Nacin Argentina.

www.agencia.gov.ar. Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica de Argentina.

www.cba.gov.ar. Gobierno de la Provincia de Crdoba.

105