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En este marco, buscamos aportar aqu una reflexin acerca de las formas que emergen de los planteamientos subyacentes de distintas teoras de la organizacin del trabajo, y de su interaccin con la esfera de la educacin tanto en lo disciplinario como en lo
poltico.
El texto est estructurado en siete partes: (i) planteamientos bsicos; (ii) distintas
definiciones; (iii) evolucin de los modelos de gestin, su trayectoria y hacia adnde
apuntan; (iv) aspectos de la representacin de la realidad; (v) dimensin de la educacin, considerando las orientaciones de poltica educativa de fin de siglo que condicionan la situacin actual; (vi) algunos problemas relacionados con la definicin del objeto
de la gestin; y (vii) algunas conclusiones.
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sistemas, el estilo, las capacidades, la gente, y los objetivos superiores de la organizacin considerada. Dicho de otra manera, la gestin es la capacidad de articular los
recursos de que se dispone de manera de lograr lo que se desea.
Una visin que evoca la supervivencia de una organizacin desde sus procesos
sugiere concebir la gestin como la generacin y manutencin de recursos y procesos
en una organizacin para que ocurra lo que se ha decidido que ocurra.
Desde la perspectiva centrada en la interaccin de los miembros de una organizacin, la gestin toma distintas definiciones. En este plano se percibe que las personas
actan en funcin de la representacin que tengan del contexto en el cual operan. Aqu
podemos decir, con Argyris y Schn (1978), que [...] la accin en una organizacin es
una accin deliberada, y toda accin deliberada tiene una base cognitiva, refleja normas, estrategias y supuestos o modelos del mundo en el cual se opera. En consecuencia, podemos calificar la gestin como la capacidad de articular representaciones mentales de los miembros de una organizacin.
Otro enfoque es el lingstico, focalizado en la comunicacin, que concibe que las
personas se movilizan mediante compromisos adquiridos en la conversacin. As, la
gestin es la capacidad de generar y mantener conversaciones para la accin.
La visin que se centra en los procesos vincula la gestin al aprendizaje. Uno de los
artculos de mayor impacto en la reflexin acerca de estas materias fue publicado en
1988 en el Harvard Business Review: Planning as Learning [el planeamiento como
aprendizaje]2, de Arie de Geus. All se concibe la accin de la gestin como [...] un
proceso de aprendizaje de la adecuada relacin entre estructura, estrategia, sistemas,
estilo, capacidades, gente y objetivos superiores, tanto hacia el interior de la organizacin como hacia el entorno. En esta misma lnea, Peter Senge (1993), en La quinta
disciplina, define el aprendizaje como [...] el proceso de expansin de las capacidades de lograr lo que deseamos lograr. El aprendizaje es visto as no slo como una
elaboracin personal, sino como algo que se constituye y verifica en la accin. Por lo
tanto, la gestin de una organizacin en tanto proceso de aprendizaje continuo es vista
tambin como un proceso de aprendizaje que se orienta a la supervivencia de ella
mediante una articulacin constante con el entorno o el contexto.
Las distintas visiones de la gestin que se han evocado incluyen temas como: el
aprendizaje, el aprendizaje continuo, la generacin de valores, la visin compartida,
las interacciones y las representaciones mentales. Todos ellos son tambin temas del
mundo educativo. Este punto sugiere que la evolucin del pensamiento acerca de la
gestin se acerca a la del pensamiento de la educacin. Es un elemento favorable para
establecer una relacin adecuada entre gestin y educacin.
Adems de las distintas visiones de gestin, conviene aclarar conceptos en lo relativo a
gestin educativa: por ejemplo, debemos usar gestin o administracin educativa?
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(N. de ed.): Las frases entre corchetes, como en este caso, corresponden a una traduccin nuestra.
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punto de vista de la gestin, sta debe orientarse a facilitar una interaccin real con el
entorno exterior.
El contexto interno lo constituyen las personas que integran la organizacin. Se
llama aqu la atencin sobre un aspecto: las personas son el contexto interno, pero no en
cuanto a cualquiera de sus caractersticas, sino especficamente con respecto a aqullas
que les confieren su calidad de miembros. En las escuelas, el contexto interno est
constituido por personas, pero slo en cuanto ellas son alumnos, docentes, tcnicos,
directivos, y no en su calidad de seres humanos. La gestin educativa es la gestin del
entorno interno, orientada hacia el logro de los objetivos de la escuela.
En el caso de la gestin educativa, nos confrontamos con un problema especial:
dado que el objeto de la gestin es la formacin de seres humanos, el contexto interno
o al menos parte de l (los alumnos) tiende a mezclarse conceptualmente con el fin
de la organizacin. Esta es una situacin propia de la educacin que no se presenta en
otras organizaciones.
La interaccin concreta de un sistema con sus entornos internos y externos le es
consustancial. De all que la utilidad de las recetas de gestin quede limitada a su
aspecto ilustrativo, pues no pueden reemplazar la reflexin sobre la realidad concreta
en la cual opera el sistema. Este aspecto es importante en tanto que, si se interviene sin
una reflexin sobre la situacin concreta, la accin se abstrae de la realidad y se opera
en forma alienada, separada de ella. Por el contrario, si se opera de manera cercana a
la realidad, es posible abrirse al sujeto. Cuando esto ocurre, se puede pensar en nuevos
trminos, abrindose a la posibilidad de que existan maneras radicalmente diferentes
de organizar las escuelas y el sistema educativo. Pues se logra comprender lo que dice
el sentido comn: que la gestin es trabajar con personas.
Comprender esto es importante, pues se produce a la vez un cambio en la comprensin de lo que son las personas. Este es un aspecto central de la reflexin en torno a la
gestin educativa. Las personas son no triviales. La trivialidad describe a un objeto del
cual se obtiene el mismo resultado cuando se le aplica un insumo determinado. Un
automvil es una mquina trivial, pues si quiero girar hacia la derecha, hago girar el
volante en esa direccin y entonces el vehculo girar hacia la derecha. Un ser humano
es no trivial por cuanto, al aplicrsele un insumo, el resultado variar segn el individuo.
Sin embargo, parecera que en la gestin la tendencia fuera actuar como si las personas
funcionaran al igual que mquinas triviales.
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institucional. Estos modelos son: el normativo, el prospectivo, el estratgico, el estratgico situacional, el de calidad total, el de reingeniera y el comunicacional. Cada uno
constituye una forma de respuesta a limitaciones que presenta el modelo anterior o a
situaciones restrictivas del entorno de los modelos anteriores. Cada nuevo marco conceptual no invalida el anterior, pero s representa un avance con respecto a l, generando una acumulacin terica e instrumental. As, de manera similar a lo que ocurre
en Fsica, donde el modelo newtoniano es vlido en una cierta escala pero limitado
en sus explicaciones al confrontrsele con el modelo cuntico, cada uno tiene un mbito
de efectividad y tambin adolece de limitaciones, las que son superadas por el nuevo
modelo.
La perspectiva normativa
En los aos cincuenta y sesenta, hasta inicios de los setenta, la planificacin regional
estuvo dominada por la visin normativa. Fue la poca en que se iniciaron los planes
nacionales de desarrollo y, en consecuencia, se disearon los planes nacionales de
desarrollo educativo. Con esta visin planificadora, la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL), pero en particular Jorge Ahumada en el Instituto Latinoamericano de
Planificacin Econmica y Social (ILPES), tuvieron una influencia preponderante y de la
cual todos somos herederos.
La visin normativa se constituy como un esfuerzo mayor para introducir la racionalidad en el ejercicio de gobierno, en sus intentos de alcanzar el futuro desde las acciones
del presente. Ella se construye a partir de tcnicas de proyeccin de tendencias a mediano
plazo y su consecuente programacin.
En el mbito educativo, fue una planificacin orientada al crecimiento cuantitativo
del sistema. De hecho, el plan consisti en la asignacin de recursos destinados a expandir la oferta educativa. La visin normativa expresa una visin lineal del futuro.
Desde el punto de vista terico, en esta perspectiva el futuro es nico y cierto. Desde el
punto de vista tcnico, la planificacin consisti en aplicar tcnicas de proyeccin del
presente hacia el futuro.
Este modelo expresa un modelo racionalista weberiano, con un alto ndice de abstraccin y con ausencia de una dinmica propia de la sociedad. Sin embargo, desde el
punto de vista cultural, esta visin normativa se ensambla bien con la cultura normativa
y verticalista del sistema educativo tradicional.
A fines de los sesenta se constat que el futuro realizado no coincida con el previsto
en la dcada anterior. La crisis cristalizada por el aumento del precio del petrleo en
1973 marc un quiebre en las tcnicas de la previsin clsica expresada en la visin
normativa.
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La visin prospectiva
Desde la visin prospectiva, el futuro no se explica necesariamente slo por el pasado.
Tambin intervienen imgenes del porvenir que se imprimen en el presente y que, en
consecuencia, lo orientan. De esta manera, el futuro es previsible a travs de la construccin de escenarios. Pero, al mismo tiempo que se conciben mltiples escenarios del
maana, se est diciendo que ste es a la vez mltiple, y por ende incierto. Observemos
que se ha pasado de un futuro nico y cierto a otro mltiple e incierto.
La necesidad de considerar la idea de futuros alternativos en la planificacin, y de
reducir la incertidumbre que ello produce, genera desde las fuentes ms diversas lo que
podra ser considerado como la flexibilizacin del futuro en la planificacin. Se desarrolla entonces una planificacin con criterio prospectivo, donde la figura predominante es
Michel Godet (1989), quien formaliza el mtodo de los escenarios.
Desde el punto de vista metodolgico, por una parte, stos se construyen a travs de
la tcnica de matrices de relaciones e impacto entre variables. Por otra parte, para
intentar reducir la incertidumbre, se concibe una serie de tcnicas a travs de mtodos
tales como Delfi, el baco de Reiner y otros.
En este perodo, a inicios de los setenta, se intentaron reformas profundas y masivas
que, notablemente, representaban futuros alternativos. Ello se puede observar desde los
planteamientos revolucionarios que acompaaron las visiones alternativas de la sociedad (Chile, Cuba, Colombia, Per, Nicaragua), a otros esfuerzos ms tcnicos apoyados en el instrumental de los ejercicios de la programacin lineal. Fueron ejercicios que
trataron de captar distintos escenarios del futuro proyectando trayectorias, actores y
estrategias alternativas.
Al mismo tiempo, se inician esfuerzos para copar el territorio con la microplanificacin, los mapas escolares y las proyecciones de requisitos en recursos humanos. El estilo
predominante continu siendo el ejercicio cuantitativo. De hecho, el instrumental de la
visin prospectiva es el mismo enfoque proyectivo de la visin normativa, slo que aplicado
mediante matrices de impacto a la construccin de distintos escenarios. Desde mediados
de los setenta, la visin de alternativas posibles se refuerza, al emprenderse estudios
comparativos y de programas regionales como el Programa Regional de Desarrollo
Educativo (PREDE), asociado a la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), o el
Proyecto Principal de Educacin, asociado a la Organizacin de las Naciones Unidas
para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). En estos proyectos los planificadores tuvieron la posibilidad de encontrarse, comparar posturas, modelos, estrategias y
resultados. En definitiva, tuvieron la posibilidad de identificar soluciones alternativas a
problemas similares. Es, sin embargo, interesante notar que en este perodo empiezan
a introducirse nuevos elementos, como por ejemplo los resultados de investigacin ligados a la planificacin. Este modelo mantiene como tcnica la perspectiva racionalista
fundamentada en la proyeccin (aunque se trate de escenarios alternativos). El manejo
financiero sigue siendo el elemento central y en las decisiones sobre opciones y proyectos alternativos predomina el criterio del anlisis costo-beneficio.
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La visin estratgica
Si se concibe un escenario o un futuro deseado, para llegar a l es preciso contar con
un modelo de gestin de normas que puedan llevar a ese lugar: es decir, normas que
permitan relacionar la organizacin con el entorno. Para ello surge la nocin de estrategia, cuyos principales tericos son Ackoff, Ansoff, Porter y Steiner. Esta idea tiene tanto
un carcter estratgico (normas) como tctico (los medios para alcanzar lo que se desea). La gestin estratgica consiste en la capacidad de articular los recursos humanos, tcnicos, materiales y financieros que posee una organizacin (Ansoff, 1965).
La crisis de los ochenta no hace sino acentuar esta tendencia que vincula las consideraciones econmicas con la planificacin y la gestin, ausentes en la dcada de los
sesenta. Ya no estamos en una situacin como a inicios de los setenta, cuando la planificacin tenda a operar en un vaco societal. Con la crisis se introducen los elementos
de programacin presupuestaria en las unidades rectoras, que era en lo que se haban
constituido las unidades de planificacin ante situaciones de presupuestos decrecientes.
El esfuerzo comparativo y la escasez de recursos permiten asociar este perodo con
una etapa de consideraciones estratgicas. Es decir, una forma de hacer visible una
organizacin a travs de una identidad institucional (anlisis de tipo fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, que pone en relieve la misin, visin, fortalezas,
debilidades, oportunidades y amenazas). Dicho enfoque permiti que las organizaciones adquirieran presencia y permanencia en un contexto cambiante. Sin embargo, recin a inicios de los noventa se empieza a considerar este enfoque en la prctica de la
planificacin y la gestin en el mbito educativo. Cabe destacar que el pensamiento
estratgico tiene como base uno de tipo militar. Se reconocen las identidades organizacionales, pero su visin de la accin humana se sita en una perspectiva competitiva de
organizaciones y personas que se constituyen en aliados versus enemigos.
La gestin situacional
La crisis petrolera de los setenta repercuti tardamente en Amrica Latina bajo la forma
de una grave crisis financiera. A inicios de los ochenta, se transform en una crisis
estructural que generaba una situacin social inestable. Frente a la incertidumbre, emergen como nuevos temas el de la gobernabilidad y la factibilidad de realizar los planes
diseados. En trminos tericos, a la planificacin estratgica se le incorpora la dimensin situacional algo sugerido por el economista chileno Carlos Matus o dicho de
otra manera, el de la viabilidad de las polticas. El planteamiento de la planificacin
situacional reconoce no slo el antagonismo de los intereses de los actores en la sociedad, sino que plantea, adems del tema de la viabilidad poltica, el de la viabilidad
tcnica, econmica, organizativa e institucional. Se preocupa del anlisis y abordaje
de los problemas en el trayecto hacia el objetivo o el futuro deseado; la gestin se
presenta como un proceso de resolucin de nudos crticos de problemas.
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Para Matus, una situacin es donde est situado algo. Ese algo es el actor y la
accin. Accin y situacin forman un sistema complejo con el actor. La realidad adquiere
el carcter de situacin con relacin al actor y a la accin de ste. Por eso, una realidad
es al mismo tiempo muchas situaciones, dependiendo ello de cmo est situado el actor
y cul es su situacin. Esto hace que en una realidad se planteen muchas viabilidades.
Por ello, en el perodo inicial de los noventa predomina el criterio de buscar acuerdos y
lograr consensos sociales como criterio principal de gestin de los sistemas educativos.
En trminos operativos, se inicia un triple desplazamiento. La escasez de recursos
hace de la planificacin, por una parte, un ejercicio de tcnica presupuestaria; por otra,
una preocupacin de conduccin poltica del proceso, en el sentido de asegurar la
gestin del sistema mediante la concertacin; y una tercera, una fragmentacin del
proceso de planificacin y gestin en acciones que ocurren en diversos lugares del
sistema. Con lo cual se quiebra el proceso integrador de la planificacin y se multiplican, en consecuencia, los lugares y entidades planificadoras. Este proceso de fragmentacin conduce a redefinir la unidad de gestin educativa. Es decir, el objeto de la
gestin educativa deja de ser el sistema en su conjunto y se determinan otras unidades
de gestin (ms pequeas que el conjunto del sistema), que pueden sealar objetivos
propios y frente a los cuales se pueden asignar recursos. Este proceso ha sido el de la
descentralizacin educativa, el cual, como se ver ms adelante, tiene consecuencias
importantes para la disciplina de la gestin educativa.
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Al introducirse el tema de la calidad en la educacin, surgen dos hechos de importancia: de un lado, se reconoce la existencia de un usuario, ms all de las necesidades del aparato del Estado, y, de otro lado, se generaliza la preocupacin por el resultado del proceso educativo. Es decir, un proceso en el cual se reconoce el derecho de los
diversos usuarios del sistema educativo a exigir un servicio de calidad de acuerdo
con sus necesidades. Como parte de los mecanismos de gestin, aparece entonces la
necesidad de hacer visible el resultado del proceso educativo para que los usuarios
puedan verlo y emitir juicios acerca de la calidad. Se generaliza as el desarrollo de
sistemas para medir y evaluar la calidad de la educacin. Pero la preocupacin por los
resultados y, en general, por la percepcin de un bajo resultado lleva a que se
analicen y examinen los procesos y factores y la combinacin de estos ltimos que
en ellos intervienen, para orientar las polticas educativas en consecuencia.
La visin de la calidad total es a la vez una preocupacin por el resultado y por los
procesos. Sin embargo, aun cuando se valora ms que nunca el tema educativo, el
contenido o significado de calidad en educacin queda, en cierta manera, como un
supuesto o suspendido. La emergencia del juicio del usuario sobre el resultado hace que
la mirada se vuelva rpidamente hacia los procesos que llevan al producto o servicio
que se presta a aqul.
En la prctica, la perspectiva de gestin de calidad total en los sistemas educativos
se orienta a mejorar los procesos mediante acciones tendientes, entre otras, a disminuir
la burocracia, reducir costos, ampliar la flexibilidad administrativa y operacional, el
aprendizaje continuo, aumentar la productividad, la creatividad en los procesos. Calidad total aparece entonces como la accin de revisin sistemtica y continua de los
procesos de trabajo, para identificar y eliminar los desperdicios. Esto requiere de la
participacin de los trabajadores para el mejoramiento continuo de sus funciones como
prctica laboral, optimizando la calidad de los procesos. Es una orientacin para que
se generen cero defectos en el proceso.
Los principales exponentes de los principios de calidad son Joseph Juran, Edward
Deming, Phillips Crosby y Peter Senge. Entre las prcticas de gestin de los sistemas
educativos en la segunda mitad de los noventa, prevalece principalmente la perspectiva
estratgica clsica combinada con la perspectiva de calidad total.
La visin de la reingeniera
La perspectiva de la reingeniera se sita en el reconocimiento de contextos cambiantes
dentro de un marco de competencia global. En ella se pueden distinguir tres aspectos de
cambio. En primer lugar, se estima que las mejoras no bastan y que para responder ms
adecuadamente a las cambiantes necesidades de los usuarios, no basta con mejorar lo
existente, sino que se requiere un cambio cualitativo. Por otra parte, se reconoce que los
usuarios tienen, por intermedio de la descentralizacin, la apertura del sistema y, dada
la importancia de ella en las vidas de personas y naciones, mayor poder y mayor
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exigencia acerca del tipo y calidad de la educacin que esperan. El tercer aspecto se
refiere al cambio: se estima que no slo se evidencia mayor modificacin, sino que la
naturaleza del proceso consiguiente tambin ha cambiado. Lo anterior lleva a percibir
la necesidad de un rearreglo social, en sus estructuras, cambio en los valores, en la
manera de ver el mundo.
Desde esta visin, la calidad total implica mejorar lo que hay, buscando disminuir
los desperdicios y optimizar los procesos existentes, mirando en conjunto la organizacin. A diferencia de lo anterior, la reingeniera se define como una reconceptualizacin
fundacional y un rediseo radical de procesos, si se quieren lograr mejoras dramticas
en cuanto a desempeo. Sus principios bsicos estn elaborados en los escritos de sus
principales exponentes, Hammer y Champy (1993), durante la primera mitad de la
dcada de los noventa.
Desde esta perspectiva, la calidad total aparece como un proceso evolutivo incremental, mientras que la reingeniera se percibe como un cambio radical. En el centro de
la calidad total est la resolucin de problemas, lo que es, en alguna medida, similar al
tema situacional. Sin embargo, aqu se presume que el proceso es correcto, pero que
requiere de ajustes. En el pensamiento de la reingeniera, debido a los cambios en el
contexto, no se trata de mejorar lo que existe, sino de reconsiderar radicalmente cmo
est concebido el proceso.
Es interesante destacar que la reingeniera representa bsicamente una actitud
mental que cuestiona radical y constantemente los procesos. La accin humana es percibida fundamentalmente como un proceso de cuestionamiento racional que conduce a
la accin.
La gestin comunicacional
La lgica de los procesos anteriores nos conduce hacia un sptimo modelo. La preocupacin por los procesos implica entender cmo operan y, en particular, de qu manera
los elementos conducen a los compromisos de accin enunciados en la perspectiva de
la calidad total. Los compromisos de accin son eventos que ocurren en el lenguaje.
Para comprender esto, es preciso comprender tambin que una organizacin puede ser
percibida como una entidad, la cual, desde la perspectiva lingstica, existe en el lenguaje como redes comunicacionales (Flores, 1996) orientadas por el manejo de los
actos del habla (Searle, 1994). El lenguaje aparece como [...] la coordinacin de la
coordinacin de acciones (Maturana y Varela, 1984).
En la perspectiva lingstica, el rediseo organizacional supone el manejo de destrezas comunicacionales entendidas como procesos de comunicacin que facilitan o impiden que ocurran las acciones deseadas. Los pensadores que sustentan la base de esta
perspectiva son filsofos lingistas como J. Austin (1988) y J. Searle (1994); tambin
estn otros autores que sitan el lenguaje en la dimensin del pensar, del poder poltico
y social y de las emociones, tales como Nietzsche, Heidegger y Foucault. Desde este
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Retomaremos este punto ms adelante; baste por ahora sealar que, como toda competencia, stas se pueden aprender y desplegar en cada uno.
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Tipo A
Tipo B
Abstracto
Concreto
Determinado
Indeterminado
Seguro
Incierto
Rgido
Flexible
Arriba
Abajo
Homogneo
Diverso
Unidimensional
Multidimensional
(Objetivo)
(Subjetivo)
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Tipo A
Tipo B
MODELOS
Normativo
40
Prospectivo
35
14
Estratgico
18
20
Situacional
14
31
Calidad total
13
31
Reingeniera
14
27
Comunicacional
39
Emocional
10
40
MUY ALTO
ALTO
REGULAR
BAJO
MUY BAJO
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pues si hay algn sector social que se precia de su vinculacin con el factor humano, ese
es precisamente el sector educativo. Pero a esto volveremos ms adelante. Primero examinaremos la evolucin de la poltica educativa.
(N. de ed.): Comit Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educacin en Amrica
Latina y el Caribe
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El principio que orientaba este proceso era que la gestin se volvera ms manejable si la unidad de gestin estaba constituida por unidades ms pequeas que el sistema
en su contenido. Se procedi as a entregar competencias a unidades administrativamente ms pequeas. El contenido concreto de este planteamiento se tradujo, en la
prctica, en la redistribucin del poder. En trminos generales, la forma que sta tom
tuvo las siguientes caractersticas: (i) en el interior del sistema, entrega de competencias
a instancias administrativamente menores mediante polticas de descentralizacin (fundamentalmente, se transfirieron el manejo de las escuelas y la contratacin de docentes),
y rediseo de competencias en el nivel central, en particular con el establecimiento de
sistemas nacionales (y estaduales) de evaluacin, generndose una capacidad de intervencin en las escuelas; (ii) entre el sistema y la sociedad, apertura a nuevas formas de
concertacin en el nivel macro, y mayor conectividad entre las escuelas y la comunidad.
Este cambio se encuentra bajo el trmino general de poltica de descentralizacin.
Cont con gran apoyo por su resonancia en todos los sectores polticos. Para las sensibilidades de la izquierda poltica, eran planteamientos consonantes con las aspiraciones de democratizacin, libertad, participacin y autonoma. Para las sensibilidades
ms cercanas a la derecha, dicha consonancia era con la reduccin de la esfera de
influencia del Estado, la creacin de mercados y cuasi mercados en la educacin y el
predominio del pensamiento econmico y gestionario.
En trminos ms especficos, las polticas de descentralizacin han incluido medidas
tales como el manejo de las escuelas, la contratacin de docentes, el desarrollo de
proyectos educativos a nivel de establecimiento, la posibilidad de manejo financiero por
parte de las escuelas, adaptaciones curriculares en el mbito local. Mediante estas
medidas se esperaba crear espacios para generar innovaciones que dinamizaran la
educacin.
Sin embargo, la poltica de descentralizacin as diseada, por su tendencia a la
fragmentacin del sistema, presentara problemas de gobernabilidad si no se aplicaban
medidas para equilibrar la entrega de capacidad de decisin a niveles locales. Por ello,
al poco andar, la poltica de descentralizacin vino acompaada de una poltica de
centralizacin o de recentralizacin. sta nunca ha sido explicitada como tal, ni ha
recibido la atencin analtica o pblica correspondiente a su influencia.
Las polticas de (re)centralizacin tienden bsicamente a redisear o, como en el
caso de Brasil, a construir el poder central. Son principalmente medidas de dos tipos.
Por una parte, estn las tendientes a asegurar la concentracin de competencias estratgicas, como la capacidad de decisin en cuanto a poltica educativa, el financiamiento,
el establecimiento de normas y estructuras, los elementos centrales del currculo y una
capacidad de intervencin en las escuelas, ya sea directa o indirectamente a travs de
incentivos. Por otra parte, actan mediante el establecimiento de sistemas de evaluacin. Esta ltima es la pieza clave del nuevo diseo, pues cambia el enfoque tradicional
del sistema, en el cual la poltica se fundamentaba en la oferta de insumos, por una
poltica centrada en los resultados. El pasar de una gestin basada en el aporte de
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insumos a una gestin basada en los resultados (calidad total) establece un cambio
cualitativo de consecuencias importantes que examinaremos en el apartado siguiente.
Se puede decir, entonces, que la tradicin de la gestin de la educacin se inicia
con los procesos de descentralizacin, en los cuales se transita de la gestin del sistema
en su conjunto a la de un sistema compuesto por distintas entidades con distintos niveles
de competencia de gestin. Esto quiere decir: hacia un sistema compuesto por distintos
subsistemas de gestin. La cual, por cierto, termina en la escuela. Por ello y debido a los
cambios estructurales del sistema, la gestin educativa ha pasado de ser una actividad
exclusiva y propia de la cspide (el ministerio central) a ser una actividad que ocurre en el
conjunto del sistema, afincndose en la base del mismo, que son las escuelas. Ahora bien,
si la gestin tiende a definirse con relacin a entidades administrativas, en la prctica
es una actividad de relaciones entre sujetos. Dicho desde la perspectiva de los sujetos,
se han producido redistribuciones de competencias que tocan a los ministros en favor
de otras instancias, como los secretarios regionales, alcaldes y directores de escuelas.
Desde el punto de vista organizacional, entonces, la gestin se torna en el proceso
de responder a las necesidades de los sujetos involucrados en l. Por ello, se vuelve ms
ligada a temas concretos. Pero aqu nos encontramos con un problema: diversificaciones de situaciones empricas, procesos, perfomance; es decir, todo lo que sugiere la
teora organizacional desde un enfoque racionalista. Sin embargo, la teora muestra
hoy que los resultados tienen que ver, no tanto con las funciones y procesos racionalmente
determinados, sino con elementos tales como el compromiso y la satisfaccin en el trabajo. Es decir, temas micro tales como: liderazgo, satisfaccin, calidad de las relaciones
interpersonales, comunicacin, clima. Son los temas sobre los cuales se basan las capacidades de cambio y de adaptacin a los cambios.
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Este aspecto fue originalmente mencionado por Cecilia Braslavsky en una conversacin privada.
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sistema, es decir, mantuvo el control desde el aparato del centro. La tercera raz
viene con la visin democratizadora de la descentralizacin en los regmenes
democrticos.
En los procesos de descentralizacin democrtica, se produce una redistribucin del poder hacia instancias administrativas ms pequeas. Este curso de
descentralizacin con orientacin democrtica tuvo como resultado inicial una
prdida de poder en el mbito central. El sistema se encontr en una situacin de
desequilibrio en la distribucin del poder, generada en su interior. Se estimul
as la necesidad de generar un contrapoder en el nivel central. La tesis era que
slo una situacin de equilibrio dinmico de poderes podra provocar una sinergia en el sistema.
Desde la perspectiva de la gestin, aparece una situacin opaca en cuanto a las
responsabilidades dentro del cuadro de la descentralizacin. ste, que es un
problema general de las descentralizaciones, tiene una dimensin especfica en
lo que se analiza aqu. Dentro de la idea del equilibrio dinmico, est contenida
la nocin de que al nivel central del sistema le corresponde la responsabilidad
por la educacin. Por lo tanto, le corresponde rendir cuentas a la ciudadana
(accountability). Sin embargo, el nivel central no cuenta con los medios para
ejercer dicha responsabilidad.
Una de las caractersticas de los procesos de descentralizacin ha sido la de
sacar del nivel central la responsabilidad de la gestin de las escuelas. Se trata
ahora de ministerios sin escuelas. Si el nivel central no ejerce la autoridad de
la gestin de las escuelas, no tiene la capacidad de decidir sobre el funcionamiento de las mismas, y slo cumple funciones de regulacin, cmo puede
entonces asumir la responsabilidad por los resultados? La autoridad sobre las
escuelas no est en los ministerios, y la apuesta de la descentralizacin se orienta
a que sea la sociedad civil a quien se le transfiera el poder al entregarle informacin sobre el resultado de las escuelas. Sin embargo, para resolver este vaco de
poder en cuanto a lo que acontece en ellas, se opta por generar instrumentos de
poder de gestin en el nivel central. Como se mencionara recin, el ms importante de ellos es el establecimiento de sistemas de evaluacin en dicho nivel.
Este instrumento ha pasado a ser un instrumento del centro. En el mbito de la
contabilidad social, una de las funciones de dichos sistemas es producir y entregar informaciones que permitan configurar un discurso de rendicin de cuentas
a la ciudadana.
6. En sexto lugar, un problema de la gestin es el referido al desfase entre la formacin en gestin y las demandas de la poltica educativa. En la cultura de la
tradicin pedaggica, no ha habido lugar para el desarrollo de competencias
de gestin. En las prcticas de gestin educativa, bsicamente, se ha adoptado
una administracin para mantener los procesos en una escuela. Pero ahora, que
se piden ms iniciativas en ese nivel, la tarea de administracin se ha convertido
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en una difcil gestin. Para enfrentar la nueva demanda, ha surgido una industria de formacin en el mbito de la gestin. De hecho, en la mayora de pases,
la capacitacin en gestin cuenta con gran demanda. Sin embargo, dicha capacitacin ha sido criticada por ser de carcter excesivamente academicista y orientada a los directores de escuelas, descuidando por ende a los niveles centrales,
los intermedios del sistema o los del aula5. Lo primero implica una orientacin de
tipo cognitivo, en vez del desarrollo de competencias e innovaciones. Lo segundo
implica desatender los estratos intermedios, que por lo general son docentes
promovidos a esas instancias de gestin sin contar con la formacin adecuada
para ello.
7. El sptimo problema es la ausencia de investigacin adecuada. Sobre todo en lo
referido a modelos de gestin educativa, su factibilidad, ventajas y desventajas
de cada modelo en funcin de los contextos y los objetivos educativos. Como
seala Bush (1995), [...] como ciencia aplicada, la investigacin en gestin
debera ser como la investigacin sobre los modelos en que si sirven o no a una
mejor prctica de gestin y de qu manera lo hacen. La orientacin academicista tiende a facilitar una prctica de gestin orientada hacia las caractersticas
de tipo A, que se asocian a las prcticas de ingeniera social. Sin embargo,
desde los noventa, todos los pases de la regin (con excepcin de Cuba) reclaman estar practicando una perspectiva constructivista en la formacin docente y
la pedagoga. Desde un punto de vista terico, existe una contradiccin entre
ambos enfoques.
8. Por ltimo, la octava tensin emerge entre la visin autoritaria y la visin democrtica de la gestin. La gestin autoritaria se asocia a la gestin por resultados,
mientras que la democrtica lo hace a la gestin de los recursos humanos. Son
dos formas de gestin que reflejan distintas escuelas de pensamiento y se relacionan de manera tambin distinta con el tiempo. Como su nombre lo indica, la
primera tiende a centrar la atencin en los resultados: lo que importa son los que
se obtengan en el corto plazo (resultados de las mediciones reiterativas) y las
acciones que deban realizarse para que stos mejoren en ese plazo. Por otra
parte, la gestin democrtica se relaciona con una preocupacin por los recursos humanos y su participacin en la gestin. Aqu se enfatizan las dimensiones
del liderazgo en su versin del coaching, el desarrollo de las capacidades de
las personas miembros y los aspectos relativos al clima de la organizacin. La
escuela es de un alto componente en conocimientos. Son dimensiones que se
relacionan todas con la mejora en el largo plazo. Esta tensin no es otra que
la que emerge de las visiones platnicas y aristotlicas enunciadas al principio. A saber, la visin que se sustenta en la creencia de que, para que los
seres humanos realicen actos de virtud, es necesario que predomine un criterio autoritario y verticalista; o bien, la visin que se sustenta en la creencia de
5
121
que, para ello, los seres humanos por naturaleza deben participar en la generacin de su destino.
Conclusin
El desarrollo de la gestin educativa se encuentra en un momento dinmico y en medio
de debates fundamentales. En este texto se ha delineado una concurrencia de paradigmas llamados de tipo A o de tipo B que representan: el primero, una visin tecnolineal-racionalista y el segundo, una visin emotivo-no lineal-holstica. Con relacin al
primero hay ciertos modelos, enfoques y prcticas de gestin que le son particularmente
afines; y con relacin al segundo, otros modelos, enfoques y prcticas que son tambin
ms concordantes. Parecera que en la actualidad predomina en la regin un enfoque
de tipo A en la gestin educativa. Sin embargo, las prcticas innovadoras desarrolladas
en la industria con buenos resultados y aqullas con alto componente de conocimiento
estaran indicando que el enfoque de tipo B es ms adecuado. Esto revestira mayor
validez en un sector que se reclama de estar centrado en el desarrollo de las personas.
Las innovaciones educativas ms interesantes, tanto desde la teora como desde la prctica, se encuentran no tanto en el nfasis en los recursos, sino en aquellas prcticas
sustentadas en la interaccin comunicacional y las visiones compartidas, en mbitos
tales como la educacin popular y la educacin en el contexto de riesgo. Nos hallamos
en una situacin en la cual la evidencia generada en la regin indica que la predominancia del paradigma de tipo A debera ser cuestionada con ms fuerza.
Nos encontramos ante caminos alternativos. Por una parte, estamos dentro de un
paradigma tecnolineal y racionalista que nos conduce hacia una prctica de la gestin
educativa ms orientada hacia la eficiencia. Sin embargo, la eficiencia en s est carente
de sentido. Por otra parte, hay un camino ms amplio, ms poltico y valrico, donde se
encuentran las preguntas relativas al sentido de la gestin educativa.
Entonces, hacia adnde debe orientarse nuestra reflexin en la disciplina?
En primer lugar, es preciso entrar en un debate terico acerca de los principios que
sustentan las prcticas actuales de la gestin educativa. Se requiere mejorar el conocimiento de las teoras, debatirlas y desarrollarlas. Una forma de expresar esto es la
tensin existente entre, de un lado, la concepcin funcionalista del sistema, contenida en
la llamada vieja teora de sistemas, que tiene sus propias prcticas de gestin derivadas del conductismo; y, de otro lado, la concepcin contenida en lo que se denomina la
nueva teora de sistemas, cercana a las teoras de la autopoiesis6 y del caos, de la cual
6
(N. de ed.): Autopoiesis. Capacidad de un sistema para organizarse de tal manera que el nico
producto resultante es l mismo. No hay separacin entre productor y producto. El ser y el hacer de
una unidad autopoitica son inseparables y esto constituye su modo especfico de organizacin.
Nuestra experiencia est amarrada a nuestra estructura de una forma indisoluble. No vemos el
espacio del mundo vivimos nuestro campo visual. (http://www.colciencias.gov.co/redcom/
AUTOPOIESIS.html)
122
Juan Casassus
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125
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Antecedentes legales
Las ideas y propuesta de descentralizacin en Colombia tienen una amplia y larga
historia: desde la Constitucin de 1886, poca en que el presidente Rafael Nez planteaba que las instituciones slo pueden considerarse libres cuando el pueblo las hace
funcionar bajo su inspiracin y vigilancia inmediatas y que la democracia sin descentralizacin no es posible.
La tendencia del pas ha sido hacia la centralizacin y ha primado una desconcentracin de funciones, particularmente en lo administrativo. La descentralizacin es relativamente reciente. En 1986 se inici la descentralizacin poltica, con la eleccin popular de alcaldes para lograr un mayor control social sobre su gestin; se incrementaron
las transferencias provenientes de la participacin del impuesto a las ventas, recursos
que se destinaron prioritariamente a la inversin en el sector rural. En 1987 se transfirieron a los municipios las responsabilidades de construccin, dotacin y mantenimiento
de planteles e instalaciones deportivas. En 1989 se deleg la administracin de la
educacin a los alcaldes, pero la funcin nominadora y de manejo de personal que
presta servicios en las instituciones educativas qued a cargo de los gobernadores.
No todos los municipios asumieron esta responsabilidad; consideraban que carecan de recursos financieros y administrativos suficientes para hacerlo. Esta situacin
llev a creer que la descentralizacin haba sido promovida para transferir los problemas financieros del nivel central al local, y no para el manejo eficaz, efectivo y eficiente
de la educacin.
En 1991, con la nueva Constitucin aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente, se promovi la descentralizacin con toda la fuerza conceptual, terica y
operativa; tanto en lo poltico como en lo fiscal y administrativo. Se defini como un
Profesora e investigadora colombiana, Universidad Pedaggica Nacional. Consultora, Universidad
EAFIT (Medelln).
127
128
y en el tercero, las teoras, mtodos y herramientas que permiten la accin. Una organizacin es entonces un organismo viviente que tiene un sentido colectivo de identidad y
de propsitos, elementos indispensables para que la gestin sea de calidad y centrada
en las personas que la conforman para ayudar a su crecimiento y enriquecimiento personal, con la conciencia de que el xito de las organizaciones depende del xito y
bienestar de sus miembros.
Juan Casassus (1999) plantea que las prcticas de gestin indican una forma de
concebir las acciones de los seres humanos en sociedad; que cada tipo de gestin
obedece a una interpretacin de la accin, y que contiene implcita o explcitamente una
teora particular de la accin humana.
Los procesos de enseanza y aprendizaje son la razn de ser de las instituciones
educativas. stas, ms que ninguna otra, son organizaciones que aprenden y deben ser
por ello organizaciones inteligentes, en permanente cambio, adaptndose y respondiendo de manera anticipada a las diferentes situaciones.
No pueden aislarse del entorno, deben tener un sentido de pertenencia, de saber
vivir juntos, de saber convivir, sin perder de perspectiva la responsabilidad frente a la
formacin humana, tica, social, poltica, cultural, cientfica y tecnolgica de sus estudiantes, y frente a los dems procesos que afectan el conjunto de relaciones y los resultados esperados.
Es preciso tener presente que la motivacin en el proceso educativo es el deseo de
aprender en un entorno humano, donde lo esencial sean los valores, el respeto, el amor,
la honestidad y la responsabilidad social. Sin perder de vista que se trata de un sistema
complejo, en el que intervienen mltiples y diversas culturas, cdigos, creencias, intereses y demandas externas; donde existen la heterogeneidad sociocultural y econmica y
las diferencias generacionales.
As, por ejemplo:
La efectividad del trabajo pedaggico de un maestro no es independiente, est
mediada por la consideracin que de l posean sus compaeros, sus alumnos,
la comunidad y la direccin, de las relaciones que logre establecer.
La eficiencia del aprendizaje de los alumnos est condicionada por la calidad
del maestro, el clima escolar del que goce en la institucin educativa y de la
participacin activa de los padres en el proceso.
El liderazgo de la direccin depende de la eficacia de su accin, de su impacto
en las personas y en los procesos, y del reconocimiento y apoyo de la comunidad educativa.
Las acciones orientadas a mejorar la calidad y fortalecer las instituciones educativas
para lograr la excelencia deben tener una perspectiva de gestin suficientemente amplia. La gestin de la calidad es ante todo global, incide sobre las personas, las relaciones, los recursos, los procesos y los resultados.
129
130
convivencia ciudadana, en tecnologa, en educacin para la democracia y en educacin para el trabajo. Perspectiva esta ltima que busca responder a las necesidades de
la comunidad de estrechar la relacin entre educacin y trabajo. Otras iniciativas buscan mejorar los procesos de aprendizaje a travs de la organizacin del tiempo en el
aula, la aplicacin de enfoques pedaggicos ms activos y participativos, el fomento a
la investigacin, el trabajo por proyectos, el desarrollo de proyectos comunitarios, de
proyectos productivos y de aula, acompaados de salidas pedaggicas e integracin
de las reas del currculo. Directivos y docentes consideran que estas acciones y nuevos
enfoques han significado una mayor exigencia laboral con la misma retribucin salarial.
Sin embargo, vale la pena destacar que en las instituciones donde el PEI ha sido elaborado de manera participativa y avanza como un proceso, el compromiso de los diferentes actores, particularmente directivos y docentes, es notorio. Es igualmente importante
sealar que existe una queja generalizada sobre la capacitacin desarticulada, que se
vive tanto en las instituciones educativas como en el sector, el poco apoyo que se brinda
a la investigacin, la falta de recursos para las instituciones y el exceso de responsabilidades sin el consiguiente apoyo financiero, tcnico y pedaggico.
En especial: el Proyecto Regional sobre Los procesos de transformacin de la gestin en los procesos educativos en el marco de la descentralizacin, 1994-95, coordinado por CIDE-Santiago de
Chile. La autonoma escolar en el marco de la descentralizacin, en el marco de un proyecto
regional sobre reformas en educacin y salud en Amrica Latina y el Caribe, coordinado por el
CIDE e ILADES , Santiago de Chile, 1997-98. Estudios sobre el tema realizados para PREAL durante
1999. El proyecto La gestin educativa en las entidades territoriales colombianas: lecciones de una
dcada, 1999-2000, financiado por la alianza constituida por el MEN, Banco Mundial, PREAL,
Fundacin Corona y siete entidades territoriales. El proyecto de Mejoramiento de la calidad de la
educacin en Cundinamarca 2003-2007. El plan decenal Construccin colectiva 2003-2012 de
Cundinamarca.
Programas desarrollados por el Ministerio de Educacin Nacional y diferentes Secretaras de Educacin del pas.
131
132
Se llaman as las instituciones educativas que no ofrecen el preescolar y la educacin bsica hasta
el noveno grado.
133
MEJORAMIENTO DE LA GESTIN ESCOLAR. Los aspectos antes sealados son indicadores de mejoramiento en la gestin escolar. Tambin lo es la concientizacin
frente a las nuevas responsabilidades y las estrategias trazadas para apoyar
procesos de cualificacin en la gestin
Para comprometer y crear conciencia en las instituciones frente a esta nueva
dinmica de gestin, planeamiento y evaluacin, se han realizado en las entidades territoriales diferentes experiencias motivadoras hacia estos temas; entre ellas,
Bogot con el Galardn Santaf de Bogot, ideado por la Secretaria de Educacin del Distrito Capital y apoyado por el sector empresarial para premiar la
gestin escolar. Fue creado en 1997 como una estrategia para identificar, reconocer y difundir experiencias destacadas en la gestin de los PEI. Proceso riguroso y serio en el cual participaron en su primera edicin y segn informacin
de la Secretara de Educacin 176 instituciones, de las cuales 62 se postularon al premio y 54 se sometieron al proceso evaluativo. Participaron 21 instituciones privadas y 33 estatales. En la actualidad participan ms de 250 instituciones, 45% de las cuales son oficiales. El proceso se ha afinado y se considera
como estrategia para identificar experiencias ejemplarizantes en la construccin
e implementacin de enfoques de gestin participativa orientados hacia la calidad y como una oportunidad para definir planes de mejoramiento institucional.
134
El PEI es considerado como una oportunidad para mejorar en los aspectos sealados, aun cuando algunos sectores lo consideran una estrategia financiera frente a la
incapacidad del Estado a nivel central para resolver los problemas de escasez de recursos. Se reconoce que su existencia ha facilitado la adquisicin de recursos, permitiendo
ampliar la planta de personal y solucionar algunas deficiencias en la planta fsica.
Las instituciones consideradas exitosas, de acuerdo con los estudios realizados, lo
son por su manejo administrativo, la calidad de los maestros, las posibilidades de actualizacin que brindan, su infraestructura fsica y la participacin de los diferentes actores
de la vida escolar, no slo en mbitos socio-culturales sino en las distintas actividades y
procesos de la vida escolar. Lo son tambin por el nivel de formacin que se da a nios y
jvenes, la calidad acadmica de los estudiantes, la formacin integral que reciben, el
trato adecuado por parte de los docentes, el mejoramiento en los procesos organizativos
y administrativos, el acercamiento de la institucin a las necesidades y expectativas de
la comunidad y el liderazgo del rector.
Se cuestiona la organizacin administrativa del sistema, pues las instituciones an
no logran aclarar cul es la lnea de responsabilidad de los diferentes niveles administrativos: local, municipal, distrital, departamental y nacional. Se seala como una dificultad
mayor el hecho de que los municipios an no tengan la capacidad para asumir las
responsabilidades asignadas, ni para responder a las demandas educativas de su localidad.
Vale la pena sealar que en el desarrollo de esta estrategia se ha encontrado que no
todas las instituciones han elaborado el PEI segn la perspectiva sealada por la ley y
sus decretos reglamentarios: como un PEI proceso construido de manera colectiva. Algunas instituciones han elaborado un PEI documento para cumplir con su registro ante las
Secretaras de Educacin, pero nada ms.
El PEI PROCESO es considerado como una opcin en la construccin de sentido e
identidad para cada comunidad educativa, permanentemente articulado con su entorno
social, cultural y econmico, que logra cohesin y compromiso de la comunidad con
visiones positivas de futuro para la institucin y su entorno. En este sentido, el PEI no es
exclusivamente un plan que organiza acciones para lograr objetivos preestablecidos.
Va ms all, es un proceso permanente de recreacin, de construccin de sentidos
compartidos y de aprendizajes para la comunidad.
El PEI DOCUMENTO es una forma de cumplir con la norma, pero al quedarse slo en
este aspecto no genera dinmicas internas que involucren a la comunidad, no promueve
la participacin ni genera compromiso, condiciones indispensables para desarrollar
sentido de pertenencia y concebir la institucin escolar como escenario de formacin y
de desarrollo humano, tico, social, cultural, poltico, pedaggico.
135
136
137
Grfico 1
Eje de procesos
Acompaamiento
formacin de docentes
DESARROLLO DE
DOTACIN DE
COMPUTADORES
COMPETENCIAS
PRCTICAS
ESCOLARES
Gestin
CONTENIDOS:
PORTAL EDUCATIVO
COLOMBIA APRENDE
CONECTIVIDAD
Evaluacin
Eje de procesos
EN EL ORDEN TERRITORIAL
Muchos de los gobiernos territoriales del perodo 2001-2003 dieron prioridad a la
educacin en sus planes de desarrollo; se destaca el caso del departamento de Cundinamarca, con la propuesta Trabajemos juntos por Cundinamarca, uno de cuyos ejes
138
misionales era el desarrollo integral del ser humano y uno de sus ejes instrumentales, el
desarrollo tecnolgico.
Polticas en las cuales se privilegi la calidad y pertinencia de la educacin, el
apoyo a la gestin pedaggica y el fortalecimiento de la gestin escolar, con el propsito de contar con instituciones educativas fortalecidas en sus procesos y que ofrezcan
una educacin de calidad orientada a desarrollar en sus estudiantes los valores, competencias y habilidades necesarias para el desempeo personal, social, productivo y
competitivo.
Para cumplir con estos propsitos se emprendieron varios proyectos, todos orientados a mejorar la cobertura, calidad, pertinencia y fortalecimiento institucional:
1. Proyecto de Educacin Rural. Cundinamarca es eminentemente rural, con difciles condiciones de acceso y cobertura. De ah la relevancia de este proyecto de
carcter nacional, financiado en el marco de una alianza entre el gobierno
nacional, departamental, municipal, el sector empresarial y la banca multilateral.
Se busca ampliar la cobertura de la educacin rural con calidad y pertinencia,
fortalecer la capacidad de gestin educativa y promover procesos de formacin
de las comunidades para la convivencia y la paz.
2. Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin. En el departamento
hay un alto ndice de desercin de jvenes, quienes consideran que la educacin no les representa un valor agregado para su vida futura; creen que es de
baja calidad, descontextualizada y con oferta reducida.
Se dise entonces este proyecto para promover y apoyar una educacin para
la vida, la productividad y la competitividad. El proyecto consiste en acompaar, asesorar y evaluar a las instituciones educativas en el proceso de cualificacin de las prcticas pedaggicas, la reorientacin de los recursos de aprendizaje y el mejoramiento de las prcticas de gestin escolar; asimismo, para
fortalecer la capacidad de gestin del departamento, de los municipios participantes y especficamente generar una poltica de largo plazo para lograr los
cambios y las transformaciones previstos en el proyecto. Para su cofinanciacin
se gestion y obtuvo un crdito del Banco Mundial.
3. Plan Decenal de Educacin. Construido con la participacin de la comunidad y
sus diversos sectores (a travs de mesas de trabajo en los 116 municipios del
departamento), con el fin de planificar la educacin en el mediano y largo plazo
y trascender las administraciones de turno. Cuenta con el reconocimiento de los
cundinamarqueses y con este ejercicio de planeacin colectiva se busca sentar
las bases de la continuidad en las polticas educativas del departamento.
4. Red de Bibliotecas Pblicas Escolares, creada con el apoyo tcnico y financiero
de la Caja de Compensacin Familiar COLSUBSIDIO para facilitar el acceso a la
139
140
Cundimarca
Colombia
NIVEL C
NIVEL D
NIVEL E
NIVEL F
Cundimarca
NIVEL C
Colombia
NIVEL D
NIVEL E
NIVEL F
Cundimarca
Colombia
NIVEL B
NIVEL C
NIVEL D
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Cundimarca
Colombia
NIVEL B
NIVEL C
NIVEL D
Ao
M. sup.
Sup.
Alto
Medio
Bajo
Inf.
M. inf.
2001
1,44
5,07
35,14
51,81
6,52
2002
2,4
11,68
48,45
32,3
5,15
51
48
35
32
11
1 2
6 5
0 0
2001
142
2002
2000
2001
2002
2003
Matrcula
396.730
396.690
407.422
426.052
Docentes
13.344
13.940
14.207
13.320
3.173
3.139
3.029
3.070
619
611
577
604
2.554
2.528
2.452
2.466
Plantas fsicas
Urbano
Rural
Lo irrefutable en la descentralizacin
Como con este documento se pretende contribuir a la reflexin sobre el proceso de
descentralizacin en el Per, creo necesario compartir los siguientes puntos, que han
venido siendo precisados a lo largo de varios procesos de investigacin sobre el tema,
para que sean tenidos en cuenta:
La visin sobre la descentralizacin debe ser compartida entre los diferentes
centros de poder, as ser mayor la probabilidad de lograr un cambio exitoso.
La descentralizacin no puede ser instaurada exclusivamente a travs de normas, pues requiere de un compromiso por parte de los actores involucrados en
el proceso; luego debe haber una construccin colectiva de las metas por alcanzar.
Planificar el cambio. El Estado debe planear previamente los cambios que desea
obtener sobre los diferentes aspectos o uno determinado.
Las regiones, municipios e instituciones deben demostrar su capacidad de gestin antes de que se les transfiera el poder y las responsabilidades.
Antes de tomar cualquier decisin, es necesario obtener un diagnstico de las
condiciones reales en las que se encuentran las entidades territoriales, para delegarles responsabilidades acordes con su capacidad.
Un proceso de descentralizacin no requiere ser automtico para todo el pas,
sino gradual en relacin con esta capacidad territorial. El proceso debera preservar opciones tanto de centralizacin como de descentralizacin.
Para que una estrategia de descentralizacin tenga xito, se requieren verdaderos lderes.
El gobierno y las asociaciones gremiales de profesores deben ser aliados en el
proceso de descentralizacin al compartir los beneficios y las oportunidades. La
polarizacin que se genera entre ellos revela la necesidad de establecer alianzas donde se reconozcan los intereses y beneficios que las dos partes pueden
alcanzar mediante la descentralizacin.
143
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WIESNER, Eduardo (1998). La asignacin de recursos por capitacin y la reforma del sector
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145
146
Alcyone Vasconcelos
n Brasil, la mayor parte de la educacin bsica es provista a travs de las secretaras de educacin estatales y municipales, que en conjunto forman la mayor
burocracia que existe en el pas. Son muchos los problemas inherentes a la administracin de estos enormes y complejos organismos administrativos; la limitacin de los
recursos es slo uno de ellos.
Lo usual es que los maestros de escuela sean servidores pblicos; los directores
escolares son nombrados de acuerdo con criterios polticos u otros de ndole personal
ms que en funcin de su capacidad individual para conducir la escuela; los estudiantes
son asignados a las escuelas en virtud de su lugar de residencia; y cada escuela es
conducida segn una rutina burocrtica centralizada: existe un currculo central que
debe impartirse, horarios que seguir, metas que alcanzar y alumnos que promover o
retener segn las evaluaciones del maestro.
El director de la escuela dedica la mayor parte de su tiempo a cumplir labores
administrativas. Eso implica gestionar los recursos necesarios, incluyendo equipo y suministros; procurar o supervisar las reparaciones en los locales respectivos; resolver infinidad de conflictos; vrselas con accidentes, episodios de violencia o mal comportamiento
docente; y as sucesivamente. Los maestros estn sindicalizados y con frecuencia van a
la huelga en demanda de mejores salarios, hacen llegar sus reclamos a los medios de
difusin y entablan vnculos con los partidos y movimientos polticos de oposicin. Toda
vez que emprenden esta clase de acciones, las autoridades educativas se ven obligadas
a darles respuesta antes de pasar a ocuparse de otros asuntos1. Si acaso les queda algo
de tiempo y energa, supervisan el avance de los estudiantes; la mayor parte del tiempo,
Consultora internacional brasilea. Sus reas de competencia incluyen: gobernabilidad y gerencia
educacional, trabajo con la sociedad civil, desarrollo de equipos, monitoreo y evaluacin.
1
Entre las autoridades educativas estn los directivos escolares (llamados tambin administradores
de la educacin o directores de escuela), los coordinadores regionales, los administradores centrales, los funcionarios centrales y el secretario de educacin y sus funcionarios. Todos ellos laboran
en oficinas regionales y centrales, as como en las escuelas mismas.
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LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARAN ( BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PBLICAMENTE
sin embargo, no les queda tiempo para hacerlo, por lo que deben confiar en que los
profesores manejarn las cosas debidamente, y dejan que esto sea as.
Se est dando prioridad, sin mayor fundamento, a la construccin de nuevas escuelas y no se presta atencin adecuada a la logstica comprendida en la conduccin de
una escuela, lo cual incluye el mantenimiento de los locales; se da poca atencin al
rendimiento o resultados conseguidos por los alumnos. Ni las escuelas ni el gobierno en
s son compelidos a rendir cuentas. Las decisiones suelen adoptarse en funcin de criterios que difieren de las necesidades educativas; por ejemplo, los recursos generalmente
son asignados obedeciendo al favoritismo de tipo poltico (incluso hasta el 7% de los
recursos asignados a la educacin terminan perdindose en otros sectores). Las normas
de reclutamiento son rgidas y los maestros no gozan de prestigio.
A pesar de este panorama tan desolador, hay algunos pasos que pueden darse para
que la burocracia rinda cuentas sobre la educacin pblica. En el estado de Paran,
se puso en prctica un programa en ese sentido durante el perodo 1999-2002. La
caracterstica principal de este programa fue la edicin de boletines escolares (BE) destinados a difundir entre las comunidades informacin til sobre la efectividad lograda en
la educacin bsica2.
El contexto en Paran
Paran es el estado brasileo que se encuentra ms al norte. De sus casi 9,5 millones de
habitantes, alrededor del 30% son estudiantes que acuden a centros preescolares, de
educacin bsica (primaria y secundaria, o grados 1 al 11) y a escuelas para adultos
o vocacionales. Como ocurre en todos los estados sureos y en la mayora de los del
sudeste, Paran se halla por encima del promedio nacional en lo educacional y lo
social, segn todos los indicadores.
Tambin como sucede en todos los estados brasileos, el gobierno estatal y el municipal comparten la responsabilidad de gerenciar la educacin bsica en Paran: han
llegado al consenso de que los municipios se harn responsables de la educacin primaria (1 a 4 grados) y de la preprimaria, y que el Estado lo ser de la educacin secundaria (5 a 11 grados) y de la educacin de adultos3. Lo que hace que la secretara
estatal de educacin cuente con dos responsabilidades fundamentales: vigilar la totalidad del sistema educativo bsico y gerenciar directamente el subsistema secundario. Las
escuelas estatales paranaenses atienden a 1,5 millones de estudiantes en unos 2.000
centros educativos, con un personal de 70.000 y un presupuesto general que bordea los
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R$1.200 millones (unos US$500 millones en 2002)4. Fue para estos centros educativos
estatales (que cubren principalmente la educacin secundaria y de adultos) que se crearon los BE.
Alrededor del 95% de estos 1,5 millones de estudiantes pertenecen al ciclo secundario, incluyendo
a 300.000 que asisten a clases de educacin de adultos; el resto (5%) son estudiantes de primaria
que sern transferidos en el futuro a las escuelas a cargo de las municipalidades.
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LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARAN (BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PBLICAMENTE
Propsito
El secretario de educacin y su personal en ejercicio entre 1999 y 2002 (de aqu en
adelante, la administracin) destacaron la necesidad de invertir en tiempo, fondos y
esfuerzos para mejorar la actuacin de dos entidades gobierno y padres que, de
acuerdo con la constitucin y la sociedad brasileas, son responsables conjuntamente
por la educacin. En ese sentido, la administracin emprendi las siguientes acciones:
Se encarg de trazar y ejecutar una estrategia para movilizar y facultar a los
padres para que asumieran un papel de primer orden en el funcionamiento de la
escuela y la reforma educativa. (Esto ltimo fue posible al incorporar a los padres
en el consejo consultivo, donde tambin estaban los representantes de diversos
grupos de inters: gremios profesionales del magisterio, asociaciones de directores escolares, autoridades regionales, etc.). Especficamente, la administracin destin recursos en especial tiempo y esfuerzos para ayudar a los padres a organizarse en asociaciones regionales, entre otras cosas brindndoles pautas sobre
su papel de educadores y fiscalizadores de escuelas y gobiernos, y atrayndolos
hacia puestos en los consejos consultivos escolares y nacionales.
La administracin puso en prctica una cultura de gestin por resultados, fundamentada en la calidad del desempeo estudiantil y escolar, que se expresaba
con un enunciado de visin simple: Paran quiere que todos los nios estn en la
escuela: aprendiendo, pasando de grado todos los aos y completando los 11
grados de su ciclo educativo bsico en 11 aos. Lo anterior implic que se
crearan mecanismos para medir y difundir sistemticamente los resultados de
aprendizaje, en concordancia con los estndares internacionales. Y signific
introducir la prctica de tomar decisiones basndose en la informacin para la
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utilizacin de todos los recursos. Estas iniciativas permitieron reducir ineficiencias y reasignar los fondos presupuestados hacia actividades medulares.
La idea del BE fue surgiendo naturalmente al ponerse en prctica estas normas
prioritarias. Tanto los padres como los directores de escuela no contaban con conocimientos sobre sus centros educativos, especialmente en lo que respecta a resultados
estudiantiles. Por un lado, al referirse a algunos problemas (locales) lo hacan como si
stos estuvieran generalizados; por ejemplo, suponan que el abarrotamiento de las
aulas suceda en todas partes. Por otro lado, se negaban a admitir que algunos de los
problemas se haban generalizado, y suponan que la repeticin de ao y los aprendizajes limitados constituan problemas locales. Lo ms importante: ningn grupo tena
algo que decir con relacin a los niveles de aprendizaje de los alumnos frente a las
mediciones estandarizadas, a pesar de que la evaluacin de estudiantes se introdujo en
1995-1996.
Supuestos
El suministro sistemtico de informacin til a las comunidades sobre la efectividad de
las escuelas deba comprometer a los padres para que asumieran un papel de educadores y fiscalizadores del gobierno, incluyendo las escuelas pblicas. Un compromiso
como tal deba facultarlos para que exigieran resultados a las escuelas y el gobierno, lo
que, a su vez, deba traducirse en una interaccin dinmica de las asociaciones de
padres y el Estado. Los BE fueron concebidos para ser empricos, confiables y constituir
bases simples para esta anhelada comunicacin. La respuesta del gobierno, si era la
adecuada, sera un indicio de que la rendicin de cuentas estaba mejorando, y por
consiguiente de una mejor calidad en este esfuerzo pblico, tanto en el mbito escolar
como en el administrativo.
En ltima instancia, se espera que el personal de la escuela (maestros y directores),
los padres y los administradores de la educacin colaboren en conjunto para generar
soluciones que den paso a mejores escuelas, utilizando los BE como fuentes primarias de
informacin para establecer lneas de base empricas, para introducir mejoras y, tambin, para medir los avances. El personal de la escuela puede utilizar el BE para evaluar
sus trabajos. Los padres lo pueden hacer para evaluar la calidad de la educacin que
reciben sus hijos, al igual que para sopesar su propia participacin en las decisiones de
la escuela. Los administradores de la educacin lo pueden utilizar para entender y
prestar atencin a la postura relativa de las escuelas como parmetros para la asignacin de recursos.
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educacional, matrcula de alumnos y tamao promedio de clase); (iv) procedencia socioeconmica de los alumnos e impresiones sobre la vida escolar (a partir de cuestionarios que se anexan a las pruebas aplicadas en todo el pas); (v) estilos de los directores
de escuela (declaraciones propias); y (vi) opiniones de los padres acerca de la organizacin de las escuelas.
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educacin. Todas las oficinas regionales recibieron ejemplares del boletn para ser entregados a los centros educativos de su jurisdiccin. Otros ejemplares fueron distribuidos en talleres que se realizaron durante todo el ao en un centro de capacitacin
estatal con capacidad para 500 personas padres o profesionales, o ambos a la
vez. Se emitieron notas de prensa y concedieron entrevistas a los medios de comunicacin. En pocas palabras, la difusin ha sido y deber continuar siendo un factor clave,
con la atencin puesta en cmo leer y cmo utilizar la informacin del BE. La difusin se
hizo valindose de todos los medios disponibles, lo que incluy enviar circulares a los
maestros y los padres encargados de las Asociaciones de Padres y Maestros (APM).
A pesar de todo este despliegue informativo, an es limitada la utilizacin que se da
al boletn: los BE de Paran representan una innovacin que contradice la cultura preponderante en el sector (por ejemplo, la prctica del compadrazgo) y su interpretacin
demanda un mnimo de conocimiento tcnico. Esto es algo normal y se espera que vaya
mitigndose con el tiempo, con mayor paciencia y persistencia. Ms an, dicha utilizacin siempre tendr limitaciones, en la medida en que los BE son como fotografas
instantneas y no imgenes integrales de las escuelas: caracterstica que es a la vez una
cualidad y un defecto de los BE.
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verificable y fidedigna con relacin a las escuelas donde asisten sus hijos. Por ejemplo,
el estado de Paran transfiere recursos durante el ao escolar a las cuentas de los
centros educativos, que son administrados por los directores de escuela. Pero stos, con
el fin de recolectar dinero de los padres, suelen interpretar el papel de vctimas del
gobierno, dicindoles a los padres que no han recibido fondos para el mantenimiento
de la escuela.
La Encuesta a los padres fue introducida en 2001 y represent un primer esfuerzo
para detectar las opiniones y percepciones que ellos tenan sobre elementos sustanciales
del mbito escolar, lo que inclua su propia participacin. Este hecho dio lugar a un
proceso mediante el cual ellos pudieron percibir mejor su papel como educadores, como
ciudadanos y como consumidores de los servicios educativos para sus hijos. La encuesta
fue diseada sin tener en cuenta aspectos de representatividad estadstica, sino ms
bien aspectos indicativos de las opiniones de los padres. En 2001, fueron 53.000 los
que respondieron el sondeo; en 2002, la cifra de entrevistados aument casi el 50%,
llegando a unos 75.000.
Impacto y sostenibilidad
Es demasiado pronto para que podamos evaluar el impacto de esta iniciativa sobre rendimientos escolares, as como sobre el aprendizaje de los alumnos. La atribucin de poderes a los padres y el cambio cultural administrativo en los directores de escuela constituyen
objetivos de largo plazo. No obstante, ya ha sido factible ayudar a crear entre los padres
un creciente sentido de responsabilidad y apropiacin local. En menos de dos aos, desde inicios de 2001 hasta finales de 2002, los padres decidieron organizarse en diez asociaciones regionales, trazndose un programa comn de acciones, que inclua demandas
especficas ante autoridades gubernamentales para que actuaran segn el encargo recibido
como tales. Si bien estos grupos estn funcionando con precariedad, siguen estando en su
lugar, pero requieren de asistencia tcnica en desarrollo institucional si se quiere no nicamente que subsistan, sino que tambin prosperen y lleguen a desempear un papel eficaz
como fiscalizadores de las escuelas y de los gobiernos.
Con slo dos ediciones publicadas, el BE de Paran ya ha suscitado inters suficiente
y ganado visibilidad. Ha llegado a reemplazar las inspecciones (que en la realidad eran
inexistentes) y fomentado la supervisin y la asistencia tcnica (que tambin eran inexistentes) a cargo de personal no docente que labora en las escuelas y las oficinas regionales. Y sobre todo, el esquema del BE de Paran no es simplemente una idea: es una
realidad del sistema de educacin bsica paranaense. Por consiguiente, como ocurre
con todos los dems sistemas, est sujeto a crticas y mejoras.
Reaccin poltica
Como un asunto de alineacin poltica, los sindicatos magisteriales en Brasil se oponen
a cualquier medida que sea propuesta o ejecutada por los gobiernos. En ocasiones,
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como ocurre cuando considera que no hay una amenaza inminente a su programa, el
sindicato ignora la medida gubernamental. Fue precisamente lo que ocurri con los BE:
el gremio magisterial los ignor y no hizo pblica ninguna oposicin. No comprendieron el real significado de esta importante herramienta, y an les resta entender el concepto y el potencial de los boletines (tanto para su utilizacin prctica como para su
utilizacin con fines partidarios).
Los maestros, los directores de escuela y las autoridades municipales ni se opusieron
ni apoyaron la iniciativa. Pueden conjeturarse varias explicaciones: (i) Los BE de Paran
fueron introducidos como esquemas de baja exigencia. (ii) Se les present como una
manera de evaluar a la propia secretara de educacin (es decir, si las escuelas no estn
teniendo un buen rendimiento, por omisin, tampoco la secretara o el gobierno estn
cumpliendo con sus funciones). (iii) Una vez ms, el concepto era muy avanzado y
novedoso para la comunidad educativa.
Lecciones aprendidas
Qu podra haberse hecho de manera distinta? Pensamos que deberamos haber actuado en lo siguiente:
Empezar ms temprano, en el primer ao del perodo de la administracin.
Incluir en la encuesta a los padres rubros que permitieran evaluar directamente
al gobierno.
Producir boletines municipales y regionales y ordenarlos por categoras, como
una manera de pinchar el orgullo de los legisladores municipales (el ndice de
desarrollo humano ha producido un efecto de este tipo).
Slo dar a conocer estadsticas positivas (de promocin y progreso, ms que de
repeticin y desercin).
Incluir informacin pasada (digamos, de cinco aos atrs), como un modo de
analizar las tendencias anteriores.
Haber persuadido mejor a los padres para que respondieran el cuestionario.
Incluir un cuestionario sobre actitudes de los maestros.
Incluir los presupuestos escolares.
Qu dio buenos resultados y convendra repetir? Estamos satisfechos de lo siguiente:
El enfoque: no hay necesidad de esperar hasta tener un plan maestro. Hay que
comenzar, aprender mediante la accin y mejorar las cosas mientras se est
actuando!
El nfasis puesto en el concepto del BE como un simple registro del rendimiento,
destinado a usarse como una herramienta administrativa; no es una panacea, ni
tampoco algo de tipo talla nica.
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en la medida en que la evaluacin integral del sistema obedece a propsitos de administracin y no de investigacin.
En ese sentido, los procedimientos para recolectar datos deberan limitarse a escoger elementos esenciales del desempeo escolar. Muchos componentes importantes sern pasados por alto, incluyendo las actividades extracurriculares, el aprendizaje no
acadmico, las estipulaciones especiales, etc. Esta limitacin es una caracterstica regular de la evaluacin, y de los BE.
Cuando se est considerando la produccin de los BE, deber prestarse especial
atencin a diversos factores:
1. La calidad de los datos y de las bases de datos. Ocurre con frecuencia que las
distintas bases de datos utilizan diferentes cdigos de identificacin para una
misma escuela.
2. La naturaleza del pblico al que van dirigidos: de qu manera se puede llegar
hasta pblicos distintos con una sola herramienta.
3. Posible uso indebido por los partidos de oposicin, algo que quiz sea inevitable.
4. Posible resistencia por parte de maestros y directores de escuela, algo que podra evitarse si se introduce el BE como una propuesta que entraa poco riesgo
(como ocurri con la campaa Que Ningn Nio Quede Rezagado, emprendida
por la actual administracin Bush).
5. Discontinuidad. Este es un aspecto inevitable pero que puede manejarse, debido
a su carcter temporal.
6. La manera de rendir cuentas sobre las diferencias socioeconmicas entre la clientela escolar: utilizacin de controles estadsticos o nfasis en los avances conseguidos en el tiempo.
Conclusiones
Como es evidente, los BE no representan soluciones en s mismos, aun cuando pueden
ser tiles herramientas, sobre todo si forman parte de una estrategia integral para mejorar las escuelas. No constituyen ni una panacea ni una alternativa de talla nica
(aplicable en todos los casos). No obstante, en un sector saturado de ineficiencias, los
BE pueden representar una armazn resistente para aumentar la transparencia que da
paso a la rendicin de cuentas. Constituyen, asimismo, herramientas eficaces para llevar a la prctica la gestin por resultados, con participacin de los padres de familia.
160
Licenciado en Educacin, peruano, con estudios de maestra en Sociologa. (El autor agradece a
Ricardo Villanueva y Patricia Andrade por sus valiosos comentarios a este documento).
1
En la Constitucin de 1993 se minimizan los derechos sociales y se recortan las garantas que el
Estado les ofrece. Ms bien se amplifican los derechos individuales a la propiedad, dndoles el
Estado todas las garantas para su expansin.
161
Algunos crticos de este proceso plantean que este esfuerzo modernizador es bastante sesgado,
incluso algo caricaturesco, a diferencia de procesos coherentes de modernizacin en consonancia
con la lgica de mercado emprendidos en otros pases de la regin.
162
El intento privatizador
En efecto, en un primer momento (1990-1994) hay la pretensin de instalar la lgica de
la oferta y la demanda en el servicio educativo. Se plantea para ello transferir responsabilidades educativas hacia los mbitos locales y al sector privado3, bajo el supuesto de
163
que la calidad del servicio ira mejorando con la competencia entre los centros educativos por atraer estudiantes. La asignacin presupuestal estara sujeta, as, a la cantidad
de alumnos captados por cada centro.
Segn este esquema, el papel del Estado se reduca a proveer recursos para impulsar la participacin de agentes privados, a quienes se les cedera el manejo de los
establecimientos escolares, pero siempre bajo la regulacin del ministerio del sector.
Desde esta perspectiva, al retirarse el Estado del control monoplico de los centros
educativos, se estara alentando la participacin de los agentes sociales.
En este periodo va adquiriendo centralidad la idea de la autonoma de escuela
como el foco del sistema educativo; idea alimentada por los paradigmas de gestin
modernos que enfatizan la capacidad de toma de decisiones en los niveles ms cercanos al pblico. Con el fin de procurar mayor eficiencia, reducir los costos de operacin
y ampliar la competitividad, se tiende a sustituir los grandes sistemas burocrticos por
pequeas organizaciones ms flexibles y que gocen de relativa autonoma en el proceso
productivo, para as adaptarse rpidamente a las demandas del mercado y las necesidades de los clientes. Pero en el Per esta visin se trastoca, pues no se busca delegar
poder de decisin en las pequeas unidades, sino slo funciones de operacin. Como
seala Prez Gmez (1999): Asimilar el actual espritu empresarial en las instituciones
pblicas supone tambin controlar el timn, dejando que sean otros los que remen.
Sin embargo, este periodo estuvo signado por un rumbo errtico de la poltica
educativa y por una fuerte oposicin social a las polticas privatizadoras, que fueron
entendidas con razn como profundizadoras de las desigualdades sociales.
El programa compensatorio
En un segundo momento (a partir de 1995), se inaugura un programa compensatorio
el denominado Programa de Mejoramiento de la Educacin Peruana (MECEP), por
directa influencia de los organismos internacionales, particularmente del Banco Mundial. Sin trazar una poltica del sector que responda a un proyecto educativo nacional
de calidad con equidad, de justicia educativa y construccin de ciudadana y siempre desde una motivacin econmica, se busca focalizar el gasto para compensar las
desigualdades excesivas que genera el modelo de desarrollo, y de esta manera optimizar recursos y los resultados de la escolaridad.
Este programa se instala en la tendencia internacional que apunta a garantizar la
contribucin de la educacin al desarrollo econmico. Charlott (1990) ilustra bien esta
directriz de la modernizacin educativa cuando seala que
[...] los problemas que hay que resolver son los de la organizacin del
sistema escolar (trmites, duracin), la gestin de los flujos, tener a mano
los medios materiales (locales), humanos (docentes) y pedaggicos (manuales), y la optimizacin de la inversin educativa.
164
Con ello se pretenda revertir, mediante modificaciones especficas y selectivamente, lo que se consideraban los puntos crticos de la educacin: a saber, la mejora del
currculo, la capacitacin docente, la provisin de materiales educativos a los alumnos,
la eficiencia de la gestin escolar, la medicin de la calidad de los aprendizajes, entre
otros. En ese sentido, el cambio educativo no fue planteado, como se puede colegir, en
funcin de contribuir a la igualdad social, ni a formar la identidad ciudadana nacional,
regional y local, ni la democracia. Su inters era econmico, no poltico ni social.
Podemos ver que la racionalidad econmica instrumental est en la base de este
modelo modernizador, orientado a lograr mayores grados de eficiencia en la gestin
del sistema educativo y, con ello, supuestamente aumentar la calidad del servicio. Se
busca as que la legitimidad y relevancia social del servicio educativo no se limiten al
principio institucionalizado de la igualdad de oportunidades, propiciado tradicionalmente por el Estado educador, sino que se fundamenten en los principios de la eficiencia del servicio para lograr mejores resultados de la escolaridad. Se trata de [...]
detener las prcticas tradicionales hoy ineficientes y poner en movimiento otras modernas y mejores (MED, 1997).
165
Segn este informe, la convocatoria por medio de licitaciones que realiza el programa para trabajar con organizaciones que actan fuera del mbito gubernamental
llmense universidades, institutos de formacin pedaggica no estatales, ONG, entre
otros,
[...] ha permitido abrir al Ministerio a la sociedad civil, permitiendo la
utilizacin de la experiencia y aprendizajes de muchas instituciones externas (las que tambin han ganado conocimiento y experiencia), involucrndolas en la poltica y orientaciones del MED, ms all de los contratos y del propio programa.
Resulta evidente el sesgo triunfalista de este informe. Se puede sealar que esta es
una verdad a medias, porque si bien es cierto que hay una mayor presencia de grupos
de la sociedad civil en las actividades de la modernizacin, tambin es cierto que es
una participacin restringida alrededor de un programa preestablecido por el Estado,
sobre el cual estos grupos no tienen ninguna opcin para reelaborarlo.
166
167
Ver Diagnstico General de la Educacin, MED /BM/PNUD /GTZ/UNESCO -OREALC, Lima, 1993.
168
169
Tomemos el caso de la propuesta para la medicin de los aprendizajes. El dispositivo buscaba una mayor precisin en los aprendizajes producidos, para lo cual brind a
los docentes tcnicas e instrumentos novedosos para medir el rendimiento. Sin embargo,
no es difcil darse cuenta de que en la gran mayora de escuelas pblicas la evaluacin
es estrictamente formal, tradicional y limitada. Se siguen utilizando los pasos y exmenes escritos y orales, casi siempre al final de un conjunto de unidades, as como la
revisin de cuadernos; son muy pocas las escuelas en donde el director promueve y los
docentes aplican, por ejemplo, fichas de observacin y listas de cotejo.
De otro lado, los contenidos por evaluar que se tiende a priorizar son la conducta
es decir, el orden, la disciplina, la obediencia y la presentacin de los trabajos
es decir que tengan buena letra, que estn ordenados, limpios, etc.. Lo mismo sucede
con otros dispositivos de gestin escolar como los instrumentos Proyecto de Desarrollo
Institucional (PDI), el Plan Curricular de Centro (PCC), el Plan de Trabajo Anual (PTA),
etc., los cuales son elaborados para cumplir con la norma, sin que tengan mayor
impacto en la escuela.
La difusin del PDI, y en cierta medida del PEI, en las escuelas peruanas ha caricaturizado el espritu del Proyecto Educativo5. En efecto, su divulgacin, por medio de las
acciones de capacitacin dirigidas principalmente a los directores (PLANCGED), y su diseo
obligatorio por parte de los centros educativos han sido entendidos principalmente como
sinnimo de elaboracin de un plan estratgico de tipo empresarial muy en boga hoy
en da por la llamada gerencia pblica, desplazando las decisiones clave sobre la
relevancia, la eficacia y la equidad del servicio escolar. El grueso de la capacitacin a los
directores busc instrumentarlos con el proceso tecnolgico de planeamiento estratgico,
a manera de receta, sin siquiera familiarizarlos con los postulados modernizadores y los
paradigmas de la eficiencia empresarial que dicho proceso encierra.
Desde esta lgica, la realidad se divide en dos espacios: uno externo a la escuela,
el entorno; y otro interno, que alude a la organizacin escolar. En esencia, se trata de
adaptar la organizacin escolar tomando en cuenta sus fortalezas y debilidades al
entorno, visto como un mundo de incertidumbre y de competencia, de oportunidades y
riesgos. La idea es que la escuela ser eficaz, eficiente y producir aprendizajes de
calidad en la medida en que sepa adaptarse a los requerimientos que el entorno le
exige. Al igual que una empresa, su xito viene dado en la medida en que sepa dar
respuesta a las necesidades y tendencias del mercado.
As, la escuela establece, de manera racional y a partir de sus intereses y recursos,
sus propios objetivos y planes de accin. Vista as, idealmente, la identidad de la escuela,
5
Tedesco (cit. Prez Gmez, 1998) seala que [...] la conclusin fundamental de las investigaciones sobre escuelas eficaces es que los mejores rendimientos estn asociados a la posibilidad de
elaborar y desarrollar un proyecto educativo del centro que defina las seas de identidad del
mismo, definidas por la coincidencia de objetivos, mtodos, tradiciones y formas de funcionamiento
aceptadas o al menos asumidas por los agentes implicados, tanto en lo que respecta a las tareas
acadmicas como a las relaciones sociales.
170
171
172
173
El bienestar educativo
En la educacin, ello se traduce en ir generando un referente nacional de cambio para
la justicia educativa, que se oriente por un nuevo sentido de la educacin: es decir, un
proyecto de individuo, de cultura y de sociedad por construir (Dubet, 1994); por una
nueva representacin de los nios como ciudadanos con derechos e identidades culturales y generacionales propias; por una nueva legitimidad y relevancia de los aprendizajes para dicha representacin; as como por una nueva y mejor relacin entre el Estado
y la sociedad civil en el terreno educativo, que acreciente los niveles de compromiso
ciudadano para hacer posibles dichos cambios.
Es en ese marco que cobra mayor importancia contar con polticas educativas dirigidas a producir bienestar educativo; es decir, que los nios y adolescentes sientan que las
condiciones bsicas de aprendizaje tales como una adecuada alimentacin, un entorno
y vida saludables, buenos maestros y materiales, entre otras estn resueltas, en tanto
derechos, para poder producir aprendizajes pertinentes y relevantes para sus propios
proyectos de vida y contextos socioculturales. Ello ser posible en la medida en que en
el pas se vayan gestando, desde los esfuerzos de descentralizacin democrtica, sistemas educativos que se enracen en las dinmicas del desarrollo local, de tal manera que
las comunidades, los nios, sus familias, autoridades y docentes vayan teniendo el poder de controlar las condiciones de aprendizaje que garanticen bienestar educativo.
El gobierno educativo
Para ello, hay que retomar la variable poltica en la conduccin educativa del sistema
educativo, particularmente de las escuelas, desplazada hoy en da por el management
educativo. Se trata de afirmar el gobierno educativo democrtico en la conduccin del
sistema; de cuestionar la racionalidad instrumental y adoptar criterios tico-morales,
174
ms amplios que los exclusivamente tcnicos o cientficos (Estvez, 2004). Hablar del
gobierno educativo, como acto de gobernar y no como el sujeto que gobierna, es hacer
alusin a la manera como la ciudadana, la sociedad civil y la autoridad concertan
para alcanzar el bienestar educativo. Supone, adems, desplazar el errneo enfoque
de la gestin, especialmente escolar, que se limita a las cuatro paredes y a la responsabilidad de los funcionarios, para articularla a una red compleja de interacciones,
conflictos e incertidumbres entre instituciones, grupos e individuos, y as extender la
gestin a los mbitos locales, regionales y nacional. Con ello, se busca enfatizar en las
dimensiones polticas y pedaggicas de la conduccin del cambio educativo por sobre
las dimensiones administrativas y tcnicas.
En pocas palabras, es hacer de la educacin y de la escuela espacios pblicos, de
ejercicio democrtico, que convoquen sentidos de pertenencia e identificacin. Como
sealan Rodrguez y Winchester (1998), citando a Snchez-Parga,
El espacio pblico es por definicin democrtico, por varias razones: es
diferente a lo privado en cuanto a derecho, y es opuesto a toda gestin
oculta de poder, a lo secreto [] Es necesario pensar el espacio pblico
como parte de un lento proceso cultural de democracia, segn el cual lo
pblico se encuentra ligado a la cultura democrtica de una sociedad.
175
176
bien, es desarrollar capacidades de deliberacin: de revelar los supuestos existentes realmente que estn detrs de las opiniones, puntos de vista, ideas, creencias e intereses de
los actores sociales involucrados en el quehacer educativo. Tambin se trata de desarrollar
capacidades de conduccin poltica, orientada por valores ticos, para aprovechar las
oportunidades, dar atencin a los detalles, recurrir a los recursos personales y del entorno,
explorar las fronteras de lo posible, conseguir ventajas de las limitaciones, aprender de los
propios errores, generar confianzas y persuadir a los dems para la accin. En suma,
tener la capacidad de capitalizar las energas vitales e innovadoras de la gente.
Por ello, la autonoma no es asunto administrativo, sino pedaggico, y tiene que ver
con la interaccin de valores que proceden de los distintos actores educativos. Desde
esta perspectiva, se trata de desplazar el nfasis de la administracin puesto en las
estructuras de organizacin, para, sin perderla de vista, trasladarlo a los sujetos de la
escuela.
Se trata de acercar las decisiones educativas a las comunidades y a las necesidades de los propios nios y adolescentes, dando autonoma a las autoridades locales
para conciliar la oferta estatal con la demanda comunitaria6. No se trata de dirigir la
6
Las dinmicas locales emergentes en las ltimas dcadas y la hegemona del mercado en la sociedad generan que la educacin, y particularmente la escuela, se vinculen con mayor fuerza a un
sentido de utilidad prctica de los aprendizajes para las familias (Guerrero y Salazar, 2001). En la
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educacin en la lgica que la oferta estatal suele hacer de la demanda educativa, sino
segn la demanda especfica de cada comunidad. Es, pues, un reconocimiento de poder de las instancias en la conduccin educativa local.
Activar las iniciativas locales nos coloca ante un hecho cada vez ms evidente: el
trnsito de una legitimidad escolar tradicional fundada en la igualdad de oportunidades que es entendida como homogenizacin, y como consecuencia de ello, en la constitucin de una escuela estable, rgidamente normada desde arriba, que defina roles
fijos para los agentes educativos a una nueva legitimidad social de la escolaridad
que se basa en la igualdad en el reconocimiento de la diversidad, y como efecto de
ello, en estructurar la vida escolar de manera heterognea, poniendo en mayor evidencia la necesidad de mediar entre estos fines, ya no slo desde el aparato central, sino en
los mbitos locales y con la participacin de los actores escolares y sociales ms amplios.
Para evitar la atomizacin o abandono de las escuelas, bajo un equivocado concepto de autonoma, y asegurar la escolaridad como servicio pblico equitativo, justo y
de calidad, hay que dotar a la autoridad educativa, poltica y administrativa de nuevos
roles, como son: definir, de manera concertada, los propsitos y estrategias globales del
sistema en el nivel local es decir, las polticas de gobierno educativo, de tal manera
que sirvan como marcos de referencia a los actores escolares. En lo administrativo,
evaluar la aplicacin de dichas polticas y definir los criterios y modos de obtencin y
distribucin equitativa de los recursos necesarios. Especficamente, en cuanto a los directivos de las escuelas, estos roles tienen que ver [...] con la manera como se toman las
decisiones y, sobre todo, con el tipo de interrelaciones que se promueven, se favorecen,
se aceptan, se toleran, se disuaden o se sancionan (Schmelkes, 1998).
Para finalizar diremos que, en el marco de radicalizar la descentralizacin educativa, resulta urgente que los actores locales y regionales del desarrollo se reconozcan
mutua y plenamente como portadores legtimos de demandas hacia la educacin. A
partir de una visin que articule necesidades de desarrollo humano y educacin, se
podr construir sistemas educativos locales que atiendan la relevancia, la diversidad y
la complejidad. Sin embargo, como muestran las experiencias en otros pases, si no se
implementan cambios urgentes que simultnea y paralelamente aborden la eficacia educativa es decir, que se traduzcan en logros de aprendizajes significativos sostenidos
en la mayora de la poblacin, la reforma democratizadora slo se limitara a abrir
las puertas de una institucionalidad que pierde legitimidad por la falta de respuesta a las
demandas ciudadanas concretas de oportunidades de desarrollo sin exclusiones. As, la
expansin de la ciudadana se apoya en la democracia y viceversa.
demanda social se expresan tambin propsitos en tensin, como se puede observar en la Consulta
Nacional por la Educacin, como los que oponen la formacin en lo productivo con la formacin
de la persona, los valores sociales con la identidad, lo tcnico con lo acadmico.
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