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ORIENTADORA:
Professora MARIA LUCIA TEIXEIRA WERNECK VIANNA
Agosto de 2007
NDICE
RESUMO
INTRODUO
I.
FISCAL
I . 1.
II.
18
Reviso da Literatura
21
32
II . 1.
40
II . 2.
49
II . 3.
63
III.
AFETARAM
GESTO
MUNICIPAL:
PROCESSO
MUNICIPALIZAO
DE
70
III . 1.
Municipalizao da sade
78
III . 2.
Municipalizao da educao
87
III . 3.
94
IV.
ECONOMIA
DO
RIO
DE
JANEIRO:
UMA
HISTRIA
TRANSFORMAES
DE
111
IV . 1.
IV . 2.
112
118
IV . 3.
A recuperao econmica
130
IV . 4.
133
IV.4.1
133
IV.4.1.1
136
IV.4.1.2
145
IV.4.2
148
V.
JANEIRO
V . 1.
160
171
V.1.1
171
V.1.2
Apresentao do Modelo Analtico utilizado no estudo das Receitas dos Municpios do RJ 177
V.1.2.1
180
V.1.2.2
212
V . 2.
V.1.2.2.1
224
V.1.2.2.2
228
V.1.2.2.3
236
V.1.2.2.4
por categorias
243
254
V.2.1
254
V.2.2
268
V.2.3
272
V.2.4
279
VI.
CONCLUSO
281
VII.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
291
VIII.
ANEXO
301
VIII . 1.
VIII . 2.
301
306
INDICE DE TABELAS
Tabela 1. Brasil - Evoluo da Arrecadao Direta por Esfera de Governo: 1960-2004........... 59
Tabela 2. Brasil - Evoluo da Receita Disponvel por Esfera de Governo: 1960-2004............ 61
Tabela 3. Evoluo comparada de indicadores relacionados ao petrleo 1999/2005.......... 108
3
Municpios
Municpios do RJ -
e nas principais
Resumo
Este trabalho apresenta um estudo de caso das finanas pblicas dos municpios do
Estado do Rio de Janeiro, com o objetivo de avaliar os impactos do processo de
descentralizao poltica e fiscal que vem ocorrendo no Brasil desde os anos 80,
entendido como um processo de municipalizao, sobre a composio e o perfil atual
das finanas municipais. A hiptese de trabalho que os impactos decorrentes das
alteraes no aparato legal e institucional em que se insere o arranjo federativo
brasileiro foram mais pronunciados no Estado do Rio de Janeiro do que no restante da
federao, em razo da importncia do petrleo e gs natural para a economia e para as
finanas pblicas dos entes federativos fluminenses.
As evidncias reunidas permitem comprovar a ocorrncia de um efetivo processo de
municipalizao no Estado do Rio de Janeiro, com significativas mudanas em termos
de aumento e modificao do perfil das receitas disponveis, crescentemente vinculadas
a finalidades especficas, com o correspondente aumento da responsabilidade municipal
sobre o provimento de bens e servios pblicos. Confirmam-se a ausncia de
mecanismos de cooperao e a ineficcia do sistema de partilha para redistribuir os
recursos horizontalmente e minimizar as desigualdades socioeconmicas que se
observam entre os municpios e as regies fluminenses - problemas comuns a toda a
federao, aqui agravados pela distribuio da cota-parte municipal do ICMS e dos
recursos provenientes do petrleo, que acarretam significativa disparidade entre as
receitas finais disponveis per capita para os governos locais.
Introduo
Objetivo e justificativa
Este trabalho apresenta um estudo de caso das finanas pblicas dos municpios do
Estado do Rio de Janeiro, cujo objetivo avaliar os impactos do processo de
descentralizao poltica e fiscal que vem ocorrendo no Brasil desde os anos 80 sobre a
composio e o perfil atual das finanas municipais.
Em vista das limitaes encontradas na reviso da literatura sobre o federalismo e a
descentralizao, que permitiram concluir pela inadequao do uso das teorias
hegemnicas da economia do setor pblico, em razo de seu carter normativo e da
ausncia de poder explicativo das experincias concretas do federalismo encontradas no
mundo real, na ausncia de um referencial terico que d conta da especificidade do
arranjo federativo brasileiro, buscou-se trabalhar com categorias analticas que
permitissem conhecer a soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos
relevantes, e avaliar a sua adequao em face das recentes mudanas ocorridas.
A opo pelo estudo de caso justifica-se pela possibilidade que oferece de estudar o
fenmeno impactos de mudanas legais sobre as relaes intergovernamentais em um
contexto federativo em seu contexto, sob os seus vrios ngulos, aliando pesquisa
histrica e descrio dos fatos utilizao dos dados quantitativos e, na medida do
possvel, qualitativos, para auxiliar o conhecimento e compreenso do fenmeno.
Alguns fatores justificam a escolha do tema. Em primeiro lugar, a constatao da
importncia da produo de anlises da economia fluminense, j que a nossa produo
acadmica tem estado muito mais voltada aos temas de desenvolvimento nacional do
que aos temas do desenvolvimento regional e, principalmente, local, carentes de
maiores estudos. Creio que esta deficincia sentida por todos aqueles que trabalham
direta ou indiretamente com a economia do Estado e seus municpios e que a reflexo
acadmica e a produo de estudos sobre a economia fluminense so de grande valia
para embasar propostas e processos de avaliao das polticas pblicas em curso ou a
adotar, bem como fornecer elementos para o debate em torno do desenvolvimento
econmico local e dos instrumentos que podem ser utilizados para promov-lo.
7
Finalmente, mas no menos importante, a escolha se justifica pelo meu interesse pessoal
e profissional, por trabalhar como tcnica de controle externo e pela possibilidade de
aliar a curiosidade de ordem acadmica e o estudo das questes ligadas s finanas
pblicas prtica diria do trabalho que desenvolvo no Tribunal de Contas do Estado
do Rio de Janeiro.
Idem. Este aspecto ser retomado no captulo V, na anlise das finanas dos municpios fluminenses,
onde se identificam alguns dos traos caractersticos desse movimento.
10
11
A anlise est concentrada em trs momentos distintos, os anos de 1996, 2000 e 2004.
Em 1996, as mudanas mais relevantes para os fins desta anlise, aquelas que
procuraram operacionalizar e aprofundar o processo de descentralizao foram
aprovadas: a Emenda Constitucional n 14/96 (da educao e criao do FUNDEF), a
aprovao da NOB-SUS 1/96 (Norma Operacional Bsica da Sade); a nova legislao
do ICMS, tanto federal (Lei Kandir) como estadual (a lei 2.664/96, que regula a
distribuio da cota-parte do imposto para os municpios); a emenda constitucional
n15/96, que limitou a criao dos novos municpios; a lei do petrleo. Esse seria um
marco zero, um ponto prvio no tempo, quando, sendo aprovadas, essas mudanas
ainda no haviam produzido qualquer efeito.
No ano de 2000, j em um novo contexto macroeconmico marcado pelo ajuste fiscal
em todos os nveis de governo, com renegociao das dvidas estaduais e progressiva
recentralizao de recursos na Unio, como se discutir no captulo II, foi aprovada a
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com importantes implicaes para as finanas
pblicas das trs esferas, a partir de ento. Tambm foi aprovada a Emenda
Constitucional n 29/00, que fixou limites mnimos para aplicao de recursos pblicos
pelos trs nveis de governo, na sade.
Naquele momento, j se faziam sentir alguns impactos das novas regras institudas em
1996, tendo em vista que o FUNDEF comeou efetivamente a operar em 1998, mesmo
ano em que se iniciaram os expressivos pagamentos de royalties do petrleo e que
entraram em efetivo funcionamento as regras da NOB01/96, que alteraram
expressivamente a gesto do SUS, com profundos reflexos nas contas municipais. Esse
seria um ponto intermedirio no tempo, onde j se faziam sentir alguns impactos das
mudanas mencionadas.
O ano de 2004 seria representativo da situao atual, em que as mudanas na sade, na
educao, no petrleo e nas regras da gesto fiscal encontram-se consolidadas, e em que
muito expressiva a participao dos recursos dos royalties nas finanas locais.
Um desdobramento da anlise testar a validade, para os municpios do Rio de Janeiro,
de algumas das teses mais frequentemente encontradas sobre o federalismo fiscal no
Brasil, procurando estabelecer semelhanas e diferenas entre os padres de
desenvolvimento das finanas locais brasileiras e fluminenses.
12
Uma importante distino observada no Estado do Rio de Janeiro que, alm dos
avanos institucionais mencionados que modificaram significativamente as receitas e as
despesas de seus municpios - assim como ocorreu em todos os demais municpios
brasileiros em virtude da simetria das regras constitucionais -, as fazendas estadual e dos
municpios registram adicionalmente ingresso expressivo e crescente de recursos de
royalties e participaes especiais relacionadas s atividades de produo e explorao
de petrleo e gs natural, em especial nos Municpios que integram a Zona Principal de
Produo de Petrleo da Bacia de Campos.
O crescimento do volume de pagamentos, com forte impacto sobre a estrutura da receita
como se ver, tambm coincide com as reformas constitucionais e modificaes legais
ocorridas a partir de 1997. Com a flexibilizao do monoplio de explorao pela
Petrobras e a mudana nas alquotas e formas de clculo das compensaes financeiras,
o aumento do volume de produo e de preos do petrleo que se seguiram,
repercutiram na elevao dos pagamentos de royalties, j que o Estado responsvel
por mais de 80% da produo nacional e 80% das reservas totais de petrleo do pas.
A ocorrncia de mudanas estruturais de tal magnitude em um contexto federativo
certamente introduz complexidade adicional ao sistema fiscal e poltico, tendo em vista
a complexidade da rede de relaes intergovernamentais estabelecidas entre os
diferentes nveis de governo, envolvendo inmeros e variados aspectos, e que, em razo
de sua natureza, podem obedecer a lgica especfica, que deve ser buscada.
O movimento de descentralizao que se analisar neste trabalho no um fenmeno
isolado, que acontece apenas no Brasil. Com efeito, registra-se, desde o incio dos anos
80, tendncia crescente no sentido da descentralizao, com a distribuio vertical de
recursos e poder poltico do centro para as unidades locais (governos subnacionais), que
acompanha e muitas vezes se confunde com o movimento de redemocratizao. Por
isso, ocorreu nos pases da Amrica Latina em paralelo ao fim das ditaduras militares e
nos pases do Leste Europeu em transio para a economia de mercado, e coincide com
o enfraquecimento do poder regulatrio dos Estados nacionais, que acompanha a
globalizao.
A reviso da literatura revela que, nas ltimas dcadas, a descentralizao de
competncias e responsabilidades nos pases da Amrica Latina resultou tanto da
presso dos governos subnacionais por maior autonomia, quanto, em muitos casos, da
13
Da estrutura do trabalho
Com o objetivo de avaliar em que medida o estudo das modificaes dos mecanismos
de financiamento das aes governamentais, em contextos federativos, exige uma
abordagem terica especfica do federalismo fiscal, o primeiro captulo apresenta uma
reviso da literatura relativa s teorias do federalismo e procura avanar na discusso
das questes ligadas descentralizao, como forma de execuo e suprimento dos
servios pblicos, com intuito de identificar, nesse universo, modelos de relaes
federativas e de distribuio de poderes e competncias em federaes que possam
subsidiar a anlise do caso brasileiro e, em particular, do caso fluminense.
A anlise que ser desenvolvida permite confirmar que cada federao real adota uma
soluo prpria, nica, um arranjo institucional que foi tornado possvel pelas
circunstncias histricas, resultante da inter-relao das foras polticas e da evoluo
das relaes e preferncias sociais quanto ao papel do Estado e , dessa forma,
6
7
14
compatvel com suas especificidades. Mais ainda, por essas razes, existe em
permanente processo de evoluo e reforma 8 .
Em face da ausncia de um instrumental terico adequado, tendo em vista a
impossibilidade de reproduzir em pases regimes fiscal-federativos de outros, por serem
nicos e compatveis com condies sociais, histricas e polticas determinadas,
buscou-se trabalhar com categorias analticas que permitissem conhecer a
especificidade da soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos
relevantes, e avaliar a sua adequao em face das mudanas ocorridas nas condies em
que opera, j resumidas, que modificaram tanto o contexto scio-poltico como a
estrutura econmica.
Assim, o captulo II revisa, com base nos estudos sobre o tema, a montagem do arranjo
federativo brasileiro e o recente processo de descentralizao com nfase no papel do
municpio e descreve, em linhas gerais, o estgio atual e as principais caractersticas e
limitaes - do sistema fiscal federativo em vigor.
O terceiro captulo resume as mudanas legais, institucionais e polticas promovidas
desde a dcada de 90 que mais impactos produziram sobre a autonomia e as finanas
dos municpios fluminenses, com destaque para o processo de municipalizao das
polticas sociais, mais especificamente nas reas da sade e educao, e as mudanas no
aparato legal e institucional que regula as atividades ligadas extrao e explorao do
petrleo e gs natural, em vista da abundncia das reservas desses recursos no territrio
estadual e na Plataforma Continental.
O quarto captulo revisita, em linhas gerais, as transformaes da economia do Estado
do Rio de Janeiro, de modo a fornecer subsdios para a anlise dos municpios. O
captulo inicia com um breve retrospecto dos principais fatos da histria e da economia
do Estado, com o intuito de contextualizar a anlise que se segue, abordando com mais
detalhe, por sua importncia para os fins deste trabalho, a trajetria de crise vivenciada
pela economia fluminense em boa parte do sculo XX e a inflexo dessa trajetria desde
a dcada de 90, viabilizada pelas mudanas no setor do petrleo e gs natural e ancorada
fortemente nas atividades dessa cadeia produtiva desde ento.
PRADO (2006:16)
15
Relatrios do FINBRA. Alm dessas, foram utilizadas informaes das seguintes fontes: IBGE e
IPEADATA (populao e PIB); Fundao CIDE do Rio de Janeiro, da ANP e do SIAFEM RJ (royalties),
STN e da AFE/BNDES (transferncias de recursos federais); Secretaria de Estado da Fazenda (ou
Receita) e do TCU (para clculo da distribuio do ICMS); Fundao Getlio Vargas (PIB do Estado do
RJ e IGP-DI para atualizao dos valores); Ministrio da Sade (SIOPS e DATASUS) para dados da
sade e Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (PNUD, para o IDH-M). Agradeo a Marcos Ferreira
da Silva, do TCE-RJ, que me ajudou na difcil empreitada de construir e compatibilizar a base de dados,
ao longo de meses, a partir da qual desenvolvi a anlise apresentada no captulo 5.
(http://marcosfs2006.googlepages.com)
16
das receitas entre 1996 e 2004, agregadas e por habitante, por regio do Estado ou
tamanho dos municpios.
Procurou-se confrontar, na seo seguinte, a distribuio das prioridades de gastos das
administraes municipais em 1996, 2000 e 2004, refletidas na classificao das
despesas por funo de governo, e por categoria econmica, tambm por regio do
Estado, detalhando-se para esse ltimo ano, de acordo com a relevncia no total de
gastos, os dados referentes s chamadas reas sociais, que refletem o perfil atual das
despesas e o avano do processo de municipalizao descrito nos captulos anteriores.
Por fim, so resumidas as principais concluses alcanadas no trabalho, que permitiro
comprovar a ocorrncia de um efetivo processo de municipalizao no Estado do Rio de
Janeiro, com significativas mudanas em termos de aumento de recursos e
responsabilidades sobre o provimento de bens e servios pblicos, ao mesmo tempo em
que se confirmar, tambm para os municpios fluminenses, a adequao e a validade de
muitas das teses encontradas na literatura sobre o federalismo fiscal brasileiro.
17
I.
A questo terica central que se coloca para fins deste trabalho se a anlise das
mudanas constitucionais, legais e institucionais que afetaram a autonomia dos
municpios fluminenses e brasileiros de modo geral - no perodo recente, que
caracterizam o processo de descentralizao fiscal e poltica, pelo fato de ter ocorrido
em um Estado federal, em um contexto legal, poltico, institucional e jurdico prprio,
pressupe a delimitao de um marco terico especfico.
Identificou-se a necessidade de conhecer e entender o que diferencia o federalismo
como processo poltico distinto e a federao como forma de organizao do Estado
nacional e avaliar em que medida o processo de descentralizao assume contornos
prprios e especficos nessas circunstncias.
A questo relevante seria identificar, na reviso da literatura, modelos de relaes
federativas e de distribuio de poderes e competncias dentro de federaes, entre as
diferentes unidades que as compem, bem como da forma de organizao do Estado
federal e avaliar em que medida a federao brasileira e o Estado do Rio de Janeiro em
especfico se enquadram nesses modelos.
Adicionalmente, buscava-se identificar as implicaes e desdobramentos esperados de
mudanas institucionais e legais da magnitude das que foram empreendidas no Brasil
sobre as relaes intergovernamentais, em um contexto federativo, que sejam
especficas dessa forma de organizao do Estado - que permite preservar a unidade
com diversidade - e que pudessem orientar e subsidiar a construo de uma agenda de
pesquisa futura.
Foram esses objetivos que nortearam a busca do mapeamento do atual estado das
artes da teoria, em busca de instrumentos tericos para a anlise do federalismo
brasileiro e do caso fluminense. Como resultado, constatou-se a ausncia de abordagens
tericas que dem conta das especificidades dos arranjos federativos e por
conseqncia, do brasileiro - e da complexidade das relaes que se estabelecem entre o
Estado, o mercado e as sociedades dos pases com organizao federal de governo.
Observou-se, em primeiro lugar, grande dificuldade na precisa delimitao dos
conceitos de descentralizao e federalismo, dificuldade que vem sendo apontada em
18
10
11
12
Para AFFONSO (2003), embora as definies dessa exogeneidade que utilizam no sejam
exatamente iguais, MUSGRAVE e MUSGRAVE (1980) e OATES (1990) compartilham o mesmo ponto de
vista terico com relao ao federalismo e s estruturas federativas (AFFONSO, 2003: 23).
13
Um exemplo dessa viso pode ser encontrado em WHEARE (1963), para quem o federalismo um
mtodo da diviso de poderes para que em determinada esfera os governos geral e regional sejam cada
qual coordenados e independentes.
14
AFFONSO (2003)
19
20
I . 1. Reviso da Literatura
Procurou-se, a princpio, analisar as principais abordagens tericas ou linhas de
pesquisa na rea do federalismo fiscal, com o intuito de reunir instrumentos suficientes
para proceder anlise do federalismo brasileiro e, mais especificamente, do caso
fluminense.
Uma reviso ainda superficial da literatura, entretanto, permitiu inferir as dificuldades
que seriam enfrentadas na busca de uma abordagem adequada para embasar o estudo
das finanas de governos locais.
Diversos autores dedicados ao estudo do tema 15 observaram, na maior parte dos
trabalhos dedicados ao federalismo, a ausncia de um instrumental terico que auxilie o
entendimento das questes que esto subjacentes ao conflito de interesses presente no
modelo federativo brasileiro 16 .
Constataram, ainda, a opo pelo recurso a teorias centradas nos problemas de
otimizao, seguindo a orientao neoclssica, ou que permanecem fiis aos preceitos
da teoria tradicional de finanas pblicas e que, por isso, pouco avanam na discusso
das questes federativas e das relaes do Estado com as respectivas sociedades 17 .
Para AGUIRRE e MORAES (1997), o problema bsico da teoria do federalismo fiscal
a descentralizao. O conceito de descentralizao, no entanto, abrange diversas
dimenses poltica, administrativa, fiscal, econmica.
No sentido amplo do termo, a descentralizao pode ser entendida como a transferncia
de poderes, autoridade e responsabilidades pelas funes pblicas, do governo central
para os governos subnacionais, organizaes governamentais subordinadas ou
independentes ou, ainda, para o setor privado. A descentralizao fiscal cuida dos graus
de autonomia fiscal e responsabilidade sobre gastos pblicos concedidos aos governos
subnacionais 18 .
15
16
A principal concluso que se extrair dessa anlise que a discusso do conflito federativo brasileiro
encontra-se desprovida de embasamento terico adaptado sua especificidade (AGUIRRE E
MORAES,1997:122)
17
AGUIRRE e MORAES (1997:122)
18
A descentralizao fiscal no se limita a pases organizados formalmente como federaes, mas pode
ser observada tambm em pases com sistemas polticos unitrios que possuem, em alguns casos,
estruturas fiscais at mais descentralizadas do que os demais (AFONSO E LOBO, 1996).
21
(grifo meu)
http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/sistema_orcamentario/classificaoes_orcamentaria
s.htm
22
20
ABRUCIO (2004).
23
Para SCHMITTER, no entanto, eles esto mais preocupados em garantir liberdade para
investimentos e lucros do que com a liberdade dos cidados para participar
politicamente e poder responsabilizar seus governantes. Prometem (implicitamente)
recompensar os pases que assim fizerem e asseguram-lhes (explicitamente) que dessa
forma garantiro a equidade, o crescimento econmico, a transparncia, a
responsabilizao e a probidade 21 , enquanto apenas raramente alertam para o fato de
que esses resultados podero demorar a chegar ou ainda para a possibilidade de que, no
curto e no mdio prazo, os resultados sejam opostos aos pretendidos 22 .
Embora os estudiosos do federalismo concordem que o federalismo bom,
especialmente para a democracia, so incapazes de chegar a um consenso quanto sua
definio. Com base nessa constatao, o autor preocupa-se em apresentar a sua prpria
definio do que um estado federal, como sendo aquele cujas subunidades polticas
definidas territorialmente apresentam as seguintes caractersticas:
existncia e autonomia decisria garantidas constitucionalmente;
participao nas decises tomadas pelo governo central formalmente
estabelecida, em geral como elementos constituintes representados em alguma
assemblia ou corpo legislativo em um sistema bicameral;
reas de ao poltica (competncias) estabelecidas e protegidas por estatuto e
no possam ser alteradas sem o seu consentimento voluntrio; e, finalmente,
diviso ou expulso do arranjo federativo no pode ser efetivada
unilateralmente.
Para ele, como se v, um estado federal muito mais que uma unidade poltica que
descentralizada em sua estrutura territorial ou desconcentrada na sua administrao, mas
cujas unidades subordinadas podem ser ignoradas, combinadas ou eliminadas de acordo
com a convenincia das autoridades centrais.
As unidades subnacionais que integram um estado federal, em sua definio, possuem
status jurdico diferenciado e poder e legitimidade para exercer coero em seus
21
SCHMITTER (1999) cita os relatrios Decentralization, Briefing Notes do Banco Mundial (que
considera a Bblia dos que advogam estas medidas) e Decentralized Governance Programme das
Naes Unidas.
22
A saber, aumento da corrupo, clientelismo, intolerncia, violao de direitos humanos,
irresponsabilidade fiscal e enfraquecimento da capacidade poltica do poder central para lidar com
questes da estabilizao, segurana e ajuste macroeconmico, apenas para citar os mais importantes
(SCHMITTER, 1999).
24
23
RODDEN (2005)
25
26
24
25
26
27
27
idem
28
OLSON destaca a existncia dos chamados incentivos seletivos, que no entanto s funcionariam
para pequenos grupos e sob circunstncias especiais (ver AGUIRRE e MORAES, 1997).
29
Existem duas escolas com abordagens distintas: o Velho Institucionalismo (ou Institucionalismo Norteamericano) que conheceu o seu auge na virada do sculo XIX para o XX, sofrendo grande influncia da
Escola Histrica Alem, que negava a existncia de teoria que fosse vlida para toda e qualquer
sociedade com base no entendimento de que cada sociedade diferente, no cabendo falar em uma
teoria geral, uma lei econmica geral. Os principais nomes do velho institucionalismo so os de Thorstein
Veblen, John R. Commons, Wesley Mitchell, Richard T. Ely e Clarence Ayres. Embora tenham ajudado a
instituir o New Deal destacando a importncia das instituies americanas e promovendo inmeras
mudanas, a matematizao crescente da economia, a partir principalmente de Hicks-Hansen e da curva
IS-LM, acabou por destru-los. Os institucionalistas s voltam a aparecer, j sob a forma de novoinstitucionalismo, em 1976, com Williamson. Os autores aqui analisados pertencem a esta corrente.
28
30
31
29
32
AFFONSO,R. (2003:8.)
30
Como ficou claro da reviso das teorias, a principal limitao encontrada na literatura
o carter normativo e sua inadequao s experincias concretas do federalismo, ao
mundo real.
Como a teoria no fornece elementos para a compreenso do fenmeno que se quer
estudar, em vista da inexistncia de uma abordagem terica e da inadequao uso de um
instrumental que objetive caracterizar teoricamente um modelo ideal de federalismo
contra o qual se possa avaliar a eficincia do arranjo brasileiro, buscou-se identificar
categorias analticas que permitissem avanar na direo de uma adequada compreenso
do fenmeno federativo em toda a sua complexidade, abrangendo os diferentes aspectos
envolvidos.
Em vista das limitaes encontradas nas teorias, em face da impossibilidade de
reproduzir em pases regimes fiscal-federativos de outros, por serem nicos e
compatveis com condies sociais, histricas e polticas determinadas, buscou-se
trabalhar com categorias analticas que permitissem conhecer a especificidade da
soluo tcnica adotada no caso especfico e seus elementos relevantes, e avaliar a sua
adequao em face das mudanas ocorridas nas condies em que opera, j resumidas,
que modificaram tanto o contexto scio-poltico como a estrutura econmica.
33
31
II.
34
Como observou WATTS (2002) em sua interveno na Conference on Fiscal Equalization and
Economic Development Policy within Federations realizada naquele ano, The discussion at this
conference has already made it clear that there is no single model of federalism or of federal financial
relations that is universally applicable everywhere.
32
35
RODDEN, Jonathan (2005) apresenta uma reviso abrangente dos estudos empricos sobre a
descentralizao, por correntes tericas, dentro de cada explicao para as causas da descentralizao
e do federalismo - se endgena ou exogenamente determinados e suas implicaes sobre o crescimento
econmico, dficit fiscal, inflao e estabilidade macroeconmica ou sobre a qualidade da governana
(relao com corrupo, accountability e bom governo) ou ainda, estudos mais antigos que examinam a
relao destes com o tamanho e o crescimento dos governos.
36
PRADO (2006:16).
37
Idem.
33
38
WATTS (2002).
39
34
diferenas expressivas nos servios que estavam aptas a oferecer aos seus cidados. A
necessidade de correo de desequilbrios horizontais e verticais induz, por essa via, ao
estabelecimento de regras assimtricas de transferncias de recursos entre as diferentes
entidades governamentais.
Por outro lado, a interdependncia e justaposio no exerccio das responsabilidades e
poderes, inevitvel nos arranjos federativos requer, na prtica, o desenvolvimento de
instituies e relaes intergovernamentais que assegurem a cooperao e coordenao
entre os governos que os constituem, que so fundamentais para resolver os conflitos
que emergem e para fornecer os meios necessrios adaptao a circunstncias
mutveis. Pode-se concluir que estas instituies so ainda mais necessrias em
sistemas assimtricos, em vista dos inmeros arranjos alternativos tantos quanto so
as federaes - e da complexidade de coorden-los.
O sistema federativo brasileiro no foge regra (vale dizer ausncia de uma regra) e
apresenta hoje peculiaridades que o diferenciam de outras experincias federativas e do
que pode ser considerado um sistema ideal de federalismo, baseado nos pressupostos
da teoria do federalismo fiscal.
O principal trao distintivo do regime federativo brasileiro exatamente a elevada
descentralizao das competncias tributrias, que se traduz na autonomia que os
governos subnacionais possuem para instituir alquotas e cobrar impostos que
representam parcela considervel do bolo tributrio nacional 40 .
No obstante as caractersticas peculiares, observa-se que a diviso de competncias
tributrias que hoje prevalece no Brasil segue, em larga medida, as prescries da teoria
tradicional, sendo a competncia do imposto sobre a renda do governo central e do
imposto sobre a propriedade dos governos locais, caracterizando-se a competncia do
imposto sobre o consumo estadual como importante exceo.
Quanto diviso de encargos hoje prevalecente no pas, possvel constatar que os
governos subnacionais tm responsabilidade predominante em relao aos gastos com
pessoal (ativo), compra de bens e servios de custeio e, principalmente, investimentos,
em consonncia com a estratgia descentralizadora. O governo federal responde pelo
40
Particularmente no caso dos estados, que tm a competncia sobre o principal imposto nacional o
Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios, responsvel por 22 % do bolo tributrio com
liberdade para fixar as alquotas, dentro de certos limites, resultando na situao de 27 diferentes
legislaes do imposto e 44 alquotas diferentes que hoje se observa no pas.
35
41
42
AFONSO (2001).
TER-MINASSIAN (1997:4 - 7)
36
43
TER-MINASSIAN (1997)
44
37
pouca transparncia e elevada incidncia de corrupo, alm de problemas de tamanho das localidades
que dificultam o sucesso na implementao de polticas descentralizadoras. (TER-MINASSIAN, 1997)
46
O que leva TER-MINASSIAN (1997) a concluir que, nesse caso, there can be even significant
efficiency costs from the decentralization of these types of expenditures.(p.5)
47
PRADO (2001), ao analisar a distribuio vertical de recursos na federao brasileira, evidencia que o
processo de descentralizao no Brasil corresponde, na realidade, a um processo de municipalizao,
enquanto a situao dos estados praticamente no se alterou desde a promulgao da Constituio de
1988.
48
Tal situao seria extremamente peculiar, no encontrada facilmente em outros pases com
organizao federativa nos quais, em sua maioria, so divises administrativas das unidades federadas
que delegam diferentes nveis de autonomia aos governos locais (TOMIO, 2002). O autor observou que
apesar de mencionado como organizao poltica autnoma em quase todas as constituies
republicanas, com exceo da de 1937, s na de 1988 o municpio conquistou autonomia plena, obtendo,
de fato, o status de ente federativo.
49
Santos e Mattos (2006).
38
de
quotas
de
participao,
aumentando
as
transferncias
39
50
50
51
Para compensar a concentrao excessiva da arrecadao tributria no governo federal e nos estados,
as receitas dos impostos municipais, de produtividade limitada principalmente nos municpios pequenos,
foram complementadas pelo FPM e pela cota-parte do ICM (PRADO, 2003:51); Ver tambm PRADO
(2001), para uma discusso pormenorizada dos Fundos.
40
41
52
AFONSO e ARAJO (2001). A evoluo da receita arrecadada pelas trs esferas e da receita
disponvel ser analisada mais adiante.
42
Assim, foram aumentadas para 22,5% as parcelas da arrecadao dos impostos federais
destinadas a compor o Fundo de Participao dos Municpios FPM (o Imposto de
Renda IR e o Imposto sobre Produtos Industrializados IPI 53 ) e para 21,5% as
parcelas desses mesmos impostos destinadas ao Fundo de Participao dos Estados
FPE, recursos isentos de qualquer vinculao. Dessa forma, os fundos - que em 1967,
quando foram criados, eram compostos com parcelas de 10% cada, das mesmas receitas
federais - passaram a absorver quase a metade da arrecadao dos principais impostos
da Unio 54 .
Alm do aumento dos recursos do FPM, ampliaram-se as participaes municipais
sobre a arrecadao dos principais impostos de competncia da Unio e Estados 55 . A
Constituio assegurou aos municpios em 1988:
50% das receitas do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR
(federal), relativo aos imveis neles situados 56 ;
100% do Imposto de Renda Recolhido na Fonte - IRRF (federal) sobre
rendimentos pagos pelo prprio municpio, suas autarquias e pelas fundaes
que institurem e mantiverem (hoje diretamente retidos pelos Municpios);
50% do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores IPVA
(estadual), licenciados em seus territrios;
25% da receita do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios
ICMS (estadual).
A competncia tributria federal, como se deduz, foi parcialmente reduzida ao mesmo
tempo em que aumentaram as transferncias intergovernamentais, compensando-se em
parte o desequilbrio vertical na repartio das receitas tributrias entre os entes. Por
outro lado, a inadequao e rigidez dos critrios adotados pelo sistema de partilha das
53
43
57
58
Por seu elevado montante, os fundos de participao constituem o ncleo do sistema de partilha de
recursos fiscais e principal fonte de recursos, em conjunto com a cota-parte do ICMS, para a maior parte
dos municpios brasileiros.
44
59
At o final dos anos 1970, novas condicionalidades e vinculaes foram sendo atreladas aos recursos
transferidos pelos fundos, reduzindo dessa forma a liberdade oramentria dos governos receptores, e
desvirtuando o carter destes de mecanismos de equalizao oramentria strictu senso, ou seja, como
mecanismos que aportavam recursos livres aos oramentos dos GSN. (PRADO, 2003:51).
60
Ato Complementar n 35 de 1967 e Lei n 5.172 de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional).
45
61
Em 2000, 2.695 dos municpios brasileiros, ou 49% do total, tinham at 10 mil habitantes (dados do
Censo Demogrfico do IBGE).
62
Decreto-Lei n 1.881 de 1981. Com essa alterao, os municpios do interior com mais de 156.216
habitantes, alm do valor da cota do FPM interior a que tinham direito, tambm passaram a receber o
valor da cota estabelecida por esse Decreto.
63
Lei Complementar n 59 de 1988.
64
A incluso posterior dos municpios de coeficiente 3,8 nesse fundo de reserva, mencionada adiante,
reduziu para 142.632 habitantes a populao acima da qual os municpios passaram tambm a ter direito,
a partir de 1999, a receber recursos adicionais desta cota.
46
65
Por isso, o fundo teve sempre o carter de um certo tipo de renda mnima fiscal para compensar a
limitao das bases prprias das pequenas localidades. (PRADO (2003:65)
66
A mudana teria sido uma reao ao milagre da multiplicao dos pes, incentivo criao de
municpios representado pelas regras anteriores de rateio (VILLELLA, 1995, citado por PRADO, 2003:66).
Este ponto - a criao de municpios - ser retomado com mais detalhes no captulo IV.
67
Os coeficientes congelados sofreram um certo ajustamento poltico beneficiando as regies mais
atrasadas do pas. O atraso na realizao do Censo fez com que os critrios s fossem revistos, e ainda
assim apenas parcialmente, em 1994 (PRADO, 2003:66).
47
68
48
69
No sentido de que a presso para a descentralizao teria vindo de baixo para cima, de maneira
oposta dos demais pases. (AFFONSO, 2000)
49
70
Isso explicaria, para Affonso (2000), porque o Brasil hoje, em termos fiscais, um dos pases mais
descentralizados da Amrica Latina apesar da descoordenao geral do processo de descentralizao e
da falta de definies claras com relao s novas competncias.
71
ALMEIDA (1995) considera que estes seriam condicionantes da mudana do federalismo centralizado
para o descentralizado, interpretao diversa da que foi proposta por Affonso (2000), para quem a crise
fiscal no foi fator determinante do processo de descentralizao.
72
ALMEIDA (1995:92)
50
73
ALMEIDA (1995:92)
74
51
75
da Unio
dos
estados,
livres de
vinculao
(FPM
ICMS,
fundamentalmente).
Desde o incio da dcada de 90, no entanto, a autonomia municipal consagrada na CF88
foi sendo reduzida, entre outras, pelas seguintes razes:
Em reao perda relativa de recursos na federao, decorrente do aumento das
transferncias e da ampliao do pagamento de benefcios de carter social
definidos na Constituio, com a crescente rigidez introduzida em seu
oramento, a Unio passou a se financiar crescentemente por tributos no
partilhados com os demais entes - as contribuies sociais - reduzindo
relativamente a arrecadao dos Impostos de Renda e sobre Produtos
Industrializados, que compem os fundos de participao e, com isso, as
transferncias de recursos que poderiam ser livremente utilizados pelos governos
subnacionais (sem vinculao);
aumentaram as vinculaes das receitas, afetando a autonomia de gasto e o
estabelecimento de prioridades localmente: na educao, apesar da Constituio
j ter estabelecido a vinculao de 25% da receita de impostos e transferncias, a
criao do FUNDEF introduziu condicionalidades para transferncia de
75
ARRETCHE (2004:22).
52
recursos; na sade, com a Emenda 29/00; com a criao dos Fundos de Combate
Pobreza nos Estados (que reduzem os repasses de ICMS), entre outros;
a competncia tributria sobre o IPTU e sobre o ISS foi restringida por emendas
constitucionais que acabaram com a progressividade do IPTU (s recentemente
reintroduzida) e fixaram alquotas mximas e mnimas para a cobrana do
impostos sobre servios, principal imposto;
Se o processo de descentralizao, em um primeiro momento, foi efetivamente de
municipalizao, o controle das decises foi sendo gradualmente retomado pela Unio,
que passou a organizar e disciplinar a definio das diretrizes gerais das polticas,
introduzindo crescentemente restries e condicionantes para as transferncias de
recursos 76 . As transferncias livres foram sendo substitudas por transferncias
condicionadas, com objetivos setoriais. Em grande medida, assiste-se no perodo
recente a um processo de recentralizao, com a tendncia de retomada dos ganhos
dos municpios para a Unio, enquanto o papel dos estados pouco se alterou ao longo
desse perodo.
Dentre as emendas constitucionais que mais impactos produziram na autonomia dos
municpios 77 - seja por reduzirem competncias tributrias ou transferncias, seja por
restringirem a autonomia poltica e/ou sobre gastos - destacam-se:
a Emenda Constitucional (EC) n 3, de 18/03/1993, que extinguiu o IVVC
(impostos sobre vendas a varejo de combustveis lquidos e gasosos, exceto leo
diesel) a partir de 1996 e revogou o dispositivo que permitia a progressividade
do IPTU no tempo, que vinha sendo considerado bitributao, competncia que
foi posteriormente retomada pela Emenda Constitucional n 29, de 13/09/99
(principal impacto foi a limitao da competncia tributria municipal);
a EC de Reviso n 1, de 01/03/94, que instituiu o Fundo Social de Emergncia
(FSE) no oramento federal, restringindo dessa forma o volume das
76
Como o caso do SUS e os conselhos com mltipla representao, que tm logrado instituir normas
que organizam todo o sistema de sade pblica, em todos os nveis, mesmo sem a aprovao de leis ou
a discusso legislativa (apenas por Portarias Ministeriais).
77
Santos e Mattos (2006) avaliam, de uma maneira geral, as emendas promulgadas nesse perodo como
emendas anti-autonomia municipal por ferirem a autonomia municipal e trabalharem rumo
reconcentrao dos poderes distribudos em 1988 (p. 743), concluindo que o modelo de federao ento
pensado no corresponde ao que se desenha na Carta atual, reformada mais de 40 vezes O cenrio que
se desenha, na viso das autoras, de uma verdadeira queda de brao entre os entes federativos cujos atores principais tm sido o Municpio, de um lado, como perdedor e a Unio, de outro, como
recorrente ganhadora...(p.746).
53
78
A EC n. 21 prorrogou o prazo para cobrana da CPMF por mais 36 meses e aumentou a alquota da
contribuio para 0,38% nos doze primeiros meses e 0,30% nos 24 meses seguintes.
79
Segundo a lgica municipalista, a EC 14 feriu a autonomia do Municpio, posto que fez evaporar, antes
mesmo de chegar em seus cofres, parte dos recursos que, pela Constituio, deveriam ser-lhe
integralmente destinados. (Santos e Mattos, 2006, p.742). Para as autoras, a lgica do Fundo
altamente complexa e beneficiou a Unio, ficando o Municpio com escolas de mais e recursos de
menos, sem saber se estavam, ou no e com certeza estavam - sendo atacados em sua autonomia
financeira. (p.740)
54
(principal
impacto
foi
reduo
das
transferncias
81
discricionrias) ;
A EC 29, de 13/09/2000, que imps restries e condies para aplicao de
recursos para financiamento das aes e servios pblicos de sade por parte dos
estados e municpios, vinculou 15% das receitas correntes municipais
assistncia sade e retomou a progressividade do IPTU (impactos diversos, de
reduo da autonomia sobre recursos prprios e de aumento da competncia
tributria municipal);
A EC 31, de 14/12/2000, que instituiu o Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza, de mbito federal, para vigorar at 2010, reduzindo recursos da Unio
que iriam para estados e municpios, tambm obrigados a instituir seus prprios
fundos de combate pobreza com recursos do ICMS (at 2%) e do ISS (at
0,5%), respectivamente (principais impactos foram a reduo de transferncias e
de autonomia sobre recursos prprios, alm do aumento de encargos);
80
Apesar das crticas de que teria resultado em aumento de gastos - com instalao dos Poderes
executivo e legislativo, e com pessoal administrativo - e em perda de receita nos municpios j instalados,
o processo de criao de municpios no perodo ps-88 teria garantido redistribuio de recursos para
distritos no beneficiados pelos investimentos pblicos municipais antes da emancipao. (Santos e
Mattos, 2006)
81
A DRU foi aprovada com carter transitrio para vigorar at 2003, sucedendo o FEF, e destinava-se a
desvincular vinte por cento do produto da arrecadao de todos os impostos e contribuies da Unio,
excetuando da desvinculao a arrecadao da contribuio social do salrio-educao.
55
de
distribuio
majorados
pela
EC
44,
de
30/06/2004,
82
O imposto, embora de competncia municipal, passou a ser regulado pela Lei Complementar federal n
116/03, que praticamente anulou as normas anteriores de arrecadao e tributao do imposto, gerando
reaes contrrias dos municpios. Como observaram Santos e Mattos (2006, p. 745), No obstante a
legitimidade dos objetivos perseguidos, trata-se de uma afronta autonomia municipal instituda na
Constituio Federal.
83
Essa foi a primeira Emenda Constitucional que atendeu apenas ao interesse dos Municpios,
ampliando sua competncia tributria, o que lhes propiciar maior autonomia financeira. Santos e Mattos
(2006:745).
56
que possuem menor capacidade tributria (que constituem 85% dos municpios
brasileiros) 84 .
Quanto aos estados, embora tenham sado fortalecidos politicamente com a
democratizao e o fortalecimento do poder regional ps-88, passaram a ser
crescentemente prisioneiros da armadilha financeira em que se envolveram, com a
perda das fontes tradicionais de financiamento e a deteriorao das condies do
endividamento em que se apoiavam, que se seguiu ao Plano Real 85 .
Naquele contexto de crise econmica, a adeso ao Programa de Reestruturao Fiscal e
Financeira dos Estados 86 , na segunda metade da dcada de 90, significou um alvio para
as finanas estaduais ao permitir a federalizao das dvidas, assumidas pela Unio,
firmando-se acordos, com regras iguais, com cada um dos Estados e o Distrito
Federal 87 , soluo que permitiu compatibilizar a capacidade de pagamento dos estados
com o estoque de dvida para reverter a trajetria explosiva do endividamento 88 .
Se por um lado essa adeso contribuiu para reduzir o saldo devedor da dvida financeira
por meio do alongamento do prazo de pagamento e, principalmente, pela reduo dos
encargos financeiros sobre ela incidentes, por outro, obrigou os entes beneficiados ao
pagamento das prestaes da dvida refinanciada, que devia ser garantido pelo
cumprimento de metas e compromissos pactuados com a Unio, que envolveram o
controle da dvida financeira em relao receita lquida real RLR; metas de resultado
primrio e de arrecadao de receitas prprias, para reverter o quadro deficitrio;
controle de despesas com o funcionalismo pblico; reforma administrativa e
84
No obstante a importncia da distino, SANTOS e MATTOS (2006) concluem que a medida de maior
impacto para a autonomia financeira dos municpios seria a retomada do crescimento, pois isso
significaria elevao da cota-parte do ICMS, principal fonte de receita municipal.
85
LOPREATO (2002) analisa com profundidade o colapso do padro de financiamento dos governos
estaduais na federao brasileira, desde a sua montagem falncia do sistema, que culminou com a
crise financeira e o acirramento dos conflitos federativos.
86
O programa deu continuidade ao esforo de equacionamento da dvida dos estados, iniciado ainda nos
anos 80, caracterizando uma terceira rodada de refinanciamento. Ver MORA (2002) para uma discusso
do papel do endividamento como relao intergovernamental no contexto federativo brasileiro e na
negociao da autonomia dos estados, e para a anlise do processo de endividamento e equacionamento
da dvida.
87
Os critrios para a consolidao, a assuno e o refinanciamento, pela Unio, da dvida pblica de
responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal, foram estabelecidos pela lei n 9.496/97. As
condies dos acordos compreendem o refinanciamento pelo prazo de at 30 anos com juros de 6% ou
7,5% a.a., correo pelo IGP-DI, amortizao pela tabela Price de dvidas mobilirias, dvidas bancrias
contratuais, inclusive AROs e dvidas com a Caixa Econmica Federal, com um teto de comprometimento
de receita com encargos de no mximo 15%.
88
MORA (2002:22)
57
58
(em % PIB)
ESTADOS MUNICPIOS TOTAL ANO UNIO
5,5
0,8
17,4 1960
64,0
8,0
0,7
26,0 1970
66,7
5,3
0,9
24,5 1980
74,7
5,6
0,8
27,0 1983
76,6
5,7
0,6
22,4 1988
71,7
8,1
1,5
29,1 1996
67,3
9,2
1,9
33,4 2000
66,7
9,8
2,1
37,0 2004
67,8
(em % total)
ESTADOS MUNICPIOS TOTAL
31,3
4,7
100,0
30,6
2,7
100,0
21,6
3,7
100,0
20,6
2,8
100,0
25,6
2,7
100,0
27,7
5,0
100,0
27,6
5,7
100,0
26,5
5,7
100,0
59
locais e das exigncias introduzidas pela LRF, j que no houve mudana significativa
das disposies relativas aos tributos municipais (apenas a contabilizao da receita do
IRRF que passou a ser considerada, desde 2001, receita tributria e no mais
transferncia da Unio e a extino do IVVC).
No perodo mais recente, em que se centra a anlise aqui empreendida, observa-se que o
maior crescimento ocorreu entre 1996 e 2000, quando a arrecadao municipal cresceu
0,4% do PIB, desacelerando-se o crescimento at 2004, perodo em que a elevao foi
de 0,2% do PIB. Este comportamento ser confirmado tambm no estado do Rio, na
anlise desenvolvida no captulo V.
No quadro abaixo, esto apresentados, para os mesmos anos, os dados relativos
evoluo da receita disponvel de cada esfera de governo, que resulta da operao do
sistema de transferncias intergovernamentais.
Brasil - Evoluo da Receita Disponvel por Esfera de Governo: 1960-2004
(em % PIB)
ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS
1960 10,4
5,9
1,1
1970 15,8
7,6
2,6
1980 16,7
5,7
2,1
1988 13,5
6,0
3,0
1996 16,3
8,0
4,8
2000 18,6
8,8
6,0
2004 21,4
9,4
6,3
(em % total)
TOTAL ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL
1960 59,5
17,4
34,1
6,4
100,0
1970 60,8
26,0
29,2
10,0
100,0
1980 68,2
24,5
23,3
8,6
100,0
1988 60,1
22,4
26,6
13,3
100,0
1996 56,0
29,1
27,6
16,3
100,0
2000 55,8
33,4
26,3
17,9
100,0
2004 57,8
37,0
25,3
17,0
100,0
61
62
este
quadro
de
profundas
desigualdades
corresponde
uma
significativa
63
89
Este o modelo utilizado para a anlise das finanas dos municpios fluminenses desenvolvida no
captulo V.
90
Prado (2003), p.45.
64
91
Com relao ao primeiro dos dois eixos fundamentais, cabe assinalar que a busca da
definio de uma distribuio ideal das competncias tributrias em federaes
constitui objeto de preocupao da teoria do federalismo fiscal, desde a segunda metade
do sculo XX.
Os principais trabalhos no mbito dessa teoria, como se analisou no captulo I,
procuraram avanar na definio de critrios para a distribuio ideal, ou mais
eficiente, das competncias (tributrias) e encargos (responsabilidades) entre os
diferentes nveis de governo, que permitem atender aos trs objetivos fiscais - melhor
alocao de recursos, distribuio de renda mais justa e estabilizao da economia estabelecendo as vantagens e desvantagens da oferta de bens pblicos das formas
centralizada e descentralizada.
O estudo das diversas correntes tericas que se sucederam, no tempo, na tentativa de
estabelecer tal modelo, permite concluir que no existe um modelo nico de relaes
fiscais federativas que possa ser aplicado universalmente, um padro timo de
distribuio de recursos ou uma distribuio tima de responsabilidades entre os
diferentes nveis de governo. O arranjo difere de pas para pas e determinado, entre
outros, por fatores histricos, econmicos e culturais 92 .
91
92
O captulo I resume a discusso crtica das teorias do federalismo e de sua evoluo, seguindo o
trabalho de AFFONSO (2003).
65
93
ARRETCHE (2005). Para Prado, o papel do Governo federal, nessa funo, discreto (PRADO,
2001,p.16).
94
A inadequao crescente, nos nveis subnacionais, entre encargos (que aumentam com a
descentralizao) e arrecadao prpria de cada nvel de governo (em face da concentrao da
arrecadao no nvel central) tem razes histricas no modelo do Estado Keynesiano, que foram
reforadas com a globalizao. (PRADO,2003:46).
66
95
O conceito de redistributividade adotado por Prado (2003) inclui todas as transferncias que no
constituem devoluo tributria, por meio das quais se entregam a governos recursos que estes no
teriam condies de arrecadar dado o sistema de distribuio de competncias tributrias vigente (no
guardam relao com as bases tributrias).
96
As transferncias devolutivas tm, portanto, total aderncia distribuio espacial das bases
tributrias. (PRADO, 2003:46)
97
Exceto as vinculaes genricas constitucionalmente definidas para os municpios, de aplicao de
25% da receita de impostos e transferncias na educao e de 15% na sade.
67
governo, partilha tanto vertical entre as diferentes esferas - como horizontal dentro
de cada esfera, entre governos de mesmo nvel) e do grau de condicionalidade associado
s transferncias (que remete discusso da autonomia de gesto dos recursos).
A repartio vertical relevante seria, ainda segundo PRADO (2001), aquela que
considera as transferncias necessrias para uma adequada distribuio horizontal, de
modo a equalizar a capacidade de gasto entre os governos estaduais e municipais.
Um ltimo aspecto que no pode deixar de ser considerado diz respeito ao acesso ao
crdito pelos municpios. Com efeito, no obstante o processo de municipalizao
mencionado nas sees precedentes e a reduo dos recursos disponveis por fora da
recomposio das perdas da Unio desde principalmente a segunda metade da dcada
de noventa, j analisada, constata-se o estabelecimento de dificuldades legais e
administrativas para a contratao de operaes de crdito, reduzindo a capacidade de
investimento local e a autonomia financeira.
Os municpios enfrentam hoje severas limitaes no que diz respeito s fontes de
financiamento para investimento, tanto em razo da autonomia limitada da poupana
corrente, comprometida com a contribuio a que esto obrigados a dar para a gerao
de supervits primrios (4,25% do PIB para o conjunto do setor pblico), quanto pelas
limitaes contratao de operaes de crdito, seja de ordem legal, impostas pelas
Resolues do Senado Federal n 40/2001 e 43/2001 e pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, seja pela prpria oferta de recursos, em vista do contingenciamento imposto pelo
Conselho Monetrio Nacional para emprstimos ao setor pblico, alm de outros limites
para realizao de operaes de crdito entre agentes do setor pblico 98 .
Essas limitaes, como se depreende, se fazem sentir de forma mais contundente nas
grandes cidades e nas cidades metropolitanas onde so maiores as demandas pelos
gastos pblicos ligados urbanizao (com destaque para habitao, urbanismo,
transportes e saneamento).
Em suma, as principais caractersticas do sistema federativo em vigor, que acrescentam
dificuldades adicionais ao ordenamento eficiente das finanas federativas podem ser
assim resumidas:
98
68
99
69
III.
gesto
municipal:
Processo
de
Municipalizao
Este captulo apresenta uma descrio das mudanas institucionais, legais e polticas
recentes com mais impactos na autonomia e na gesto fiscal dos municpios, com nfase
na descentralizao poltica e fiscal ps-redemocratizao e, principalmente, na
municipalizao das polticas sociais.
As reformas constitucionais dos anos 90 modificaram o perfil da interveno do Estado
na economia e foram orientadas pela busca de uma insero mais favorvel do Brasil
no cenrio internacional. Esse movimento de reformas na direo da desregulamentao
dos mercados e atividades e da reformulao do papel do Estado no se restringiu ao
Brasil, conforme j apontado, mas foi observado em diversos pases da Europa
Ocidental e da Amrica Latina, defendido e apoiado pelos organismos financeiros
multilaterais.
No Brasil, a urgncia da agenda de reformas era justificada por uma dupla necessidade,
econmica e poltica. No plano econmico, pela necessidade de superao da crise
fiscal do Estado, agravada com a crise da dvida deflagrada no incio dos anos 80 e do
padro de financiamento do setor pblico brasileiro, para a qual se recomendava,
seguindo as recomendaes dos organismos multilaterais, especialmente o Fundo
Monetrio Internacional, a modificao do modelo de desenvolvimento substitutivo de
importaes, que mostrava claros sinais de esgotamento.
Buscavam-se, naquele momento, novas formas de financiamento externo, capazes de
assegurar investimentos - principalmente em infraestrutura - que o Estado brasileiro, em
todos os nveis de governo, no tinha mais condies de garantir. A viabilizao de
mudanas
dessa
magnitude,
entretanto,
impunha
adequao
das
normas
100
Melo (2005) argumenta que os governadores negociaram ativamente a transio com os militares, e
jogaram um papel central na elaborao da Constituio, fortemente influenciada pelos interesses
subnacionais, enquanto o Executivo no desempenhou efetivamente qualquer papel. A evoluo das
relaes intergovernamentais no governo de Fernando Henrique Cardoso refletiu a reao do governo
federal contra as implicaes fiscais da Constituio, s percebidas no incio dos anos 1990 (p.855)
101
ARRETCHE (2002: 29).
71
102
72
105
106
107
O que induziu concluso de que esses entes desejam a descentralizao sempre e quando ela for
financiada pelo governo federal (ALMEIDA, 1995: 94)
73
108
74
Isso explicaria o crescimento da carga tributria federal com base nas contribuies sociais previstas
no art. 195 par o financiamento da seguridade social, que representaram 45% do total arrecadado em
2003, prejudicando na qualidade do sistema tributrio. REZENDE (2006:266)
110
ALMEIDA (1995:94).
111
Naquelas condies, em 1995, o governo nacional, confrontado com propostas radicais de devoluo
de funes, propostas setoriais que desafiavam as exigncias do ajuste fiscal e resistncias setoriais
descentralizao, no dava conta de oferecer resposta adequada aos desafios da construo de um
novo federalismo (idem, p.104).
75
arranjo que pressupe definio clara tanto das responsabilidades exclusivas quanto das
compartilhadas pelas trs esferas, na deciso, financiamento e implementao das
iniciativas governamentais, ou seja, a substituio de competncias concorrentes por
meio de ao concertada e de colaborao entre os trs nveis para a utilizao mais
racional das capacidades e dos recursos disponveis.
Quanto segunda, a forma pela qual se processou a descentralizao, especialmente nos
casos em que se deu por ausncia, em lugar de reduzir, corre o risco de confirmar,
quando no de agravar, as disparidades intra e inter-regionais geradas sob o
federalismo centralizado, pervertendo assim o objetivo de equidade social inerente a
toda a poltica social. 112
Finalmente, quanto terceira, a reordenao das relaes intergovernamentais nas reas
sociais necessariamente, na viso da autora, um processo de longa durao e que
ocorre a diferentes velocidades nos diversos estados e regies, no resultando, ainda que
orientado por polticas nacionais coerentes, em distribuio uniforme entre estados de
competncias e responsabilidades. Para enfrentar essas questes seria necessrio discutir
o modelo de federalismo cooperativo que se deseja e as polticas mais adequadas
deliberadas e contnuas, em lugar de processo desordenado - para implant-lo.
A questo central seria a de encontrar formas institucionais capazes de compatibilizar
igualdade jurdica com as enormes assimetrias econmicas e sociais, que se projetam
em desigualdades regionais. Nas reas sociais, a redistribuio de competncias tem que
ser flexvel, levar em conta a capacidade efetiva das unidades subnacionais para assumir
cada uma das funes e redefinir o que compete ao governo federal, que deve ter papel
ativo na compensao das desigualdades regionais.
Em que pesem as dificuldades enfrentadas ao longo desse processo, a partir da segunda
metade da dcada de 90 o governo federal intensificou a poltica descentralizadora de
suas aes, passando a transferir um volume crescente de recursos financeiros
vinculados aos gastos sociais para os demais nveis de governo, principalmente os
municpios.
112
Nessa medida, tende a alimentar as tenses que atravessam a federao, reavivam as disputas
regionais e minam a estabilidade de seu pacto constitutivo. idem (p.105)
76
Como conseqncia, entre 1995 e 1999, os gastos nacionais com sade totalizaram em
mdia 3,6% do PIB, sendo mais de 1/3 financiados por transferncias da Unio. Os
repasses do Sistema nico de Sade (SUS) foram preponderantemente efetuados em
benefcio dos municpios, que recebem cerca de 70% do total transferido, anualmente.
J no ano de 2000, 83% dos R$ 8,2 bilhes do SUS foram entregues aos municpios 113 .
Os governos municipais tambm foram responsveis pelo aumento das despesas
educacionais no pas. Entre 1995 e 1997, as despesas apresentaram uma taxa anual de
crescimento real da ordem de 0,8%: enquanto as federais caram 5,7% em mdia, as
estaduais e municipais aumentaram em 3,9% e 3,3%, respectivamente, no mesmo
perodo. A anlise dos indicadores fsicos (de expanso das redes municipais) e
financeiros (de aumento dos gastos dos municpios nas reas sociais) sugeria, no incio
deste sculo, que a taxa de expanso dos servios prestados pelos municpios j
superava a do gasto 114 .
Em 2005, o gasto social nacional consolidado j chegava a 22% do PIB. No entanto,
com a sade, os gastos pblicos somaram R$ 69 bilhes, valor equivalente aos mesmos
3,6% do PIB e a apenas 16% do gasto social amplo115 , dos quais 37% foram executados
pelos estados e 44% pelos municpios, ficando a Unio responsvel por 19%. Com a
educao, foram gastos R$ 88 bilhes, ou 4,5% do PIB, ficando 48% a cargo dos
estados, 38% dos municpios e 14% com a Unio.
113
77
116
78
119
120
121
At 1993, as aes de sade de carter curativo, individual, produzidas pelos estados e municpios
eram compradas pelo governo federal, atravs do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da
Previdncia Social INAMPS.
79
122
Comisso formada por representantes do Ministrio da Sade, do CONASS (Conselho Nacional dos
Secretrios Estaduais de Sade) e do CONASEMS (Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de
Sade). O valor do PAB foi fixado em R$ 10,00/habitante/ano em 1998. Em 2006, o Ministrio da Sade
elevou, em 15%, o valor fixo do Piso de Ateno Bsica (PAB-fixo) para R$ 15 por habitante a cada ano.
80
124
A assistncia ambulatorial bsica custeada pelo PAB consiste nos procedimentos AVEIANM (vacinas,
curativos, inspeo sanitria, visita domiciliar, etc.), as consultas em especialidades mdicas bsicas
(clnica mdica, pediatria, gineco-obstetrcia e pequena cirurgia ambulatorial) e os procedimentos
preventivos de odontologia. Alm da parte fixa do PAB, existe outra, varivel, composta por incentivos
para o Programa de Sade da Famlia - PSF e Programa de Agentes Comunitrios - PACS, para a
aquisio de medicamentos bsicos, vigilncia sanitria, combate a endemias e aes sobre o ambiente,
sob responsabilidade da Fundao Nacional de Sade.
125
Os novos dispositivos buscavam assegurar recursos para a sade, em face do sistemtico
descumprimento do art.55 do ADCT da Constituio, que previa que 30%, no mnimo, do oramento da
seguridade social seriam destinados sade.
81
126
82
128
83
municpios, mas no ocorreu de uma s vez fato que restou claro na anlise feita, que
evidencia que o processo esteve em permanente evoluo desde a criao do SUS.
Basicamente, como se discutiu, a reforma no setor da sade promoveu a racionalizao
dos servios por meio de integrao das redes de sade (federal, estadual e municipal),
pela municipalizao do atendimento primrio, contando com a definio das fontes de
financiamento, estabelecimento de funes para as instncias de governo e criao de
mecanismos automticos de transferncias de recursos no interior da rede pblica e no
setor privado 129 .
A profunda transformao do sistema pblico de sade teria sido tornada possvel pela
existncia de uma poltica nacional de reforma, resultante em grande medida da
presena de uma coalizo reformadora, importante fator condicionante da reforma na
sade, que conseguiu inscrever suas propostas na agenda poltica e na opinio pblica.
Esta, alis, teria sido a nica rea social que contou com uma poltica deliberada de
descentralizao nacional, estruturada e definida no mbito federal, envolvendo
Executivo e Legislativo.
O ncleo da coalizo reformadora era composto de uma elite profissional, um grupo
coeso quanto ao diagnstico e aos objetivos gerais da reforma - com capacidade de
formulao de polticas, liderana e capacidade de organizao, ligao com
associaes profissionais da rea e entidades internacionais e conhecimento da mquina
pblica e experincia de governo. Prefeitos, governadores, secretrios e parlamentares
contriburam com a reforma, em funo da importncia dos servios de sade para o
eleitorado.
Um outro fator determinante para a reforma do setor, que facilitou a descentralizao,
refere-se estrutura anterior da rea da sade, marcada por forte centralizao decisria
e financeira federal e pela presena nos estados e municpios de redes prprias (e
experincia de oper-los), alm de competncias definidas e exclusivas.
Se por um lado a descentralizao na sade foi, naquele momento, uma poltica
deliberada, no deu ateno dimenso federativa do Estado brasileiro, permanecendo
grande o papel do centro como motor, financiador e coordenador de um sistema
129
ALMEIDA (1995)
84
130
A avaliao do andamento do processo, em 1995, foi assim resumida por Almeida: A perda de rumos
polticos e, sobretudo, a crise financeira do governo federal esto transformando a poltica
descentralizadora em descentralizao catica. (ALMEIDA, 1995:97) A previso, naquele momento, era
de que se acentuassem as diferenas de nvel e qualidade de atendimento no interior do SUS, j que a
descentralizao progredia ao sabor da demanda da clientela, da disponibilidade de recursos e do
engajamento poltico (e jogo de alianas e oposies) dos executivos municipais e estaduais.
85
86
131
87
132
133
ALMEIDA (1995:103)
idem
88
134
Possivelmente por isso identificou-se que teria ocorrido tambm uma municipalizao por ausncia
nessa rea, tal como ocorreu na rea da habitao, uma vez que a demanda por novas vagas, no
ofertadas pelo governo estadual, passou a ser atendida pelas administraes municipais, mais prximas
das presses da clientela ALMEIDA (1995).
135
Idem. O que leva a autora a concluir que A descentralizao da educao pblica tem se revelado,
simultaneamente, um objetivo consensual e uma poltica de difcil implementao.
136
Embora possa coexistir com a desconcentrao tem lgica distinta, j que apenas a primeira tem
impacto sobre o funcionamento da Federao, acarretando reorganizao de competncias e funes
entre nveis de governo. (ALMEIDA, op. cit.)
89
137
90
138
139
Segundo estudo da FGV-RJ em parceria com o TCE-RJ, existem estudos que mostram que desde a
implementao do FUNDEF, a atuao da Unio no sentido de complementar recursos que garantam o
mnimo de equidade no ensino pblico oferecido no pas tem sido limitada (Mendes, 2001; Sobreira e
Campos, 2005). Cria-se, assim, um embarao na autonomia federativa brasileira: de um lado, o Governo
Federal age como agente de estruturao do ensino pblico no Brasil sem observar, contudo, o rigor nas
responsabilidades a ele atribudas. (TCE-RJ e FGV-RJ, 2006:6)
140
O Fundef foi institudo pela Emenda Constitucional n. 14, de setembro de 1996, e regulamentado pela
Lei n. 9.424, de 24 de dezembro do mesmo ano, e pelo Decreto n 2.264, de junho de 1997 e
implantado, nacionalmente, em 1 de janeiro de 1998.
141
AFONSO (2007).
91
142
92
143
93
144
94
talvez encontre explicao nas dificuldades polticas que cercaram a sua aprovao e
que podem ser reveladoras da complexidade envolvida na mudana do marco legal e
institucional que regula uma das indstrias de maior sensibilidade poltica do
capitalismo. Com efeito, a lei foi aprovada, em 1953, depois de intensa campanha e
debates acalorados que se arrastaram por vrios anos.
A questo petrolfera ganhou grande importncia a partir da crise de 1929. Com a
deteriorao do poder de compra das exportaes brasileiras que se seguiu crise
mundial, a poltica de importaes ganhou um papel estratgico, no qual se destacavam
o petrleo e seus derivados, pelo peso na pauta de importaes que tendia a crescer
medida que a industrializao avanava.
Iniciou-se, ento, amplo debate sobre as possibilidades de produo e refino de petrleo
no pas e sobre o modelo de organizao do setor, a partir de propostas e iniciativas que
surgiam. A polmica avanou nos anos que se seguiram, ganhando status de questo
nacional, diante do agravamento do problema da importao com o crescimento do
consumo de derivados do petrleo 145 .
O fortalecimento do poder poltico do governo federal permitiu aumentar o controle
sobre o conjunto da indstria do petrleo, registrando-se a criao do Conselho
Nacional de Petrleo (CNP) em 1938, com poder de fixar preos dos derivados,
demarcar concesses para explorao e impedir o refino por firmas estrangeiras,
ferindo dessa forma os interesses das companhias petrolferas, reservando um papel
marginal aos capitais privados nacionais na indstria 146 .
No ps-guerra, consolidada a hegemonia americana, os empresrios nacionais passaram
a defender e buscar uma associao com o cartel do petrleo para desenvolver a
indstria petrolfera brasileira, posio que dividiu os militares, opondo de um lado os
defensores da tendncia nacionalista, liderados pelo general Horta Barbosa, e do outro
lado, os que defendiam a participao do capital internacional no setor, tendncia
liderada pelo general Juarez Tvora 147 .
145
ARAJO (2001) mostra que, entre 1934 e 1940, as importaes de petrleo e seus derivados
aumentaram de 846 para 1.256 mil toneladas, enquanto o valor mais que dobrou, passando de MCr$
213,4 para MCr$ 506,4, em funo do aumento dos preos mdios. (ARAJO, 2001, p. 525)
146
ARAJO (2001: 253).
147
95
148
149
ARAJO (2001:255).
ARAJO (2001:259)
96
150
, que consistiam
em encontrar leo bruto no territrio nacional que conduzisse o pas, no longo prazo,
auto-suficincia e, no mdio prazo, ampliar o parque de refino, imprescindvel
industrializao.
Apesar do enorme esforo de investimento em prospeco e refino empreendido na
dcada de 50 e incio dos anos 60, perodo em que construiu diversas refinarias, a
Petrobras s assumiu a condio de indstria integral em 1963, quando o monoplio
de importao de leo bruto pela Petrobras foi instaurado, permitindo obter preos de
compra mais favorveis e desenvolver o setor de transporte de leo.
Desde 1961, a empresa tinha sido autorizada pelo CNP a fazer a distribuio dos
derivados aos consumidores, concorrendo com as empresas do cartel internacional do
petrleo que controlavam at ento as operaes a montante (abastecimento do leo
bruto) e a jusante (valorizao final no mercado nacional). Com isto, a empresa logrou a
150
Idem, p.258.
97
151
Esta seo baseia-se no artigo publicado na Revista Sntese, Revista do Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro, TCE-RJ, em co-autoria com MURTA, CONCEIO e MELLO, n 1, novembro
de
2006
.(disponvel
em
http://ecgsigaprod.fgv.br/upload_arquivos/L0017496%20%20Petr%C3%B3leo%20e%2g%C3%A1s.pdf)
152
Em 1973, na poca do primeiro choque do petrleo, o Brasil importava cerca de 80% do petrleo
consumido.
153
Essa posio viria a ser conquistada em 2000 quando iniciou a produo em Roncador, com lmina
dgua de 1.877 metros de profundidade (NAZARETH, MURTA, CONCEIO e MELLO, 2006)
98
154
155
156
Lei n 2004/53, art. 27, 3, alterado pela Lei n 7.453, de 27 de dezembro de 1985.
Lei n 7.525, de 22 de julho de 1986; GUTMAN e LEITE (2003).
Arts. 9 e 10 da referida Lei.
99
Em 1988, a Constituio Federal 157 assegurou aos estados, Distrito Federal, municpios
e rgos da Administrao Direta da Unio participao no resultado da explorao do
petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e
outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial
ou zona econmica exclusiva, ou, ento, compensao financeira por essa
explorao 158 .
A alquota de 1,5% devida aos municpios confrontantes e suas respectivas reas
geoeconmicas 159 passou a ser repartida entre os municpios integrantes da Zona de
Produo Principal (60%) 160 , os integrantes da Zona de Produo Secundria (10%) 161 ,
e aqueles integrantes da Zona Limtrofe (30%) 162 .
A aprovao dessas normas alterou a distribuio dos royalties, incluindo entre os
beneficirios os municpios onde se localizassem instalaes de embarque e
desembarque de petrleo ou de gs natural. Para acomodar essa mudana, reduziu-se de
1% para 0,5% o percentual relativo ao Fundo Especial, destinando-se os demais 0,5%
aos municpios com instalaes martimas ou terrestres de embarque ou desembarque.
Complementando essa regulamentao, a Lei Federal n 8.001, de 13 de maro de 1990,
alterou a periodicidade dos pagamentos da indenizao, de trimestral para mensal,
vedando aos entes a aplicao desses recursos em pagamento de dvidas ou no quadro
permanente de pessoal, mas sem especificar em que reas deveriam ser aplicados.
Como se pode constatar, at 1995, o mercado brasileiro de explorao de petrleo era
exclusivamente estatal 163 . O pas estava fechado ao fluxo de investimento privado para
os setores de explorao, produo, refino, comercializao, transporte, importao de
petrleo e seus derivados, bem como no segmento de gs natural, com elevada
dependncia do petrleo importado.
157
158
A compensao financeira viria a ser posteriormente instituda pela Lei Federal n 7.990, de 28 de
dezembro de 1989, e regulamentada pelo Decreto n 01, de 11 de janeiro de 1991.
159
Art. 5 da Lei 7525/86.
160
Rateados entre todos, na razo direta da populao de cada um, assegurando-se ao municpio que
concentrasse as instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento
de petrleo e gs natural 1/3 (um tero) da cota desse item.
161
Rateados entre eles, na razo direta da populao dos distritos cortados por dutos.
162
Rateados entre eles, na razo direta da populao de cada um, excludos os municpios integrantes
da Zona de Produo Secundria.
163
A Petrobras - Sociedade por Aes Petrleo Brasileiro PETROBRS - empresa de economia mista,
integrada, foi instituda pela Lei n 2.004, de 03 de outubro de 1953, e aprovada por Decreto do Poder
Executivo Federal n 35.308, de 02 de abril de 1954.
100
164
A lei prev que esta alquota poder ser reduzida pela ANP at um limite de 5%, tendo em conta os
riscos geolgicos, as expectativas de produo e outros fatores.
101
165
O regime de participaes governamentais foi regulamentado pelo Decreto n 2.705/98, que definiu os
critrios para o seu clculo e sua cobrana.
102
166
Decreto 2.705/98, art. 21. Os procedimentos so detalhados nas Portarias da ANP (GUTMAN e
LEITE, 2003)
167
Pela Lei, os recursos do Ministrio de Minas e Energia destinam-se ao financiamento de estudos e
servios de geologia e geofsica aplicados prospeco de petrleo e gs natural e os do Ministrio do
Meio Ambiente, ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservao do meio
ambiente e recuperao de danos ambientais causados pelas atividades da indstria do petrleo.
103
3.235,7
3.000
1.829,61.936,0
2.000
1.381,4
1.000
381,7
58,7
77,6
94,9
126,5
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
168
Em reais de dezembro de 2004 (atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV/RJ). Dados
disponveis em www.tce.rj.gov.br, servios sociedade, Contas de Gesto do Governo do Estado do
RJ, exerccio de 2005, Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.)
169
Valores atualizados pelo IGP-DI da Fundao Getlio Vargas-RJ, para reais de dezembro de 2004.
104
170
171
172
105
173
http://www.arefinariaenossa.com.br/noticias_interno.asp?ID=244
106
De fato, em 2005, o Brasil produziu 617,2 milhes de barris de leo equivalentes (boe)
de petrleo, dos quais 519,4 milhes s no Rio de Janeiro volume significativamente
superior aos 262 milhes de barris produzidos neste estado em 1998, primeiro ano de
vigncia da nova legislao. Alm de responder por 84,2% da produo nacional de
petrleo em 2005, o estado do Rio de Janeiro (leia-se a Bacia de Campos) tambm foi
responsvel por 48,7% da produo de lquido de gs natural (LGN) e 45% da de gs
natural 174 .
A concentrao da produo no RJ deriva diretamente da concentrao das reservas: ao
final de 2004, 79,4% das reservas provadas 175 de leo, condensado e gs natural
estavam situadas na Bacia de Campos 176 , em virtude tanto de novas descobertas em
blocos exploratrios e em reas de concesso de campos de produo como de revises
em campos existentes em 2005.
A partir do incio da explorao comercial em 1977, a produo na Bacia de Campos
expandiu-se continuamente apesar da relativa estagnao no perodo 1985-1993 ,
atingindo 1,4 milho de barris por dia em 2005, ao passo que as demais regies
produtoras, somadas, mantiveram o mesmo patamar de produo nos ltimos vinte
anos, produzindo, em mdia, 250 mil barris de petrleo por dia, desde 1985.
A elevao de preo do petrleo no mercado internacional nos ltimos anos tambm
constituiu fator determinante em conjunto com as mudanas na legislao, o aumento
da produo e a desvalorizao cambial para o significativo crescimento das
participaes governamentais recebidas pelos governos do estado e dos municpios do
Rio de Janeiro.
A frmula adotada para a fixao do preo mnimo do petrleo, base para a apurao
dos royalties e participaes especiais, leva em considerao, dentre outros fatores, a
174
http://www.anp.gov.br
175
Reservas de petrleo e gs natural que, com base na anlise de dados geolgicos e de engenharia,
se estima recuperar comercialmente de reservatrios descobertos e avaliados, com elevado grau de
certeza; e cuja estimativa considere as condies econmicas vigentes, os mtodos operacionais
usualmente viveis e os regulamentos institudos pelas legislaes petrolfera e tributria brasileiras
(conceito ANP).
176
Em 2005, as reservas provadas nos campos da Petrobras no Brasil atingiram 13,232 bilhes de barris
de leo equivalente (boe), dos quais 86% de leo e condensado e 14% de gs natural (critrio SPE,
Society of Petroleum Engineers, adotado pela ANP). Para cada barril de leo equivalente extrado no ano
de 2005, foram apropriados 1,311 barris de leo equivalente, resultando em um ndice de Reposio de
Reservas (IRR) de 131,1%. Por esse critrio, a relao Reserva-Produo (R/P) ficou em 19,7 anos.
107
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
% 2005/
1999
2,52
39,2%
40,08
165,1%
1.404,7
63,7%
4.017,90
2.014,2%
177
Mistura de petrleos produzidos no Mar do Norte e oriundos dos sistemas petrolferos Brent e Ninian,
com grau API de 39,4 e teor de enxofre de 0,34%.
178
Escala hidromtrica idealizada pelo American Petroleum Institute API, juntamente com a National
Bureau of Standards, e utilizada para medir a densidade relativa de lquidos no teor. Petrleo leve = grau
API>31; petrleo mediano = 31>grau API>22; petrleo pesado = 21>grau API>10 e petrleo
extrapesado = grau API<10.
179
Com isso, as participaes especiais pagas em 2005 ao RJ (R$2,7 bilhes), representaram mais que
o dobro de receita auferida com royalties e royalties excedentes (R$1,3 bilho).
108
Estado. A ltima coluna da tabela mostra que, no mesmo perodo, o real depreciou-se
39,2% em relao moeda norte-americana no obstante a apreciao observada
desde 2003 , enquanto o preo mdio do barril do petrleo no mercado internacional
aumentou 165,1%.
As mudanas na legislao, com a abertura do mercado e o aumento dos investimentos,
e a evoluo dos indicadores analisados certamente contribuem para esclarecer a
elevao de 63,7% no volume produzido na Bacia de Campos. O crescimento dos
fatores que influenciam o clculo dos royalties e das participaes especiais exceto
pela apurao de rentabilidade dos campos para fins de clculo das participaes
especiais , explica a expanso de 2.014,2% nos valores recebidos.
Em que pese a evoluo extremamente favorvel dos indicadores no passado recente, h
que ter em mente as incertezas associadas percepo dessas receitas, uma vez que
muitos so os fatores que podem influenciar o regime de participaes governamentais,
a comear pela prpria possibilidade de esgotamento das reservas, passando pelo risco
geolgico, os custos de operao, novas alteraes na legislao que regula o setor e a
estabilidade macroeconmica, que proporciona estabilidade de preos e cmbio e d
segurana produo. Alm desses, outros fatores de ordem poltica e econmica, que
tm lugar no resto do mundo influenciam os preos do petrleo no mercado
internacional, com destaque para a instabilidade poltica e insegurana militar no
Oriente Mdio, principal regio produtora mundial, bem como o comportamento da
demanda mundial de petrleo e seus derivados, com reflexos no preo referncia para o
clculo dos royalties no Brasil.
A certeza do esgotamento de recursos naturais que so finitos e no renovveis, apesar
de no ser possvel antecipar quando ocorrer, aliada s incertezas que cercam o
recebimento dos valores correspondentes sua explorao, acima descritas, devem
inspirar cautela e prudncia por parte das administraes pblicas fluminenses
beneficiadas pelas receitas do petrleo e gs natural, que devem estar preparadas para
redues abruptas ou mesmo interrupo dos pagamentos a qualquer tempo, sob pena
de sofrerem posteriormente com conseqncias indesejadas, tanto sobre as finanas
pblicas quanto sobre o desenvolvimento local que da podem advir 180 . A importncia
180
No limite, a regio poderia vir a sofrer a sndrome da maldio dos recursos naturais" expresso que
tem sido utilizada para descrever a situao de pases que, apesar da abundncia de recursos naturais,
109
110
IV.
181
SILVA (2006) identifica a histria de capitalidade, utilizando conceito trabalhado por MOTTA (2001),
como fonte do dinamismo econmico dos territrios carioca e fluminense. Ao analisar as diferenas entre
a cultura e o campo polticos da capital e do resto do estado no processo de fuso, MOTTA (2001:21)
resume a essncia do argumento nos seguintes termos: Cidade-Capital do Imprio e da Repblica, o Rio
de Janeiro construiu sua identidade como espao-sntese da nao e da nacionalidade.
111
182
O territrio que hoje ocupado pelo Rio de Janeiro pertenceu aos donatrios da Capitania de
S.Vicente (doada a Martim Afonso de Souza em 1534) e de S.Tom (doada a Pero Gis da Silveira em
1536, vizinha do Esprito Santo).
183
MELO (2001).
184
Idem, p.220.
185
Na segunda metade do sculo XVIII, mesmo sendo o momento de maior declnio do preo do acar
no exterior, houve ampliao das reas de cultivo da cana e produo do acar, iniciando-se a atividade
aucareira de grande porte para exportao, no Norte Fluminense.
186
MELO (2001:220)
112
187
113
189
Entre 1796 e 1811 saam do porto carioca 36% das exportaes de acar branco (FRAGOSO et al.,
1998:97).
190
Essa proposio coloca em xeque a viso amplamente difundida de que as unidades exportadoras
eram autnomas e no se relacionavam entre si, apenas com a metrpole. (FRAGOSO et al., 1998:62)
191
Transferem-se para o Brasil rgos da Administrao Pblica e da Justia, criam-se academias,
hospitais, quartis, tornando-se a capital, o destino de estudiosos e artistas europeus e ponto de partida
de inmeras expedies cientficas.
192
Nessa poca, a Capitania do Rio de Janeiro j tinha 330 mil habitantes, dos quais 170 mil escravos.
114
193
O Ato Adicional Constituio de 1824, primeira constituio brasileira, criou a Regncia Una que
vigoraria at 1840 e alterou a organizao poltica e administrativa do Imprio.
194
A Vila Real da Praia Grande, fundada em 1819 em terrenos da sesmaria concedida em 1568 a
Araribia como recompensa pelos servios prestados na luta contra os franceses, deu origem Cidade
de Niteri, elevada a esta categoria em 28 de maro de 1835.
195
O Segundo Reinado iniciou-se a 23 de julho de 1840, com a declarao de maioridade de D. Pedro II,
e terminou em 15 de Novembro de 1889, quando o Imprio foi derrubado pela Proclamao da Repblica.
196
Nos ltimos 40 anos do Imprio o Rio era responsvel por mais da metade de todo o comrcio exterior
brasileiro e, na dcada de 1870, por um quarto de todo o comrcio entre as provncias. (MELO, 2001:221222).
115
Os cafezais ocupavam ento extensas reas dos municpios de Barra Mansa, Barra do
Pira, Resende, Vassouras, Valena, Paraba do Sul, Sapucaia, Carmo, Cantagalo, Nova
Friburgo, Santo Antonio de Pdua, Miracema, Itaperuna e Bom Jesus de Itabapoana.
Mesmo no litoral, havia plantaes nas zonas de So Pedro da Aldeia, Barra de So
Joo, Maca, S.Gonalo e perto de Niteri.
A ilustrar a importncia da Provncia na federao, cabe assinalar que foi com a
finalidade de facilitar o escoamento da produo cafeeira, por iniciativa do Baro de
Mau, que se construiu em 1854 a primeira estrada de ferro do pas, ligando o Porto de
Mau (hoje Mag) Raiz da Serra da Estrela, no caminho de Petrpolis.
O crescente consumo de acar no exterior provocou tambm a expanso da produo
aucareira fluminense. Os engenhos primitivos deram lugar a grandes usinas,
principalmente ao norte da Provncia, sendo Campos de Goytacazes o maior produtor.
A abolio da escravatura, decretada em 13 de maio de 1888 pela Princesa Isabel,
atingiu fortemente a produo fluminense concentrada nas fazendas de caf e de
acar 197 , atingindo mais duramente Campos, Valena, Cantagalo e Vassouras, que
detinham a maior quantidade de escravos.
A produo nacional de caf migra ento para o Oeste Paulista e a Mata Mineira,
movimento que assinala a perda de dinamismo da economia fluminense, que inicia uma
trajetria declinante, acentuada com a exploso industrial da capital paulista. Apesar
disso, a cidade do Rio continuava a ser a rea mais rica do pas, dona do principal
parque manufatureiro e do mais importante mercado, dotada de uma malha ferroviria
por onde eram exportados o acar e o caf do interior fluminense e de Minas.
As curtas distncias entre o interior e a Capital foram decisivas para concentrar o
comrcio nesta ltima, o que tolheu o surgimento de centros urbanos intermedirios
que permitissem compor uma melhor distribuio das atividades econmicas no espao
regional 198 , explicando a concentrao espacial das atividades no entorno da cidade,
que se estenderia por muitos anos.
197
Ao contrrio do que ocorreu nas fazendas paulistas, cujos proprietrios tinham contratado milhares de
imigrantes italianos para substituir os escravos. Em 1873, a populao escrava da Provncia do Rio de
Janeiro contava com mais de 300 mil indivduos alm dos 47 mil que viviam na Corte.
198
MELO (2001:222).
116
199
200
Art 3 - Fica pertencendo Unio, no planalto central da Repblica, uma zona de 14.400 quilmetros
quadrados, que ser oportunamente demarcada para nela estabeIecer-se a futura Capital federal.
201
Artigo 3, pargrafo nico, da Constituio de 1891. A Constituio de 1946, no artigo 4 do Ato das
Disposies Transitrias, tambm determinou a transferncia da Capital para o planalto central, enquanto
o pargrafo 4 estabeleceu que efetuada a transferncia, o atual Distrito Federal passar a constituir o
Estado da Guanabara."
117
202
203
1889 a 1930.
Em 1903, a Capital do Estado, que havia sido transferida em 1894 para Petrpolis, volta a ser Niteri.
204
No incio do sculo XX, o Distrito Federal detinha dois teros dos ativos dos bancos brasileiros,
sediava a nica Bolsa de Valores do pas e a renda per capita era muito superior dos estados do Rio,
So Paulo e Minas Gerais que formavam o epicentro da riqueza brasileira (MELO, 2001:224-225).
205
Apesar disso, o eixo Rio/So Paulo continua desde ento e at hoje formando a mais significativa
mancha industrial do pas (MELO, 2001:223).
118
diversos setores sociais com a Repblica Velha e que culminou com a chegada ao poder
de Getlio Vargas. Sucederam-se a partir de ento, na chefia do Estado do Rio, vrios
interventores federais, sendo nomeado em 1937 com a implantao do Estado Novo,
Ernni do Amaral Peixoto, que viria a se tornar genro de Vargas em 1939.
At a transferncia da capital para Braslia em 1960, o Estado do Rio e o Distrito
Federal vivem o final do perodo ureo da metrpole tropical 206 . a poca da
arrancada da industrializao no Brasil, impulsionada pelo processo de substituio de
importaes dentro do modelo de desenvolvimento liderado pelo Estado, que beneficiou
o municpio do Rio de Janeiro, ainda Distrito Federal.
Acompanhando o significativo crescimento econmico ento registrado, decorrente em
grande medida do transbordamento do processo industrial paulista 207 e do
desenvolvimento local de atividades de servios, a populao da cidade e,
principalmente, do Estado do Rio de Janeiro praticamente dobram no perodo, passando
de pouco mais de 5 milhes em 1940 para quase 10 milhes em 1960.
A grande concentrao dos investimentos na cidade e seu entorno impulsionou a
expanso metropolitana, com expressivo adensamento populacional nas cercanias da
Baa da Guanabara, o que estimulou a gerao de empregos, caracterizando um crculo
virtuoso. A diversificao das atividades econmicas que acompanhou essa expanso
possibilitou que o Rio de Janeiro se destacasse como uma regio muito rica, responsvel
por cerca de 20% do PIB nacional em 1939 208 . No mesmo ano, a produo industrial no
eixo Rio/So Paulo representava 67% da produo industrial do pas, sendo o Rio ainda
responsvel por 22% 209 .
A anlise dos indicadores econmicos do Brasil do sculo XX, contudo, permite
constatar a progressiva perda de participao da economia do Rio de Janeiro que se
seguiu e a correspondente apropriao por So Paulo do espao at ento ocupado pelo
Rio na economia brasileira, questo que ser retomada adiante.
206
207
MELO (2001:226)
Idem, p. 223.
208
O Produto Interno Bruto (PIB) do Rio de Janeiro (a preos constantes de 2000), em 1939, primeiro
ano da srie calculada pelo IBGE, ultrapassou R$ 8,7 bilhes, valor equivalente a 20,3% do PIB nacional
daquele ano (R$ 43 bilhes). Em 1960, essa participao j havia sido reduzida para 17% e continuou
caindo da em diante, como se ver (http://www.ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata?90679828).
209
Apesar da perda de importncia relativa observada desde o incio do sculo, quando respondia por
40% do total (MELO, 2001:225).
119
210
MELO (2001:226).
211
MELO (2001) observa que a construo da REDUC teve grande impacto nas atividades econmicas
regionais, com efeito multiplicador em toda a cadeia produtiva do setor metal-mecnico, semelhana do
que ocorrera na instalao da CSN (idem, p.227).
212
Levantamento realizado pelo Sindicato da Indstria de Produtos Farmacuticos indica a concentrao
da produo de medicamentos no eixo Rio-So Paulo em 1947 quando, das 611 empresas registradas,
apenas 42 ficavam fora deste eixo. Devido guerra, naquele perodo, as exportaes aumentaram e
120
214
apenas
10,75%
dos
produtos
consumidos
internamente
eram
importados.
(http://sincamesp.com.br/pg.asp?txt=HIFB)
213
A Lei n 3.273, de 21 de outubro de 1957, fixou a data da transferncia da Capital para Braslia 21 de
abril, mesma data em que se constituiria o Estado da Guanabara, conforme determinado na Lei n.3.752,
de 14 de abril de 1960.
214
SANTOS (2003).
215
121
218
216
SILVA, Mauro (2006:10). O texto analisa as estratgias (ou a ausncia delas) de desenvolvimento
econmico para a cidade e o Estado do Rio de Janeiro desde a transferncia da Capital para Braslia.
217
DOMINGUEZ PEREZ, Maurcio (2007) discute as diferentes verses que tentaram, poca, em meio
ao radicalizado campo de luta poltica da Guanabara explicar a origem dos recursos empregados por
Carlos Lacerda para o imenso canteiro de obras em que se transformou a cidade, que iam desde a
ajuda financeira dos EUA com motivao poltica contra o governo de Jango; a dupla tributao estadual
e municipal mencionada acima; a ajuda do governo militar no perodo final do governo, quando foram
concludas as obras mais conhecidas; o aumento de impostos; e, finalmente, a contratao de
emprstimos que teria comprometido financeiramente as geraes futuras, concluindo como nica
alternativa lgica que o financiamento se deu por meio de aumento da receita em torno de 30%
(basicamente por elevao da alquota do IVC, antecessor do ICMS, e pela recuperao da taxa de
gua). (p. 118 a 145)
218
SILVA, Mauro (2006:2)
219
122
das
ltimas
territorialista
221
manifestaes
da
interveno
do
Estado
na
poltica
Existem diferentes verses do que teria conduzido fuso, como a que garante ter sido
esta uma deciso unilateral da ditadura, um ato de fora cujo nico propsito era
diminuir o espao poltico do MDB, partido de oposio ao governo federal em
ascenso em 1974 - verso que prope que seja ignorado o fato de que, nos anos que a
precederam, houve grande discusso e debates acerca da proposta.
Da reviso da literatura, podem ser apontadas trs ordens de fatores que teriam infludo
conjuntamente para a fuso. O primeiro seria o fator econmico, j que enquanto a
Guanabara apresentava quadro de maior prosperidade, o Rio de Janeiro estava
esvaziado economicamente. A Guanabara era mais rica, arrecadava mais, dispunha de
mais infra-estrutura do que o Estado do Rio, gerando expectativa de melhor distribuio
dos recursos.
O segundo fator seria de ordem poltica, mencionado anteriormente, com o intuito de
esvaziar politicamente a Guanabara, tradicional reduto oposicionista, j que o Rio
sempre fora polarizador de opinies, muitas delas contrrias ao regime militar em vigor.
O terceiro fator seria de ordem estratgica e militar, com o novo Estado pensado como
um ponto de partida para um projeto nacional, que constituiria um novo centro
econmico dinmico, capaz de contrabalanar o predomnio econmico paulista na
federao e constituir um complexo industrial-militar no novo estado 222 .
Independentemente das motivaes, possivelmente por uma conjugao dos fatores
acima, o fato que a fuso do estado da Guanabara com o estado do Rio de Janeiro
atrasou o processo poltico interno, que passou a ser fortemente controlado pelo governo
220
MOTTA (in Santos, 2003: 9). A fuso foi estabelecida pela Lei Complementar n 20, de 1 de julho de
1974.
221
SANTOS (2003:11)
222
MOTTA (2001:29)
123
223
224
225
226
124
Ano
PIB do
Estado
RJ
variao
% no
perodo
1949
12.650
11.581
1960
21.331
69%
n.d.
1975
68.214
220%
50.951
1985
97.364
43%
62.321
22%
1996
112.781
16%
78.039
25%
2000
137.877
22%
57.754
-26%
2004
151.161
10%
50.242
-13%
Fonte: IpeaData
Obs: PIB a custo de fatores, a preos constantes de 2000;
deflacionado pelo Deflator Implcito do PIB nacional
92%
75%
64%
69%
42%
33%
O exame dos dados sugere que o interior do Estado resistiu melhor s dificuldades
econmicas enfrentadas no sculo passado do que a Capital, fenmeno que no
exclusivo do Rio de Janeiro e que, em certa medida, independe do petrleo, j que se
observa uma tendncia generalizada de perda relativa de espao das atividades
econmicas nas grandes metrpoles em favor do interior, em razo principalmente das
deseconomias de aglomerao das grandes cidades, em especial a falta de segurana 228 .
227
228
125
Em 1982, pela primeira vez desde 1964, houve eleies diretas para governadores. O
primeiro governador do Estado do Rio de Janeiro no novo contexto de abertura poltica
foi Leonel Brizola (1983/1987), eleito pelo voto direto em meio crise estadual
longeva, complexa e profunda, caracterizada pela decadncia e perda de
competitividade industrial, reduo do gasto pblico federal no estado e agravamento
da questo social e dos conflitos de natureza federativa 229 que se prolongaria pelos
anos 90.
No perodo 1970/2000, como resultado desse processo, a regio do atual estado do Rio
de Janeiro apresentou uma variao do PIB significativamente menor que as observadas
nos demais estados e uma perda de empregos formais na indstria de 37%, ao mesmo
tempo em que se registrava no pas crescimento de 13%.
A perda de empregos na indstria no foi compensada pelo aumento da oferta de
trabalho em outros setores, o que comprovado por uma menor ampliao de empregos
no setor servios, de 29%, em contraste com um crescimento nacional no setor, no
mesmo perodo, de 66% 230 .
Com a perda de posio relativa na federao em finais da dcada de 80, foi identificado
o risco do Estado do Rio perder para Minas Gerais a posio de segunda para terceira
economia regional do pas, o que no chegou a ser confirmado. Este seria o segundo
desafio da fuso perdido, depois da falta de integrao entre a Capital e o Estado: em
lugar da prometida transformao do Rio de Janeiro em um plo econmico capaz de
rivalizar com So Paulo na disputa pela hegemonia nacional, o que lhe restou foi
concorrer com Minas Gerais pelo lugar de segundo estado mais desenvolvido da
federao 231 .
Na comparao com Minas, no entanto, o Rio conseguiu crescer mais ao longo da
dcada, passando sua participao relativa de 10,9% em 1990 para 12,1% em 2004. A
recuperao inequvoca 232 da economia fluminense est retratada no quadro abaixo,
que compara o PIB do Estado ao PIB do Brasil no perodo de 1939 a 2004 e onde se
confirma que o PIB estadual cresceu sistematicamente abaixo do PIB do pas at a
dcada de 1990, resultando na perda de espao do produto fluminense na federao.
229
230
231
232
126
PIB do
ERJ
variao %
no perodo
1939
8.734
-42.948
-1949
12.650
45%
77.121
80%
1960
21.331
69%
125.217
62%
1970
43.729
105%
296.026
136%
1975
68.214
56%
496.829
68%
1980
95.956
41%
766.490
54%
1985
97.364
1%
829.172
8%
1990
92.068
-5%
847.945
2%
1996
112.781
22%
1.090.551
29%
2000
137.877
22%
1.159.008
6%
2004
151.161
10%
1.250.096
8%
Fonte: IpeaData
Obs: PIB a custo de fatores, a preos constantes de 2000;
deflacionado pelo Deflator Implcito do PIB nacional
20%
16%
17%
15%
14%
13%
12%
11%
10%
12%
12%
O baixo crescimento observado desde o final dos anos 70, relativamente ao restante do
pas, continuou na primeira metade da dcada de 90 considerada representativa da
dinmica observada no perodo anterior, embora j estivessem em andamento as
transformaes que culminariam na alterao da trajetria de esvaziamento relativo
regional no perodo ps-1995 233 .
As taxas de variao do PIB do Rio de Janeiro e do Brasil mostram, efetivamente, que
desde 1996 o produto fluminense passou a crescer acima do produto nacional,
desempenho que deve ser creditado indstria extrativa e mais especificamente ao
petrleo, como se analisar. Acumuladamente, entre 1995 e 2000, a renda industrial
fluminense cresceu cerca de 70%, enquanto a mdia nacional foi de 20%.
O grfico abaixo apresenta a evoluo da participao relativa do PIB dos estados do
Rio de Janeiro, So Paulo e Minas Gerais no PIB nacional, calculado a preos
constantes, e evidencia a progressiva perda de participao do produto estadual no
produto nacional ao longo do sculo XX j analisada.
233
127
Demais estados
Minas Gerais
50%
So Paulo
Rio de Janeiro
0%
1939
1970
1980
1990
1996
2000
2004
Depois de responder por 20% da produo da riqueza nacional em 1939 (quase o dobro
da participao do PIB de Minas Gerais), o PIB fluminense perdeu metade da sua
participao relativa, crescendo mais lentamente que os demais, at chegar a
representar, em 1996, apenas 10% do PIB brasileiro - menos de um ponto percentual
superior participao de Minas Gerais. A anlise da composio setorial do produto
mostra que o acentuado declnio fluminense desde a dcada de 80 foi generalizado, com
perdas significativas em quase todos os setores de atividade 234 .
A partir de 1996, como se detalhar na seo seguinte, a participao fluminense no PIB
brasileiro cresce, ultrapassando 12% em 2004, alcanando o mesmo nvel que ocupava
antes da crise dos anos 80. Dois setores tiveram crescimento espetacular, a indstria
extrativa e comunicaes, constatando-se declnio da indstria de transformao,
acompanhando a queda da indstria nacional, entre 1985 e 2000, como se analisar.
Vale observar que o PIB mineiro, depois de perder participao no PIB nacional at
1970, apresentou uma recuperao que lhe garantiu retornar a um patamar bem prximo
ao de 1939, mantendo-se em torno de 9% desde o incio dos anos 90. O estado de So
Paulo, que desde o incio do sculo XX disputava com o Rio de Janeiro a liderana do
234
Na agropecuria, servios industriais de utilidade pblica (eletricidade, gs, gua), construo civil,
atividades de alojamento e alimentao, transportes e armazenagem, comunicaes, intermediao
financeira, imobiliria e prestaes de servios s empresas. HASENCLEVER e FAURE (2004).
128
129
IV . 3. A recuperao econmica
A inflexo da trajetria de declnio da produo fluminense foi fortemente induzida pela
expanso da atividade petrolfera, apesar de alguns importantes investimentos realizados
na indstria de transformao fluminense ao longo dos anos 90, mais especificamente
no interior.
235
130
953
113.001
90.398
% do
total
0%
45%
36%
13%
45.544
18%
13%
45.410
18%
108
0%
134
0%
15%
19.976
14%
44.854
18%
7.145
2.390
7%
2%
8.998
4.121
6%
3%
13.074
9.528
5%
4%
1.408
1%
2.703
2%
6.971
3%
934
1%
1.234
1%
1.975
1%
47
0%
184
0%
582
0%
SERVIOS
63.956
65%
84.739
58%
125.533
50%
Comrcio
6.665
7%
6.827
5%
15.803
6%
Transportes
4.151
4%
4.936
3%
9.973
4%
2.892
3%
3.497
2%
6.984
3%
SETORES DE ATIVIDADE
AGROPECURIA
INDSTRIA
Indstria Extrativa e de Transformao
Indstria extrativa
Extrao de petrleo e gs
Extrao de outros minerais
Indstria de transformao
Construo Civil
SIUP
Produo e Distr. de Energia Eltrica
gua e Esgoto
Distribuio de Gs
Transporte Rodovirio
437
27.763
18.228
% do
total
0%
28%
18%
483
51.605
38.486
% do
total
0%
35%
26%
3.213
3.093
3%
18.510
3%
18.402
120
0%
15.015
1996
2000
2004
Transporte Ferrovirio
62
0%
29
0%
1.142
0%
Transporte Hidrovirio
404
0%
577
0%
1.574
1%
Transporte Areo
793
1%
833
1%
273
0%
Comunicaes
2.456
2%
7.549
5%
8.040
3%
Instituies Financeiras
3.972
4%
4.969
3%
7.846
3%
Aluguel de Imveis
13.627
14%
18.616
13%
19.895
8%
Administrao Pblica
10.118
10%
12.482
9%
19.208
8%
Outros servios
TOTAL
Imputao Financeira
22.967
23%
29.358
20%
44.767
18%
92.156
93%
136.826
94%
239.486
95%
(2.398)
-2%
(3.707)
-3%
(5.781)
-2%
89.758
91%
133.119
91%
233.705
92%
9.386
9%
12.962
9%
19.241
8%
99.144
100%
146.081
100%
252.946
100%
Fonte: Fundao Centro de Informaes e Dados do Rio de Janeiro - CIDE. (2004: dados preliminares)
Obs: PIB a preo bsico, em milhes de reais correntes.
131
Pelos dados da Fundao CIDE, contidos na tabela, possvel verificar que, entre 1996
e 2004, os setores da agropecuria e servios apresentaram quedas em suas
participaes relativas no PIB a preos de mercado, de 15% e 23%, respectivamente,
enquanto a participao da indstria cresceu 60% na mesma base de comparao. O
setor de servios, tradicionalmente o principal responsvel pelo PIB estadual, viu sua
participao encolher de 65% para 50%.
Se comparadas as contribuies dos diferentes subsetores e gneros para o total da
produo, fica constatado o espetacular crescimento de 476% da participao do setor
de extrao de petrleo e gs na indstria extrativa mineral entre 1996 e 2004, contra o
modesto aumento de 17% observado na participao percentual da indstria de
transformao.
De fato, a participao da indstria de extrao de petrleo (R$ 45 bilhes) no PIB da
indstria extrativa e de transformao fluminense (que somou R$ 90 bilhes em valores
correntes de 2004) saltou de 17 % para 50% entre 1996 e 2004, enquanto a importncia
relativa da indstria de transformao caiu de 82% para 50% (R$ 15 bilhes em R$ 18
bilhes em 1996 para R$ 45 bilhes em R$ 90 bilhes em 2004) 236 .
Confirma-se que o impulso dado pelas atividades ligadas extrao de petrleo e gs
natural efetivamente modificou a composio da economia fluminense no perodo sob
exame. A participao do setor de servios recuou de 65% para 50%, espao ocupado
pela indstria extrativa mineral, que responde atualmente por 18% do PIB, mesmo peso
da indstria de transformao e muito superior aos pesos da agricultura (nulo),
construo civil (5%), dos servios industriais de utilidade pblica (4%) e da
administrao pblica (8%), setor que, apesar de ter perdido participao no perodo,
pela histria e tradio de capital da Repblica sempre teve mais peso no Rio de Janeiro
que no resto do pas, seja atravs do pagamento de salrios, seja por meio das empresas
estatais sediadas no territrio fluminense e principalmente carioca.
236
Enquanto no perodo de 1990 a 1997, o valor agregado do setor petrleo se manteve em mdia em
torno de R$ 41 bilhes, aumentou significativamente da em diante, chegando a uma mdia de R$ 73,3
bilhes no perodo 1998 a 2003. Em 2003, somou R$ 104 bilhes (6,9% do PIB nacional), em virtude do
forte crescimento no valor agregado das atividades de explorao e produo de petrleo e da queda
gradual no segmento de comrcio de combustveis. (ARAGO; MACHADO e SCHAEFFER,2005:5).
132
237
133
Brasil
DENSIDADE
78,2
43,5
30,7
7,2
3,4
19,92
Rio de Janeiro
328,03
Com uma rea total de 43,7 mil km2, que corresponde a apenas 0,51% da rea total do
pas (8.514,2 mil km2), o Estado do Rio de Janeiro concentrava 8,47% da populao
brasileira em 2000 (14.367 mil habitantes de um total de 169.590 residentes no pas) 239 .
Por isso, sem considerar o Distrito Federal 240 , o Rio de Janeiro era, em 2000, o estado
da federao que possua a densidade demogrfica mais elevada, de 328,03 hab/km2,
como se v na ltima linha do quadro acima, contra uma densidade de 19,92 hab/km2
para o Brasil como um todo e de 1,45 hab/km2 em Roraima, a mais baixa do pas.
O Estado do Rio tambm registrava em 2000 o maior percentual de populao urbana
do pas, com 96,04% da populao vivendo em cidades. Esse percentual era, no mesmo
ano, de 81,23% para o Brasil evidenciando a significativa concentrao populacional
nas cidades fluminenses.
Apesar de possuir apenas 91 municpios em 2000, o detalhamento da distribuio da
populao dentro do Estado permite constatar tambm no Rio a elevada
heterogeneidade existente no pas, com a densidade demogrfica variando de um
mnimo de 12,67 hab/km2 em Santa Maria Madalena (municpio de 815,6 km2 com
pouco mais de 10 mil habitantes, dos quais apenas cerca da metade vive em regio
urbana) a um mximo de 12.897,81 hab/km2 em So Joo de Meriti, na regio
Metropolitana (com mais de 450 mil habitantes residindo em uma rea de 34,8 km2, a
maior densidade demogrfica do pas).
239
240
Por suas caractersticas peculiares, o Distrito Federal s possui um municpio, o da Capital, e tem a
densidade demogrfica mais elevada de 352,16 hab/km2 em 2000.
134
241
Anexo II da Lei 2.664/96. A diviso regional foi adotada pela Lei 1.227, de 1987, e alterada
posteriormente pelas LC n 64/90, 97/01 e 105/02 (www.cide.rj.gov.br).
242
Neste trabalho, so considerados como Grandes e Muito Grandes (os municpios mdios possuem
entre 20 mil e 300 mil habitantes). SANTOS (2003) atribui papel determinante reduo da capacitao
do Estado em implementar polticas que enfrentem os desequilbrios espaciais na tendncia de
descentralizao espacial das atividades produtivas com o conseqente crescimento das cidades de
porte mdio (p.45).
243
Entre outros relevantes aspectos da nova dinmica demogrfica do Rio de Janeiro, SANTOS (2003)
constata a simultaneidade de um movimento tendente despolarizao espacial, com a emergncia de
novos centros de porte mdio no interior do estado e, de outro, em sentido inverso, de consolidao dos
centros urbanos metropolitanos. (SANTOS, 2003:108).
135
40%
30%
20%
10%
0%
Capital
Muito Grandes
Grandes
Mdios
Pequenos
1996
41%
32%
13%
11%
2%
2004
40%
31%
15%
12%
3%
244
245
136
246
TOMIO (2002) argumenta que, apesar disso, muitos municpios j tinham sido criados na dcada de
1980 desrespeitando a legislao anterior - a Lei Complementar 01/67 -, fato que credita a uma provvel
crise de legitimidade das instituies geradas no governo militar (p.65).
247
Esta classificao foi proposta por TOMIO (2002), em sua anlise dos mecanismos polticoinstitucionais relevantes para o processo emancipacionista (p.69).
248
Estimativa apresentada por TOMIO (2002). A LC 01/67 estabelecia requisitos mnimos de populao e
renda, alm de dispor sobre a forma de consulta prvia s populaes locais, para a criao de novos
municpios, nos seguintes termos:
Art. 1 - A criao de Municpio depende de lei estadual que ser precedida de comprovao dos requisitos
estabelecidos nesta Lei e de consulta s populaes interessadas.
Pargrafo nico - O processo de criao de Municpio ter incio mediante representao dirigida Assemblia
Legislativa, assinada, no mnimo, por 100 (cem) eleitores, residentes ou domiciliados na rea que se deseja
desmembrar, com as respectivas firmas reconhecidas.
Art. 2 - Nenhum Municpio ser criado sem a verificao da existncia, na respectiva rea territorial, dos
seguintes requisitos:
I - populao estimada, superior a 10.000 (dez mil) habitantes ou no inferior a 5 (cinco) milsimos da existente no
Estado;
II - eleitorado no inferior a 10% (dez por cento) da populao;
III - centro urbano j constitudo, com nmero de casas superior a 200 (duzentas);
IV - arrecadao, no ltimo exerccio, de 5 (cinco) milsimos da receita estadual de impostos.
1 - No ser permitida a criao de Municpio, desde que esta medida importe, para o Municpio ou Municpios
de origem, na perda dos requisitos exigidos nesta Lei.
137
recursos so mais do que suficientes para manter toda a mquina municipal, sem
necessidade de qualquer contrapartida do novo ente 249 .
Como resultado dessa febre emancipacionista 250 , o Brasil registrou um aumento de
36% no nmero de municpios existentes entre 1984 (4.102) e 2000 (5.561 Municpios).
Nesses 17 anos, foram criados nada menos que 1.459 municpios no pas, sendo a
maioria esmagadora de pequenos municpios, com menos de 20 mil habitantes 251 .
O grfico a seguir ilustra a mudana ocorrida e permite visualizar o crescimento de
quase 200% no nmero de municpios no pas. Na regio Sudeste, registrou-se o menor
crescimento dentre todas as regies. Embora o nmero de localidades tenha quase
dobrado naqueles 50 anos, com aumento de 97%, o movimento foi menos pronunciado
quando comparado aos percentuais de aumento do nmero de municpios na regio Sul
(431%) e nas regies Norte e Centro-Oeste (mais de 300% cada).
Nmero de Municpios - 1950/2001
Brasil e Regio Sudeste
6.000
5.000
4.000
Brasil
3.000
Sudeste
2.000
1.000
0
Brasil
Sudeste
1950
1960
1970
1980
1990
1997
2001
1.889
2.766
3.952
3.974
4.491
5.507
5.653
845
1.085
1.410
1.410
1.432
1.666
1.668
No Estado do Rio de Janeiro, desde 1988 foram criados 26 novos municpios, sendo 11
desde 1996, perodo em que se centra a presente anlise. Embora as leis de criao dos
249
Segundo AFONSO e ARAUJO (2001), o Brasil seria um caso raro de federao que no adota nas
formas de partilha qualquer mecanismo de prmio ao esforo prprio de arrecadao municipal. A
distribuio da parcela dos 25% do ICMS-RJ pertencente aos municpios fluminenses, no entanto,
contempla um indicador da receita prpria com o objetivo de compensar este esforo, como se analisar.
250
SANTOS (2003:103); TOMIO (2002) usa o termo onda emancipacionista ao analisar o fenmeno.
251
A Regio Sul foi a campe na criao de novos municpios: 435 criados desde 1984. S no ano de
2001, 30 novas cidades foram criadas no Rio Grande do Sul. (NAZARETH e PORTO, 2002)
138
novos municpios fluminenses sejam de 1995, estes s vieram a ser instalados, ou seja,
comearam efetivamente a funcionar, elegendo-se o primeiro prefeito, em 1997, com
exceo de Mesquita, desmembrado do municpio de Nova Iguau em 1999 e instalado
em 2001 252 . Os novos municpios instalados em 1997 pelo desmembramento de
distritos dos municpios de origem so 253 :
So Francisco de Itabapoana (desmembrado de So Joo da Barra pela Lei n.
2.379, de 18 de janeiro de 1995);
Iguaba Grande (desmembrado de So Pedro DAldeia pela Lei n. 2.407, de
07/06/95);
Pinheiral (desmembrado de Pira pela Lei n. 2.408, de 13/06/95);
Carapebus (desmembrado de Maca pela Lei n. 2.417, de 19/07/95);
Seropdica (desmembrado de Itagua pela Lei n. 2.446, de 12/10/95);
Porto Real (desmembrado de Resende pela Lei n. 2.494, de 28/12/95);
So Jos de Ub (desmembrado de Cambuci pela Lei n. 2.495, de 28/12/95);
Tangu (desmembrado de Itabora pela Lei n. 2.496, de 28/12/95);
Macuco (desmembrado de Cordeiro pela Lei n. 2.497, de 28/12/95); e
Armao de Bzios (desmembrado de Cabo Frio pela Lei n. 2.498, de
28/12/95).
A tendncia de acelerao do aumento do nmero de municpios desde os anos 80 fica
evidenciada no grfico a seguir, que mostra que nos 30 anos que separaram 1950 e 1980
surgiram 7 novos municpios no Estado, enquanto nos 20 anos seguintes, at 2001,
foram criados mais 28 (ou 4 vezes mais).
252
Lei n 3253, de 25 de setembro de 1999. Desde a aprovao das leis de criao, as parcelas
resultantes da aplicao dos ndices de Participao dos Municpios foram repassadas aos respectivos
Municpios de origem, at a instalao dos novos Municpios.
253
Ver NAZARETH e PORTO (1999) para uma anlise do processo e dos novos municpios instalados
em 1997. Em 1997 foram instalados 533 novos municpios no pas, 34% do total de municpios instalados
entre 1980 e 2001. (BREMAEKER, 2001)
139
80
60
92
81
40
57
62
64
64
1950
1960
1970
1980
70
20
0
1990
1997
2001
Cabe destacar tambm que dos 11 novos municpios instalados desde 1996, 7 (ou 64%)
possuam menos de 20 mil habitantes em 2000 (muito embora em 2004 apenas 5 ainda
pudessem ser considerados pequenos).
O fato da maioria dos novos municpios ter menos de 20 mil habitantes confirma, no
Estado do Rio, a tese de que os critrios de repartio do FPM incentivaram, desde
1988, a criao de pequenos municpios, principalmente por garantirem a atribuio de
uma cota mnima do Fundo para quaisquer municpios com menos de 10.188 habitantes.
De fato, para os municpios, a emancipao de distritos, facilitada pelas regras legais
menos restritivas, passou a ser vantajosa, uma vez que aumentava a probabilidade de os
ganhos por habitante para o novo municpio serem proporcionalmente maiores para a
populao do que a perda para o municpio que foi desmembrado, assegurando um
ganho lquido para a populao do municpio de origem, agora convertido em dois.
O nus, por outro lado, diludo, distribuindo-se por todos os municpios do estado, j
que como os percentuais dos estados no FPM so fixos desde 1989, as perdas ficam
restritas ao mbito estadual; apenas reduzem-se proporcionalmente os valores
distribudos aos demais municpios 254 .
254
TOMIO (2002); PRADO (2001). At 1989, quando a LC 62/89 definiu coeficientes fixos para a dotao
do FPM para cada estado, como se analisou no captulo II, o desdobramento de um municpio em dois
pequenos, aumentava o volume total de recursos recebidos pela mesma populao, o que era um
incentivo multiplicao de micro municpios em todo o pas, sendo o impacto rateado entre todos os
municpios do pas, problema chamado de milagre da multiplicao dos pes, j mencionado
(VILLELLA, L.A.(1995), citado em PRADO (2001:21).
140
255
GOMES e MAC DOWELL (2000). Ver tambm NAZARETH e PORTO (2002) e ASSIS (2006).
141
Esses dispositivos foram alterados em 1996, quando passou para lei federal o controle
do processo, prevendo-se como condio adicional de criao de municpios, aps a
consulta popular, a necessidade de ser demonstrada a viabilidade de sua sustentao, por
meio de Estudo de Viabilidade Municipal. Desde ento, qualquer alterao em
municpios "constitucionalmente proibida" at que seja editada lei complementar
federal que fixe critrios gerais 257 .
Conclui-se que a mudana representou uma retomada do controle da Unio sobre o
processo de reorganizao do territrio e uma limitao autonomia legislativa dos
estados 258 .
No Estado do Rio de Janeiro, a criao de municpios estava prevista no art. 357 da
Constituio Estadual de 1989, regulamentada pela Lei Complementar n 59/90 259 .
Em 2001, Emenda Constituio do Estado, n 23 de 09 de agosto, revogou a legislao
anterior e alterou o artigo 357, introduzindo restries criao, incorporao, fuso e
256
A idia da inviabilidade financeira da grande maioria desses novos Municpios e do custo que
representam para o Pas... uma quase unanimidade nos meios tcnico, acadmico, poltico e da mdia
contra o processo de emancipao de novos Municpios, seria a alegao para a Emenda Constitucional.
(BREMAEKER, 2001:9).
257
Artigo 18, pargrafo 4 da Constituio. Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal entende como
inconstitucionais as leis estaduais que prevem a criao, incorporao, fuso ou desmembramento de
municpios sem a devida regulamentao por norma geral da Unio (o STF j decidiu pela
inconstitucionalidade de lei sobre desmembramento e anexao de municpios em Santa Catarina, ADI
3524 contra a Lei estadual 11.607/00, de Santa Catarina, alterada pela Lei 12.852/03).
258
Com exceo dos perodos do regime militar (1967 a 1988) e aps 1996, os Estados sempre foram o
nvel de governo responsvel pela regulamentao das emancipaes municipais (BARRETO, 1971,
citado por TOMIO, 2002:86).
259
Com as alteraes introduzidas pelas Leis Complementares n 61/90, n 70/90 e n 78/90.
142
260
TOMIO (2002).
261
TOMIO (2002) testa a validade das diferentes hipteses explicativas dos ritmos diferenciados de
criao de municpios para uma amostra de cinco estados, com base nos fatores indicados, mas o Rio de
Janeiro infelizmente no est entre eles.
262
Na relao dos 100 Municpios mais populosos do Brasil em 2000, contavam-se nada menos que 10
Municpios do Estado; os 6 maiores, depois da Capital, pertencem todos regio Metropolitana.
(NAZARETH e PORTO, 2002)
143
Sul
Sudeste
Brasil
302
Centro
Oeste
375
965
1.181
491
133
76
185
37
12
TOTAL
1.792
449
463
Nordeste
Norte
1.255
4.078
% do
Total
73%
Rio de
Janeiro
34
% do
total
37%
373
1.258
23%
36
39%
37
99
194
3%
18
20%
15
31
1%
4%
1.189
1.668
5.561
100%
92
100%
80%
73%
60%
63%
40%
37%
27%
20%
0%
Brasil
RJ
144
Populao
2004
Baixadas Litorneas
643
Capital
6.040
Centro-Sul
267
Litoral Sul Fluminense
196
Mdio Paraba
829
Metropolitana
5.347
Noroeste
310
Norte
741
Serrana
784
TOTAL RJ
15.157
BRASIL
181.581
% Populao RJ/Brasil
8,30%
Fonte: SIDRA/IBGE e Fundao CIDE
% no total
2004
Populao
1996
4,2%
39,8%
1,8%
1,3%
5,5%
35,3%
2,0%
4,9%
5,2%
100,00%
470
5.552
234
140
741
4.621
284
654
712
13.408
157.070
8,50%
% no
total
1996
3,5%
41,4%
1,7%
1,0%
5,5%
34,5%
2,1%
4,9%
5,3%
100,00%
%2004/
1996
36,8%
8,8%
14,1%
40,0%
11,9%
15,7%
9,2%
13,3%
10,1%
13,0%
15,6%
-2,4%
263
Estimativas do IBGE.
145
8,8%
Noroeste
9,2%
Serrana
Capital
10,1%
Noroeste
Mdio Paraba
11,9%
Serrana
Mdio Paraba
TOTAL RJ
13,0%
Norte
13,3%
TOTAL RJ
Norte
Centro-Sul
Centro-Sul
14,1%
Metropolitana
Baixadas Litorneas
Metropolitana
15,7%
Baixadas Litorneas
36,8%
40,0%
10%
20%
30%
40%
50%
Destaque-se que as regies que mais cresceram esto situadas no litoral e possuem
elevado potencial turstico, que vem sendo crescentemente explorado, sendo que alguns
dos municpios da regio das Baixadas Litorneas, pela confrontao geogrfica com a
Bacia de Campos, esto tambm entre os maiores beneficirios dos recursos recebidos
da explorao do petrleo e gs.
As regies do Mdio Paraba, com 12%, Serrana, com 10%, e Noroeste e Capital, com
cerca de 9% cada, apresentaram crescimento bem mais modesto.
Uma anlise mais detalhada, por municpio, permite constatar que est efetivamente
ocorrendo um movimento de atrao da populao na direo dos que mais recebem
recursos provenientes de royalties do petrleo, situados nas regies Norte e das
Baixadas Litorneas. Dentre estes, Maca, Armao dos Bzios, Cabo Frio e Rio das
Ostras apresentaram elevado crescimento no nmero de habitantes no perodo. Os trs
ltimos esto entre os 10 municpios do Estado que mais receberam recursos de
146
royalties, em valores absolutos, e entre as cidades cuja populao cresceu acima de 20%
desde 1996 264 .
O exame dos dados demogrficos permite extrair algumas concluses:
a. Em 2004, dois teros dos municpios do Rio de Janeiro (63%) tinham mais de 20
mil habitantes (apenas um tero podiam ser considerados pequenos), ao passo
que para o Brasil, essa proporo inversa: 73% so pequenos e menos de um
tero dos municpios possui mais de 20 mil habitantes;
b. apenas uma nfima parcela da populao fluminense (3%) reside nos pequenos
municpios do estado, enquanto 71% da populao fluminense concentram-se
nas cidades de mais de 300 mil habitantes, sendo 40% na Capital;
c. dos 11 municpios fluminenses criados entre 1997 e 2001, 7 (ou 64%) possuam
menos de 20 mil habitantes quando foram criados, reforando tese encontrada na
literatura de que as regras de distribuio do FPM incentivaram a proliferao de
pequenos municpios 265 ;
d. registra-se acentuada tendncia de crescimento populacional nas regies
localizadas no norte e no litoral do estado, onde a maior parte dos municpios
de mdio porte (a grande maioria tm entre 20 mil e 100 mil habitantes),
confirmando-se no Estado do Rio tendncia observada nacionalmente de
crescimento das cidades de mdio porte;
e. a tendncia de crescimento populacional expressiva nos municpios que mais
recebem recursos provenientes de royalties do petrleo, situados nas regies
Norte e das Baixadas Litorneas, indicando a necessidade de especial ateno na
implementao de polticas urbanas e sociais nessas cidades.
264
Ver COSTA F e MURTA (2000) e NAZARETH, MURTA, CONCEIO e MELLO (2006), para uma
anlise detalhada da relevncia dos royalties e das participaes especiais nas finanas dos municpios
do Estado do Rio de Janeiro.
265
GOMES e MACDOWELL, 1999
147
266
148
humano, cujo clculo inclui indicadores de renda familiar, sade (expectativa de vida) e
escolaridade (taxas de freqncia escolar e alfabetizao) da populao municipal 268 .
O caso dos municpios do Rio de Janeiro bastante esclarecedor da limitao do uso do
PIB per capita como indicador da riqueza e da renda local, em razo da distoro
introduzida pelo petrleo.
A evoluo recente da situao econmica fluminense, resumida no incio deste
captulo, permitiu constatar que a reverso da trajetria de crise, iniciada em meados da
dcada de 90, apoiou-se decisivamente na dinmica da cadeia do setor de petrleo e gs,
altamente intensiva em capital e tecnologia.
Os impactos da cadeia sobre as atividades econmicas, emprego e renda das diferentes
regies do estado variam desde a injeo de renda e tributos diretos na economia
gerao de empregos diretos e indiretos, inclusive na indstria naval, s encomendas de
bens de capital e servios, a montante, e induo de investimentos, a jusante, entre
outros. Como se deduz, os impactos podem ser muito significativos em nvel municipal,
mas a intensidade depende de inmeros fatores como a capacidade de oferta local de
bens de capital, o grau de abertura da economia, a existncia de um complexo gsqumico ou petroqumico que seja capaz de incorporar novos investimentos, entre
outros fatores 269 .
Por essas razes, os reflexos da presena dessas atividades na melhoria das condies de
vida da populao onde esto localizadas no so facilmente identificveis e
mensurveis; podem por vezes sequer ocorrer ou, caso ocorram, podem ainda no ser
percebidos.
A forma de clculo do PIB utilizada pelo IBGE, no entanto, faz com que os municpios
localizados no Norte e no litoral fluminenses, pela proximidade com a Bacia de
Campos, tenham posio privilegiada no ranking do PIB brasileiro nos anos recentes,
268
269
ARAJO (2001:266). Cabe destacar, nesse sentido, o projeto de implantao em Itabora, na regio
Metropolitana, pela Petrobras, do Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro, refinaria conjugada a um
plo petroqumico, j mencionado no captulo III.3, que dever refinar diariamente mais de 150 mil barris
de petrleo pesado, ampliando o consumo interno do leo produzido no pas e diminuindo os excedentes
dos hidrocarbonetos exportados, com previso de investimentos de US$3,5 bilhes na primeira etapa,
quando est prevista a implantao de uma central de matrias-primas que produzir 1,3 milho de
toneladas/ano de eteno e 900 mil toneladas/ano de propeno, e que dever gerar importantes receitas de
impostos.
149
270
Boletim Petrleo, Royalties & Regio(2005:2) ...PIB uma medida de produo de valor, e no uma
medida de valor fixado na regio.
271
A anlise mencionada sugere outras medidas como mais adequadas para avaliar a riqueza que
circula nos municpios, como por exemplo a receita tributria e a massa de salrios e outros rendimentos,
que tambm possuem limitaes, embora de outras ordens.(idem, p.3)
272
Idem, p:4.
150
Serrana
6.549
3%
Baixadas
Litorneas
21.270
10%
Norte
48.164
22%
Capital
73.975
32%
Noroeste
1.888
1%
Metropolitana
47.178
21%
Mdio Paraba
19.212
9%
Litoral Sul
2.565
1%
Centro-Sul
1.763
1%
Em nvel de regio, observa-se que a maior parcela do PIB estadual, de 32%, foi gerada
na Capital (R$ 74 bilhes), seguida pelas regies Norte e Metropolitana, responsveis
por 22% (R$ 48 bilhes) e 21% (R$ 47 bilhes) do total do PIB do Estado,
151
273
A participao da regio Metropolitana chega a 53% se considerada tambm a Capital, separada aqui
apenas para permitir um maior detalhamento da anlise.
274
Estima-se que a contribuio mdia do setor petrleo ao PIB tenha evoludo de 2,4% (nos anos 60)
para 4,2% (anos 80) chegando em 2004 a representar 8,1% do PIB brasileiro; a estimativa do valor
agregado, em preos relativos ao ano de 2003, foi de R$ 104,71 bilhes em 2003.
275
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2004/pibmunic2004.pdf.
152
30,0
20,0
1996
2004
10,0
Capital
Muito grandes
Grandes
Mdios
Pequenos
276
Apesar das diferenas nas metodologias utilizadas para os clculos do PIB dos anos de 1996 e 2004,
alguns testes realizados permitiram verificar a viabilidade da comparao, j que ambas utilizam dados
primrios do IBGE.
153
com Porto Real, que tem o PIB muito elevado, mas no receptor de royalties. Nesse
caso, o PIB por habitante da faixa cai bem menos, para R$ 20,9 mil.
A distribuio do PIB estadual por regies, nos anos de 1996 e 2004, est representada
no grfico a seguir, que demonstra claramente como cresceu a contribuio do valor da
produo das regies Norte e das Baixadas Litorneas para a riqueza produzida no
Estado, em substituio contribuio do valor produzido pela Capital.
PIB dos Municpios do RJ, por regio - 1996 e 2004
(em % do total)
100%
33%
(em % do total)
80%
63%
22%
60%
2%
40%
21%
21%
20%
0%
Capital
Norte
Metropolitana
Baixadas Litorneas
Demais regies
2%
10%
14%
12%
1996
2004
63%
33%
2%
22%
21%
21%
2%
10%
14%
12%
277
278
279
De acordo com as concluses do relatrio de pesquisa sobre CPLs no Estado, esta seria a chave para
a revitalizao da economia fluminense: Estes plos, alavancas essenciais de um crescimento do tipo
novo, podem tornar-se os focos de um desenvolvimento local em torno do qual a globalizao,
paradoxalmente, concede todas as suas chances. HASENCLEVER e FAURE (2004:9).
155
280
Este ltimo eixo no restou evidenciado na anlise precedente tendo em vista o elevado peso do
petrleo no PIB fluminense (at mesmo no PIB do Brasil, como se viu), que desequilibra e dificulta a
visualizao do comportamento das demais atividades econmicas e regies.
156
281
O conceito de APL pode ser associado aglomerao espacial de agentes econmicos, polticos e
sociais, com foco em um conjunto especfico de atividades econmicas e que apresenta vnculos e
interdependncia. Por meio desses vnculos, origina-se um processo de aprendizagem que possibilita a
introduo de inovaes de produtos, processos e formatos organizacionais, gerando maior
competitividade para as empresas integradas ao arranjo, tendo sua formao associada a trajetrias
histricas de formao de vnculos territoriais, a partir de uma base social, cultural, poltica e econmica
comum. (TCE-RJ, 2004)
282
TCE-RJ (2004).
283
284
Na Bacia de Campos encontram-se 38 campos offshore em operao, com 1.814 poos de leo e
gs, 37 plataformas fixas e mveis de produo e quase 4 mil km de dutos submarinos, alm da
fabricao de estruturas metlicas, mquinas e equipamentos, construo e reparao de embarcaes e
estruturas flutuantes, montagens industriais e outras obras de instalaes, e atividades de logstica de
transporte.
157
159
V.
285
Prado (2001:38).
160
fez no caso das alteraes da Lei estadual que regula a distribuio da cota-parte do
ICMS que pertence aos municpios, explicada em detalhes por constituir exemplo claro
de reproduo, no Estado, das distores e da ausncia de coordenao e dinamismo dos
critrios de distribuio de recursos na federao brasileira, frequentemente criticados
na literatura, como comentado nos captulos anteriores.
286
161
e ajuste fiscal de longo prazo voltado para a reduo da dvida, processo que s seria
finalizado, no caso do Estado, em 1999, como se analisa na sequncia.
Em termos econmicos, 1996 ponto de inflexo em relao crise que marcou o
perodo anterior, tendo incio a trajetria de crescimento da economia fluminense
centrada no setor de petrleo, possibilitada pela abertura do mercado brasileiro de
petrleo, a partir da flexibilizao dada pela Emenda n 09/95 e que viria a se constituir
no principal eixo de sustentao da economia fluminense, fortemente concentrada em
pontos especficos do territrio estadual. Em 1997, foi aprovada a nova legislao do
setor e criada a Agncia Nacional do Petrleo, fatos analisados no captulo III.
Outras duas mudanas de regras que viriam a impactar fortemente o papel da
administrao pblica municipal foram a EC 14/96, que criou o FUNDEF, e a NOB
01/96, que modificou a gesto da sade com o propsito de tornar o poder pblico
municipal responsvel imediato pelo atendimento das necessidades e demandas de
sade em seu territrio. Ambas modificaram o financiamento, a organizao e forma de
prestao das atividades e servios pblicos e, por conseqncia inevitvel, as finanas
pblicas, produzindo efeitos a partir de 1998.
Ainda no mbito da administrao estadual, em janeiro de 1997, foi implantado o
SIAFEM, sistema integrado de administrao financeira, uma adaptao do SIAFI do
governo federal, com o objetivo de modernizar e integrar a gesto contbil,
oramentria e financeira do estado e aperfeioar os controles existentes.
Em conjunto com as alteraes que viriam a ser promovidas com - e induzidas pela - a
aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, a organizao da gesto dos recursos
pblicos e as formas de controle interno e externo, tanto no Estado como nos
municpios fluminenses, foi profundamente modificada.
A racionalizao e integrao dos sistemas oramentrio e financeiro, o avano em
termos da padronizao das contas e registros contbeis e o fortalecimento dos
instrumentos de planejamento, reabilitado em um contexto de estabilidade monetria,
obrigaram os entes pblicos a adaptarem as suas estruturas administrativas, revelando,
por um lado, as deficincias de recursos humanos e materiais e a falta de qualificao,
mas forando, de outro lado, a maior transparncias das contas pblicas, fundamental
para o aperfeioamento dos controles existentes.
162
163
Constitucional n 29/00, que fixou limites mnimos para aplicao de recursos pblicos
na sade, nos trs nveis de governo.
Outro aspecto que merece ser destacado, por seus reflexos sobre as finanas municipais,
o movimento, nitidamente percebido em 2000, de recentralizao dos recursos no
mbito da federao em resposta crescente rigidez do oramento federal,
anteriormente analisado, com a progressiva substituio das transferncias de recursos
livres a estados e municpios por aquelas condicionadas ou vinculadas a finalidades
especficas, processo claramente identificado no exame dos dados que se segue.
A reduo da autonomia decisria sobre a utilizao dos recursos, por parte dos
governos locais, foi acompanhada do aumento dos volumes repassados com o controle e
comando mais centralizados no governo federal e sujeitos a condies definidas por lei.
A perda gradual da elevada autonomia financeira e poltica assegurada pela CF88
equivale a uma reduo efetiva da autonomia da esfera municipal, como se analisar,
mas permite que se alcance algum grau de coordenao, na busca de assegurar nveis
mnimos de proviso de bens e servios pblicos essenciais para a populao.
O ano de 2004 representa o momento atual 289 , em que as mudanas analisadas
anteriormente encontram-se consolidadas, e em alguns casos aprofundadas, como na
sade com a aprovao da NOAS 2001, e em que expressiva e crescente a
participao dos recursos dos royalties nas finanas locais.
Um desdobramento da anlise que se desenvolve testar a validade, para os municpios
do Rio de Janeiro, de algumas das teses mais frequentemente encontradas sobre o
federalismo fiscal no Brasil, procurando estabelecer semelhanas e diferenas entre os
padres de desenvolvimento das finanas locais brasileiras e fluminenses.
Assim, com o intuito de verificar em que medida os traos caractersticos do sistema
federativo em vigor j discutidos, que acrescentam dificuldades ao ordenamento
eficiente das finanas federativas 290 , tambm se manifestam no estado do Rio de
Janeiro, a prxima seo apresenta uma anlise dos dados referentes s receitas dos
municpios, buscando avaliar se a distribuio recente das receitas prprias e
transferidas acompanha o padro nacional, descrito na literatura analisada, e testar a
289
A escolha de 2004 foi determinada por ser o ano mais recente para o qual h maior disponibilidade de
dados auditados.
290
Principalmente a forte descentralizao das competncias tributrias, a autonomia municipal
acentuada, e a expressiva disparidade inter e intra-regional do ponto de vista fiscal.
164
291
As despesas por funo de governo s passaram a ser desagregadas a partir da Portaria n 42/99 do
Ministrio do Planejamento e Oramento, cuja adoo pelos municpios s se tornou obrigatria a
partir de 2002,
165
O trabalho chama a ateno para o fato de que a maioria dos estudos dedicados anlise
do gasto pblico define o gasto social pelos setores considerados de interesse
social, definio que, por incorporar necessariamente um componente de juzo de
valor, dificulta um consenso quanto aos setores relevantes, que acabam sendo definidos,
em cada caso, pela disponibilidade de informaes.
As limitaes metodolgicas envolvidas no exame dos gastos sociais pelos registros das
despesas por rgo (conceito institucional) e por funo (enfoque funcional) e at por
programa devem-se, basicamente, ao fato de serem estas classificaes muito
agregadas. As dificuldades de obteno de informaes mais detalhadas da despesa em
nvel que permita identificar as aes desenvolvidas e os recursos para o seu
financiamento, por outro lado, tambm apontadas no mencionado estudo do IPEA,
apesar de muito relevantes, no devem impedir que se busque analisar, com as
informaes disponveis nos oramentos municipais, o comportamento dos gastos
sociais de maior peso, com o objetivo de avaliar ainda que de forma imprecisa os
impactos da municipalizao, o que ser feito na ltima seo deste captulo.
Sero destacadas ainda, por sua importncia estratgica para a economia do Estado e
dos municpios do Rio de Janeiro detalhada no captulo IV, as receitas da compensao
financeira provenientes das atividades de explorao e produo de petrleo e gs
292
Texto para Discusso do IPEA (TD 547), relativo ao acompanhamento do gasto social federal,
considera as seguintes reas de atuao social: educao, sade, saneamento, alimentao e nutrio,
habitao e urbanismo, defesa do trabalhador, previdncia e assistncia, organizao agrria, cincia e
tecnologia e benefcios a servidores. http://www.ipea.gov.br/pub/td/td_547.pdf
166
293
Alm de responder por 84,2% da produo nacional de petrleo, 48,7% da produo de lquido de gs
natural (LGN) e 45% da produo de gs natural em 2005, o Estado do Rio de Janeiro concentra mais de
80% das reservas provadas de leo, condensado e gs natural. (Dados da Agncia Nacional do Petrleo
- ANP, http://www.anp.gov.br)
167
O PED foi institudo pela Lei Estadual n 2.470, de 28/11/95. No perodo 1996/1998 apresentou
resultados expressivos de vendas de empresas estaduais que totalizaram U$ 2.050 milhes, incluindo,
alm do Banerj, a privatizao da Companhia de Eletricidade do Rio de Janeiro CERJ (primeira
distribuidora estadual de energia eltrica a ser privatizada no Brasil), a CEG, RioGs, Metr, Conerj,
Flumitrens e o Terminal Garagem Menezes Cortes. (Contas de Gesto do Governo Estadual, exerccio
2002, disponvel em www.tce.rj.gov.br, link Prestando contas sociedade/Contas da gesto pblica).
295
Depois da eleio de novo governador de um partido de oposio ao governo federal, Anthony
Garotinho (1999-2002), foi suspenso o processo de privatizao da empresa iniciado no governo anterior
e aprovada lei que impediu a privatizao, depois de tentativa frustrada de ciso parcial da companhia
que viabilizasse a venda de partes.
296
Contrato de Confisso, Promessa de Assuno, Consolidao, e Refinanciamento de Dvidas,
celebrado entre a Unio e o Estado, com intervenincia do Banco do Brasil S.A., com base na Lei n
9.496/97, na Medida Provisria n 1.900-43/99 e nas Leis estaduais n 2.674/97 e n 2.996/98. Ver
MURTA, M. (2000) para uma anlise aprofundada do processo de renegociao da dvida do Estado.
297
Com base nos critrios estabelecidos pela Lei n 9.496/97. O montante da dvida era ainda maior: a
parcela referente s Contas A e B - linhas de crdito abertas na Caixa Econmica Federal para cobertura
de passivos atuariais e outras avenas do Banerj, que somava mais de R$ 5 bilhes, no foi includa no
acordo.
168
Petrleo" (recebveis), adquiridos pela Unio. Pelo acordo, a dvida deveria ser
amortizada em 30 anos a partir de 2000, em 360 prestaes mensais e consecutivas,
incidindo sobre o montante da dvida a variao do IGP-DI mais 6% de juros ao ano.
A viabilizao da renegociao da dvida do Estado com a Unio, proporcionada pelos
recursos oriundos do petrleo e do gs natural, mais um aspecto a ilustrar a
importncia crucial do petrleo para as finanas estaduais 298 .
A falta de mecanismos de coordenao, que caracterstica do federalismo brasileiro,
faz com que esses recursos extraordinrios e expressivos estejam sendo utilizados, por
cada governo local, sem que se definam estratgias ou prioridades que considerem a
questo do desenvolvimento regional, tendo em vista a ausncia de regramento legal
que delimite as possibilidades de aplicao das receitas ou planejamento que contemple,
principalmente, o esgotamento previsvel das reservas.
A preocupao com a utilizao desses recursos pelo Estado e pelos municpios
fluminenses, por sua natureza peculiar, tem sido manifestada pelo Tribunal de Contas
do Estado, responsvel pela fiscalizao do cumprimento das normas legais relativas
gesto dos recursos pblicos, como se verifica no trecho a seguir, extrado do Voto
proferido na apreciao das Contas de Gesto do Governo do Estado, exerccio 2006 299 :
A dependncia (crescente) que o Estado apresenta dos recursos do petrleo e gs
natural no se resume s receitas da compensao financeira participaes
governamentais mencionadas anteriormente, mas inclui, como se analisou nos
Relatrios das Contas de Gesto de exerccios anteriores, as receitas provenientes dos
resgates e rendimentos dos Certificados Financeiros do Tesouro CFT que integram o
patrimnio do RIOPREVIDNCIA, as quais so determinantes para o pagamento dos
benefcios previdencirios que, de outra forma, teriam que ser cobertos por aportes
adicionais de recursos do Tesouro.
(...)
298
169
Conforme j alertado por este Tribunal em diversos processos em que foram analisadas
questes relativas utilizao pelos Municpios e pelo Estado de recursos do petrleo,
pelo fato destes no serem renovveis, portanto, finitos, seria recomendvel que se
evitasse que estes recursos fossem utilizados no pagamento de despesas correntes,
ainda que permitidas legalmente. Preferencialmente, tais recursos devem destinar-se a
investimentos que incrementem a gerao de receita prpria de forma sustentada no
futuro, contribuindo de forma mais efetiva para o equilbrio fiscal e, com isso,
assegurando a manuteno das polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento e
melhoria das condies de vida da populao fluminense.
A instncia estadual pode ser a mais adequada, nesse caso, para propor e articular uma
estratgia regional, que poderia ser viabilizada com a criao de um fundo regional com
parcela desses recursos, com o objetivo de estabelecer um plano de investimentos
voltados para o desenvolvimento de alternativas de diversificao produtiva, para
quando o petrleo acabar e, principalmente para a reduo das desigualdades, de
maneira a no acentuar os desequilbrios que j se manifestam e a ocupao
desordenada da regio.
170
2004
% do
total
2000
% do
total
1996
Receita Tributria
4.059.130,7
24%
4.529.279,3
28%
4.142.324,7
36%
-2%
9%
-10%
Transferncias
Compensao Financeira
(Royalties)
7.557.590,0
45%
8.391.290,7
53%
4.884.345,8
43%
55%
72%
-10%
1.886.440,7
11%
977.533,8
6%
56.068,0
0%
Receita Final
Receita Total
13.503.161,4
80%
13.898.103,7
87%
9.082.738,5
79%
49%
53%
-3%
47%
39%
6%
3.265% 1.643%
93%
300
A receita final dos municpios, no esquema analtico deste trabalho, a categoria que inclui as
receitas tributrias e de transferncias da Unio e do Estado, alm das receitas de compensao
financeira do petrleo e do gs natural e representa cerca de 80% da receita total.
301
Valores em reais de dezembro de 2004, atualizados pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV-RJ.
302
171
303
O aumento de 9% cai para 3% quando se exclui o IRRF, que at 1996 no era considerado receita
tributria (em 2004, o IRRF correspondeu a 3% da receita tributria); por outro lado, at 1996, inclusive,
os municpios ainda registraram receitas do IVVC (extinto em 1995). Em qualquer hiptese (com e sem as
mudanas) houve queda em termos reais entre 1996 e 2004. O que se pretende na presente anlise
avaliar quanto e como variou a capacidade de arrecadao tributria dos municpios, que depender
sempre da legislao tributria em vigor em cada momento.
173
governo, do enfoque gradual para a correo de ambos os deficits, poltica que j vinha
em andamento desde 1995.
A moratria russa desencadeou uma abrupta reduo no fluxo de capitais para os
chamados mercados emergentes e disseminou um forte sentimento de desconfiana dos
investidores externos com relao possibilidade de sustentao do "mix" de poltica
econmica utilizada pelos pases emergentes, em geral, e pelo Brasil em particular.
Repetindo a combinao de poltica monetria e fiscal j adotada por ocasio da crise
asitica, o governo lanou um novo programa de ajuste das contas pblicas e elevou
substancialmente as taxas de juros.
A perda expressiva de reservas e o agravamento da crise internacional conduziram o
pas a pedir apoio externo, que veio a ser capitaneado pelo FMI, garantindo a obteno
de recursos da ordem de US$ 42 bilhes, valor que permitiu a reduo da taxa de juros,
mas selou o compromisso do governo com a austeridade fiscal e a perseguio de
supervits primrios da em diante.
A desconfiana do mercado em relao sustentao da poltica econmica do governo
e, em especial, manuteno da poltica cambial ento empreendida, fruto dos seguidos
ataques especulativos sofridos pelo Real ao longo de 1997 e 1998, contribuiu no s
para o crescimento acelerado do endividamento pblico como tambm para a alterao
da composio da dvida, que se tornou mais desfavorvel, com a progressiva
deteriorao das condies fiscais e financeiras dos governos estaduais que motivou o
processo de renegociao das dvidas, inclusive do Estado do Rio de Janeiro, j
examinado nos captulos precedentes.
O programa de estabilizao fiscal implementado pelo governo federal partiu do
pressuposto que as causas do baixo crescimento e da excessiva vulnerabilidade externa
da economia brasileira estavam intimamente relacionadas ao desequilbrio fiscal. O
programa - baseado em pesada elevao de impostos e taxas e cortes de gastos
governamentais no curto prazo, para gerao de supervits primrios e no controle da
dvida no longo prazo - apoiou-se em poucos pontos bsicos, identificados como sendo
as principais restries ao equacionamento das finanas pblicas do pas, dentre os
quais se destacou a questo da previdncia - em especial, da previdncia dos servidores
pblicos - e a defesa das reformas administrativa e tributria, consideradas fundamentais
para o sucesso e concretizao do ajuste fiscal.
174
ANO UNIO
1996
19,6
2000
22,3
2004
25,1
(em % PIB)
(em % total)
ESTADOS MUNICPIOS TOTAL ANO UNIO ESTADOS MUNICPIOS TOTAL
8,1
1,5
29,1 1996 67,3
27,7
5,0
100,0
9,2
1,9
33,4 2000 66,7
27,6
5,7
100,0
9,8
2,1
37,0 2004 67,8
26,5
5,7
100,0
Os dados so esclarecedores do movimento descrito. No total, a carga tributria elevouse de 29% para 37% do PIB, uma elevao consistente, de 7,9 pontos do PIB, ao longo
de todo o perodo, quase toda de responsabilidade da Unio, no restando dvidas
quanto ao crescimento da receita do governo federal em 2004 na comparao com 1996,
de 5,5 pontos do PIB.
Nesse mesmo tempo, a receita arrecadada diretamente pelos estados cresceu 1,7 pontos,
passando de 8,1 % para 9,8% do PIB e a dos municpios cresceu 0,6%, representando,
em 2004, apesar do crescimento, apenas 2,1 % do PIB.
Embora crescendo ao longo dos anos, em percentual da arrecadao total - dados das
linhas de cima, direita observa-se que, depois de perder participao em termos
relativos em 2000, a receita da Unio ultrapassou em 2004 a importncia que tinha em
1996, representando 67,8% do total de tributos.
Os municpios tambm ganharam mais espao no bolo tributrio, arrecadando em 2004
o equivalente a 5,7% de todos os tributos do pas, contra 5% em 1996, enquanto os
estados foram perdendo participao para os demais entes, de 27,7% para 26,5% do
175
304
Como bem observado por PRADO (2003:43), nos seguintes termos: No Brasil, s parece haver um
efetivo processo de descentralizao no sentido de ampliao da participao dos municpios nos
encargos e recursos. Do ponto de vista tanto da atribuio de encargos como da disponibilidade lquida
de recursos, aps transferncias intergovernamentais, os governos estaduais tm hoje rigorosamente a
mesma situao que tinham vinte anos atrs.
176
municpios na receita disponvel do conjunto da federao desde 2000 (de 17,9% para
17% do total), efeitos tambm sentidos nas finanas dos municpios fluminenses.
Os ganhos maiores de receita para os municpios, portanto, concentraram-se no perodo
entre 1996 e 2000, invertendo-se a tendncia desde que a Unio passou a buscar a
recomposio das perdas de receita que teria tido depois de 1988.
O fato de que o aumento das receitas municipais no perodo se deu exclusivamente pela
via das transferncias intergovernamentais sugere a elevao da dependncia dos
municpios relativamente ao esforo arrecadador dos demais nveis de governo.
Tais concluses, todavia, por serem genricas, no permitem identificar com preciso
que receitas deram causa a esses movimentos e as repercusses sobre a autonomia
financeira da esfera municipal, obviamente diversas dependendo da natureza das
receitas, se livres ou condicionadas, se legais ou discricionrias.
Tendo em vista ser precisamente este o objeto do presente trabalho, a anlise ser
aprofundada com o detalhamento por categorias de receitas e por natureza das
transferncias, parcela mais significativa dos oramentos municipais, com o intuito de
fornecer novos elementos para a avaliao dos impactos das modificaes descritas nos
captulos precedentes sobre as finanas dos municpios fluminenses.
177
de
gasto,
modelo
classifica
os
fluxos
das
transferncias
306
PRADO, S. ( 2003:45)
307
A inadequao crescente, nos nveis subnacionais, entre encargos (que aumentam com a
descentralizao) e arrecadao prpria de cada nvel de governo (em face da concentrao da
arrecadao no nvel central) tem razes histricas no modelo do Estado Keynesiano, reforadas com a
complexidade dos sistemas trazida pela globalizao. (PRADO,2003:46).
308
PRADO (2003:45).
178
309
179
Deve ainda ser destacado que nos anos em que se centra este trabalho ocorreram
importantes mudanas na lei do ICMS em nvel nacional - com a desonerao do
imposto incidente sobre as exportaes (Lei Kandir), que trouxe perdas para os estados
exportadores, compensadas pela instituio do Seguro Receita - e no Estado - com a
aprovao de nova legislao alterando os critrios de distribuio da parcela de 25% do
ICMS que pertencem aos municpios, que, por seus impactos, sero devidamente
analisadas.
310
No consideramos a receita da dvida ativa tributria porque esse dado no est aberto para os anos
de 1996 e 2000 (muito embora represente a quase totalidade da arrecadao da dvida ativa).
311
Esta tendncia est de acordo com o que prescreve a teoria tradicional do federalismo fiscal,
analisada no captulo II: em geral, a competncia dos impostos sobre a renda e o consumo do governo
central e do imposto sobre a propriedade dos governos locais. A competncia dos governos subnacionais
sobre o imposto de consumo, como se observa no Brasil, constitui uma exceo regra geral.
180
312
CF, art. 156, 3, inc. I e III, alterado pela EC 37/02; a Lei Complementar federal n 116/03 anulou as
normas anteriores de arrecadao e tributao do imposto e ampliou os servios a serem tributados, com
o objetivo de coibir a guerra fiscal entre os municpios; o fato do principal imposto municipal passar a ser
regulado por uma lei federal, inclusive quanto concesso de incentivos, permitiu considerar que, apesar
de seus efeitos positivos, a lei afrontou a autonomia municipal. (SANTOS e MATTOS, 2006);
313
CF, art. 156,I, e CTN, art.32; a EC3/93 revogou o dispositivo que permitia a progressividade do IPTU
no tempo, mediante lei municipal, mas competncia foi retomada com a EC 29/99.
314
CF, art. 156,II, e CTN, art.38; a EC 18/65 restabeleceu a unio dos impostos de transmisso de bens
imveis, inter vivos e causa mortis, mantendo-os na competncia dos estados, pois, pela EC 5/61 passou
para a competncia dos Municpios o imposto de transmisso de bens inter vivos (antes era dos estados,
que mantiveram o imposto causa mortis); a competncia municipal sobre o imposto foi recuperada em
1988, e a competncia para a instituio do imposto de transmisso causa mortis ficou com os estados e
Distrito Federal.
315
Portaria STN n 212 de 04 de junho de 2001, DOU de 5.6.2001, determinou a utilizao da
classificao 1112.04.30 Retido nas Fontes e no mais a 1721.01.04 Transferncia de Imposto sobre
a Renda Retido nas Fontes a partir de 2002. No presente trabalho, inclumos o IRRF no clculo da
Receita Tributria de 2000, para fins de comparao com o ano de 2004. (o valor do IRRF em 2000
representou menos de 6% da Receita Tributria, no comprometendo a anlise).
316
CF, art. 145, II; pela EC 39/02, municpios passam a poder cobrar a COSIP, que substituiria a Taxa de
Iluminao Pblica, considerada inconstitucional;
181
despesa realizada e como limite individual o acrscimo de valor que da obra resultar
para cada imvel beneficiado 317 .
1996 foi o ltimo ano em que a Receita Tributria municipal ainda inclua o IVVC
(imposto sobre vendas a varejo de combustveis lquidos e gasosos, exceto leo diesel),
tributo cuja competncia passou para os municpios em 1988 (antes era da Unio), mas
que foi extinto em 1995, por fora da Emenda Constitucional n 3/93.
A receita tributria diretamente arrecadada pelos municpios somou R$ 3.873,2 milhes,
equivalentes a 24% da receita total dos municpios, como se examinar com mais
ateno.
317
CF, art.145,III, e CTN, art.81; competncia comum aos trs nveis de governo, mas no aplicada
efetivamente no Brasil, embora exista desde a CF de 1934.
318
No exame dos dados de 2004, observa-se que o ICMS-VA, que correspondeu a 13% das receitas
totais municipais, respondeu por 83% da devoluo tributria enquanto as transferncias do IPVA
representaram 16% dessa parcela e 2% das receitas totais.
182
319
Art. 153, 4, III da CF, acrescentado pela EC 42/03, regulamentado pelas disposies da Instruo
Normativa SRF n 643, de 12 de abril de 2006, DOU de 13.4.2006.
320
Art. 153 da CF, Lei n 7.766, de 1989, art. 4.
321
Alm de ampliar a capacidade de arrecadao dos estados, a CF de 1988 eliminou importante fonte
de distores, j que os impostos nicos, por sua interao com o IPI e o ICM, causavam cumulatividade
ao sistema. (VARSANO, 2003).
183
184
Os critrios e prazos de crdito das parcelas pertencentes aos Municpios, que incluem
os juros, a multa moratria e a correo monetria, quando arrecadados como
acrscimos dos impostos (ICMS e IPI), foram estabelecidos nos artigos 3 e 4 da Lei
Complementar federal n 63, de 11 de janeiro de 1990.
No mesmo ano, a Lei estadual n 1.689, de 06 de agosto de 1990 regulamentou os
critrios de distribuio da parcela dos 25% do ICMS do Estado do Rio de Janeiro
pertencente aos municpios, que vigoraram at 1996. Pelo art. 1 da lei, a parcela dos
municpios a ser creditada a partir do exerccio de 1991 seria calculada com base nos
seguintes critrios 322 :
valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas
prestaes de servios, realizadas em seus territrios (75%);
populao (10%, em funo da relao percentual entre o nmero de habitantes
de cada Municpio e a populao total do Estado);
rea (7%, em funo da relao percentual entre a extenso territorial de cada
Municpio e a rea total do Estado); e,
diviso igual (8%, divididos igualmente entre todos os Municpios do Estado).
O primeiro critrio, como j observado, foi estabelecido na Constituio Federal para
distribuio de trs quartos do imposto, enquanto os trs ltimos critrios de diviso
acima listados referem-se ao um quarto do imposto a ser repassado de acordo com lei
estadual. Estes critrios sero analisados a seguir.
O ndice de Participao dos Municpios, provisrio, era calculado e divulgado para conhecimento dos
municpios assegurando-se o prazo de 30 dias para encaminharem eventuais reclamaes Secretaria
de Fazenda do Estado, responsvel pelos clculos, conforme estabelece a Lei Complementar n 63/90.
Mesmo com as alteraes de critrios de distribuio introduzidas em 1996, esta sistemtica no foi
alterada e permanece em vigor at a presente data.
323
Para uma descrio do clculo, ver documento ICMS em Documentos e Publicaes.
(www.tce.rj.gov.br).
185
324
Assegurou, ainda, aos Prefeitos Municipais, s associaes de municpios e seus representantes, livre
acesso s informaes e documentos utilizados no clculo, vedando aos estados omitir quaisquer dados
ou critrios ou dificultar ou impedir o acompanhamento dos clculos.
325
art.3, 1 da Lei Complementar 63/90.
326
Lei Complementar n. 63/90, art. 3, incisos I e II do 2. A Lei prev ainda que: i) o valor adicionado
relativo a operaes constatadas em ao fiscal ser considerado no ano em que o resultado desta se
tornar definitivo, em virtude de deciso administrativa irrecorrvel; (ii) o relativo a operaes ou prestaes
espontaneamente confessadas pelo contribuinte sero considerados no perodo em que ocorrer a
confisso; (iii) a Lei Estadual que criar, desmembrar, fundir ou incorporar Municpios levar em
considerao, no ano em que ocorrer, o valor adicionado de cada rea abrangida.
327
Conforme alneas a e b do inciso X do 2 do art.155, e alnea d do inciso VI do art.150, da
Constituio Federal.
328
O entendimento de que o valor adicionado deve ser calculado sobre o valor constante na nota fiscal e
no sobre o imposto incidente atende ao previsto na lei, evitando que as operaes de crdito tributrio
diferidas, reduzidas ou excludas, ou seja as isenes, deixem de ser computadas no clculo do valor
adicionado. (www.tce.rj.gov.br/documentos e publicaes/ICMS, p.7)
329
Lei Complementar n. 63/90, art. 3, 3 e 4.
186
O clculo feito da seguinte forma 330 : primeiro, apurada a relao percentual entre o
valor adicionado do municpio e o total do Estado soma dos valores de todos os
municpios - para os dois anos anteriores, com base nos valores efetivamente
arrecadados; em seguida, calculada a mdia dos percentuais dos dois anos e,
finalmente, calculado o valor equivalente a 75% dessa mdia, que constitui o ndice
do Valor Adicionado. este ndice que, somado frao de at (um quarto) apurado
de acordo com os critrios definidos em lei estadual, ser aplicado para entrega dos 25%
das parcelas pertencentes aos Municpios, a partir do primeiro dia do ano imediatamente
seguinte ao da apurao 331 .
No Estado do Rio de Janeiro, resoluo do Secretrio de Estado de Fazenda com a
apurao dos ndices provisrios publicada no Dirio Oficial do Estado - DOERJ, no
prazo de at 30 de junho de cada ano. O prazo para contestao dos ndices provisrios
pelos Municpios, de acordo com a lei, de 30 dias, aps o que, concluda a anlise dos
recursos apresentados, se julgados procedentes, os ndices so recalculados e
considerados definitivos mediante decreto do Governador do Estado, publicado no
DOERJ at 30 de agosto, com validade para o exerccio seguinte.
330
187
333
art. 1. A lei estabeleceu tambm que seriam transferidos recursos aos Municpios, a ttulo de
compensao pela reduo do repasse de arrecadao do ICMS, agregando s respectivas parcelas
quantia correspondente recomposio do ndice vigente em 1990, com dotao especfica a ser includa
na proposta oramentria para 1991 e posteriores, devendo tais recursos ser aplicados nas reas de
sade, educao, assistncia criana e ao adolescente
334
Mensagem n 37/96.
335
188
preponderante, o que ir possibilitar ao governo retirar de uma Regio mais rica para
de forma clara e justa, promover a redistribuio da riqueza, invertendo, assim, o
sentido de migrao da populao pobre do interior para os grandes centros. A diviso
dos recursos no pode ser linear. Existem, por exemplo, municpios com grande
extenso territorial e pequena populao e outros com pequena rea e alta densidade
demogrfica, mas certo que ambos no esto numa mesma Regio e, portanto, no
podem ser analisados pelo mesmo parmetro.
Jamais conseguiremos reduzir as enormes diferenas econmicas entre os Municpios
do nosso Estado, sem antes reduzi-las a nvel regional. bvio que, por maior que seja
a discrepncia regional, ela ser sempre menor e de mais fcil ajuste se comparada ao
Estado como um todo.
Decidindo-se pela diviso regional poderemos criar critrios e percentuais diferentes
para cada uma delas, ou seja, a cobrana do ICMS, por se tratar de um imposto direto,
pode no ser justa, mas a distribuio desta mesma arrecadao pode, deve e com
certeza ser muito mais justa.
Outro conceito de fundamental importncia a introduo de um parmetro de clculo
que considere o esforo de arrecadao prpria dos Municpios. Este critrio j
utilizado na maioria dos Estados. Temos que premiar as administraes que invistam
na melhoria da mquina arrecadadora. inconcebvel que Municpios de mdio porte
no possuam sequer o quadro de Fiscais de Renda, promulguem quase que anualmente
leis de anistia e de remisso de dbitos fiscais e nunca tenham realizado a cobrana
judicial.
O critrio Ajuste Econmico foi introduzido com o objetivo de compensar, dentro e uma
mesma regio, municpios que se afastam da mdia regional na soma dos ndices de
populao, rea e valor adicionado. Um municpio com baixa populao, pequena rea
e reduzido valor adicionado ser diretamente beneficiado por este critrio de clculo.
Outra grande vantagem deste critrio reduzir o prejuzo econmico do municpio
quando o mesmo sofre uma grande reduo no seu valor adicionado, muitas vezes
ocasionado pelo fechamento, paralisao ou diminuio de uma determinada atividade
econmica preponderante na economia do municpio.
336
Possveis explicaes para a no aprovao deste dispositivo poderiam ser a existncia de incentivos
fiscais anteriormente aprovados, a previso do ndice de receita prpria que j seria uma aproximao
para o esforo de arrecadao, ou a articulao dos representes municipais para impedir essa sano; a
comprovao dessas conjecturas, embora relevante, foge aos objetivos do presente trabalho.
337
As regies relacionadas no Anexo II da Lei tomaram por base as Regies-Programa denominadas
Regies de Governo, que foram estabelecidas com objetivo de nortear aes do governo visando o
desenvolvimento do Estado (pargrafo nico do art. 1 da Lei). Aquela diviso por regies, apesar de
alterada posteriormente, foi adotada neste trabalho para facilitar a comparao dos dados de 1996 com
os dos demais anos.
338
ndices de populao (INP, relao percentual entre a populao residente no municpio e a
populao total da respectiva regio); rea geogrfica (INA, relao entre a rea geogrfica do municpio
e a rea total da respectiva regio); da receita prpria (INR, relao entre a receita prpria do municpio
oriunda de tributos de sua competncia e a arrecadao do ICMS no municpio, baseada em dados
relativos ao ano civil imediatamente anterior); de cota mnima (INC, parcela a ser distribuda em igual
valor para todos os municpios de uma mesma regio) e de ajuste econmico (IAE, percentual a ser
distribudo entre os municpios de uma mesma regio, proporcionalmente soma inversa dos ndices de
populao, rea e valor adicionado de cada municpio em relao ao total da regio).
339
Integra, em conjunto com a parcela de 25% do IPI-Exp. e do Seguro Receita (LC87/96 o chamado
Sistema Cota-parte (PRADO, 2003)
190
anos em que a distribuio passou a ser feita de acordo com os critrios da lei n
2.664/96.
Como se analisou na exposio de motivos contida na mensagem de encaminhamento
do projeto de lei, a legislao aprovada em 1996 inovou ao considerar as regies do
estado como critrio preponderante para a distribuio do imposto com o intuito de
promover a redistribuio da riqueza, invertendo, assim, o sentido de migrao da
populao pobre do interior para os grandes centros buscando compensar as
diferenas entre as regies, movimento considerado como pr-condio para a reduo
das enormes diferenas econmicas entre os Municpios do nosso Estado.
A considerao das regies como critrio bsico para a distribuio do imposto, por
contraste com a legislao anterior que contemplava apenas a relao dos indicadores de
cada municpio com os totais do estado, introduz nova dinmica na distribuio do
imposto, uma vez que os ndices municipais passam a ser relativos, ou seja, so
calculados sempre com relao ao percentual daquele ndice atribudo regio, fixado
na lei. Como argumentado na exposio de motivos,
Decidindo-se pela diviso regional poderemos criar critrios e percentuais diferentes
para cada uma delas, ou seja, a cobrana do ICMS, por se tratar de um imposto direto,
pode no ser justa, mas a distribuio desta mesma arrecadao pode, deve e com
certeza ser muito mais justa.
340
A atribuio de peso zero capital nos critrios redistributivos foi questionada judicialmente pelo
municpio do Rio de Janeiro, tendo recebido deciso favorvel do STF em 2007, resumida adiante.
191
341
permanncia das diferenas histricas entre as identidades polticas dos dois estados,
afloraram nesse momento, constituindo um indcio seguro de que o primeiro desafio
da fuso foi perdido.
Os critrios que foram introduzidos com o intuito de garantir a justia fiscal,
respeitando as diferenas scio-econmicas entre as regies do estado observadas em
1996, no momento em que foram realizados os estudos tcnicos que embasaram os
percentuais contidos no Anexo I da lei, no entanto, ficariam congelados, no obstante as
modificaes estruturais ocorridas desde ento na distribuio das atividades
econmicas, da populao e consequentemente da riqueza.
De fato, o nico percentual das regies que variou ao longo do tempo o do valor
adicionado, enquanto que os demais percentuais (totais) de cada uma das regies do
estado, exceto a Capital - ndices de Populao, rea, Receita Prpria, Cota Mnima e
Ajuste Econmico, mantiveram-se os mesmos.
Conclui-se, portanto, que o sistema de partilha intra-estadual da principal receita
tributria reproduz, no estado do Rio de Janeiro, a mesma rigidez de critrios que
caracteriza o sistema de partilha dos recursos do FPM criticada por PRADO (2001), que
decorre do fato de estarem congeladas as participaes dos estados naquele fundo desde
1989, conforme resumido no captulo II 342 .
A fixao dos ndices por regio, no Estado do Rio, impede o ajustamento dinmico da
distribuio do imposto aos municpios, s condies econmicas, demogrficas e
sociais em permanente evoluo, inviabilizando a consecuo do prprio objetivo para o
qual teria sido proposto: a distribuio justa do ICMS com vistas reduo das
341
342
Ao analisar os critrios de distribuio do FPM em vigor desde 1989, PRADO (2001) observa que
evidente que a fixao dos percentuais por estado reduziu em muito os atributos dinmicos do sistema.
No sistema atual, enquanto no forem alterados os percentuais, a parcela recebida por um municpio
depende de sua taxa de expanso populacional em relao aquela do estado a que pertence, e a parcela
recebida pelo estado em seu conjunto insensvel s variaes relativas de sua taxa de crescimento
populacional em relao ao resto do pas. (p.22). O mesmo raciocnio pode ser estendido s regras de
distribuio do ICMS entre os municpios fluminenses, congeladas por regio desde a aprovao da Lei
2.664/96.
192
343
343
Recurso Extraordinrio n. 401.953, interposto pelo Municpio do Rio de Janeiro contra acrdo que
entendeu ser constitucional a Lei estadual n. 2.664/96 e anexos I e II. Relator Min. Joaquim Barbosa,
julgamento em 16-5-07, quando o Tribunal, por unanimidade, conheceu e deu provimento ao recurso.
(Informativo 467; http://www.stf.gov.br/legislacao/constituicao/pesquisa/artigoBd.asp?item=1552, acesso
em 23/06/07)
344
A proposta do ICMS-Ecolgico, j adotado em outros estados da federao, incluir critrios
ambientais na parcela dos 25% da cota-parte municipal do ICMS, ou seja, um percentual em funo da
existncia de unidades de conservao no territrio (definidas na Lei Federal n 9.985/00) e outros fatores
que elevem o nvel de qualidade ambiental do Estado.
193
de,
para
os
governos
estaduais,
serem
consideradas
transferncias
345
PRADO (2003) observa que esta a nica transferncia redistributiva gerida e operada
autonomamente pelos governos estaduais (p.58)
194
Por serem tambm distribudos pelo IPM, tm 75% do seu valor alocados de forma
proporcional ao valor adicionado local, e, portanto, se mostram incapazes de reduzir
desigualdades. Enquanto transferncias redistributivas pois, por no corresponderem
s bases econmicas, no poderiam ser arrecadadas pelos governos locais so
efetivamente regressivas, j que ampliam a dotao municipal mantendo as
desigualdades relativas 346 .
Um segundo fluxo que opera nos limites das fronteiras estaduais, realocando capacidade
de gasto internamente, o das transferncias do FUNDEF. Apesar de tambm
redistribuir recursos entre municpios e governo estadual, uma transferncia
setorialmente vinculada educao, cujo objetivo garantir que todos os entes
fluminenses disponham do mesmo valor por aluno, assegurando, dessa forma, igual
capacidade de proviso local no ensino fundamental. O Fundef opera tambm um outro
fluxo, com complementao de recursos do governo federal para os estados da
federao cujos respectivos fundos no alcancem o valor mnimo por matrcula escolar
fixado nacionalmente 347 .
Os recursos do Fundo so repassados aos estados e municpios obedecendo a
coeficientes calculados com base no nmero de matrculas no ensino fundamental
pblico, modalidades regular e especial, das respectivas redes de ensino estadual e
municipal no mbito de cada Unidade Federada, no ano anterior, informados pelo
resultado do Censo Escolar, realizado pelo INEP (Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais) e a diferenciao de valor por aluno/ano, de que trata o art. 2,
incisos I e II, do Decreto no 3.326, de 31 de dezembro de 1999 348 .
Em 2004, foram transferidos aos municpios fluminenses, por meio do Sistema CotaParte, R$ 778,9 milhes, equivalente a 5% da receita total dos municpios, sendo 89%
desse montante (R$ 693,1 milhes) provenientes da cota-parte municipal do ICMS. Do
346
PRADO (2003:59) chama a ateno para o fato de que a distribuio do ICMS-VA, feita pelos
mesmos critrios, no regressiva, na medida em que constitui efetiva devoluo tributria, o que no o
caso destes recursos, que o municpio jamais poderia ter arrecadado.
347
Resulta em um fluxo adicional do governo federal para determinados estados, portanto, claramente
redistributivo a nvel nacional. No Rio de Janeiro, nem o estado nem os municpios recebem
complementao federal para o FUNDEF.
348
Os valores financeiros so depositados em conta especfica, mantida no Banco do Brasil, e devem ser
utilizados pelos governos beneficirios em aes de manuteno e desenvolvimento do ensino
fundamental pblico, observada a definio de despesas com o ensino, de que trata o artigo 70 da Lei n
9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao). Do total repassado no ano, 60% devem ser destinados
remunerao dos profissionais do magistrio em efetivo exerccio no ensino fundamental pblico.
195
349
Os ndices definitivos, relativos participao dos municpios no ICMS para o exerccio de 1996 foram
fixados no Decreto n 21.962, de 28 de dezembro de 1995, Dirio Oficial do Estado de 02/01/96, em
substituio aos ndices provisrios constantes da Resoluo SEF n 2.639 de 27 de outubro de 1995,
publicada em 30/10/95.
196
V.A.75%
(A=75%)
POP.
(B=10%)
REA
(C =7%)
DIV.
(D=8%)
IPM 1996
(A+B+C+D=100%)
Capital
Metropolitana
Mdio Paraba
Norte Fluminense
Serrana
Baixadas Litorneas
Litoral Sul Fluminense
Noroeste Fluminense
39,246
12,752
9,714
4,415
2,930
1,890
2,964
0,475
4,231
3,395
0,544
0,482
0,541
0,312
0,103
0,212
0,189
0,634
1,018
1,483
1,183
0,805
0,327
0,885
0,098
1,463
0,976
0,780
1,268
0,976
0,293
1,171
43,764
18,245
12,252
7,161
5,922
3,982
3,687
2,744
TOTAL
0,614
0,179
0,475
0,976
2,244
75,000
10,000
7,000
8,000
100,000
350
A menos que mudasse a diviso do territrio do estado, o que viria a ocorrer posteriormente, com a
instalao de dez novos municpios em 1997, j na vigncia dos critrios fixados pela Lei 2.664/96.
197
198
(grifo meu)
Populao
rea
Receita prpria
Cota mnima
Ajuste econmico
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Baixadas Litorneas
Mdio Paraba
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
4,4090
0,4766
0,4025
0,4000
0,5500
0,3500
0,3000
0,0500
0,9845
0,9000
1,5553
1,5000
0,9000
1,0549
0,5000
0,3100
0,0850
0,0650
0,0450
0,0700
0,0600
0,0600
0,0500
0,0150
1,1000
1,2310
0,9262
1,8000
0,9600
1,0500
0,9800
0,1300
0,3000
0,2500
0,1600
0,1000
0,2200
0,2000
0,3000
0,2000
TOTAIS
6,9381
7,7047
Fonte: Anexo I - Lei Estadual n 2664/96
0,4500
8,1772
1,7300
Com o intuito de avaliar a participao atribuda a cada regio nos ndices acima, o
quadro a seguir apresenta o peso relativo de cada um, em termos percentuais, por ndice,
evidenciando o peso que foi atribudo a cada ndice no total da parcela de 25% do
ICMS:
199
Populao
rea
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Baixadas Litorneas
Mdio Paraba
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
64%
7%
6%
6%
8%
5%
4%
1%
100%
13%
12%
20%
19%
12%
14%
6%
4%
100%
Receita
prpria
19%
14%
10%
16%
13%
13%
11%
3%
100%
28%
31%
2%
TOTAIS
% dos ndices nos 25%
(peso de cada ndice)
13%
15%
11%
22%
12%
13%
12%
2%
100%
Ajuste
econmico
17%
14%
9%
6%
13%
12%
17%
12%
100%
33%
7%
Cota mnima
Como se observa, os maiores pesos foram atribudos cota mnima (33% da parcela
total a ser redistribuda), rea (31%) e populao (28%). Aos critrios de ajuste
econmico e receita prpria atriburam-se pesos muito pequenos: 7% e 2%,
respectivamente, da cota-parte municipal de 25%.
Com relao populao, j em 1996, ano em que a lei foi aprovada, o ndice das
regies no correspondia distribuio da populao por regies, se excluda do clculo
a populao da Capital. As regies que mais ganharam, no sentido de que o ndice
fixado na lei superava j em 1996 o que seria o percentual de sua populao no total,
foram as regies Noroeste, das Baixadas Litorneas, Centro-Sul e, com uma pequena
margem, a regio Metropolitana. As regies do Mdio Paraba, Litoral Sul, Serrana e
Norte perderam no sentido de que os ndices atribudos ficaram inferiores proporo
de suas populaes relativamente ao total do Estado.
Concluses no mesmo sentido so observadas para 2004 - as mesmas regies perdem ou
ganham relativamente participao no total do estado, com o Litoral Sul e Mdio
Paraba registrando as maiores perdas e a Noroeste o maior ganho relativo.
Quanto ao ndice que mede a relao Arrecadao Prpria sobre o ICMS recebido pelo
prprio municpio, que pretendia premiar o esforo de arrecadao prprio, observou-se
que o clculo dessa relao agregada por regio, variou muito entre 2004 e 1996,
aumentando mais de 80% nas regies Litoral Sul e Norte, contra apenas 9% na regio
Serrana, uma das que tm o ndice mais elevado, e 22% no Mdio Paraba. No conjunto
dos municpios, a relao receita tributria/ICMS aumentou 12% no perodo. Apesar
200
disso, o ndice permaneceu fixo por regio, evidenciando a distoro introduzida por
esse critrio.
Os demais ndices de rea, cota mnima e ajuste econmico certamente foram
afetados desde 1996, no mnimo pela criao dos 11 novos municpios no estado, como
j se examinou, com todas as alteraes que essa criao pode acarretar na estrutura
geogrfica, demogrfica, econmica e social, que desafiam a razoabilidade de manter os
ndices fixos por regio, por perodo to longo 351 .
O quadro a seguir compara a contribuio das diferentes regies fluminenses para a
gerao do valor adicionado no Estado em 1996 e em 2004, evidenciando as alteraes
na dinmica econmica estadual, analisadas anteriormente.
Comparao do ndice de Valor Adicionado por regio
Estado do Rio de Janeiro - 1996 e 2004
Regio
V.A.-75% (*)
1996
% no VA
1996
V.A.-75%
2004
% no VA
2004
%
2004/1996
Capital
39,246
52,3%
36,657
48,9%
-6,6%
Metropolitana
15,4%
12,752
17,0%
14,719
19,6%
Mdio Paraba
9,714
13,0%
7,792
10,4%
-19,8%
Norte Fluminense
52,9%
4,415
5,9%
6,749
9,0%
Serrana
2,930
3,9%
2,139
2,9%
-27,0%
Baixadas Litorneas
46,2%
1,890
2,5%
2,762
3,7%
Litoral Sul Fluminense
16,2%
2,964
4,0%
3,443
4,6%
Noroeste Fluminense
0,475
0,6%
0,327
0,4%
-31,2%
Centro Sul Fluminense
0,614
0,8%
0,412
0,5%
-32,9%
75,000
TOTAL
75,000
100,0%
100,0%
0,0%
Fonte: Decretos estaduais n 21.962 de 28 de dezembro de 1995 e n. 34.858 de 20 de fevereiro de 2004.
351
Devo a Sol Garson a observao de que, adicionalmente, ao longo desse perodo, observaram-se
mudanas na diviso regional do Estado, que no esto sendo aqui consideradas para facilitar a
comparao no tempo, mas que promoveram o reenquadramento de municpios em outras regies,
movimento no captado nos ndices, que certamente agravou as distores.
201
352
202
Pelo contrrio, como ficar claro, a partir do exame dos dados, essa transferncia
contribui para agravar as distores na distribuio de recursos entre os municpios
observadas em outras transferncias, especialmente do FPM, e aprofundar as enormes
desigualdades horizontais pr-existentes.
O SEGURO RECEITA
A distribuio aos municpios do ICMS recebido pelo estado a ttulo de ressarcimento
das perdas impostas pela desonerao do ICMS incidente sobre as exportaes tambm
obedece aos mesmos critrios de distribuio da cota-parte municipal do imposto.
A mudana na legislao estadual que regula a distribuio da parcela do ICMS que
pertence aos municpios ocorreu logo depois da aprovao da Lei Complementar n 87,
de 13 de setembro de 1996, conhecida como Lei Kandir, que desonerou as mercadorias,
inclusive produtos primrios e produtos industrializados semi-elaborados, destinadas
exportao e os servios prestados para pessoas fsicas ou jurdicas no exterior, do
pagamento do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), de
competncia dos estados.
Ocorre que por ser o ICMS um tributo no-cumulativo, a legislao assegura ao
contribuinte o direito de descontar do ICMS a pagar os valores j pagos do imposto nas
etapas anteriores da cadeia de produo. Com a aprovao da lei, os exportadores
ficaram desobrigados de pagar ICMS e, conseqentemente, impossibilitados de
descontar o imposto embutido em seus produtos ou servios. Esses crditos passaram
ento a ser cobrados dos estados, que ficaram obrigados a ressarcir as empresas do
ICMS cobrado sobre insumos usados na fabricao de produtos que sero exportados.
Em funo da perda de arrecadao decorrente das novas medidas, o texto original da
Lei Kandir previa que cada estado seria ressarcido com base na sua arrecadao efetiva
de ICMS e a compensao financeira da Unio aos estados e municpios 353 seria
efetuada at o exerccio de 2002, prevendo-se que o prazo poderia ser estendido,
excepcionalmente, at 2006, conforme o comportamento das perdas.
O ressarcimento s ocorreria se houvesse um comportamento negativo do ICMS, no
comparativo entre o perodo base e o de referncia, respeitado um teto limite.
353
Por receberem 25% da arrecadao estadual de ICMS, os municpios tm direito a 25% dos repasses
da compensao das perdas.
203
354
A LC 102/00 previu a possibilidade de que, a partir de 2003 e at 2006, voltasse a vigorar a entrega
de recursos pela Unio nos mesmos limites, critrios, prazos e demais condies fixados no Anexo Lei
Kandir, com base no produto da arrecadao do ICMS efetivamente realizada, no perodo de julho de
1995 a junho de 1996, inclusive.
204
LC n 115/02 (alterou o artigo 31, fixando a entrega de recursos pela Unio no valor
de at R$ 3.900.000.000,00 para 2003, com a ressalva de que fosse respeitada a
dotao consignada da Lei Oramentria Anual da Unio de 2003 e eventuais
crditos adicionais e estabeleceu que para 2004 e 2006, a Unio entregaria os
montantes consignados a essa finalidade nas correspondentes Leis Oramentrias
Anuais da Unio); e,
Encerrado o prazo previsto na Lei Kandir para o ressarcimento das perdas, foi editada a
Medida Provisria n 368, de 4 de maio de 2007, que disciplina a prestao de auxlio
financeiro pela Unio aos Estados e aos Municpios com o objetivo de fomentar as
exportaes do Pas, estabelecendo que a Unio entregar aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios, no exerccio de 2007, o montante de R$ 975.000.000,00,
proporcionalmente aos coeficientes individuais de participao de cada estado
discriminados no Anexo daquela MP, cabendo ao RJ o percentual de 2,26536% do total.
205
355
Transferncias fundo a fundo caracterizam-se pelo repasse por meio da descentralizao de recursos
diretamente de fundos da esfera federal para fundos da esfera estadual, municipal e do Distrito Federal,
dispensando a celebrao de convnios; utilizadas nas reas de sade e de assistncia social, so
disciplinadas e regulamentadas pelas Leis n 8.142 de 1990 e Decreto n 1.232 de 1994, na rea de
sade e Lei n 9.604 de 1998 e Decreto n 2.529 de 1998, na rea de assistncia social. O depsito
efetuado em contas individualizadas especficas dos fundos e realizado previamente sua utilizao pelo
fundo beneficirio, que deve observar o previsto no plano de sade do respectivo governo.
356
Segundo as normas contidas na Lei n 8.142, de 19 de fevereiro de 1990, regulamentada pelo Decreto
n 1.232, de 30 de agosto de 1994, e critrios, valores e parmetros da cobertura assistencial
estabelecidos pelo art. 35 da Lei n 8.080/1990. (www.saude.gov.br).
206
Os servios custeados por meio de transferncias automticas fundo a fundo e/ou por
remunerao dos servios produzidos incluem o custeio da assistncia hospitalar e
ambulatorial, das aes de vigilncia sanitria e das aes de epidemiologia e de
controle de doenas (estas ltimas contando tambm com a possibilidade de
financiamento por convnios).
O primeiro engloba o Piso da Ateno Bsica (PAB) e os incentivos aos programas de
Sade da Famlia (PSF) e de Agentes Comunitrios de Sade (PACS), os Tetos
Financeiros de assistncia, entre outros, financiados por meio de transferncias fundo a
fundo e os que so financiados por remunerao dos Servios Produzidos, como
Internaes Hospitalares e Procedimentos Ambulatoriais de Alto Custo/ Complexidade.
O custeio das aes de vigilncia sanitria inclui o Piso Bsico de Vigilncia Sanitria
(PBVS) e o ndice de Valorizao do Impacto em Vigilncia Sanitria (IVISA), por
meio dos fundos, e a Remunerao Transitria por Servios Produzidos, para o
Programa Desconcentrado de Aes de Vigilncia Sanitria (PDAVS) e as Aes de
Mdia e Alta Complexidade em Vigilncia Sanitria.
Para receber os recursos do SUS, os municpios devero atender as exigncias legais
(que incluem a obrigatoriedade de instituio de Fundo, Conselho e plano de Sade,
relatrio de gesto e contrapartida de recursos nos respectivos oramentos, entre outras),
sob pena de perderem a condio de gesto em que foram habilitados, repassando-se a
administrao dos recursos ao respectivo Estado 357 .
O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE 358 responsvel pela
captao de recursos financeiros para o desenvolvimento de uma gama de projetos e
programas que visam melhoria da qualidade da educao. Os recursos provem de
duas fontes principais, o Tesouro Nacional e a arrecadao do Salrio-Educao e,
subsidiariamente, de restituies derivadas da inexecuo ou execuo parcial de
convnios firmados com instituies pblicas e privadas 359 .
357
358
O FNDE uma autarquia federal, criada pela Lei n 5.537, de 21.11.1968, alterada pelo Decreto-lei n
872, de 15.09.1969, vinculada ao Ministrio da Educao - MEC.
359
O Salrio-Educao, previsto no art. 212, 5, da CF, devido pelas empresas, equivale a 2,5% do
total de remuneraes pagas ou creditadas, a qualquer ttulo, aos segurados empregados. Aps a
deduo de 1% para o INSS, distribudo pelo FNDE em quotas (observada em 90% a arrecadao
realizada em cada Estado e no Distrito Federal), sendo uma Quota Federal, correspondente a um tero
dos recursos, destinada ao FNDE e aplicada no financiamento de programas e projetos voltados para a
universalizao do ensino fundamental, visando a reduo dos desnveis scio-educacionais existentes
207
entre Municpios, Estados, Distrito Federal e regies brasileiras; e uma Quota Estadual e Municipal,
correspondente a dois teros dos recursos, creditada mensal e automaticamente em favor das
Secretarias de Educao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para financiamento de
programas, projetos e aes do ensino fundamental. (Lei n 10.832, de 29.12.2003)
360
Para os seguintes programas: Nacional de Alimentao Escolar PNAE; Dinheiro Direto na Escola
PDDE; e de Apoio a Estados e Municpios para a Educao Fundamental de Jovens e Adultos
Recomeo. As transferncias automticas consistem no repasse de recursos financeiros sem a utilizao
de convnio, ajuste, acordo ou contrato, mediante o depsito em conta corrente especfica, aberta em
nome do beneficirio (utilizadas para a descentralizao de recursos em programas na rea de educao,
so regulamentadas pela Medida Provisria n 2.100-31 de 2001 e pela Lei n 10.219 de 2001).
361
Existem resolues do FNDE especficas para operacionalizar os seguintes programas: Nacional do
Livro Didtico, Biblioteca na Escola, de Transporte Escolar e de Sade Escolar, voltados para o
atendimento das necessidades identificadas na populao escolar
362
As disposies normativas que disciplinam essas transferncias so a Lei n 9.604 de 1998, e o
Decreto n 2.529 de 1998, que a regulamenta.
208
209
do Rio de Janeiro e seus municpios, entendimento que hoje j pode ser considerado
pacificado, como sendo uma receita patrimonial, da compensao financeira.
As orientaes da STN para a classificao das receitas provenientes das atividades
ligadas produo de petrleo e gs natural, em decorrncia da controvrsia, foram
mudando, com a natureza de receita sendo alterada de Indenizaes em 2002, para
Contribuies Econmicas em 2003 e Compensao Financeira e/ou Transferncias da
Compensao Financeira a partir de 2004 em diante 363 .
Em razo dessas controvrsias e alteraes de classificao, o levantamento das
informaes relativas s receitas de royalties foi especialmente complicado. Por serem
anteriores lei do petrleo e s novas regras do setor, antes mesmo da criao da ANP
que passaria a disponibilizar informaes mais precisas e regulares, os dados de 1996,
utilizados neste trabalho, so aqueles informados nas prestaes de contas dos
municpios, pinados nas mais diversas contas.
Para os anos de 2000 e 2004, foram utilizadas as informaes do banco de dados
mantido no mbito do projeto de pesquisa intitulado Royalties do Petrleo, do ncleo
de pesquisa da Escola de Contas do TCE-RJ (ECG), coletados na ANP, Fundao CIDE
e no Siafem-RJ 364 , englobando os valores de royalties (at 5% e excedentes),
participaes especiais e a transferncia de 25% da parcela do valor dos royalties at
5% recebida pelo Estado, distribuda mediante os mesmos critrios vigentes de
repartio do ICMS (art. 9 da Lei Federal n 7.990/89).
Em 1996, os municpios fluminenses receberam de receitas oriundas do petrleo e gs
natural R$ 22,4 milhes (valores histricos, equivalentes a R$ 56 milhes em dezembro
de 2004), valor equivalente a apenas 0,49% da receita total arrecadada naquele ano. Em
2004, o montante recebido pelo conjunto dos municpios a esse ttulo ultrapassou R$ 1,8
bilho, 11% das receitas totais que arrecadaram.
363
364
210
365
211
367
Relatrio Finanas do Brasil - Finbra, Dados Contbeis dos Municpios, 2004, disponvel em
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/index.asp e Anlise das Contas de Gesto de
2004, Relatrio da CAD/TCM-RJ, disponvel em http://www.tcm.rj.gov.br/Noticias/2004/CAD2004.pdf.
368
Disponvel em http://www.ibge.gov.br.
212
213
Da forma como est atualmente estruturado, o sistema ignora a operao conjunta das
transferncias, cada qual possuindo a sua lgica e critrios prprios, sem levar em conta
os impactos sobre os oramentos municipais que resultam das demais transferncias e,
ainda mais grave, sem que sejam consideradas as demandas e necessidades
diferenciadas de municpios que apresentam indicadores scio-econmicos to
desiguais como os fluminenses.
Constituem excees a esse quadro, as transferncias do SUS e do FUNDEF, e em
menor medida do FNDE e do FNAS, distribudas para atendimento de objetivos
especficos, setoriais, e de acordo com indicadores selecionados para esses fins, mas que
acabam, sem que seja esse o seu propsito, por distribuir os recursos de forma mais
igual entre os municpios.
Confirma-se, assim, a observao de PRADO (2001) reproduzida anteriormente, que
no (nem foi) a estrutura de responsabilidades atribudas aos governos locais que
define as necessidades de financiamento na federao brasileira e a forma de viabilizlos, e que tambm no h, no Estado, assim como no restante da federao, um processo
de adequao dos mecanismos de financiamento federativo 369 , que seria fundamental
para assegurar a distribuio de recursos necessrios para o desenvolvimento
econmico, com a melhoria das condies de vida da populao.
Os quadros a seguir comparam os valores da receita tributria e das principais
transferncias, as cotas-parte do FPM e do ICMS (esta separada em seus dois
componentes, a parcela correspondente aos 75% do valor adicionado, que constitui
devoluo tributria e a parcela dos 25% restantes, distribuda de acordo com os
critrios fixados na legislao estadual, que tem carter redistributivo) e os recursos das
participaes governamentais provenientes das compensaes financeiras decorrentes
das atividades de explorao do petrleo e gs natural 370 , em valores mdios per capita,
por regies do Estado e pelas diferentes faixas populacionais 371 .
369
PRADO (2001:2)
370
214
REGIO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro-Sul
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste
Norte
Serrana
Total Geral
Receita
Tributria ICMS VA
(75%) per
per
capita
capita
201,2
129,2
437,4
164,0
74,5
42,0
363,9
477,6
141,4
249,7
51,4
73,1
51,1
29,2
183,4
273,9
182,6
75,4
255,5
135,1
ICMS Dif
(25%) per
capita
118,2
218,1
100,4
88,7
34,6
259,0
123,3
139,1
45,7
FPM per
capita
107,8
10,2
149,3
95,3
96,2
39,7
141,5
72,5
91,2
42,9
Royalties
per
capita
664,7
14,7
14,3
137,0
34,0
29,0
147,5
1.306,4
71,7
118,8
A primeira coluna evidencia a arrecadao dos tributos locais, por habitante. Como se
observa no quadro, a receita tributria per capita varia de um mnimo de R$ 51,1 para o
conjunto dos municpios da regio Noroeste e R$ 51,4 na regio Metropolitana,
indicando a concentrao da pobreza no entorno da Capital, e R$ 74,5 na regio CentroSul Fluminense (as mais pobres do Estado) a um mximo de R$ 437,4 no municpio do
Rio de Janeiro. O valor da receita per capita de 2004 nesta e na regio do Litoral Sul,
puxaram para cima a arrecadao per capita que somou, no total geral do estado, R$
255,5 por habitante, conforme demonstrado na ltima linha do quadro.
O exame dos mesmos valores arrecadados por habitante, mas agregados por faixa
populacional, indicados no quadro a seguir, revela a tendncia de crescimento da receita
tributria acompanhando o aumento do tamanho do municpio, com exceo da faixa
dos municpios muito grandes (quase todos situados na regio Metropolitana). Dessa
forma, enquanto na faixa dos pequenos municpios a receita diretamente arrecadada foi
de apenas R$ 73 por habitante em 2004, nos municpios que integram a faixa dos
grandes (entre 100 mil e 300 mil habitantes) a receita per capita alcanou mais do dobro
do valor, R$ 161,5.
Os dados tambm confirmam a tendncia concentrao da arrecadao no municpio
da Capital, o mais desenvolvido do estado.
Em que pese a tentativa de detalhar a anlise, a ainda excessiva agregao dos dados
mascara a profunda heterogeneidade que se observa entre os municpios que integram as
215
faixas, e as disparidades observadas dentro de cada regio que fizeram com que, em
2004, a receita tributria prpria por habitante variasse de um mximo de R$ 766,20 em
Mangaratiba, a mais elevada, a R$ 19,9 em Varre-Sai, na regio Noroeste, a mais baixa
do Estado.
Mesmo na regio Norte, onde a receita tributria por habitante do conjunto dos
municpios foi relativamente elevada, R$ 183,4, os valores variam de um mnimo de R$
27 em Cardoso Moreira, no interior, a R$ 604,6 em Maca, onde se concentram as
atividades do petrleo. Tambm na regio Metropolitana, por exemplo, mesmo com a
grande concentrao de pobreza nas cidades, a amplitude da variao da receita
tributria per capita foi de um mnimo de R$ 20,9 em Japeri a um mximo de R$ 491,0
em Niteri, a quinta maior arrecadao per capita do Estado.
Receitas Tributrias, transferncias do ICMS e FPM e Royalties per capita
Municpios do RJ por faixa populacional 2004
(em R$ por habitante)
Faixa populacional
Receita
Tributria
per
capita
73,1
133,4
161,5
128,7
437,4
255,5
ICMS ICMS
ICMS FPM Royalties
VA
Dif
(75%) (25%) per
per
per
per
per capita capita capita
capita capita
201,1 453,3 654,5 192,9
399,0
79,6 141,4 221,0 115,0
254,5
175,9
47,8 223,7
83,1
214,9
94,6
32,3 126,9
25,7
131,6
164,0
- 164,0
10,2
14,7
135,1
45,7 180,8
42,9
118,8
372
Estima-se que as perdas de arrecadao para o Estado do Rio, em 2004, em decorrncia da noincidncia do ICMS dessas operaes no estado de origem, tenham superado R$ 1 bilho.
216
Litorneas, nessa ordem. No outro extremo, est a regio Noroeste, que recebeu a esse
ttulo apenas R$ 29,2 por cada habitante, seguida da regio Centro-Sul, com R$ 42,0.
Os valores mdios das transferncias da parcela do ICMS equivalente aos 25% do total
que no guardam relao com o valor adicionado (que chamamos de ICMS Dif), e os
valores do FPM, por habitante, destacados nos quadros acima, em especial na anlise
por faixa, confirmam o carter regressivo de sua distribuio, como se analisou.
Ao invs de atenuarem as desigualdades, estas transferncias redistributivas, na mdia,
favorecem desproporcionalmente as pequenas cidades fluminenses relativamente s
demais cidades, penalizando, nessa distribuio, de forma mais contundente, os
municpios que tm mais de 300 mil e menos de um milho e meio de habitantes, quase
todos situados na regio Metropolitana, para os quais a desigualdade horizontal gerada
pela distribuio de impostos impacta de forma danosa a gesto e a capacidade de
enfrentamento dos problemas tpicos decorrentes da grande concentrao populacional
(deseconomias de aglomerao) 373 .
Estes resultados, j esperados para o FPM em vista da farta literatura disponvel sobre
essa questo, discutida anteriormente, no deixam de surpreender no caso do ICMS,
cuja distribuio majoritariamente presidida pelo valor adicionado fiscal (75%) e
apenas a parcela restante de 25% pode obedecer a critrios redistributivos, por
orientao do governo estadual.
Resta
evidenciado,
tambm,
que
as
transferncias
do
ICMS
tm
valor
373
MELO (2002).
217
374
Apesar de que apenas uma parcela muito pequena desses valores, correspondente aos 25% da
parcela recebida pelo estado, dos royalties at 5%, distribuda proporcionalmente ao tamanho da
populao.
375
Estes resultados corroboram as concluses apontadas por SILVA (2003), em comparao realizada
entre o comportamento das receitas dos municpios paulistas e fluminenses, utilizando dados do TCE-RJ
e o modelo analtico desenvolvido por PRADO (2001), embora com metodologia diversa.
218
FNAS
Receita Disponvel
Permanente
Royalties
Receita Disponvel
Permanente com
Royalties
Transferncias
Voluntrias
(Discricionrias)
Receita Final
Demais receitas
Receita Total
at 20 mil
De 20.001 a
100 mil
de 100.001
mil a 300 mil
de 300.001 a
1.500.000
hab
mais de
1.500.001
hab.
Total
geral
(% no
total)
73,1
133,4
161,5
128,7
437,4
255,5
24%
212,8
94,0
194,8
111,6
206,0
161,9
15%
201,1
79,6
175,9
94,6
164,0
135,1
13%
10,8
14,0
18,7
16,9
41,9
26,6
2%
285,9
227,3
356,3
240,2
643,4
417,4
39%
473,7
148,3
55,0
36,0
5,2
51,4
5%
453,3
141,4
47,8
32,3
45,7
4%
109,6
121,2
116,3
72,5
106,7
99,3
9%
869,2
496,9
527,6
348,8
755,3
568,1
53%
192,9
115,0
83,1
25,7
10,2
42,9
4%
64,6
63,0
62,2
75,7
115,0
87,6
8%
18,2
16,7
12,9
12,4
20,5
16,4
2%
1.144,8
691,7
685,8
462,7
901,0
715,0
67%
399,0
254,5
214,9
131,6
14,7
118,8
11%
1.543,8
946,2
900,7
594,3
915,7
833,7
78%
87,8
45,7
33,1
8,4
3,2
16,4
2%
1.631,6
991,9
933,8
602,7
918,8
850,2
80%
116,2
145,8
128,9
85,6
376,2
215,7
20%
1.747,7
1.137,7
1.062,7
688,4
1.295,1
1.065,9
100%
Fonte: Elaborao prpria com base nos dados do SIGFIS/TCE-RJ e metodologia proposta por PRADO
(2003)
Embora a ltima coluna informe que a receita tributria foi responsvel, na mdia, por
24% dos oramentos fluminenses de 2004, pode-se constatar a expressiva variao dos
valores per capita arrecadados nas cidades, identificando-se clara tendncia de
crescimento dos valores com o aumento da populao, at a faixa dos municpios muito
grandes, j comentada.
De fato, os dados reunidos no quadro demonstram a participao inexpressiva das
receitas tributrias no total de recursos disponveis nas 31 pequenas cidades fluminenses
(onde representam apenas 4%), em contraste com a importncia das receitas
transferidas, principalmente do ICMS. Nessas cidades de at 20 mil habitantes, a
arrecadao mdia, por residente foi de R$ 73,1, aumentando progressivamente at
219
chegar ao percentual de R$ 437,4 na Capital, ainda que para a faixa dos municpios
considerados muito grandes a receita per capita s seja superior apurada nos
pequenos. 376
Estes resultados esto de acordo com o que analisou nas sees precedentes: a receita
tributria dos municpios est positivamente relacionada com o tamanho das cidades at
a faixa das grandes cidades, exceto na faixa das cidades muito grandes, situadas em sua
maioria na regio Metropolitana, em funo das bases tributrias sobre as quais incidem
os impostos municipais, apesar da acentuada disperso dos valores por habitante em
cada faixa 377 .
A receita prpria, resultante da agregao dos valores das transferncias recebidas por
devoluo tributria s receitas tributrias diretamente arrecadadas, seria correspondente
apropriao legal derivada de suas bases tributrias.
Em razo da distribuio da parcela do ICMS proporcional ao valor adicionado gerado
localmente, item de maior peso nessa categoria de transferncias 378 , j possvel
observar nesse conceito de receita prpria uma mudana significativa entre os valores
apropriados pelos municpios, de acordo com a populao.
Com efeito, a receita prpria por habitante na faixa dos municpios pequenos supera a
arrecadada nos municpios mdios e nos muito grandes, refletindo principalmente a
distribuio de ICMS aos pequenos municpios petrolferos. No obstante, a receita
prpria per capita na faixa dos grandes municpios ainda mais elevada do que nos
pequenos, e na Capital ainda mais do dobro da recebida nos menores municpios.
A incorporao dos valores das transferncias do Sistema Cota-Parte, em especial a
parcela do ICMS redistributiva, faz com que as receitas per capita dos pequenos
ultrapassem as dos municpios muito grandes.
A agregao dos valores transferidos do FUNDEF - cujos valores per capita so
relativamente homogneos entre as faixas, embora favorecendo ligeiramente as mdias
376
No municpio do Rio de Janeiro, seguindo uma tendncia j identificada de maior importncia relativa
das receitas tributrias para as capitais, as receitas diretamente arrecadadas so significativamente mais
relevantes na receita total do que nos municpios do interior, alcanando o percentual de 34% do total.
PRADO (2001) e SILVA, Conceio (2003).
377
Em Niteri, cidade metropolitana de 470 mil habitantes, observa-se o maior percentual (50,8%),
enquanto em Varre-Sai, com pouco mais de 8 mil habitantes, esse percentual de apenas 1,3%.
378
No conceito de devoluo tributria, responsvel por 15% da receita total, as transferncias da Unio
220
221
1.500,0
Receita Prpria (inclui
Devoluo Tributria)
1.200,0
900,0
600,0
300,0
Receita Final
Pequenos
Mdios
Grandes
Muito
Grandes
Capital
beneficiados
pelos
critrios
da
distribuio
do
FPM
222
379
Calculado somando-se as participaes dos valores de cada fluxo de transferncias no total da receita
final per capita de 2004 (penltima coluna do quadro), descontado o valor da receita tributria diretamente
arrecadada.
223
Receitas
ISS
IPTU
ITBI
IRRF
Taxas
Contribuio Melhoria
Valor Arrecadado
em 2004
1.834.985,78
1.327.494,57
247.118,06
114.334,83
329.367,64
19.915,47
RECEITA TRIBUTRIA
3.873.216,35
% na Receita
Tributria
% na
Receita
Total
47%
34%
6%
3%
9%
1%
11%
8%
2%
1%
2%
0%
100%
24%
Espera-se que o ISS seja mais relevante nos municpios que concentram mais atividades
econmicas, mesmo comportamento esperado da parcela do ICMS recebida que
proporcional ao valor adicionado, e o IPTU nas regies com maior taxa de urbanizao
e desenvolvimento e com maior renda per capita. Em princpio, quanto maior o
municpio, maior a densidade econmica e, portanto, a base tributria para os dois
principais impostos, o IPTU e o ISS.
O exame dos dados desagregados permite verificar que o ISS o principal imposto para
52 municpios do Rio de Janeiro, sendo que em 23 deles o imposto representa pelo
menos 50% da receita total. A arrecadao do imposto est bem distribuda no territrio,
observando-se que 39 municpios fluminenses pequenos e mdios tm no ISS a
principal fonte de recursos tributrios, sendo muito relevante em alguns casos, como o
de Maca, onde a arrecadao do ISS foi equivalente a 80% da receita tributria do
municpio, e em Rio Bonito, onde esse percentual alcanou 88%.
A receita do IPTU maior do que a do ISS em 40 municpios do estado, sendo que a
metade (20) so municpios de porte mdio e 11 pequenos. Apesar da relevncia do
224
imposto para quase metade dos municpios, se considerada a receita agregada por
regio, s em duas regies Serrana e Noroeste o IPTU supera o ISS.
A maioria dos municpios onde o imposto sobre a propriedade mais importante para a
receita, est localizada nas regies do Noroeste fluminense (8, desempenho que pode ser
atribudo baixa arrecadao do ISS nessa regio, a mais pobre do Estado), da regio
Metropolitana (7) e das Baixadas Litorneas (8, sendo que alm de estarem localizados
em uma regio de elevado potencial turstico, 3 municpios ainda so receptores de
elevados volumes de royalties, Armao de Bzios, Cabo Frio e Casimiro de Abreu).
O grfico a seguir demonstra os valores arrecadados de ISS e IPTU em 2004 nas regies
do Estado, por habitante, e revela a maior importncia relativa do ISS para os
municpios fluminenses, com destaque para a regio Norte, onde esto concentradas as
atividades ligadas ao petrleo, e para a Capital, a mais elevada.
Norte
Noroeste
Metropolitana
Capital
0,0
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
Mais do que a diferena encontrada entre as receitas dos dois impostos dentro de cada
regio, chama a ateno a disparidade da receita tributria, em reais por habitante, entre
as regies e entre os municpios do Estado, evidenciando diferenas expressivas cujas
causas merecem investigao mais apurada a fim de avaliar em que medida podem ser
225
380
381
Lima (2002:60).
Idem, p.62.
226
382
Desde 2004, o TCE-RJ vem desenvolvendo um trabalho pioneiro, em nvel de governos subnacionais,
no controle externo das receitas estadual e dos municpios jurisdicionados, contando com uma estrutura
exclusivamente criada para esse fim. (NAZARETH (2005b) contm uma descrio da experincia e de
alguns dos resultados alcanados)
227
150%
119%
100%
50%
29%
28%
27%
14%
3%
0%
12%-
13%-
Serrana
Total Municpios
21%-
18%-50%
-100%
Norte
Noroeste
Metropolitana
Mdio Paraba
Litoral Sul
Fluminense
Centro-Sul
Capital
Baixadas
Litorneas
Resta evidente que a evoluo da receita tributria por habitante entre as regies no foi
uniforme, chamando a ateno o expressivo aumento, em termos reais, da arrecadao
tributria do conjunto dos municpios da regio Norte em 2004 (de R$ 192, per capita)
um pouco mais do dobro da apurada em 1996 (R$ 88, em valores atualizados),
228
performance que explicada pelo aumento real de mais de 200% da receita do ISS por
habitante, contra uma queda de 5% da receita do IPTU.
O desdobramento dos dados por municpio permite confirmar que o grande crescimento
da receita tributria se deu na arrecadao de ISS nos municpios que concentram as
atividades ligadas ao petrleo ou que mais recebem royalties, localizados nas regies
Norte e das Baixadas Litorneas (ISS per capita cresceu 180% enquanto o IPTU caiu
34%).
Na primeira, o destaque fica com Maca, municpio que registrou a maior arrecadao
de ISS por habitante no Estado em 2004 (R$ 481,6), e Quissam, onde a receita per
capita do tributo cresceu mais de 500% em termos reais entre 1996 e 2004. Na regio
das Baixadas Litorneas, o municpio em que a receita mais cresceu foi Rio das Ostras,
um dos campees em arrecadao de royalties, onde a receita do ISS por habitante
cresceu 1.636% em 2004 comparado a 1996 (enquanto o IPTU por habitante foi 24%
em termos reais).
Apesar da concentrao nessas regies, o municpio de Mangaratiba, localizado na
regio do Litoral Sul fluminenses teve a segunda maior receita de ISS per capita de
2004, no total de R$ 387,9 (em valores correntes).
Nas demais regies, destacam-se as quedas em termos reais, evidenciadas no grfico
anterior, nos valores da receita tributria per capita das regies que eram das mais
dinmicas do Estado at que as novas regras do petrleo mudaram o eixo da economia
fluminense: a Capital, a do Mdio Paraba, onde a receita do ISS por habitante caiu 28%
e a do IPTU subiu 1%, e, em menor escala, a regio Serrana, cuja perda maior se deu na
receita do IPTU per capita, com queda de 24%, enquanto o ISS aumentou 6%.
Na Capital, o que se observou foi uma queda significativa do ISS, da ordem de 18%, ao
passo que o IPTU cresceu 7%, performance bem diversa da que se observou nas demais
regies, mas que obedece a um padro j identificado para as capitais estaduais, que
contam com maiores condies tcnicas, humanas e materiais, para fiscalizar e
arrecadar o tributo 383 .
Nesse aspecto, cabe observar que, de um modo geral, um aumento da arrecadao do
IPTU depende mais da ao da mquina fazendria dos municpios, o esforo fiscal, do
383
SANTOS (2003b)
229
que no caso do ISS, mais dependente do nvel de atividade econmica e que, por ser um
imposto indireto, pode ser transferido aos preos finais dos servios. No IPTU, imposto
direto incidente sobre o patrimnio imobilirio, o lanamento se d de ofcio, pela
autoridade fazendria, sem que seja necessria participao ativa - embora possa ensejar
maior resistncia - do contribuinte.
No significa que para ambos os tributos no seja fundamental a manuteno de
cadastros atualizados, mas sim que a ausncia do cadastro imobilirio certamente
inviabiliza a cobrana do IPTU, o que no ocorre com o ISS, que pode ser pago com
base na declarao do contribuinte ou de ofcio, de acordo com critrios e normas
previstos na legislao tributria.
O aumento desse ltimo imposto nas regies que concentram as atividades e os recursos
provenientes do petrleo e do gs parece confirmar essas hipteses, de um crescimento
relativamente menos dependente da ao fiscal da arrecadao do ISS relativamente
do IPTU 384 .
Outra hiptese que deve ser considerada o desestmulo que est sendo dado ao
esforo de arrecadao dos tributos municipais pelas respectivas administraes, mais
especificamente ao IPTU, em funo do maior ingresso de recursos da compensao
financeira do petrleo e do gs.
Esse desempenho poderia ser considerado uma forma de preguia fiscal, expresso
usada por diversos estudiosos do federalismo fiscal brasileiro para justificar um
comportamento rent seeking dos governos locais, induzido pelos elevados volumes
de transferncias intergovernamentais de recursos, das esferas federal e estadual 385 . O
trecho abaixo reproduzido ilustra o argumento, relacionando esse fenmeno
irresponsabilidade fiscal, em prejuzo da maior participao poltica e da emergncia de
condies mais democrticas de governo 386 :
H que relativizar, entretanto, a possvel relao entre os processos de
democratizao e os de descentralizao. Dependendo da forma como se d a
descentralizao fiscal, com excessivo aporte de transferncias federais para os
governos subnacionais, no necessariamente condies mais democrticas de governo
384
As auditorias realizadas nos sistemas de arrecadao dos municpios indicam a desatualizao dos
cadastros imobilirios como um problema recorrente nas regies mencionadas, com poucas excees.
385
FIGUEIREDO e NBREGA (2002); AFONSO e LOBO (1996); SANTOS (2003b)
386
230
elevada
dependncia
que
os
municpios
apresentam
das
transferncias
387
388
RIBEIRO (2006:23).
Idem, p. 26.
389
Idem, p. 28. O modelo em que fundamenta sua refutao viso negativa amplamente difundida
baseou-se em uma amostra de municpios gachos para os anos de 1990 e 1992 a 1994, cujos
resultados indicaram uma relao positiva entre a eficcia de arrecadao e as transferncias
intergovernamentais, que explica ...no sentido que a demanda de bens pblicos locais tal que
aumentos de receitas pblicas no induzem a substituio de bens pblicos por renda privada (menos
impostos). Alm disso, pode-se argumentar que municpios muito pobres passam a utilizar a receita
adicional para efetivamente cobrar mais impostos, por poderem contar com uma mquina administrativa
melhor. (p.23)
231
de um governo representativo que aloca recursos entre bens pblicos, financiados via
tributao, e bens privados, dentro de uma certa regio (Shah, 1994, entre outros). O
efeito destas transferncias pode ser tanto um aumento no gasto pblico (a motivao
original das mesmas), como tambm a reduo da arrecadao local, permitindo um
alvio fiscal para os contribuintes. Embora este efeito possa ser eficiente do ponto de
vista da alocao de recursos na regio, pois derivado de uma escolha livre, ele
extremamente ineficiente do ponto de vista nacional. Estes recursos foram obtidos via
tributao excessiva de outras regies (via impostos no neutros), gerando uma
desigualdade vertical, e do ponto de vista fiscal, uma subutilizao da base tributria
em um ambiente de dficits.
390
RIBEIRO (2006:21). Apesar da limitao das informaes disponveis, uma importante linha de
pesquisa sobre a capacidade de obteno de recursos tributrios e esforo fiscal, inclusive de municpios,
vem sendo desenvolvida no Brasil, destacando-se o trabalho de Blanco (1998) que utiliza um modelo de
fronteira de produo para comparar o esforo de arrecadao dos entes em relao a uma fronteira de
produtividade tributria mxima. Ver tambm os trabalhos de RIBEIRO (1998), SCHWENGBER e
RIBEIRO (2000) e LIMA (2002) que apresentam indicativos do esforo relativo de estados e municpios
brasileiros na arrecadao de impostos.
232
base de comparao (em reais por habitante, valores atualizados para 2004), observa-se
que as receitas tributrias prprias caram com mais intensidade.
De fato, no perodo inicial, o que se verificou foi um ligeiro aumento de 3% da receita
tributria, registrando-se queda modesta apenas na regio Serrana, de 2%,
respectivamente, entre 1996 e 2000, enquanto a receita final do conjunto dos
municpios, por habitante, cresceu 44% em termos reais, evidenciando o maior
crescimento relativo das transferncias intergovernamentais e, principalmente das
receitas da compensao financeira do petrleo e gs natural. esse espetacular
crescimento, acima da inflao, que explica o aumento de 32% da receita final per
capita do conjunto dos municpios, entre 1996 e 2004.
Desde 2000, no entanto, o comportamento de ambas se inverte, mas a reduo nas
receitas tributrias per capita mais intensa do que nas receitas finais (16%, contra 9%),
com quedas em quase todas as regies, mas com importantes excees de aumento da
arrecadao tributria por habitante nas regies Norte (91%), das Baixadas Litorneas
(23%) e do Litoral Sul fluminense (20%), majoritariamente decorrentes do bom
desempenho da arrecadao do ISS per capita, como demonstrado a seguir.
Receita tributria per capita dos Municpios do RJ, por regio 1996/2000/2004
(em R$ de 2004 por habitante)
Receita
Tributria per
capita 1996
Receita
Tributria
per capita
2000
Receita
Tributria
per capita
2004
% 2000/
1996
Baixadas Litorneas
165,2
171,5
210,8
4%
23%
28%
Capital
561,4
562,2
458,3
0%
-18%
-18%
REGIAO
% 2004/
2000
% 2004/
1996
Centro-Sul
60,3
88,5
78,0
47%
-12%
29%
Litoral Sul
301,0
318,9
381,3
6%
20%
27%
Mdio Paraba
188,4
203,3
148,2
8%
-27%
-21%
Metropolitana
114,0
134,8
117,4
18%
-13%
3%
Noroeste
47,0
63,8
53,6
36%
-16%
14%
Norte
87,7
100,6
192,2
15%
91%
119%
Serrana
217,8
212,7
191,4
-2%
-10%
-12%
Total Municpios
309,0
318,4
267,8
3%
-16%
-13%
Receita Final
677,5
977,0
891,0
44%
-9%
OBS: Valores atualizados para dezembro de 2004 pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV-RJ
32%
A receita do ISS,
Receita
Tributria per
capita 1996
Receita
Tributria
per capita
2000
Receita
Tributria
per capita
2004
Capital
561,4
562,2
458,3
0%
-18%
-18%
Muito Grandes
119,4
142,3
134,8
19%
-5%
13%
Grandes
178,0
175,8
169,2
-1%
-4%
-5%
Mdios
119,0
137,3
139,8
15%
2%
17%
71,0
98,3
76,6
39%
-22%
8%
Pequenos
Total geral
309,0
318,4
267,8
3%
-16%
OBS: Valores atualizados para dezembro de 2004 pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV-RJ
-13%
Cabe destacar que, em todas as faixas populacionais, com exceo do municpio do Rio
de Janeiro (aumento de 7%) e dos municpios muito grandes (com variao de 1%), a
receita do IPTU por habitante caiu em termos reais entre 1996 e 2004, sendo mais
acentuadamente no perodo 2000/2004, enquanto a receita per capita do ISS, que
234
235
REGIAO
Baixadas Litorneas
Capital
Centro Sul Fluminense
Litoral Sul Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
Noroeste Fluminense
Norte Fluminense
Serrana
Total geral
ICMS/ Total
(%)
15%
13%
30%
34%
31%
19%
29%
18%
21%
ICMS-VA
(75%)/
Total (%)
8%
13%
5%
28%
23%
13%
3%
12%
7%
ICMS- DIF
(25%) /
Total (%)
7%
0%
25%
6%
8%
6%
26%
5%
14%
ICMS per
capita
247,4
164,0
260,2
578,0
338,4
107,7
288,2
397,2
214,6
ICMS-VA
per capita
129,2
164,0
42,0
477,6
249,7
73,1
29,2
273,9
75,5
ICMS-DIF
per capita
118,2
218,1
100,4
88,7
34,6
259,0
123,3
139,1
17%
13%
4%
180,8
135,1
45,7
236
A primeira coluna apresenta o valor do imposto no total da receita de cada uma das
diferentes regies do Estado (soma do ICMS recebido por cada municpio da regio,
dividido pelo total da receita dos municpios daquela regio) e evidencia como a
importncia do imposto varia de acordo com a regio, indo de um mximo de 34% na
regio do Litoral Sul Fluminense a 13% na Capital.
possvel verificar no quadro, em relao a esta ltima, que o ICMS recebido foi
integralmente proporcional ao valor adicionado, uma vez que, como se observou, a
legislao estadual que fixou os critrios para distribuio dos 25% do imposto que no
so distribudos de acordo com o valor adicionado, atribuiu valores nulos aos ndices do
municpio do Rio de Janeiro, em uma tentativa de compensar os municpios do interior
pela concentrao das atividades na Capital.
Ainda que esse critrio tenha sido definido em 1996 com o objetivo de promover a
justia fiscal em favor do interior fluminense, o resultado alcanado est muito
distante do que pode ser considerado justo. Em 2004, passados oito anos da mudana na
forma de distribuio, o ICMS recebido na Capital, por habitante, foi de apenas R$ 164,
apesar do municpio ter sido responsvel pela gerao de 36% do imposto, e s no
menor do que o valor apurado para os municpios vizinhos da regio metropolitana que
receberam o valor mnimo de R$ 108 por habitante, como se verifica na quarta coluna
do quadro 391 . A ltima coluna mostra que, na regio como um todo, apenas R$ 35
foram recebidos com base nos critrios que no o valor adicionado.
Cabe observar que nas regies do Centro Sul e do Noroeste Fluminense, as que
apresentam os menores PIB per capita estado, o ICMS recebido com base nos critrios
definidos pela legislao estadual representou 84% e 90%, respectivamente, do
montante recebido, enquanto o percentual que corresponde a devoluo do imposto
muito pouco, demonstrando o carter redistributivo dessa parcela do ICMS.
No outro extremo, o ICMS per capita mais elevado o do Litoral Sul Fluminense, que
somou R$ 578 (mais uma vez, puxado por Angra dos Reis, onde o valor alcana R$
717, sendo quase exclusivamente proporcional ao valor adicionado no municpio,
enquanto nos demais da regio o imposto distribudo com base no valor adicionado no
391
Em Mesquita (municpio que s foi instalado em 2001), apurou-se o menor valor do ICMS por
habitante na regio metropolitana, R$ 51, enquanto em Duque de Caxias e Itagua apurou-se o maior
valor, R$ 261 (apesar da populao residente no primeiro ser quase dez vezes maior do que no
segundo).
237
392
http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=763.
238
diviso do desvio padro pela mdia dos valores per capita dos municpios que integram
cada regio).
A comparao entre as colunas permite verificar que a distribuio da parcela no
proporcional ao valor adicionado (ICMS-25% (DIF) informada na ltima coluna
contribui para reduzir a elevada disperso que se observa na distribuio da parcela de
75% (valor adicionado, na coluna do meio). Na Capital, logicamente, por ser s um
municpio, no h disperso.
239
393
Como j mencionado, Porto Real obteve o 3 maior PIB per capita municipal do Brasil em 2004.
394
Isso pode ocorrer j que a definio de critrios para a distribuio da parcela dos 25% da cota-parte
municipal pelo respectivo governo estadual, de forma no proporcional ao valor adicionado, uma
faculdade concedida pela Constituio Federal, art. 158, IV : ...sero creditados, pelos Estados, aos
respectivos Municpios, conforme os seguintes critrios:...I - trs quartos, no mnimo, na
proporo do valor adicionado nas operaes relativas circulao de mercadorias e nas prestaes de
servios, realizadas em seus territrios (...)II - II - at um quarto, de acordo com o que dispuser lei
estadual. ( grifos meus)
240
Faixa Populacional
Pequenos
Mdios
Grandes
Muito Grandes
Capital
Total geral
ICMS/
Total
(%)
37%
19%
21%
18%
13%
17%
ICMS-VA
(75%)/
Total (%)
12%
7%
17%
14%
13%
13%
ICMSDIF
(25%) /
Total (%)
26%
12%
4%
5%
0%
4%
ICMS
ICMS-VA
per
per
capita
capita
654,5
201,1
221,0
79,6
223,7
175,9
126,9
94,6
164,0
164,0
180,8
135,1
ICMS-DIF
Populao/
per capita
Total
453,3
3%
141,4
12%
47,8
15%
32,3
31%
0,0
40%
45,7
100%
Pelas razes apontadas, o valor do ICMS recebido em 2004, por habitante da faixa dos
municpios pequenos, foi 5 vezes mais elevado do que nos municpios muito grandes
241
242
243
TRSCP
10%
RT
45%
TRS
7%
TD
5%
CP
1%
RT
DT
TRSCP
TRS
CP
TD
TRS
17%
DT
19%
RT
30%
RT
DT
TD
2%
TRSCP
TRS
CP
14%
CP
TD
2004 quando comparado a 1996 395 . Apesar do peso mais reduzido na receita dos
municpios (apenas 2%, contra 17% do ICMS em 2004), a queda real de 3% observada
na devoluo do IPVA tambm contribuiu para o desempenho desfavorvel da receita
prpria entre 2000 e 2004, que influenciou o resultado negativo do perodo todo.
A simples observao dos dois grficos esclarece as razes para a modificao no perfil
das receitas municipais, com o encolhimento das parcelas da receita prpria (RT e DT)
em 2004 relativamente a 1996 sendo compensadas por uma elevao das parcelas tanto
das transferncias setoriais como da compensao financeira (royalties), cuja
participao era inexpressiva em 1996, mas chegou a 14% da receita final em 2004,
crescendo principalmente entre 1996 e 2000, como se examinou, em resposta s
mudanas legais.
As transferncias do Sistema Cota-Parte e do Fundef (TRSSCP) e as dos demais fluxos
redistributivos, FPM, e setoriais, SUS, FNDE e FNAS (TRS) cresceram
significativamente, registrando aumentos de 176% as primeiras e 250%, as ltimas, em
termos reais, entre 1996 e 2004.
Resultados to expressivos revelam que o crescimento de quase 50% das receitas finais
dos municpios fluminenses se deu pela via das transferncias, j que a receita prpria
dos municpios caiu 6% no mesmo perodo em que as transferncias da Unio e do
Estado aumentaram mais de 250%, se consideradas tambm as transferncias
voluntrias. Confirma-se assim, tambm no Rio de Janeiro, que foi na partilha de
recursos tributrios que mais se avanou na descentralizao dos recursos pblicos 396 .
Os quadros abaixo comparam as receitas dos municpios fluminenses, por habitante, de
1996, 2000 e 2004, nas mesmas categorias analticas, agregando-os por faixa
populacional. O objetivo avaliar de que modo a receita efetivamente disponvel para
os gastos dos municpios respondeu s modificaes analisadas ao longo dos captulos.
Para permitir a comparao, os valores foram atualizados pelo IGP-DI para reais de
dezembro de 2004.
395
Em valores atualizados, o ICMS distribudo aos municpios caiu de R$ 3.297,2 milhes em 1996 para
R$ 2.872,2 milhes em 2004; entre 1996 e 2000 elevou-se 2% (para R$ 3.363,9 milhes), possivelmente
em razo do maior crescimento econmico no novo contexto de estabilizao monetria, e de 2000 em
diante caiu 15%.
396
REZENDE (2005:263).
245
Receita
Prpria
Pequenos
76,6
299,7
Receita
Disponvel por
Apropriao
Econmica
910,9
Mdios
139,8
238,3
520,8
Faixa
Populacional
1.199,8
Receita
Disponvel
Permanente
Com Royalties
1.617,9
724,9
991,6
1.039,5
Receita
Disponvel
Permanente
Receita
Final
1.709,9
Grandes
169,2
373,4
552,9
718,7
943,9
978,6
Muito Grandes
134,8
251,8
365,3
484,7
622,6
631,4
Capital
458,3
674,3
791,6
944,3
959,6
963,0
Total geral
267,8
437,5
595,3
749,2
873,7
Fonte: SIGFIS (TCE-RJ) e FINBRA (STN); valores atualizados pelo IGP-DI (FGV).
(1) Categorias conforme modelo analtico de Srgio Prado (2003)
890,9
Receita
Prpria
Receita
Disponvel por
Apropriao
econmica
Receita
Disponvel
Permanente
Receita
Disponvel
Permanente
com Royalties
Receita
Final
Pequenos
98,3
255,6
938,8
1.195,2
1.557,3
1.807,1
Mdios
137,3
246,7
546,3
735,1
882,4
991,4
Grandes
175,8
403,0
604,3
775,6
887,2
997,2
Muito Grandes
142,3
259,4
367,2
479,1
551,0
585,4
Capital
562,2
862,9
958,9
1.145,9
1.153,1
1.179,1
918,2
975,6
Faixa
Populacional
Total geral
318,4
528,2
684,6
849,5
Fonte: FINBRA (STN) e SGP (TCE-RJ); valores atualizados pelo IGP-DI (FGV).
Receita
Receita
Receita
Receita Disponvel por
Disponvel
Disponvel
Arrecadao
Prpria
Apropriao
Permanente
Permanente
econmica
com Royalties
Receita
Final
Pequenos
71,0
216,4
650,2
852,6
887,6
1.003,9
Mdios
119,0
317,2
474,7
601,4
612,8
660,7
Grandes
178,0
423,5
486,6
578,1
588,8
663,2
Muito Grandes
119,4
246,2
284,3
319,6
320,7
347,3
561,4
846,2
878,6
892,5
892,5
Total geral
309,0
526,4
591,2
640,9
645,1
Fonte: NAZARETH e PORTO (1998); valores atualizados pelo IGP-DI (FGV).
905,0
Capital
677,5
O quadro e o grfico a seguir resumem a comparao das categorias das receitas por
habitante nos trs anos, em valores atualizados, contidas nos quadros acima,
demonstrando a elevao da receita em 2000, com ligeira queda em 2004. Fica clara no
246
Arreca
dao
1996
2000
309,0
318,4
267,8
2004
% 2004/
1996
-13%
Receita
Receita
Receita
Receita
Disponvel
Disponvel
Disponvel
Prpria Por Apropriao
Permanente
Permanente
Econmica
Royalties
526,4
591,2
640,9
645,1
528,2
684,6
849,5
918,2
437,5
595,4
749,3
873,7
-17%
1%
17%
35%
Receita
Final
677,5
975,6
891,0
32%
RECPROP
600,0
RECDISPAE
400,0
RECDISPP
RECDISPPRoy
200,0
-
RECFINAL
1996
2000
2004
ARREC
315,4
318,4
267,8
RECPROP
537,3
528,2
437,5
RECDISPAE
603,5
684,6
595,4
RECDISPP
654,3
849,5
749,3
RECDISPPRoy
658,5
918,2
873,7
RECFINAL
691,6
977,0
891,0
247
248
ndices, quando ainda era considerada uma regio pobre e pela distribuio do FPM
(pelas mesmas razes apontadas), o municpio de Quissam j apresentava a maior
receita per capita no conceito disponvel permanente (depois de computadas todas as
transferncias permanentes, exceto royalties e as transferncias voluntrias, portanto),
R$ 3.222,5 (valor 12 vezes maior do que o que foi diretamente arrecadado de cada
residente no municpio, R$ 265,3).
No outro extremo, o municpio de So Gonalo, por ter uma populao de quase 1
milho de habitantes, no sediar atividade econmica to relevante quanto o petrleo
em seu territrio e no estar geograficamente localizado em frente Bacia de Campos,
prejudicado, em termos relativos, na distribuio das duas parcelas do ICMS, na
distribuio do FPM, resultando em uma receita disponvel permanente de apenas
R$ 244,7 por habitante (somente 4 vezes maior do que os R$ 56,5 arrecadados
diretamente por cada um dos residentes no municpio).
O quadro abaixo ilustrativo das disparidades horizontais na distribuio de recursos
entre os municpios fluminenses, tanto nas receitas tributrias arrecadadas quanto
principalmente nas transferncias recebidas em 2004 por esses dois municpios, que
mais e menos recursos receberam, respectivamente, por habitante.
O exame dos dados contidos no quadro comprova que os critrios de distribuio do
ICMS fixados em lei estadual, tambm aplicados na distribuio das demais
transferncias do Sistema cota-parte (IPI e ICMSexp), assim como os critrios de
distribuio do FPM e, com alcance mais restrito geograficamente, dos royalties,
aprofundam as disparidades scio-econmicas dos municpios, refletidas em suas bases
econmicas e expressas no conceito da receita prpria.
O sistema de partilha opera de maneira tal que amplia a distncia entre as receitas dos
municpios medida em que vo sendo agregadas, resultando em uma receita final per
capita em So Gonalo equivalente a apenas 4% da receita de Quissam, muito menor
que a diferena entre as receitas prprias, que como se observa no quadro, em So
Gonalo equivalia a 21% da de Quissam.
249
QUISSAMA
(A)
SAO
GONALO (B)
% (B/A)
15.224
132
21,3
5,8
103,6
2,6
265,3
1.816,30
10,4
2.093,90
537,9
38
180,5
944.900
17,6
22,2
2,3
3,3
11,1
56,5
38,8
11,1
106,3
25,3
1,3
55
6207%
13%
104%
40%
3%
427%
21%
2%
107%
5%
5%
3%
30%
2.888,40
213,9
100,5
6,4
13,3
3.222,50
4.375,50
7.598,00
35
17
7.650,00
262,9
7.912,80
187,9
19,8
26,7
9,8
0,4
244,7
7,9
252,6
1,4
1,6
255,6
60,1
315,7
7%
9%
27%
153%
3%
8%
0%
3%
4%
9%
3%
23%
4%
Quanto a esses cumpre destacar que o IB per capita de Quissam, como se observou o
terceiro maior do pas, chegando a R$ 231 mil por habitante, contrastando fortemente
com o valor do PIB por habitante de So Gonalo, que foi de R$ 5,5 mil no mesmo ano
de 2004. A despesa com investimentos per capita tambm reveladora dos contrastes,
chegando a R$ 1.771 em Quissam e apenas R$ 16 por habitante em So Gonalo.
A comparao das despesas per capita de 2004 nas principais reas sociais, aquelas que
mais afetam a qualidade de vida dos residentes, revela que estas foram em Quissam 18
vezes maiores na sade e urbanismo, 13 vezes maiores na educao, 85 vezes superiores
com assistncia social, at o mximo de 268 vezes com saneamento j que So Gonalo
praticamente no gastou com essa funo, como se resume no quadro a seguir.
Despesas per capita com as principais funes de governo,
Municpios selecionados 2004
(em R$ por habitante)
Municpio
Administrao
Sade
Educao
Urbanismo
Assistncia Social
Agricultura
Desporto e Lazer
Saneamento
Legislativa
Gesto Ambiental
Habitao
Transporte
Cultura
Previdncia Social
QUISSAMA
(A)
SAO GONCALO
(B)
(A-B)
(A/B)
1.734,6
45,8
1.688,9
1.558,3
86,8
1.471,5
37,9
18,0
1.414,1
107,5
1.306,5
13,2
713,5
40,0
673,5
17,8
530,7
6,2
524,5
85,2
474,0
474,0
396,5
1,2
395,4
338,5
284,4
1,1
283,4
268,3
280,0
5,8
274,2
48,4
207,2
4,4
202,9
47,5
153,7
153,7
145,9
1,9
144,0
77,7
91,5
0,4
91,1
220,9
6,4
(6,4)
0,0
251
350
300
250
1996
2000
2004
200
150
100
ARREC
RECPROP
RECDISPAE
RECDISPP
RECDISPPRoy
RECFINAL
1996
100
170
191
207
209
219
2000
100
166
215
267
288
307
2004
100
163
222
280
326
333
No ltimo ano, as receitas finais por habitante foram, como se viu, 29% superiores s de
1996, em valores constantes. Resta demonstrado no grfico que o grande salto nos
valores ocorreu entre 1996 e 2000 (mais de 40%), decorrente principalmente do
aumento das transferncias redistributivas e setoriais nesse perodo e, a partir de 2000, o
maior impulso dado pelos royalties na receita final.
Em suma, a anlise da composio da receita dos municpios fluminenses permite
extrair as seguintes concluses:
1. a participao da receita tributria prpria no total dos recursos arrecadados pelos
municpios muito mais significativa nas grandes cidades do que nas cidades que
tm at 20 mil habitantes, confirmando a tese de concentrao do potencial
tributrio nos grandes municpios e nas regies mais desenvolvidas, onde a
atividade econmica maior;
2. constatou-se grande disperso entre os indicadores da receita tributria per capita
arrecadada pelos municpios fluminenses, mesmo entre cidades com economia de
porte semelhante e integrantes de uma mesma regio geogrfica, confirmando a
existncia de um potencial de arrecadao tributria ainda no explorado;
3. o peso das transferncias da Unio e do Estado na receita arrecadada pelos
municpios do Estado muito mais expressivo nos municpios que possuem at 20
252
397
Na Capital, a maior cidade do Estado, a receita das transferncias do ICMS representou 17% do total
arrecadado em 2000, enquanto em Macuco, a menor cidade fluminense, esta receita foi responsvel pela
metade dos recursos disposio do municpio. Estas evidncias sugerem a importncia e o carter
redistributivo da parcela de 25% do ICMS que definida por lei estadual.
253
Municpios do
interior
Sade
Educao
Administrao
Urbanismo
Previdncia Social
Encargos especiais
Legislativa
Assistncia Social
Saneamento
Habitao
Demais Funes
Total geral
1.880.832
1.912.738
1.582.881
1.113.296
350.201
205.851
246.153
156.806
244.802
48.089
693.710
8.435.358
% no
total
22%
23%
19%
13%
4%
2%
3%
2%
3%
1%
8%
100%
Municpio do
Rio de
Janeiro
% no
total
1.462.828 20%
1.332.494 18%
480.942
6%
839.678 11%
1.373.663 18%
723.304 10%
252.128
3%
180.626
2%
11.795
0%
200.539
3%
635.603
8%
7.493.598 100%
Despesa Total
Municpios RJ
3.343.660
3.245.231
2.063.823
1.952.974
1.723.864
929.154
498.281
337.431
256.597
248.627
1.329.313
15.928.956
% no
total
21%
20%
13%
12%
11%
6%
3%
2%
2%
2%
8%
100%
A anlise das despesas por funo permite avaliar, ainda que de forma limitada, a
relevncia dos gastos com as reas de atuao social, no conjunto das despesas dos
municpios, que constituem indicadores do avano da municipalizao dos gastos
sociais no Estado do Rio.
So consideradas reas sociais, como se discutiu brevemente no incio do trabalho, a
educao, a sade, o saneamento, alimentao e nutrio, habitao e urbanismo, defesa
do trabalhador, previdncia e assistncia, organizao agrria, cincia e tecnologia e
benefcios a servidores.
254
398
255
399
De acordo com a Portaria 42/99, engloba as despesas em relao s quais no se pode associar um
bem ou servio a ser gerado no processo produtivo corrente (dvidas, ressarcimentos, indenizaes e
outras afins).
400
Embora os dados de ativo e passivo no faam parte do escopo deste trabalho, apenas para dar uma
idia da situao municipal, observou-se que a soma do passivo no financeiro registrado em 2004 em
uma amostra de 77 dos 91 municpios fluminenses do interior, correspondia a 27% do total das receitas
oramentrias. Considera as obrigaes em circulao - como Precatrios, operaes de crdito e
adiantamentos -, valores pendentes a curto prazo, exigvel a longo prazo (incluindo operaes de crdito,
obrigaes legais e tributrias e resultados de exerccios futuros). (Dados do Relatrio do Finbra (STN))
256
Demais Funes
8%
Habitao
2%
Assistncia Social
2%
Legislativa
3%
Sade
21%
Encargos especiais
6%
Previdncia Social
11%
Urbanismo
12%
Educao
20%
Administrao
13%
Vale destacar, para fins de comparao, que em 2004 o gasto social do conjunto da
federao, no conceito amplo (que inclui tudo o que est previsto no captulo da Ordem
Social, da Constituio) alcanou R$ 395 bilhes, equivalentes a 22,3% do PIB-Brasil,
dos quais 54% foram gastos pelo governo federal, 25% pelos estados e 21% pelos
municpios 401 .
A diviso federativa dos gastos sociais confirma a hiptese de que o processo de
descentralizao brasileiro na realidade um processo de municipalizao. Com efeito,
o exame dos gastos sociais consolidados de 2004 mostra que na sade, a Unio
respondeu por 20% dos gastos ficando os estados e municpios com pouco mais de 40%
cada esfera. Na educao a Unio gastou 15% do total, os estados 50% e os municpios
35%. esfera municipal couberam ainda 87% das despesas com Urbanismo, 46% das
despesas com habitao e 55% com saneamento.
Na assistncia social e na previdncia, por outro lado, 72% e 85% dos gastos,
respectivamente, foram feitos pela Unio e 19% e 3% pelos municpios. O governo
401
AFONSO, 2006b.
257
federal ainda tem um peso importante na funo trabalho, de 92% do total, apesar dos
gastos pouco expressivos na funo 402 .
Os gastos sociais dos municpios do Rio de Janeiro, por principais funes, so
analisados na seqncia.
Municpios
do interior
% no Municpio do % no
total Rio de Janeiro total
796.278,1 42%
655.464,2 35%
335.851,5 18%
32.186,4
2%
9.602,8
1%
51.448,7
3%
1.880.831,8 100%
1.280.481,0 88%
1.766,3
0%
154.129,0 11%
5.348,9
0%
11.751,4
1%
9.351,0
1%
1.462.827,7 100%
Despesa
% no
Total
Municpios total
RJ
2.076.759,2 62%
657.230,5 20%
489.980,6 15%
37.535,3
1%
21.354,3
1%
60.799,7
2%
3.343.659,5 100%
402
A elevada participao da Unio, seguindo tendncia internacional refletiria uma opo por gastos
crescentes nos programas de transferncia de renda, que tm contribudo para reduzir a pobreza e a
desigualdade no pas, apesar de consolidarem o padro de relacionamento direto entre o governo federal
e os municipais,sem a participao dos governos estaduais (que no passado foram importantes para a
coordenao das aes) no processo. (AFONSO, 2006:15)
258
milhes), Nova Friburgo (R$ 45 milhes), Maca, Campos e Volta Redonda, cada um
com mais de R$ 30 milhes.
A Ateno Bsica o segundo item principal de gasto, onde se consumiram 15% das
despesas, sendo mais relevante nos municpios do interior (18% do total das despesas
com a sade) do que na Capital (11%). Angra dos Reis (R$ 44 milhes), Nova Iguau e
Niteri (com R$ 25 milhes cada um) foram os municpios que mais gastaram. Com as
aes de vigilncia epidemiolgica e sanitria os municpios fluminenses gastaram
apenas 1% em cada uma, do total das despesas da sade.
O grfico ilustra esse detalhamento, onde resta evidenciada a maior prioridade dada
assistncia hospitalar e ambulatorial, fortemente influenciada pelo gasto na Capital.
Despesas com a funo Sade por principais subfunes
Municpios do RJ - 2004 (em % do total)
Administrao Geral
20%
Ateno Bsica
15%
Assistncia
Hospitalar e
Ambulatorial
61%
Vigilncia
Epidemiolgica
1%
Demais Subfunes
2%
Vigilncia Sanitria
1%
O confronto entre as receitas classificadas como sendo vinculadas para a sade 403 e as
despesas classificadas nessa funo sugerem que os municpios fluminenses pagaram,
com recursos oramentrios no vinculados sade, 60% das despesas com essa
funo.
403
259
Vale mencionar que desde a aprovao da Emenda 29/00, como se viu, os municpios
ficaram obrigados a aplicar percentuais mnimos crescentes da receita de impostos
(prprios e transferidos) na sade, evoluindo de 7% em 2000, com aumento gradual dos
gastos, at chegar ao mnimo de 15% das receitas em 2004.
O quadro abaixo resume esses dados e mostra que os municpios do interior receberam,
em 2004, R$ 633,2 milhes do SUS e gastaram R$ 1.880,8 milho na sade, sugerindo
que o gasto com recursos oramentrios prprios foi de R$ 1.247,6 milho, equivalente
a 66% do total de gastos com a funo. O municpio do RJ, por sua vez, recebeu R$
694,3 milhes do SUS em 2004, e gastou R$ 1.463 milho, indicando despesas com
outros recursos oramentrios que somaram R$ 768,5 milhes, correspondentes a 53%
do total da despesa com a funo sade:
(em mil reais correntes)
Total
municpios
do RJ
1.880.831,8 1.462.827,7 3.343.659,5
633.155,4
694.344,9 1.327.500,2
Municpios
Do interior
2004
Total de Despesas com a funo sade
(-) Transferncias de recursos do SUS
(=) Despesas municipais com Sade pagas
com outros recursos oramentrios
1.247.676,4
(%) Despesas municipais com recursos prprios
(exceto SUS)/total
66%
Municpio
da capital
768.482,8 2.016.159,3
53%
60%
404
Dados de 2005 da STN. Os gastos consolidados das trs esferas de governo com a sade
totalizaram, como j mencionado, R$ 69 bilhes em 2005, sendo R$ 30 bilhes com a assistncia
hospitalar e ambulatorial, majoritariamente de responsabilidade de estados (47% do total) e municpios, e
R$ 13 bilhes com a ateno bsica. (AFONSO, 2006)
260
Municpios % no Municpio do
do interior total Rio de Janeiro
1.505.808,7
79%
189.419,1
98.804,9
%
no
total
Despesa
Total
Municpios
RJ
% no MRJ
total
no
total
998.115,2
75%
2.503.923,9
77%
40%
10%
83.207,1
6%
272.626,2
8%
31%
5%
113.381,3
9%
212.186,2
7%
53%
36.180,1
2%
64.529,2
5%
100.709,2
3%
64%
40.196,3
2%
0,0
0%
40.196,3
1%
0%
3.392,2
0%
21.461,1
2%
24.853,2
1%
86%
5.498,2
0%
17.323,1
1%
22.821,3
1%
76%
34.476,8
3%
67.915,1
2%
51%
1.332.493,7 100%
3.245.231,4
100%
41%
33.438,3
2%
1.912.737,7
100%
A distribuio dos gastos na funo pode ser melhor visualizada com o auxlio do
grfico a seguir.
Despesas com a funo Educao, por principais subfunes
Municpios do RJ 2004 (em % do total)
Administrao Geral
9%
Educao Infantil
7%
Outros
5%
Ensino Fundamental
79%
Alimentao e
Nutrio
3%
Ensino Superior
1%
Educao de Jovens
e Adultos
1%
261
Para no distorcer a anlise por municpio, dada a magnitude dos valores, os dados da
Capital no so considerados na anlise que se segue.
Assim, considerando apenas as despesas dos municpios do interior, observou-se que os
que mais gastaram com o ensino fundamental foram Duque de Caxias (12% do total das
despesas com a subfuno, o que pode ser decorrente, entre outros fatores, do fato de
que no Municpio, o piso dos professores bem elevado, equivalente a 5 vezes o salrio
mnimo), So Gonalo (7%), Nova Iguau (6%), Petrpolis (5%), Maca e Niteri (4%)
e Campos, Belford Roxo e Volta Redonda (com 3% cada).
Na educao infantil, com exceo de Niteri (com 8% da despesa, 3 que mais gastou
na subfuno) e Petrpolis (4%), os quase R$ 100 milhes que foram gastos pelos
municpios do interior foram de responsabilidade quase exclusiva dos beneficirios de
royalties: Maca (11%), Campos (9%), Rio das Ostras (6%), Cabo Frio (5%) e
Carapebus (2%).
No ensino superior, s um dentre os que mais gastaram no beneficirio de royalties:
Nova Friburgo com 10% do total (o municpio conta com uma universidade). Os demais
foram Campos (com 33%, municpio que concentra grande nmero de ncleos de
pesquisa e centros universitrios, referncia da regio Norte 405 ), Maca (16%), Rio das
Ostras (12%) e Quissam (8% do total dos gastos municipais).
O confronto entre as receitas classificadas como sendo vinculadas para a educao 406 e
as despesas classificadas nessa funo sugerem que os municpios fluminenses
pagaram, com recursos oramentrios no vinculados educao, 47% das despesas
com a funo, totalizando R$3.245,2 milhes, dos quais como se observou, 77% foram
destinados ao ensino fundamental.
O quadro abaixo resume esses dados e mostra que os municpios do interior receberam,
em 2004, do Fundef e do FNDE, o montante de R$ 968,2 milhes e gastaram
405
A expanso do ensino superior em Campos teve incio nos anos 90, a partir da criao da
Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF). O municpio vem experimentando um crescimento
do nmero de matrculas e cursos de nvel superior, e uma expanso das atividades de pesquisa.
406
Receitas do FUNDEF e do FNDE, alm de 25% das receitas resultantes de impostos e transferncias
conforme previso constitucional. Os municpios podem eventualmente contar com outras receitas, em
geral classificadas como convnios ou repasses (oriundas, por exemplo, de emendas parlamentares), no
computadas aqui.
262
R$ 1.912,7 milho, sugerindo que o gasto com outros recursos oramentrios prprios
foi de R$ 944,6 milhes, equivalente a 49% do total de gastos desses municpios com a
educao.
O municpio do RJ recebeu dos mesmos fundos R$ 757,3 milhes em 2004 e gastou
R$ 1.332,4 milho, indicando um gasto na educao, com outros recursos oramentrios
prprios, que somou R$ 575,2 milhes, correspondentes a 43% do total da despesa da
Capital com a funo:
(em mil reais correntes)
2004
Municpios
do interior
Municpio
da capital
Total
municpios
do RJ
1.912.737,7
1.332.493,7
3.245.231,4
1.505.808,7
998.115,2
2.503.923,9
108.078,1
860.105,7
968.183,8
112.602,2
644.698,0
757.300,2
220.680,3
1.504.803,7
1.725.484,0
944.553,9
575.193,5
1.519.747,4
49%
43%
47%
263
SubFuno
Municpio do
Municpios
% no total
Rio de Janeiro
do interior
Servios Urbanos
274.079,5
24,6%
635.153,2
75,6%
909.232,6
47%
Infra-estrutura Urbana
701.140,5
63,0%
5.312,8
0,6%
706.453,3
36%
Administrao Geral
104.800,4
9,4%
66.409,3
7,9%
171.209,7
9%
0,0%
54.127,8
6,4%
54.127,8
3%
25.504,7
2,3%
17.290,9
2,1%
42.795,5
2%
1.571,7
0,1%
34.328,2
4,1%
35.899,9
2%
Difuso cultural
Saneamento Bsico Urbano
Transporte Rodovirio
Recuperao de reas Degradadas
Demais subfunes
Total geral
429,3
0,0%
11.814,6
1,4%
12.243,9
1%
5.769,6
0,5%
15.241,5
1,8%
21.011,1
1%
1.113.295,6
100,0%
839.678,23 100,0%
1.952.973,8 100%
A principal subfuno foi a de servios urbanos, como tambm fica claro no grfico que
se segue, subfuno que inclui uma gama de servios como limpeza urbana,
manuteno de equipamentos, trnsito, entre outros.
O Municpio do Rio de Janeiro destinou 76% do que gastou com urbanismo a esses
servios - participando com 70% dos gastos totais com a subfuno - e apenas 0,6%
infra-estrutura urbana. Esta consumiu, por outro lado, 63% do total gasto pelos
municpios do interior, cabendo recordar que a taxa de urbanizao do Estado do Rio j
alcanava 96%, em 2004, o que ajuda a explicar porque os municpios do interior
tambm gastam com a infra-estrutura urbana.
Dentre os municpios, Rio das Ostras, com despesas de R$ 180 milhes, e Maca, com
R$130 milhes, aparecem no topo da lista, j que gastaram com essa subfuno um
tero de tudo o que foi despendido no interior. Duque de Caxias e Nova Iguau, na
regio Metropolitana, tambm registraram despesas significativas, embora bem
menores, a esse ttulo (R$ 72 e R$ 41 milhes, respectivamente), assim como Campos,
com R$ 56 milhes e Cabo Frio, com R$ 48 milhes, municpios que tambm recebem
muitos recursos do petrleo. Cabe observar que dos dez municpios que mais gastaram
com a subfuno infraestrutura urbana, seis esto enquadrados na Zona de Produo
Principal da Bacia de Campos e, portanto, so beneficiados com parcelas expressivas
desses recursos, conforme analisado.
Com o saneamento bsico urbano, foram gastos R$ 43 milhes pelos 92 municpios,
sendo que, na realidade apenas dois foram responsveis por essa despesa: a Capital que
despendeu R$ 17 milhes e Niteri com R$ 25 milhes.
264
A dministrao Geral
9%
Difuso cultural
3%
Saneamento B sico
Urbano 2%
Outro s
9%
Servio s Urbano s
46%
407
Estaria sendo registrada uma tendncia no Brasil, assim como nos EUA, no perodo mais recente do
governo central pagar benefcios assistenciais diretamente aos indivduos, relegando os governos
subnacionais a um papel secundrio ou at inexistente nesse novo arranjo federativo. (AFONSO, 2006)
265
SubFuno
Assistncia Comunitria
65.666,1
42%
100.823,8
56%
166.489,9
49%
Administrao Geral
41.873,3
27%
47.627,8
26%
89.501,1
27%
30.724,0
20%
3.408,8
2%
34.132,8
10%
193,4
0%
16.852,5
9%
17.045,9
5%
Assistncia ao Idoso
5.015,4
3%
6.804,1
4%
11.819,5
4%
4.096,4
3%
5.108,7
3%
9.205,1
3%
0,0
0%
9.236,9
3%
Alimentao e Nutrio
Demais Subfunes
Total geral
9.236,9
6%
156.805,6
100%
180.625,7 100%
337.431,3 100%
A comparao feita abaixo, entre os valores recebidos por meio do Fundo Nacional de
Assistncia social e as despesas municipais, revela a baixa representatividade das
transferncias para os oramentos, com destaque para a Capital, e evidencia que os
municpios pagaram 92% do total de seus gastos nessa funo com recursos prprios.
(em mil reais correntes)
Municpios
do interior
Municpio
da capital
Total municpios RJ
156.805,56
180.625,72
337.431,28
16.195,71
11.344,53
27.540,24
140.609,85
169.281,19
309.891,04
90%
94%
92%
2004
A habitao uma rea em que a participao dos municpios tambm tem sido muito
relevante, chegando a representar 46% de todo o gasto consolidado das trs esferas de
governo nessa funo em 2004, como se mencionou anteriormente.
Enquanto a Capital quase s gastou com a infra-estrutura urbana (98% de seus gastos na
funo), no montante de R$ 197 milhes, incluindo programas como o Favela-Bairro,
os municpios do interior gastaram principalmente com a subfuno habitao urbana,
destacando-se o municpio de Volta Redonda que gastou 32% do total, So Joo do
Meriti, municpio com maior densidade demogrfica do pas, como se observou que
gastou 6% de tudo que foi gasto no interior e Quissam, com 5%.
266
SubFuno
Municpios
do interior
Infra-estrutura Urbana
Municpio
do
% no total
Rio de
Janeiro
% no
total
1.400,4
3%
196.585,9
98%
197.986,3
80%
42.451,6
88%
1.621,8
1%
44.073,4
18%
Administrao Geral
1.937,3
4%
2.329,8
1%
4.267,2
2%
Habitao Rural
1.719,5
4%
0,0
0%
1.719,5
1%
48.088,7
100%
200.538,6
100%
248.627,3
100%
Habitao Urbana
Total geral
A seguir, se analisa a evoluo comparada das despesas por funo nos municpios
fluminenses, desde 1996.
267
O quadro a seguir compara as despesas por funes de governo selecionadas nos anos
de 1996 a 2004, com o intuito de verificar de que forma evoluram as prioridades das
administraes municipais na alocao de recursos nesse perodo.
Comparativo das Despesas por funes selecionadas,
Municpios do RJ -1996/2000/2004 (*)
(em milhes de R$ de 2004)
Despesas dos Municpios RJ
Legislativa
Educao e Cultura
Habitao e Urbanismo
Sade e Saneamento
1996
2000
2004
784
3.202
2.986
2.132
719
3.419
1.686
3.601
522
3.587
2.307
3.773
% 2004/
1996
-33%
12%
-23%
77%
408
A Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, atualizou a discriminao da despesa por funes de que
tratam o inciso I do 1o do art. 2o e 2 do art. 8o, da Lei n 4.320, e revogou a Portaria n 9, de 28 de
janeiro de 1974 (Classificao Funcional-Programtica). A aplicao da nova classificao aos
oramentos da Unio, estados e do Distrito Federal ocorreu logo no exerccio de 2000, mas nos
municpios apenas a partir de 2002 (revogando-se a Portaria n 117 de 1998).
268
2.000
2000
2004
1.500
1.000
500
Legislativa
Educao e
Cultura
Habitao e
Urbanismo
Sade e
Saneamento
409
269
Observou-se tambm, queda expressiva nos valores gastos com habitao e urbanismo
no perodo, da ordem de 23% 411 . Uma observao mais detida do quadro, no entanto,
revela que a queda se deu apenas no primeiro perodo, entre 1996 e 2000 (queda de
44%, em termos reais), com recuperao a partir de ento.
Em 1996, como se v no grfico, os municpios gastaram mais com a funo Educao
e Cultura do que com as demais funes, mais valorizada pelas administraes
municipais em razo das disposies contidas na Constituio, de aplicao mnima de
25% das receitas de impostos e transferncias, anteriormente analisadas.
Em 2000, por outro lado, alm desse limite, j estava vigorando o FUNDEF, com a
exigncia de que os recursos repassados sejam aplicados pelos municpios no ensino
fundamental pblico, dos quais 60% no mnimo devem ser destinados remunerao
dos profissionais do magistrio em efetivo exerccio no ensino fundamental e a parcela
restante (no mximo 40%), aplicada em aes de manuteno e desenvolvimento.
Deve-se destacar que a vinculao do repasse de uma parcela relevante da receita de
impostos ao nmero de alunos matriculados contribuiu para a acelerao do processo de
municipalizao do ensino fundamental, em especial nas regies mais pobres do
pas 412 .
Como resultado, as despesas com a funo Educao e Cultura cresceram
consistentemente em termos reais ao longo de todo o perodo, acompanhando e
confirmando o avano do processo de municipalizao da educao no Estado do Rio
de Janeiro. Entre 1996 e 2004, as despesas cresceram 12%, totalizando R$ 3.587
milhes em 2004, dos quais 95% representaram despesas com a educao e apenas 5%
com a Cultura, perdendo a funo, nesse ano, o primeiro lugar em gastos para a sade.
Com efeito, as despesas com Sade e Saneamento, dentre as funes selecionadas,
foram as que mais cresceram. Em 2004, somaram R$ 3.773 milhes, um valor 77%
superior ao valor gasto em 1996. Cabe observar tambm que do total gasto na funo
411
importante ter em mente a limitao das concluses que se podem extrair da anlise de funes to
distintas com um nvel de agregao to elevado, j que os gastos podem variar significativamente a cada
ano em razo da prpria natureza das despesas envolvidas, em geral no permanentes como as das
demais reas (por envolverem obras e gastos extraordinrios).
412
Entre 1996 e 2002,a rede municipal que at ento registrava um patamar histrico de 1/3 das
matrculas do ensino fundamental pblico, ultrapassou, em nmero de alunos, a rede estadual (PINTO,
2002).
270
em 2004, 93% das despesas so relativas sade e, embora para os outros anos, essa
informao no esteja disponvel, estima-se que seja um percentual equivalente.
possvel verificar, pelo grfico, que o grande aumento dos gastos municipais com
sade e saneamento ocorreu entre 1996 e 2000, perodo em que entraram efetivamente
em prtica as disposies da NOB 01/96, que, como se viu no captulo III, estabeleceu
novos procedimentos para a gesto e o financiamento do sistema nico de sade,
aumentando as transferncias do SUS e a autonomia dos municpios na gesto da sade.
Em 2000, as despesas com a funo foram 69% superiores s apuradas em 1996, j
descontada a inflao, cabendo observar que somente na regio do Litoral Sul
fluminense, dentre todas as regies do estado, registrou-se queda na aplicao em sade
e saneamento. Em todas as demais, houve crescimento que chegou a ultrapassar 200%
na regio Noroeste.
Entre 2000 e 2004, no entanto, o aumento das despesas municipais com a sade foi de
apenas 5%. Vale ressaltar que o valor das transferncias do SUS, contabilizado pelos
municpios em 2004, foi 12% inferior ao valor transferido em 2000, apesar do aumento
das despesas verificado entre esses dois anos. A verificao das razes exigiria abertura
dos dados, separando-se a sade do saneamento, no disponveis para 2000.
Pelos dados do Ministrio da Sade, no entanto, que se restringem a essa funo,
analisados complementarmente aos dados do SIGFIS, observou-se uma queda ainda
maior nos valores das transferncias aos municpios do Rio de Janeiro, de 18% em
termos reais em 2004 relativamente a 2000. O valor total transferido pela Unio ao
conjunto dos municpios brasileiros aumentou 6% na mesma base de comparao,
fazendo com que a participao dos recursos do SUS transferidos para os municpios
fluminenses casse de 13,8% do total em 2000 para 10,7% em 2004.
A reduo dos recursos transferidos para o municpio da Capital foi mais acentuada,
26% menor em 2004 do que em 1996. Por outro lado, ainda de acordo com a mesma
fonte, as despesas dos municpios fluminenses com a sade cresceram 18%, j
descontada a inflao, sugerindo a maior participao de recursos prprios no
financiamento das aes e servios de sade, j avaliadas para 2004 413 .
413
DATASUS
271
Pessoal e
Encargos
Baixadas
496.076
Litorneas
4.146.899
Capital
119.334
Centro-Sul
Litoral
Sul
163.924
Fluminense
Mdio Paraba 442.637
Metropolitana 1.530.294
141.014
Noroeste
698.381
Norte
382.450
Serrana
Total
8.121.009
Municpios
% no total
49%
Juros e
Encargos
da Divida
Outras
Despesas
Correntes
Despesas
de Capital
401
421.833
344.274
453.861
2.218.862
648
90.698
2.353
106.680
Investi
mentos
Inverses
Financeiras
Amortiz.
da Dvida
Despesa
Total
335.259
770
8.246
1.262.584
1.033.669
759.427
36.718
237.524
7.853.291
38.439
34.607
452
3.380
249.119
42.251
40.869
516
866
315.209
8.251
325.344
125.285
109.023
88
16.174
901.517
5.802
1.275.508
359.945
328.780
2.579
28.585
3.171.548
331
131.469
25.759
22.805
2.954
298.573
17
680.450
438.000
390.587
43.107
4.305
1.816.848
3.297
351.018
61.919
52.705
1.100
8.114
798.684
474.961
5.601.862
2.469.541
2.074.062
85.330
310.149
16.667.372
3%
34%
15%
12%
1%
2%
100%
(mdicos,
enfermeiros,
professores
assistentes,
entre
outros)
consequentemente de encargos.
272
273
414
274
qual esses indicadores esto calculados, no quadro a seguir tambm por regio, de
maneira a permitir verificar a hiptese levantada.
Cabe observar, contudo, os valores mais baixos, em mdia, dos investimentos por
habitante na Capital e nos municpios muito grandes, quase todos da regio
Metropolitana, como mencionado. A conjugao desse indicador com os indicadores da
despesa total e dos royalties por habitante esclarece que o menor gasto com
investimentos nessas regies est associado com o menor ingresso de recursos do
petrleo (R$ 14,7 na Capital e R$ 131,6 nos municpios muito grandes), relativamente
aos pequenos e mdios (R$ 399 e R$ 254,5 por habitante).
A despesa total por habitante, R$ 1.049,3, como seria de se esperar, apresenta o mesmo
padro observado na receita final disponvel, de R$ 1.065,9 por habitante em 2004,
caindo com o aumento da populao municipal, at alcanar um mnimo nos municpios
muito grandes (onde a despesa por habitante foi de cerca da metade da despesa nos
pequenos municpios), voltando a crescer na Capital (assemelhando-se a uma curva em
forma de U). Como se confirma no quadro, a despesa total per capita foi bem superior
nos municpios pequenos, R$ 1.746,5, quando comparados aos grandes e muito grandes,
R$ 1.095,5 e R$ 696,4, pelas razes analisadas nas sees precedentes deste captulo,
ligadas aos critrios de distribuio de recursos.
Relao investimentos/royalties, despesas totais e com investimentos, e
royalties per capita, por faixa populacional Municpios do RJ - 2004
Faixa
Populacional
Pequenos
Mdios
Grandes
Muito Grandes
Capital
Total Geral
Investimentos Investimentos
X Royalties
per capita
0,6
238,4
0,9
221,5
0,9
188,1
0,6
73,4
8,2
120,0
1,1
130,6
O quadro abaixo apresenta os mesmos indicadores por regio do Estado, comparandoos adicionalmente com a despesa per capita nas principais naturezas de despesas
correntes.Os dados revelam que os indicadores de destinao dos recursos de royalties a
investimentos so inferiores unidade nas regies onde os valores dos investimentos
per capita so relativamente mais baixos (como a Noroeste e a Serrana), ou nas regies
provocando reao dos 39 municpios que tiveram perda de arrecadao com a nova medida, que
ingressaram com ao judicial.
275
onde, apesar dos investimentos por habitante serem elevados, os recursos de royalties
per capita so superiores mdia, caso das regies Norte e das Baixadas Litorneas. Os
valores elevados nas regies da Capital, Metropolitana, Centro-Sul e Mdio Paraba
derivam do reduzido valor dos royalties per capita, concluindo-se que os investimentos
realizados so financiados com outros recursos oramentrios.
Os gastos com pessoal so mais baixos nas regies menos dinmicas, Serrana, Noroeste
e Centro-Sul (de pouco mais de R$ 400 por habitante) e na Metropolitana. Nas regies
que apresentam as maiores despesas totais per capita - no por coincidncia, como j se
analisou as que recebem mais royalties, a Capital e a regio do Litoral Sul - as despesas
de pessoal e as outras despesas correntes tendem tambm a ser mais elevadas por
habitante, indicando uma maior disponibilidade de recursos.
A regio Metropolitana apresenta os indicadores mais baixos por habitante, em todos os
casos, o que refora a constatao de que a distribuio de recursos no Rio de Janeiro
prejudica, em termos relativos, os municpios mais populosos dessa regio.
Relao investimentos/royalties, despesas com investimentos, pessoal e
Outras correntes e royalties per capita, por regio - Municpios do RJ - 2004
(em R$ por habitante)
REGIO
Baixadas
Litorneas
Capital
Despesa
Pessoal per
capita
Outras
Despesas
Correntes per
capita
Investimentos/
royalties
Investimentos
per capita
Royalties
per capita
Despesa
total per
capita
0,7
497,4
664,7
1.873,0
735,9
625,8
8,2
120,0
14,7
1.240,6
655,1
350,5
Centro-Sul
Litoral
Sul
Fluminense
Mdio Paraba
8,7
123,9
14,3
892,0
427,3
324,7
1,5
198,9
137,0
1.534,1
797,8
519,2
3,7
125,5
34,0
1.037,5
509,4
374,4
Metropolitana
2,0
58,7
29,0
565,9
273,1
227,6
Noroeste
0,5
70,3
147,5
920,2
434,6
405,2
Norte
0,4
503,0
1.306,4
2.339,8
899,4
876,3
Serrana
0,9
64,2
71,7
972,7
465,8
427,5
Total Municpios
1,1
130,6
118,8
1.049,3
511,3
352,7
A anlise dos dados referentes a 2000, por municpio, tambm identificou que
independentemente do tamanho de sua populao, os municpios que mais investiram
em 2000, foram aqueles que mais receberam recursos dos royalties do petrleo - fato
que explica tambm porque a Regio Norte alocou, naquele exerccio, 29% dos
oramentos de suas cidades a gastos de capital, bem acima da mdia das demais 416 .
416
276
Investimentos
per capita
Royalties per
capita
Despesa
total per
capita
213%
162%
90%
Despesa
Pessoal per
capita
Outras
Despesas
Correntes per
capita
Receita total
per capita
80%
86%
92%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
54%
45%
26%
37%
29%
27%
40%
31%
29%
29%
27%
28%
123%
129%
53%
37%
44%
59%
106%
48%
50%
62%
47%
28%
Centro-Sul
Litoral
Sul
Fluminense
Mdio Paraba
Metropolitana
63%
Noroeste
76%
48%
33%
31%
52%
Norte
114%
102%
87%
85%
90%
80%
Serrana
Total
Municpios
88%
63%
35%
35%
37%
33%
231%
233%
94%
81%
93%
84%
277
278
18.000
12.000
6.000
0
1996
2000
despesa corrente
despesa de capital
2004
despesa total
279
Despesa
Corrente
340
5.148
167
217
749
1.830
194
389
555
9.589
% no
total
4%
54%
2%
2%
8%
19%
2%
4%
6%
100%
Despesa de
Capital
54
3.704
13
26
132
268
24
53
83
4.356
% no
total
1%
85%
0%
1%
3%
6%
1%
1%
2%
100%
Despesa
Total
394
8.852
180
243
881
2.098
222
442
638
13.949
% no
total
3%
63%
1%
2%
6%
15%
2%
3%
5%
100%
Obs: Valores atualizados para reais de dezembro de 2004 pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV-RJ
Despesa
Corrente
% no
total
918
6.820
211
273
776
2.812
273
1.379
737
14.198
6%
48%
1%
2%
5%
20%
2%
10%
5%
100%
Despesa de
Capital
344
1.034
38
42
125
360
26
438
62
2.470
% no
total
14%
42%
2%
2%
5%
15%
1%
18%
3%
100%
Despesa Total
1.263
7.853
249
315
902
3.172
299
1.817
799
16.667
% no
total
8%
47%
1%
2%
5%
19%
2%
11%
5%
100%
Obs: Valores atualizados para reais de dezembro de 2004 pelo IGP-DI mdio ponderado da FGV-RJ
280
VI.
Concluso
281
282
283
284
285
286
dependncia das finanas locais das receitas provenientes das atividades ligadas
explorao de petrleo, crescente a cada ano.
A distribuio das participaes governamentais tem contribudo para promover uma
desconcentrao das atividades e da populao, principalmente da regio Metropolitana
em direo s regies Norte e do litoral sul e norte fluminenses, com reflexos sobre a
ocupao urbana nessas reas e sobre a atrao de migrantes, sem que haja um
planejamento adequado que considere todos os aspectos associados a este fenmeno.
As concluses alcanadas sugerem a urgncia e a oportunidade de implementar polticas
pblicas especficas para lidar com o crescimento rpido e desordenado que se observa
naqueles municpios e para os problemas urbanos, sociais e econmicos que da podem
advir, e que sero inevitavelmente agravados, tendo em vista a inexorabilidade de
esgotamento desses recursos finitos.
As receitas do petrleo, recursos finitos e no renovveis, poderiam ser usados, entre
outros fins, para viabilizar a concretizao de estudos e pesquisas das questes ligadas
ao desenvolvimento das cidades mais afetadas pelas atividades petrolferas e na
construo de alternativas que garantam a sustentao econmica daquelas economias,
numa perspectiva de longo prazo. Poderiam ser trabalhadas, por exemplo, alternativas
que inclussem o desenvolvimento a partir das concentraes de atividades econmicas
j identificadas no Estado e dos arranjos produtivos locais, mencionados no captulo IV.
Em 2004, as despesas do conjunto dos municpios fluminenses totalizaram R$ 16.667
milhes, sendo 85% correntes e 15% de capital, um valor 19% superior ao das despesas
realizadas em 1996, como se examinar adiante.
O exame das despesas municipais por categoria econmica em 2004 revelou a elevada
participao das despesas com pessoal e encargos, por sua natureza, rgidas, com as
quais so gastos 49% dos oramentos fluminenses, resultado que parece natural quando
se considera o movimento de municipalizao dos gastos sociais, tendo em vista que
nas reas da sade e da educao, em especial, significativo o peso dos pagamentos de
servidores pblicos e consequentemente de encargos.
A anlise por regio identificou que as regies do Norte Fluminense e das Baixadas
Litorneas, as que mais recebem recursos do petrleo, apresentaram menor
comprometimento dos oramentos com os gastos com pessoal e encargos e com as
outras despesas correntes, que incluem os gastos com custeio e manuteno das
287
288
Por outro lado, cada vez mais evidente que a sustentabilidade e o funcionamento
adequado do sistema federativo dependem da coordenao e harmonizao entre os trs
nveis de governo. Por isso, para o Estado e os municpios do Rio de Janeiro, de
especial relevncia incluir na agenda poltica o planejamento e a proposio de solues
comuns, coordenadas, para garantir um desenvolvimento local e regional equilibrado e
sustentvel, de modo a prevenir desequilbrios e a piora das condies de vida da
populao fluminense no futuro prximo.
Em suma, a anlise dos dados populacionais e da execuo oramentria da receita e da
despesa dos municpios do Estado em 2004, bem como sua evoluo nos ltimos anos,
permitiu confirmar a validade para os municpios fluminenses da maior parte das teses
formuladas para conjunto dos municpios do pas, ao mesmo tempo em que salientou
algumas diferenas significativas entre os municpios do Estado e os demais.
Pelo lado das receitas, restou comprovado o expressivo aumento dos valores e a
modificao do perfil das receitas dos municpios - que ganharam em termos de
recursos disponveis, mas perderam parcela significativa da autonomia poltica, fiscal e
financeira conquistada em 1988. Confirmou-se, no Estado, a ineficcia do sistema de
partilha para redistribuir os recursos horizontalmente e minimizar as profundas
desigualdades socioeconmicas que se observam entre os municpios e as regies,
problemas comuns a toda a federao, mas aqui ampliados pela distribuio da cotaparte do ICMS entre os municpios e principalmente pela dinmica do petrleo, na qual
se ancora hoje a economia fluminense, que acarretam significativa disparidade entre as
receitas finais disponveis per capita para os governos locais.
A tese que no se verifica no Rio de Janeiro a de que a receita do ICMS guarda
relao direta com o tamanho do municpio: os recursos transferidos do ICMS
constituem a principal receita das cidades de at 20 mil habitantes (37% das receitas
totais) e sua importncia relativa diminui com o aumento da populao do municpio
(apenas 18% do total, nos municpios muito grandes), evidenciando a importncia da
distribuio da parcela de 25% do ICMS que definida por lei estadual, e no pela
contribuio dos municpios para a gerao do imposto.
Pelo lado da despesa dos municpios do Rio de Janeiro restou comprovada a
importncia dos dispndios com as funes sociais - considerados a sade, a educao,
a habitao e o urbanismo, a assistncia social e o saneamento - que consumiram quase
289
60% do total da despesa, sugerindo a efetiva municipalizao dos gastos sociais, antes
de responsabilidade da Unio e do Estado, em resposta ao processo de descentralizao
examinado.
290
VII.
Referncias Bibliogrficas
291
292
Sobre
Transferncias
294
295
297
298
299
VIII. Anexo
VIII . 1. Comentrios sobre a Padronizao das Contas Pblicas no
RJ
Os dados extrados dos balanos e demonstrativos contbeis dos municpios, anteriores
a 2000, merecem ser considerados com cautela, em razo de diversas dificuldades
associadas classificao de receitas e despesas, uma vez que, at recentemente, no
existia um plano de contas nico, adotado pelas administraes pblicas municipais.
At meados dos anos 90, antes da estabilidade da moeda alcanada pelo Plano Real, as
estatsticas das finanas pblicas no Brasil apresentavam muitos problemas que
afetavam a confiabilidade das informaes, basicamente relacionados defasagem e
irregularidade com que os dados eram coletados ou as contas eram prestadas (nos casos
em que eram regularmente coletados), ausncia de padronizao e influncia da
inflao sobre o resultado fiscal.
No caso da Unio, s em 1986 o governo federal conseguiu superar inmeras
dificuldades administrativas na gesto dos recursos pblicos que inviabilizavam a
adoo de um oramento unificado, permitindo STN em conjunto com o SERPRO,
desenvolver o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
SIAFI. Em janeiro de 1987 o SIAFI foi implantado e o governo federal passou a ter uma
conta nica, considerada fundamental para executar, acompanhar e controlar a
utilizao dos recursos da Unio.
O SIAFI passou ento a ser usado pelos governos subnacionais como referncia
importante, mas no havia obrigatoriedade em seu uso: cada administrao podia adotar
o seu prprio plano de contas, que deveria constar da lei oramentria, embora de uma
maneira geral, seguisse o plano da Unio.
Como no existia padronizao, cada administrao classificava as receitas e despesas
de acordo com critrios definidos no mbito da prpria administrao. Por
desconhecimento, falta de capacitao tcnica, com pessoal adequadamente treinado e
com qualificao, e ausncia de uma normatizao precisa, muitas receitas e despesas
eram classificadas em desacordo com a lei federal n 4.320/64, o que dificultava a
consolidao dos dados.
301
417
302
Embora tenha sido desenvolvido para estados e municpios, o Siafem no foi adotado pelas
administraes municipais. Em 2006, dez anos depois de desenvolvido o sistema, s existiam contratos
com 4 prefeituras. (http://www.serpro.gov.br/noticiasSERPRO/20060908_01)
303
dvida consolidada (a ser definido pelo Senado) e para a dvida mobiliria (por lei
ordinria) da Unio, at hoje no fixados, embora tenham sido definidos os limites para
as dvidas estaduais e municipais 421 .
A demora na regulamentao do Conselho e dos limites para a dvida federal tem sido
apontada como um importante fator limitador da eficcia esperada do alcance da Lei.
Caberia ao Conselho de Gesto Fiscal, dentre outras atribuies, propor a adoo de
normas de consolidao das contas pblicas, de padronizao das prestaes de contas,
de elaborao dos relatrios e demonstrativos de gesto fiscal previstos na Lei
Complementar n. 101, de 2000, em especial, o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal.
Na ausncia de normatizao adequada, multiplicam-se as dvidas quanto
interpretao de dispositivos e a operacionalidade da lei e os conflitos - dentro de cada
ente e entre eles. Muito embora os avanos em termos de padronizao de registros das
finanas pblicas sejam incontestveis, em alguns casos continuam a ser adotadas
prticas contbeis e classificaes diferenciadas, que dificultam um acompanhamento
adequado e a fiscalizao do cumprimento dos limites estabelecidos na lei.
que apesar de responsvel pela consolidao, a STN tem poder limitado para obrigar
os estados e municpios a seguirem as suas orientaes, em virtude de ser um rgo do
governo federal, podendo as suas normas, na ausncia de previso legal, serem
consideradas como uma interferncia da Unio, que ameaa a autonomia poltica dos
demais entes, garantida pela Constituio.
Nesse vcuo, a interpretao de aspectos muitas vezes controversos da lei, cuja maioria
das regras igual para todos os entes federativos, sem dar conta das profundas
diferenas entre as trs esferas e entre os entes dentro de cada uma delas, e a definio
de entendimentos e metodologias acabam sendo desempenhadas, de forma independente
em cada estado, pelos Tribunais de Contas, encarregados da fiscalizao do
cumprimento da LRF.
As diferenas de interpretao e anlise ocorrem no s entre os Tribunais, em funo
das realidades desiguais encontradas nas diferentes regies do pas, mas tambm, por
421
Afonso, Responsabilide Fiscal: Primeiros e Prximos Passos Captulo de livro ornizado por LEITE,
Antonio Dias e VELLOSO, Joo Paulo dos Reis, sob ttulo "O Novo Governo e os Desafios do
Desenvolvimento", p. 485-504, publicado pelo INAE em 2002.
304
vezes, dentro de cada Corte, por serem estes rgos colegiados, onde nem sempre as
decises plenrias so consensuais, o que evidencia as dificuldades de harmonizao de
prticas e interpretaes, na direo de uma padronizao vlida para o conjunto da
federao.
Independentemente dessas dificuldades e tendo em vista a necessidade de padronizar os
procedimentos contbeis nos trs nveis de governo para garantir a consolidao das
contas, a STN tem publicado diversas Portarias aprovando normas a serem utilizadas
por todos os entes, com alguma flexibilidade de maneira a garantir que sejam atendidas
as suas peculiaridades.
Inicialmente, na seqncia da aprovao da LRF, foram expedidas a Portaria
Interministerial n 163, de 4 de maio de 2001, da STN e SOF, padronizando as
classificaes da receita e despesa e a Portaria STN n 180, de 21 de maio de 2001,
detalhando a classificao das receitas para todas as esferas de governo.
Alm das citadas Portarias e de outras que disciplinam diferentes procedimentos
relativos contabilizao das despesas, foram posteriormente editadas, visando
padronizao de regras e procedimentos relacionados com as receitas, as Portarias STN
n 219/04 e n 303/05 que aprovaram a 1 e a 2 edio do Manual de Receitas Pblicas,
respectivamente, revogando a Portaria STN n 248/03 que consolidara as Portarias
n 180, 211 e 300, e que divulgou o detalhamento das naturezas de receita para 2004.
A Portaria n 340/06 aprovou a 3 edio do Manual de Procedimentos da Receita
Pblica, atualmente em vigor, para ser utilizada a partir da elaborao da lei
oramentria para 2007 e de sua respectiva execuo.
305
Contribuies
Econmicas
306
307
Obs: Esta ltima classificao, Indenizaes, s aparece no Anexo II, que traz a
consolidao das criadas por esta Portaria (Anexo I) com as anteriores, definidas na
Portaria STN n 180/01, mas nem sequer consta desdobramento para petrleo, o que
indica que no era mais utilizada para classificar essas receitas.
Portaria n 248, de 28 de abril de 2003, que consolidou as disposies das
Portarias STN n 180/01, 211/02 e 300/02, estabeleceu as naturezas de receita
para vigorarem a partir de 2004, classificando as receitas provenientes da
explorao e produo de petrleo e gs natural de duas formas: manteve as
naturezas de receita do grupo 1220 (Compensao Financeira) e incluiu tambm
as naturezas de receitas do grupo Transferncias da Compensao Financeira,
no grupo Transferncias da Unio (1721), substituindo a natureza 1721.09.03
(excluda) por 1721.22.70 (receita da transferncia da Cota-Parte do Fundo
Especial do Petrleo FEP):
1721.22.00 Transferncia da Compensao Financeira - registra o valor da
arrecadao de receita de transferncia da compensao financeira.
Com o seguinte detalhamento:
1721.22.30 Cota-Parte Royalties Compensao Financeira pela Produo
de Petrleo Lei n 7.990/89 (registra o valor da arrecadao da receita
com a cota-parte royalties compensao financeira pela produo de
petrleo).
1721.22.40 Cota-Parte Royalties pelo Excedente da Produo do Petrleo
Lei n 9.478/97, artigo 49, I e II (registra o valor da arrecadao de receita
com a cota-parte royalties pelo excedente da produo do petrleo).
1721.22.50 Cota-Parte Royalties pela Participao Especial Lei n
9.478/97, artigo 50 (registra o valor da arrecadao de receita com a cotaparte royalties pela participao especial prevista na Lei n 9.478/97, art.
50).
1721.22.70 Cota-Parte do Fundo Especial do Petrleo FEP (registra o
valor da arrecadao de receita de transferncia da cota-parte do Fundo
Especial do Petrleo FEP).
308
1722.22.00 Transferncia da Cota-Parte da Compensao Financeira (25%) registra o valor da arrecadao de receita pelos municpios com a transferncia
da cota-parte da compensao financeira recebida pelo Estado a ttulo de
royalties at 5%;
Com o seguinte detalhamento:
1721.22.30 Cota-Parte Royalties Compensao Financeira pela Produo
do Petrleo Lei n 7.990/89, artigo 9 (registra o valor da arrecadao de
receita com a cota-parte royalties compensao financeira pela produo
do petrleo.)
422
Em 2006 foi mantida a mesma classificao pela Portaria n 303, de 28 de abril de 2005, que aprovou
a 2 edio do Manual de Procedimentos da Receita Pblica, para vigorar a partir da elaborao da lei
oramentria para 2006 em substituio Portaria n 219, de 29 de abril de 2004.
423
O Manual de Procedimentos da Receita Pblica - 3 edio (Portaria STN n 340/06) prev as
mesmas possibilidades de classificao.
309
424
Muito embora em 2006 o governo estadual tenha registrado os ingressos como outras compensaes
financeiras (cd. 1340.9900), o Manual da STN prev cdigos especficos para essas receitas 1340.0400 a 1340.0900 (compensao financeira com royalties, royalties excedentes e participao
especial pela produo de petrleo ou gs natural, em terra ou plataforma continental).
310
425
311