Sano Montenegro 2013 As Tecnicas de Avaliacao Da Ef 9706

artigo
As Tcnicas de Avaliao da Eficincia,

Eficcia e Efetividade na Gesto Pblica
e sua Relevncia para o Desenvolvimento
Social e das Aes Pblicas
Hironobu Sano1
Mrio Jorge Frana Montenegro Filho2
Resumo
A necessidade crucial de mais eficincia, eficcia e efetividade (3Es) das aes governamentais est
intrinsecamente relacionada questo do desenvolvimento, pois suas possibilidades so, muitas
vezes, cerceadas devido aos limites que surgem quando os atores envolvidos na gesto pblica no
esto comprometidos com estes conceitos, resultando em impactos negativos na vida de todos os
cidados. Da a demanda por uma avaliao sistemtica, contnua e eficaz que esbarra na falta de
clareza quanto a indicadores de desempenho no setor pblico. Assim, o presente artigo tem por objetivo
apresentar sete propostas de utilizao dos citados indicadores (3Es) na gesto pblica, visando o
desenvolvimento das polticas sociais. As principais concluses deste estudo so sobre a relevncia
dos conceitos apresentados (3Es) para o desenvolvimento social, a importncia da comparao de
desempenhos, a necessidade de adoo de mais de um mtodo que seja eficiente, eficaz e efetivo e
o carecimento de convencer e capacitar os envolvidos.
Palavras-chave: Avaliao. Polticas pblicas. Eficincia. Eficcia. Efetividade.
Doutor em Administrao Pblica e governo pela Fundao Getlio Vargas/SP.
hiro.sano@gmail.com
Mestrando do Programa de Ps-Graduao em Administrao (PPGA) da Universidade
Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). mario@cidadania.org.br

Desenvolvimento em Questo
Editora Uniju ano 11 n. 22 jan./abr. 2013
p. 35-61
The evaluation techniques of efficiency, efficacy and effectiveness in public management and its relevance for the social
development and public action
Abstract
The crucial need for more effectiveness, efficiency and efficacy (3Es) of the governmental actions is
inextricably related to development, because its chances are often curtailed when the actors involved in
public administration are not committed to 3Es concepts, resulting in limitations and negative impacts
on all citizens lives. Hence, the demand for a systematic, continuous and effective evaluation that is
hindered by a lack of clarity on performance indicators in the public sector. Thus, this paper presents
seven proposals of 3Es indicators use in public administration to develop social policies. The main
conclusions of this study are: a) the relevance of the concepts presented (3Es) for social development;
b) the importance of perform evaluation benchmarking; c) the need to adopt more than one efficient,
effective and efficacious method and d) convince and empower those involved.
Keywords: Evaluation. Public policy. Efficiency. Effectiveness. Efficacy.
As Tcnicas de Avaliao da Eficincia, Eficcia e Efetividade na Gesto Pblica

e sua Relevncia para o Desenvolvimento Social e das Aes Pblicas
A necessidade crucial de mais eficincia, eficcia e efetividade

(3Es) das aes governamentais est intrinsecamente relacionada questo do desenvolvimento social, pois suas possibilidades so, muitas vezes,
cerceadas, devido aos limites que surgem quando os atores envolvidos na
gesto pblica no esto comprometidos com estes conceitos, resultando
em impactos negativos na vida de todos os cidados. Da a demanda por
uma avaliao sistemtica, contnua e eficaz que esbarra na falta de clareza
quanto a indicadores de desempenho no setor pblico. Surge, ento, um
dilema sobre qual deve ser o foco e qual metodologia utilizar, problema que
persiste apesar dos diversos estudos e discusses. Este aspecto destacado
por vrios autores, entre eles Costa e Castanhar (2003), ao referirem-se ao
emaranhado conceitual que ainda prevalece.
Devido diversidade de indicadores de resultados, sero abordados
aqueles relacionados aos trs principais critrios de desempenho: 3Es. Sua
relevncia destacada por vrios autores, dentre eles Antico e Jannuzzi
([2006?], p. 19), ao afirmarem que a avaliao de um programa pblico
requer indicadores que possam dimensionar o grau de cumprimento dos
objetivos dos mesmos (eficcia), o nvel de utilizao de recursos frente aos
custos em disponibiliz-los (eficincia) e a efetividade social. Tambm
observvel que a maior parte dos dez desafios para uma reinveno da gesto
pblica, destacados por Marini (2008), est implicitamente relacionada com
os conceitos dos 3Es, sendo quatro explicitamente: o da contratualizao
de resultados, o da melhoria da eficincia operacional, o da reinveno do
controle e o do comprometimento das pessoas.
Diante do exposto, o presente artigo tem por objetivo apresentar
propostas de utilizao dos 3Es na gesto pblica. Considerando que o
assunto tratado bastante vasto e dinmico, a pretenso deste texto
contribuir para a melhoria da gesto pblica, apresentando mais detalhadamente apenas uma dentre as vrias propostas pesquisadas, das quais seis
so sumariamente apresentadas, destacando alguns importantes conceitos
relacionados temtica. Assim, no campo das iniciativas ser abordada a
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Hironobu Sano Mrio Jorge Frana Montenegro Filho
adaptao do Balanced Scorecard, metodologia de medio e avaliao do

desempenho empresarial para a rea pblica proposta por Ghelman (2006), o
Quadro Lgico apresentado por Pfeiffer (2006), a construo de um sistema
de indicadores introduzido por Jannuzzi e Patarra (2006), os indicadores de
eficincia para rgos pblicos propostos por Garcia (2008), as auditorias de
desempenho realizadas pelos Tribunais de Contas estudadas por Oliveira
(2008), o modelo de gesto orientada para resultados de Minas Gerais estudado por Lemos (2009) e a Transparncia Oramentria Municipal via
Internet sugerida por Pires (2010).
A importncia deste artigo observvel em constataes como a de
Frey (2000, p. 229), ao afirmar que a fase da avaliao imprescindvel para
o desenvolvimento e a adaptao contnua das formas e instrumentos de ao
pblica. Alm de ser respaldada por pesquisas como a de Ghelman (2006),
ao concluir que, apesar de a questo da eficincia fazer parte do discurso de
melhora da gesto pblica, sendo inclusive um princpio constitucional que
rege a administrao pblica, a quase totalidade das organizaes pesquisadas
no possuam indicadores que tratassem desta questo.
O artigo divide-se em quatro partes. Inicia abordando a avaliao
focada nos 3Es, como primeiro tpico do referencial terico utilizado. A segunda parte contm uma breve apresentao de alguns conceitos relevantes
sobre indicadores, como suas propriedades, tcnicas, crticas, relevncia e
desafios. A terceira parte est subdividida em dois tpicos, sendo no primeiro
exemplificadas, resumidamente, em razo das limitaes de tamanho do
artigo, seis propostas de utilizao dos indicadores de desempenho (3Es) na
gesto pblica, enquanto no segundo tpico foi analisada uma stima proposta, com mais profundidade que as anteriores, por ser a mais abrangente
dentre as pesquisadas. Por fim, conclui-se sobre a relevncia dos conceitos
apresentados para o desenvolvimento social, a importncia da comparao
de desempenhos, a necessidade de adoo de mais de um mtodo que sejam
eficientes, eficazes e efetivos, e o carecimento de convencer e capacitar os
envolvidos alm de sugerir futuros trabalhos.
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Avaliao: Eficincia, Eficcia e Efetividade (3Es)

A temtica da avaliao bastante ampla, da a necessidade de delimitao dos principais critrios que se deseja estudar diante dos infindveis
questionamentos que podem ser elaborados na etapa de avaliao. Optou-se,
assim, pelos trs mais tradicionais, usados e fundamentais: os 3Es, segundo
autores como Carvalho (2001) e Harmon e Mayer (1999) ao versarem sobre a
eficincia e eficcia na administrao pblica. Sua relevncia tambm pode
ser observada quando Sulbrandt (1993) agrupa as experincias avaliativas de
programas em trs metodologias bsicas: a) avaliao de metas (eficcia); b)
avaliao de impacto (efetividade); e c) avaliao do processo (eficincia).
Por seu turno, Jannuzzi e Patarra (2006) destacam a importncia do monitoramento dos programas segundo o raciocnio insumo-processo-resultadoimpacto, que pode ser realizado com os 3Es, conforme ilustrado na Figura
a seguir, inclusive para os insumos envolvidos, avaliando sua influncia em
cada uma das trs etapas:
Figura 1 Fluxograma da avaliao
Fonte: Elaborado pelos autores, 2012.
A Lei n 11.653/2008 corrobora as perspectivas anteriormente apresentadas ao estabelecer que a gesto do Plano Plurianual de 2008 a 2011
observar os princpios de eficincia, eficcia e efetividade na avaliao dos
seus programas (Brasil, 2008).
Diante das vrias definies existentes dos 3Es, algumas delas
inclusive contraditrias entre si, faz-se necessrio explicitar que os conceitos adotados neste artigo so os de Washington Souza (2008), nos quais a
efetividade percebida mediante a avaliao das transformaes ocorridas
a partir da ao; a eficcia resulta da relao entre metas alcanadas versus
metas pretendidas e a eficincia significa fazer mais com menos recursos.
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Estas definies esto alinhadas a vrias outras largamente utilizadas, entre

elas as do manual Guide for monitoring and evaluation do Unicef, apresentadas
no texto de Costa e Castanhar (2003), e do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), presentes no texto de Ghelman (2006).
Vale ressaltar que a efetividade est relacionada ao impacto social que
procura identificar os efeitos produzidos sobre uma populao-alvo de um
programa social. Por seu turno, avaliar o impacto social mensurar o real
valor de um investimento social. O que torna sua avaliao indispensvel
o fato de que, caso o impacto social no seja o esperado, poder-se- replanejar a atuao (Fontes, 2005). A principal dificuldade, porm, garantir a
vinculao entre as aes do programa e as mudanas percebidas. A eficcia,
por sua vez, propicia que as instituies avaliadas respondam s presses por
transparncia, demonstrando que resultados esto sendo alcanados.
A mensurao da eficincia de uma ao social pode ser realizada de
vrias formas e a falta de parametrizao gera diversas dvidas sobre quais
aes so mais eficientes. A eficincia tambm no pode ser avaliada olhandose apenas para os aspectos internos da organizao, devendo-se voltar para
a globalidade das demais organizaes (Arajo et al., 2008). Ou seja, no
se deve apenas avaliar se houve desperdcios ou desvios dos recursos, mas
tambm comparar a eficincia alcanada com a de outras organizaes que
podem vir a se tornar benchmarkers. Segundo Marinho e Faanha (2001, p.
6), avaliao pressupe comparao. Vale destacar, ainda, que a busca
pela eficincia implica uma melhor utilizao dos recursos, resultando no
combate corrupo.
Com relao ao aspecto histrico da eficincia, sua presena observada tanto no surgimento da teoria da administrao quanto na teoria
da administrao pblica. , importante lembrar, todavia, que a sua busca,
imbuda numa cultura racional burocrtica, desvinculada de interferncias
morais, resultou no genocdio dos judeus e dos ciganos em Auschwitz, smbolo, poca da 2 Guerra, da modernidade e cientificamente organizada,
que se utilizava das tcnicas mais eficazes (Lwy, 2011).
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Tambm se entende pertinente situar os 3Es nas trs fases de um

processo avaliativo: a que antecede o incio do projeto (ex-ante), estando
vinculada s clssicas etapas de diagnstico e formulao do programa social;
a que ocorre durante a etapa de constituio (pari-pasu) e a que se sucede
ao (ex-post), na etapa de avaliao propriamente dita (Jannuzzi, 2005).
Estas relaes so sintetizadas no Quadro a seguir.
Quadro 1 Os 3Es nas trs fases da avaliao
Indicador
Eficincia
Eficcia
FASE
Ex-ante
Estimativa baseada
em iniciativas comparveis. Pouco utilizada.
Baseada em iniciativas comparveis.

Pouco utilizada.
Efetividade Expectativa baseada em iniciativas

similares. Pouco
utilizada.
Pari-pasu
Comparao entre
o que foi previsto
e o que se est realizando. Utilizada
principalmente no
controle oramentrio.
Acompanhamento da realizao
das metas propostas.
Avaliaes parciais ao trmino
das etapas de um
programa.
Ex-post
Comparao com
iniciativas similares
ou com o planejado.
Mais utilizada.
Verificao se as metas propostas foram

atingidas.
Vinculao das mudanas, caso tenham
ocorrido as aes
empreendidas. Mais
utilizada e recomendada.
Finalmente, preciso destacar que a avaliao sistemtica, contnua e

eficaz uma ferramenta gerencial poderosa, fornecendo aos formuladores e
gestores de polticas pblicas condies para aumentar a eficincia e efetividade dos recursos aplicados. Faz-se necessrio, portanto, o desenvolvimento
de um conjunto harmnico e sistemtico de indicadores que abranjam os
3Es e suas inter-relaes, tema a ser tratado no prximo tpico.
41
Indicadores
Lemos (2009) afirma haver um consenso de que todo monitoramento
e avaliao baseiam-se em indicadores que auxiliam nas tomadas de deciso,
permitindo um melhor desempenho, a formulao de um oramento mais
racional e uma prestao de contas mais clara e objetiva.
Costa e Castanhar (2003, p. 987) indicam que:
O grande desafio para a disseminao da prtica da avaliao de projetos
no setor pblico , sem dvida, encontrar formas prticas de mensurar o
desempenho e fornecer ao responsvel pela gesto dos programas sociais,
bem como para os demais atores envolvidos, informaes teis para a
avaliao sobre os efeitos de tais programas, necessidade de correes,
ou mesmo da inviabilidade do programa.
O desafio em questo esbarra na falta de consenso a respeito da definio de indicadores sociais. Situao diferente a do setor privado, em
que seus indicadores j so consagrados, sendo, muitos deles, inclusive,
internacionalmente utilizados. Ocorre o mesmo em outros setores menos
preocupados com as questes sociais e mais focados em suas respectivas
especialidades e indicadores. Por exemplo, o setor econmico elege o Produto Interno Bruto (PIB) como um indicador da gerao de riqueza, ao passo
que o setor agrcola toma como parmetro de produtividade as toneladas
de gros por safra, enquanto o judicirio baseia-se no nmero de processos
por juiz para alocar seus recursos, entre outros. Tentar-se- contribuir para a
superao deste desafio, destacando algumas informaes relevantes sobre
indicadores para polticas pblicas. Para um maior aprofundamento, porm,
faz-se necessria a consulta aos artigos citados.
Antico e Jannuzzi (2006) detalham em seu artigo os tipos, propriedades e fontes de indicadores para cada uma das quatro etapas (diagnstico,
formulao, instituio e avaliao) do ciclo de avaliao de polticas pblicas. Alertam, tambm, sobre os bolses de iniquidades escondidos pelos
indicadores que refletem as mdias municipais. Alm disso, demonstram as
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etapas de construo de indicadores multicritrios, que podem ser utilizados

para programas intersetoriais. Exemplificam, igualmente, um Painel de
Indicadores de Monitoramento, considerado como uma ferramenta pragmtica. Por fim, escrevem brevemente (dois pargrafos) sobre a Anlise
Envoltria de Dados (DEA), sendo necessria a leitura complementar de
obras especficas para sua utilizao. Sobre a efetividade, sugerem o emprego de indicadores de diferentes naturezas e propriedades, na tentativa
de captar as mudanas ocorridas, alertando para a necessidade de avaliaes
qualitativas e da lentido do impacto, quando o marco zero no trgico ou
os recursos no so expressivos.
J Costa e Castanhar (2003) apresentam no seu texto informaes importantes para a elaborao de um sistema de avaliao, inclusive
exemplificando-o.
Por seu turno, Guimares e Jannuzzi (2005) advertem, em sua anlise
crtica, sobre os problemas decorrentes do emprego de indicadores sintticos
(mdia de vrios indicadores simples). Eles afirmam que, por mais abrangentes que esses indicadores tentem ser, alguns inclusive compostos por 38
indicadores simples, como o ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU),3
no devem ser interpretados como um reflexo fiel e absoluto da realidade.
Mtodos de avaliao de desempenho

na gesto pblica: os 3Es como indicadores
Exemplificando seis diferentes propostas
Por serem apresentados de forma bastante resumida, com objetivos
meramente exemplificativos, torna-se indispensvel a leitura dos seis textos
a seguir referenciados para o seu pleno entendimento.
Mais informaes sobre o IQVU disponveis em: <http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/
comunidade.do?evento=portlet&pIdPlc=ecpTaxonomiaMenuPortal&app=planejamento
&tax=17975&lang=pt_BR&pg=6901&taxp=0&>.
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1) Balanced Scorecard
Pelo j comentado fato do setor privado possuir mais ferramentas,
conhecimentos e histrico na utilizao de indicadores, muitos estudiosos
tentam adaptar ferramentas empresariais s necessidades pblicas. parte
as crticas sobre estas adaptaes, Ghelman (2006) tambm apresenta um
modelo adaptado do Balanced Scorecard aos preceitos de uma nova gesto
pblica moderna e focada nos resultados, preservando, segundo o autor, as
especificidades da rea pblica. Dentre as adaptaes, o autor conclui pela
necessidade das medidas de desempenho nas dimenses da: a) eficincia,
visando otimizao dos recursos dos contribuintes; b) eficcia, por meio
da melhoria da qualidade dos servios; e c) efetividade, buscando orientar
as aes pblicas para o atendimento ao cidado. Assim, facilmente observvel o uso de todos os 3Es, alm da preocupao com o monitoramento
sistemtico dos resultados.
O autor tambm justifica a utilizao conjunta dos 3Es ao afirmar que
a busca isolada pela eficincia, reduzindo custos e/ou aumentando a produtividade, pode comprometer a qualidade do servio. Mesmo ofertando um
servio com eficincia e eficcia no h garantias do alcance da efetividade
com a conquista da transformao desejada, citando inclusive exemplos.
Sobre a efetividade, o autor tambm conclui que, ao consider-la como
um dos aspectos medidos pelo modelo proposto, permite-se um aumento
do controle social decorrente da possibilidade de avaliao do desempenho
organizacional. Para que o cidado seja um indutor da melhoria da qualidade do servio pblico, porm, faz-se necessria a disponibilizao destas
informaes de forma fcil e inteligvel, caso contrrio sua participao ser
cerceada.
Partindo da premissa de que o Estado fator fundamental para o
desenvolvimento, o autor estabelece a contribuio do seu modelo a partir
do aperfeioamento dos instrumentos de gesto. So feitas, contudo, algumas
ressalvas, como o fato de este modelo no poder ser aplicado diretamente em
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todos os rgos pblicos, mas apenas naqueles que possuem um planejamento estratgico estruturado e uma forte cultura de medio do desempenho
organizacional. Vale frisar que o modelo desconsidera as especificidades
de cada rgo pblico e, por isso, deve ser adaptado s especificidades de
cada instituio.
2) Quadro Lgico
Pfeiffer (2006) apresenta a metodologia do Quadro Lgico (QL) criada
para demonstrar a efetividade dos projetos de cooperao internacional, ou
seja, ao contrrio da anteriormente apresentada na proposta anterior, ela
no possui elementos da lgica empresarial. Sua matriz fornece respostas a
questes intimamente associadas aos 3Es, tais como:
Qual o seu propsito e quais as mudanas a serem alcanadas?
Como se pretende produzir melhorias?
Como possvel identificar o alcance das melhorias e mudanas?
Logo, no se pode negar que o desafio na elaborao de um QL
selecionar e combinar, adequadamente, os processos que sero capazes
de gerar os resultados desejados de forma eficiente. Esta relao pode ser
visualizada na Figura 2.
Figura 2 Eficincia e efetividade no QL
Fonte: Pfeiffer, 2006.
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Assim, define-se o xito do projeto j na fase do seu planejamento,

suprindo a falta de clareza e unanimidade da literatura especializada sobre
como defini-lo. O QL tambm permite um acompanhamento sistemtico
e uma avaliao mais simples e objetiva, ao relacionar cada resultado e
objetivo a um indicador vinculado a uma fonte de comprovao, conforme
ilustrado a seguir.
Figura 3 Estrutura do QL
Fonte: Pfeiffer, 2006.
Sendo o QL apenas um instrumento de gerncia de projetos, faz-se

necessria, para sua eficcia, sua integrao num sistema mais amplo de
gerenciamento, adaptando-o s especificidades de cada projeto. Constatase, ainda, ser ele um mapa que orienta as equipes e os gerentes, alm de
tambm apresentar-se como um acordo entre os interessados sobre os rumos
do projeto e os compromissos assumidos.
Ressalte-se que, por no ser de fcil domnio, recomendvel a utilizao de especialistas ou a capacitao terica e prtica para seu emprego, tendo
em vista que ele evolui na mesma proporo da concretizao dos projetos.
3) Entidades de Fiscalizao
Oliveira (2008) destaca que as Entidades de Fiscalizao Superior,
como os Tribunais de Contas, esto sendo cada vez mais demandadas para
realizar trabalhos qualitativos, abrangendo os 3Es. Estas auditorias so de46
Ano 11 n. 22 jan./abr. 2013

nominadas operacionais ou de desempenho e buscam avaliar as organizaes

pblicas em aspectos como eficincia, economicidade, eficcia e efetividade.
O referido autor apresenta o impacto da incluso das auditorias de efetividade
no rol das tradicionais atribuies destes tribunais em verificar a regularidade
das contas pblicas, focando os aspectos legais, oramentrios, contbeis,
financeiros e patrimoniais, realizadas via auditoria de conformidade. Os
principais seriam a necessidade de diversificao dos seus profissionais,
juntamente com novas rotinas, e sem esquecer o aspecto poltico, uma vez
que os resultados podem suscitar questionamentos de natureza poltica.
O trabalho apresenta os tipos de auditorias de desempenho, dentre
as quais constam a de eficincia e a de efetividade de programas, j praticadas em pases como Austrlia, Frana, Alemanha, Holanda, Sucia, Reino
Unido e Estados Unidos. A primeira tem por objetivo examinar as funes
organizacionais, os processos e os elementos de um programa para avaliar se
os seus insumos esto sendo otimizados, focando principalmente os custos.
Ela no implica reformulao radical da misso, do papel e da estratgia
dos rgos de auditoria, alm do fato da eficincia ser considerada um valor
fundamental por unanimidade (Oliveira, 2008, p. 40). J a de efetividade
examina o impacto do programa, e sua realizao afetaria o papel, a estratgia
e a misso, que se tornaria mais ampla e abstrata, das entidades de fiscalizao. Estas mudanas ocorreriam pelo fato de esta modalidade ser mais
complexa, no tendo um modelo rgido e padronizado como as auditorias
de conformidade, exigindo, assim, um amplo domnio de conhecimentos
multidisciplinares.
No se pode deixar de observar que, por mais significativos que sejam
os achados identificados durante uma auditoria operacional, as recomendaes para melhoria do desempenho da organizao auditada no sero
completamente institudas, caso esta no disponha de recursos suficientes
para o atendimento das sugestes realizadas. Como se pode ver, a capacidade
contributiva das recomendaes para a melhoria da gesto pblica pode ser
limitada pela ausncia de diversos recursos, tais como humanos, financeiros,
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polticos ou tcnicos. Sobre este ltimo, e diante da constatao do autor

a respeito da necessidade de emprego de modelos analticos na etapa de
planejamento das auditorias, artigos como o presente buscam contribuir para
a formao de um referencial terico acessvel.
4) Planilhas
Garcia (2008) prope a adoo de duas planilhas para avaliao da eficincia na gesto pblica. A apresentada na Figura 4 possui nove indicadores
relacionados gesto oramentria, financeira e patrimonial, aos processos de
aquisio, ao ndice de inovao, a iniciativas sociais e aos servios prestados.
Sendo o alcance a tais informaes restrito, seu preenchimento s poderia
ser realizado por algum com amplo acesso, como o gestor do rgo.
Figura 4 Planilha para avaliao da eficincia na gesto
Fonte: Garcia, 2008.
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A segunda planilha, apresentada na Figura 5, empregada para gerar

o indicador Servios Prestados presente na primeira. Ela deve ser preenchida pelos cidados, usurios ou beneficirios dos servios prestados pelo
rgo pblico. composta por 32 indicadores relacionados a servios pela
Internet, ao atendimento prestado, s instalaes, ao processo de solicitao
do servio, resoluo do problema e ao ps-atendimento.
Figura 5 Planilha para avaliao da eficincia nos servios prestados
Fonte: Garcia, 2008.
49
O autor peca ao no explicitar como os indicadores propostos so

elaborados e ao no distinguir outros conceitos relacionados a eles, tais como
eficcia, efetividade e qualidade. Logo, vrios indicadores referem-se mais ao
grau de qualidade da prestao do servio da entidade do que propriamente
a sua eficincia (quantidade de servio x recursos).
5) Estado para Resultados

O trabalho de Lemos (2009) investiga se o modelo de gesto do Estado de Minas Gerais, conduzido pelo programa Estado para Resultados,
orientado para resultados, nos moldes do modelo de gesto desenvolvido
pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) juntamente com
o Centro Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento
(Clad). A autora concluiu que a gesto estadual passou a ser orientada para
resultados, caracterizando-se por uma cultura e um instrumental de gesto
orientados a melhorar a eficcia, eficincia, produtividade e efetividade no
uso dos recursos do Estado para melhorar os resultados de desempenho
das organizaes e dos servidores pblicos (p. 34). Com isso, a estratgia
adotada permitiria a reformulao da gesto estadual, com novos valores e
princpios, obtendo, no longo prazo, uma nova cultura comportamental do
setor pblico mineiro, voltado para o desenvolvimento da sociedade com
critrios objetivos para se medir o desempenho dos resultados das aes
governamentais (p. 47).
Ao introduzir a problemtica do seu estudo, a autora aponta como
tendncia uma gesto pblica, provedora de servios, orientada para o alcance
de resultados de desenvolvimento, sendo o seu garantidor, alm de comentar
que nas ltimas dcadas o Estado vem desempenhando um papel-chave
na criao de condies para o bem-estar social. Posteriormente, cita a disciplina administrao para o desenvolvimento, surgida na dcada de 60,
com a finalidade de gerar uma administrao mais eficiente, efetiva e eficaz,
capaz de criar os meios administrativos necessrios para o desenvolvimento
poltico, econmico e social. Ademais, afirma que, para a instituio de uma
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Ano 11 n. 22 jan./abr. 2013

nova administrao para o desenvolvimento, faz-se necessrio o estabelecimento de relaes claras entre os resultados das polticas e seus indicadores
de eficcia e efetividade. A concepo de estratgias efetivas, que resultem
em desenvolvimento, tambm tida como central na governana da Nova
Gesto Pblica.4
Por fim, a autora afirma ser fundamental, neste modelo de gesto,
o fornecimento de informaes significativas e em tempo real sociedade
sobre o desempenho do setor pblico, aspecto este que ser tratado na
anlise seguinte.
6) TOM Web
Pires (2010) prope a adoo da Transparncia Oramentria Municipal via Internet (TOM Web), que consiste na prestao de contas
(accountability) pela Internet, disponibilizando em tempo real informaes
pormenorizadas sobre sua execuo oramentria e financeira. Seu foco so
os municpios, tendo em vista que os Estados e principalmente o governo
federal j adotam ferramentas similares. O autor defende que a transparncia
possibilitada por essa ferramenta um pr-requisito da eficincia nas novas
formas de governar.
Ele introduz sua Monografia manifestando a expectativa de que, com
a adoo do modelo proposto, haver mais transparncia nos municpios
brasileiros devido reduo das assimetrias informacionais entre governantes e governados, ampliando assim as oportunidades para que a cidadania
se constitua numa alavanca para governos locais mais eficientes, efetivos,
eficazes e responsivos, necessrios ao desenvolvimento socioeconmico e
reduo das desigualdades no pas (Pires, p. 4).
Originou-se das mudanas ocorridas nas administraes pblicas de pases como a Inglaterra,
em 1976. Focada em resultados, busca aumentar a eficincia, a eficcia e a efetividade das

aes pblicas.
51
O TOM Web definido como um modo de gerir a arrecadao e sua

destinao, prestando contas, por meio de relatrios peridicos, via websites,
deixando claros prazos, decises, resultados e riscos, nas fases de planejamento, aprovao, execuo e avaliao. Esta modalidade respaldada pela Lei
Complementar 131/09, que cria a obrigatoriedade de publicao das contas
pblicas em tempo real, via Internet, para todos os entes da federao, com
prazo at 2013 para os municpios de at 50.000 habitantes.
Operacionalmente, o TOM Web seria um link no site de cada prefeitura, contendo documentos, informaes e dados relevantes sobre o planejamento oramentrio, a sua execuo e as compras pblicas. O aprofundamento do contedo das informaes dar-se-ia de acordo com a profundidade
da navegao empreendida pelo usurio, podendo manter-se superficial,
atendendo assim tanto a demanda de especialistas quanto de leigos. O seu
contedo deve ser consistente, completo e organizado, apresentando documentos integrais e tecnicamente bem-elaborados, regularmente atualizados
e que oferea condies de acesso fcil para qualquer usurio.
O autor relaciona os documentos considerados por ele bsicos e necessrios como ponto de partida para elaborao do contedo e sugere que
sejam disponibilizados canais de comunicao e materiais didticos, como
glossrios e textos de fcil compreenso.
Anlise da avaliao de programas sociais

O texto Indicadores para Diagnstico, Monitoramento e Avaliao
de Programas Sociais no Brasil, de Jannuzzi e Patarra (2006), foi escolhido
como o principal objeto de estudo, entre todos os pesquisados, pela sua
clareza na apresentao das ideias, facilidade de leitura e por abranger os
mais relevantes conceitos relacionados temtica pesquisada.
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Os autores manualizaram as informaes e conceitos fundamentais

para a avaliao de programas sociais, a seguir descritos, como o processo
de construo de um sistema de indicadores, os quadros de avaliao da
aderncia dos indicadores s propriedades desejveis e a taxonomia dos
indicadores. Tambm destacam que os indicadores permitem a operacionalizao de conceitos abstratos, possibilitando, assim, seu monitoramento e
aprofundamento da investigao acadmica, inclusive alertando para os casos
de indicadores que adquirem o status de conceito e para as desvantagens e
vantagens na utilizao de indicadores sintticos. Mostram quais indicadores, e suas respectivas propriedades e fontes, so requeridos em cada uma
das quatro etapas do ciclo de formulao e avaliao de programas sociais.
Discorrem sobre a necessidade de combinao de indicadores em programas
intersetoriais devido aos vrios objetivos envolvidos e possibilidade de
utilizao da anlise multicritrio.
Ensinam que o processo de construo de um sistema de indicadores sociais inicia-se com a determinao do objetivo do programa. A seguir,
delineiam-se quais aes sero necessrias a sua realizao. Posteriormente,
escolhem-se dados e estatsticas que possam acompanhar cada uma das
aes, informando a eficincia no uso dos recursos, a eficcia no cumprimento das metas e a efetividade das mudanas. Defendem que a escolha
dos indicadores deve ser pautada pela adeso s propriedades desejadas (os
autores sugerem 12). Por fim, concluem ser necessrio, na etapa de formulao dos programas, prever a organizao de procedimentos de coleta
e tratamento de informaes especficas e confiveis em todas as fases do
ciclo de implementao, que possam permitir a construo dos indicadores
de monitoramento desejados (Januzzi; Patarra, 2006, p. 52).
Assim, o importante que a escolha dos indicadores baseie-se em uma
avaliao crtica das suas propriedades e no se paute simplesmente pela
tradio de uso. Os indicadores devem ser especficos e sensveis. Deve-se
53
buscar avaliar os impactos sobre os determinados grupos da populao por

meio de indicadores subjetivos, empregando-se estratgias metodolgicas
avaliativas de natureza qualitativa.
Sobre a eficincia, os autores sugerem analis-la a partir dos recursos
alocados utilizando a tcnica da Anlise Envoltria de Dados (DEA). Derivada dos mtodos de pesquisa operacional, a DEA permitiria a identificao das
unidades de operao mais eficientes. Considerando as condies estruturais
de operao, ela leva em conta como os recursos, expressos pelos indicadores de insumo, so usados para gerar os resultados finais, representados por
indicadores de resultado como a eficcia e efetividade.
Acerca da eficcia, os citados autores destacam sua vinculao aos
objetivos finais dos programas pblicos, sendo expressa pela categoria de
indicadores-resultado, requeridos na ltima etapa do ciclo, que se inicia com
o diagnstico, passa pela formulao e efetivao, findando com a avaliao.
Ressaltam que suas propriedades permitem a identificao de boas prticas
e dficits sociais e que as pesquisas amostrais e os registros administrativos
so sua fonte de dados predominante.
Por fim, relativamente efetividade, destacada a dificuldade
de vinculao da poltica pblica mudana ocorrida. Por isso, o grande
desafio relacionado a este indicador reside na obteno de dados vlidos
que informem o alcance dos resultados e seu impacto social. Da ser
desejvel a opinio da populao atendida pelo programa, por fornecer
indcios da efetividade social. Alm disso, advertem ser questionvel a
utilizao de indicadores sintticos na avaliao da efetividade social,
posto que, por combinarem vrias medidas, no possvel vincular
uma transformao especfica como efeito direto de um determinado
programa.
Visando a facilitar a compreenso pelos leitores do contedo exposto,
elaborou-se o seguinte quadro comparativo com breves comentrios acerca
dos modelos apresentados:
54
Ano 11 n. 22 jan./abr. 2013

Quadro 2 Comparativo entre os modelos

Modelo
Vantagens
Sistema de P o s s i b i l i d a d e d e
indicadores acompanhamento da
eficincia no uso dos
recursos, a eficcia
no cumprimento das
metas e a efetividade
das mudanas.
B a l a n c e d Monitoramento sisScorecard
temtico dos resultados.
Quadro L- Relaciona cada resulgico
tado e objetivo a um
indicador.
Entidades Experincia em aude Fiscali- ditorias e indepenzao
dncia funcional.
Desvantagens
Dificuldade de vinculao da poltica pblica
mudana ocorrida.
Dificuldades de motivao dos funcionrios

pblicos para um desempenho por resultados.
Necessidade de especialistas por no ser de fcil
domnio.
Conflitos resultantes de
possveis diferentes concluses sobre os aspectos
subjetivos da efetividade
das aes.
Pode induzir o desenvolvimento ao:

Fornecer informaes
sobre o uso dos recursos
pblicos, o cumprimento dos compromissos
governamentais e a
mudana na vida dos
cidados.
Direcionar o foco de
toda gesto pblica para
a realizao de efetivas
mudanas sociais.
Demonstrar com clareza
quais so as mudanas
desejadas.
Ampliarem seu papel
de fiscalizao introduzindo a efetividade no
rol de suas auditorias
operacionais.
Necessidade de um amplo domnio de conhecimentos multidisciplinares.

Planilhas
Fcil estabelecimen- Desconsidera os aspectos Permitir que os cidados
to e entendimento. da eficcia e efetividade. avaliem a qualidade e
eficincia dos servios
pblicos prestados.
Estado para Abrange os 3Es.
Difcil aceitao pelos Mudar a cultura vigente
Resultados
executantes (servidores de baixa eficincia, efepblicos).
tividade e eficcia dos
No avalia a coerncia dos servios pblicos.
TOM Web
indicadores entre si.

Fomento a transpa- Desconsidera os aspectos Facilitar a fiscalizao
rncia e eficincia da eficcia e efetividade. da aplicao dos recurno uso dos recursos
sos municipais.
municipais.
55
Vale salientar que h dificuldade, especialmente nos pases da

Amrica Latina, de formar coalizes capazes de equacionar minimamente
polticas pblicas capazes de impulsionar o desenvolvimento e promover a
incluso social de grande parte da populao (Souza, 2006). Assim, pode-se
deduzir que esta falta de equacionamento reflita-se em dificuldade, obscuridade e desacordo quanto avaliao de tais polticas. Logo, em relao
s informaes contidas na coluna, Pode induzir o desenvolvimento ao,
estas derivam dos trabalhos aos quais se referem, sendo sintetizadas para
manuteno da esttica do quadro anterior, e no confirmam a existncia
de uma relao entre mudanas sociais e os modelos propostos. So apenas
apresentadas possibilidades cuja comprovao carece de estudos posteriores
e especficos para cada modelo. Esclarece-se tambm que o Estado considerado apenas um dos trs principais atores sociais, ao lado do mercado e
da sociedade e, portanto, suas aes dependem dos demais segmentos para
que o desenvolvimento social ocorra.
Considere-se ainda que nenhum dos modelos apresentados pode ser
visto como uma panaceia, devendo ser consideradas as caractersticas das
aes desenvolvidas e as peculiaridades da organizao executante, buscando sempre a mais apropriada metodologia avaliativa. Nesse sentido alerta
Arretche (1998, p. 30), ao afirmar que o uso adequado dos instrumentos
de anlise e avaliao so fundamentais para que no se confunda opes
pessoais com resultados. Tambm deve ser levado em considerao o alerta
de Lowi (1992, p. 1), que every regime tends to produce a politics consonant
with itself 5 , ou seja, os modelos de avaliao, seus indicadores e a utilizao
dos seus resultados tende a variar de acordo com as caractersticas da gesto
em vigor.
Por fim, quanto s trs fases da avaliao anteriormente apresentadas
na discusso sobre Avaliao: eficincia, eficcia e efetividade (3Es), cabe
situar os modelos apresentados em cada uma delas no quadro seguinte.
Traduo livre dos autores: Cada regime tende a produzir sua prpria poltica.
56
Ano 11 n. 22 jan./abr. 2013

Quadro 3 Os modelos nas trs fases da avaliao

FASE
Ex-ante
Sistema de Abrange.
indicadores
B a l a n c e d Pode abranger no moScorecard
mento do planejamento estratgico.
Quadro L- Estimula a avaliao ao
gico
determinar com clareza
os objetivos.
Entidades de No abrange.
Fiscalizao
MODELO
Planilhas
No abrange.
Estado para Pode abranger.
Resultados
TOM Web
No abrange.
Pari-pasu
Abrange.
Ex-post
Abrange.
Pode abranger.
Abrange.
Possibilita por ser uma

ferramenta de acompanhamento.
Apenas em situaes especficas e sob demanda.
No abrange.
Abrange.
Abrange.
Abrange.
Abrange.
Abrange.
Possibilita ao disponibili- Possibilita ao

zar informaes.
disponibilizar
informaes.
Consideraes finais
Sendo o objetivo deste artigo apenas compilar algumas propostas de
utilizao dos indicadores de desempenho (3Es) na gesto pblica, d-se por
atingido o seu propsito de disponibilizar aos gestores pblicos, num formato
acessvel, de fcil consulta e entendimento, vrios mtodos de avaliao, contribuindo assim com o constante aperfeioamento das nossas polticas pblicas.
Sendo elas uma das principais indutoras do desenvolvimento nacional e regional,
a consequncia direta do seu contnuo aprimoramento a melhoria na qualidade
de vida de toda a populao. Da a relevncia de estudos como este.
Ao adotarem-se os 3Es como parmetros para uma boa gesto pblica,
faz-se necessria tambm a constante avaliao de alternativas para obteno
de melhores resultados, pois a simples comparao com os efeitos da prpria
57
ao governamental pode ocultar ineficincias, ineficcias e pouca efetividade, quando confrontados a outros programas. Tal necessidade decorrente do
fato de os indicadores de desempenho serem relativos, requerendo sempre
um padro ou um objetivo para comparao, que poder ser absoluto (metas do prprio programa), normativo (relativo a outro programa), histrico
(resultados anteriores), terico (hiptese) ou negociado (acordo).
So vrias as experincias e propostas existentes, cada uma com
diferentes graus de complexidade e aplicabilidade, sendo algumas complementares entre si. A prpria diversidade e complexidade da administrao
pblica inviabiliza a adoo de um nico mtodo, sendo necessria a adoo
de metodologias j testadas e reconhecidas ou a escolha, parcimoniosa e
criteriosa, das que indicam possuir o desempenho desejado e a consistncia
nos seus resultados. Diante desta variedade, importante buscar mtodos
de baixo custo de instalao e manuteno (eficientes), que possibilitem o
atendimento do maior nmero de metas (eficazes) e que realmente contribuam para as transformaes desejadas (efetivos).
Como muitos outros campos da Administrao, a busca por consensos necessrios construo de modelos de avaliao de desempenho
amplamente aceitos ocorrer com as contribuies prticas e tericas,
como, por exemplo, o levantamento de sete experincias realizado neste
artigo. Enquanto persistirem as dificuldades operacionais e conceituais, as
metodologias de avaliao carecero de uma prvia estrutura particular de
referncia, alm do convencimento e capacitao dos envolvidos.
Tambm lcito dizer que os observatrios de polticas pblicas
constituem-se em dinmicos instrumentos de avaliao. Dentre os existentes foram identificados o Observatrio das Metrpoles, que rene 159
pesquisadores e trabalha com 14 metrpoles e uma aglomerao urbana, e o
Observatrio da Cidadania (2009), criado em 1995, que acompanha os avanos e retrocessos em relao a diversas metas de desenvolvimento social e
idealiza estabelecer, no mbito da sociedade civil, mecanismos permanentes
de monitoramento e avaliao.
58
Ano 11 n. 22 jan./abr. 2013

Finalmente, sugere-se que futuros trabalhos busquem analisar

outras metodologias de avaliao da eficincia, eficcia e efetividade na
gesto pblica, tais como a atuao e os impactos dos observatrios.
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Ano 11 n. 22 jan./abr. 2013

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61

Sano Montenegro 2013 As Tecnicas de Avaliacao Da Ef 9706

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As Tcnicas de Avaliao da Eficincia,

Palavras-chave: Avaliao. Polticas pblicas. Eficincia. Eficcia. Efetividade.

Doutor em Administrao Pblica e governo pela Fundao Getlio Vargas/SP.

Federal do Rio Grande do Norte (UFRN). mario@cidadania.org.br

Keywords: Evaluation. Public policy. Efficiency. Effectiveness. Efficacy.

As Tcnicas de Avaliao da Eficincia, Eficcia e Efetividade na Gesto Pblica

A necessidade crucial de mais eficincia, eficcia e efetividade

Hironobu Sano Mrio Jorge Frana Montenegro Filho

adaptao do Balanced Scorecard, metodologia de medio e avaliao do

Ano 11 n. 22 jan./abr. 2013

As Tcnicas de Avaliao da Eficincia, Eficcia e Efetividade na Gesto Pblica

Avaliao: Eficincia, Eficcia e Efetividade (3Es)

Fonte: Elaborado pelos autores, 2012.

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Estas definies esto alinhadas a vrias outras largamente utilizadas, entre

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As Tcnicas de Avaliao da Eficincia, Eficcia e Efetividade na Gesto Pblica

Tambm se entende pertinente situar os 3Es nas trs fases de um

Baseada em iniciativas comparveis.

Efetividade Expectativa baseada em iniciativas

Verificao se as metas propostas foram

Fonte: Elaborado pelos autores, 2012.

Finalmente, preciso destacar que a avaliao sistemtica, contnua e

Hironobu Sano Mrio Jorge Frana Montenegro Filho

Ano 11 n. 22 jan./abr. 2013

As Tcnicas de Avaliao da Eficincia, Eficcia e Efetividade na Gesto Pblica

etapas de construo de indicadores multicritrios, que podem ser utilizados

Mtodos de avaliao de desempenho

Mais informaes sobre o IQVU disponveis em: <http://portalpbh.pbh.gov.br/pbh/ecp/

Hironobu Sano Mrio Jorge Frana Montenegro Filho

Ano 11 n. 22 jan./abr. 2013

As Tcnicas de Avaliao da Eficincia, Eficcia e Efetividade na Gesto Pblica

Fonte: Pfeiffer, 2006.

Hironobu Sano Mrio Jorge Frana Montenegro Filho

Assim, define-se o xito do projeto j na fase do seu planejamento,

Fonte: Pfeiffer, 2006.

Sendo o QL apenas um instrumento de gerncia de projetos, faz-se

Ano 11 n. 22 jan./abr. 2013

As Tcnicas de Avaliao da Eficincia, Eficcia e Efetividade na Gesto Pblica

nominadas operacionais ou de desempenho e buscam avaliar as organizaes

Hironobu Sano Mrio Jorge Frana Montenegro Filho

polticos ou tcnicos. Sobre este ltimo, e diante da constatao do autor

Fonte: Garcia, 2008.

Ano 11 n. 22 jan./abr. 2013

As Tcnicas de Avaliao da Eficincia, Eficcia e Efetividade na Gesto Pblica

A segunda planilha, apresentada na Figura 5, empregada para gerar

Fonte: Garcia, 2008.

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O autor peca ao no explicitar como os indicadores propostos so

5) Estado para Resultados

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As Tcnicas de Avaliao da Eficincia, Eficcia e Efetividade na Gesto Pblica

em 1976. Focada em resultados, busca aumentar a eficincia, a eficcia e a efetividade das

Hironobu Sano Mrio Jorge Frana Montenegro Filho

O TOM Web definido como um modo de gerir a arrecadao e sua

Anlise da avaliao de programas sociais

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As Tcnicas de Avaliao da Eficincia, Eficcia e Efetividade na Gesto Pblica

Os autores manualizaram as informaes e conceitos fundamentais

Hironobu Sano Mrio Jorge Frana Montenegro Filho

buscar avaliar os impactos sobre os determinados grupos da populao por

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