Notas: Comunicación Y Servicio Público (Una Aproximación Interdisciplinar)

NOTAS
COMUNICACIN Y SERVICIO PBLICO

(UNA APROXIMACIN INTERDISCIPLINAR)
Por JOS JULIO FERNNDEZ RODRGUEZ
SUMARIO
1. INTRODUCCIN.II. APROXIMACIN AL CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO. SU CONEXIN
CON EL INTERS GENERAL Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.III. COMUNICACIN DE
INTERS GENERAL Y COMUNICACIN SIN INTERS GENERAL.IV. SERVICIOS PBLICOS DE LA
COMUNICACIN.V. LOS USUARIOS-RECEPTORES DE LOS SERVICIOS PBLICOS DE LA COMUNICACIN.VI. C O M U N I C A C I N , P O D E R P O L T I C O Y S E R V I C I O P B L I C O . V i l . L A P E R S U A S I N
DE LOS MEDIOS. MANIPULACIN CON LOS SERVICIOS PBLICOS DE LA COMUNICACIN.

VIII. UNA NUEVA ERA: INTERNET.IX. CONCLUSIONES (DESDE LA PROVISIONALIDAD).
I.
INTRODUCCIN
El hombre, ser social por naturaleza, interacta con sus congneres a travs de
las diversas formas de comunicacin. El fenmeno de la comunicacin humana es
tan antiguo como el propio ser humano. Los medios de comunicacin social sirven a
esta necesidad comunicativa global que se produce en el seno de una sociedad. Se
encuentra hoy fuera de toda duda el importante rol que tales medios juegan en la
vida social y poltica actual, y ello desde diversos puntos de vista. La generacin de
un contexto en el que se produce la interaccin humana y la influencia en las propias
pautas de comportamiento individual y colectivo dan buena muestra del trascendente papel jugado por dichos medios. La socializacin del ser humano tiene su causa
en mltiples factores, entre los que no resultan nada desdeables los que se hallan
conectados a la labor de los mass-media. La homogeneizacin que se produce adquiere en algunos aspectos dimensiones mundiales. En este sentido, Raymond Aron
seala que los medios de comunicacin de masas hacen participar a una fraccin
creciente de la poblacin en las mismas diversiones y en la misma cultura (1). Pue(1)
RAYMOND ARON: Estudios polticos. Fondo de Cultura Econmica, Mxico D. F., 1997, pg. 17.
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Rc\'tsta de Estudios Polticos (Nueva poca)
Nm. 114. Octubre-Diciembre 2001
JOS JULIO FERNNDEZ RODRGUEZ
den hacerse diversos juicios de valor sobre ello, pero en modo alguno podran cambiar esta realidad.
De igual forma, la adopcin de medidas polticas a veces responde a las exigencias que proceden de estos medios o, en otras ocasiones, son iniciativas pensadas en su repercusin en los mismos. Los diversos partidos polticos basan sus estrategias en tratar de movilizar al ciudadano-elector a su favor a travs de un voto
que agregado a los restantes les otorgue la mayora parlamentario-gubernamental.
Estas pautas de actuacin, articuladas a veces en torno a ficciones y a imaginarios
sociales, se perciben evidentemente con mayor intensidad en campaa electoral.
El clsico instrumento que trata de convencer a los votantes, el mitin, slo sirve
para llegar a una pequea parte del electorado. Quienes llegan realmente a la prctica totalidad del mismo son los medios de comunicacin, que en funcin de las
circunstancias y del sesgo ideolgico (o el mero inters mercantil o personal) de
sus directivos podrn matizar la informacin en uno u otro sentido para generar
lecturas favorables a alguna de las opciones polticas en liza. Se producen, de este
modo, unos flujos recprocos y retroalmentados entre los medios de comunicacin y los actores polticos que hay que tener muy en cuenta para conocer las
variables explicativas de la praxis del poder. La actuacin de dichos actores vara
en funcin de la presencia o no de los medios, adems de negociarse la informacin que se le va a dar, llegando, incluso, a hacerse montajes que no responden a la
realidad.
El Estado Democrtico basa parte de la eficacia de su funcionamiento en la opinin pblica, cuya construccin es tambin deudora de los medios de comunicacin.
Slo una ciudadana bien informada puede tomar decisiones con conocimiento de
causa que, en principio, sern las mejores para la comunidad. O por lo menos sern
las decisiones que quiere la mayora, y si esta mayora ha obrado libremente, el juego democrtico impone de manera aplastante sus reglas. Las libertades de expresin
e informacin (contenidas en el artculo 20 de la Constitucin espaola) no son slo
derechos fundamentales de cada persona, sino que tambin significan el reconocimiento y garanta de la opinin pblica libre, valor esencial del Estado Democrtico,
estando, por ello, estas libertades dotadas de una eficacia que trasciende a la que es
comn y propia de los dems derechos fundamentales.
En este mismo orden de consideraciones cabe apuntar que el Parlamento encuentra dosis de legitimidad en el debate que en su seno se produce ante los medios de comunicacin social. No se trata de convencer al adversario poltico en la
Cmara ni de remover sus posiciones para conseguir el voto favorable a la tesis
defendida en el hemiciclo. El debate y la dialctica en este caso tienen sentido por
s mismas y no porque busquen llegar a posiciones consensuadas y/o paccionadas.
La democracia consociativa es una opcin adecuada para ciertos momentos histricos, pero no hay que tratar de convertirla en la referencia a seguir. El debate que
se produce en el Parlamento sirve para ser captado por los mass-media y difundido
a travs de ellos a la opinin pblica, que encontrar, as, elementos para su conformacin.
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COMUNICACIN Y SERVICIO PBLICO (UNA APROXIMACIN INTERDISCIPLINAR)
Esta relevancia de los medios de comunicacin, que slo en parte se acaba de

apuntar, hace surgir la relacin con la idea de servicio pblico y con la de inters general que se conecta a la misma, a lo cual pasamos a referirnos. Pero hay que dejar
ya dicho que gran parte de los anlisis que se han hecho sobre este tipo de cuestiones deben ser reconstruidos, aunque quiz no redefinidos, por mor de las exigencias
del mundo digital en el que nos hallamos totalmente inmersos. En este sentido podemos citar a Escobar de la Serna cuando afirma con rotundidad que las tecnologas
de la informacin y las comunicaciones estn generando en todo el mundo una nueva revolucin industrial que ya puede considerarse tan importante y profunda como
sus predecesoras (2). Por su parte, el advenimiento de la era tecnolgica ha permitido a Frosini hablar de mutacin antropolgica (3).
II.
APROXIMACIN AL CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO. SU CONEXIN

CON EL INTERS GENERAL Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
La importancia de algunas actividades que se producen en el seno de la sociedad

da lugar a que el Estado asuma la titularidad de las mismas, que se consideran que
son de inters general. Aparece, as, la nocin de servicio pblico, que conlleva el
control por parte del Estado de la actividad que merece tal calificacin jurdica por
reputarse de inters general (4), al margen de los condicionamientos tcnicos que
pueda tener. La aparicin de esta figura hay que buscarla en el Estado liberal del siglo xix, que, a pesar del abstencionismo que predica su mxima laissez faire, laissez passer, dio origen a semejante institucin con un fin de garantista respecto a los
particulares. El paso del Estado Liberal al Estado Social, por mor de las mutaciones
sociales y econmicas que comienzan en la primera posguerra, dio lugar a un considerable aumento del intervencionismo estatal, que tambin se deja sentir en lo que
ahora nos ocupa, amplindose las prestaciones de todo tipo. Una de las tcnicas usadas de manera continua para garantizar estas prestaciones a particulares es la del servicio pblico. Hoy en da, en Espaa prima una nocin subjetiva de servicio pbli(2) Luis ESCOBAR DE LA SERNA: Las libertades informativas en la nueva sociedad de la informacin, en Luis ESCOBAR DE LA SERNA (editor): Sociedad, Informacin y Constitucin. Universitas, Madrid, 1999, pg. 52.
(3)
VITTORIO FROSINI: LOS derechos humanos en la era tecnolgica, en ANTONIO-ENRIQUE PREZ
LUO (coord.): Derechos humanos y constitucionalismo ante el tercer milenio, Marcial Ponsa, Madrid,
1996, pg. 88.
(4) Las referencias al inters general son continuas en un muy diverso tipo de cuestiones. Refirindonos slo al caso espaol y al nivel constitucional podemos citar, a ttulo de ejemplo, el derecho de fundacin para fines de inters general (articulo 34.1 de la Constitucin); promocin de los poderes pblicos de la ciencia y de la investigacin cientfica y tcnica en beneficio del inters general (articulo 44.2
de la misma nonna); regulacin de la utilizacin del suelo de acuerdo con el inters general para impedir
la especulacin (articulo 47 ibidem); subordinacin de toda la riqueza del pais en sus distintas formas y
cualquiera que sea su titularidad al inters general (artculo 128.1 ibidem); etc.
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co, segn la cual para que una actividad se pueda considerar servicio pblico es necesaria su previa publicatio, es decir, la transferencia formal mediante ley de su
titularidad a una Administracin pblica (5).
La precisin de la idea de inters general que est detrs de la de servicio pblico es ciertamente difcil dada la heterogeneidad de formulaciones que ha sufrido y
la radicacin de su fuerza ms en la capacidad de desempeo de una funcin en la
vida poltica y social a travs de la evocacin, que en la cristalizacin conceptual de
un significado (6). Es una idea abstracta y formal que se predica de un bien jurdico
protegido por parte del poder pblico. De este modo, se trata de satisfacer necesidades colectivas, afectando, por ello y de forma positiva, al comn de los ciudadanos
que integran la comunidad poltica. El inters general es un inters pblico en tanto
en cuanto sobrepasa la esfera de privacidad del individuo y repercute en el conjunto
de la comunidad (7). Adquiere as un perfil que se introduce en el mbito de las relaciones sociales y de la interaccin humana, movindose en ese espacio metafrico al
alcance de todos que Habermas llama esfera pblica.
Pero el inters general no es una mera suma de los intereses particulares como si
se tratara de una suerte de agregacin de votos o de una comprobacin de hiptesis a
travs de la utilizacin de tcnicas de investigacin social tales como la encuesta.
Supone un bien para la colectividad en su conjunto que hay que reputar objetivo. No
se logra por medio de una suma de preferencias de los ciudadanos expresadas en
opiniones particulares. Resulta incorrecto, por lo tanto, introducir aqu una idea reduccionista de democracia como simple mecanismo de mayoras conseguidas por la
suma de las posturas individuales. La divisin entre inters general y particular corre paralela a la que existe entre Estado y sociedad, conceptos que, aunque no se enfrenten, tienen un sentido filosfico y poltico diferente. El poder pblico asume el
inters general como propio prestndole mecanismos de proteccin y tutela.
El inters general es un concepto indeterminado que tendr que ser concretado
en cada perodo histrico por parte de los poderes pblicos tras el examen que stos
hagan de las necesidades y exigencias de la sociedad a la que sirven. Este concepto
abarca dentro de s una alta gama de posibilidades de concrecin, que en principio
hay que considerar justas en el plano terico. El problema vendr en cmo se traduce en un momento dado el abanico de opciones que se abre sin que pueda perderse
el equilibrio entre la necesidad de supervisin estatal de cierta actividad a causa de
su importancia y la libertad de conformacin ciudadana enraizada en los ms slidos
(5) Luis MCUEZ MACHO: 0.5 servicios pblicos y el rgimen jurdico de los usuarios, Cedecs, Barcelona, 1999, pg. 257.
(6) LUCIANO PAREJO ALFONSO: Manual de Derecho Administrativo, vol. 1. 4.a ed., Ariel, Barcelona,
1996, pg. 468.
(7) McQuail afirma que la palabra pblico califica lo que es abierto ms que cerrado, lo disponible
libremente en lugar de ser privado desde el punto de vista del acceso y la propiedad, lo que es colectivo y
se posee en comn a diferencia de lo individual y personal (DENIS MCQUAIL: La accin de los medios.
Los medios de comunicacin y el inters pblico. Amorrortu, Buenos Aires, 1998, pg. 26).
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derechos fundamentales. El juez constitucional no puede supervisar la opcin que

tome en este sentido el legislador, que es al que le compete, de la mano del gobierno,
hacer la correspondiente lectura de las demandas de la comunidad.
El inters general que se encuentra detrs de la declaracin de servicio pblico
de una actividad puede encontrar una formulacin ms concreta si pensamos en la
nocin de servicios esenciales. stos, y a pesar de la existencia de opiniones contrarias al respecto, parecen, desde un punto de vista terico, de extensin ms limitada,
de forma tal que no toda actividad de inters general ser un servicio esencial, aunque un servicio esencial s ser siempre de inters general (lo que significa que no
todo servicio pblico es un servicio esencial). No obstante, en el Derecho espaol
tienden a confundirse (8). La esencialidad hace referencia a prestaciones vitales para
la vida de la comunidad que, de nuevo, tendrn que ser establecidas por la decisin
que adopte el poder poltico en un momento histrico determinado. Los gobernantes
decidirn qu necesidades de su comunidad tienen la suficiente trascendencia para,
yendo ms all de la mera conveniencia, reputarse esenciales. Los servicios esenciales tampoco tienen condicionamientos tcnicos y no se integran necesariamente por
recursos naturales o econmicos, sino que tambin puede llegar (y efectivamente as
se ha establecido) a servicios de comunicacin que transmiten informacin y sirven
para formar opinin pblica.
Con la declaracin de servicio pblico surgen una serie de principios que van a
regir su funcionamiento. As, tenemos el principio de igualdad, por virtud del cual
toda persona tiene derecho a obtener las prestaciones de ese servicio en igualdad de
condiciones. Adems, la igualdad exige neutralidad respecto a las cuestiones de tipo
poltico o, ms bien, partidista. Esto ltimo no alude a simple indiferencia, sino que
hace referencia a acciones positivas que faciliten el pluralismo en tanto en cuanto no
se vea afectada la buena marcha del servicio. Igualmente, podemos citar el principio
de continuidad, dado que, si una actividad se constituye como servicio pblico, se
entiende que resulta necesaria para la comunidad, por lo que debe reproducirse en el
tiempo. De no hacerlo, se causaran perjuicios a la sociedad. Es preciso emplear los
medios suficientes para colmar las necesidades ciudadanas que trata de satisfacer el
servicio. Por ltimo, hay que citar el principio de variabilidad, que implica la adaptacin del servicio a las nuevas necesidades de la colectividad, que pueden estar en
constante evolucin a causa de los avances tcnicos, de cambios en sus expectativas
cuantitativas y cualitativas, o simplemente a raz de mutaciones fcticas.
El control que el Estado ejerce sobre la actividad calificada de servicio pblico
tiene lugar, en principio, con el fin de garantizar un mejor y ms eficaz ejercicio de
esa actividad, aunque ello supone indefectiblemente someterla a un rgimen jurdico
determinado, estableciendo las condiciones y posibilidades de su puesta en funcionamiento, el modo de acceso, los lmites y un largo etctera de cuestiones que no de-
(8) En el prrafo 2. del articulo 128 de la Constitucin se dice que mediante ley se podr reservar
al sector pblico recursos o servicios esenciales.
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JOS JULIO HERNNDEZ RODRGUEZ
jan de restringir una actividad que de no tener el calificativo de servicio pblico podra ejercerse con mayor libertad. Es suficiente justificacin para someter una actividad comunicativa al rgimen de servicio pblico la garanta que tal servicio
representa para dicha actividad? Es una disyuntiva que enfrenta, por un lado, al establecimiento de un servicio pblico y, por otro, al libre ejercicio de la actividad, disyuntiva esta que en algunas materias casi siempre se resuelve a favor de la primera
opcin. Se llega, incluso, a apelar al Estado Social para justificar esta solucin favorable al servicio pblico. El intervencionismo propio del Estado Social se entiende
que debe tambin justificar el sometimiento al rgimen de servicio pblico de cierto
tipo de actividades con importantes influencias socio-polticas.
Si bien ya es grave pensar que la opcin por el servicio pblico limita la libertad
del medio, an resulta ms problemtico aadir a esta idea la sospecha de que tal
proceder tiene lugar con mero afn de control por parte de los poderes establecidos.
Surgen aqu las sombras de unos sometimientos jurdicos ms all de lo necesario en
el marco de un sistema que desde un punto de vista formal es escrupulosamente respetuoso con la democracia y el neoliberalismo. De ah slo hay un paso para hablar
de poderes fcticos y jurdicos que reprimen la libertad y de mass-media sometidos
a redes clientelares. Aunque, a fuer de ser sinceros, es necesario afirmar que si el
equilibrio de poderes, clave de bveda de la clsica divisin horizontal del poder poltico, funciona con correccin y las garantas judiciales operan sin trabas el peligro
sealado no tendra que ser ms que una hiptesis de imposible realizacin.
Llegar a conocer en un concreto sistema cul es la verdadera intencin del control que implica el servicio pblico puede resultar dificultoso en extremo por las intrincadas conexiones que se producen entre los diversos operadores y agentes sociales y polticos. Sea como fuere, lo que s debemos indicar es que en el presente trabajo no se pretende hacer un estudio de caso, sino efectuar una serie de reflexiones
generales enmarcadas en un plano abstracto, que s pueden ser un punto de partida
para ulteriores aproximaciones ms casusticas que nosotros no haremos.
Un paso ms en estas reflexiones viene dado por la referencia a los derechos
fundamentales. Dichos derechos no se avienen bien con la idea de servicio pblico.
Por tal motivo se ha sostenido la imposibilidad de establecer una reserva de servicios pblicos respecto a libertades fundamentales. Una actividad que es manifestacin de un derecho fundamental no parece que pueda ser de titularidad estatal. Los
derechos y libertades fundamentales entraan el reconocimiento en unas posibilidades de actuacin inherentes a la persona y que son manifestacin de su dignidad.
Ello hace que estn por encima del poder pblico y de las coyunturales regulaciones
que tenga la sociedad (salvo en situaciones muy especiales, constitucionalmente
previstas, de restriccin de algunos derechos).
Un sector calificado de servicio pblico es, como ya se indic, de titularidad estatal. El Estado puede optar entre ser l quien lo gestione o ceder esa gestin a un
particular a travs de una figura jurdica conocida con el nombre de concesin administrativa. Si sostenemos que el ejercicio de una manifestacin de un derecho fundamental no puede ser de titularidad estatal, el Estado no puede disponer de ella me174
COMUNICACIN Y SERVICIO PBLICO (UNA APROXIMACIN 1NTERDISC1PLINAR)
diante concesin administrativa para que la ejerza un particular. Desde un punto de

vista tcnico-jurdico es, por lo tanto, ms preciso hablar de una categora diferente
a la de la concesin: la autorizacin administrativa. En la autorizacin la titularidad
primaria corresponde al particular, aunque se trate de establecer ciertas condiciones
al ejercicio del derecho. La presencia en la materia de derechos fundamentales impedira la titularidad pblica y desembocara en esta figura de la autorizacin, que es
compatible con un previo derecho subjetivo del particular. La situacin inicial del
particular frente a la autorizacin es la de la libertad, por lo que las restricciones que
se pretendan imponer requieren justificacin y encuentran ms frenos que las intervenciones que el ente pblico realiza en el caso de una concesin.
Este problema, ciertamente complejo, se ha resuelto en la prctica espaola a favor de la posibilidad de establecer servicios pblicos (y, por ende, concesiones administrativas) en actividades relacionadas con los derechos fundamentales. En este
sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional al sealar que la configuracin de la televisin como servicio pblico, aunque no sea una afirmacin necesaria
en nuestro ordenamiento jurdico-poltico, se encuentra dentro de los poderes del legislador (STC 12/1982, de 31 de marzo, FJ 4o, cuyo razonamiento se repite en
otras posteriores) (9). Asi las cosas, antes del ejercicio del derecho a la libertad de
informacin por medios audiovisuales se precisa intervencin administrativa. Por
eso se afirma que el dominio pblico no se presenta como un posible lmite al derecho a crear medios de comunicacin, sino como un punto de partida para la delimitacin del mismo (10). Es ms, el mismo Tribunal entiende que la calificacin de
servicio pblico es constitucionalmente legtima desde el momento en que el legislador la considera necesaria para garantizar en trminos de igualdad y efectividad
determinados derechos fundamentales de la colectividad (STC 206/1990, de 17 de
diciembre, FJ 6) (11). En esta misma sentencia tambin puede leerse que la declara(9) Al mismo tiempo reconoce la existencia de un derecho a la creacin de medios, que sera instrumental respecto a la consideracin de primarios de los derechos a la libertad de expresin c informacin,
lo que permite al poder Dblico intervenir ms en aqul. Este derecho a la creacin de medios tiene una
importante limitacin en la escasez del dominio pblico radioclctrico, lo que justifica, como indica Fernndez Esteban, la existencia de un rgimen especial para la televisin, que requiere una actuacin positiva del legislador, que tiene que repartir las frecuencias radioelctricas (M." LUISA, FERNNDEZ
ESTEBAN: Nuevas tecnologas, Internet y derechos fundamentales, McGraw-Hill, Madrid, 1998, pg. 48).
En un voto particular a esta sentencia. Rubio Llrente critica la postura de la mayora del Tribunal al afirmar, entre otras cosas, que las decisiones acerca de la existencia o inexistencia de la libertad no pueden
ser consideradas nunca como cuestiones polticas.
(10)
FRANCISCO BASTIDA FREIJEIRO e IGNACIO VILLAVERDE MENNDEZ: Libertades de expresin e
informacin y medios de comunicacin. Aranzadi, Pamplona, 1998, pg. 45.

(11) No obstante, el propio Tribunal Constitucional tambin ha censurado al legislador en este campo. En concreto le ha reprochado la omisin en su actuacin que en su dia tuvo con relacin a la televisin local por cable (hoy, por cierto, ya subsanada): La omisin del legislador en su desarrollo, plasmada en la ausencia de reculacin legal del rgimen concesional de esa modalidad de televisin, viene de
hecho a impedir no ya la posibilidad de obtener la correspondiente concesin o autorizacin administrativa para su gestin indirecta, sino siquiera la de instar su solicitud, lo que comporta la prohibicin pura y
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cin legislativa de la televisin como servicio pblico no es, en absoluto, una etiqueta que, una vez colocada sobre el medio, permita cualquier regulacin de la misma, ya que hay enjuego derechos subjetivo que \apublicatio limita y sacrifica, pero
que no puede en modo alguno eliminar.
A nosotros, pese a todo (y pese a las tendencias liberalizadoras que mostraremos
ms abajo), las dudas no se nos disipan. Es innegable que el servicio pblico, con la
declaracin de titularidad pblica que supone (aun siendo posible la gestin indirecta por los particulares), choca con las libertades pblicas. El particular concesionario
del servicio siempre va a estar subordinado al control de la Administracin. Los
conflictos que surjan en torno a la concesin y a la gestin se resolvern a favor de
sta y de la intervencin. Abrir la actividad al juego de la libertad de empresa puede
aumentar la diversidad de iniciativas de manera que se cumplen mejor una independencia y objetividad del medio que de otra forma podran estar en entredicho por la
intervencin administrativa.
En esta lnea, que justifica la amplitud de la cita, se expresa Quadra-Salcedo al
sealar lo siguiente: El reconocimiento de la licitud constitucional de la declaracin de una actividad como servicio pblico coloca al aspirante al que le sea concedida la gestin de ese servicio pblico en una posicin bastante diferente de la que
puede deducirse de la directa invocacin de un derecho fundamental a ejercer una
actividad. En este caso, si se ejerce una libertad o derecho fundamental, no puede
hablarse de que ese ejercicio constituya un servicio pblico (aunque pueda cumplir
una funcin pblica o tenga una dimensin institucional importante). El reconocimiento de que una determinada actividad puede clasificarse como servicio pblico
esencial cuya titularidad pertenece al Estado, automticamente parece implicar que
de esa actividad no es ya titular el particular y, por tanto, no puede invocar la existencia de un derecho fundamental que implica la existencia de un mbito autnomo
y propio de la persona frente al Estado; aqu, por el contrario, se acepta la existencia
de una actividad de la que es titular el Estado para, a partir de ah, pedir la gestin de
esa actividad ajena en base a la existencia de un derecho fundamental (12). Invocar
simple de la gestin por los particulares de esta actividad (STC 31/1994, de 31 de enero, FJ 6o). De esta
forma, la falta de normativa sobre la televisin por cable vulneraba los derechos de libertad de expresin
y de comunicacin en tanto en cuanto tales derechos tambin incluyen el derecho crear los medios de comunicacin indispensables para su ejercicio (permtasenos hacer una remisin a nuestro trabajo Consideraciones en tomo a la jurisprudencia constitucional de 1994 sobre la televisin por cable con relacin
a la inconstitucionalidad por omisin, Revista Espaola de Derecho Constitucional, nm. 48, septiembre-diciembre 1996, pgs. 227 y ss.). El Tribunal trata de manera diferente la televisin por ondas
hertzianas y a la televisin por cable, dado que en sta no existe el problema de la escasez de espacio radioelctrico.
(12) T. QUADRA-SALCEDO: La televisin privada y la Constitucin, Revista de Derecho Poltico,
nm. 15, 1982, pgs. 64 y ss. La bibliografa sobre estas cuestiones es, como se comprender, variada. Citemos a mayores slo otra referencia de inters para nuestra linea de razonamiento: C. CHINCHILLA MARIN:
El servicio pblico, una amenaza o una garanta para los derechos fundamentales? Reflexiones sobre el
caso de la televisin, en Estudios sobre la Constitucin espaola. Homenaje al Profesor Garca de Enterria, vol. II, Civitas, Madrid, 1991.
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un derecho fundamental para gestionar de forma indirecta el servicio puede resultar

problemtico para el carcter objetivo e imparcial propio de una actividad definida
como servicio pblico. Una cosa es la actividad libre de una persona como resultado
del ejercicio del derecho fundamental del que es titular y otra son las actuaciones
realizadas en la gestin de un servicio pblico que, por esa razn, tienen las limitaciones que marca el inters general al que sirven. El control de la Administracin
nada tiene que ver con la libertad de conformacin del ciudadano que ejercita su derecho fundamental.
III.
COMUNICACIN CON INTERS GENERAL Y COMUNICACIN

SIN INTERS GENERAL
En la amplia gama de los fenmenos comunicativos hay unos que presentan inters general y otros a los que no se les puede atribuir tal carcter. Aquellos sustentados en tcnicas de comunicacin global son los que ms dejan patente esta nota del
inters general y son los que, en algunos supuestos, se articulan jurdicamente en
torno al concepto de servicio pblico.
La transmisin de mensajes que pretende hacer todo individuo est garantizada
en los pases de nuestro entorno democrtico por derechos fundamentales. En concreto se habla, entre otras denominaciones, de la libertad de expresin y de la libertad de informacin. Estas libertades tienen una dimensin individual, concretada en
la posibilidad que tiene la persona de ejercitarlas, y una dimensin institucional, que
hace referencia a su relevancia para el sistema poltico en cuanto permiten que haya
una opinin pblica indispensable para servir a las reglas de la democracia. Esta ltima dimensin les otorga una posicin preferencial en la resolucin de las dudas
que originen la interpretacin de sus lmites y el choque con otros derechos. No obstante, su mbito es diferente: la libertad de expresin es mucho ms amplia que la de
informacin. Aqulla hace referencia a cualquier concepcin intelectiva (pensamientos, ideas, opiniones, creencias, juicios de valor, etc.) que se transmite por cualquier medio. En cambio, la libertad de informacin alude a un tipo de contenido determinado, los hechos noticiables, que es como se ha venido describiendo la informacin en Espaa.
Es en este caso de la libertad de informacin donde se ve subrayada la dimensin institucional de los fenmenos comunicativos y el inters general que sin
duda existe por la informacin. Y es aqu donde encuentra su caldo de cultivo la
declaracin de servicio pblico. Por lo que respecta a nuestro pas (no vamos a referirnos a otras concepciones para no alejarnos de nuestro hilo argumental) los hechos noticiables objeto de la informacin son aqullos que tienen trascendencia
pblica y que resultan necesarios para que los ciudadanos participen en la vida colectiva y en el proceso democrtico. Al lado de este elemento objetivo, la informacin tiene otro subjetivo que implica que en ocasiones tenga relevancia la cualidad
del personaje de la noticia, que puede tener una mayor o menor esfera de privaci177
dad por la posicin que ocupa y que puede determinar la relevancia pblica o no
de tal noticia. Por lo tanto, no todos los mensajes que transmiten los medios de comunicacin de masas estaran protegidos por la libertad de informacin (v. gr., la
tpica noticia de papel couch o rosa). En este sentido, el inters general existe
siempre cuando lo que se ejerce es la libertad de informacin, pero no lo habr, en
principio, fuera de ella. No obstante, los otros mensajes que no supongan el ejercicio de la libertad de informacin no quedan desvalidos, sino que encontrarn cobertura en la libertad de expresin, aunque sta no tiene los mismos instrumentos
de garanta.
Llegados a este punto vemos cmo la declaracin de servicio pblico se hace,
en general, para un soporte tcnico (radio, televisin) y no para contenidos. La aparicin de un servicio pblico entraa que esa actividad es reputada de inters general
por la importancia social que atesora. Pero a continuacin comprobamos cmo los
mensajes emitidos por esos medios pueden no ser efectivamente de inters general
ni ser un ejercicio de la libertad de informacin. Para superar esta aparente contradiccin hay que subrayar que en la publicatio en el campo de la comunicacin lo
que se tiene en cuenta es la trascendencia del soporte, es decir, de la actividad que se
produce a travs de ese soporte, pero no el contenido de la misma. Encontramos, de
esta guisa, una suerte de reduccionismo tcnico en el anlisis que hace el legislador
para su declaracin de servicio pblico. Sin embargo, no podemos dejar en ningn
caso de lado (y no lo queremos hacer en este trabajo) el concreto contenido de la actividad comunicativa que es servicio pblico, sobre todo a la hora de asignar fines y
valorar la calidad de la programacin. La instauracin de un servicio pblico predetermina los objetivos del mismo, que debern ser de inters general, independientemente despus del tipo de inters que tenga un concreto mensaje transmitido por el
medio.
IV.
SERVICIOS PBLICOS DE LA COMUNICACIN
El punto de partida para ver en Espaa cules son los fenmenos comunicativos
declarados servicio pblico est en la propia Constitucin. En dicha norma, el artculo 20.3 posibilita la existencia de un sector pblico dependiente del Estado y de
otros entes pblicos al hablar de medios de comunicacin social dependientes del
Estado o de cualquier ente pblico. A una futura ley se remite la concreta regulacin de la organizacin de tales medios de comunicacin social, su control parlamentario y el acceso a los mismos de los grupos sociales y polticos significativos.
Todo esto deber hacerse respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas
lenguas del Estado. Ello se enmarca en la ms genrica posibilidad de que la ley reserve al sector pblico recursos o servicios esenciales (artculo 128.2, ya citado ms
arriba), con lo que se permite a los entes pblicos jugar un papel en la iniciativa econmica, que ser de mayor o menor importancia segn las opciones que coyunturalmente se tomen.
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COMUNICACIN Y SERVICI PBLICO (UNA APROXIMACIN INTERDISCIPLINAR)
Con base en las previsiones constitucionales se dict la Ley 4/1980, de 10 de

enero, del Estatuto de la Radio y la Televisin, que en su artculo 1.2 declara que la
radiodifusin y la televisin son servicios esenciales cuya titularidad corresponde al
Estado. Igual calificacin referida a la televisin la encontramos en la Ley 46/1983,
de 26 de diciembre, reguladora del Tercer Canal de Televisin (que autoriz la creacin de terceros canales de televisin pblica en las distintas comunidades autnomas), y en el art. 1 de la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisin Privada (que
permite la gestin indirecta del servicio pblico de televisin por ondas hertzianas a
tres cadenas) (13). Se segua, as, una lnea que haba empezado mucho antes y que
choca en cierta medida con la globalizacin del mundo actual, que queda reducido a
una aldea que es mercado y en el que, segn algunos, no tienen mucho sentido los
servicios pblicos tradicionales. Sin embargo, en los ltimos aos hemos asistido a
un proceso liberalizador. De este modo, el art. 1 de la Ley 37/1995, de 12 de diciembre, de Telecomunicaciones por satlite, acab con la idea de que la televisin es
servicio pblico esencial en todo caso y exigi, para la prestacin de este tipo de
servicios, autorizacin administrativa y no concesin (art. 3). Igualmente, la
Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones, aunque califica en el
art. 2 a stas como servicios de inters general, slo les atribuye la consideracin de
servicio pblico o somete a obligaciones de servicio pblico a ciertos servicios (los
regulados en el art. 5 y en el Ttulo III de dicha Ley). Ello ha supuesto una evolucin
hacia una mayor libertad, evolucin paralela a una progresiva reduccin del intervencionismo estatal y que viene auspiciada por la normativa de la Unin Europea.
Como se ve, la prensa, que tradicionalmente casi no tiene regulacin especfica,
no entra en esta declaracin de servicio pblico. El Tribunal Constitucional espaol
lo justifica indicando que el derecho a editar y vender todos los das un peridico no
tiene por qu ser reconocido expresa y formalmente por la Administracin, ya que el
mismo nace directamente de la Constitucin y su titular no tiene, por consiguiente,
para ejercitarlo que esperar a un previo reconocimiento administrativo. Y ello porque prosigue el Tribunal, tal como est configurada constitucionalmente dicha
libertad, el ejercicio de la misma no exige con carcter general ms que la pura y
simple abstencin por parte de la Administracin (STC 77/1982). Sin duda, el mismo razonamiento podra haberse empleado para la radio y la televisin, pero no se
ha hecho al entender que el derecho a crear emisoras con ese soporte es una manifestacin instrumental de las libertades informativas y no contenido directo de las
mismas. Esta diferenciacin es, a nuestro juicio, un mero artificio. As las cosas, el
mismo Tribunal ha estimado que la radiodifusin y la televisin plantean una problemtica propia (STC 206/1990), al tiempo que presuma que el servicio pblico
de la televisin tena el fin de garantizar la existencia de una opinin pblica libre.
(13) Hay autores que consideran a esta ley inconstitucional, ya que, si en ella se regula del derecho
a crear televisin, no debe imponrsele un rgimen de servicio pblico que supone una lesin de ese derecho de libertad, negando la posibilidad de ejercer el derecho al margen del servicio pblico (F. J. BASTIDA
FREIJEDO: La libertad de amena. El derecho a crear televisin, Barcelona, 1990).
179
La especial regulacin de lo radiofnico y de lo audiovisual se justificaba primero

por la declaracin de servicio pblico, siendo este argumento ms tarde completado
por el de las limitaciones tcnicas del uso (de ah las diferencias, dicho ahora de
modo muy simple, entre las soluciones adoptadas para la televisin por cable, que
no requiere asignacin de frecuencias, y para la televisin local por ondas hertzianas, que agota un medio pblico escaso como el dominio radiolelctrico).
La presencia del sector privado en los medios de comunicacin ha crecido de
forma importante en los ltimos aos, aunque no se han eliminado declaraciones de
servicio pblico. Las variadas razones que se esgriman para justificar el monopolio
estatal en el sector televisivo (como las limitaciones tecnolgicas, su mayor penetracin, la dimensin internacional de la actividad o su amplitud econonmico-financiera) ya se han revelado en nuestros das carentes de sentido. La bsqueda de pluralismo en este proceso de apertura es una preocupacin constante que est muy presente en la Unin Europea, sobre todo desde el Libro verde sobre el desarrollo del
mercado comn de los servicios y equipos de telecomunicacin de 1987. En Espaa, el monopolio estatal de la gestin televisiva ya no existe, aunque lo que se suele
llamar televisin privada no lo es tal, sino que se trata de un rgimen de gestin indirecta (por particulares) de un servicio pblico. Por lo tanto, la prestacin del servicio
tiene lugar tras una concesin administrativa cuyo control le corresponde al Estado.
Esta posibilidad es de gran trascendencia porque elimina el problema del monopolio
estatal en la gestin televisiva, que hoy por hoy habra que entenderlo de dudosa
constitucionalidad por su agresin al principio de competencia y al de libertad. Para
Abad Alcal, en el caso de la televisin, el Estado deber actuar favoreciendo la actuacin particular de los miembros de la sociedad, quienes de forma voluntaria y espontnea han de crear los medios oportunos para el ejercicio de su derecho inalienable, imprescriptible, indelegable a la libertad de expresin a travs de los medios
que consideren ms oportunos (14). Este mismo autor considera que la normativa
vigente que cualifica a las empresas privadas de televisin como gestoras del servicio pblico esencial carece de sentido en la actualidad, siendo ms conveniente establecer un marco jurdico general de libertad de ejercicio del derecho a crear empresas de televisin como medio para ejercitar libremente el derecho a la libertad de
expresin e informacin (15).
Las misiones que deben cumplir los servicios pblicos de la comunicacin tienen que estar en la lnea del inters general que subyace tras ellos y que es el que
motiva la publicatio. La finalidad de informar y de colaborar en la construccin de
una opinin pblica libre es, sin duda, un primer acercamiento a esta cuestin. A
partir de aqu surge el renuente y reiterado tema de la objetividad de los medios. Dicha caracterstica habr que buscarla principalmente en aqullos que son gestionados por el sector pblico, porque ste en todas sus actuaciones debe tener un cornil 4) LEOPOLDO ABAD ALCAL: El servicio pblico de televisin ante el siglo XXI, Dykinson, Madrid, 1999, pg. 99.
(15) lbidem, pg. 165.
180
portamiento objetivo, imparcial y plural como corolario del principio de igualdad y

del servicio de los intereses generales. En cambio, los medios gestionados por particulares no tienen que responder al mismo rigor y pueden tener un marcado sesgo
ideolgico, que, de funcionar con correccin los mecanismos propios de la sociedad
pluralista y heterognea, no supone ninguna manipulacin ni alienacin de la audiencia, ya que sta tendr la suficiente formacin y las dosis imprescindibles de libertad como para percibir la opcin a la que se adhiere el medio que recibe. No obstante, ello no les permite reducirse a una serie de actuaciones que desconozcan por
completo los fines de servicio pblico que tienen atribuidas las actividades audiovisuales y de radiodifusin en una sociedad democrtica. Por eso, al menos parte de su
programacin tiene que responder a las exigencias de la formacin y de la informacin. A mayor abundamiento, cabe recordar que el derecho a la libertad de informacin slo protege manifestaciones que respondan a razonables dosis de objetividad,
lo cual nos llevara a las mismas conclusiones a travs de otra lnea argumental. Sea
como fuere, la objetividad exigible no puede establecerse en trminos absolutos,
pues los comunicadores, al igual que el resto de los ciudadanos, poseen unas determinadas creencias, valores, actitudes, etc., y lo que no puede exigrseles, entre otras
razones porque ello es imposible, es que stas no intervengan en la descripcin e interpretacin de los distintos hechos de la vida social (16).
La realidad nos muestra que en muchas ocasiones los medios no cumplen con
estas finalidades acordes con el inters general. El dominio le pertenece a las opciones mercantilistas o de puro inters personal de los que controlan el medio. Ello lleva a la bsqueda incesante de una audiencia que hay que conseguir que sea significativa a toda costa para asegurarse los correspondientes ingresos por publicidad. La
similitud entre las programaciones es una buena prueba de ello. Como seala Xos
Lpez, en el nuevo escenario de grandes plataformas con intereses en el mercado
meditico global la tecnologa y la economa parecen dominarlo todo. Y prosigue:
Ahora los contenidos han quedado, a veces, relegados a un tercer lugar, del que
slo pueden rescatarlos los destinatarios de la informacin con el apoyo de los principales actores (17). El Informe de 1995 de la Comisin Especial del Senado espaol sobre los contenidos televisivos (Boletn Oficial de las Cortes Generales, 11 de
abril de 1995) afirma de forma meridiana que la televisin est lejos de ajustarse a
sus propios criterios de servicio pblico. A ello se aade que la competencia de
las televisiones privadas no siempre ha supuesto la diversidad y pluralidad que se
esperaba en las ofertas de las distintas cadenas como consecuencia de la ruptura del
monopolio de gestin de TVE. Y esto es as porque los canales compiten por obtener la mxima audiencia, especialmente en los horarios prime time y no parece ha-
(16) J. M. SABUCEDO y M. RODRGUEZ: Medios de comunicacin de masas y conducta poltica. Biblioteca Nueva, Madrid, 1997, pg. 73. A lo transcrito aaden en el mismo lugar que los hechos no existen al margen de un determinado marco interpretativo.
(17) XOS LPEZ GARCIA: Virtudes democrticas: libertad de expresin y tolerancia, VI e Vil
Encontros de universitarios catlicos europeos, Santiago de Compostela, 1998, pg. 109.
181
ber grandes reparos a la emisin de programas en los que pueden prevalecer los
componentes del espectculo, la presentacin morbosa de los hechos y el recurso, en
ocasiones, a productos baratos que aseguren una cuota de mercado, sea cual sea su
calidad. Aunque bien es verdad, y hablando ahora en descargo de los medios, que,
como indica Schiller, la distincin entre programas educacionales y de entretenimiento es artificial (18).
En el contexto europeo se han aprobado documentos, en muchos casos sin aplicacin prctica, que pretenden ser la gua de los contenidos y finalidades de algunos
medios. Por lo que respecta a la televisin en la Resolucin sobre la funcin de la
televisin pblica en una sociedad multimedia del Parlamento Europeo (1996) se
habla de ofrecer programas de calidad de todo gnero al conjunto de la poblacin,
fomentar la cultura propia y la de los grupos no europeos que habitan nuestro territorio, preocuparse por los intereses de las minoras, dar informacin imparcial e independiente que gane la confianza del pblico, animar el debate pblico imprescindible en democracia, dar educacin y pedagoga audiovisuales, crear un espacio pblico europeo de ciudadana, fomentar el empleo promoviendo la formacin de los
jvenes en las nuevas profesiones de los medios de comunicacin, etc. Como se ve,
an resta un largo camino por recorrer que no es ajeno a la legitimidad de los propios medios. Con un carcter ms omnicomprensivo podemos citar el documento
aprobado en el seno de la Comisin de la Unin Europea titulado Los servicios de
inters general en Europa (Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 26 de
septiembre de 1996). En dicho texto puede leerse: Los europeos esperan servicios
de calidad a precios asequibles. Para muchos de ellos, estos servicios de inters general suponen autnticos derechos sociales y participan en gran medida en la cohesin econmica y social. Por ello, los servicios de inters general estn en la base
del modelo europeo de sociedad (...) Suponen un elemento de identidad cultural
para todos los pases europeos.
En la situacin actual, en la que ya no existe monopolio pblico en la gestin de
ningn medio de comunicacin, quiz sea necesario reelaborar o, cuando menos, reconsiderar cules son las tareas concretas que debe desarrollar un medio gestionado
directamente por el sector pblico y que compite con otros en el mercado. Estamos
pensando especialmente en la televisin, que ya no tiene que sucumbir a la falsa necesidad de adaptarse a contenidos generalistas que cubrieran el vaco que produca
la inexistencia de cadenas de gestin privada. En la actualidad, la televisin pblica
puede romper las ataduras que para algunos le impona el rgimen de monopolio anterior y tratar de responder a las exigencias de la modernidad con una programacin
de inters general, que sirva a la cultura y a la generacin de opinin pblica y a las
finalidades mostradas en el prrafo anterior. La programacin no se construye haciendo una lectura de las preferencias particulares de los ciudadanos conseguidas
(18) HERBERT I. SCIIILLF.R: Culture, Inc. The Corporate Take Over of Public Expression. Oxford
University Press, 1989, pg. 106.
182
por tcnicas estadsticas en un universo elegido a veces sin precisin tcnica. No son
los intereses de una anhelada audiencia masiva los que deben prevalecer ni el criterio de la opcin ms competitiva en el mercado. Ello no quiere decir que estas cuestiones sean olvidadas por completo, sino que pueden ser variables tiles que maticen
la implementacin de los fines de inters general sealados y que deben ser, en principio, el ideal a conseguir. Los cambios tambin hay que efectuarlos movidos por la
necesidad de adaptarse a una realidad europea plena de liberalizacin y de privatizacin. El servicio pblico tiene que insertarse en el mercado y no luchar contra l. De
este modo, debe adaptarse a un entorno pleno de concurrencia, pero no para competir, sino para cumplir con mayor celeridad sus fines. Para esta tarea, el modelo norteamericano de hpublie utility es una opcin a tener en cuenta, ya que trata de lograr
un equilibrio entre los intereses de las empresas que ofrecen los servicios y los de
los usuarios de los mismos. Siguiendo por esta lnea habria que alterar los principios
de organizacin y rgimen jurdico que tradicionalmente regularon la figura del servicio pblico.
A lo dicho cabe aadir una idea de complementariedad que pueden tener las televisiones pblicas con relacin a las televisiones comerciales. En este sentido, las
primeras ofreceran aquello que las segundas no llevaran a cabo en teora ms proclives a la espectacularizacin, dramatizacin y personificacin. Si se sigue este razonamiento, la televisin pblica no tendra que existir necesariamente si las cadenas de gestin privada cubrieran los objetivos ideales perseguidos. Llegar a este
punto no lo consideramos conveniente pues se correra el riesgo de que los vaivenes
empresariales y de mercado diesen al traste en cualquier momento con los valores
del servicio pblico, an a pesar de los controles administrativos que se estableciesen, ya que stos son, en todo caso, demasiado formales para hacer frente a cambios
como los apuntados. Adems, las libertades de expresin e informacin implican un
amplio margen de maniobra para el particular que las ejerce a travs del medio televisivo, margen que no puede verse supeditado por completo al cumplimiento del inters general. He aqu otra razn para postular el mantenimiento de medios gestionados directamente por el sector pblico.
V.
LOS USUARIOS-RECEPTORES DE LOS SERVICIOS PBLICOS

DE LA COMUN'ICACIN
El principio de igualdad que rige el funcionamiento de un servicio pblico entraa que todos los ciudadanos tienen derecho al mismo titulo de acceso al servicio y
a las prestaciones que ste ofrece.
La Constitucin espaola, tratando de cumplir con el esencial principio del pluralismo, garantiza, como ya se indic, el acceso a los medios de comunicacin social de los grupos sociales y polticos significativos (artculo 20.3). No, por lo tanto,
al ciudadano particular, sino a personas jurdicas de cierta base social (partidos polticos, sindicatos, asociaciones de empresarios, confesiones religiosas, colegios pro183
fesionales, organizaciones de consumidores, etc.). Un derecho subjetivo de acceso,

en manos de particulares, no existe en el actual ordenamiento jurdico (19).
Al margen del encorsetamiento legal de esta cuestin, los medios de comunicacin social estn destinados a llegar a todo el conjunto de la ciudadana, para lo cual
se basan en soportes tcnicos que permiten con relativa facilidad tal extremo. sta
es una de las razones que otorgan poder a los detentadores de dichos medios y que
los convierte, entre otras cosas, en poderosas armas de socializacin, informacin y
manipulacin. La entidad que presta el servicio debe procurar una completa difusin
en el territorio que le corresponde con una calidad alta y similar en todas las zonas.
De igual forma, debe garantizar que los acontecimientos de inters general lleguen
al conjunto de la poblacin.
Otra cuestin bien distinta es el acceso, al margen de las previsiones jurdicas
antes sealadas, a los mass-media, que est restringido a personas y entidades que
cumplan, por decirlo de algn modo, ciertos requisitos que les posibiliten o les hagan merecedores de semejante acceso. La posibilidad de acceder viene dada, en primer lugar, por la propiedad o control fctico o jurdico del medio. Al lado de estas
situaciones tenemos otras que coyunturalmente permiten el acceso, como la fama, el
conocimiento especializado en cierta cuestin, un testimonio de un acontecimiento
de actualidad y otras de similar naturaleza. Si no se cumplen alguna de las situaciones anteriores, u otra similar, el acceso parece imposible. Los elementos crticos en
exceso o polticamente incorrectos son incapaces de superar los filtros establecidos,
filtros que tienen que cuidar lo que llega a la ciudadana y la imagen que stos tienen
del medio. La existencia de distintos consejos asesores en algunos medios, que tericamente responden a la necesidad de garantizar la posibilidad de acceso a las diversas corrientes sociales, slo puede superar las limitaciones de acceso en algunas
circunstancias, sobre todo cuando sus opiniones no suelen ser vinculantes y su composicin reproduce la correlacin de fuerzas que controlan el propio medio. De
igual forma, estos consejos pueden sufrir una alteracin con su funcionamiento y en
vez de tratar de garantizar este pluralismo interno pueden originar manifestaciones
de acceso privilegiado, pervirtindose su sentido y cayendo en la estructura de redes
clientelares. Surgen, as, manifestaciones de dominio en la medida en que estamos
ante un acceso especial a recursos socialmente valorados. Como indica Van Dijk,
uno de los objetivos del dominio es prohibir o limitar la igualdad de acceso a dichos
recursos (20). Cuanta mayor sea esa capacidad de acceso privilegiado y de imposi(19) El caso de las telecomunicaciones es diferente, pues la ya citada Ley General de Telecomunicaciones entiende, en su art. 37, que el denominado servicio universal de telecomunicaciones engloba
una serie de servicios dotados de una calidad determinada, accesibles a todos los usuarios con independencia de su localizacin geogrfica y a un precio asequible. Por ello exige que todos los ciudadanos
puedan recibir conexin a la red telefnica pblica fija, que los abonados al servicio telefnico dispongan, gratuitamente, de una gua telefnica y que exista una oferta suficiente de telfonos pblicos de
pago en el dominio pblico, en todo el territorio nacional. En la actualidad se est tramitando una reforma a esta Ley para otorgar tambin a Internet la consideracin de servicio universal.
(20) TEUN A. VAN DIJK: Discurso, poder e acceso, A Trabe de Ouro. nm. 16, pg. 524.
184
cin de restricciones de acceso a los dems, mayor ser la cuota de poder que se ostenta en la sociedad. No cabe duda, como de nuevo seala Van Dijk, que el acceso a
los medios de comunicacin en las sociedades contemporneas es probablemente
uno de los criterios ms importantes de poder y de dominio, dado el enorme alcance
de los discursos, que engloba, por ejemplo, el factor de la audiencia masiva (21). La
cuestin del acceso privilegiado nos precipita al manido tema de las lites, en el que
ahora no vamos a entrar porque nos llevara fuera de las pretensiones que buscamos
en este trabajo. Ello tambin se conecta con el concepto de gatekeeper de Kurt
Lewin, que ser el encargado de decidir qu tipo de acontecimientos merecen atencin, su relevancia, la forma de presentarlos y cuestiones por el estilo.
Hablar simplemente de acceso o restriccin en el mismo resulta una generalizacin un tanto imprecisa si no se completa con la idea de la variedad de formas de
participacin existentes en un medio. No es lo mismo intervenir para informar que
para opinar, ser entrevistado o encuestado, llegar a un informativo, a un magazn o a
un documental, etc. La agenda de los diversos programas condiciona las posibilidades y la libertad de actuacin del que tiene acceso al mismo, salvo que sea esa persona la que establece la propia agenda. Esta agenda se estructura en unos perodos
temporales determinados que habr que fraccionar para dar cabida al contenido que
se quiere incorporar. Y en ese proceso hay que optar por un mayor o menor espacio
temporal para las distintas cuestiones, que, en la suma final, debe coincidir con el total de tiempo adjudicado. En todo esto las modulaciones que tienen cabida son muchsimas.
La heterogeneidad existente entre los medios puede paliar las limitaciones que
comporta el esquema de filtros y acceso establecido. De esta forma, lo que es incapaz de llegar a un concreto medio puede acudir con xito a otro aprovechndose del
pluralismo del conjunto. No obstante, no desaparecern los temas tab, que en condiciones normales se hallan vetados. Por lo tanto, el pluralismo ms eficaz no es el
interno, el de los consejos asesores, sino el externo. Aqul hay que considerarlo
como un mero complemento de ste.
VI.
COMUNICACIN, PODER POLTICO Y SERVICIO PBLICO
Los medios de comunicacin social son un poderoso agente al servicio del poder o, incluso, generador de propias manifestaciones de poder, que llegan a discurrir
de forma paralela al poder oficial chocando con el mismo en ciertas coyunturas.
Histricamente esto no era as, puesto que los medios dependan del uso del poder
por parte de otros, pero hoy la fuente de su poder llega a ser autnoma y acta de
acuerdo a previsiones que satisfagan sus propios intereses.
As las cosas, se convierten en uno de los ejes por el que debe circular necesariamente la praxis del funcionamiento del sistema. Desde ellos, e independientemente
(21)
Ibidem. pg. 529.
185
de su consideracin o no como servicio pblico, se controlan a los grupos opositores

en un sentido lato. A travs de ellos se imponen las pautas de comportamiento y los
intereses de una minora elitista o, en otras circunstancias, se produce el fenmeno
contrario, el de la dominacin de una minora que suele tener rasgos tnicos diferentes. El juego de poder de una sociedad se refleja en los fenmenos comunicativos
globales y el estudio del acceso a los mass-media, sus restricciones y el acceso privilegiado (apuntado en el epgrafe anterior), adems del anlisis de los procesos de seleccin y jerarquizacin de contenidos, sirve para conocer el equilibrio, o desequilibrio, del poder en esa sociedad.
Los medios tienen la capacidad de establecer los temas que interesarn a la audiencia, conformando una suerte de agenda que se le impone al pblico. Sobre ello
se vuelve reiteradamente desde la investigacin que McCombs y Shaw realizaron en
la ciudad norteamericana de Chapel Hill durante la campaa presidencial de 1968.
Incluso, se habla de que la eficacia del medio no est en determinar las creencias de
la ciudadana, sino en suministrarle los temas sobre los que ha de pensar. No es que
slo se ofrezca una determinada visin de los acontecimientos seleccionados del
conjunto de los fenmenos reales, sino que tambin se establece de lo que se va a
hablar y, por ende, que ser aquello que se reputar inexistente al no ser introducido
por los medios en el campo de lo pblico. Como seala Tnez, los medios, a travs
de los temarios no consiguen imponer a la gente qu debe pensar, pero si sobre qu
debe pensar (22). La agenda pblica, o sea, los temas de referencia general en la
opinin pblica, viene en gran parte determinada por el proceso de seleccin de los
medios.
Es curioso ver cmo la evolucin en las ltimas dcadas puede llegar a afectar a
elementos definidores de ciertas construcciones polticas tradicionales. En este sentido, y como veremos ms abajo, el desarrollo vertiginoso de las viejas y de las nuevas
tcnicas de comunicacin agrede en cierto modo al propio Estado, que es una entidad
que se asienta en un territorio determinado para defender los intereses de la sociedad
que dicho territorio alberga. La comunicacin del presente y del futuro salta las barreras fronterizas y genera nuevos ncleos de poder supraestatal. Al mismo tiempo, afecta a la fisonoma y estructura de las comunidades que, como seala Muoz Machado,
tendern a ser territorialmente discontinuas, porque los lazos culturales que las unirn son los expresados y transmitidos a travs de redes de telecomunicacin que conectan espacios alejados entre s de todas las partes del mundo (23).
Los fenmenos comunicativos globales han adquirido unas potencialidades de
difusin verdaderamente impensables en pocas pasadas, que indefectiblemente afectan al individuo y a su condicin de agente poltico. La comunicacin pblica, segn Vignudelli, sugiere comportamientos sociales, mirando a favorire un
(22) M. THZ: Producir noticias. Cmo se fabrica la realidad periodstica. Trculo, Santiago de
Compostcla, 1999, pg. 139.
(23) S. MUOZ MACHADO: Servicio pblico y mercado. Vol. I. Los fundamentos. Civitas, Madrid,
1998, pg. 26.
186
pi cosciente adeguamento agli stessi: siamo di fronte al tentativo di rializzare

un'inversione delle consuete relazioni sussistenti tra pubblico e privato. Y prosigue: In altri termini, in luogo del tradizionale rapporto autoritativo tout court, si
tende a favorire un diverso coinvolgimento pi partecipativo e spontaneo attraverso una complessa attivit che potremmo definir di communicazione/informazione civica (24).
En este sentido, se aprecia cmo la televisin hace que ciertos actores sociales
sean ms conscientes de su dimensin actorial. De ah se pasa a cierta confusin entre el espacio pblico y privado que se expande por todos los esquemas de actuacin
e interaccin. En la actualidad, como afirma Dader, lo pblico y lo privado no se
entienden como campos estancos ni contradictorios, sino como fluidos y complementarios (25). Un mal entendimiento del servicio pblico y del inters general
que conlleva puede llegar a subvertir la relacin entre privacidad y publicidad colocando a la primera en una posicin inferior respecto a la segunda. Ello resulta, a
nuestro entender, censurable, dado que el ser humano primero es un individuo aislado, titular de una intimidad y de una libertad de conformacin interior que hay que
situar en un primer plano. La tcnica y los mass-media estn produciendo una abduccin de la vida interior, que es reclamada por el espectculo de lo pblico. Esta
situacin se introduce en un contexto axiolgico para justificarse y para conectarla
con un falso inters general que se dice ser el motor de la misma.
VII.
LA PERSUASIN DE LOS MEDIOS. MANIPULACIN CON LOS SERVICIOS

PBLICOS DE LA COMUNICACIN
Todo fenmeno comunicativo influye de una u otra forma en el ser humano.

Pero en todo este amplio conjunto de formas de comunicacin, la mayor influencia,
en lneas generales, hay que predicarla de los medios de comunicacin de masas.
Por ello han sido objeto de fuertes crticas, entre las que, siguiendo a Reardon, son
citables la incapacidad para reflejar con exactitud nuestras vidas, la degradacin del
gusto de las masas y la estimulacin a los ciudadanos a hacer cosas que de otro
modo no tomaran en consideracin (26). Desde el funcionalismo se tiene afirmado
que la relacin que voluntariamente mantenemos con los medios encuentra su razn
de ser en la bsqueda de satisfaccin de diversas necesidades, como la elemental de
la compaa. El estudio de los efectos sociales de las comunicaciones debe completarse con el de las reacciones emotivas a nivel individual psicolgico que pueda producir un tipo de mensaje dado (27).
(24) ALJS VIGNUDELLI: La comunicazione pubblica. Maggioli, 1992, Rimini, pg. 81.
(25) JOS LUIS DADER: Periodismo de precisin: la va socioinformtica de descubrir noticias. Sntesis. Madrid, 1997, pg. 96.
(26) KATHLEEN REARDON: La persuasin en la comunicacin, Paids, Barcelona, 1983, pg. 205.
(27) GIANNI STATEKA: Las investigaciones sobre los efectos de los mass-media, en M. DE
MORCADAS (editor): Sociologa de la comunicacin de masas, G. Gil, 3.a cd., Mxico, 1993, pg. 52.
187
Distintas teoras se han acercado a valorar la influencia de los medios, yendo

desde el modelo hipodrmico, que la afirma muy poderosa, hasta la teora de los
efectos mnimos, que la ve como muy dbil. En la primera los seres humanos aparecen inermes, asumiendo sin resistencia las posiciones vertidas por los medios. La segunda, posterior en el tiempo, procede en parte de la constatacin de la poca incidencia de los medios de comunicacin en el voto emitido por los sujetos y por la
existencia de sesgos cognitivos individuales que mediatizan los mensajes masivos.
La reinterpretacin de esta teora de los efectos mnimos por Klapper dio lugar a lo
que se conoce con el nombre de modelo fenomnico. Hoy priman las posiciones que
ven una influencia compleja que gira en torno a un efecto acumulativo de su actividad y a la produccin de consecuencias no a corto plazo.
Hablar de persuasin y manipulacin significa concretar las dosis ms graves de
influencia que conllevan tales medios. Dicha influencia nos conecta con elementos
intencionales en el seno del propio medio que adquieren un grado de importancia
elevado. Una cuestin diferente es el simple efecto que causan los mass-media, en el
cual no hay el elemento volitivo indicado y que no implica nada ms que la reaccin
del usuario-receptor. La persuasin trata de manipular al pblico determinando la
voluntad de los sujetos que integran ese pblico en orden a un fin, sea comercial,
poltico, ideolgico o de otra ndole. No es asptica, sino que se construye tendenciosamente en busca de la consecucin de los objetivos propuestos, que a veces se
intenta ocultarlos en una suerte de empleo de tcnicas subliminales. Se tiene miedo
a que si se percibe la intencin de la actividad persuasiva, se produzca una reaccin
de rechazo que d al traste con el fin perseguido. La persuasin supone una alteracin de las pautas naturales de comportamiento y de las normas sociales establecidas. Al cambio de actitud se llega tras superar diversas etapas [para McGuire atencin, comprensin, aceptacin, retencin y accin (28)].
Una comunicacin persuasiva, siguiendo a Montmollin, es un mensaje concebido y organizado "para" persuadir y dirigido a una o varias personas "para" hacerles adoptar un determinado punto de vista. Y contina: Una comunicacin persuasiva es en sentido nico (el receptor del mensaje no tiene ocasin de expresar y
defender su punto de vista, ni siquiera de responder al mensaje refutando abiertamente los argumentos) y, generalmente, argumentada (el mensaje incluye las razones o argumento que justifican la posicin adoptada) (29).
El xito del proceso de persuasin depender bsicamente de dos factores. Uno,
la propia tcnica utilizada en el mismo; otro, la actitud y la aptitud del receptor.
Entre ambos factores se produce una relacin, no hay que considerarlos aisladamente, sino en trminos de compatibilidad. En efecto, un modo de persuasin puede ser
adecuado para ciertos sujetos e intil para otros, sea por las cualidades de su idiosin(28) W. J. MCGUIRE: The naturc of attitudes and attitude change, en G. LINDZEY y E. ARONSON
(coords.): Handbook of Social Psychology, Random House, Nueva York, 1985.
(29) G. MONTMOLLIN: El cambio de actitud, en S. Moscovici (coord.), Psicologa social, vol. I,
Paids, Barcelona, 1985, pg. 119.
188
COMUNICACIN Y SERVICIO PBLICO (UNA APROXIMACIN INTERDISC1PLINAR)
crasia, sea por la situacin o contexto en el que se encuentran. La distancia y el no

contacto real que tienen lugar en los medios de comunicacin de masas no permiten
usar con la eficacia de otras situaciones recursos tales como la fuerza fsica. La ausencia de conexin interpersonal modula los pasos a seguir, que deben ir por el camino de las gratificaciones materiales o espirituales de la conviccin de estar haciendo lo debido o lo mejor para los seres queridos. El medio debe tener recursos de
inters para el receptor, estimulndolo para que se ponga en movimiento y coopere
activamente. Debe haber motivacin suficiente para que acte. Si se logran alterar
las percepciones de las condiciones de gratificacin social ya se ha logrado un paso
importante. El empleo de estereotipos de diversa ndole, que jalonan por doquier los
mensajes que transmiten los medios, son un elemento a tener en cuenta en tal objetivo. De igual forma, la utilizacin de generalizaciones simblicas puede, segn Luhman, armonizar las propias selecciones con una realidad interpretada (30).
Los servicios pblicos de la comunicacin no son ajenos a este proceso. Ello es
perfectamente razonable cuando es la publicidad la que acta en ellos. Pero no es
adecuado cuando estamos ante otras manifestaciones de su actividad, dado que la
manipulacin supone chocar con los fines de inters general que se hallan detrs del
servicio pblico. El servicio pblico est para garantizar al particular determinadas
prestaciones, no para alterar su voluntad con el objeto de que busque artificialmente
otra cosa distinta generndole necesidades y alterando otras que ya posea. No debe
crear un consenso vaco ante ciertas cuestiones, sino que tiene que esforzarse por
afianzar una opinin pblica libre e independiente. Libertad e independencia que
son contrarias a persuasin y manipulacin.
Esto no quiere decir que los mensajes que transmiten los medios no estn en
otras ocasiones dotados de virtudes, resultando, por lo tanto, menos criticables. A
veces esto se olvida dada la criminalizacin a la que estn sometidos los mass-media
y la conviccin generalizada en algunos de que el engao es su oferta verdadera y
que ven en la manipulacin el xito en la transmisin de un mensaje. Sin duda, los
efectos de los medios son muy heterogneos y no se limitan a la manipulacin. Pensar lo contrario es una simplificacin totalmente errnea. Los mass-media, como indica McQuail para mostrar esta variedad, pueden causar cambios intencionados, no
intencionados, facilitar cambios menores, facilitar el cambio, reforzar lo que existe
o evitar el cambio (31).
El empleo de imaginarios sociales es uno de los ms eficaces mecanismos de
manipulacin y persuasin. Los imaginarios sociales, que hacen que el ser humano
se represente cosas que no son, aparecen como un poderoso instrumento de dominacin en manos de los diversos grupos que fcticamente ocupan el poder o de aqullos que, sin que se les pueda atribuir este calificativo, tienen la suficiente destreza y
presencia en la sociedad como para utilizarlo en pos de la consecucin de los objetivo) NlKLAS LUHMANN: Complejidad y modernidad. Trotta, Madrid, 1998, pg. 111.
(31) DENIS MCQUAIL: Introduccin a la teora de la comunicacin de masas, Paids, 2.a edicin,
Barcelona, 1991, pg. 327.
189
vos que le son propios. Ello se ve subrayado cuando hablamos de grupos que controlan los mass-media dada la capacidad de transmisin y persuasin que atesoran.
Con los imaginarios sociales se posibilita el mantenimiento y prolongacin en el
tiempo de la dominacin. Se convierten, as, en elementos a tener muy en cuenta a la
hora de perfilar los significados que definen las pautas de actuacin del hombre en
la comunidad y en los procesos de interaccin social, que los mass-media matizan, e
incluso determinan.
La construccin del ambiente en el que se desenvuelve el hombre se puede encontrar sometido a los referentes predefinidos que contienen estos imaginarios
transmitidos por los medios, con lo que la veracidad de lo que se capta no es objetiva, sino que se encuentra totalmente supeditada a la subjetivizacin con que opera el
ser humano. Los mecanismos de cambio del entorno social tambin se ven condicionados con fuerza por este fenmeno. Poco importa que se trate de un discurso vaco
o de rico contenido, los imaginarios sociales podrn operar igual.
As las cosas, llegan a organizar por completo, y desde la clandestinidad en la
medida en que no son necesariamente percibidos, la vida diaria en sus distintos niveles y grados de complejidad. Son la imagen inconsciente que sita al individuo-espectador-oyente en su entorno y que le hacen inteligible los elementos discursivos que recibe cargados de contenidos ocultos y simbologa. A travs de su prisma
esa realidad falseada aparece como realmente existente. Con su uso se produce una
suerte de alienacin dado que aqullos que los padecen captan la realidad a travs de
la distorsin que de la misma producen los imaginarios sociales. Este hecho, de suyo
bastante alarmante, se agrava an ms en la medida en que el ciudadano no es consciente de que est sometido a semejante proceso de restriccin de su libre albedro.
De esta manera, los imaginarios sociales acaban por incorporarse al subconsciente
de las personas para las cuales han sido creados.
Al mismo tiempo que permiten ejercer dominio tambin posibilitan una cierta
paz social porque la gente va a creer aquello que transmite el imaginario a travs del
medio sin preocuparse ni de un anlisis ms profundo ni de una hipottica verificacin acerca de la certeza de la informacin transmitida.
Evidentemente, los imaginarios sociales son de muy diversos tipos y su proceso
de formacin vara de manera sustancial de unos supuestos a otros. En el mbito de
la poltica su paulatina configuracin histrica a travs de los medios de comunicacin es innegable. A veces, este proceso respondi a estrategias predefinidas; en
otras ocasiones, se origin por coincidencias no planificadas. Sea como fuere, una
vez que determinado imaginario poltico se ha instaurado en el seno de una sociedad, su eliminacin y/o sustitucin resulta arriesgada para los entes que la intenten
llevar a cabo, puesto que pueden ser tachados de actuar contra el sistema y eliminados del mismo. No obstante, s es posible este cambio en los imaginarios polticos,
que se ve a veces favorecido por la simple fuerza de las cosas y el devenir histrico.
Es curioso ver cmo la heterogeneidad de la modernidad ha provocado una homogeneizacin de lo que se considera esencial para sustentar el sistema poltico utilizando los mass-media.
190
COMUNICACIN Y SERVICIO PBLICO (UNA APROXIMACIN 1NTERD1SCIPUNAR)
Todo esto se ve acuciado durante una campaa electoral, en la cual el uso de los
medios resulta, como ya se indic ms arriba, crucial para la consecucin de buenos
resultados. Es en estos momentos cuando la gente tiene que creerse ms lo que se
cree, que cree, por cierto, gracias a los imaginarios correspondientes que se emplean
en los medios de comunicacin social. Si esta situacin se agudiza, poco importa la
veracidad de los logros esgrimidos por los partidos en los mtines electorales o la seriedad de los proyectos que se proponen a la ciudadana en general y al electorado
en particular. Lo que es realmente trascendente es que los hipotticos votantes crean
lo que estn oyendo o viendo. Pero deben creer con un grado o conviccin suficiente
como para que el da de las votaciones adopten en su racionalidad interior la decisin de acudir a las urnas y depositar su confianza, que reviste la forma de voto, en
el partido que ha generado ese proceso de actuacin en el ciudadano en particular. El
votante se moviliza porque piensa que semejante movilizacin le beneficiar, dado
que aumentar su bienestar o, al menos, lo mantendr. No importa que ello sea cierto, lo que importa es que lo piense. Y para ello el imaginario social que transmite el
medio de comunicacin de masas puede llegar a ser esencial, convirtindose en ocasiones en el elemento que hace precipitar la balanza de una manera definitiva hacia
el lado de la movilizacin.
La construccin de esta aparente realidad llega a basarse en una gran ficcin (o
mentira!) que logra, incluso, perpetuarse en el futuro si esta instrumentacin y alienacin se aplica a los resultados de las concretas actuaciones emprendidas por los
poderes pblicos, que poco importa que realmente sean efectivas, sino que lo que
hay que buscar es que la ciudadana las vea con esa caracterstica de efectividad y
las asuma como beneficiosas gracias a la propaganda institucional de los medios.
sa es la virtualidad del imaginario social que emplean los mass-media: construir
realidad donde slo hay ficcin y otra realidad bien distinta.
VIII.
UNA NUEVA ERA: INTERNET
Gran parte de los esquemas y categoras que en el tema de la comunicacin se

han venido utilizando hasta el momento se estn viendo afectados por el fenmeno
ms representativo de la Sociedad de la Informacin, es decir, por Internet. El clsico tema del poder adquiere perfiles nuevos en el mundo digital, que est ofreciendo
unas posibilidades comunicativas antes inexistentes (pginas web, correo electrnico, grupos de discusin, boletines, chat). El xito de las nuevas tecnologas lo condensa Wolton en tres palabras: autonoma, organizacin y velocidad (32). El progreso tcnico de los ltimos aos ha permitido alcanzar unos logros que resultaban inimaginables no muchas dcadas atrs, configurndose, as, un cambio histrico que
subvierte realidades sociales y econmicas. Estamos en la Sociedad de la Informa(32)
DOMINIQUE WOLTON: Internet y despus?. Gcdisa, Barcelona, 2000, pg. 95.
191
cin, en donde sta, la informacin, se configura como un elemento clave de poder

que se demanda, se ofrece, se consume, se procesa, se almacena y se lucha por l,
preferentemente en forma digitalizada, o sea, convertida en nmeros (en bits) para
ser transmitida. El avance de la tcnica ha tenido mltiples repercusiones en campos
muy diversos que quiz slo encuentren parangn en las consecuencias que en su
da origin la Revolucin Industrial. Incluso se ha dicho, siendo un tanto hiperblicos, que no asistimos ni a una revolucin ni a un cambio de era, sino a un cambio de
estadio de la humanidad (el Infolitico), en el que no se trabaja con tomos, sino
con realidades intangibles. Internet aparece como el estandarte de este cambio, que
trae consigo unas dosis de interactividad, mundializacin, conectividad y globalizacin sin precedentes hasta el momento. El Estado se ve superado por un fenmeno
que llega a escapar de su control. Al mismo tiempo, Internet lleva consigo unas
sombras todava sin disipar, como la banalizacin producida por las enormes masas
de informacin que circulan por la red (basadas en el diseo y en la forma antes que
en el fondo, y rindiendo tributo a lo cuantitativo, que se impone sobre lo cualitativo), el caos disfuncional, el determinismo tcnico, la homogeneizacin que agrede y
empobrece al pluralismo cultural, la dependencia y una tendencia al aislacionismo
social que podra tacharse de deshumanizante.
Los rasgos que hacan inteligible el trabajo de la sociedad industrial, o sea, el espacio y el tiempo, pierden importancia en la Sociedad de la Informacin, en la que lo
relevante ser el resultado y no el perodo temporal que se dedique a ello ni el lugar
desde donde se lleve a cabo. El comercio electrnico abre un conjunto de posibilidades con trascendencia en contextos y niveles muy diferentes, construyndose desde
diversas pticas una mutacin cultural de igual o mayor trascendencia que la tcnica.
Aproximarse, como en algn momento se ha pretendido, desde la ptica del servicio pblico al tema de Internet no deja de tener poco sentido, dadas las caractersticas de la red de redes, que dejan en lo absurdo la publicatio de una actividad virtual y sin fronteras (otra cosa es, por ejemplo, la instalacin de la RDSI). La regulacin de Internet no debe buscar el control sino la garanta del desarrollo de la
actividad en trminos igualitarios, de eficacia y de universalidad del acceso. Asimismo, debe ofrecer mecanismos reparadores ante las vulneraciones de los derechos de
los particulares, dada la necesidad que existe, aunque suene a tpico, de conjugar las
libertades de expresin y comunicacin con el derecho al honor y a la intimidad. El
carcter preferente de las libertades indicadas, en tanto en cuanto son un medio para
la formacin de una opinin pblica libre, tiene que llevar a subrayar el aspecto de
garanta de la actividad antes que el de control (33).
(33) De todos modos, el control cada vez puede resultar ms dificultoso en tanto en cuanto los fenmenos de deslocalizacin espacial y temporal son progresivamente ms numerosos. Hay casos en los que
a lo mejor la fuente no es identificable y ubicable. Y no estamos hablando de ciencia ficcin, sino de seguir ciertos pasos en la transmisin de un mensaje va Internet, en cuyo seno es tcnicamente posible hacer desaparecer el punto de origen. De igual forma, el progresivo aumento de la oferta dificulta sobremanera el pretendido control.
192
COMUNICACIN Y SRRVICIO PBLICO (UNA APROXIMACIN INTKRDISC1PL1NAR)
De igual forma, todava hoy no est claro cmo debe hacerse la regulacin de
Internet, si es que se considera que deba regularse. Las pautas aplicables a los medios de comunicacin tradicionales no son muy tiles, pues stos responden a postulados diferentes. En Internet se produce una confusin entre medios de comunicacin de masas y medios de comunicacin individual. No hay, como era lo normal en
un medio de comunicacin de masas, una comunicacin unidireccional entre un
centro emisor activo y un gran nmero de receptores pasivos, sino que la interaccin
recproca difumina los conceptos de emisor y de receptor y provoca una comunicacin multidireccional. Ello hace que las reflexiones de mayor intervencin (en la televisin o la radio, por ejemplo) o de intervencin mucho menor (prensa escrita)
haya que reconstruirlas. Sea como fuere, parece que la regulacin debe ser tanto de
ndole nacional como internacional, debiendo partir de la idea de libertad complementada por las de seguridad y responsabilidad.
El usuario ya no es simple receptor pasivo de la comunicacin, sino que tambin
puede ser creador de la misma. Las vas de expresin e informacin que permite
Internet engloban las potencialidades de todos los anteriores soportes: lenguaje escrito, color, luz, sonido e imagen para dar nuevas alternativas al ser humano que
quiere manifestarse y elegir los significantes ms acordes con los significados que
quiere desea transmitir. El esquema conformado por la pasividad condescendiente
del receptor frente a la inteligencia del medio de masas es sustituido por una interaccin multidireccional en la que el usuario lleva el control y escoge entre las mltiples ofertas que encuentra en la Red (servicios a la carta), llegando a proponer otras
nuevas, que a su vez podrn ser escogidas. Y as sucesivamente en un todo global
interconectado en que los implicados tienen papeles activos, no pasivos. De este
modo, la diferencia que se suele establecer entre comunicar y recibir informacin
exige nuevas aproximaciones.
IX.
CONCLUSIONES (DESDE LA PROVISIONALIDAD)
La consideracin de servicio pblico de una actividad que es manifestacin de un

derecho fundamental no debera tener lugar. Argumentar que as se garantiza mejor el
cumplimiento del inters general que supone tal actividad no es un argumento vlido,
pues el Estado podra llevar a cabo igualmente una actividad de supervisin de la actividad sin la declaracin de servicio pblico. Contina as un conflicto que enfrenta,
como esquematiza McQuail, a las autoridades establecidas (responsables de mantener
el orden vigente) y las demandas de los medios de una libertad de expresin sin restricciones (34). Hoy en da en Espaa, y a pesar de la todava existente en gran medida
declaracin de servicio pblico de los medios audiovisuales y radiofnicos, la situacin en la prctica no se corresponde con la inicial construccin terica. Acaso los
(34)
DENIS MCQUAIL: La accin de los medios..., op. cil., pg. 34.
193
contenidos de los medios de comunicacin social gestionados directamente por el

Estado o indirectamente por un particular responden a las finalidades de un servicio
pblico? La carrera en pos de la consecucin de mayores cotas de audiencia lleva a
contenidos generalistas con fines que se diran ms mercantiles que otra cosa, dado
que buscan un aumento de los ingresos por publicidad. Ello tambin hay que afirmarlo de los medios que gestionan empresas privadas concesionarias de un servicio pblico que, en principio, tambin estaran obligadas, aunque sin las mismas rigideces, a
cumplir los fines de inters general que se le reputan a ese servicio. El enfoque mercantilista es, sin duda, el que en la actualidad impera en los medios de comunicacin
social, cuando debera ser el criterio de la calidad de los mismos.
La declaracin de servicio pblico, como queda dicho, no implica que sea el
propio sector estatal el que gestione monopolsticamente la actividad, sino que se
permite la entrada de particulares en escena a travs de la tcnica de la concesin administrativa. Ello permite salvar una situacin que, de no ser as, vulnerara, a nuestro entender, el principio de libertad y de competencia. De todos modos, en los ltimos aos estamos asistiendo a un proceso liberalizador que viene de la mano de las
exigencias de la Unin Europea y de la propia lgica de la Sociedad de la Informacin, que tiene en Internet, en donde la idea de servicio pblico se resquebraja por
todos sus lados, el elemento clave para explicar el futuro de los procesos comunicativos, que quiz sea preciso que pasen por una paulatina desregularizacin y una
mayor atencin a la problemtica del acceso.
El ciudadano no debe tener para los medios la nica consideracin de espectador
y consumidor, por lo que los fenmenos de persuasin y manipulacin tienen que restringirse. Los medios que son servicio pblico deben ser un foro de discusin pblica
y ofrecer una programacin plural de calidad y que responda a unos mnimos ticos.
Su informacin tiene que ser imparcial e independiente. Si son servicio pblico a eso
deben responder y en ello encontrar legitimidad. Los que no sean servicio pblico no
tendrn tales limitaciones, aunque ello no significa la ausencia total de reglas, pues
como ejercicio de la libertad de expresin e informacin tambin encuentran otro tipo
de modulaciones, mxime en una sociedad democrtica que espera de los mass-media
la construccin de la opinin pblica. La bsqueda de correctos mecanismos de control de la adecuacin a los fines establecidos es uno de los retos que hay que lograr,
superando, de nuevo, un difcil equilibrio entre libertad e intervencin.
Dadas las importantes finalidades que tienen atribuidos los medios de comunicacin considerados servicios pblicos, la cuestin del control se muestra de singular trascendencia, cuestin que, por otra parte, no deja de estar ligada al tema del poder. Histricamente tal control trataba de venir de la mano del alto grado de regulacin que exista en la radio y en la televisin, al principio debido a necesidades
tcnicas, luego por una mezcla de pocin democrtica, inters del Estado, conveniencia econmica y frrea costumbre institucional (35). La opcin ms extendida
(35)
DENIS MCQUAIL: Introduccin..., op. cil.. pg. 37.
194
y apoyada para la consecucin de un control efectivo es la de un organismo creado

al efecto y que se configure fuera de la Administracin. El repudio jurdico y tico
que genera ser a la vez juez y parte refuerza tal postura (36) (no obstante, ha habido
casos en los que esto no se ha cumplido: as, por ejemplo, la Direccin General de
Telecomunicaciones es la encargada de vigilar el cumplimento de la Ley 25/1994,
de 12 de julio, que traspone al Derecho espaol la Directiva 89/552/CEE (Televisin
sin fronteras).
En Espaa, los Consejos Asesores de RTVE responden a esta tendencia, pero de
forma imperfecta al carecer de competencia sancionatoria, aunque en las ltimas fechas se intentan dar pasos significativos en la consecucin de una figura con verdadera independencia y margen de maniobra para supervisar el cumplimiento de los fines de inters general asignados al servicio pblico. Estamos ante un tema crucial
habida cuenta el dficit de calidad en el servicio que se aprecia por doquier. De igual
forma, aun eliminndose la declaracin de servicio pblico, un organismo de control
sera todava ms imprescindible para tratar de que se cumplan las exigencias de la
libertad de expresin y de informacin, cuya vertiente objetiva significa una implicacin en las tareas de conformacin de la opinin pblica.
En definitiva, lo importante es garantizar las actividades que son de inters general, entre las cuales se encuentran diversos fenmenos comunicativos que sirven,
insisto, para informar y crear opinin pblica. Un camino para ello, aunque no imprescindible, es la declaracin de servicio pblico de dicha actividad, que permite
una importante supervisin de la misma por parte de los rganos estatales. Pero ello
puede chocar con las libertades que se predican y derivan de los derechos fundamentales, por lo que es mejor prescindir en esos casos de tal declaracin de servicio
pblico, dejando ms abierta y libre la actividad. Al mismo tiempo, conviene dejar
en manos del Estado ciertas facultades de supervisin que sirvan para reaccionar
cuando no se garantice la eficacia y el correcto uso de la actividad. En este orden de
cosas somos tambin favorables a la existencia de algn medio de comunicacin social gestionado directamente por el Estado, aunque en ese caso habra que ser mu-
(36) En otros pases tenemos organismos que bien pueden servir de referencia. En Estados Unidos
encontramos desde 1934 la Federal Communications Commission. integrada por miembros independientes y de prestigio profesional. Su eleccin corresponde directamente al Presidente de los Estados Unidos,
con la aprobacin del Senado. Los requisitos para ser elegido son los siguientes: ser ciudadano de ese
pais, no tener vinculacin directa ni indirecta con ninguna empresa de radio o televisin ni pertenecer al
mismo partido poltico ms de cuatro miembros. Esta Comisin, en un sentido general, marca de hecho
las directrices a seguir en la programacin de los medios televisivos y radiofnicos. En Francia existe el
Consejo Superior de lo Audiovisual, que tiene un poder sancionador igual para operadores privados y pblicos. Incluso, puede prohibir la emisin de un programa durante un determinado periodo de tiempo, no
sin antes producirse intervencin jurisdiccional. En Italia tenemos un Defensor (Garante) de la Comuni:
cacin, plenamente autnomo e independiente. En fin, en Canad se encuentra la Comisin de Radiotelevisin y Telecomunicaciones, totalmente independiente de la Administracin federal. El propio Consejo
de Ministros canadiense no puede tomar decisin sobre materias que sean de competencia de la citada
Comisin.
195
cho ms exigente y cuidadoso de lo que se est siendo a la hora de supervisar el

cumplimiento de los fines de inters general que se le asignan. Ello no debe hacer
olvidar que, de igual forma, las empresas privadas tienen sus responsabilidades en el
cumplimiento de las finalidades de inters general que eran la misin del servicio
pblico, se halle ste previsto formalmente o no, pues, al margen de definiciones legales en la comunicacin, no deja de existir un inters general. Aunque esto no puede hipotecar por entero su libertad de eleccin, ya que sta se conecta en ltimo trmino con el derecho a la libertad de expresin e informacin. La posibilidad de
crear medios de comunicacin es una manifestacin de dichas libertades y su inteleccin debe hacerse desde ellas.
196

Notas: Comunicación Y Servicio Público (Una Aproximación Interdisciplinar)

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