Centro de Estudos da Consultoria do Senado Federal

O CONTROLE INSTITUCIONAL DAS DESPESAS COM

PESSOAL
Fernando lvares Correia Dias

54

TEXTOS PARA DISCUSSO

ISSN 1983-0645

Braslia, fevereiro / 2009

Contato:

conlegestudos@senado.gov.br

O contedo deste trabalho de responsabilidade do

autor e no reflete necessariamente a opinio da
Consultoria Legislativa do Senado Federal.

Projeto grfico: Llia Alcntara

Os trabalhos da srie Textos para Discusso esto

disponveis no seguinte endereo eletrnico:
http://www.senado.gov.br/conleg/textos_discussao.htm

Fernando lvares Correia Dias 1

Para o Estado tem dado Commissarios, Ministros, Senadores, Presidentes,

Consules, Generaes por mar e terra, Deputados Geraes e Provinciaes,
Titulares, Bares, immensos Doctores, mil outros agraciados pelo Monarcha,
com commendas, e habitos e um sem numero de Empregados no Estado, em
Minas Geraes, e outras partes do Solo Brasileiro.
Histria do Caraa, desde 1820 a 1865.
(Revista do Arquivo Pblico Mineiro, v. 6, 1901)

1. INTRODUO
Este estudo objetiva analisar os mecanismos de controle institucional das despesas com
pessoal e sua efetividade. Com a necessidade de ajuste fiscal do setor pblico, passou-se do controle
meramente legal ou formal ao controle substancial, com a introduo dos limites previstos no art.
169 da Constituio Federal (CF) e sua regulamentao pelas Leis Camata I e II e Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) 2 . O estudo analisa os problemas conceituais e operacionais desses
limites, bem como o seu cumprimento pela Unio, estados e municpios. Alm desses limites, a CF
e a LRF trazem outros dispositivos que buscam restringir a criao e expanso das despesas com
pessoal, como a exigncia de concurso pblico para o provimento de cargos efetivos e a
necessidade de autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias para o aumento de despesa.
Buscamos responder s seguintes perguntas: as restries constitucionais e legais tm
alguma efetividade? Os limites da LRF tm sido observados nas trs esferas de governo? Esses
limites foram adequadamente dimensionados? Qual a evoluo recente das despesas com pessoal e
as perspectivas para os prximos anos? Os entes da Federao tm burlado os limites da LRF?
O trabalho est dividido em trs partes, alm da introduo e concluso. Na primeira parte,
abordaremos os mecanismos institucionais de controle das despesas com pessoal, a partir de um
breve retrospecto de seus antecedentes histrico-constitucionais. Sero analisadas as leis
complementares que regulamentaram o art. 169 da CF, bem como as demais restries
constitucionais e legais expanso dessas despesas. Na segunda parte, discutiremos a aplicao dos
limites da LRF nas trs esferas de governo e a evoluo das despesas com pessoal. Ademais, sero
analisadas as questes relativas fiscalizao, sanes e possibilidades de burlar essas regras. Por
fim, a concluso sumariza os principais resultados do trabalho.

1
2

Consultor Legislativo do Senado Federal. Especialista em Poltica Econmica pela UnB.

Leis Complementares n 82, de 1995, n 96, de 1999, e n 101, de 2000, respectivamente.

2. CONTROLE DAS DESPESAS COM PESSOAL

2.1 Antecedentes Histrico-Constitucionais
A preocupao com o controle das despesas com pessoal no uma inovao trazida pela
Constituio de 1988 ou pela Lei de Responsabilidade Fiscal. J a Constituio Federal de 1891
estabelecia, em seu art. 34, 25, a competncia privativa do Congresso Nacional para criar e
suprimir empregos pblicos federais, fixar-lhes as atribuies, estipular-lhes os vencimentos. Com
isso, buscava o Constituinte vedar ao governante dispor livremente sobre cargos pblicos, o que,
contudo, no evitou o uso clientelista da mquina pblica na 1 Repblica.
A Constituio de 1934 manteve a competncia privativa do Congresso Nacional para criar
e extinguir empregos pblicos e estipular seus vencimentos, sempre por lei especial. Ademais foi
introduzido o Ttulo VII Dos Funcionrios Pblicos, definindo seus direitos e prerrogativas,
dentre eles a estabilidade aps dez anos de efetivo exerccio. Com a redemocratizao do Pas, foi
promulgada a Constituio de 1946, ampliando os direitos e sem maiores preocupaes com o
controle dos gastos com pessoal. Os funcionrios pblicos efetivos passaram a ter estabilidade aps
dois anos de exerccio, quando nomeados por concurso, e aps cinco anos, quando nomeados sem
concurso.
A Carta Magna de 1967 buscava um maior controle dos gastos pblicos, em resposta ao
descontrole oramentrio que caracterizou os governos populistas do incio dos anos 1960. O
princpio do equilbrio oramentrio foi explicitamente estabelecido no seu art. 66: o montante da
despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total das receitas
estimadas para o mesmo perodo. Ademais, estabeleceu, pela primeira vez, um limite para as
despesas com pessoal como proporo da receita oramentria. O art. 66, 4, dispunha que A
despesa de pessoal da Unio, Estados ou Municpios no poder exceder de cinqenta por cento das
respectivas receitas correntes.
A Emenda Constitucional n 1, de 1969, previu em seu art. 64 que Lei complementar
estabelecer os limites para as despesas de pessoal da Unio, dos Estados e dos Municpios. Esse
dispositivo demonstra a preocupao do governo com o equilbrio oramentrio e com o controle
das despesas, embora, por no ter sido regulamentado, no teve aplicabilidade. Em relao aos
funcionrios pblicos, a nomeao para cargo efetivo passou a exigir prvia aprovao em concurso
pblico e foi vedada a acumulao remunerada de cargos, embora com excees semelhantes s
atuais.

Com a redemocratizao do Pas, em meados dos anos 1980, foi promulgada a Constituio
Federal de 1988 que incorporou amplos direitos sociais, muitas vezes com impactos sobre a despesa
pblica. Esse vis decorreu do fato de ter sido elaborada em uma poca em que as idias
estatizantes ainda eram hegemnicas e, tambm, de ter sido o desaguadouro das demandas polticas
represadas no perodo do regime autoritrio. No obstante, e talvez contraditoriamente, a
Constituio Federal de 1988 estabeleceu tambm diversos dispositivos voltados para o controle do
oramento pblico, do endividamento e da despesa pblica.
Em relao s despesas com pessoal, a Constituio estabeleceu restries como a exigncia
de concurso pblico para investidura em cargo ou emprego pblico 3 , a vedao vinculao ou
equiparao de remuneraes e a previso de tetos para a remunerao na administrao pblica. O
art. 169 da Constituio estatuiu tambm a previso de limites para a despesa com pessoal ativo e
inativo da Unio, dos estados e dos municpios, nos termos de lei complementar. Enquanto essa lei
no fosse promulgada, valeria a regra constante do art. 38 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT), que previa que os entes federados no poderiam despender com pessoal mais
do que 65% de suas respectivas receitas correntes.
A necessidade de efetivo controle das despesas com pessoal, no entanto, s passaria a ser
imperiosa aps a implementao do Plano Real em 1994. At ento, a alta taxa de inflao permitia
que o setor pblico ajustasse suas contas com relativa facilidade. Isso era possvel porque o valor
real das despesas sofria o efeito da eroso inflacionria e, assim, o governo podia controlar seus
gastos adiando reajustes ou postergando o efetivo pagamento. Por outro lado, a indexao dos
tributos permitia o crescimento real das receitas. Cessados os efeitos da inflao, tornou-se
imprescindvel o controle das despesas nominais por meio das reformas constitucionais e da
legislao infraconstitucional.
O art. 169 da CF seria regulamentado, em 1995, pela Lei Camata I. O limite para as
despesas com pessoal da Unio, dos estados e dos municpios foi estabelecido em 60% de suas
respectivas receitas correntes lquidas, ou seja, suas receitas correntes deduzidas as transferncias
para outros entes federados. Ademais, essa lei estabeleceu pela primeira vez regra de ajuste em caso
de descumprimento dos limites, vedando reajustes ou adequaes de remunerao at que a situao
se regularizasse.
A necessidade de aprofundar o ajuste fiscal, no entanto, viria apenas em funo das crises
financeiras de 1997, no Sudeste Asitico, e de 1998 na Rssia. Nesse contexto, foi promulgada a
Emenda Constitucional n 19, de 1998, que introduziu profundas mudanas constitucionais na

Essa regra foi mitigada pelo art. 19 do ADCT, acrescentado em decorrncia de fortes presses polticas, que concedeu
estabilidade aos servidores em exerccio, h pelo menos cinco anos, na data de promulgao da Constituio.

previdncia social e na administrao pblica 4 . O art. 169 da CF foi alterado para prever que os
limites para as despesas com pessoal contariam com mecanismos de enforcement e de ajustamento:
a) suspenso de todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos entes que no observassem os
limites; b) reduo em pelo menos 20% das despesas com cargos em comisso e funes de
confiana; c) exonerao de servidores no estveis; e d) perda de cargo de servidores estveis.
O art. 169 da CF, com a redao dada pela EC n 19, de 1998, seria regulamentado pela Lei
Camata II em 1999. As principais mudanas em relao Lei Camata I foram: a reduo do limite
global da Unio para 50%, a definio mais precisa dos conceitos e a imposio de sanes amplas,
em especial as introduzidas pela EC n 19, de 1998. Os mecanismos de enforcement dessa lei, como
a suspenso dos repasses federais e estaduais e a vedao concesso de garantia da Unio e
contratao de operao de crdito, permitiriam pela primeira vez uma regra fiscal coordenada para
todos os entes da Federao. Essa a principal caracterstica trazida pela lei, j que a legislao
anterior carecia de instrumentos para tornar efetiva a aplicao dos limites. A Lei Camata II foi
revogada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que incorporou dispositivos semelhantes para limitar
as despesas com pessoal. O Quadro 1 resume as normas que limitaram as despesas com pessoal.

QUADRO 1
LIMITES PARA AS DESPESAS COM PESSOAL
Norma

Em % da Receita Corrente Lquida

Unio
Est/Mun

Art. 38 do ADCT

65

65

Lei Camata I LC 82/1995

60

60

Lei Camata II LC 96/1999

50

60

LRF LC 101/2000

50

60

Fonte: Textos legais citados na tabela. Elaborao do autor.

1: Em % da Receita Corrente.

2.2 Limites na Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabeleceu normas gerais de finanas pblicas,
voltadas para o controle da despesa, do resultado fiscal e do endividamento. Em relao s
despesas, a LRF trouxe dispositivos para restringir a gerao da despesa (arts. 15 e 16) e, em
especial, a despesa obrigatria de carter continuado (art. 17), entendida como a derivada de norma

A proposta que originou a EC n 19, de 1998, tramitava desde 1995, o que evidencia a forte resistncia que enfrentou.

que fixe para o ente a obrigao de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. As
principais restries so a necessidade de estimativa do impacto oramentrio-financeiro, no
exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes, e de comprovao de que a despesa
no afetar as metas de resultados fiscais previstas.
A LRF trouxe tambm dispositivos para limitar as despesas com pessoal em relao
receita corrente lquida (arts. 18 a 23), estabelecendo o limite global de 50% para a Unio e 60%
para os estados e municpios. Cabe indagar: qual o objetivo do legislador ao estabelecer esses
limites? Por que eles foram fixados nesses percentuais? Uma razo para esses limites que a
despesa com pessoal um dos principais itens da despesa do setor pblico no Brasil 5 e o seu
descontrole pode ter conseqncias nefastas administrao pblica. Um ente federado
comprometer a maior parte de sua receita disponvel com pessoal, como foi comum para muitos
estados e municpios na dcada de 1980, implica o comprometimento das polticas pblicas, dada a
insuficincia de recursos para os programas do governo. Outro problema decorrente da despesa com
pessoal a sua rigidez, em virtude da estabilidade no cargo gozada pelos servidores pblicos. Ainda
que haja, em alguns casos, a possibilidade de ajuste fiscal via demisso, o custo poltico de faz-lo
alto. Da porque necessrio impedir que essa despesa cresa acima de determinado limite.
A fixao dos limites para as despesas com pessoal estabelecidos na LRF partiu da anlise
das contas pblicas durante a dcada de 1990. Conforme analisa NASCIMENTO (2003), constatouse que existem algumas despesas que poderiam ser tratadas como despesas constantes dentro do
setor pblico: o custeio da mquina pblica, o servio da dvida e os investimentos pblicos. No
primeiro caso, temos as despesas com bens e servios necessrios para o funcionamento da
administrao pblica, tais como contas de gua e luz, material de consumo e servios terceirizados.
No segundo, temos o pagamento de juros e amortizaes da dvida referente a ttulos emitidos ou
contratos assinados pelo ente. Esses pagamentos so despesas obrigatrias e, ademais,
imprescindveis para o ente manter seu crdito junto ao setor privado. No terceiro, temos as
despesas com obras e instalaes que permitem ao setor pblico aumentar sua capacidade de prestar
servios, tais como construir e equipar escolas, postos de sade, rodovias etc.
A Tabela 1 mostra essas despesas para estados e municpios, como percentual da receita
corrente lquida (RCL), para o perodo de 1995 a 2000:

A despesa com pessoal do setor pblico consolidado, conforme dados da STN, alcanou R$ 339 bilhes em 2007,
correspondentes a 13,1% do PIB. O pagamento de juros do setor pblico consolidado foi de R$ 159 bilhes, ou 6,1% do
PIB.

TABELA 1
ITENS DE DESPESAS - MDIA 1995/2000
Em % da Receita Corrente Lquida

Estados
Municpios

custeio
16
34

dvida

investimentos

total

13
3

14
15

43
52

Fonte: STN/FINBRA. NASCIMENTO (2003).

Os dados mostram que as despesas com o custeio da mquina pblica foram, na mdia de
1995 a 2000, de 16% da RCL dos estados e de 34% dos municpios. Essas despesas incluem os
servios terceirizados que so, em geral, maiores nos municpios. As despesas com o servio da
dvida, expurgando-se o efeito do refinanciamento e das amortizaes extraordinrias que
ocorreram no perodo, foram de 13% e 3% respectivamente.
No conjunto, essas despesas representam aproximadamente 43% da RCL dos estados e 52%
dos municpios. Portanto, na mdia, temos o comprometimento de aproximadamente 45% da RCL
com despesas fixas, restando 55% para as despesas com pessoal e eventuais despesas adicionais.
Portanto, a fixao do limite global para as despesas com pessoal dos estados e municpios
no foi arbitrria, mas levou em conta a estrutura de despesa desses entes no perodo anterior
aprovao da LRF. Nessa perspectiva, a extrapolao do limite teria como conseqncia o
comprometimento das despesas com o custeio da mquina, com o servio da dvida ou com os
investimentos pblicos. Em tpico posterior, mostraremos que esse limite foi superdimensionado no
caso dos municpios e da Unio.
A principal inovao da LRF foi a repartio dos limites globais pelos poderes Executivo,
Legislativo, Judicirio e Ministrios Pblico. Essa inovao foi necessria para enfrentar o
problema do descontrole das despesas com pessoal dos poderes autnomos, estimulado pela
autonomia administrativa e oramentria prevista na CF, cujo objetivo foi assegurar o princpio da
independncia dos poderes. Com isso, a responsabilidade pelo ajuste das despesas com pessoal, que
antes recaa preponderantemente sobre o Poder Executivo, passou a ser compartilhada com os
demais poderes. Esses limites esto definidos no art. 20 da LRF e so sintetizados no Quadro 2.

QUADRO 2
LIMITES PARA AS DESPESAS COM PESSOAL
Poder/Ente

Unio

Em % da Receita Corrente Lquida

Estados
Municpios

Poder Executivo

40,9

49

54

Poder Legislativo

2,5

Poder Judicirio

Ministrio Pblico

0,6

Total

50

60

60

Fonte: LRF. Elaborao do autor.

Outra inovao da LRF, que tambm no constava da Lei Camata II, foi a introduo dos
limites prudenciais e de alerta. De acordo com seu art. 22, se a despesa com pessoal exceder 95%
do limite so vedados ao Poder ou rgo: a) concesso de aumento ou adequao de remunerao a
qualquer ttulo, ressalvada a reviso geral anual da remunerao; b) criao de cargo, emprego ou
funo; c) alterao de estrutura de carreia que implique aumento de despesa; d) provimento de
cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo; e e) contratao de hora extra.
J o art. 59 da LRF prev que os Tribunais de Contas alertaro os poderes quando contatarem que a
despesa com pessoal excedeu 90% do limite previsto.
As sanes da LRF para o ente que ultrapassar os limites so semelhantes s da Lei Camata
II. Conforme seu art. 23, o ente que no corrigir o excesso nos dois quadrimestres seguintes no
poder: a) receber transferncias voluntrias; b) obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; c)
contratar operao de crdito. Ademais, aplicam-se os procedimentos de ajuste previstos nos 3 e
4 do art. 169 da CF: a) reduo em pelo menos 20% das despesas com cargos em comisso e
funes de confiana; b) exonerao de servidores no estveis; e c) perda de cargo de servidores
estveis. Como veremos em tpico posterior, a aplicao dessas sanes tem sido mitigada por
decises do Supremo Tribunal Federal favorveis aos estados em aes cautelares.

3. RESTRIES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS

Os mecanismos de controle institucional das despesas com pessoal so mais abrangentes
que os limites estabelecidos na LRF. Eles incluem as restries de ordem constitucional que
buscam, em sentido mais amplo, o equilbrio entre os poderes do estado. Incluem tambm outras
restries trazidas pela LRF como o controle da gerao de despesa obrigatria de carter
continuado.

3.1 Restries Constitucionais

A CF estabelece diversos dispositivos para limitar a criao ou aumento das despesas com
pessoal. O art. 61, II, a, prev a iniciativa privativa do Presidente da Repblica para leis que
disponham sobre criao de cargos ou empregos pblicos ou sobre aumento de sua remunerao.
Ao vedar aos parlamentares a iniciativa de leis relativas a pessoal, evita-se que representantes de
categorias ou corporaes atuem no sentido de atender interesses localizados. O art. 37 exige a
aprovao em concurso pblico para investidura em cargo ou emprego pblico; veda a vinculao
ou equiparao de remunerao de pessoal do servio pblico; veda a acumulao de cargos ou
empregos pblicos; e prev tetos para a remunerao na administrao pblica. Esses dispositivos
buscam disciplinar e moralizar a poltica de pessoal e evitar as distores encontradas na
administrao publica brasileira. Por sua vez, o art. 29-A da Constituio, introduzido pela Emenda
Constitucional n 25, de 2000, dispe sobre limites aos subsdios recebidos pelos vereadores e s
despesas das cmaras municipais.
Todas essas restries de ordem constitucional so de suma importncia para o controle das
despesas com pessoal. Embora algumas tenham sido de difcil implementao, como o
estabelecimento de tetos para a remunerao na administrao pblica, outras tm sido aplicadas
com eficcia. A exigncia de aprovao em concurso pblico, em especial, um dispositivo que
tem inviabilizado muitas pretenses de categorias organizadas, muitas vezes com respaldo
parlamentar, seja para incorporar servidores em carreiras mais bem remuneradas, seja para efetivar
servidores temporrios ou terceirizados 6 . Por outro lado, se h restries expanso das despesas
com pessoal, h tambm dispositivos constitucionais que impedem sua reduo, como a
irredutibilidade dos vencimentos e a estabilidade conferida aos servidores aps trs anos de efetivo
exerccio. Isso torna o valor nominal dessas despesas inflexvel, em um contexto de taxas de
inflao reduzidas, dificultando a adoo de polticas fiscais restritivas.
6

Tanto que tramita no Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constituio n 2, de 2003, possibilitando que
servidores pblicos requisitados optem pela alterao de sua lotao funcional do rgo cedente para o rgo
cessionrio.

3.2 Despesa Obrigatria de Carter Continuado

Como j citado, a LRF trouxe dispositivos para restringir a gerao da despesa e, em
especial, a despesa obrigatria de carter continuado, entendida como a derivada de norma que fixe
para o ente a obrigao de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios. Certamente, esse
caso de lei ou medida provisria que crie cargo ou conceda aumento de remunerao. Portanto, a
criao ou aumento das despesas com pessoal so sujeitos s restries do art. 17 da LRF que exige:
a) estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos
dois subseqentes; b) comprovao de que a despesa no afetar as metas de resultados fiscais,
devendo seus efeitos financeiros ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela
reduo permanente de despesa.
A experincia recente tem mostrado que as restries do art. 17 tm pouca efetividade no
controle das despesas com pessoal, constituindo-se apenas em entrave burocrtico contornado pelos
Poderes Executivo e Legislativo. A primeira exigncia tem sido contornada, no caso de projetos de
lei de iniciativa do Poder Legislativo, pela incluso de dispositivo remetendo a estimativa do
impacto oramentrio-financeiro lei oramentria anual; no caso de medidas provisrias editadas
pelo Poder Executivo, pela simples estimativa do impacto oramentrio-financeiro na mensagem
presidencial, sem qualquer memria de clculo que a embase. As medidas provisrias editadas em
2008, concedendo reajustes a inmeras carreiras, por exemplo, tero impacto financeiro total de
48,3 bilhes at 2012 7 .
A segunda exigncia tem sido contornada pela interpretao elstica dada ao 3 do art. 17,
que considera aumento permanente de receita o proveniente da elevao de alquotas, ampliao da
base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio. Com base nesse dispositivo, tem
prevalecido a tese de que o aumento de despesa pode ser compensado pelo aumento da arrecadao
decorrente do crescimento da atividade econmica, uma vez que essa constitui em ltima anlise a
base de clculo dos tributos. Isso foi uma forma criativa de contornar essa exigncia, j que seria
impraticvel efetuar a compensao por meio de medidas como reduo permanente de despesa,
elevao de alquotas ou criao de tributo ou contribuio.
O art. 17 da LRF foi criado sob a inspirao das regras norte-americanas do PAYGO, em
que aumento de despesa permanente deve ser previamente compensado com aumento de receita
permanente ou reduo de despesa permanente. No entanto, nesse modelo a compensao no se
deve dar necessariamente em projetos de lei especficos, mas no conjunto das despesas pblicas
aprovadas no ano. Conforme OLIVEIRA (2005), esse papel poderia ser desempenhado pela

Medidas Provisrias n 431, 440 e 441, de 2008.

10

margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado, demonstrativo integrante do

anexo de metas fiscais, que evidencia o aumento da arrecadao disponvel para novas despesas. No
entanto, isso demandaria o aperfeioamento desse instrumento, o que exigiria procedimentos
especializados na estimao dos impactos e na quantificao dessa margem.
No obstante, consideramos que esse aperfeioamento tornaria o processo legislativo e
oramentrio ainda mais complexo e, provavelmente, seria pouco efetivo no controle da expanso
da despesa. O fato que esse tipo de restrio acaba redundando apenas em aumento dos
procedimentos burocrticos e ineficaz quando h vontade poltica conjunta dos Poderes Executivo
e Legislativo no sentido de aumentar a despesa com pessoal.

3.3 Autorizao na Lei de Diretrizes Oramentrias

Outra restrio criao ou aumento de despesa com pessoal refere-se s leis oramentrias
e est prevista no art. 169, 1, da CF. O dispositivo estabelece que a concesso de aumento de
remunerao, a criao de cargos ou empregos, a alterao de estrutura de carreias e a admisso ou
contratao de pessoal s podero ser feitas: a) se houver prvia dotao oramentria suficiente
para atender s projees de despesas de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes; b) se houver
autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista.
Desde a Lei de Diretrizes Oramentrias para 2001 8 , tais autorizaes tm sido remetidas a
anexo da lei oramentria anual. Na Proposta Oramentria para 20099 , por exemplo, temos o
anexo V que abrange essas autorizaes por poder, rgo e carreira. So trazidas informaes sobre
os cargos, empregos e funes criados, assim como sobre as alteraes de carreiras e os aumentos
de remunerao. Essa delegao legislativa, talvez questionvel do ponto de vista constitucional,
mostrou-se acertada em razo de levar apreciao da proposta oramentria os incrementos de
despesa com pessoal pretendidos. Essa a ocasio adequada para discutir essas despesas adicionais
no contexto da discusso das prioridades e restries oramentrias. As leis de diretrizes
oramentrias tambm tm incorporado diversos dispositivos visando restringir e dar transparncia
poltica de pessoal 10 .
O Supremo Tribunal Federal (STF), no entanto, tem entendido no serem passveis de
impugnao normas que infrinjam disposies das leis de diretrizes oramentrias. Assim, a
inexistncia de autorizao prevista no art. 169, 1, da CF no qualifica a infrao como
8

Lei n 9.995, de 2000.

Projeto de Lei n 38, de 2008-CN.
10
Na Lei de Diretrizes Oramentrias para 2009 (Lei n 11.768, de 2008), temos o Captulo V - Das Disposies
Relativas s Despesas com Pessoal, arts. 77 a 90.
9

11

inconstitucionalidade direta, tratando-se sim de ilegalidade impeditiva da plena eficcia do diploma

legal, supervel por autorizao legislativa superveniente. Cabe aqui lembrar a concesso de
aumentos de 15% aos servidores da Cmara dos Deputados e do Senado Federal 11 , em 2005, sem a
devida autorizao nas leis oramentrias. A interposio da ADIN n 3.599-DF, de 17 de outubro
de 2005, questionou a falta de previso na lei oramentria, entre outras questes. O STJ julgou
improcedente a ao:
EMENTA: ...... 7. A ausncia de dotao oramentria prvia em legislao
especfica no autoriza a declarao de inconstitucionalidade da lei, impedindo
to-somente a sua aplicao naquele exerccio financeiro. 8. Ao direta no
conhecida pelo argumento da violao do art. 169, 1, da Carta Magna.
Precedentes: ADI 1585-DF, Rel. Min. Seplveda Pertence, unnime, DJ 3.4.98;
ADI 2339-SC, Rel. Min. Ilmar Galvo, unnime, DJ 1.6.2001; ADI 2343-SC, Rel.
Min. Nelson Jobim, maioria, DJ 13.6.2003.

A experincia tem mostrado que as restries das leis de diretrizes oramentrias tambm
tm pouca efetividade no controle das despesas com pessoal. Alm da jurisprudncia do STF
relativa aplicao das leis de diretrizes oramentrias mitigar essas restries, cabe lembrar que
tem sido comum a alterao do anexo V da lei oramentria anual, mediante lei ou mero decreto 12 ,
para acomodar incrementos em pessoal. Mais uma vez, chegamos concluso que esse tipo de
restrio ineficaz quando h vontade poltica conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo no
sentido de aumentar a despesa com pessoal.
A necessidade de aprimorar o controle de despesas com pessoal previsto no art. 169 da CF
defendida por SANTA HELENA (2006), assim como a imediata instituio do Conselho Federal de
Poltica de Administrao e Remunerao de Pessoal, rgo suprapoderes e de natureza tcnica
previsto no caput do art. 39 da CF. No entanto, consideramos que a criao de uma instncia
burocrtica per si no conferir maior racionalidade poltica de pessoal do governo federal. Como
esse conselho deve ser integrado por servidores designados pelos respectivos poderes, pouco
provvel que ele tenha autonomia decisria. O ideal seria que esse conselho tivesse independncia
institucional e fosse integrado tambm por representantes do setor privado, que teriam maior
incentivo para colocar limites remunerao dos servidores que so custeados pelos contribuintes.

11

Pelas Leis n 11.169 e 11.170, ambas de 2005.

O Anexo V da Lei Oramentria Anual para 2008 (Lei n 11.647, de 2008) foi alterado pelas Lei n 11.733 e 11.744,
ambas de 2008, e pelo Decreto SN, de 14 de abril de 2008.
12

12

4. EFETIVIDADE DOS LIMITES

4.1 Cumprimento dos Limites pela Unio
A despesa total com pessoal da Unio compreende o universo das despesas da administrao
direta e indireta, abrangendo os Poderes da Unio e o Ministrio Pblico. So entidades da
administrao indireta as autarquias, as fundaes mantidas pela Unio e as empresas estatais
dependentes, todas compreendidas nos oramentos fiscal e da seguridade social. A evoluo da
despesa com pessoal da Unio, no perodo de 1999 a 2007, apresentada na Tabela 2.

TABELA 2
DESPESA TOTAL COM PESSOAL DA UNIO
R$ bilhes constantes
Ano
Valor
Variao %
% do PIB

1999
90
4,8

2000
95
5,5
4,9

2001
100
5,2
5,0

2002
106
5,7
5,1

2003
97
-8,2
4,6

2004
103
6,2
4,6

2005
108
4,9
4,7

2006
119
10,1
4,9

2007
127
6,4
4,9

Fonte: SIAFI/Prodasen. Elaborao do autor.

1: A preos de 2007, pelo IPCA mdio.

Vemos que essa despesa foi de R$ 127 bilhes, em 2007, o que representa 4,9% do PIB.
Essa rubrica vem crescendo em termos reais, ao longo do perodo, mas como proporo do PIB no
houve evoluo significativa se compararmos o incio com o fim da srie apresentada. Note-se que
a despesa com pessoal apresentou forte reduo em 2003, caindo para 4,6% do PIB, em funo
elevada taxa de inflao observada no segundo semestre 2002 e no incio de 2003, que corroeu o
valor real da despesa 13 . Portanto, houve um ajustamento via inflao que, no entanto, seria revertido
a partir de 2005, em decorrncia de admisses e concesses de reajustes reais ao funcionalismo
pblico. Em 2006, em especial, a despesa com pessoal teve um aumento real de 10,1%. Assim,
pode-se afirmar que foi perdida uma oportunidade de ajustamento permanente da despesa corrente
da Unio.
A despesa com pessoal no foi responsvel pelo crescimento da despesa primria do
governo federal desde o incio dos anos 90, conforme mostrado por ALMEIDA, GIAMBIAGI E
PESSOA (2006). A expanso da despesa tem sido determinada pelo incremento dos gastos sociais,
em especial, da previdncia social e dos programas de transferncia de renda (bolsa famlia etc). Os
autores esclarecem: Apesar de existir indcios de que no Brasil temos problemas srios no que

13

A taxa de inflao mdia anual, de 2003, foi de 14,7%.

13

tange qualidade do gasto pblico, a percepo de que houve inchamento dos gastos com
funcionalismo ao longo dos ltimos dez anos, em particular, est errada.
Embora essa concluso esteja correta, deve-se notar que a despesa com pessoal em relao
ao PIB tem crescido a partir de 2005, em relao ao patamar deprimido de 2003, e essa tendncia
deve continuar em 2008 e 2009 14 . Deve-se considerar tambm que o trabalho supracitado utilizou
dados at 2005 e, portanto, no captou a tendncia mais recente de crescimento da despesa com
pessoal. Note-se que o expressivo crescimento mdio do PIB real de 4,2%, no perodo de 2004 a
2007, contribuiu para acomodar a recomposio da remunerao mdia real dos servidores federais
como mostra o Grfico 1.

Grfico 1 - Remunerao Mdia Real dos Servidores Federais

5.500,00

R$ constantes de 2007

5.000,00

4.500,00

4.000,00

3.500,00

3.000,00
1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Ano
Remunerao Mdia Real

Em relao aos limites globais estabelecidos na LRF, observamos que a despesa com
pessoal da Unio tem-se mantido folgadamente dentro do limite de 50% da RCL, como mostra a
Tabela 3. Note-se que a despesa com pessoal lquida (DPL) obtida deduzindo-se da despesa total
os seguintes itens, conforme prev o 1 do art. 19 da LRF: indenizaes por demisso, incentivos
demisso voluntria, despesas decorrentes de deciso judicial, despesas de exerccios anteriores e
despesas com inativos custeadas com recursos vinculados. Por conseguinte, a despesa lquida em

14

A despesa autorizada para 2008 de R$ 153 bilhes. J a despesa prevista na proposta oramentria para 2009 de
R$ 169 bilhes, correspondente a 5,3% do PIB estimado.

14

relao ao PIB menor que a despesa total apresentada na Tabela 2.

TABELA 3
DESPESA COM PESSOAL DA UNIO PARA FINS DE LIMITE
Em percentual
Ano
DPL/PIB
RCL/PIB
DPL/RCL

1999
4,6

2000
4,7

2001
4,5

2002
4,4

2003
4,1

2004
4,1

2005
3,9

2006
4,1

2007
4,0

12,1
38,0

12,3
38,2

12,9
35,1

13,7
31,9

13,2
31,2

13,6
30,2

14,1
27,4

14,5
27,9

14,9
26,7

Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal Consolidados e Relatrios da Execuo Oramentria. Elaborao do autor.

Observamos tambm que o indicador tem-se mantido bem abaixo do limite prudencial de
47,5% da RCL. A despesa com pessoal de 2007 poderia ser aumentada em mais de R$ 80 bilhes
sem comprometer o limite prudencial. Portanto, a LRF no tem sido um instrumento limitador das
despesas com pessoal da Unio, ao contrrio do que ocorreu com os estados e municpios, como
veremos nos tpicos posteriores. Essa anlise mostra que houve um erro de calibrao na fixao do
limite estabelecido na LRF j que, em 1999, essa relao era inferior a 40%.
Mostra tambm que houve reduo gradual desse indicador, ao longo do perodo, passando
de 38,0% para 26,7%. No entanto, essa reduo no se deveu a uma poltica de pessoal mais
restritiva, mas sim ao crescimento da RCL da Unio em relao ao PIB. Esse fato pode ser
mostrado a partir da seguinte identidade:
DPL/RCL = (DPL/PIB)/(RCL/PIB)
No perodo, houve significativa reduo do indicador, com pequena reduo da despesa
lquida com pessoal e aumento da RCL em relao ao PIB, que passou de 12,1% para 14,9%. Ou
seja, esse indicador reduziu-se basicamente em decorrncia da elevao da carga tributria federal.
Isso nos leva a crer que, em um contexto de crescimento mais lento do PIB, sinalizado pela crise
econmica iniciada ao final de 2008, a despesa com pessoal tender a ter um peso crescente nas
contas pblicas dos prximos anos.
Em relao aos limites por poder introduzidos pela LRF, observamos que eles tambm tm
sido cumpridos com folga, como mostra a Tabela 4.

15

TABELA 4
DESPESA COM PESSOAL DOS PODERES PARA FINS DE LIMITE - 2007
Em % da Receita Corrente Lquida
Ano
Poder Executivo
Poder Legislativo

Apurado
22,2
1,2

Limite Mximo
40,9
2,5

Limite Prudencial
38,9
2,4

Poder Judicirio
Ministrio Pblico

3,0
0,4
26,7

6,0
0,6
50,0

5,7
0,57
47,5

Total

Fonte: Relatrio do TCU sobre as Contas do Governo de 2007. Elaborao do autor.

Os indicadores da despesa com pessoal por poder so inferiores aos limites, inclusive os
limites prudenciais de 95% dos limites mximos. interessante notar que mesmo com o expressivo
crescimento real da despesa com pessoal dos poderes da Unio, os indicadores tm-se mantido
inferiores aos limites. Isso indica que tanto o limite global da Unio quanto os limites por poder
foram superdimensionados e, portanto, a LRF no tem sido um instrumento de restrio das
despesas com pessoal da Unio. Ademais, o crescimento acelerado da despesa, verificado no
perodo 2002-2008, permitiu acomodar aumentos reais de remunerao sem que houvesse
desrespeito aos limites legais.
A ineficcia da LRF foi reconhecida pelo envio ao Congresso Nacional de projeto de lei
complementar 15 , no mbito do Programa de Acelerao de Crescimento (PAC). A proposio
acresce dispositivo LRF para limitar o crescimento da despesa com pessoal dos poderes e rgos
da Unio. De acordo com essa proposta, a despesa no poderia exceder, em valores absolutos, o
valor liquidado no ano anterior, corrigido pela variao acumulada do ndice Nacional de Preos ao
Consumidor Amplo (IPCA), acrescido de um e meio por cento. Assim, a despesa real teria seu
crescimento limitado a 1,5% ao ano, bem inferior ao observado em anos recentes e permitindo a
reduo da despesa com pessoal como proporo do PIB.
duvidoso se essa proposta seria efetiva para limitar a despesa com pessoal dos poderes e
rgos da Unio. O projeto no prev mecanismos de enforcement para o cumprimento dos limites,
ao contrrio do que ocorre com estados e municpios, que esto sujeitos a corte de transferncias
voluntrias da Unio e a proibio de contratar operao de crdito. Ademais, o projeto tem
brechas, como a excluso das despesas decorrentes de sentenas judiciais, que poderia ensejar a
prtica de aumentar a despesa com pessoal por meio do pagamento de atrasados. Outro problema
seria a provvel contestao da constitucionalidade dessa lei pelos poderes e rgos prejudicados
em sua autonomia oramentria.

15

Projeto de Lei Complementar n 1, de 2007. A proposio encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados, onde
encontra forte resistncia poltica e falta de empenho da liderana do governo na sua aprovao.

16

4.2 Cumprimento dos Limites pelos Estados

A avaliao do cumprimento dos limites para as despesas com pessoal pelos estados 16
envolve o universo das 27 unidades da federao, abrangendo em cada uma os trs poderes e o
Ministrio Pblico Estadual. A primeira fonte de dados so os balanos dos estados,
disponibilizados no stio da STN na Internet, os quais permitem analisar a evoluo da despesa total
com pessoal. A segunda fonte de dados so os relatrios de gesto fiscal, relativos aos trs poderes
e ao Ministrio Pblico Estadual, disponibilizados no Sistema de Coleta de Dados de Estados e
Municpios (SISTN), institudo pela Portaria n 109, de 2002, da STN.
Os dados do SISTN seriam mais adequados por permitir a anlise conforme o conceito de
despesa com pessoal lquida adotado pela LRF e, ademais, por desagregar os trs poderes e o
Ministrio Pblico Estadual. No entanto, ao pesquisarmos o sistema, vemos que apenas os dados do
Poder Executivo esto devidamente homologados e disponibilizados. Assim, a anlise com esses
dados fica limitada a esse poder e no abrange os demais poderes e o Ministrio Pblico Estadual.
Os dados dos balanos dos estados permitem analisar a evoluo da despesa com pessoal em
relao receita corrente lquida. Note-se que esse indicador superestima o definido na LRF, que
obtido deduzindo-se da despesa total itens como as indenizaes por demisso, os incentivos
demisso voluntria e outros definidos no 1 do art. 19 da LRF. No obstante, a relao DP/RCL
seria uma proxy vlida para analisar a sua evoluo no perodo, como mostra a Tabela 5.

TABELA 5
DESPESA COM PESSOAL DOS ESTADOS
Em percentual
Ano
DP/PIB
RCL/PIB
DP/RCL

2000
5,8

2001
5,8

2002
6,1

2003
5,8

2004
5,6

2005
5,3

2006
5,3

2007
5,4

9,2
62,6

9,5
61,3

9,4
64,5

9,3
61,7

9,3
59,5

9,8
53,8

9,8
53,4

10,0
54,6

Fonte: Balanos dos Estados. Elaborao do autor.

Observamos que a despesa com pessoal do conjunto dos estados tem-se mantido prxima ao
limite global de 60% da RCL, embora estados individualmente possam extrapolar esse limite, como
mostraremos adiante. Essa anlise mostra que o limite estabelecido na LRF foi adequado j que
refletiu a realidade do conjunto dos estados e, portanto, no houve erro de calibrao, como no caso
da Unio.

16

As referncias a estados, nesse trabalho, abrangem o Distrito Federal.

17

Outro fato que esse indicador tem melhorado ao longo do perodo, passando de 62,6% para
54,6%, o que primeira vista poderia ser um efeito positivo da LRF.
No obstante, esse nexo causal entre a LRF e a melhoria desse indicador deve ser
considerado com ressalvas. Como no caso da Unio, a reduo da despesa com pessoal em relao
RCL pode ser devida ao aumento da receita e no a uma poltica de pessoal mais restritiva.
Utilizando a identidade DP/RCL = (DP/PIB)/(RCL/PIB), vemos, na Tabela 5, que o aumento da
RCL em relao ao PIB explica a maior parte da reduo do indicador.

A despesa com pessoal em relao ao PIB decresce um pouco, situando-se no patamar de

5,4% do PIB em 2007. Por outro lado, a receita corrente lquida em relao ao PIB passa de 9,2%
para 10,0% do PIB no perodo. Portanto, a reduo do indicador reflete uma pequena conteno da
despesa com pessoal e o aumento da receita disponvel dos estados.
Os dados do SISTN permitem analisar a evoluo da despesa com pessoal do poder
executivo dos estados, conforme o conceito de despesa com pessoal lquida adotado pela LRF. O
indicador tem-se mantido abaixo do limite de 49% da RCL, passando de 47,9%, em 2000, para
40,3% em 2007.

TABELA 6
DESPESA COM PESSOAL DOS ESTADOS PARA FINS DE LIMITE - EXECUTIVO
Em percentual
Ano
DPL/PIB
RCL/PIB
DPL/RCL

2000
4,4

2001
4,3

2002
4,3

2003
4,2

2004
3,9

2005
3,9

2006
4,0

2007
4,0

9,2
47,9

9,5
46,0

9,4
45,5

9,3
45,3

9,3
41,9

9,8
40,3

9,8
40,9

10,0
40,3

Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal homologados no SISTN. Elaborao do autor.

Com essa reduo, diminui tambm o nmero de estados que extrapolavam o limite do
poder executivo, conforme mostra a Tabela 7.
TABELA 7
DISPERSO DO INDICADOR DPL/RCL
Nmero de estados
Faixa
menos de 40
40 a 49
mais de 49

2000
6
14
7

2003
9
15
3

2007
10
16
1

Fonte: RGFs homologados no SISTN. Elaborao do autor.

1: Poder Executivo dos Estados.

18

O nmero de estados que extrapolavam o limite do poder executivo se reduziu de 717, em

2000, para apenas 118 em 2007 (ver Anexo 1). Isso indica que houve adequao dos governos dos
estados ao limite da LRF 19. Esse resultado tambm corrobora nossa concluso de que o limite
F

estabelecido na LRF foi adequado, j que atingiu um nmero significativo de estados quando da
promulgao dessa lei.
Por outro lado, o nmero de estados em que o indicador era inferior a 40% aumentou de 6,
em 2000, para 10 em 2007. Isso indica que no houve aumento significativo do nmero de estados
na faixa intermediria. Portanto, no houve um movimento de corrida dos estados para a faixa
prxima ao limite mximo que, como veremos, ocorreu no caso dos municpios.
O limite para os estados parece ter sido efetivo na reduo do indicador, como mostra a
grande reduo no nmero dos que extrapolavam esse limite. No entanto, parte dessa reduo
tambm se deveu ao aumento da RCL em relao ao PIB. De qualquer forma, houve ajustamento
dos estados que extrapolavam o limite, como mostra a diminuio da despesa com pessoal em
relao ao PIB.
Contudo, o ajustamento das despesas com pessoal do conjunto dos estados, e de alguns deles
em especial, no deve ser creditado apenas aos limites da LRF. Devemos lembrar que os contratos
de refinanciamento das dvidas estaduais, pela Unio, implicaram a gerao de supervits primrios,
pelo comprometimento de parte da receita dos estados com o servio da dvida. Ademais, ficou
mais restrito o endividamento dos estados, devido privatizao da maioria dos bancos estaduais e
s restries da LRF e das resolues do Senado Federal. Portanto, houve um conjunto de
instrumentos que explica a melhoria dos indicadores fiscais dos estados.

4.3 Cumprimento dos Limites pelos Municpios

A avaliao do cumprimento dos limites para as despesas com pessoal pelos municpios
mais complexa, por envolver um universo de 5.564 entes. A fonte de dados bsica a Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), que realiza a coleta de dados relativos s contas anuais dos governos
subnacionais, inclusive para consolidao das contas pblicas das trs esferas de governo. Os dados
relativos s finanas municipais foram disponibilizados inicialmente na publicao Finanas do
Brasil (FINBRA) e, nos ltimos anos, passaram a ser disponibilizados na pgina da STN na
Internet, possibilitando o acesso das informaes aos usurios e pesquisadores.

17

MG, RS, SE, SC, SP, PE e GO.

RN.
19
H sempre a possibilidade de que a imposio da regra tenha induzido os estados que estavam acima do limite a
lanar mo de manobras contbeis com vistas a apresentar contas mais ajustadas.
18

19

Na nossa anlise, utilizamos os resultados de duas pesquisas que produziram sries

temporais compatveis a partir desses dados primrios. Isso porque no possvel fazer comparao
intertemporal com um nmero diferenciado de municpios, em cada exerccio, j que o universo dos
municpios tem sido alterado com a criao e desmembramento de municipalidades. A primeira a
publicao Perfil e Evoluo das Finanas Municipais 1998-2006, da STN (2006), que traz uma
srie temporal de dados municipais, para uma amostra de 2.951 municpios20 que apresentavam
dados consistentes em todos os exerccios. A segunda o texto para discusso do IPEA Lei de
Responsabilidade Fiscal e Finanas Pblicas Municipais: Impactos sobre Despesas com Pessoal e
Endividamento, de FIORAVANTE, PINHEIRO E VIEIRA (2006), que analisa os efeitos da LRF
nas finanas municipais, para uma amostra de 5.212 municpios no perodo 1998-2004.
Os dados da pesquisa da STN (2006) permitem analisar a evoluo da despesa com pessoal
da amostra de municpios em relao receita corrente lquida. Note-se que esse indicador
superestima o definido na LRF, que obtido deduzindo-se da despesa total itens como as
indenizaes por demisso, os incentivos demisso voluntria e outros definidos no 1 do art. 19
da LRF. O estudo reconhece a impossibilidade de calcular com exatido conceitual esse indicador e,
assim, a relao DP/RCL seria uma proxy vlida para analisar a sua evoluo no perodo, como
mostra a Tabela 8.

TABELA 8
DESPESA COM PESSOAL DOS MUNICPIOS
Em percentual
Ano
DP/PIB
RCL/PIB
DP/RCL

1998
2,4

1999
2,4

2000
2,4

2001
2,5

2002
2,4

2003
2,4

2004
2,4

2005
2,3

2006
2,4

4,7
49,8

4,9
49,0

5,1
46,6

5,3
46,9

5,5
43,3

5,4
44,4

5,5
42,9

5,5
42,1

5,6
42,4

Fonte: Perfil e Evoluo das Finanas Municipais 1998-2006. Elaborao do autor.

Observamos que a despesa com pessoal do conjunto dos municpios tem-se mantido bem
abaixo do limite global de 60% da RCL, embora municpios individualmente possam extrapolar
esse limite, como mostraremos adiante. Essa anlise mostra que houve um erro de calibrao na
fixao do limite estabelecido na LRF j que, em 1999, essa relao era inferior a 50% para o
conjunto dos municpios. Outra hiptese de que se tenha calibrado o percentual a partir dos dados
dos municpios com maior despesa, imaginando-se que, em caso de um percentual menor, esses

20

Em referncia ao ano 2000, a amostra inclui aproximadamente 54% dos municpios brasileiros, comporta quase 68%
da populao e responde por 72% do total do PIB municipal.

20

municpios no se ajustariam e acabariam por colocar em risco a credibilidade da nova lei.

O indicador tem melhorado ao longo do perodo, juntamente com outros indicadores fiscais
dos municpios, o que leva o estudo da STN a concluir: Os bons resultados observados
principalmente a partir do ano 2000 podem estar associados combinao dos efeitos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, editada naquele ano, e do incio das novas administraes, eleitas tambm
naquele ano.
No obstante, esse nexo causal entre a LRF e a melhoria dos indicadores fiscais deve ser
considerado com ressalvas. A reduo da despesa com pessoal em relao RCL pode ser devida
ao aumento da receita e no a uma poltica de pessoal mais restritiva. Utilizando a identidade
DP/RCL = (DP/PIB)/(RCL/PIB), vemos na Tabela 6 que o aumento da RCL em relao ao PIB
explica quase totalmente a reduo do indicador.
Os dados da pesquisa de FIORAVANTE, PINHEIRO E VIEIRA (2006) tambm permitem
analisar a evoluo da despesa com pessoal em relao RCL, para uma amostra mais
representativa de 5.212 municpios. Como a pesquisa buscou analisar o impacto da LRF, os dados
foram divididos em dois perodos, 1998-2000 (antes da lei) e 2001-2004 (depois da lei). A mdia do
indicador foi de 42,6%, no primeiro perodo, e de 42,0% no segundo. Esses valores so menores
que os da pesquisa da STN, por considerarem a despesa com pessoal lquida e tambm por
diferenas amostrais. No obstante, eles conduzem s mesmas concluses de que o indicador est
abaixo do limite e de que apresentou reduo aps a LRF.

TABELA 9
DISPERSO DO INDICADOR DPL/RCL
Nmero de municpios
Faixa
menos de 40
40 a 60
mais de 60

1998-2000
2.136
2.876
200

2001-2004
1.971
3.209
32

Fonte: FIORAVANTE, PINHEIRO E VIEIRA (2006).

A pesquisa mostra tambm a distribuio dos municpios segundo faixas desse indicador, ou
seja, a sua disperso nos dois perodos considerados. A Tabela 9 mostra que o nmero de
municpios que extrapolavam o limite global se reduziu de 200, no primeiro perodo, para 32 no
segundo, indicando que houve adequao dos municpios ao limite da LRF21. Esse resultado

21

H sempre a possibilidade de que a imposio da regra tenha induzido os municpios que estavam acima do limite a
lanar mo de manobras contbeis com vistas a apresentar contas mais ajustadas.

21

tambm corrobora nossa concluso de que houve um erro ou vis de calibrao na fixao do limite
da LRF, j que apenas 200 municpios, ou seja, 3,8% do total, extrapolavam o limite antes da
vigncia dessa lei.

Por outro lado, o nmero de municpios em que o indicador era inferior a 40% diminuiu de
2.136, no primeiro perodo, para 1.971 no segundo. Portanto, houve aumento dos municpios cujo
indicador era entre 40% e 60%. Isso indica que, aps a LRF, diminui a disperso desse indicador e
que os municpios tenderam a se situar na faixa prxima ao limite mximo, o que mostra um
movimento de corrida para o teto do limite22. Os autores concluem que: O teto de 60%, alm de
apresentar-se muito acima da mdia de gastos (42%, aproximadamente), reduziu a despesa de
poucos municpios que ultrapassavam esse limite, mas caiu como um incentivo ao aumento dos
gastos com pessoal sobre os municpios que gastavam muito pouco. Os dados sugerem um efeito
manada aps a implementao da LRF.
Mais uma vez, o nexo causal entre a LRF e os indicadores fiscais deve ser considerado com
ressalvas. O limite global para os municpios parece ter sido efetivo na reduo do indicador para os
municpios tomados individualmente, como mostra a grande reduo no nmero dos que
extrapolavam esse limite. No entanto, parte dessa reduo tambm se deveu ao aumento da RCL em
relao ao PIB. Por outro lado, difcil aferir em que medida o aumento do indicador dos
municpios que gastavam pouco se deveu a um incentivo da LRF. De qualquer forma, no se pode
rejeitar a hiptese de que o limite global para os municpios tem efetividade, apesar de fixado na
LRF em patamar inferior realidade da grande maioria dos municpios brasileiros, visto que o
indicador mdio tem cado ao longo dos anos, como mostrou a Tabela 8 acima.

22

Essa migrao no teria ocorrido no caso da aplicao da Emenda Constitucional n 25, de 2000, que dispe sobre
limites s despesas das cmaras municipais, conforme BRANDT, MENDES E ROCHA (2003).

22

5. DRIBLANDO OS LIMITES
A redao da LRF evidencia a preocupao do legislador com possveis interpretaes que
pudessem mitigar sua aplicao, em especial, por parte dos estados e municpios. Assim, a lei
cuidadosa ao definir os conceitos de forma clara e o mais abrangente possvel. Isso fica patente na
definio exaustiva de despesa com pessoal, constante do caput do art. 18, que abrange os gastos do
ente da Federao: a) com ativos, inativos e pensionistas; b) relativos a mandatos eletivos, cargos,
funes ou empregos, civis, militares e de membros de poder; c) com quaisquer espcies
remuneratrias, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer
natureza; d) com encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia.
No obstante, alguns estados tm-se valido de interpretaes ou contestaes desse
dispositivo para se adequarem aos limites para a despesa com pessoal. Isso no surpreendente j
que, como vimos em tpico anterior, so justamente os estados os entes da Federao efetivamente
restringidos pelos limites da LRF. Podemos apresentar sucintamente os principais pontos de
controvrsia, sem reproduzir a extensa argumentao jurdica envolvendo essas polmicas23:
a) Excluso das despesas com pensionistas. O art. 169 da CF faz referncia despesa com
pessoal ativo e inativo, enquanto a redao do art. 18 da LRF inclui tambm os pensionistas na
definio de despesa com pessoal. Assim, partindo de uma interpretao literal da Constituio, a
lei complementar teria extrapolado na regulamentao do dispositivo constitucional, pois esse no
inclui explicitamente os pensionistas no mbito do controle. Entendemos que essa alegao no
procedente, j que uma interpretao sistemtica do dispositivo constitucional nos levar a incluir
tais despesas. A figura do pensionista est vinculada ao servidor, tanto do ponto de vista jurdico
quanto econmico, e representa um inegvel encargo fiscal para o ente da Federao. Ademais, o
art. 18 da LRF tambm inclui rubricas, como encargos sociais, que tambm no constam do
dispositivo constitucional, cumprindo assim seu papel de instrumento de regulamentao.
b) Excluso das despesas com inativos. Alguns chegam a alegar que a despesa com inativos
no deveria ser computada, assim como os encargos sociais e contribuies previdencirias. O
argumento seria a inconsistncia entre a LRF e a Emenda Constitucional n 25, de 2000, que dispe
sobre limites s despesas das cmaras municipais, e que exclui explicitamente os gastos com
inativos. Entendemos que essa alegao bastante forada, j que a emenda constitucional tem
campo de aplicao especfico, ou seja, as despesas dos poderes legislativos dos municpios, com
critrios e parmetros diversos dos da LRF24.
c) Excluso do imposto de renda. Um questionamento abrigado por alguns Tribunais de

23
24

Uma anlise mais detalhada dessas questes apresentada em FIGUEIREDO e NBREGA (2006).
Esse entendimento corroborado pela jurisprudncia do STF na ADIn n 2.238.

23

Contas de que o imposto de renda retido na fonte, relativo folha de pagamentos dos servidores,
no deve ser computado na despesa com pessoal. O argumento de que no se trata de dispndio
efetivo do ente pblico, mas apenas de uma operao meramente escritural. Assim, essa rubrica
deveria ser excluda tanto do clculo da despesa com pessoal quanto da RCL. Entendemos que essa
interpretao no correta, j que os valores do imposto de renda retido na fonte so um dispndio
efetivo que se incorpora ao patrimnio dos servidores pblicos, embora sejam posteriormente pagos
ao governo federal, estadual ou municipal. Portanto, devem compor tanto a despesa quanto a receita
do ente pblico.
d) Cumprimento do limite global x limites parciais. Outra alegao que as sanes
previstas no art. 23, 3, no poderiam ser aplicadas no caso de descumprimento dos limites por
poder, mas apenas no caso de descumprimento do limite global. A LRF teria, mais uma vez,
extrapolado na regulamentao do art. 169 da CF, que prev to-somente a observncia a limites
globais. Ademais, um ente da Federao no deveria ser punido no caso de um poder autnomo
descumprir o seu limite. Essa alegao tem certo fundamento, na medida em que aponta uma
inconsistncia da LRF com o princpio constitucional da independncia dos poderes25.
Essas interpretaes ou contestaes tm sido utilizadas pelos estados para evitar a aplicao
das sanes previstas no art. 23, 3, em especial quanto proibio de contratar operao de
crdito. Como essas operaes so analisadas pela STN, antes de serem encaminhadas ao Senado
Federal, alguns estados tm obtido autorizaes amparados em medidas cautelares junto ao STF.
Assim, a aplicao dessas sanes tem sido mitigada por decises favorveis aos estados em aes
cautelares. O anexo 2 mostra um resumo dessas aes.
Vemos que a maioria dessas medidas procura assegurar a apreciao de operaes de crdito
pelo Senado Federal, a despeito de manifestaes contrrias da STN, pelo descumprimento dos
limites parciais para as despesas com pessoal. As decises do STF tm sido favorveis aos estados
na maioria dos casos. Impetraram aes dessa natureza os estados do Rio Grande do Sul, Amap,
Par, Maranho, Sergipe, Rondnia e Roraima.
Um exemplo ilustrativo a Medida Cautelar n 2.026, ajuizada pelo Estado do Rio Grande
do Sul contra a Unio, com o fito de superar a aprovao da Secretaria do Tesouro Nacional
(STN), necessria obteno de emprstimo financeiro que o autor pretender realizar com o Banco
Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD). O ponto central da controvrsia versa
sobre as despesas com pessoal realizadas pelo Estado as quais, de acordo com a STN, deveriam

25

O Poder Executivo encaminhou o Projeto de Lei Complementar n 132, de 2007, alterando a LRF para contornar esse
problema. Esse projeto foi aprovado na Cmara dos Deputados e encontra-se em tramitao no Senado Federal (PLC n
92, de 2008).

24

incluir os gastos com inativos e pensionistas, bem como os descontos referentes ao imposto de
renda retido na fonte e tambm os dispndios referentes EMATER-ASCAR.
A ao foi indeferida pelo Ministro Joaquim Barbosa, mas, em Agravo Regimental
interposto pelo Estado, deferida pelo Ministro Ricardo Lewandowski, que argumentou: Isso posto,
verificando a presena da fumaa do bom direito e do perigo na demora, reconsidero a deciso de
fls. 378-381, para deferir, em parte, a medida liminar pleiteada, ad referendum do egrgio Plenrio
desta Corte, apenas para permitir que o pedido de emprstimo formulado pelo Estado do Rio
Grande do Sul junto ao Banco Mundial seja apreciado pelo Senado Federal.
Outra forma de contornar os limites da LRF seria expandir outras rubricas de despesa como
dirias, auxlio-alimentao, auxlio-transporte, servios de terceiros, servios de consultoria e
locao de mo-de-obra. Como esses gastos so classificados como Outras Despesas Correntes
(GND 3)26, eles no entram no clculo das Despesas com Pessoal (GND 1). Segundo reportagem
publicada na imprensa27, os governos estaduais e a prpria Unio estariam aumentando seus gastos
com o funcionalismo pblico e outros servios similares por fora dos limites globais. Essa prtica
estaria de fato ocorrendo?
Uma forma de testar essa hiptese seria avaliar a evoluo da relao entre essas rubricas e
a despesa com pessoal. Tais rubricas podem ser agregadas em dois grupos: outras despesas
(dirias, auxlio-alimentao, auxlio-transporte, assistncia mdica e odontolgica, assistncia prescolar) e terceirizao (servios de terceiros, servios de consultoria, locao de mo-de-obra).
Os dados da Unio (ver Anexo 3), para o perodo 1999-2007, mostram que h uma estabilidade na
primeira relao e um decrscimo na segunda, especialmente aps 2003, refletindo a poltica do
governo contrria terceirizao na administrao pblica. Portanto, no h evidncia de que essa
prtica esteja ocorrendo na esfera federal, mesmo porque os limites da LRF no tm sido uma
restrio para a Unio.
J na esfera estadual, h evidncias de que essa prtica tem sido utilizada. Os dados dos
estados (ver Anexo 4), para o perodo 2002-200728, mostram um forte crescimento do grupo
outras despesas (aposentadorias e reformas, penses, dirias, auxlio-alimentao e auxliotransporte), cuja relao com a despesa com pessoal passa de 2,5%, em 2002, para nada menos que
14% em 2007. J o crescimento do grupo terceirizao (servios de terceiros, servios de
consultoria, locao de mo-de-obra) foi menor, ficando sua relao com a despesa com pessoal em
torno de 23%.

26

Classificadas como Grupo de Natureza da Despesa 3 GND uma das classificaes oramentrias.
Brecha na lei permite gastos com funcionalismo acima do limite, publicada no jornal O Estado de So Paulo, em 17
de abril de 2006.
28
Essa anlise s possvel a partir dos balanos de 2002, que desagregam a rubrica Outras Despesas Correntes.
27

25

No tocante terceirizao, cabem aqui algumas consideraes. O art. 18, 1, da LRF

incluiu na despesa com pessoal, para fins de limite, os valores dos contratos de terceirizao de
mo-de-obra relativos substituio de servidores e empregados pblicos, que devero ser
contabilizados como Outras Despesas de Pessoal. A inteno do legislador foi evitar a terceirizao
como artifcio para burlar as restries da LRF, j que essas despesas so contabilizadas como
Outras Despesas Correntes (ODC). Assim, mesmo que houvesse aumento da terceirizao, em
substituio a servidores pblicos, esse deveria refletir-se na despesa com pessoal para fins de
limite.
O crescimento desproporcional do grupo outras despesas evidencia a possibilidade de que
os estados estejam deslocando valores da rubrica Despesas com Pessoal para ODC. Ao
examinarmos os dados do Anexo 4, vemos que isso se deveu basicamente contabilizao de
despesas com aposentadorias, reformas e penses em ODC. O valor desses itens passou de R$ 0,9
bilho, em 2002, para nada menos que R$ 17 bilhes em 2007. Essa prtica contbil foi adotada por
muitos estados, como mostra a Tabela 10, possivelmente com base em interpretaes de que tais
gastos no integram as Despesas com Pessoal.

26

TABELA 10
APOSENTADORIAS E PENSES EM ODC
R$ milhes correntes
2002
2007
AC
0
112
AL
78
0
AM
1
0
AP
0
0
BA
0
0
CE
5
7
DF
0
0
ES
0
944
GO
0
0
MA
0
0
MG
743
1.107
MS
0
641
MT
0
0
PA
0
1.061
PB
0
460
PE
0
0
PI
0
526
PR
13
16
RJ
0
5.766
RN
0
550
RO
39
88
RR
0
1
RS
0
0
SC
0
1.665
SE
0
0
SP
0
4.067
TO
0
38
Total
878
17.049
Fonte: Balanos dos Estados. Elaborao do autor.

Vemos que os Estados do Esprito Santo, Par, Rio de Janeiro, Santa Catarina e So Paulo
no registravam aposentadorias e penses em ODC em 2002. No entanto, passaram a registrar
valores significativos em 2007, totalizando R$ 13,5 bilhes. Esse fenmeno atpico tambm ocorreu
com os Estados do Acre, Mato Grosso do Sul, Paraba, Piau e Rio Grande do Norte.
Vimos que os limites da LRF aplicam-se despesa com ativos e inativos (e tambm
pensionistas). No obstante, o art. 19 da LRF exclui do cmputo da despesa com pessoal para fins
de limite as despesas com inativos custeadas pela arrecadao de contribuies dos segurados. Ou

27

seja, seriam consideradas apenas as despesas com inativos custeadas pelos Tesouros estaduais, j
que apenas tais despesas representam um nus efetivo para o estado.
No parece factvel que os estados supracitados tivessem, em 2002, R$ 0,9 bilho de
despesas com inativos custeadas por contribuies e, em 2007, esse valor tenha passado para R$ 17
bilhes. Isso teria exigido um aumento considervel na arrecadao de contribuies dos segurados
dos regimes previdencirios dos servidores. A hiptese mais provvel de que os estados tenham
mudado a contabilidade para contornar os limites da LRF.
Ao analisarmos os relatrios de gesto fiscal (RGF) dos estados, vemos que as despesas com
inativos e pensionistas tm sido computadas integralmente na despesa com pessoal bruta. No
entanto, tm sido deduzidas as parcelas correspondentes aos inativos e pensionistas com recursos
vinculados. Tais valores so aproximadamente aqueles contabilizados como ODC nos balanos dos
estados; para os cinco estados considerados, a parcela deduzida foi de R$ 14,4 bilhes e o valor
contabilizado em ODC foi de R$ 13,5 bilhes.
O fato dos Relatrios de Gesto Fiscal terem sido homologados pela STN significa apenas
que eles foram elaborados de acordo com os parmetros definidos, cabendo aos tribunais de contas
dos estados a auditoria de conformidade desses demonstrativos. Portanto, no se pode afirmar que
essas dedues possam ser consideradas apropriadas.
De qualquer forma, as Despesas com Pessoal nos balanos dos estados em 2007, no valor de
R$ 141,2 bilhes, parecem estar subestimadas em cerca de R$ 17 bilhes. As contas consolidadas
dos entes da Federao, disponibilizadas pela STN em obedincia ao art. 51 da LRF, tambm
apresentam o mesmo valor subestimado para essa rubrica. J os relatrios de gesto fiscal dos
estados apresentam dedues elevadas de despesas com inativos e pensionistas custeados com
recursos vinculados, que reduzem o valor da despesa com pessoal para fins de limite.

28

6. CONCLUSO
Este estudo procurou analisar os mecanismos de controle institucional das despesas com
pessoal e sua efetividade para as finanas pblicas. A preocupao com o controle das despesas
com pessoal aparece nas constituies brasileiras, que atriburam a competncia privativa do
Congresso Nacional para criar cargos e estipular seus vencimentos. A Constituio Federal de 1967
estabeleceu, pela primeira vez, limite para as despesas com pessoal como proporo da receita
oramentria. J a Constituio de 1988 remeteu para lei complementar a definio de limites para a
Unio, os estados e os municpios.
Podemos apontar dois momentos histricos que condicionaram a instituio desses limites.
O primeiro foi a implementao do Plano Real, em 1994, que tornou imperioso o efetivo controle
das despesas pblicas. At ento, a alta taxa de inflao permitia que o setor pblico ajustasse suas
contas, com relativa facilidade, pela eroso inflacionria do valor real das despesas. Cessados os
efeitos da inflao, tornou-se imprescindvel o controle das despesas nominais por meio das
reformas constitucionais e da legislao infraconstitucional. Nesse contexto, foi regulamentado o art
169 da CF pela Lei Camata I em 1995.
O segundo foi condicionado pelas crises financeiras internacionais da segunda metade dos
anos 1990, que impuseram a mudana para um regime fiscal de gerao de supervits primrios.
Nesse contexto, foi promulgada a Emenda Constitucional n 19, de 1998, que introduziu profundas
mudanas constitucionais na administrao pblica e na previdncia social. O art. 169 da CF foi
alterado para prever que os limites para as despesas com pessoal contariam com mecanismos de
enforcement, em especial, a suspenso de todos os repasses de verbas e a reduo das despesas com
servidores pblicos. Com base nessa emenda, foram aprovadas a Lei Camata II, em 1999, e a LRF
em 2000.
Os mecanismos de controle institucional das despesas com pessoal so mais abrangentes que
os limites estabelecidos na LRF. Eles incluem as restries de ordem constitucional, as regras para
gerao de despesa obrigatria de carter continuado e as restries das leis oramentrias. Como
foi assinalado, a experincia tem mostrado que as restries de ordem constitucional so de suma
importncia para o controle das despesas com pessoal. Podemos aqui citar as restries do art. 37 da
CF e da Emenda Constitucional n 25, de 2000, que disps sobre limites aos subsdios recebidos
pelos vereadores e s despesas das cmaras municipais. Alm da dificuldade de sua alterao pelo

29

Congresso Nacional, tais restries buscam disciplinar e moralizar a poltica de pessoal e evitar as
distores encontradas na administrao pblica brasileira.

J as restries gerao de despesa obrigatria de carter continuado e as restries das leis

oramentrias tm eficcia bastante questionvel. A experincia recente tem mostrado que as
restries do art. 17 da LRF, como a necessidade de estimativa do impacto oramentrio-financeiro
e de medidas de compensao, tm pouca efetividade no controle das despesas com pessoal,
constituindo-se apenas em entrave burocrtico contornado pelos Poderes Executivo e Legislativo.
Por sua vez, as restries das leis oramentrias, como a necessidade de previso dos aumentos de
despesa em anexo da lei oramentria, tm sido mitigadas pela jurisprudncia do STF e por
alteraes desse anexo. Enfim, chegamos concluso que essas restries so ineficazes quando h
vontade poltica conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo no sentido de aumentar a despesa
com pessoal. O aumento dessa rubrica, a partir de 2005, mostra que tais restries no impediram
nenhuma medida de criao de cargos ou aumento de remunerao.
Em relao aos limites globais estabelecidos na LRF, observamos que a despesa com
pessoal da Unio tem-se mantido folgadamente dentro do limite de 50% da RCL. O mesmo pode
ser dito em relao aos limites por poder. Portanto, a LRF no tem sido um instrumento limitador
das despesas com pessoal da Unio, ao contrrio do que ocorreu com os estados e municpios. Essa
anlise mostra que houve um erro de calibrao na fixao do limite estabelecido na LRF j que, em
1999, essa relao era de 38,0%. O indicador tem-se reduzido, atingindo 26,7% em 2007,
basicamente em decorrncia do aumento da carga tributria federal.
Para os estados, os limites da LRF tm sido uma restrio para o crescimento da despesa
com pessoal. O limite global de 60% da RCL foi adequado realidade do conjunto das unidades da
Federao. Considerando apenas os poderes executivos dos estados, em 2000, 7 estados
extrapolavam o limite e, em 2007, apenas 1. Essa adequao foi favorecida pelo crescimento da
receita disponvel dos estados, mas, tambm, por ajustamento da despesa com pessoal. J para os
municpios, o limite da LRF foi superdimensionado para a maioria dos casos, tanto que, no perodo
anterior LRF, menos de 4% dos municpios extrapolavam o limite. No obstante, foi uma restrio
que contribuiu para o ajustamento de um grupo de municpios.
O nexo causal entre a LRF e a melhoria dos indicadores fiscais deve ser considerado com
ressalvas. Em primeiro lugar, deve-se levar em conta o efeito do crescimento da RCL em relao ao
PIB, ou seja, a melhoria do indicador em decorrncia do aumento da receita e no do controle da

30

despesa. O aumento da carga tributria explica em grande parte a reduo desse indicador, em
especial, no caso da Unio. Em segundo lugar, o ajustamento fiscal dos estados e municpios
tambm se deveu outras restries, como os contratos de refinanciamento da dvida e os
mecanismos de controle de endividamento pelo Senado Federal.

Os estados tm-se valido de interpretaes ou contestaes da LRF para se adequarem aos

limites para a despesa com pessoal. Isso no surpreendente j que so eles os entes da Federao
efetivamente restringidos pela LRF. As principais alegaes referem-se ao conceito de despesa com
pessoal, buscando excluir as despesas com pensionistas, inativos ou o imposto de renda retido na
fonte. Outra alegao de que os estados no podem ser punidos pelo descumprimento dos limites
parciais pelos poderes autnomos. Essas alegaes tm sido utilizadas pelos estados para evitar a
aplicao das sanes previstas na lei, por meio de medidas cautelares junto ao STF, geralmente
deferidas a favor dos estados.
Outra prtica de alguns estados a expanso de Outras Despesas Correntes, bem como o
aumento das despesas contabilizadas como inativos e pensionistas custeados com recursos
vinculados, que no so consideradas no clculo da despesa para fins de limite. Portanto, podemos
concluir que quando a restrio legal efetiva (biding), ocorre a reao do ente Federado no sentido
de contornar as restries, por manobras jurdicas ou contbeis. As regras fiscais coordenadas, em
um sistema federativo como o brasileiro, so mitigadas pelo autonomia poltica conferida pela
Constituio de 1988 aos entes Federados. Os limites para as despesas com pessoal s ganharo
maior efetividade se o STF firmar jurisprudncia que permita a aplicao de seus dispositivos.

31

ANEXO 1
RANKING DO INDICADOR DPL/RCL
2000
2003
MG
63,9
MG
57,7
RS
61,7
PB
52,6
SE
57,9
PI
52,5
SC
52,0
AC
49,0
RS
48,7
SP
49,3
AL
48,3
PE
49,2
RN
48,2
GO
49,2
MA
48,5
SE
47,5
AC
47,3
MA
47,0
MS
45,7
SP
46,7
PR
45,6
PE
46,5
PI
45,2
PR
46,2
RO
45,0
GO
45,2
ES
44,9
PA
45,0
AM
44,8
BA
44,2
AL
44,3
SC
44,1
MT
42,7
CE
41,8
CE
42,6
AM
40,7
PA
42,3
RJ
39,3
PB
42,1
RO
38,0
RN
41,2
MS
37,5
RJ
39,9
MT
37,4
RR
38,7
AP
37,2
AP
36,9
ES
36,7
BA
35,9
TO
36,7
TO
34,2
DF
33,6
DF
32,9
RR
25,0
Total
47,9
Total
45,3
Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal homologados no SISTN.
1: Poder Executivo dos Estados.

2007
RN
GO
AL
MG
AC
PA
PR
PB
PI
SE
BA
TO
RS
PE
SP
AP
MS
SC
CE
RO
AM
DF
MA
ES
MT
RR
RJ
Total

50,0
48,1
46,9
46,4
46,2
45,9
44,2
43,9
43,0
42,9
42,7
42,6
42,3
41,6
41,5
41,0
40,9
39,9
39,9
38,4
38,4
36,9
36,5
33,2
33,0
30,7
26,2
40,3

32

ANEXO 2
AES IMPETRADAS PELOS ESTADOS
AO

OBJETO

DECISO

AC 2026 MC-AgR / RS - RIO GRANDE DO SUL

No incluso de inativos e Deferida em parte.

AG. REG. NA MEDIDA CAUTELAR EM AO CAUTELAR pensionistas, imposto de renda
retido na fonte e dispndios
Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI
referentes EMATER-ASCAR.
Julgamento: 27/05/2008
AC 2026 MC / RS - RIO GRANDE DO SUL

Idem.

Indeferida.

MEDIDA CAUTELAR EM AO CAUTELAR

Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA
Julgamento: 23/04/2008
AC 1761 / AP - AMAP
AO CAUTELAR

Descumprimento
parciais.

dos

limites Deferida.

Descumprimento
parciais.

dos

limites Deferida.

Descumprimento
parciais.

dos

limites Indeferida.

Descumprimento
parciais.

dos

limites Indeferida.

Descumprimento
parciais.

dos

limites Deferida.

Descumprimento
parciais.

dos

limites Deferida.

Relator(a): Min. EROS GRAU

Julgamento: 23/08/2007
AC 1637 MC / PA - PAR
MEDIDA CAUTELAR EM AO CAUTELAR
Relator(a): Min. CEZAR PELUSO
Julgamento: 02/05/2007
ACO 920 MC2 / MA - MARANHO
SEG. MED. CAUT. AO CVEL ORIGINRIA
Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA
Julgamento: 18/06/2007
AC 1155 MC / SE - SERGIPE
MEDIDA CAUTELAR EM AO CAUTELAR
Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA
Julgamento: 24/05/2006
AC 2104 MC / RO - RONDNIA
MEDIDA CAUTELAR EM AO CAUTELAR
Relator(a): Min. EROS GRAU
Julgamento: 28/07/2008
AC 2094 MC / RR - RORAIMA
MEDIDA CAUTELAR EM AO CAUTELAR
Relator(a): Min. MARCO AURLIO
Julgamento: 17/06/2008

33

34

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALMEIDA, Mansueto; GIAMBIAGI, Fbio; e PESSOA, Samuel. Expanso e dilemas no controle
do gasto pblico federal. Rio de Janeiro, IPEA, 2006. Boletim de Conjuntura n 73, junho de 2006.
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FIGUEIREDO, Carlos; e NBREGA, Marcos. Responsabilidade Fiscal, aspectos polmicos. Belo
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35