Princpios Administrativos

As normas jurdicas podem ser classif icadas em regras e

princpios. Os princpios so comandos mais abstratos, gerais,
quando em conflito (s aparente) se resolve pela ponderao de
valores, j as regras tm os conflitos resolvidos por critrios de
temporais, possuem maior grau de concretudee , em geral,
tratam de situao especfica.
A Constituio Federal estabelece de forma expressa ou implcita
os princpios fundamentais que orientam a Administrao Pblica.
Os princpios administrativos, segundo o Prof. Carvalho
so os postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir
da Administrao Pblica.

A Constituio Federal prev os princpios que orientam toda a

Administrao Pblica, seja ela direta ou indireta, dos trs
poderes, da Unio, dos Estados, Distrito Federal

dos

Municpios, s o os denominados princpios (expressos) bsicos

da

Administrao

Pblica:

Legalidade,

impessoalidade,

moralidade, publicidade e eficincia, conforme reza o art. 37,

caput:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios

de

legalidade,

impessoalidade,

moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao

seguinte: (Redao dada pela Emenda Constitucional
n 19, de 1998)

O princpio da Legalidade, tambm denominado de legalidade

administrativa, restrita ou estrita, expressa que a administrao
somente pode fazer o que a lei autoriza .
Jos Afonso da Silva ensina: princpio basilar do Estado
Democrtico de Direito, porquanto da essncia do seu conceito
subordinar-se

Constituio

fundar-se

na

legalidade

democrtica. Sujeitar-se ao imprio das Leis.

A legalidade geral (ou princpio da autonomia da vontade) permite
aos particulares que se faa tudo que a lei no proba, conforme prev o
art. 5, inc. II, da CF/88: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa seno em virtude de lei.
necessrio distinguir o princpio da legalidade do
princpio da reserva legal, sendo importante verificarmos qual o alcance
da expresso lei no mbito do princpio da legalidade administrativa.

Quanto ao seu alcance, o princpio da legalidade deve ser visto

como

respeito,

entender
normativo,

lei

submisso,

em

desde

sentido
a

lei.

amplo,

Constituio,

No
ou

entanto,
seja,

devemos

qualquer

ato

pelos

atos

passando

infraconstitucionais (espcies normativas do art. 59, CF/88), at

os

atos

infralegais

(decretos,

normativas).Devemos considerar

regulamentos,

instrues

os princpios expressos e

implcitos contidos na Constituio Federal, ou seja, no se exige

apenas a observncia da lei em sentido estrito. Deve-se
observar o que se denomina bloco de legalidade, ou seja, no s
a lei em sentido estrito, mas todo o ordenamento jurdico.
Por isso, na atualidade, o princpio da legalidade tem sido
chamado de princpio da juridicidade, na feliz expresso da
Profa. Raquel Melo Urbano, pois a Administrao deve observar a
lei e o Direito, conforme art. 2, pargrafo nico, da Lei n
9.784/99.

Quanto diferena entre legalidade e o princpio da reserva

legal, devemos observar que este denota a ideia de necessidade
de lei, no sentido formal, para dispor, regulamentar, certas
matrias, conforme exigncia constitucional.
Por exemplo, ao servidor pblico assegurado o direito greve,
nos termos e limites da lei. Assim, exige-se lei, em sentido
estrito, a regular tal atividade. Quer dizer, que no poder a
matria ser regulada por outro ato do poder pblico, seno por lei.
Quer dizer que determinados temas devem necessariamente ser
regulamentos por meio de lei em sentido estrito.
Destaque-se a relao com o princpio da finalidade, segundo
o qual o administrador pblico deve observar em todos os seus
atos o fim estabelecido pela lei, que o atendimento ao interesse
pblico.
Caso o administrador pratique o ato no cuidando da finalidade
pblica incidir em vcio, denominado de desvio de finalidade,
modalidade de abuso de poder, o que i m pl ic a a nulidade do
ato.O princpio da finalidade tem estreita correlao com o
princpio da impessoalidade.
O princpio da impessoalidade visto sob duas vertentes. A
primeira, no sentido de atuar visando o interesse pblico
(finalidade), impedindo assim que a Administrao atue de
forma

discriminatria

ou

beneficie

algum

por

critrios

subjetivos, ou seja, que favorea ou prejudique algum por

critrios pessoais.
Destaca o Prof. Bandeira de Mello, que

o princpio da

impessoalidade assumiria a faceta de princpio da isonomia, na

medida em que a Administrao deve proporcionar igualdade
de condies e tratamento a todos os administrados.

Estabelece

vedao

da

promoo pessoal de agentes

pblicos ou autoridades administrativas, conforme preconiza o 1

do art. 37, CF/88:
1 - A publicidade dos atos, programas, obras,
servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter
carter educativo, informativo ou de orientao
social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou
imagens que caracterizem promoo pessoal de
autoridades ou servidores pblicos.

Os atos realizados pelos agentes pblicos no so imputados a

si mesmos, mas s pessoas jurdicas a que pertencem, ou seja,
Administrao

Pblica

(princpio

da

imputao

volitiva),

conforme a aplicao da teoria do rgo.Quando o agente usa a

mquina administrativa visando promoo pessoal dever sofrer
as sanes legais na medida em que no deve atuar em seu
nome, mas em nome da coletividade, isto , em nome da
Administrao Pblica, que representa o interesse coletivo.
Para Hely Lopes Meirelles, o princpio da impessoalidade est
relacionado ao princpio da finalidade, pois a finalidade se
traduz na busca da satisfao do interesse pblico.
D e v e - s e lembrar que o interesse pblico se subdivide em
primrio (interesse coletivo) e secundrio (entendido como
interesse patrimonial da Administrao enquanto pessoa jurdica).
Noutro sentido a lio de Celso Antonio Bandeira de Mello,
que liga a impessoalidade ao princpio da isonomia, que
determina tratamento igual a todos perante a lei. Afirma que o
princpio da finalidade inerente ao princpio da legalidade, ou
seja, est contido nele, na medida em que estabelece o dever de
a lei cumprir seu objetivo.

O princpio da moralidade est assentado na tica, moral,

lealdade, ou seja, no sentido de promover a probidade
administrativa, a honestidade.
Trata-se de um conceito jurdico indeterminado, carecendo
de norma para concretiz-lo, ante sua natureza abrangente, mas, como
bem destaca Alexandrino, o princpio da moralidade complementa, ou
torna mais efetivo, materialmente, o princpio da legalidade.

Como

bem

ensina

Hely

Lopes

Meirelles

moralidade

administrativa a atuao dentro dos padres da tica, moral,

honestidade, probidade.
A Constituio, no seu art. 37, 4, estabelece que os atos
de improbidade administrativa importaro em suspenso dos
direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade dos
bens e ressarcimento ao errio, sem prejuzo da ao penal
cabvel.
Percebe-se, portanto, que a Constituio deu especial
ateno probidade, j que, nos dizeres de Jos Afonso da Silva, a
improbidade administrativa uma imoralidade qualificada.

Constituio permitiu ao particular (cidado)

exercer

controle dos atos da Administrao a fim de verificar no s o

cumprimento dos aspectos da legalidade, mas tambm da
moralidade, conforme prev o art. 5, inc. LXXIII, ao dispor
sobre a ao popular.
O princpio da publicidade consiste na obrigao que tem a
Administrao Pblica de dar transparncias aos seus atos, como
meio de assegurar a todos o conhecimento de suas realizaes,
a fim de fiscaliz-la e exercer o controle sobre esses atos, bem
como para o ato produzir seus efeitos.
A conduta da Administrao deve ser pblica, transparente.
Todavia, a Constituio ressalva alguns atos que so protegidos

pelo sigilo, eis que necessrios aos imperativos de segurana

nacional ou que digam respeito intimidade ou vida privada.
A publicidade poder ser feita pelos mais diversos meios, tal
como a utilizao de jornal oficial ou em local onde se possa
dar ampla divulgao dos atos administrativos. Por vezes ser
necessrio que a publicidade seja realizada diretamente ao
interessado (notificao) ou somente em boletim interno.
Assim, o princpio da publicidade pode, como meio de
transparncia, ser um requisito de validade do ato, ou,
poder, como instrumento para deflagrar os efeitos do ato
(publicao do ato), ser requisito de eficcia.
Uma das decorrncias do princpio da publicidade o princpio
da motivao dos atos administrativos, segundo o qual na
pratica de um ato deve a Administrao apresentar, torna
explcitos, os motivos de sua realizao, ou seja, os fatos e
fundamentos de direito que o justificam.
O principio da eficincia, erigido a princpio expresso a partir
da EC 19/98, traduz a ideia de resultado, busca pela excelncia
no exerccio das atividades administrativas.
Como bem destaca Jos Afonso da Silva, o princpio da eficincia
orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir

os

melhores resultados com os meios escassos de que dispe e a

menor custo, consiste na organizao racional dos meios e
recursos humanos, materiais e institucionais para a prestao
de servios pblicos de qualidade com razovel rapidez. (art. 5,
LXXVIII)
Trata-se da tentativa de mudar o foco da Administrao, ou
seja, passar-se a uma Administrao gerencial, que busca o
resultado, em detrimento da Administrao burocrtica, que

prima pelo controle, bem como da Administrao Patrimonialista,

que confundia o interesse do dirigente com o interesse da
Administrao.
Existem outros princpios

implcitos

na

CF/88,

sendo

importante destacar os princpios da supremacia do interesse pblico

sobre o privado, o da indisponibilidade do interesse pblico, da
autotutela, da proporcionalidade e razoabilidade, da continuidade dos
servios pblicos, dentre outros.

O princpio da supremacia do interesse pblico traduz-se na

ideia de que o interesse pblico deve prevalecer sobre o
interesse particular, de modo que, havendo um confronto entre o
interesse pblico e o particular, deve-se dar primazia ao interesse
pblico.
Em razo do princpio da supremacia do interesse pblico que se
fundam as prerrogativas ou poderes especiais conferidos
Administrao Pblica.
por fora da supremacia que a Administrao Pblica atua com
superioridade em relao ao particular, por exemplo, impondo-lhe
obrigaes de forma unilateral, com a insero de clusulas
exorbitantes

em

contratos

administrativos,

conferindo

presuno de legitimidade aos atos da Administrao etc.

O princpio da indisponibilidade do interesse pblico orienta
a Administrao Pblica impondo-lhe restries, limitaes, ou
seja, no lhe dado dispor desse interesse, eis que ela no
sua proprietria, detentora do interesse pblico, apenas o tutela,
o protege, ou seja, apenas representa a coletividade, de modo
que no pode dispor do que no lhe pertence.
Significa dizer que, de um modo geral, no h possibilidade de
a Administrao Pblica abdicar, daquilo que se refere ao
interesse pblico. Por isso, a sujeio da administrao pblica

a restries especiais ou diferenciadas, tal como dever de

prestar contas, concurso pblico, licitaes etc.
Esses dois princpios, importante dizer, so considerados por
parte da doutrina como super-princpios, ou pedras angulares do
Direito Administrativo,

na feliz expresso de Celso Antnio

Bandeira de Mello, na medida em que do origem aos demais

princpios

administrativos

ao

prprio

regime

jurdico

administrativo.
Portanto, pode-se afirmar que o sistema administrativo est
fundado nesses postulados centrais, isto nestes dois princpios
primordiais (na supremacia e na indisponibilidade do interesse
pblico).
Decorrncia lgica desses dois princpios, e aplicao do
princpio da legalidade, surge o princpio da autotutela,
segundo o qual a administrao pblica pode controlar seus
prprios atos, ou seja, pode anular os atos que contenham vcio de
legalidade

revogar

os

inconvenientes

inoportunos,

respeitados os direitos de terceiros de boa-f.

Podemos ainda citar os princpios da proporcionalidade e
da razoabilidade, da continuidade, da motivao, dentre outros que
orientaro a atividade administrativa.
Os princpios da razoabilidade e proporcionalidade,
como j observamos, so princpios implcitos na Constituio Federal e
decorrem diretamente do princpio da legalidade, bem como do postulado
do devido processo legal substantivo.
Vale lembrar, ademais, que a Lei n 9.784/99 positivou
esses princpios, ao prescrever a observncia da adequao entre meios
e fins (razoabilidade), vedada a imposio de obrigaes, restries e
sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao
atendimento do interesse pblico (proporcionalidade).

A Lei n 9.784/99, lei que regula o processo administrativo no

mbito federal,

positivou

diversos

princpios

que

estavam

implcitos no bojo da Constituio, estabelecendo o seguinte:

Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre
outros, aos princpios da legalidade, finalidade,
motivao,
razoabilidade,
proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana
jurdica, interesse pblico e eficincia.