Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
funes
Sumrio
1. Significado de uma teoria das funes
como categorias fundamentais da Justia Constitucional. 1.1. Consideraes iniciais. 1.2. Teoria unitarista e pluralista das funes do Tribunal Constitucional. 2. Fundamentos e conseqncias da teoria das funes. 2.1. Fundamento terico para a totalidade das funes prprias: supremacia e guarda da Constituio no Estado Constitucional de Direito. 2.2. Vis expansiva: uma exacerbao? 2.3. Explicitao da proposta. 3. Autonomizao das funes novas (recentes) e implcitas (originrias-ocultas). 3.1.
Estado da arte. 3.2. Terminologia: esclarecimentos; 3.3. Autonomizao das funes. 3.4. Estatuto constitucional-funcional. 4. As funes e
suas tipologias. 4.1. Funes estruturais (prprias) e funes imprprias. 5. Funo interpretativa. 5.1. Esclarecimentos. 5.2. Conceito
operacional. 5.3. Espcies. 5.4. Limites da funo interpretativa. 6. Funo estruturante. 6.1.
Conceito operacional. 6.2. Natureza normativa da funo estruturante e seu status constitucional. 6.3. mbitos de controle normativo da
constitucionalidade. 6.4. Funo cassatria (corte de superposio). 6.5. O controle das violaes aos direitos fundamentais. 6.6. Reforo de
validade legislativa como funo estruturante.
7. Funo arbitral. 7.1. Conceito operacional.
7.2. mbitos de manifestao da funo arbitral. dos
7.3. CurDeciso de trmino constitucional do
Andr Ramos Tavares Professor
atrito.
8.
Funo legislativa. 8.1. Conceito de
sos de Doutorado e Mestrado em Direito da
funo
legislativa.
8.2. Espcies. 9. Funo
PUC/SP; Livre-Docente pela Faculdade de Digovernativa.
9.1.
Distines
preliminares.
reito da USP; Visiting Research Scholar na
9.2.
Tribunal
Constitucional
e governo de
Cardozo School of Law New York; Coordejuzes.
9.3.
Identificao
tpica
da dimenso
nador do Curso de Ps-Graduao em Direito
funcional governativa. 9.4. Funo governaConstitucional do CEU/SP; Presidente do Instiva: conseqncias e limitaes. 10. Consitituto Brasileiro de Estudos Constitucionais.
deraes finais.
Braslia a. 43 n. 171 jul./set. 2006
R 171 - 22. pm d
19
1 9/ 10/ 20 06, 10 :3 9
19
acerca
do Tribunal Constitucional
1. Significado de umaquirio
teoria das
funes
pois, da
como categorias depende,
fundamentais
dadefinio de cada uma
das suas funes e da elucidao das diverJustia Constitucional
20
Revista de Informao
1 9/ 10/ 20 06, Legislativa
10: 39
atribudas
a. 43 n. 171 jul./set.
2 1 2006
1 9/ 10/ 20 06, 10 :3 9
novas
21
tais).
Todas,
ccia contudo,
erga omnes. Por fim, o Judicirio
reconduzveis
existe,
22
Revista de Informao
1 9/ 10/ 20 06, Legislativa
10: 39
aquela
de marcar a atuasidades que, alm do controle das leis, derio
governamental
com a chancela da
vam imediatamente de uma Constituio,
legitimidade,
e
aquela
de checar os
para garantir-se sua supremacia (a teoria,
ramos
polticos
do
governo
quando
aqui, sustenta-se na idia de funo unitR 171 - 22. pmBraslia
d
a. 43 n. 171 jul./set.
2 3 2006
1 9/ 10/ 20 06, 10 :3 9
23
ultrapassam campos proibidos a eles tuio, sua realizao prtica tem alcance
pela Constituio tal como interpremuito maior do que o alcance prprio da
tada pela Corte.
funo original de controle da constitucioA busca por uma funo-matriz
nalidade das ou
leis.fundante de todas as demais inadequada
Em sntese
e
conclusiva, constata-se, pois,
(i) uma complexidade envolvendo a funo
impossvel.
Algumas das funes
originria
do Tribunal
de controle
Cons- da constitucionalidatitucional surgem porque h, no atual est- de das leis; (ii) um alargamento do campo
gio de desenvolvimento do Direito, certo re- de atos sindicveis por meio desse controle;
ceio ou desconfiana da Constituio, ela
(iii) uma funo que se pode considerar um
prpria (em parte) submetida ao jogo even- alargamento daquela originria, mas com
tual das maiorias parlamentares.
distines bastante profundas, consistente
Desde o momento em
a classe
em que
controlar
as poltireformas constitucionais.
ca percebeu que para manipular o sistema
2.3. Explicitao da proposta
era necessrio manipular no apenas as leis,
Realiza-se, doravante, uma anlise parmas tambm a Constituio, esta perde em
ticularizadora das funes do Tribunal
boa parte seu sustentculo terico de lei
Constitucional, com uma proposta classifiimutvel (ou raramente mutvel), passando a sofrer constantes ataques ou refor- catria que habilite albergar todas as funmas. Viabilizou-se a imposio de valores es encontrveis e desejveis de um Tribude certo grupo aos demais, por fora de alte- nal Constitucional que, ao mesmo tempo,
fornea uma idia acerca do papel que cada
rao da Constituio, ocasionando, no
uma dessas funes desempenha.
raras vezes, fenmeno idntico quele no
qual se assistiu ao abuso praticado por meio
das leis.
3. Autonomizao das funes
Nesse momento, surgem os dois ltimos novas (recentes) e implcitas
redutos de defesa do constitucionalismo
(originrias-ocultas)
e da democracia (constitucional): as deno3.1. Estado da arte
minadas clusulas ptreas e as clusuO Tribunal Constitucional tem desemlas abertas. As primeiras restam imunizapenhado,
ao
longo da Histria, no mundo,
das quanto s vontades poltico-partidripapel de grande relevo nos ltimos anos.
as eventuais. As segundas permitem que
mesmo o campo de atuao dessa atividade Apesar de sua relevante e equilibrada atuao, ainda se questiona seu poder, sua atupartidria possa ser fiscalizado com maior
intensidade e rigor, porque o Tribunal Cons- ao poltica, sua atividade corretiva da do
legislador e, por fim, sua capacidade intertitucional poder manipular modificaes
constitucionais de clusulas abertas, jogan- pretativa. Isso sem engendrar-se qualquer
modelo substitutivo que no contemple a
do seu entendimento (interpretao) como
mera transferncia de suas funes para os
o mais adequado no contexto constituciodemais poderes clssicos (Executivo ou
nal geral. Mesmo as emendas Constituio passam a sofrer o controle do Tribunal Legislativo).
a Constituio o locus adequado para
Constitucional, e esse controle realizado
perscrutar-se
acerca das funes a serem
com maior rigor do que o prprio controle
exercidas
pelo
Tribunal Constitucional.
da constitucionalidade das leis (funo
Nessa
lio,
compreende-se
uma completa
inaugural).
Apesar da forte tendncia
doutrinria
a (constituinte-originliberdade
de previso
considerar pacfica a tese do controle de
ria) de quais sero exatamente essas funes
constitucionalidade das emendas Constiem determinado contexto histrico-pontual.
R 171 - 22. pm24
d
24
Revista de Informao
1 9/ 10/ 20 06, Legislativa
10: 39
Na prtica constitucional
onal passou
de cadaa Estadesempenhar funes de
do, portanto, verificvel (no desejvel) um grande envergadura dentro de cada sisteconjunto de atividades incongruentes com
ma poltico (Cf. PORRAS NADALES, 1986,
a natureza (originria e doutrinria) atribu- p. 19). Em parte, por nele (Tribunal) terem
vel a um Tribunal Constitucional. correto sido depositadas muitas esperanas pela
afirmar,
na
realidade
sociedade, ao que o Tribunal
histrica,
Constitucioque
funes muito distintas atribudas aos dinal tem correspondido com um alargamenversos tribunais constitucionais existentes
to de suas funes. (ii) De outra parte, diver(Cf. CARRILLO, 1994, p. 7; GARCA DE sas constituies, em face da falncia dos
ENTERRA, 1983, p. 137).
demais poderes, tm igualmente deposiOs constituintes devem
evitar
tado procurar
no Tribunal
Constitucional funes
arrolar essas funes estranhas ao Tribunal especiais e relevantes, do ponto de vista do
Constitucional, funes que no envolvem governo e da governabilidade. Congregama supremacia da Constituio (Cf. GARCA se, portanto, (i) funes histricas (embora
DE ENTERRA, 1983, p. 137), salvo pela cir-ocultas) e (ii) funes novas (emergentes).
Por fim, proposta uma funo que macunstncia (formal irrelevante) de tambm
ximize a funcionalidade tanto das eleies
serem funes contidas na Constituio.
Parece haver certo consenso
na doutridiretas como
do prprio Tribunal Constituna autorizada e especializada acerca da
cional.
existncia de diversas categorias funcionais
3.3. Autonomizao das funes
fundamentais na Justia Constitucional.
preciso retomar a discusso acerca da
Isso, contudo, abordado quase sempre seteoria unitarista, para definitivamente esclacundariamente ou como questo no problematizante, havendo poucos estudos pre- recer se as funes atribudas ao Tribunal
ocupados em esclarecer quais seriam exata- Constitucional seriam autnomas realmente ou, ao contrrio, apenas decorrncias dimente essas funes e o fundamento para
retas da nica funo, que se estabeleceria
uma adequada separao dessas diverdas
sas
funes.
Pode-secomo a de controle
afirmarda constitucionalidade
que
no
uma construo terica sistematizada e ob- leis, funo inaugural, ou, mais amplamente,
a funo de cumprimento da Constituio.
jetiva sobre o tema.
Em termos tericos, contudo,Afuno
precisobsica e primordial dos tributraar com preciso quais
naisseriam
constitucionais
as funesdeve ser a de aplicar a
estruturais.
Constituio, especialmente contra as leis
que a violem. Essa a competncia nuclear,
3.2. Terminologia: esclarecimentos
na expresso de Enterra (1983, p. 137).
Fala-se, entre as funes
estruturais,
de essa a funo-maPoder-se-ia
dizer que
funes implcitas e novas. Quanto s
triz. Contudo, isso no quer significar (i) que
denominadas funes implcitas, como se
toda aplicao da Constituio deva paspode facilmente deduzir, so aquelas exer- sar pelo crivo do Tribunal Constitucional
cidas desde o incio histrico do Tribunal
(HBERLE, 1997, p. 42), ou (ii) que seja
Constitucional, embora pouca ateno lhes monoplio deste aplicar a Constituio
tenha sido dispensada. As novas funes, ao (GARCA DE ENTERRA, 1983, p. 65 et seq),
contrrio daquela denominada funo his- ou, ainda, (iii) que o Tribunal Constituciotrico-originria e de suas correlatas, ennal exera uma nica funo (JOACHIM
contram-se, ainda, em processo de evoluo FRIEDRICH, 1946, p. 221), consistente na
e consagrao em diversos estados.
aplicao da Constituio ou, mais especi(i) No h dvida de
que, desde
cri- da constitucionalidaficamente,
nosua
controle
ao e consagrao, o Tribunal
Constitucide das leis (KELSEN, 1928, p. 31).
R 171 - 22. pmBraslia
d
a. 43 n. 171 jul./set.
2 5 2006
1 9/ 10/ 20 06, 10 :3 9
25
Se se quiser, ao Tribunal
expressa
Constitucional
nesse sentido. Foi o que ocorreu
compete, sempre, a aplicao da Constitui- com a Corte Suprema norte-americana, que
o. Essa constatao envolve inmeras
estabeleceu a judicial review sem qualquer
outras atividades para alm do mero conamparo em texto expresso da Constituio
trole, inclusive transbordando da mera apli- ou mesmo da vontade precisa dos constitucao, j que quem aplica precisa previaintes. A questo, contudo, coloca-se apenas
mente interpretar. Portanto, seria extremapara o caso de controle da constitucionalimente simplista a idia de alocar no Tribu- dade a ser realizado difusamente pelo Judinal Constitucional a funo exclusiva de
cirio.
No caso do controle direto concentrado,
aplicar a Constituio. No h, como pretendeu Friedrich (1946, p. 221), uma natu- absolutamente imprescindvel a referncia constitucional expressa. necessrio,
ral tendncia a fundir todas as funes do
pois, o que Favoreu (1994, p. 28) denomina
Tribunal Constitucional. Esse posicionamento esclarece muito pouco ou quase nada estatuto constitucional do Tribunal, alocando-o, em sua estrutura e categorias funsobre as funes desenvolvidas, na atualidade, por um Tribunal Constitucional, sen- cionais, fora do alcance dos demais poderes. O locus para a indicao das funes
do inadmissvel e insustentvel na busca
de uma teoria consistente e universalizante (prprias) do Tribunal Constitucional , exa
Constituio,
podendo,
acerca das categorias fundamentais da Jus- clusivamente,
certo,
ser
desenvolvidas
por
leis
ou
mesmo
tia Constitucional.
Como apenas a funo
controle do
temTribunal Constitucional.
pelode
regimento
merecido ateno, comum confundir o funS a Constituio poder regrar as fundamento das funes com essa funo eses do Tribunal Constitucional, embora
pecfica
e,
assim,
nempassar
todas as funes que
a lhe sejamadmitir
atribuque
uma funo nica, uma funo-tronco, da
das em um especfico ordenamento constiqual as demais derivam. preciso realizar
tucional sejam automaticamente funes
um esforo para superar essa propenso a
prprias. Mas o inverso imprescindvel:
confundir fundamento e funo inaugural.
todas as funes, ainda que prprias, deO fundamento de todas as funes comum, vem se fazer presentes na Constituio .
o que no significa a possibilidade de reduzi-las a uma nica funo-tronco. Sustenta4. As funes e suas tipologias
se, pelos motivos expostos, a autonomia das
4.1. Funes estruturais (prprias)
demais funes.
e funes imprprias
3.4. Estatuto constitucional-funcional
Como se ressaltou, h duas grandes caTodas as funes prprias
tegoriasa de
serem
funes
exer-que se podem constatar
citadas pelo Tribunal Constitucional devem na realidade constitucional concreta, aparser categoricamente inseridas na respectiva tadas sob o signo da necessria ou prescinConstituio, sendo invivel e inaceitvel
dvel vinculao ao Tribunal Constitucioque se possam fazer depender da lei (e, pois, nal: (i) funes prprias e (ii) funes imdo Parlamento, como poder constitudo). prprias.
(ii) As funes imprprias so aquelas que
assente na doutrina a idia de que a judeterminada realidade estatal imputa ao
risdio de um Tribunal Constitucional
deve ser recebida diretamente do legislador Tribunal Constitucional ignorando a posio e a natureza dessa instituio. So funconstitucional (MARQUES, 1961, p. 9).
Questo preliminares
nessaque
temtica
no se refecompadecem com a posire-se prpria possibilidade de controle das o de garante da Constituio, descolanleis sem que haja previso constitucional
do-se da categoria de funes que so esR 171 - 22. pm26
d
26
Revista de Informao
1 9/ 10/ 20 06, Legislativa
10: 39
a. 43 n. 171 jul./set.
2 7 2006
1 9/ 10/ 20 06, 10 :3 9
27
28
Revista de Informao
1 9/ 10/ 20 06, Legislativa
10: 39
5.2. Conceitotaoperacional
reconhecer o carter normativo das deci-
ses interpretativa,
interpretativas, como integrantes do
Compreender a funo
denominado
ciclo de produo do Direiexercida pelo Tribunal Constitucional, deto3.
pende de algumas consideraes prelimiO grau de criatividade na interpretao
nares. A primeira delas decorre da diferenciao entre enunciado, como o texto escri- das normas intensifica-se em se tratando de
normas constitucionais. O amplo espao
to, e norma, como dispositivo construdo
interpretativo de que goza o Tribunal Conspelo operador do Direito a partir de um ou
titucional leva alguns concluso de que
mais enunciados.
A jurisprudncia no
pode
construir
este
consiste
em um poder constituinte pernovos enunciados, na medida em que essa
manente (SCHIMITT, 1928, p. 105), um
atividade pertence ao legislador com exclu- congresso constituinte permanente (como
sividade. Como regra geral, os enunciados
consideraram os norte-americanos), uma esconstituem verdadeiras barreiras interprepcie
de
poder
constituinte
ratione
tativas para o operador do Direito e, em par- (FARIAS, 1996, p. 180). Como observa Pauticular, para o Tribunal Constitucional, em
lo Bonavides (2001, p. 137), por essa via
sua atividade de elucidao da norma vitem desempenho um poder constituinte exgente. Assim, devem ser analisados (com as traconstitucional do ponto de vista do forressalvas
acima
indicadas)(...) ou seja, um tribunal
como que, mar- limites
malismo
interpretao da Constituio.
gem do poder constituinte formal, exercita
A segunda elucidao
diz respeito atos
po-configurativos de verdamaterialmente
sio, perante a estrutura hierrquica do
deira atividade constituinte.
O Tribunal Constitucional, em realidade,
Direito, daquela parcela da deciso do Trimais do que aplicar, acaba por completar a
bunal Constitucional que promove a interR 171 - 22. pmBraslia
d
a. 43 n. 171 jul./set.
2 9 2006
1 9/ 10/ 20 06, 10 :3 9
materiae
29
30
Revista de Informao
1 9/ 10/ 20 06, Legislativa
10: 39
deciso
ENTERRA,1983, p. 139-140), o que permite da (madura e reiterada) do Tribunal Constitucional possa ser sintetizada (sumulada)
a sobrevivncia longa de um mesmo texto
em breves enunciados (enunciao) que sirde Constituio.
vam tarefa de esclarecer (em termos de seAssim, ao Tribunal gurana
Constitucional
injurdica) qual a soluo para as
cumbe conduzir a Constituio de um texto demais situaes idnticas4 .
descompromissado a uma living Constitution, para utilizar a expresso que ganhou o
5.4. Limites da funo interpretativa
ttulo da obra de McBain (1948) e de Padover
A interpretao efetuada pelos tribunais
(1964). Trata-se de realizao que tem sido
constitucionais apresenta seus limites, para
amplamente reconhecida pela doutrina,
alm dos quais extravasa da legitimidade
uma necessidade de tornar a Constituio
um documento vivo (FERRAZ, 1986, p. 130),constitucional. Os limites so tanto de ordem
processual quanto substancial. Os limites
que no pode ser considerada como norprocessuais fazem parte da prpria essncia
ma esttica e fixada no tempo (ROCHA,
do processo que deve ser trilhado por um
1991, p. 86). Na doutrina, essa perspectiva tem sido identificada como mutao (in- Tribunal Constitucional (CAPPELLETTI,
formal) da Constituio (JELLINEK, 1991, 1993, p. 24).
Quanto aos limites substanciais ou map. 16).
Por fim, refere-se aqui,
teriais,
como
como
segmento
j decidiu o Tribunal Constida funo interpretativa, a interpretao
tucional espanhol: No pode (...) tratar de
desenvolvimentista da jurisdio constitu- reconstruir uma norma que no esteja devicional das liberdades. Focaliza-se a fundamente explcita em um texto, para cono promotora dos direitos fundamentais
cluir
que
esta
a
norma
constitucional
por meio de seu desenvolvimento, que se
(S.T.C. de 8 abr. 1981, apud PREZ GORDO,
opera pela interpretao sempre ampliati1983,
p.
56-7,
traduo
nossa).
Ademais,
h
va e beneficiadora, e que no deixa de ser
limites decorrentes da opo poltica adotauma dimenso protetora dos mesmos (Cf.
da pela prpria Constituio, embora essa
sobre o tema e a separao de poderes:
opo seja passvel de certa margem de inACKERMAN, 2000, p. 641 et seq.). H um terpretao a ser operada pelo Tribunal.
Problemtica especfica e de grande alcarter acentuadamente criativo, na comprecance,
cujo
perigo da escassa anlise decorenso de Cappelletti (1993, p. 61 et seq.), do
re do escamoteamento da funo criadora
resultado dessa jurisdio constitucional
pelas pseudoteorias da mera execuo do
das liberdades. Quer dizer que o grau de
criatividade aqui maior do que o presente Direito na atividade julgadora, encontra-se
na no-incidncia do princpio da proibina atividade jurisdicional em geral.
Se, por um lado, aso
normas
que consado efeito
retroativo. A retroatividade das
gram direitos fundamentais so estabeleci- decises judiciais interpretativas (que opedas em termos vagos e imprecisos, por ou- ra fora de qualquer questionamento) fruto
tro, o desenvolvimento de um direito funda- da fico de que o Tribunal Constitucional
mental no est imune a dificuldades para- apenas declara o Direito.
Por outro lado, mostra-se necessrio,
doxais, como a restrio de um outro direito
fundamental. nesse setor que igualmente aqui, sublinhar a necessidade de que a interpretao seja explicitada pelo Tribunal
se encontraro as denominadas polticas
Constitucional. Ao Tribunal Constitucional
pblicas e sua exigibilidade, para fins de
defeso promover uma leitura isolada da
implementao de alguns dos direitos funConstituio, sem maiores esclarecimentos
damentais que delas dependem.
Saliente-se, aqui, no
bice tcniou haver
demonstraes.
O prprio mtodo utilico a impedir que a interpretao
zado, suasconsagravantagens e as preocupaes do
R 171 - 22. pmBraslia
d
a. 43 n. 171 jul./set.
3 1 2006
1 9/ 10/ 20 06, 10 :3 9
31
32
Revista de Informao
1 9/ 10/ 20 06, Legislativa
10: 39
macia
a. 43 n. 171 jul./set.
3 3 2006
1 9/ 10/ 20 06, 10 :3 9
33
Como desdobramento do controle normativo, encontra-se a possibilidade de confirmao da constitucionalidade, legalidade ou legitimidade do ato objeto de fiscalizao (JOBIM; MENDES, 1995, p. 141). Realmente,
o
Tribunal
Constitucional
chamado apenas para se pronunciar negaA posio que o Tribunal
Constituciotivamente,
vale dizer, pela inconstitucionanal pode ocupar como Corte de Cassao,
lidade das leis ou atos normativos estatais.
no
que
pertine
direitosigualmente ser
fundamentais,
Muitoaos
pelo contrrio, poder
extremamente delicada tendo em vista a te- conclamado para declarar a legitimidade de
oria da vinculao dos particulares a direi- determinada lei, apondo-lhe o timbre da
tos fundamentais (eficcia jurdica horizon- constitucionalidade. Esse tipo de mecanistal dos direitos fundamentais). Admitindomo transforma o Tribunal Constitucional
se a vinculao direta de particulares (em
que o exerce em rgo de reforo da validasuas relaes privadas) ao rol de direitos
de das leis, ao ratificar a constitucionalidafundamentais constitucionalmente positide dessas como resultado final desse provados, seria inevitvel que juzes e tribunais cesso de verificao.
Com decises desse naipe, o Tribunal
passassem a se utilizar, em suas decises,
Constitucional
promove a confirmao mde fundamentos constitucionais diretos.
xima
de
uma
lei
ou ato normativo, exercenCom isso, grande parte dos conflitos entre
do
sua
funo
de
estruturador do sistema
os particulares, anteriormente considerados
normativo,
reconhecendo
e ratificando os
meramente civis, envolvendo direitos funR 171 - 22. pm34
d
34
Revista de Informao
1 9/ 10/ 20 06, Legislativa
10: 39
no
elementos normativos que fazem parte desse sistema jurdico especfico. Ainda que o
resultado final seja a revalidao da lei ou
ato normativo, isso feito para fins de manuteno de certa segurana do sistema
normativo (com seus elementos fora de qualquer suspeita).
a. 43 n. 171 jul./set.
3 5 2006
1 9/ 10/ 20 06, 10 :3 9
poderes
que
35
36
Revista de Informao
1 9/ 10/ 20 06, Legislativa
10: 39
o
cenrio
que
se
pretende
se na linha demarcatria da Constituio.
E, se o Tribunal Constitucional
um
trisuplantado na
atualidade.
bunal da federao, decorrncia lgica que
No caso especfico da Justia Constitucional, os elementos que ainda poderiam
seus integrantes sejam indicados pelos esR 171 - 22. pmBraslia
d
a. 43 n. 171 jul./set.
3 7 2006
1 9/ 10/ 20 06, 10 :3 9
37
38
Revista de Informao
1 9/ 10/ 20 06, Legislativa
10: 39
o Supremo Tribunal Federal legislando, lese prope (superao de lacunas), pressugitimamente, em matria processual. Essas pe o desenvolvimento prvio de uma funnormas eram veiculadas por meio de seu
o de controle. Isso no quer significar que
Regimento Interno.
se possam confundir ambas atuaes. TanA segunda atuao to
doisso
Tribunal
Consti verdade
que a mera constatao da
tucional de carter legislativo ocorre no con- inconstitucionalidade por omisso no sigtrole preventivo de constitucionalidade. certonifica atividade legislativa, devendo o Tritratar-se de processo constitucional, mas sua bunal, para caracterizar esta, prosseguir sua
natureza pr-positiva caracteriza-o mais
atividade e apresentar uma soluo ao caso.
O Tribunal Constitucional atua, ainda,
fortemente como processo tipicamente legisno exerccio de funo legislativa, quando
lativo, nada mais que um estgio neste
(CAPPELLETTI, 1971, p. 5). Da a prefern- profere decises aditivas, redutoras e substitutivas da legislao. Nessas ocasies, o Tribucia por inseri-lo na categoria das funes
legislativas do Tribunal Constitucional. a nal Constitucional atua para corrigir o
participao direta do Tribunal Constituci- legislador, que por vezes ter-se- se equivoonal, ao lado do Legislativo, no processo de cado (tendo como parmetro seus limites
constitucionais).
formao das leis.
O sistema sempre reverenciado,
Contudo,
quando
como observa Canas (1996, p.
se fala em controle preventivo da constitu- 399-400), esse modo de proceder no pode
cionalidade das leis, o francs. O Consese dar seno em situaes especiais, sob
lho Constitucional francs tem uma funo pena de o Tribunal tornar-se um manipreventiva que impositiva (necessria),
pulador das normas emanadas do legispara o caso das leis orgnicas, e outra even- lativo:
(...) ele pode, designadamente, corritual, a cargo da provocao de certos rgos
gir uma norma legislativa (ou outra)
ou autoridades, em matria de ratificao
inconstitucional, quando essa norma
de tratados internacionais e demais leis.
Desempenha tambm funo
legislativa
estiver
claramente heterodeterminada
o Tribunal Constitucional, quando do conpor normas da constituio. Ou seja:
trole das omisses (lacunas normativas) innaqueles casos em que a constituio
constitucionais. Trata-se de superar uma
no deixa ao legislador nenhuma
lacuna legislativa inconstitucional, decormargem de conformao (ou liberdarente da negativa (objetivamente falando)
de imaginativa [...]), ou deixa uma
parlamentar em atuar. A verificao dessa
margem mnima, se aquele tiver conlacuna condio para que atue o Tribunal
trariado a vontade constitucional,
Constitucional como rgo dotado da caindo para alm daquilo que ela lhe
pacidade legislativa superveniente, propermitia.
Finalmente, a elaborao do prprio regivisria (supervel por deciso posterior
mento
pelo
Tribunal
Constitucional deve ser
do Parlamento em legislar) e especfica
compreendida
como
uma
atribuio norma(pontual).
Duas concluses so
relevantes,
o
tiva.
Trata-se para
de atividade
normativa com
presente estudo, quanto omisso inconsfora legislativa, de menor dimenso, mas
titucional. (i) certo que sua superao en- sem que isso a descaracterize como proprivolve produo legislativa. (ii) Essa produ- amente legislativa. O fundamento constituo no fruto como normalmente se afir- cional dessa atividade atribuda ou reconhema de um processo interpretativo, mas sim cida ao Tribunal pode ser considerado imde uma tpica funo legislativa. Sobre esse plcito (RUGGERI, 1977, p. 121). Basta
ponto, importa ressaltar que a realizao da verificar que, organizando o Tribunal
funo legislativa, na perspectiva que aqui Constitucional em certo sentido, suas funR 171 - 22. pmBraslia
d
a. 43 n. 171 jul./set.
3 9 2006
1 9/ 10/ 20 06, 10 :3 9
39
es sero exercidas de modo corresponden- Assim, governo e poltica tm sido idite (PANUNZIO, p. 1970, p. 19). as intrinsecamente associadas para fins de
Ao se falar em natureza
legislativa, pode
sua caracterizao.
No obstante essa conssurgir a dificuldade de coordenar essa natatao, que inclui a positivao dessa protureza com a idia de regulamento, norximidade, para parte da doutrina, a funo
malmente considerado fonte secundria do poltica, na realidade, no se deveria conDireito, reportando-se a uma lei ou norma
fundir com a funo de governo.
Verifica-se que funo poltica aquela
anterior e superior. Mas, considerando-se
tanto o aspecto da inovao no sistema jur- que apresenta a caracterstica da discricionariedade. nesse sentido que em muitas ocadico quanto a generalidade e abstratividade da norma, tem-se uma argumentao fa- sies se atribui natureza poltica ao Tribunal Constitucional. Assume este uma linha
vorvel natureza legislativa desse instrumento. Outrossim, como sustenta Panunzio de direo do pas: (...) na histria atual
(1970, p. 123 et seq.), esse tipo de atividade, esta instituio tem influenciado profundaque vem qualificada como interna ao Tribu- mente, para melhor ou pior, o curso da nao (JACKSON, 1955, p. 22, traduo nosnal Constitucional, conta, em realidade,
com eficcia externa, o que ratifica o posi- sa). Quando se pretende destacar essa funo governativa, objetiva-se justamente decionamento afianado anteriormente para
monstrar a influncia nas diretrizes da soesse regimento: atividade propriamente
ciedade provocadas por uma instncia delegislativa.
cisria para-Congressual.
9. Funo governativa A funo de governo, em conceito mais estrito que assim se procura adotar, seria aquela
9.1. Distines preliminares
atrelada direo do Estado, persecuo de
A funo de governo
seus
considerada
fins primrios,
por na acepo de Alessi
muitos meramente poltica, como o fez
(1966, p. 200-201), ou seja, o interesse prSmend (1985, p. 221). No estgio atual, con- prio da coletividade.
Evidentemente que a maior parte dessa
sidera-se, contudo, mais adequado seu enquadramento como tpica funo jurdica de orientao encontra-se, no constitucionalismo atual, encartada nas prprias normas
vertente poltica. Ainda que se pudesse faconstitucionais, cabendo ao Estado apenas
lar em distino entre Justia e Governo
(BLUNTSCHLI, 1885, p. 204), essa dualida- sua realizao (e no a escolha dos fins).
de no pode ser incorporada organicamen- Em alguns casos, a discricionariedade chete (num mesmo rgo se poder reconhecer ga mesmo a desaparecer. Dessa forma, se se
pretender caracterizar os atos polticos como
o exerccio de ambas).
comum, contudo,osa referncia
a uma
atos discricionrios,
evidentemente que
funo poltica (merely or purely political quesnem todos os atos de governo sero necestions), querendo significar, com ela, em rea- sariamente atos polticos nessa acepo da
lidade, uma funo poltica de governo ou, palavra, porque a maior parte encontra-se
mais simplesmente, uma funo de goverconstitucionalmente determinada sem marno, por vezes sendo ambas expresses usa- gem para a interferncia da vontade do exedas como sinnimas (OLIVERIA, 1978, p. cutor, ou com uma margem bastante redu20). Nesse sentido, no Supremo Tribunal Fe- zida (Cf. DI PIETRO, 1991, p. 93-97).
H, ainda, outra sorte de limitao e de
deral do Brasil, em deciso relatada por Celvinculao
do Estado-governo que est naso de Mello, tem-se a explicitao da idia
quela
que
Bkenforde
(1993, p. 127-129) dede que esse Tribunal desempenha tpica
nominou
funo
teortico-estatal
dos direifuno poltica ou de governo (DIRIO DA
tos
fundamentais:
JUSTIA, 1990, p. 3048).
R 171 - 22. pm40
d
40
Revista de Informao
1 9/ 10/ 20 06, Legislativa
10: 39
Se se atribui se,
aospor
direitos
conseqncia,
funda- que este Tribunal exermentais um contedo jurdico-objeti- ce esse processo governamental.
Pode-se estabelecer a capacidade govervo na forma de normas-princpio, isto
nativa do Tribunal Constitucional especi, de mandatos de otimizao com
porque
a
separao
validade
universal almente
que
transcende de
relao Estado-cidado, voltam ento no pode ser compreendida, como visto, em
os objetivos estatais que j se perdi- termos rgidos, e a proteo dos direitos funam como mandatos de atuao ori- damentais opera mais por fora de sua declarao do que da referida separao proentados para um fim e referidos a
mbitos materiais ou vitais de direito priamente dita. A complexidade do Estado
fundamental. Sua admisso e sua exe- de Direito impede que se proponha e sustente uma viso mope da separao de
cuo constitucionalmente obrigada com uma margem de configura- poderes como limitativa da atuao goverConstitucional.
o
no
tipo nativa do Tribunal
e
modo
de
Resta indagar se o Tribunal Constituci(BKENFORDE, 1993, p. 128, traduonal pode assumir uma funo governativa
o nossa).
Em sntese, a funo
node
sentido
governo
estrito
atua-apontado, e em que mediria em campo mais restrito
que faz-lo.
a funo
da pode
Na teoria de Gaudemet (1966, apud
poltica.
QUEIROZ, 1990, p. 104), com sua classifi9.2. Tribunal Constitucional
e
cao binria, ter-se-ia,
no Tribunal Constigoverno de juzes
tucional, o reconhecimento do que o autor
opinio largamente
aceita a de
que ade controle, um podenominou
poder
Suprema Corte norte-americana no apenas der de oposio poltica, contraponto do
julga segundo a lei, mas entra no mrito da poder poltico de ao e, nessa medida, cerpoltica legislativa, praticando ento o que
tamente um contrapoder poltico. Ferreira
foi estigmatizado como governo dos juFilho (1994, p. 12 et seq.), em sua anlise
zes. Deve-se admitir, naquela mxima, uma das funes do Poder Judicirio, que se pode
carga de veracidade inclusive em sua apliaplicar, parcialmente, s funes do Tribucao ao Tribunal Constitucional.
nal Constitucional, indica um controle de
A lei e os decretos presidenciais,
como
natureza poltica.
atos de governo por excelncia, desde que
No resta dvida de que o Tribunal
puderam ser contrastadas pelo Tribunal
Constitucional deve atuar no mbito de uma
Constitucional, carrearam a este a inexor- dimenso que se pode denominar poltivel natureza governativa, expressa por meio co-governativa.
Essa
caracterizao
de suas decises.
reconhecida pelos autores (Cf. FERREIEA
Outrossim, se se considera
ConstituiFILHO, a2000,
p. 4) .
o como um texto aberto, e que justia e
9.3. Identificao tpica da dimenso
felicidade estaro melhor asseguradas pelo
funcional governativa
Direito no com tentativas de defini-las eterNo exerccio da funo arbitral, sendonamente, mas antes atendendo a um processo governamental pelo qual suas dimen- lhe franqueado determinar a competncia
ses sejam especificadas ao longo do tempo dos demais poderes, o Tribunal Consti(ELY, 1998, p. 89), ento inevitvel um r- tucional exerce uma funo tambm de governo. Nessa seara, o Tribunal Constituciogo capaz de cumprir esse processo e connal acaba por impor certa abertura da poduzir isentamente s decises finais. Se o
ltica, porque admite diversos atores e seus
papel atribudo ao Tribunal Constitucioargumentos. Com isso, o processo promonal (GUERRA FILHO, 2000, p. 102-103), temR 171 - 22. pmBraslia
d
a. 43 n. 171 jul./set.
4 1 2006
1 9/ 10/ 20 06, 10 :3 9
poderes
execuo
est
41
42
Revista de Informao
1 9/ 10/ 20 06, Legislativa
10: 39
a. 43 n. 171 jul./set.
4 3 2006
1 9/ 10/ 20 06, 10 :3 9
poltico
43
Notas
BLUNTSCHLI,
M. Le droit public gnral. Traduo
1 Por questes relacionadas
realidade brasilei-
4 4VARES,
a. 43 n. 171 jul./set.
4 5 2006
1 9/ 10/ 20 06, 10 :3 9
45
SCHWARTZ,Georg.
JELLINEK,
Bernard.
Reforma
Direito
y mutacin
constitucional
de la americonstitu- VELLOSO,
PADOVER, Carlos
Saul K.Mrio
A constituio
da Silva. viva
O Supremo
dos Estados
Tricin. Traduo
cano.
Traduo de
de Christian
Carlos Nayfeld.
Frster.Rio
Madrid:
de Janeiro:
CenUnidos.
bunal
Federal,
Traduo
corte
deconstitucional:
A. Della Nina. uma
So Paulo:
proposta
Ibratro de Estudios
Forense,
1966. Constitucionales, 1991. (Clssicos
sa, 1964.
que
visa a(Clssicos
tornar efetiva
da Democracia,
a sua misso28).
precpua de
Polticos).
guarda da constituio. Direito Pblico, So Paulo,
SMEND, Rudolf. Constitucin y derecho constitucio- PANUNZIO,
Sergio P. I regolamenti della corte costiv. 93, n. 4, 1993.
nal.
Traduo
de Jos Maria
Beneyto
Madrid:
JOACHIM
FRIEDRICH,
Carl.
TeoraPrez.
y realidad
de la tuzionale. Padova: Cedam, 1970. (Pubblicazioni
organizacin
Centro
de Estudios
constitucional
Constitucionales,
democrtica:
1985.
en Europa y VIOLA,
dellistituto
di Diritto Pubblico
dellaeFacolt
di GiuF.; ZACCARIA,
G. Diritto
interpretazione:
TAVARES,
Andr Ramos.
Teoria
da justia
constitu- lineamenti
risprudenza,diUniversit
degli Studi
Roma,Roma:
v. 18).
America. Traduo
de Vicente
Herrero.
Mxico:
teoria ermeneutica
deldidiritto.
Fondo de
cional.
SoCultura
Paulo:Econmica,
Saraiva, 2005.
1946.
PREZ GORDO,
Alfonso.
El tribunal
Laterza,
2001. (Manuali
Laterza,
125).constitucional
y sus funciones.
Barcelona: Bosch,
1983.
JOBIM, Nelson; MENDES, Gilmar Ferreira. A refor- WAHL,
Rainer; WIELAND,
Joachim.
La jurisdiccima do judicirio: o Supremo______
Tribunal
Federal na
n constitucional
bien escaso. Revista Espao. Tribunal
e jurisdio
constitucional.como
So Paulo:
reviso constitucional de 1994:
parte
II. Revista de
la
de Derecho
Madrid,
a. del
17, derecho:
n. 51,
IBDC,
1998.
PREZ
LUO,Constitucional,
Antonio-Enrique.
Teora
Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 202, out./
set./dez.
1997. de la experiencia jurdica. Madrid:
una concepcin
TRIBE, Laurence H. American constitutional law. 3.
dez. 1995.
Tecnos, 1997.
ed. New York: The Foundation, 2000. 1 v.
PEREZ ROYO, Javier. Las fuentes del derecho. 4. ed.
KELSEN, Hans. La garantie jurisdictionnelle de la
Madrid: Tecnos, 1998. (Temas Clave de la Consticonstitution: la justice constitutionnelle. Revue du
Droit
Public
et
de
la tucin Espaola).
Science
Politique
en
France
PREZ TREMPS, Pablo. Tribunal constitucional y
ltranger, Paris, abr./jun. 1928.
poder judicial. Madrid: Centro de Estudios Consti______ . La giustizia costituzionale: a cura di Carmelo tucionales, 1985. (Coleccin Estudios Constitucionales).
Geraci: premesse di Antonio la Pergola. Milano:
Giuffr, 1981. (Civilt del Diritto, 41).
LIJPHART, Arend. Las democracias contemporneas: PINTO ACEVEDO, Mynor. La competencia y la
un estudio comparativo. Traduo de Elena de
corte de constitucionalidad: documentao e direiGrau. 2. ed. Barcelona: Ariel, 1991.
to comparado. Boletim do Ministrio da Justia,
Lisboa, n. 71-72, 1997.
LIMBACH, Jutta. Papel y poder del tribunal constitucional. Teora y realidad constitucional, Madrid, n. PORRAS NADALES, Antonio J. Conflictos entre
rganos constitucionales del estado y principio de
4, 2. sem. 1999.
divisin de poderes. Revista de Estudios Polticos
LOEWENSTEIN, Karl. Teora de la constitucin. Tra- Nueva Epoca, Madrid, n. 52, jul./ago. 1986.
QUEIROZ, Cristina M. Os actos polticos no estado de
duo: Alfredo Gallego Anabitarte. Barcelona: Aridireito: o problema do controle jurdico do poder.
el, 1970.
MARQUES, Jos Frederico. Observaes e apontamen-Coimbra: Almedina, 1990.
tos sobre a competncia originria do Supremo Tribunal Federal. 1961. 90 f. Dissertao (livre-doRAMOS, Paulo Roberto Barbosa. O controle concencente de direito constitucional) Faculdade de
trado de constitucionalidade das leis no Brasil: filosofia e
Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo,
dimenses jurdico-polticas. So Paulo: IBDC, 2000.
1961.
ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e consMcBAIN, Howard Lee. The living constitution: a con- titucionalidade. Belo Horizonte: L, 1991. (Coleo
Jurdica).
sideration of the realities and legends of our fundamental law. New York: The MacMillan Company,
1948.
MELLO FILHO, Jos Celso de. Constituio federal
anotada. So Paulo: Saraiva, 1984.
MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional.
2. ed. Coimbra: Coimbra, 1988. 2 t.
MONCADA, Lus S. Cabral de. Estudos de direito
pblico. Coimbra: Coimbra, 2001.
MURPHY, Walter F. Congress and the court: a case
study in the american political process. 5. ed.
Chicago: The University of Chicago, 1975.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Ato administrativo.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1978.
46d
R 171 - 22. pmBraslia
et
RODRIGUES, Lda Boechat. A corte de Warren (19531969): revoluo constitucional. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1991.
RUGGERI,
Antonio.
Gerarchia,
competenza
nel sistema costituzionale delle fonti normative. Milano:
Giuffr, 1977. (Pubblicazioni dellIstituto di Scienze Giuridiche, Economiche, Politiche e Sociali della
Universit di Messina, n. 103).
qualit
a. 43 n. 171 jul./set.
4 76 2006
Revista de Informao
1 9/ 10/ 20 06, Legislativa
10::3399
10
47