DT 06 Politicas Macroeconomicas

Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente
las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

Las traducciones al castellano de las ponencias de Klaus Gretschmann, Hans-Helmut Kotz y Marc-Olivier Strauss-Kahn no han sido
revisadas por los autores.
Tabla de Contenido
Klaus GRETSCHMANN
El Arte de la Formulacin de la Poltica Macroeconmica y la Lgica de la Integracin
Eduardo GANA
Enfoques de Cooperacin Macroeconmica en Amrica Latina: Coordinacin, Convergencia y
Armonizacin de Polticas
Fernando GONZALEZ VIGIL
Coordinacin de Polticas Macroeconmicas?: Desafos y Dilemas Latinoamericanos
p. 4
p. 12
p. 17
"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"
Hans-Helmut KOTZ y Klaus GRETSCHMANN

Grados de Convergencia necesarios para Distintos Niveles de Integracin Econmica: La
Experiencia Europea
p. 24
Pedro DA MOTTA VEIGA

Grados de Convergencia Real y Monetaria en Procesos de Integracin: La Experiencia
Latinoamericana
p. 30
Klaus GRETSCHMANN
Opciones de Regmenes Monetarios e Integracin Monetaria: Consideraciones Generales y la
Experiencia Europea
p. 38
Marc-Olivier STRAUSS-KAHN
Coordinacin entre Bancos Centrales: Motivaciones, Limitaciones y Prctica
p. 47
Hans-Helmut KOTZ
La Cooperacin Monetaria: Instrumentos para la Toma de Decisiones de Poltica Monetaria
p. 61
Daniel HEYMANN
Cooperacin Monetaria: Los Instrumentos para la Formulacin de la Poltica Monetaria
p. 70
Ricardo ECHEGARAY
Coordinacin de Polticas Cambiarias en Amrica Latina. Una Perspectiva desde el
MERCOSUR
p. 73
Carlos LAMBARRI
Fiscalidad e Integracin Regional
p. 82
Carlos SANDOVAL
Poltica Fiscal e Integracin Regional. La Experiencia del Grupo Andino
p. 97
Carlos LAMBARRI
Polticas Presupuestarias Nacionales y Regionales en un Area Integrada
p. 105
Klaus GRETSCHMANN
La Dimensin Social de la Integracin. El Modelo Europeo
p. 113
K. Hermann KRATOCHWIL
La Dimensin Social de la Integracin en Amrica Latina: Elementos para su Discusin en los
Procesos de Integracin Vigentes
p. 120
Hans-Helmut KOTZ
p. 127
El Papel del"Capital Social" para el Desarrollo Econmico y la Integracin Regional
Armando DI FILIPO
p. 132
Consecuencias Sociales y Laborales de la Integracin Latinoamericana______________________________
EL ARTE DE LA FORMULACION DE LA POLITICA MACROECONOMICA Y LA LOGICA DE LA

INTEGRACION
Klaus GRETSCHMANN
Catedrtico de Finanzas Pblicas, Universidad Tcnica de Renania-Westfalia (RWTH), Aquisgrn, REPUBLICA
FEDERAL DE ALEMANIA; Jefe de la Unidad de Polticas Comunitarias, Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP),
Maastricht, HOLANDA
1. LA INTEGRACION: RAZONES Y FUNDAMENTOS

La integracin econmica en todos los niveles posibles no es un objetivo en s mismo. La integracin constituye ms
bien un instrumento al servicio de objetivos superiores tales como la paz, la solidaridad, el bienestar y la prosperidad.
Al examinar sus fundamentos se pueden distinguir dos dimensiones.
En primer lugar, parecen existir tendencias autnomas que obedecen a las fuerzas del mercado que obran en favor
de la transformacin del mundo en una gran aldea, con un nmero cada vez mayor de agentes interdependientes. La
movilidad de los factores, en particular del lado del capital, se ha incrementado ostensiblemente: los flujos de
informacin y de comunicacin se han multiplicado a una velocidad sin precedentes; la divisin internacional del
trabajo y la especializacin han adquirido un gran mpetu y han fortalecido tanto el comercio intra- como interregional; y las empresas multinacionales y transnacionales se desplazan crecientemente de sus lugares de origen
para volverse planetarias.
Frente a estos acontecimientos, el margen de maniobra para orientar, controlar, resolver problemas y formular
polticas en el mbito nacional se ha visto considerablemente reducido en tanto que los factores de produccin, las
empresas que operan a escala internacional y los propios agentes econmicos pueden moverse fcilmente ms all
de las fronteras de las leyes y las jurisdicciones nacionales lo que les permite eludir las polticas nacionales. Por lo
tanto, en las economas abiertas entrelazadas entre s por las fuerzas del mercado, por ejemplo, el dficit generado
en la demanda por el gasto incurrido en la creacin de empleo, determinarn un incremento en la demanda de
importaciones y, por tanto, conducir a la exportacin de empleos. La poltica fiscal ejercida a nivel nacional, en
ausencia de una armonizacin en ese mbito y en presencia de parasos fiscales, ser socavada por los incentivos
existentes para la fuga de capitales, con el consiguiente deterioro de la balanza de pagos del pas. De all que frente
a una movilidad casi perfecta del capital una poltica monetaria nacional no pueda ser efectiva. Puede, entonces,
formularse la siguiente proposicin:
Proposicin 1: Cuanto mas extensa e intensamente funcionen las fuerzas del mercado a escala mundial, m'as
restringidas ser'an las posibilidades de formulacion de politicas economicas a nivel nacional. La creciente
interdependencia limita la capacidad de formulacion de politicas economicas nacionales independientes.
En segundo lugar, aun cuando la integracin no fuera un requisito previo para la formulacin efectiva de las polticas
y la resolucin de los problemas de ndole econmica, habra de todas formas ganancias de bienestar derivadas de
la cooperacin. En base al muy conocido "dilema del prisionero" de la teora de juegos se demuestra, en forma
concluyente, que en cualquier situacin en la que intervienen una multiplicidad de actores las decisiones adoptadas
sin comunicacin y cooperacin conducen a resultados no ptimos y generan un estado de incertidumbre respecto al
comportamiento y a la reaccin de los agentes. Es ms, la integracin significa la puesta en comn de recursos
econmicos y polticos lo cual sienta las bases para disponer de una posicin ms fuerte en las negociaciones
internacionales y una mayor influencia en la poltica mundial. La integracin sirve tambin como un dispositivo eficaz
para limitar el comportamiento de aquellos pases que pretenden sacar partido de una situacin a la cual no
contribuyen ("free-riders"); puede ayudar a explotar los efectos de las economas de escala en la produccin (en aras
de un mercado de mayores dimensiones), a incrementar el comercio, y tambin podr coadyuvar a resolver los
problemas distributivos interregionales (las brechas entre las regiones ms pobres y las ms ricas).
La segunda proposicin expresa lo siguiente:
Proposicin 2: La integracion no es exclusivamente una respuesta a la globalizacion y la expansion de las fuerzas
del mercado. Puede tambien producir beneficios por si misma, ganancias de bienestar derivadas de la accion
cooperativa (aproximando una situacion suboptima de un optimo de Pareto).
2. COORDINACION Y APROXIMACION DE POLITICAS
Las dos dimensiones mencionadas de la integracin requieren un cierto grado de aproximacin de las polticas de los
Estados Miembros (EM). En una economa en la que la produccin y la distribucin estn libradas enteramente a los
designios del mercado, la eliminacin de los obstculos al movimiento de bienes y factores de produccin entre
pases sera suficiente para lograr la integracin econmica. Pero esto no es as en las economas modernas que
casi en su totalidad son mixtas y en las que el gobierno interviene frecuentemente en la economa. La integracin no
puede alcanzarse en las economas mixtas sin la armonizacin de las polticas pblicas de los EM. Suele ser ms
difcil integrar la formulacin de polticas que los mercados de bienes, servicios y factores de produccin.
Los responsables polticos estn menos dispuestos a ceder su facultad de intervencin cuantos ms elementos haya
en juego, como es el caso de las polticas de empleo o las polticas presupuestarias (aplicadas, por ejemplo, a gastos
en educacin, concesin de subsidios o ingresos fiscales). Por otra parte, los funcionarios pblicos tienden a
sostener que la forma en que hacen funcionar sus programas intervencionistas es la ms eficiente y, dado que la
propia existencia de ellos depende de un conjunto complicado de normas, no se muestran en general muy proclives a
cooperar fcilmente en la armonizacin de polticas.
No obstante, en la integracin de tipo I, la capacidad de toma de decisiones de poltica a nivel nacional se reduce
debido a la globalizacin del mercado. En este caso, los responsables polticos habrn perdido, de todas formas,
parte de su facultad de control. Mediante la creacin de instituciones comunes y de dispositivos de coordinacin,
ellos pueden al menos tener la esperanza de restaurar parte de su significacin e influencia econmica.
El caso de la integracin de tipo II es ms complejo. Los responsables nacionales deben en este caso ceder parte de
sus competencias y responsabilidades en favor de rganos decisorios de carcter supranacional o
intergubernamental en aras de la obtencin de las ganancias potenciales derivadas de una cooperacin ms
estrecha. Se podra suponer que, en este caso, sera vlida la siguiente regla:
Proposicin 3: Los responsables politicos optaran por la integracion si, y solo si, los beneficios esperados de la
cesion de las facultades y los poderes a nivel nacional compensan con creces los costos de hacerlo (tanto para los
individuos -politicos y burocratas- como para los Estados nacionales y sus sistemas politicos), incluyendo tanto los
costos socio-politicos y sociales de la transicion como la adaptacion a un regimen integrado.
La integracin de las economas nacionales se adeca, en general, a las siguientes etapas que se describen de
forma ascendente: Zona de Libre Comercio (ZLC): liberalizacin interior del comercio de bienes, Unin Aduanera
(UA): lo anterior + un Arancel Externo Comn (AEC) y Mercado Comn (MC): lo anterior + la libre circulacin interna
de capitales y trabajadores. Esta integracin progresiva refuerza la especializacin de las economas participantes e
incrementa el intercambio de bienes, servicios y factores de produccin. Como resultado de ello, las economas
involucradas se vuelven cada vez ms interdependientes y cada pas pasa a ser dependiente de sus socios y a verse
afectado por los hechos que en ellos se registran. La interdependencia es algo ms que la mera apertura. Una
economa abierta depende del mundo exterior pero las pequeas economas abiertas no necesariamente ejercen un
impacto sobre las economas de sus socios. Hay una dimensin complementaria a la interdependencia estructural y
que apunta a la vulnerabilidad a los shocks que provienen del exterior de la asociacin (por ejemplo: la crisis del
petrleo).
La interdependencia tiene una fuerte gravitacin sobre el grado en el cual los gobiernos pueden, en forma individual,
influir en la marcha de la economa a travs de las polticas presupuestaria (fiscal) y monetaria (cambiaria). Por
ejemplo, una poltica presupuestaria cuya intencin sea incrementar la produccin en base a un mayor gasto
gubernamental puede no ser efectiva si el poder adquisitivo adicional que se crea se gasta en bienes importados ms
que en bienes domsticos. Una poltica monetaria que restrinja la oferta monetaria con el fin de mantener baja la
inflacin puede verse frustrada por los incrementos de los precios de los bienes importados como resultado de la
inflacin generada en el pas socio (exportador) por el alza de salarios. La interdependencia de las economas
nacionales significa que las diversas vicisitudes a escala nacional pueden tener efectos secundarios en los socios, de
modo que cada pas generar impulsos y sentir el impacto de los impulsos de sus socios.
3. TIPOS DE INTEGRACION ECONOMICA Y AREAS DE POLITICA AFECTADAS
La teora econmica tradicional distingue entre las siguientes formas de integracin:
a. Las Zonas de Libre Comercio son reas integradas en que los EM eliminan todas las barreras comerciales entre
s, pero conservan su libertad en materia de determinacin de sus polticas frente al resto del mundo (pases
extrarregionales). Un ejemplo de este tipo lo constituye la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA).
b. Las Uniones Aduaneras son similares a las ZLC, excepto en que los EM deben fijar y poner en prctica
relaciones comerciales exteriores comunes, adoptando AECs sobre las importaciones de los pases nomiembros, como es el caso de la Comunidad Europea (CE). En este sentido, la CE es una UA, aunque es
tambin algo ms que eso.
c. Los Mercados Comunes son UAs que incorporan la libre movilidad de los factores entre los socios, por ejemplo:
los capitales, los trabajadores y las empresas pueden moverse sin trabas entre los pases participantes.
d.
e.
Las Uniones Econmicas Completas son MCs que requieren la unificacin de las polticas monetarias y fiscales,
por ejemplo: se introduce una autoridad central para que ejerza el control de estos asuntos, de manera que los
EM sean efectivamente partes de un rgimen macroeconmico comn.
En una Integracin Poltica Completa (que forme una entidad econmica y poltica) los pases participantes
literalmente se integran en una nacin. Las autoridades centrales no solamente controlan las polticas
macroeconmicas, sino que tambin deben responder ante un parlamento central en todas las otras reas de
poltica.
En el mbito de una ZLC y de una UA se podrn incrementar los siguientes beneficios econmicos:
a. Mayor eficiencia de la produccin, gracias al incremento de la especializacin de acuerdo con la ley de las
ventajas comparativas.
b. Mayor nivel de produccin debido a una mejor explotacin de las economas de escala, gracias al incremento de
la dimensin del mercado.
c. Mayor capacidad negociadora internacional, gracias a la mayor dimensin del territorio, lo que conduce a
mejores trminos de intercambio.
d. Instrumentacin de cambios en la eficiencia econmica derivados de una mayor competencia.
Los MCs o las uniones econmicas producen mayores ganancias derivadas de:
a. Movilidad transfronteriza de los factores (permitiendo abaratar su precio).
b. Coordinacin de la poltica monetaria y fiscal (menos inflacin y ms empleo; mayor competitividad internacional;
polticas cambiarias que amortiguan los shocks).
c. Las metas de casi pleno empleo, mayores ndices de crecimiento econmico y mejor distribucin de ingresos se
vuelven metas unificadas.
Para lograr el objetivo de un MC, que incluye lo que se ha dado en llamar las cuatro libertades (ver Cuadro), se
requiere, en particular, todo un conjunto de polticas de acompaamiento para que el MC cobre vida. Esas polticas
son:
una poltica comn para el crecimiento, la inversin, el empleo y la estabilidad;
una poltica comn para formular y controlar las reglas de juego limpio de las fuerzas del mercado;
una poltica social para aliviar los efectos secundarios indeseados debidos al cambio de las disposiciones
legales, que comprenda el empleo, los salarios, riesgos sociales, etctera;
una poltica comercial frente a terceros pases que evite los efectos de desviacin de comercio;
una poltica monetaria coordinada para alcanzar el equilibrio entre los objetivos internos y externos (regionales)
de los pases participantes y para evitar las estrategias conducentes al empobrecimiento del pas vecino;
una poltica fiscal comn (armonizacin) que permita evitar efectos distorsivos sobre la asignacin de los
recursos dentro de la regin.
Proposicin 4: Las distintas formas y etapas de la integracion requieren la coordinacion de una amplia gama de
politicas para cosechar sus beneficios y evitar efectos secundarios negativos imprevistos.
4. PROBLEMAS DE COORDINACION DE POLITICAS

La integracin comprende los siguientes elementos:
Institucionalizacin
Cooperacin
Coordinacin
Intercambio de Informacin y comunicacin
Todos ellos apuntan hacia "acuerdos" entre los EM para converger hacia objetivos comunes y para formular y
conducir las polticas necesarias. En este sentido, una tarea importante consiste en lograr el consenso sobre los
objetivos comunes y la identificacin de las medidas polticas y el grado de coordinacin de las diferentes reas de
poltica.
En consideracin de lo anterior se podr muy bien comprender por qu la CE en su fundacional Tratado de Roma
incluy lo siguiente:
la coordinacin de las polticas coyunturales (Artculo 105)
la estabilizacin de los tipos de cambio (Artculo 107)
la asistencia mutua en caso de problemas de balanza de pagos
las normas de competencia (Artculo 85 A)
la armonizacin fiscal
Pero, por qu en la prctica resulta tan difcil coordinar y armonizar las polticas econmicas en reas integradas,
comenzando por el diseo de polticas y terminando por su aplicacin?
1. Hay opiniones diferentes entre formuladores de polticas y acadmicos de distintos pases respecto a cul es el
modelo que mejor describe los procesos reales que experimentan estos mismos pases y, consecuentemente, el
tema de los instrumentos a emplear resulta controvertido.
2. Existe una profunda incertidumbre acerca de los efectos de las medidas de poltica econmica y acerca de las
reacciones de los agentes econmicos.
3. Las estimaciones respecto a los costos de la integracin y de la aproximacin de las polticas (negociaciones,
cumplimiento de las obligaciones, etctera) difieren ampliamente al igual que los clculos de los beneficios
potenciales.
4. No existe acuerdo en cunto a la medida en que es necesaria la institucionalizacin de las normas, los
procedimientos y las polticas comunes. El interrogante bsico que se plantea es cunta soberana es necesario
ceder en beneficio de las instituciones comunes, cuyos objetivos y funciones residen en garantizar la
estabilizacin de las expectativas (respecto al comportamiento de los otros).
Proposicin 5: Aun cuando la integracion sea necesaria, especialmente por razones coyunturales, cambiarias y de
balanza de pagos, parece muy dificil hacerla funcionar, debido a la falta de consenso y a cierto grado de
incertidumbre respecto al modelo mas apropiado, los instrumentos a utilizar, los costos que conlleva y el grado de
institucionalizacion requeridos.
5. ARGUMENTOS EN FAVOR DE LA COORDINACION DE LAS POLITICAS MACROECONOMICAS
Hablando en trminos generales, la coordinacin de las polticas macroeconmicas debera apuntar a tres objetivos
principales:
1. Recoger los beneficios de la integracin de mercados. La integracin de las polticas macroeconmicas puede
ser necesaria con miras a evitar que los shocks externos pongan en peligro el avance hacia la liberalizacin del
comercio de bienes, servicios y flujos de factores. Los mximos beneficios del proceso de liberalizacin slo
podrn alcanzarse si estn acompaados, en cierto grado, por una integracin de polticas.
2. Lograr la estabilidad cambiaria. Se trata de un objetivo importante en todas las etapas de la integracin ya que
deriva del objetivo superior que consiste en crear condiciones estables para el funcionamiento eficiente de los
mercados. El principal instrumento macroeconmico para alcanzar este objetivo es la coordinacin de las
polticas monetarias. En las etapas ms avanzadas de la integracin (por ejemplo: cuando se inicia una UA), el
establecimiento de paridades estables puede conducir incluso a la unificacin de las polticas monetarias, fase en
la cual puede adoptarse una nica moneda. La convertibilidad plena e irrevocable de las monedas al igual que la
fijacin irrevocable de las paridades tambin es importante para las UAs, ya que ello significa la disponibilidad de
divisas para la realizacin de transacciones internacionales de bienes y servicios. En una UA, esta disponibilidad
de divisas es todava ms importante, ya que se debera autorizar la libre circulacin de capitales y los factores
de produccin deberan poder remesar sus ganancias. En la CE, el objetivo de tipos de cambio totalmente fijos
ha resultado difcil de alcanzar, optndose por una "pseudo-unin" cambiaria de "zonas objetivo" ("target zones")
como meta ms fcil de alcanzar.
3. Convergencia de las tasas de inflacin. Este objetivo est muy interrelacionado con la meta de estabilidad
cambiaria. En el largo plazo, las diferencias de las tasas de inflacin conducirn a realineamientos de las tipos de
cambio. Por consiguiente, para que stos permanezcan fijos, las tasas de inflacin tendrn que alinearse lo ms
posible. Los ndices de inflacin podrn igualarse en una Unin Econmica y Monetaria (UEM) mediante la
unificacin tanto de las polticas monetarias como de las presupuestarias. En el camino hacia una UEM todava
es posible cierta independencia de las polticas monetaria y presupuestaria pero, una vez visualizado el objetivo
de la UEM, la autonoma nacional se habr perdido.
En Europa, la coordinacin y la convergencia de las polticas macroeconmicas son objetivos explcitos del Tratado
de Roma. El Consejo de Ministros de la CE decidi en 1974 "alcanzar el ms alto grado de convergencia de polticas
econmicas de sus EM", cuya intencin era ser, ante todo, un proceso para el establecimiento de orientaciones en
materia de poltica presupuestaria.
La coordinacin no implica necesariamente la convergencia de las polticas econmicas, especialmente cuando los
EM son de diferente tamao, cuando tienen estructuras sociales y econmicas diferentes, cuando tienen preferencias
diferentes y/o cuando sufren shocks de diferente naturaleza. En algunos casos las fuerzas del mercado pueden
conducir a la convergencia de los resultados econmicos y a la deseabilidad de la convergencia de las polticas
econmicas. Por ejemplo, si los salarios brutos son, por alguna razn, iguales a la productividad marginal comn del
trabajo en cada uno de los EM, entonces la perfecta movilidad laboral en Europa querr decir que ser mejor que los
gobiernos traten de converger hacia una tasa comn de imposicin aplicada a las rentas del trabajo. Para decidir las
polticas fiscales de los diferentes pases y, posiblemente para decidir la convergencia de tipos impositivos comunes
se requerir la coordinacin, pero, en general, no queda claro si la convergencia de la poltica fiscal (y del dficit
presupuestario) es en s mismo algo deseable.
La armonizacin a escala internacional de las polticas econmicas intenta alcanzar una mayor unidad de la
estructura econmica, incrementar el alcance de las normas comunes y reducir la necesidad de polticas
discrecionales. La armonizacin trata, ante todo, los objetivos a largo plazo, tales como la eficiencia y la distribucin
(por ejemplo: poltica comercial, leyes "anti-trust", disposiciones laborales, poltica agrcola, poltica regional, etctera)
ms que la utilizacin de polticas monetarias y presupuestarias discrecionales con fines de estabilizacin
macroeconmica.
Proposicin 6: La cooperacion a escala internacional de las politicas macroeconomicas se materializa, en primer
lugar, a traves del intercambio de informacion; en segundo lugar, mediante normas internacionales de armonizacion
y, en tercer lugar, por intermedio de la coordinacion internacional de las politicas discrecionales. Todo comienza con
el supuesto de que la accion unilateral obra en detrimento de los objetivos economicos.
Examnese un ejemplo para el rea monetaria: se podra pensar que cuando existe una situacin de pleno empleo,
no hay razn alguna para que los EM coordinen sus polticas monetarias, excepto para acordar su flotacin. La razn
de ello es que los tipos de cambio se ajustan para asegurar el equilibrio de la balanza de pagos, de modo que cada
pas pueda tener una poltica monetaria independiente y disponer que la tasa de crecimiento de su oferta monetaria
nominal sea equivalente a su tasa de crecimiento real ms su ndice deseado de inflacin. Sin embargo, cuando el
desempleo es resultado de la rigidez a la baja de los salarios nominales, la expansin monetaria se traducir en una
poltica perniciosa para el pas vecino, porque la presin a la baja sobre las tasas de inters y los ingresos incipientes
de capitales inducen una depreciacin del tipo de cambio, con lo cual se incentivan las exportaciones netas a
expensas de la situacin tanto de la produccin como del empleo en el exterior. No obstante, la expansin monetaria
provoca un incremento de las importaciones y, consecuentemente, de los precios al consumidor lo cual determina
una depresin domstica de los ingresos reales (definidos como el salario nominal deflacionado por el ndice de los
precios al consumo) mientras conduce a una elevacin de los salarios reales en el exterior.
Considrese otro ejemplo: el problema potencial que comporta la denominada estanflacin, causada por un shock
adverso en la oferta a escala europea (por ejemplo: una crisis petrolera). En el caso hipottico de una flotacin de las
monedas y en ausencia de una poltica de coordinacin europea, cada Estado adoptar plausiblemente una posicin
monetaria muy contractiva que conducir a muy elevadas tasas de inters y muy altos ndices de desempleo. La
razn de ello es que, en caso de flotacin, cada Banco Central tratar de exportar inflacin mediante la revaluacin
de su tipo de cambio. La coordinacin admite que dichas revaluaciones competitivas son vanas, evitando los intentos
de cada socio de perjudicar al vecino mediante la apreciacin de su moneda, permitiendo poner en prctica polticas
monetarias ms laxas y tender hacia el pleno empleo. Lo mismo puede afirmarse del en la actualidad tan relevante
caso de las devaluaciones competitivas. Cuando liberalizan los mercados de capitales, los pases ceden el control de
su oferta monetaria. Por ejemplo, si se produce un dficit de la balanza de pagos en Italia y se ejerce una presin
devaluatoria sobre la lira, la Banca d'Italia deber vender parte de sus reservas exteriores y comprar liras para
defender su moneda y atender la demanda de los importadores. Dado que la esterilizacin (la compra de bonos en el
mercado abierto por las autoridades monetarias) es imposible una vez que los mercados de capitales estn
totalmente liberalizados, la oferta monetaria italiana caer en la misma medida que el dficit de su balanza de pagos.
Tmese otro ejemplo del mbito de la economa real y no de la monetaria, suponiendo que se produce un shock
asimtrico de la demanda, un desplazamiento de preferencias, por ejemplo de los bienes britnicos hacia los bienes
franceses. En ese caso, las medidas para contrarrestarlo se tornan difciles. Supngase que los efectos iniciales de
este shock son desempleo y dficit comercial para el Reino Unido y sobreempleo y supervit comercial para Francia.
Si los mercados de trabajo de toda Europa funcionan adecuadamente, entonces los salarios britnicos caern
inmediatamente y los salarios franceses se incrementarn para asegurar el pleno empleo. (Si ello se produjera, se
debera proceder a poner en prctica una UEM para cosechar todos los beneficios de un rea monetaria comn ms
amplia -lo que conlleva menores costos de transaccin, menores costos de informacin, ningn riesgo cambiario,
ahorros en las reservas de divisas, etctera). En forma alternativa, si la rigidez de los salarios nominales impiden que
los mercados de trabajo se ajusten inmediatamente a una situacin de pleno empleo, los trabajadores migrarn de
Gran Bretaa a Francia y, de esta forma, restaurarn el equilibrio.
Tambin se podra desencadenar el ajuste mediante la aplicacin de diferentes tasas impositivas, lo cual encarecera
el precio de los productos franceses (despus de impuestos) y abaratara los productos britnicos dado que si los
factores de produccin, los bienes y el capital tienen gran movilidad, las Haciendas nacionales no querrn que sus
ndices impositivos diverjan demasiado de los de la competencia ya que, de lo contrario, perderan todos sus
ingresos frente a sus competidores. De todas formas, esto slo se aplicara en el caso de shocks asimtricos. En una
situacin como sta es absolutamente necesario tener instrumentos de diferenciacin. Pero aun en el camino hacia
un equilibrio en que no haya shocks, no queda claro hacia qu se debera converger (hacia la tasa impositiva ms
baja, hacia la ms alta o hacia la tasa promedio?) y si se debera converger hacia niveles impositivos ptimos del tipo
de los del modelo de Pareto o no.
Partiendo de los resultados ms importantes de varios estudios que versan sobre la competencia y la armonizacin
fiscal, puede afirmarse que los factores de produccin no mviles (por lo general, los trabajadores ms pobres)
resultarn perdedores en una situacin de competencia fiscal descoordinada y sern altamente afectados, porque los
factores de produccin mviles (como el capital) hallarn la forma de dirigirse hacia parasos fiscales lo que les
permitir tener una alta elasticidad de precios gravando con una carga excesiva en relacin con la cantidad de
ingresos recaudados.
La instauracin de un proceso de integracin, en particular, un MC, es tambin un fuerte impulso para la coordinacin
de otras polticas. La libre circulacin de trabajadores requiere, en la prctica, el reconocimiento mutuo de ttulos o
diplomas profesionales para los profesionales libres y para las personas empleadas. Asimismo, deben armonizarse
las disposiciones en materia de seguridad social o de lo contrario los diversas demandas por enfermedad,
accidentes, edad u otros beneficios sern en la prctica escamoteadas de la libre circulacin. La libre circulacin de
capitales requiere la eliminacin de algunos obstculos administrativos, tales como el control de cambios y otros de
carcter legal, tales como las leyes de sociedades annimas. En la esfera fiscal tambin sern necesarios ciertos
ajustes para evitar que los capitales se dirijan a aquellos Estados que tengan regmenes fiscales ms favorables.
Finalmente, la movilidad de capitales demanda el ajuste de las polticas monetarias (tipos de cambio, tasas de
inters, etctera) para disminuir las distorsiones econmicas que causa la especulacin. En principio, el capital goza
de mayor movilidad que el trabajo. La creacin de un MC puede conducir a que las inversiones se concentren en
ciertas regiones y a que se genere desempleo creciente en otras. Esas situaciones requieren de medidas de poltica
social y regional que deben ser coordinadas dentro del mbito del MC.
Proposicin 7: Para alcanzar xito en los regimenes de coordinacion interestatal es precisa la coordinacion de las
politicas macroeconomicas tanto en el ambito de los agregados monetarios como de la economia real. Sin embargo,
la coordinacion puede significar que los paises tengan que ajustar sus parametros en forma diferente. Ello implica
que, con miras a la integracion, los responsables de politicas nacionales tendran que mantener parte de su
"soberania" sobre los instrumentos macroeconomicos, es decir, que tendran que utilizarlos y aplicarlos en la solucion
de diferentes situaciones.
6. COMENTARIOS FINALES: FACTORES QUE DETERMINAN EL EXITO DE LA INTEGRACION
El xito de los esfuerzos encaminados a la integracin depender, ante todo, del grado de cumplimiento de los
criterios econmicos de la integracin. La teora clsica de la UA establece una diferencia entre los efectos estticos
de la integracin comercial en el corto plazo y los efectos dinmicos en el largo plazo. Los efectos positivos y a corto
plazo se producen al reemplazar aquellos bienes producidos internamente que son relativamente caros por bienes
importados de pases socios que son ms baratos (creacin de comercio), a la vez que la reduccin de los niveles de
los precios internos tambin aumenta la demanda de importaciones (ampliacin de comercio). Desde el punto de
vista tradicional, los efectos negativos tienen lugar despus de la creacin de una UA, cuando los bienes ms baratos
del mercado internacional son reemplazados por importaciones relativamente ms caras provenientes de los pases
socios (desviacin de comercio).
Ms importantes que los efectos estadsticos son los efectos dinmicos a largo plazo. Estos se manifiestan
especialmente en una mejora en la eficiencia tcnica y organizativa, como resultado de una mayor competencia y de
la reduccin de los costos unitarios mediante la explotacin de retornos crecientes a escala.
Tanto la existencia como la intensidad de efectos positivos o negativos como resultado del comercio y de la
integracin dependern de los siguientes factores:
Nmero y dimensin de los pases asociados: Cuanto ms pases se asocien y cuanto ms importantes sean, es
decir, cuanto mayor sea su participacin en el comercio internacional, mayor ser el xito derivado del incremento de
la divisin del trabajo gracias a la integracin y menor ser el riesgo de desviacin de comercio.
Magnitud de las barreras comerciales: Cuanto ms elevadas sean las barreras arancelarias y no arancelarias antes
de la liberalizacin, ms graves tendern a ser las ineficiencias derivadas a la estructura distorsionada de la
produccin y mayores sern las probabilidades de los efectos del bienestar por la liberalizacin del comercio. Los
pases que ingresen en una UA teniendo aranceles bajos sufrirn prdidas de bienestar en razn de que se vern
forzados a ajustarse al AEC ms alto. Tambin es decisivo el nivel de orientacin externa dentro del grupo a
integrarse. El grupo tendr ms perspectivas de xito si su competitividad se asegura en el mercado internacional,
algo que puede lograrse en el largo plazo mediante reducidas barreras comerciales contra terceros pases y una
poltica comn en materia de promocin de exportaciones.
Costos de transporte y de transaccin: Cuando se crea una UA entre pases geogrficamente muy alejados o cuando
el sistema de transporte entre pases vecinos funciona mal podra suceder que los efectos positivos de la
liberalizacin del comercio se vean afectados por los altos costos del transporte. Pueden tambin haber costos
adicionales de transporte a causa de la ineficacia de los controles fronterizos o debidos a barreras idiomticas.
Nivel de desarrollo industrial e ingreso per capita: Aquellos pases relativamente avanzados en el campo industrial
podrn obtener mayores ventajas de la liberalizacin comercial que aquellos pases cuya produccin est
concentrada en agricultura o en servicios. Los socios podrn extraer beneficios de la complementariedad comercial
(el intercambio de productos industriales por bienes primarios) pero tambin de la especializacin intra-industrial,
fenmeno que suele producirse cuando los pases tienen ingresos per capita similares y relativamente altos. La
especializacin intra-industrial exige disponer no slo de un alto nivel de ingresos sino tambin un gran bagaje de
conocimientos tcnicos. Su magnitud ser mayor cuanto mayor sea la explotacin de las economas de escala (la
extensin del mercado interno). Por lo tanto, los pases con un nivel relativamente bajo de industrializacin dentro de
una ZLC estarn en desventaja en caso de una liberalizacin del comercio porque los efectos sinrgicos funcionan a
favor de las economas ms desarrolladas. Sus capacidades ociosas por lo general sern suficientes para abastecer
a los pequeos mercados de los Pases de Menor Desarrollo Relativo (PMDR) con productos industriales. Para
mantener la competitividad de los pases antes mencionados sern necesarios tipos de cambio flexibles entre los
pases asociados, al menos en las etapas iniciales.
Estructura de la produccin: Si los pases que participan en un esquema de liberalizacin comercial tienen una
estructura de produccin complementaria, la diferenciacin de los productos por lo general es tan especializada que
las ventajas de la integracin sern muy magras.
Estabilidad monetaria: Los efectos de creacin de comercio pueden no activarse ante trabas provocadas por
distorsiones monetarias. Un contexto hiperinflacionario con fluctuaciones agudas de las tasas mensuales de inflacin
es perjudicial para el desarrollo sostenido del comercio exterior y, por lo tanto, impide que se puedan explotar al
mximo los beneficios de la integracin comercial, ya que tanto la prediccin de costos como la orientacin del
comercio se tornan sumamente difciles en materia de calculabilidad. El requisito previo es un grado suficiente de
estabilidad monetaria entre los socios. Las diferencias en las tasas de inflacin deben ser atenuadas mediante el
establecimiento de tipos de cambio flexibles. Se deberan evitar las distorsiones cambiarias o, de lo contrario, las
diferencias comparativas de costos entre los pases no se vern fielmente reflejadas
Tipos de sistema econmico: Los beneficios de la integracin sern mayores cuanto mayor sea la capacidad de
respuesta flexible de la produccin a condiciones cambiantes. Amn de la importancia de la capacidad de
adaptacin, otro factor decisivo para la explotacin de los efectos dinmicos de la competencia es la direccin de la
poltica adoptada por un pas con respecto a la orientacin del sistema econmico en su conjunto. En una economa
modelada por el intervencionismo, en la que las inversiones estn dirigidas por la planificacin estatal, los
productores, por la propia naturaleza de la situacin, ni
estarn dispuestos ni sern capaces de responder plenamente a las nuevas condiciones del mercado como lo
hubieran hecho en una economa social de mercado que estuviera funcionando correctamente. CUADRO.DIMENSIONES MACROECONOMICAS
ENFOQUES DE COOPERACION MACROECONOMICA EN AMERICA LATINA: Coordinacin,

Convergencia y Armonizacin de Polticas
Eduardo GANA
Consultor de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL); Ex Asesor Regional Principal y
Coordinador del Proyecto de Integracin de CEPAL. Santiago, CHILE
1. INTEGRACION E INTERDEPENDENCIA
En trminos generales, los procesos de integracin persiguen la creacin de espacios econmicos y geogrficos ms
amplios que los nacionales a travs del acceso asegurado a los mercados de bienes finales e intermedios de factores
de produccin y tecnologa de los pases participantes en un acuerdo de esta naturaleza.
Las herramientas tradicionales de un acuerdo de integracin son la eliminacin global o parcial de las barreras
arancelarias y no arancelarias; la determinacin de un Arancel Externo Comn (AEC); la definicin de distintos
instrumentos de poltica comercial, como normas tcnicas y de origen, clusulas de salvaguardia, mecanismos de
solucin de controversias, subsidios a las exportaciones, compras gubernamentales y otras similares; financiamiento
del intercambio; tratamiento a la inversin; facilitacin del trnsito de personas y mercancas; desarrollo y
aprovechamiento de la infraestructura comn; y otras acciones de cooperacin.
Es normal que los procesos de integracin se lleven a cabo en etapas sucesivas, sin un desarrollo lineal y con
frecuentes detenciones y retrocesos, debido a que cada avance en la direccin de liberalizar los mercados favorece a
algunos segmentos de la poblacin y afecta negativamente a otros, al dejarlos expuestos a una mayor competencia.
Por ello es preciso que junto con la definicin y aplicacin de instrumentos especficos para liberar recprocamente el
acceso a los mercados, sea necesario construir una institucionalidad operacional y jurdica que sustente y promueva
el proceso, y garantice y sancione el cumplimiento de los acuerdos.
Cabe recordar que el mbito y caractersticas de un acuerdo de integracin est determinado en gran medida por la
ocurrencia de diversos factores de tipo poltico, social y econmico, que hacen que dos o ms naciones adopten
compromisos vinculantes en diversas materias en un momento histrico particular. La especificidad de un esquema
de integracin resulta de procesos negociadores en que se conjugan intereses y voluntades nacionales y, en cierto
modo, una visin del futuro tanto de las relaciones entre los pases que se integran como de las tendencias en las
vinculaciones mundiales.
En dicho sentido, el xito de un determinado proceso de integracin depende de numerosos elementos, entre los
cuales se destacan:
a. el peso relativo de los grupos de poder econmico y poltico que aprecian ventajas en la integracin y de
aquellos que la perciben como negativa para sus intereses. La posicin de los grupos puede cambiar en el curso
del proceso, en la medida que ste afecta a los distintos estamentos de la sociedad;
b. la capacidad del gobierno para ejercer un papel mediador e interpretar las principales aspiraciones de la
sociedad en materia de vinculacin internacional; y,
c. los grados de libertad de la poltica econmica nacional para llevar adelante un proceso de integracin que tenga
credibilidad y que produzca efectos reales en el mediano plazo.
Por otra parte, el resultado directo de la integracin debiera ser el incremento de la interdependencia econmica
entre los Pases Miembros (PM) de un determinado esquema. En otras palabras, a medida que se avanza en las
diferentes etapas de la integracin aumentan los efectos que tienen los cambios en las polticas internas de cada uno
de los PM sobre el resto de los pases asociados, debido principalmente a la liberalizacin conjunta de los mercados
de productos y de factores.
En este caso, se entiende como interdependencia econmica la dependencia recproca causada por la existencia de
nexos en el rea de comercio exterior y de los flujos de capital entre dos o ms pases, de tal modo que las polticas
aplicadas internamente en uno de ellos afecte al comportamiento econmico de ambas partes. As, los resultados de
la economa en un determinado pas estn supeditados a factores externos derivados de las polticas nacionales de
los principales pases asociados, tanto como de sus propias polticas internas.
Por el contrario, existe dependencia absoluta -no interdependencia- cuando un pas recibe notoriamente el impacto
de las acciones internas de otro pas, sin que sus propias polticas econmicas tengan un efecto significativo sobre la
economa de la otra parte. Esta es la situacin de la mayora de las naciones en desarrollo con respecto a las
desarrolladas. De esta manera es difcil imaginar que los acuerdos de libre comercio que plantea la Iniciativa para las
Amricas se traduzcan en procesos plenos y profundos de integracin entre los pases latinoamericanos y Estados
Unidos (EEUU). Es probable que los fuertes vnculos de estas naciones sigan siendo de dependencia ms que de
interdependencia con la nacin del Norte.
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Es posible que dos naciones tengan un alto nivel de interdependencia econmica, como sucede con Japn y los
EEUU, sin que necesariamente pretendan alcanzar la integracin como objetivo, puesto que dicho proceso requiere
de la voluntad de avanzar en compromisos simultneos de distinta naturaleza (poltica, social y econmica).
La interdependencia derivada de la apertura recproca de los mercados tiende a reducir la eficacia de las polticas
internas y obliga a tomar en consideracin los impactos de las polticas macroeconmicas de los principales pases
asociados en el diseo de las propias polticas monetarias, fiscales y cambiarias. En un contexto de interdependencia
generado por la integracin, se hace necesario buscar la igualacin de los incentivos y ventajas que pueden acarrear
las polticas econmicas para no crear condiciones de competencia espreas, evitar distorsiones persistentes o la
concentracin de factores productivos y tecnologa en determinados pases (Gana,1992: 162 y 163).
De aqu surge la necesidad de avanzar al mismo tiempo en los procesos de integracin -es decir, la apertura de los
mercados de productos y factores a los pases socios- y en modalidades de cooperacin y concertacin en la
formulacin y ejecucin de las principales polticas macro y microeconmicas.
En el caso de la integracin latinoamericana se puede sealar que los intercambios comerciales son los principales
medios de transmisin de impulsos entre los pases pertenecientes a cada esquema, dado que no existen
movimientos comparables de recursos financieros o de capital entre ellos. Slo en forma reciente, y como
consecuencia de la privatizacin de empresas pblicas, de importantes desalineaciones cambiarias y de diferenciales
en las tasas de inters reales, se han producido algunas transferencias de recursos financieros que comienzan a ser
significativas entre naciones latinoamericanas. En definitiva, la naturaleza y la intensidad de los efectos recprocos
sobre la economa de los pases asociados va a depender del rgimen cambiario, de la magnitud y estructura del
comercio y de los movimientos financieros de cada uno de los pases con los otros asociados.
En sntesis, la integracin produce, a travs de la apertura de los mercados de productos y factores, una mayor
interdependencia entre los PM de un esquema, la que, a su vez, provoca demandas de concertacin en las polticas
que afectan directamente los flujos de comercio, los precios relativos de los factores de produccin, y los
movimientos de capital.
2. DIFERENTES MODALIDADES Y FACTORES CONDICIONANTES DE LA COOPERACION EN LAS POLITICAS
MACROECONOMICAS
A partir principalmente de la experiencia de la Unin Europea (UE), se pueden distinguir tres tipos de concertacin de
polticas macroeconmicas (Gana, 1992: 159 y 160):
a. Convergencia, que se entiende como un intento de reducir la divergencia entre los objetivos nacionales, en
materias tales como tasas de inflacin, niveles de desempleo y, en general, metas de desarrollo. La
convergencia puede operar sobre:
o los rendimientos econmicos, sean estos nominales o reales (diferencias de tasas de inflacin, de inters,
de crecimiento de la masa monetaria, de los salarios y otros similares); o las estructuras econmicas y en
particular productivas, referidas al grado de flexibilidad de los mercados de factores productivos (trabajo,
capital y tecnologa) y de productos; o las estrategias de poltica econmica, o sea, los instrumentos
utilizados y la ponderacin de cada uno de ellos, y el marco institucional y normativo;
b. Armonizacin, que se refiere al conjunto de reglas que se adoptan conjuntamente para disminuir el margen de
adopcin de decisiones discrecionales y alcanzar una mayor uniformidad en la estructura econmica, en
particular en las reas institucionales y regulaciones econmicas de largo plazo. Este es el caso de la poltica
comercial externa, la integracin de los mercados internos, leyes tributarias, polticas sectoriales, leyes laborales
y otras acciones de este tipo. En general, se pretende construir estructuras econmicas armonizadas que
distorsionen lo menos posible -hagan ms simtrica- la competencia dentro de un esquema de integracin; y
c. Coordinacin, que se basa en la eleccin de metas u objetivos consistentes entre s y la seleccin, secuencia y
magnitud de la aplicacin de los instrumentos de poltica econmica, en especial aquellos referidos a las polticas
discrecionales empleadas por los gobiernos en el campo de la demanda y oferta agregadas. De este modo, para
alcanzar la coordinacin en la economa multilateral es preciso que las polticas nacionales se apliquen
reconociendo apropiadamente las polticas y metas de los otros pases asociados. Cabe sealar que cuando los
PM de un esquema de integracin se proponen coordinar sus polticas macroeconmicas, se entiende que
normalmente no tienen la intencin de fijar pautas cuantitativas rgidas y de aplicacin automtica por un largo
plazo. Es posible que tomando en cuenta su interdependencia estn dispuestos a considerar la coherencia de
sus acciones individuales y realizar consultas que, eventualmente, los lleven a reorientar sus polticas. Por tanto,
11
la coordinacin es un proceso que intenta dar mayor consistencia a las polticas nacionales discrecionales y
lograr de este modo mejores resultados para los pases asociados.
Para lograr xito en cualquier iniciativa de cooperacin en materia de polticas macroeconmicas al interior de una
agrupacin de integracin existen dos restricciones principales:
a. la necesidad de un consenso mnimo sobre el "modelo" que determina el desempeo econmico de cada pas y
el funcionamiento y seleccin de las polticas pertinentes; y
b. el grado de control de las autoridades nacionales sobre los instrumentos macroeconmicos principales.
Aparte de las dos restricciones sealadas, de carcter genrico, en el caso latinoamericano habra que considerar
como elementos condicionantes para lograr algn grado de cooperacin en las polticas macroeconmicas los
siguientes elementos:
a. el bajo nivel real de interdependencia econmica alcanzado entre los pases que componen las diversas
agrupaciones de integracin, hecho que genera estmulos muy limitados para afrontar los costos inherentes a la
prdida de grados de libertad en las polticas econmicas nacionales -por cierto ya muy escasos;
b. la heterogeneidad de los pases, lo que se refleja en que, an cuando los esfuerzos requeridos para llevar a cabo
las acciones de coordinacin de polticas son relativamente independientes del tamao y desarrollo de los
pases, los objetivos que van a predominar en la coordinacin sern generalmente los de las naciones mayores o
ms poderosas;
c. la presencia en la coordinacin de pases de mayor tamao relativo y con estabilidad macroeconmica ayudar a
liderar el comportamiento del conjunto de pases y a fijar ciertas variables que ejerzan el papel de "anclas" en el
proceso; y
d. otro aspecto importante es la concordancia de las polticas y de las instancias para su aprobacin y ejecucin. En
este sentido, las polticas de ajuste y apertura externa han tendido a aproximar los modelos y estrategias
econmicas entre los pases de Amrica Latina, aunque todava los avances no son parejos en esta materia.
Asimismo, la capacidad de formulacin, sancin y manejo de las polticas internas difiere notoriamente entre los
gobiernos de las pases que participan en las distintas agrupaciones de integracin subregionales. Por ello, el
grado de confiabilidad en el cumplimiento de compromisos de concertacin podra variar de uno a otro pas.
En cuanto a los beneficios de la coordinacin de las polticas macroeconmicas, se espera que el conjunto de pases
que se integra pueda alcanzar un mayor control sobre su entorno econmico y mejorar su capacidad de negociacin
internacional. Los beneficios dependern normalmente del tipo de cooperacin elegido, de la disciplina para
mantener los procedimientos seleccionados, de la profundidad de su aplicacin y de la disposicin de cada uno para
hacer concesiones a los otros asociados. En trminos generales, los logros de la coordinacin se pueden agrupar en
dos categoras: estabilidad macroeconmica, que se produce al reducir las fluctuaciones exageradas en los
agregados econmicos debidas a la falta de informacin y a las sobre-reacciones frente a los cambios en las polticas
de los asociados; y eficiencia econmica, en cuanto a la posibilidad de acercar las polticas macroeconmicas a un
campo definido a priori, con el propsito de neutralizar las externalidades de dichas polticas y de lograr cierta
uniformidad de objetivos.
Por ltimo, la coordinacin de polticas macroeconmicas tambin tiene costos situados principalmente en la
restriccin de los grados de libertad en el manejo de las polticas internas; asimismo puede reducir el bienestar del
conjunto de pases si es aplicada errneamente; y la duracin de las negociaciones para identificar y acotar las
polticas que se coordinarn puede introducir un factor de incertidumbre en los mercados con el correspondiente
costo.
3. LA SITUACION INICIAL DE LOS PAISES DE LA ALADI
En los primeros aos de la dcada de los '90, los PM de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), con
muy escasas excepciones, han elegido como objetivos centrales la apertura del sector externo y la estabilizacin de
los precios internos. Las principales reformas estructurales en el sector externo han sido la liberalizacin de las
transacciones de la cuenta corriente de la balanza de pagos, con significativas rebajas en los aranceles, y una mayor
libertad para los movimientos de capital. Simultneamente, se han utilizado polticas fiscales y monetarias restrictivas
y paridades cambiarias funcionales a la estabilizacin, al tiempo que se ha otorgado una mayor flexibilidad a los flujos
financieros internacionales.
Pese a cierta convergencia en las polticas macroeconmicas, los principales indicadores de tendencia y de
resultados econmicos an difieren bastante entre estos pases, como se ver en lo que sigue.
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En efecto, para examinar la situacin econmica inicial se ha seleccionado algunos indicadores referidos a la fase del
ciclo econmico en que se encuentran los pases; sus relaciones comerciales externas y la situacin de los tipos de
cambio reales. Las condiciones macroeconmicas iniciales de los pases que aspiran a ensayar una coordinacin de
polticas tiene bastante importancia al momento de evaluar los compromisos que se adopten sobre la trayectoria de
las variables sobre las cuales recaern los acuerdos. Se entiende que estas acciones sern ms eficaces si los
pases involucrados han logrado avanzar simultneamente en la obtencin de sus principales equilibrios
macroeconmicos (CEPAL, 1993: 13).
3.1 Indicadores macroeconmicos
En relacin con los indicadores macroeconmicos (ver Cuadro 1), la evolucin del Producto Bruto Interno (PBI) por
habitante muestra notorias desigualdades, por cuanto algunos pases de la ALADI sortearon de mejor forma la crisis
de los aos '80 (Colombia y Chile) y en los aos recientes (1991-1993) dos pases lideraron el crecimiento (Argentina
y Chile). Del otro lado, Paraguay, Brasil y Per aparecen como los ms rezagados.
En materia de inflacin, las tasas se han ido acercando, salvo el caso de Brasil que mantiene ndices que bordean la
hiperinflacin. Argentina, Bolivia y Mxico han reducido la inflacin a cifras de un dgito, en tanto slo Uruguay supera
la marca del 50%.
Por su parte, en el sector pblico tambin se han realizado esfuerzos para reducir el dficit fiscal. El mayor xito en
esta materia lo han logrado Chile, Mxico, Per y Paraguay que pueden exhibir supervit significativos en proporcin
al PBI. Bolivia, Venezuela y Brasil, pese a programas de ajuste fiscal, siguen presentando dficit de importancia.
La cuenta corriente de balanza de pagos tambin acusa notorias desigualdades entre los pases de la ALADI. As,
mientras Colombia, Brasil y Uruguay muestran un saldo positivo de la cuenta corriente como porcentaje del PBI, el
resto de los pases tiene saldos negativos. Los mayores dficit aparecen en el caso de Bolivia, Mxico y Argentina.
De acuerdo con los indicadores sealados se puede decir que Chile y Colombia cumplieron con la etapa de ajuste
estructural y se encuentran en una fase de crecimiento sostenido desde hace ms de una dcada. Argentina muestra
progresos notorios en sus equilibrios macroeconmicos, con baja inflacin y alto incremento del PBI en los ltimos
aos. Uruguay y Venezuela, que han logrado avances interesantes en el PBI por habitante, todava se encuentran en
etapas de ajuste con elevadas inflaciones. Mxico no ha alcanzado una tasa de crecimiento satisfactoria de su
producto, an cuando mantiene una inflacin de un dgito. Brasil y Per se encuentran bajo situaciones recesivas,
con la peculiaridad de que Brasil no ha efectuado an su ajuste fiscal y se encuentra al borde de la hiperinflacin.
Bolivia y Ecuador presentan modestas tasas de aumento del PBI por habitante, y una inflacin de un dgito el
primero, manteniendo Bolivia marcados dficit en el sector pblico y en cuenta corriente de la balanza de pagos;
Ecuador registra incrementos de los precios internos del orden del 30% y menores dficit. Finalmente, Paraguay est
experimentando una recesin en el PBI por habitante, una mediana inflacin, supervit fiscal y dficit en cuenta
corriente.
3.2 Relaciones comerciales externas
Como es sabido, el intercambio comercial de los pases de la ALADI se efecta principalmente con naciones
extrarregionales. Si bien el comercio intra-ALADI es relativamente reducido -en torno al 17% del total de las
exportaciones-, hay cuatro pases (Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay) que, en 1992, tenan como principales
socios comerciales a los pases latinoamericanos, considerados en conjunto. Por su parte, Colombia, Ecuador,
Mxico y Venezuela tenan a EEUU y Canad como mercados ms importante. Por ltimo, Brasil, Chile y Per
dirigan sus exportaciones principalmente a los pases de la UE (ver Cuadro 2).
A partir de estos antecedentes se pueden identificar tres grupos de pases segn el destino principal de sus
exportaciones:
a. alta vinculacin con el rea del dlar: Colombia, Ecuador, Mxico y Venezuela;
b. importantes nexos comerciales con la UE y entre s: Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay;
c. comercio relativamente equilibrado con las diferentes reas: Chile y Per. Estos dos pases tienen adems
importantes nexos con la regin asitica.
13
3.3 Sistemas cambiarios

En materia cambiaria se pueden identificar tres modalidades diferentes: cambio fijo con el dlar (Argentina); banda de
flotacin (Colombia, Chile, Mxico y Uruguay); y flotacin con intervencin (Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Per y
Venezuela).
Por otra parte, en trminos tericos se ha considerado la volatilidad de los tipos de cambio reales como un factor que
perturba las decisiones econmicas y distorsiona los movimentos internacionales de bienes y servicios, aunque no
siempre sea posible cuantificar correctamente sus efectos.
Tambin en este caso se presentan diferencias apreciables en el comportamiento de esta variable entre los PM de la
ALADI. En efecto, Argentina, Brasil, Mxico, Per y Uruguay presentan tendencias a la baja, con distintas
intensidades, de las paridades con las monedas de los principales socios comerciales en el perodo 1988-1993 (ver
Cuadro 3). Por otra parte, Bolivia marca una elevacin sistemtica de su tipo de cambio, y Colombia, Chile, Ecuador,
Paraguay y Venezuela han alcanzado una limitada volatilidad en ese perodo, con fluctuaciones que se enmarcan en
una franja ms bien estrecha.
Como conclusin, se puede sealar que en los pases de la ALADI las condiciones iniciales para una coordinacin de
polticas macroeconmicas encuentran escollos, entre los que cabe mencionar: la mayora de los pases est
pasando por distintas etapas del ciclo econmico y de los procesos de ajuste; una relativa escasa proporcin de
intercambio comercial recproco; y distintas tendencias que exhiben los tipos de cambios reales de estos pases. La
situacin al interior de las agrupaciones subregionales de integracin, como el Grupo Andino (GRAN) y el Mercado
Comn del Sur (MERCOSUR) no es muy diferente a la que se aprecia para el conjunto de los pases de la ALADI.
Esta realidad podra conducir a la eleccin de objetivos ms bien modestos en las primeras fases de las acciones de
cooperacin en materia de polticas macroeconmicas y, al mismo tiempo, a afianzar la decisin de avanzar en la
armonizacin de los mltiples factores que dicen relacin con la facilitacin de la competencia en los mercados
subregionales y regionales. El campo de la armonizacin de las polticas econmicas, sociales y tecnolgicas es muy
amplio y de lento desarrollo, por lo que debera ser abordado lo antes posible.
NOTAS
1.
2.
El concepto de grupo en este caso se refiere a estamentos de la sociedad que reaccionan de manera
homognea frente a una determinada poltica econmica. As, por ejemplo, entre los empresarios la reaccin
puede ser distinta frente a una rebaja de aranceles o una modificacin en la poltica cambiaria si se trata de
importadores o exportadores. Lo mismo puede suceder con los trabajadores del sector pblico o privado ante
negociaciones salariales.
El mtodo de anlisis de los indicadores del ciclo econmico, las relaciones comerciales externas y la situacin
de los tipos de cambio reales han sido tomados de CEPAL: "La Coordinacin de Polticas Macroeconmicas en
Amrica Latina y el Caribe", LC/R.1344, del 22 de diciembre de 1993.
BIBLIOGRAFIA
CEPAL
1993 "La Coordinacin de Polticas Macroeconmicas en Amrica Latina y el Caribe", LC/R. 1344, Santiago de Chile.
GANA, Eduardo
1992
"Coordinacin de Polticas Macroeconmicas en la Integracin Latinoamericana Una necesidad o una
utopa?" en CEPAL: Ensayos sobre Coordinacin de Polticas Macroeconmicas, LC/G.1740-P, Santiago de Chile.
COORDINACION
Latinoamericanos
DE
POLITICAS
MACROECONOMICAS?:
Desafos
Dilemas
Fernando GONZALEZ VIGIL

Profesor en la Universidad del Pacfico (Facultad de Economa; Escuela de Postgrado);
Ex-Jefe de la Unidad de Prospectiva de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC). Lima, PERU
La coordinacin de polticas econmicas es quiz el terreno ms resbaladizo de las relaciones econmicas
internacionales en general, y de la integracin econmica en particular. Sus formas de implementacin, cuando se
dan, quedan siempre cortas respecto a su ampliamente admitida necesidad, evidencindose as que las relaciones
entre Estados no se mueven slo por el reconocimiento del bienestar comn y de las virtudes de la cooperacin, sino
14
tambin -y en grado sumo- por las exigencias de la competencia y del poder. La cesin de soberana que la
coordinacin de polticas implica perturba a todos los Estados. La competencia por seguir en la cresta de la ola
obsesiona a los pases desarrollados, y preocupa a los pases en desarrollo que no desean seguir siendo revolcados
por sta. A estos ltimos, adems, los sinsabores del "sndrome del vecino" y la costumbre de ser empujados por las
"locomotoras" industrializadas, los tornan muy calculadores y zigzagueantes en la eleccin de las vas para
empinarse hacia la cresta.
Pero hoy en da sucede que los Estados-nacin estn en crisis, y mientras que aquellos que no llegaron a serlo
presienten con estupor que a lo mejor nunca lo sern, el mundo entero atraviesa por profundas restructuraciones en
la transicin de un orden internacional a otro an incierto. Expresiones destacadas de esta mutacin global son la
recomposicin de los "regmenes de regulacin" nacionales e internacionales y su ascendente importancia a escala
de bloques regionales -formales o informales-, as como la extendida diseminacin de una nueva agenda en materia
de polticas econmicas que pretende llenar el vaco dejado por los viejos paradigmas de desarrollo. La creciente
convergencia de polticas econmicas en Amrica Latina y el Caribe refleja con singular nitidez ese proceso. Qu
lugar deja ello para esfuerzos deliberados de coordinacin de polticas econmicas entre los pases de la regin y
qu podra motivarlos? Las reflexiones siguientes no intentan tanto resolver esta compleja cuestin como mostrar
algunas de sus principales aristas.
1. REQUISITOS PRINCIPALES Y PRAGMATISMO GRADUALISTA
Las dificultades encontradas por los pases latinoamericanos para emprender entre s esfuerzos continuados y
consistentes de coordinacin de sus polticas econmicas nacionales en el marco de los diversos acuerdos de
integracin de que han formado parte durante el transcurso de los ltimos 30 aos, se suelen atribuir a factores tales
como el bajo grado de interdependencias concretas entre las economas de la regin. En la medida en que esta
desarticulacin intrarregional refleja el nivel incipiente de industrializacin propio a la mayora de las economas
latinoamericanas, se desprende de tal explicacin que es menester antes que nada incrementar las
interdependencias reales entre los pases de la regin y que un nmero mayor de naciones incursionen con xito en
procesos sostenidos de industrializacin y desarrollo econmico, a fin de que maduren suficientemente las
condiciones para que los acuerdos de integracin de la regin se profundicen y, en particular, para que valga la pena
el esfuerzo de coordinacin y -con mayor motivo- de armonizacin de polticas econmicas en su seno.
Otro importante factor explicativo, entre los ms comnmente citados, alude a la inestabilidad inherente a los
recurrentes desequilibrios macroeconmicos que han caracterizado al devenir de la mayor parte de las economas de
la regin. Se incide aqu en el impacto negativo de polticas econmicas mal diseadas y peor ejecutadas que a corto
plazo no ajustaron eficazmente el nivel o la composicin del gasto agregado, y que en vez de corregir agravaron las
distorsiones estructurales e institucionales responsables del mal funcionamiento de los estabilizadores automticos
que deberan permitir el equilibrio externo e interno a mediano o largo plazo. La consiguiente entrada en ciclos
explosivos de desorden macroeconmico y la fatiga social y poltica resultante propiciaron movimientos pendulares
en las asignaciones de polticas econmicas nacionales, los que sumados a las divergencias y asincronas de dichas
asignaciones entre pases, generaron en conjunto escenarios de inestabilidad crnica que frenaron o revirtieron los
ensayos de coordinacin macroeconmica realizados en algunos acuerdos de integracin. El mensaje es que un
esfuerzo metdico y perseverante en tal sentido slo puede florecer sobre el terreno frtil de una aplicacin
convergente de polticas econmicas correctas y bien manejadas.
Argumentaciones como stas son sin duda y en buena medida acertadas, pero tampoco hay que sobrestimar su
poder explicativo. En efecto, la armonizacin de polticas econmicas es un proceso dinmico y no una sucesin de
etapas rgidas. La armonizacin macroeconmica, en sentido estricto, es la labor ms compleja y acabada de la
integracin econmica y corresponde a sus estadios ms avanzados.
La coordinacin de polticas econmicas, por su parte, es a la vez un mecanismo preparatorio y complementario a la
armonizacin que suele despegar cuando la liberalizacin comercial preferencial est perfeccionada para crear las
condiciones de constitucin de una Zona de Libre Comercio (ZLC) o -tanto mejor- de una Unin Aduanera (UA). Pero
antes de ello, y precisamente para que estos logros iniciales sean sostenibles e irreversibles, se requiere de formas
primarias de coordinacin tales como el intercambio y consulta de informacin y experiencias, as como la
compatibilizacin gradual del uso de ciertos instrumentos de poltica econmica, especialmente de aquellos ms
vinculados con el comercio y la competencia al interior del mercado ampliado y frente a terceros.
Por consiguiente, se trata de un proceso, gradual y progresivo, cuyas formas ms elementales deben trabajarse
desde el inicio de la integracin a fin de que esta pueda avanzar con paso firme, siendo su propia marcha la mejor
indicacin de la necesidad de pasar a formas cada vez ms elaboradas. Una actitud pragmtica al respecto es muy
15
aconsejable, para no "quemar etapas" y hacer lo pertinente en el momento debido que determine la realidad procesal
de cada acuerdo de integracin. Actitud pragmtica que, bien entendida y sincera, debe precisamente empezar por
reconocer que se est ante un proceso gradual y progresivo cuyos primeros pasos no deben ser postergados porque
de estos depende la factibilidad de los siguientes.
De lo contrario, se cae fcilmente en la actitud opuesta, la de una suerte de purismo principista que plantea que la
afinidad imperfecta o incipiente de las polticas econmicas nacionales impide comprometerse ms all que en
formas limitadas de integracin. Pero como estas ltimas difcilmente estimulan esfuerzos deliberados y sistemticos
de coordinacin macroeconmica, la ansiada afinidad no se fabrica como producto endgeno. Por lo que dicho
purismo, adems de postergar las formas avanzadas de integracin para las "calendas griegas", deja librada la
posibilidad de que las polticas econmicas nacionales converjan
o bien al albur de la coincidencia espontnea o bien al amparo de una induccin exgena.
2. CONVERGENCIA "ESPONTANEA"
Lo que se acaba de describir es es gran medida lo que est aconteciendo ahora en la regin. Desde fines de la
dcada pasada, un creciente nmero de pases han ido adoptando polticas econmicas que los organismos
multilaterales competentes respaldan por su correccin y por evidenciar una mejor conduccin. Subsisten diferencias
de profundidad y ritmo en su aplicacin, por cierto, pero el grado de convergencia es bastante significativo. Adems,
la liberalizacin y apertura externa, erigidos en signos caractersticos de las nuevas polticas econmicas, estn
impulsando un incremento importante en las interdependencias reales entre las economas de la regin. Pese a
ambos hechos positivos, persisten las reticencias a que los pases de la regin coordinen sus polticas econmicas
entre s y sin mediacin externa. Esto se observa en la mayor parte de los acuerdos de integracin, tanto en los
establecidos previamente como en los de nueva generacin.
La prctica privilegiada es la instrumentalizacin -a nivel subregional o bilateral- de la normativa general acordada en
el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), pero curiosamente se vacila en hacer
algo similar en lo atinente a la agenda con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM). El nuevo
"modelo" de integracin ya no es el europeo sino el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA). La
bsqueda del "sello de garanta" que otorgara la armonizacin inducida por un pas desarrollado parece primar sobre
el rescate de un espacio propio para el manejo macroeconmico. Sin embargo, el paquete de reformas econmicas
promovido por los mencionados organismos multilaterales es bastante ms amplio y ambicioso; supone cambios
estructurales internos de gran envergadura y de imposible imposicin "desde fuera". Por lo dems, los pases ms
exitosos son justamente aquellos que han demostrado una alta capacidad endgena de gestin econmica.
En verdad, el vuelco radical ocurrido en las polticas econmicas de la mayora de los pases de Amrica Latina y el
Caribe ha tenido como gua orientadora al denominado "Consenso de Washington" (1). El propio acuador de este
concepto advierte sobre el peligro que encierra de "revivir memorias de un Washington que intenta dictar a sus
vecinos lo que deben hacer", por lo que se manifiesta "totalmente de acuerdo" con quienes enfatizan que "es el
consenso nacional y no la presin de Washington lo que se necesita para sostener una exitosa reforma de polticas
econmicas" (Williamson, 1990: 27-28). Parafraseando esta acertada afirmacin, cabra extenderla al plano
subregional o plurilateral para recordar que sera irresponsable trasladar a la presin externa la ltima palabra en la
decisin sobre la conveniencia, intensidad y ritmo del proceso de coordinacin de polticas macroeconmicas en el
seno de los acuerdos de integracin existentes en la regin.
Similar reflexin viene a cuento en virtud de que el grado de consenso difiere segn las reas de poltica econmica.
El cotejo realizado por Williamson de las experiencias nacionales analizadas con connotados expertos de la regin
(Williamson, 1990: 94-95) muestra que sobre el rea crucial para la estabilizacin -la disciplina fiscal y monetaria- hay
virtual unanimidad. Tambin es muy alto el grado de consenso en reas referidas al tipo de cambio (competitivo),
liberalizacin comercial, atraccin de inversiones extranjeras y reforma tributaria y fiscal. Estas reas, si bien tienen
incidencia macroeconmica general, deben en gran medida su prioridad a los requerimientos actuales de la apertura
econmica; las tres primeras por razones obvias, y la ltima por la necesidad de generar recursos propios en un
contexto de elevado endeudamiento externo y creciente competencia por los recursos internacionales. Estabilizacin
y apertura externa son pues los principales hilos conductores del mayor consenso.
El consenso, en cambio, se mantiene en los objetivos pero ya no es tan ntido respecto a los alcances y ritmos
cuando se abordabn reas que tienen que ver ms con la "densidad interna" del cambio estructural e institucional. Se
alude aqu a reas tales como "el reordenamiento de las prioridades del gasto pblico, liberalizacin financiera,
privatizacin, desregulacin, y creacin de un entorno apropiado" para la libre iniciativa privada y la garanta de sus
16
derechos de propiedad (Williamson, 1990: 94-95). Cierto es que en los aos transcurridos desde que Williamson
hiciera su anlisis comparativo han ido ganando ms adeptos la priorizacin del gasto pblico en obras sociales e
infraestructura y la privatizacin, por ejemplo. Pero, de todos modos, sigue siendo vlido el aserto de que el
consenso sobre este aspecto es menos acentuado por comparacin con las reas mencionadas en el prrafo
precedente. Esto no es un simple matiz, sino revelacin de algo muy relevante.
Porque se trata esta vez de reas que ataen directamente al proceso de creacin de mercados ah donde no
existen y de promocin de la libre competencia en los mercados existentes (incluidos los mercados de factores), a la
redefinicin del papel del Estado y de las lites polticas y tecnocrticas, y al arraigo de valores "positivos"
(productividad en el trabajo, ahorro, espritu empresarial, inversin en capital humano y "bienes pblicos") en el
comportamiento individual y social de los agentes econmicos; entre otros aspectos centrales de los que dependen
decisivamente la generacin de fundamentos microeconmicos slidos y de impulsos expansivos por el lado de la
oferta, indispensables para el crecimiento sostenido de la eficiencia y competitividad de las economas de la regin a
mediano y largo plazo. Siendo harto improbable que este tipo de cambios se puedan consolidar por simple induccin
externa, y teniendo en cuenta asimismo que en los tiempos actuales de globalizacin con bloques regionales las
ventajas competitivas requieren de bases espaciales que exceden a las dimensiones econmicas de cada uno de los
pases de la regin por separado, para sus acuerdos de integracin se abre la misin de contribuir al
perfeccionamiento del consenso en dichas reas coordinando gradualmente las polticas econmicas pertinentes, y
mejorando as el entorno para que las emergentes interdependencias reales deriven en dinmicas divisiones del
trabajo que impriman densidad interna al buscado "regionalismo abierto".
3. ARMONIZACION "EXOGENA"
Lo anterior no significa que a las contrapartes externas del consenso les corresponda un papel disminuido en las
reformas ms focalizadas en las dimensiones "internas" del cambio estructural. De hecho, en tiempos recientes se
asiste ms bien a un trabajo acentuado de las instituciones financieras internacionales sobre temas sociales e
institucionales y problemas multidimensionales como el de la pobreza. En realidad, pese a las oportunidades
existentes para un esfuerzo deliberado de coordinacin de polticas econmicas y sociales entre los pases de la
regin, con mayor dinmica propia y conforme a las exigencias de sus respectivos acuerdos de integracin, la
tendencia predominante va empero en el sentido de reforzar el recurso a los mecanismos externos de impulsin.
Varias razones hacen comprensible esta tendencia. La ms elemental de todas reside en los buenos resultados que
muestra hasta el momento el proceso de reconversin de las economas de la regin, tal como lo sealan
peridicamente un conjunto de informes especializados (Naciones Unidas, 1993: 40-43; CEPAL, 1993). El raciocinio
implcito sera que estando el "Consenso de Washington" funcionando bsicamente bien, no sera prudente
incorporarlo a otros foros e instancias que, por su escasa experiencia en la materia, podran retrasar o complicar
innecesariamente la coordinacin en vez de facilitarla. La rplica sera que la densificacin de las reformas
estructurales exige una interiorizacin cada vez ms profunda de su conduccin (lo que por supuesto no excluye la
supervisin o monitoreo externo) y que esto es precisamente lo que cabe incentivar basndose en la reconocida
mejora que se aprecia en la capacidad de gestin econmica de los pases de la regin. Los riesgos de no hacer
esto, por la confluencia del paternalismo de unos con el exceso de filiacin de otros pueden ser comparativamente
ms grandes (2).
Otro factor en juego resulta de la justificada admiracin que despierta el espectacular desempeo econmico de los
pases del Asia-Pacfico, cuyos notables xitos en materia de industrializacin y dinamismo exportador han sido
logrados sin recurrir a acuerdos de integracin ni instancias formales de coordinacin entre ellos, lo que tiende a
percibirse en los pases de nuestra regin como una indicacin de que la va individual de superacin del
subdesarrollo no slo es factible sino que es la nica que ha funcionado de verdad (hasta ahora, al menos). Pero hay
que comparar lo comparable. De varios estudios se colige que una de las diferencias ms notorias entre los pases
del Asia-Pacfico y la mayora de los Estados de Amrica Latina y el Caribe reside en la alta capacidad endgena de
gestin (pblica y privada) y cohesin social de los primeros (3).
Esta cualidad, adems de expresin de idiosincracias culturales, es el producto de reformas estructurales realizadas
a tiempo y de habilidades institucionales largamente cultivadas y, entre otros efectos, ha permitido que la mayor parte
de esos pases hayan podido manejar sus economas con elevados niveles de autonoma respecto a los organismos
multilaterales. En buena parte de Amrica Latina y el Caribe, las correspondientes reformas estructurales e
institucionales forman parte del trabajo recin en curso o an por hacer. El tema que levantamos para su discusin
gira entonces en torno de la combinacin adecuada de supervisin externa y dinamizacin endgena que ello
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requiere, sin olvidar el entorno actual de formacin de bloques regionales, rasgo inexistente o muy tenue en los aos
en que los pases del Asia-Pacfico hicieron su trabajo.
Pero el factor que obra con ms fuerza en favor de la armonizacin "exgena" es indudablemente la considerable
globalizacin de la economa internacional. Este fenmeno, emanado del mundo de los negocios cada vez ms
transnacionalizado, se manifiesta tambin en una acrecentada interdependencia entre los pases y se traduce, entre
otros efectos, en una prdida general de autonoma relativa por parte de los mismos para el manejo de sus polticas
econmicas nacionales. Una salida lgica para llenar este vaco consistira en la concertacin de mecanismos
globales de manejo econmico; y este es precisamente el empeo de los organismos o foros multilaterales como el
FMI, el BM y el GATT (con su proyectada conversin en una Organizacin Internacional de Comercio). Pero esta
salida est complicada por el trasfondo de la crisis del orden econmico internacional heredado de Bretton Woods y
su actual transicin hacia un nuevo orden an incierto. De primera relevancia en este trnsito es el proceso de
desestructuracin -reestructuracin de los "regmenes de regulacin" (nacionales e internacionales) que subyace a l
(4).
La resolucin multilateral del problema sera la ptima desde el punto de vista de los "pases pequeos" (en el
sentido definido por la ciencia econmica), como son los de Amrica Latina y el Caribe. Pero ella se enfrenta no slo
a las viejas complicaciones inherentes a la fuerte asimetra entre pases pobres y ricos, sino tambin a las resultantes
de la aguda competencia entre los segundos, cuyas cuotas de poder en los organismos multilaterales son
inadecuadas a los cambios de posicin entre ellos y a las exigencias de un sistema econmico internacional cada
vez ms multipolar. De ah que algunos de esos pases desarrollados intenten formas "elitistas" de coordinacin
macroeconmica en grupos selectos (5) como alternativa para adelantar sus intereses nacionales sin las
complicaciones de un multilateralismo autntico.
Entretanto, el empeo de los organismos multilaterales ha ido surtiendo efecto con respecto a los pases en
desarrollo, particularmente aquellos de regiones como la latinoamericana que por su decepcionante gestin
econmica anterior y altos niveles de endeudamiento externo requeran de una supervisin estrecha. La disciplina
que han sabido infundir y su funcin catalizadora de recursos internacionales han ido permitiendo los resultados
positivos antes comentados en materia de estabilizacin, liberalizacin y apertura externa, al igual que el inicio de
algunas reformas estructurales e institucionales fundamentales. La tarea que queda por delante es, empero, enorme.
Todava estn por verse en la regin crecimientos sostenidos, dinamismos competitivos y reducciones de
inequidades sociales comparables a los logrados por los Pases de Reciente Industrializacin (PRIs, tambin
conocidos como NICs en su sigla inglesa) asiticos. Las peculiaridades internas de esos pases no se pueden
emular, por cierto, pero s hay que asimilar la leccin ms simple y prstina: se requiere de una gran obra de
"ingeniera social" que debe ser eminentemente propia.
La colaboracin de los organismos multilaterales para tal cometido ser sin duda muy necesaria pero ms lo ser el
reforzamiento de las contrapartes locales, de la densidad interna del esfuerzo. La aceptacin de la labor de dichos
organismos ha aumentado al interior de nuestras sociedades, pero slo es firme dentro de las lites tecnocrticas
nacionales a cargo de los asuntos econmicos. Claramente insuficiente para construir "fbricas sociales" eficientes,
"competividades sistmicas" dinmicas (Porter, 1990). Querer hacerlo por simple intensificacin de la dosis de
induccin exgena no es slo utpico, puede ser hasta contraproducente y echarse a perder lo avanzado. Los
riesgos de bandazos pendulares estn lejos de haber desaparecido y algunos acontecimientos recientes en la regin
alertan sobre signos de "fatiga". En vez de alimentar los temores de una armonizacin transnacional "autoritaria", hay
que encontrar las frmulas adecuadas de involucramiento endgeno con supervisin multilateral y precisar el
ingrediente que le compete a nuestros acuerdos de integracin.
4. VIAS DE COORDINACION "ENDOGENA"
Ante la prdida de autonoma que experimentan prcticamente todos los pases del mundo -los pases desarrollados
ms poderosos, inclusive- en el manejo de sus poltitcas econmicas nacionales y en vista de las dificultades de
diversa ndole que tendran que superarse para hacer viable la coordinacin macroeconmica en un marco
multilateral no discriminatorio (es fcil imaginar la lentitud y cortedad de metas que forzosamente le imprimiran a este
proceso la cantidad y disimilitud de los pases convocados), ha ido ganando en importancia el recurso a mbitos ms
manejables -regionales o subregionales- donde la coordinacin puede ser llevada a cabo, con mayor celeridad y
mejores chances de xito, entre un nmero limitado de pases unidos por ciertas afinidades. Las agrupaciones de
integracin aparecen as hoy en da como mbitos propicios para lograr (o recuperar, segn los casos) capacidad
endgena de manejo econmico y poltico a nivel colectivo dadas las limitaciones impuestas a las capacidades
individuales por las fuerzas de la transnacionalizacin de los negocios y de la interdependencia entre pases. Estas
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fuerzas estn transformando la nocin tradicional de soberana, dando paso a formas ms extrovertidas y
compartidas de ejercicio de la misma.
Es asaz aleccionador que los principales protagonistas de esta formacin de bases regionales para la conduccin
econmica sean precisamente aquellos pases desarrollados relativamente ms afectados por los cambios en la
"jerarqua econmica" que acompaan a la mutacin del orden econmico internacional. La va ms elaborada de
coordinacin de polticas econmicas a escala regional es sin duda la emprendida por la integracin europea. Esta
agrupa a pases de niveles de desarrollo bastante comparables, lo que ha permitido que la presencia de un
reconocido liderazgo econmico interno (Alemania) haya tenido que ejercerse sin menoscabo de la profundizacin de
formas genuinamente plurilaterales de gestin comunitaria. El elevado nivel de interdependencia real entre estas
economas nacionales ha sido ciertamente muy importante para la capacidad demostrada por lo que hoy conocemos
como la Unin Europea (UE) de avanzar objetivos propios y constituirse en un fuerte bloque regional; pero tanto o
ms importante para hacer ello viable ha sido su posicin -y actitud- de "interdependencia independiente" respecto a
los centros del poder mundial. Son, adems, pases dotados de instituciones nacionales slidas, y que pese a (o a
raz de?) ello han sabido edificar conjuntamente una institucionalidad comunitaria consistente con poderes
supranacionales; algo fundamental para la progresin de la coordinacin macroeconmica (como ha quedado bien
demostrado por lo ocurrido durante el proceso de formulacin, debate y aprobacin del Tratado de Maastricht).
Bastante diferentes son las caractersticas con las que acaba de nacer el NAFTA, la otra va de coordinacin sobre
bases regionales que se proyecta en el horizonte. La diferencia ms notoria reside en que este esquema cobija a un
pas en desarrollo junto con la superpotencia mundial, caracterstica que ha sido recibida con aprehensin por
algunos (sobre todo en el mismo Estados Unidos, curiosamente) y por otros como un audaz esbozo de la
modificacin del viejo patrn de relaciones Norte/Sur que albergara el orden econmico internacional emergente. No
obstante esta pronunciada asimetra, las tres partes involucradas se muestran suficientemente satisfechas con los
trminos negociados en el Tratado correspondiente. El viaje recin comienza, empero, y en adelante el peso de cada
quin se ver en la forma cmo se aborden y solucionen las eventuales controversias y, sobre todo, en los
contenidos y procedimientos de aplicacin de la coordinacin de normas comerciales y polticas econmicas. Por el
momento, todo lo que se puede suponer es que dadas la composicin y estructuracin inicial de este esquema, por
un buen lapso su estilo de coordinacin ser posiblemente "vertical" por comparacin con el de la integracin
europea (y del que intermitentemente ha tenido lugar en los acuerdos de integracin de nuestra regin). En todo
caso, ser el tiempo el encargado de proporcionar las evidencias del caso, que ojal nos sorprendan para bien.
En cuanto al Asia-Pacfico, se ha ido tejiendo all una densa -aunque informal- red de interdependencias reales que
est dando lugar a una muy dinmica divisin del trabajo, la que ahora comprende a la zona costera de China. Los
pases de esta regin han sido tradicionalmente reacios a conformar acuerdos formales de integracin econmica
entre s (incluso la Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico (ASEAN) es una excepcin a medias, pues se trata
de un esquema bastante informal para los estndares europeos y hasta latinoamericanos). Es una incgnita por
cunto tiempo ms podrn mantener esta posicin ante los desafos que les representan la consolidacin del bloque
europeo y el surgimiento del norteamericano. De animarse a formar su propio bloque, dada la manifiesta preferencia
de esos pases por un sistema de libre comercio abierto, es muy probable que lo haran siguiendo los cnones del
nuevo "regionalismo abierto". Pero esta no es la nica opcin que podran tener a mano, pues aparentemente la
Administracin Clinton estara contemplando la posibilidad de proyectar el NAFTA hacia algunos de esos pases
asiticos. Cualquiera que sea la va que estos pases finalmente adopten, sin duda uno de sus principales activos es
la alta capacidad endgena de gestin econmica que poseen, lo que redundara en beneficio de la coordinacin de
polticas econmicas a establecerse en el caso de que decidan finalmente agruparse.
Amrica Latina y el Caribe tienen ante s entonces estas vas principales de coordinacin de polticas econmicas a
escala regional; no tiene que imitarlas o seguirlas irreflexivamente, sino sopesarlas cuidadosamente a fin de tomar la
opcin propia que mejor se adece a sus realidades especficas. Puesto que Mxico ya es parte del NAFTA, esta
cuestin sigue teniendo vigencia prctica para el resto de la regin, especialmente para los pases sudamericanos.
Como uno de los elementos propicios se cuenta con la significativa convergencia de las polticas econmicas
nacionales y el ascenso de las interdependencias reales entre las economas latinoamericanas (6). De otro lado, los
principales frenos provienen de la erosin del marco jurdico e institucional de varios acuerdos de integracin, as
como de las relaciones de "interdependencia dependiente" que la mayor parte de los pases de la regin mantienen
con los centros de poder mundial.
Pese a ello, algunos acuerdos de integracin han registrado importantes avances en materia de coordinacin de
polticas econmicas en aos recientes, particularmente a propsito de la instrumentacin de normas comerciales y
19
conexas dentro de los lineamientos del GATT, y tambin en ciertos casos siguiendo de cerca el formato de la agenda
de negociaciones que dio lugar al NAFTA. Esta tarea de correccin "ex post" de las distorsiones a la competencia va
mostrando la necesidad de su correlato obligado, la prevencin "ex ante" mediante la armonizacin gradual y
progresiva de los instrumentos bsicos de poltica macroeconmica, necesidad que se va haciendo ms perentoria
conforme se llega a las etapas culminantes de la constitucin de la ZLC o de la UA. En estas etapas ya estn
algunos acuerdos de la regin. Es la hora, por tanto, de ir dndoles un papel ms activo en la coordinacin
macroeconmica.
5. COMENTARIO FINAL
La globalizacin ocurre en un mundo de naciones y, en vez de hacer irrelevantes a las particularidades locales o
regionales, les da paradjicamente un nuevo y mayor valor estratgico. La ventaja (comparativa y competitiva) es,
por definicin, relativa; se nutre de la diferencia. Las particularidades nacionales y regionales son la fuente de la
ventaja que un pas o grupo de pases detenta para asegurarse una presencia y participacin adecuada en los
negocios globales. De ah que la cuestin nacional y regional no desaparece con la globalizacin; simplemente se
transforma. El Estado-nacin clsico est as en crisis, pero para dar paso probablemente a formas regionales de
organizacin econmica y poltica. Estas, a su vez, abren un destino a los pases que no lograron ser Estadosnacin; distinto al naufragio en un mercado mundial administrado por terceros. Este destino hay que construirlo,
ganando -por accin colectiva- capacidad endgena de gestin econmica, para densificar y completar el cambio
estructural iniciado y para ser actores protagnicos en el emergente orden econmico multipolar. La consolidacin de
la integracin entre los pases de la regin, mediante la profundizacin de los acuerdos existentes, sigue teniendo en
consecuencia tanto validez funcional como misin estratgica.
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
"Washington" implica aqu a "tanto el Washington poltico del Congreso y miembros principales de la
administracin, como el Washington tecnocrtico de las instituciones financieras internacionales, las agencias
econmicas del gobierno de EUA, la Junta de la Reserva Federal y los think tanks de expertos e idelogos".
(Williamson, 1990:27).
Valga una disgresin para mencionar que, mientras que los organismos multilaterales competentes han ido
remozando sus actitudes para "ayudar a los que se ayudan a s mismos" (en sintona con lo que antes se deca
acerca de lo que deba ser la cooperacin bien entendida: ensear a pescar en vez de asumir permanentemente
el rol de proveedor de pescados), irnicamente las mayores resistencias a la coordinacin de polticas
econmicas entre los pases de la regin provienen con frecuencia de las propias lites tecnocrticas nacionales
a cargo de esas polticas.
El "milagro" de un conjunto de pases del Asia-Pacfico, consistente en rpido crecimiento econmico con
declinante desigualdad social, se debe a la combinacin de polticas de desarrollo fundamentalmente correctas
(estabilidad macroeconmica, gestin acertada de objetivos de desarrollo y de equilibrios econmicos bsicos),
intervenciones selectivas y mesuradas, y una inusualmente rpida acumulacin de capital fsico y humano
(basada en altos coeficientes de ahorro e inversin domsticos, y en la priorizacin de la educacin). Para estos
logros, ha sido decisiva la capacidad administrativa resultante de las realidades institucionales de esos pases; y
la huella de las diferencias al respecto entre estos se aprecia en sus desempeos econmicos comparativos
(Page, et. al., 1993). De otro lado, la experiencia adquirida a travs de los prstamos para ajuste estructural
efectuados por el Banco Mundial a pases en desarrollo de otras regiones (incluyendo Amrica Latina y el Caribe)
muestra que las condicionalidades menos cumplidas fueron precisamente aquellas que requieren de cambios
institucionales importantes y aquellas que inciden en reas polticamente muy sensibles (Mc Cleary, 1989).
Acerca de la "teora de la regulacin", consultar por ejemplo: Aglietta, 1976; De Bernis, 1983; Benko y Lipietz,
1992.
El intento ms notorio es el llamado "Grupo de los 7". Para una evaluacin de sus resultados durante la segunda
mitad de la dcada de los '80 , consultar Dobson, 1991.
A nivel de los pases de la Asociacin Latinoamerica de Integracin (ALADI), las exportaciones intrarregionales
pasaron de representar alrededor de un 10% de las totales en el perodo 1986-90 a un 16,4% en 1992. El
crecimiento del comercio intrarregional se est dando en todos los circuitos de intercambio (intra-MERCOSUR,
intra-Grupo Andino (GRAN), MERCOSUR-GRAN, MERCOSUR-Chile, GRAN-Chile, MERCOSUR-Mxico,
GRAN-Mxico, Chile-Mxico), y con singular dinamismo al interior de las dos agrupaciones subregionales
mayores (MERCOSUR y GRAN). En materia de inversiones intralatinoamericanas, tambin se asiste a un
notable e indito dinamismo (ALADI, 1993: Cap. 1)
BIBLIOGRAFIA
20
AGLIETTA, Michel
1976 Rgulation et Crise du Capitalisme. Paris: Calmann-Levy.
ASOCIACION LATINOAMERICANA DE INTEGRACION (ALADI)
1993 "Articulacin de Esquemas Subregionales y Bilaterales de Integracin", ALADI/Sec/Estudio (1/10), Montevideo.
(Informe de Consultora preparado por Fernando Gonzlez Vigil, Roberto Pizarro y Jos Manuel Quijano).
BENKO, Georges & LIPIETZ, Alain
1992
Les Rgions qui Gagnent - Districts el rseaux: les nouveaux paradigmes de la gographie conomique.
Paris: Presses Universitaires de France.
C0MISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)
1993
"Balance Preliminar de la Economa de Amrica Latina y el Caribe", Notas sobre la Economa y el Desarrollo
(diciembre), Santiago de Chile.
DE BERNIS, Grard
1983 "De quelques questions concernant la thorie des crises", Cahiers de l'ISMEA, (Srie Economies el Socits),
n 25, Paris.
DOBSON, Wendy
1991
"Economic Policy Coordination: requiem or prologue?", Institute for International Economics, Washington D.C.
Mc CLEARY, William A.
1989
"Policy Implementation under Adjustment Lending", Finance and Development ( March).
NACIONES UNIDAS
1993 "Estudio Econmico Mundial - Tendencias y Polticas Actuales en la Economa Mundial", Departamento de
Informacin Econmica y Social y Anlisis de Polticas, Nueva York, E/1993/60.
PAGE, John et. al.
1993 "The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy", The World Bank, Oxford University Press, New
York.
PORTER, Michael E.
1990
The Competitive Advantage of Nations. New York: The Free Press- Macmillan.
WILLIAMSON, John
1990
"The Progress of Policy Reform in Latin America", Institute for International Economics, Washington D.C. (Las
pginas citadas en el texto corresponden a la edicin en espaol: "El Cambio en las Polticas Econmicas de
Amrica Latina", Ed. Gernika, Mxico: Ed Gernika 1991).
GRADOS DE CONVERGENCIA NECESARIOS EN DIFERENTES NIVELES DE INTEGRACION

ECONOMICA: la Experiencia Europea
Hans-Helmut KOTZ
Economista-Jefe, Deutsche Girozentrale. Frankfurt, REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA; Profesor visitante de Economa,
Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP). Maastricht, PAISES BAJOS.
Klaus GRETSCHMANN
Catedrtico de Finanzas Pblicas, Universidad Tcnica de Renania-Westfalia (RWTH), Aquisgrn, REPUBLICA FEDERAL DE
ALEMANIA; Jefe de la Unidad de Polticas Comunitarias, Instituto Europeo de Administracin Pblica
(IEAP). Maastricht, PAISES BAJOS
1. BENEFICIOS PROCURADOS POR LA CONVERGENCIA PARA LA INTEGRACION REGIONAL

El objetivo de alcanzar un alto grado de convergencia de las polticas econmicas no es algo nuevo en procesos de
integracin regional. Ya a principios de los aos '70 el Consejo de Ministros de la Comunidad Europea (CE) aprob,
en el marco del Plan Werner diseado para constituir una Unin Econmica y Monetaria (UEM), una decisin que
concerna a la convergencia que entrara en vigor en 1974. Como es bien sabido, la convergencia no se logr en la
dcada de los '70 debido a una multiplicidad de causas, tales como la quiebra del sistema de Bretton Woods, la crisis
del petrleo de 1973/74 y la consecutiva reaccin divergente que entra en materia de polticas (a su vez
21
presumiblemente basadas en distintas preferencias de poltica) y, fundamentalmente, en virtud de la ausencia de

compromisos legalmente vinculantes. Las economas de los nueve pases que por entonces integraban la
Comunidad exhibieron hacia finales de los aos '70, a causa de desarrollos histricos diferentes, un comportamiento
altamente dismil. En 1980, las tasas nacionales de inflacin presentaban una amplia variacin desde el 5,8% en
Alemania hasta el 20,4% en Italia pasando por el 13,5% en Francia. El endeudamiento pblico neto global oscilaba
entre el 0% del Producto Bruto Interno (PBI) en Francia y el 12,7% del PBI en Irlanda. Las tasas de crecimiento y de
desempleo tambin diferan en gran medida.
La significacin adquirida por la convergencia debe considerarse en el contexto de un debate prolongado que se
remonta a la dcada de los '70. Segn el punto de vista "monetarista", la convergencia nominal (de la inflacin, dficit
presupuestario, tasas de inters, etctera) no es un requisito previo para una integracin ms estrecha ya que esta
convergencia se producira automticamente por la accin de las fuerzas del mercado y por efecto del anuncio de
objetivos comunes de poltica econmica en la Comunidad.
Ello se traducira a las expectativas de los agentes econmicos con respecto a las fluctuaciones de los tipos de
cambio, los diferenciales de inflacin e incidira en la fijacin de los salarios, los precios y las tasas de inters. Como
contraposicin a este punto de vista, los "economistas" consideran que un proceso de integracin ms estrecho slo
puede comenzar una vez que se haya logrado un grado suficiente de convergencia. Los pases que deseen participar
en l deben haber demostrado que pueden satisfacer los requisitos exigidos para una integracin econmica y
monetaria.
El fundamento lgico de la convergencia est bastante bien establecido, en especial en lo referente a la inflacin y la
poltica presupuestaria. En el caso de la Comunidad aqul descansa, sin embargo, en varios supuestos que ataen a
las preferencias de poltica y al consenso sobre el modelo macroeconmico apropiado. El supuesto ms importante
es que haya acuerdo sobre los objetivos de la poltica econmica en su vertiente monetaria, principalmente en lo
relativo a una baja tasa de inflacin (cifrada por los gobernadores de los Bancos Centrales nacionales europeos entre
un 0% y un 2%). El segundo supuesto es que el grado -potencial o existente- de solidaridad fiscal que opera entre los
Estados Miembros (EM) determine que ellos no estn dispuestos a asumir una corresponsabilidad financiera (no bailouf), ni en forma automtica ni discrecional.
En una Unin Monetaria (UM), por ejemplo, resulta claro que si un EM mantiene una inflacin ms elevada que sus
socios, la poltica monetaria de la Unin debe reforzarse en aras de la estabilidad, de manera que provoque
externalidades para los dems pases. Concomitantemente, el pas propenso a una mayor inflacin sufrir una
prdida de competitividad que, en caso de no ser ajustada, puede producir un constante aumento de la desocupacin
y de las tensiones polticas, socavando la credibilidad global de su poltica.
Sera posible que los EM que participan en una unin aduanera (UA) o en un mercado comn (MC) procuraran
establecer las caractersticas esenciales de su integracin slo con convenir entre s la fijacin permanente de sus
tipos de cambio y el mantenimiento de una convertibilidad total, respaldando adems este acuerdo con compromisos
de coordinacin de sus polticas econmicas, pero sin integrar sus polticas monetarias ni establecer un fondo comn
de reservas en divisas ni un Banco Central nico. Un acuerdo de esta ndole bien podra contribuir a que la
integracin del mercado sea ms eficaz, pero no podra garantizar la irrevocabilidad de las relaciones entre las
monedas que es bsica para el concepto de una integracin monetaria total o de una unin monetaria. El concepto
de "pseudo-unin" (Cordon, 1972) se aplica a menudo a este grado de integracin monetaria.
La integracin monetaria requiere una limitacin adicional de la autonoma de las polticas econmicas nacionales
que va ms all de la necesaria para los integrantes de una UA, en la cual slo los aranceles y otras medidas de
efecto equivalente son los instrumentos de poltica que regulan las relaciones econmicas dentro de la unin. Los
pases que integran sus mercados de productos pero que resuelven no avanzar hacia una UM generalmente
encontrarn que de todas maneras es deseable coordinar o armonizar en un cierto grado sus polticas monetarias
con el fin de evitar que las dificultades en los pagos o la volatilidad de los tipos de cambio atenten contra el buen
funcionamiento del mercado.
2. CONVERGENCIA: NECESIDAD, ESTIMULO O EXTERNALIDAD
Cuando se observan las diferentes formas de integracin regional, el tema de la convergencia parece haber recibido
mucha ms atencin durante el debate que se ha suscitado en Europa sobre la UEM que en discusiones anteriores
sobre formas menos avanzadas de integracin. Los acuerdos encaminados a constituir una zona de libre comercio
(ZLC), una UA o un MC conllevan en primer lugar la adopcin de un principio (a saber, la libre circulacin de bienes y
22
servicios, y, en el caso de un MC, de todos los factores de produccin dentro de la unin). Es slo en una etapa
posterior que la adopcin de tal principio tiene implicaciones para las polticas econmicas nacionales de los EM
(reglas en materia de competencia, flexibilidad salarial, etctera). Una UEM, por el contrario, es un acuerdo que
establece desde el principio la voluntad de integrar las polticas monetarias y las polticas presupuestarias por lo cual
las cuestiones vinculadas con la convergencia se tornan ms "visibles y significativas para el buen funcionamiento de
la integracin".
Bsicamente, cabe mencionar cuatro aspectos generales en la relacin entre integracin y convergencia.
En primer trmino, un acuerdo de integracin puede exigir la convergencia en el sentido de establecer que la no
adopcin de ciertas polticas comunes es totalmente perjudicial para el proceso de integracin. Por ejemplo, una UA
no es posible sin un acuerdo sobre una poltica comercial externa comn, mientras que un MC no puede existir
mientras haya polticas nacionales dismiles en materia a inmigracin, ingreso de capitales, etctera. En el caso de
una UM, es evidente que debe llegarse a un acuerdo sobre el objetivo bsico de la poltica monetaria y convenir en si
sta debe slo atender el propsito de garantizar la estabilidad de precios o, alternativamente, debe tambin incidir
en el comportamiento de la demanda agregada. Es obvio que los Gobiernos nunca desean ceder su soberana, pero
cuando la integracin exige convergencia, la opcin que deben enfrentar es relativamente sencilla. Ellos pueden
rehusarse a adoptar el curso de accin convenido, pero esto necesariamente significa quedar fuera del acuerdo de
integracin.
En segundo trmino, un acuerdo de integracin puede estimular la convergencia en ciertas reas de poltica, porque
sin un acuerdo acerca de objetivos comunes de poltica la idea de integracin slo puede realizarse de manera
parcial. Por ejemplo, no existe un autntico mercado interior de bienes y servicios mientras las normas tcnicas
aplicadas en los distintos EM provoquen una discriminacin en perjuicio de los bienes de los pases socios en tanto
las tasas de imposicin indirecta difieran. Alcanzar un acuerdo sobre las variables de poltica perseguidas es ms
difcil que en el caso anterior, porque siempre es discutible si pequeas diferencias en las polticas obstaculizan o no
el logro del ideal i nteg racionista. Por ejemplo, considerando que siempre habr barreras naturales al comercio, tales
como los costos de transporte, las pequeas diferencias en los impuestos indirectos pueden no constituir un
impedimento serio a la libre circulacin de bienes. Es por ese motivo que puede esperarse que los Gobiernos sean
ms renuentes a llegar a una convergencia en esos casos.
En tercer lugar, al estimular el comercio exterior y la circulacin de los factores, la integracin aumenta la importancia
de los efectos de derrame o externalidades (spill-overs) de las polticas de un pas sobre las de otro EM. El vnculo
entre integracin y convergencia parece ser menos ntida en este caso que en los dos anteriores. En primer lugar,
porque el aumento en la circulacin internacional de bienes, servicios y factores de produccin es en parte un
proceso autnomo impulsado por el mercado (debido a los cambios operados en la tecnologa, los precios, las tasas
de inters y los tipos de cambio), con lo cual las medidas
nteg racionistas slo propician la aceleracin del proceso. En segundo lugar, porque es difcil para los pases ponerse
de acuerdo acerca de cundo se ha llegado al umbral crtico donde las externalidades se desencadenan y la
convergencia se torna necesaria. Y en tercer lugar, porque las externalidades de las polticas son interdependientes
en el sentido de que la decisin de adoptar metas comunes de poltica en un rea puede requerir que haya
convergencia en las polticas que rigen otras reas.
En cuarto trmino, se puede cuestionar el hecho de que la convergencia deba preceder a la integracin. Las
opiniones de los economistas difieren acerca de si las economas deberan haber convergido hasta cierto punto antes
de emprender una transicin hacia una forma superior de integracin, o si la integracin por s misma crear los
suficientes incentivos para la convergencia de tal forma que ser innecesario preocuparse de dichas cuestiones.
3. POR QUE ES IMPORTANTE LA CONVERGENCIA EN EL PROCESO HACIA LA UNION ECONOMICA Y

MONETARIA?
Cuando se establecen los objetivos de integracin, cualesquiera stos sean, es vital que se produzca convergencia
de ciertos elementos fundamentales para que el "club" sobreviva. En particular, la convergencia de las tasas de
inflacin es crucial. De este modo, si al momento de fijarse los tipos de cambio, un pas tiene una tasa de inflacin
mayor que la de sus socios comerciales, sus bienes perdern competitividad en el mercado interior y en los
mercados externos. Consecuentemente, las importaciones aumentarn y las exportaciones disminuirn y se
producir un deterioro de la cuenta corriente. Una forma de afrontar este problema es proceder a una devaluacin del
tipo de cambio. Sin embargo, esta opcin implica que la carga del ajuste recae en el mercado interior abatindose
sobre los salarios y el empleo. En otras palabras, la desocupacin continuar aumentando hasta ejercer una presin
a la baja sobre los salarios reales suficientemente fuerte como para que se recupere la competitividad. Cuanto mayor
23
sea el diferencial de la tasa de inflacin y menos flexibles sean los salarios reales, mayor ser el aumento de la tasa
de desempleo necesaria para lograr el equilibrio en la cuenta corriente. En la actualidad no hay evidencia alguna de
que los salarios reales sean lo suficientemente flexibles en reas regionales integradas, como la CE, y, por lo tanto,
slo cuando las tasas de inflacin son convergentes pueden evitarse estos costos de ajuste.
La convergencia en la magnitud de los dficit presupuestarios tambin se considera fundamental en cualquier
tentativa de creacin de una integracin ms estrecha. El dficit presupuestario tiene una influencia importante tanto
sobre la inflacin como sobre la tasa de inters. En especial, bajo un sistema de moneda nica (europea), el
endeudamiento excesivo de un EM para financiar su dficit presupuestario provocara un alza de las tasas de inters
de todos los pases de la Unin. Es as que aquellos EM que han restringido el monto de su dficit presupuestario
seran castigados con costos ms elevados del servicio de la deuda, debido a la indisciplina de unos pocos pases
derrochadores. Por el contrario, como los efectos de las tasas de inters se extienden a la Comunidad en su
conjunto, los EM que son importantes tomadores de prstamos no seran totalmente penalizados por el mercado y
podran sentirse incentivados a aumentar an ms su endeudamiento. A fin de evitar estas circunstancias, la
convergencia de los dficits presupuestarios es fundamental en una UM.
Se ha asimismo argumentado sobre la importancia de la convergencia en el ratio deuda pblica/PBI, afirmndose
que cuando es excesivo puede conllevar problemas. En particular, cuando este ratio tiende a crecer, los intereses
que se pagan sobre la deuda aumentan, lo cual tiene un doble efecto: a) incide sobre los tipos de cambio y b)
provoca un desplazamiento (crowd-out) de los gastos sensibles a los intereses. Esto perjudicara el funcionamiento
de la oferta en la economa y reducira el margen de maniobra para afrontar efectos adversos sobre la economa,
como por ejemplo una crisis en el precio del petrleo. Asimismo, y ms fundamental an, si el ratio deuda pblica/PBI
se expande indefinidamente, se cierran las puertas a que un futuro Gobierno pueda recurrir a futuras recaudaciones
tributarias para el repago de la deuda. Ello sera muy grave, ya que podra alentar a un Gobierno a recurrir a la
inflacin para reducir el valor real de la deuda.
4. CONVERGENCIA Y COORDINACION
El punto de referencia para la discusin sobre la convergencia lo constituye el grado de coordinacin que se
exige. Currie et al. (1989) establecieron la siguiente clasificacin compuesta por seis tipos de coordinacin:
intercambio de informacin sobre objetivos, prioridades y determinadas variables, incluyendo informacin

sobre potenciales polticas de respuesta a choques externos;
gestin de la crisis, por ejemplo, frente a la crisis de la deuda de los pases del Tercer Mundo;
evitar conflictos sobre metas compartidas, por ejemplo, el tipo de cambio;
fijacin de modo cooperativo de objetivos intermedios, por ejemplo polticas cambiarias o monetarias;
coordinacin parcial, por ejemplo acuerdo sobre carcter similar de las polticas o coordinacin de la poltica
monetaria sin -o con limitada- coordinacin de la poltica fiscal;
coordinacin total, incluyendo la negociacin de objetivos comunes.
Currie & Levine (1993) sealan obstculos potenciales a la coordinacin. En primer trmino, los Gobiernos pueden
no ser capaces de resistirse a la tentacin de desconocer compromisos contrados con anterioridad. En tal caso, se
suele atribuir a dichas polticas inconsistencia temporal, aunque se reconoce crecientemente que la inconsistencia
temporal es un problema de informacin incompleta antes que una opcin viable para una poltica de gobierno. En
segundo trmino, el resultado de la coordinacin puede sufrir los efectos de shocks exgenos que dificultaran an
ms el proceso real de coordinacin. En base a simulaciones empricas, Brandsma et al. (1987) sostienen que la
coordinacin puede ofrecer una mayor firmeza frente a shocks exgenos. Otros autores han enfatizado que reglas
simples pueden demostrar ser menos sensibles a errores de informacin. En tercer trmino, la incertidumbre acerca
de los objetivos y las prioridades de cada socio puede probar ser perjudicial para la coordinacin. Currie et al., no
obstante, confirman la constatacin general de que las polticas que resultan de una coordinacin suelen ser
insensibles a las informaciones distorsionadas.
Una dificultad final a enfrentar para asegurar los beneficios de la coordinacin lo constituye la incertidumbre y el
desacuerdo respecto al modelo. El logro de un punto de vista por consenso con respecto al establecimiento del
modelo orientador de la economa y el tomar en cuenta explcitamente la incertidumbre pueden contribuir a eliminar
este ltimo obstculo.
24
5. LA CONVERGENCIA EN EL PROCESO HACIA UNA UNION ECONOMICA Y MONETARIA

La coordinacin de las polticas econmicas en un proceso de UEM comprende dos partes distintas: un
procedimiento de vigilancia multilateral y un procedimiento de dficit excesivo.
En la CE, el punto de partida para el establecimiento de un procedimiento de vigilancia multilateral lo constituyen las
"orientaciones generales" que rigen las polticas econmicas de los EM y de la Comunidad. Antes de ser formalmente
aprobadas por el Consejo de Ministros, son sometidas al anlisis del Consejo Europeo. Aunque son planteadas bajo
la forma de recomendacin -por tanto, legalmente no vinculantes-, han recibido respaldo poltico al ms alto nivel y
deben considerarse como un importante paso en trminos de estructuracin del proceso de coordinacin a nivel
comunitario. A nivel macroeconmico, las metas identificadas se refieren, por un lado, al crecimiento y al empleo y,
por el otro, a las condiciones de convergencia nominal .
En ellas se afirma que el crecimiento econmico debe ser vigoroso y fuente de creacin de empleo y que la
tendencia -alcista- de la desocupacin debe ser revertida, aspirndose a que el nmero de desocupados se reduzca
sustancialmente antes de fines de siglo. En materia de inflacin, la meta planteada es alcanzar en 1996 una tasa
inferior al 2-3% en la mayora de los EM como un paso hacia la estabilidad de precios en la CE. En lo referente a los
tipos de cambio, tambin se recomienda la estabilidad en base a slidos principios fundamentales, reafirmndose de
ese modo el objetivo de alcanzar la UEM. En el rea de las finanzas pblicas, se explicitan metas a lograr en distintos
aos. Para 1994, se plantea la necesidad de evitar cualquier empeoramiento de la situacin presupuestaria y se
propone que aquellos EM que experimenten una ms slida recuperacin econmica deberan intensificar su
proceso de consolidacin presupuestaria; en tanto los restantes pases deberan enfatizar la credibilidad de las
estrategias a mediano plazo mediante el anuncio anticipado de aquellas medidas que pondrn en vigor una vez
alcanzada la reactivacin econmica. En 1995, teniendo en cuenta las previsiones de crecimiento, los EM deberan
adoptar medidas encaminadas a reducir sus dficit hasta llegar al nivel de referencia del 3% estipulado en el Tratado
de Maastricht. Se espera que la mayor parte de los EM estaran en condiciones de alcanzar este objetivo en 1996 y
se estima posible que los EM logren un equilibrio presupuestario hacia el ao 2000.
6. LOS CRITERIOS DE CONVERGENCIA DEL TRATADO DE MAASTRICHT
El Tratado de Maastricht ha establecido criterios especficos de convergencia que deben ser cumplidos antes del
inicio de la Tercera Etapa de la UEM que pueden resumirse de la siguiente forma:
Pertenencia al Mecanismo Europeo de Cambios. En materia cambiaria, la convergencia requiere que un pas haya
participado en la banda estrecha del Mecanismo de Cambios durante al menos los dos ltimos aos sin experimentar
"tensiones graves" y no haya devaluado su tipo de cambio central bilateral frente a la moneda de ningn otro EM en
el mismo perodo.
Estabilidad de precios. Los criterios de convergencia requieren que un pas haya tenido una tasa de inflacin
sostenible en los doce meses ms recientes no superior en un 1,5% a la de los tres EM con tasas de inflacin ms
bajas durante el mismo perodo.
Tasas de inters nominales a largo plazo. El Tratado especifica que las tasas de inters nominales a largo plazo
vigentes en los ltimos doce meses no debern exceder para el mismo perodo en ms de dos puntos porcentuales
las tasas nominales a largo plazo de los tres EM con menores tasas de inters.
El dficit presupuestario. La convergencia exige que el dficit presupuestario planificado y el real no excedan el 3%
del PBI.
Deuda pblica. La convergencia tambin requiere que la suma total de la deuda pblica en circulacin no exceda el
60% del PBI.
Esto representa un acontecimiento trascendental, porque los criterios de convergencia ahora estn clara y
firmemente establecidos. Sin embargo, el Tratado de Maastricht no slo estipul el grado de convergencia requerido
para el inicio de la Tercera Etapa, sino que tambin fij un plazo lmite para su comienzo que los representantes de
los EM acordaron fuese el 1 de enero de 1999 a ms tardar. El criterio de convergencia nominal enfatiza las virtudes
de una baja inflacin y de finanzas pblicas saneadas, pero el objetivo real a largo plazo es mejorar el nivel de vida
por medio de la promocin del crecimiento econmico.
25
A la luz de todo esto queda claro que la convergencia nominal debe considerarse como una limitacin a la mejora del
bienestar real en el corto plazo y su postergacin al mediano plazo, y no como una meta en s misma. Muchos
analistas, aunque aceptan la motivacin poltica de una integracin ms estrecha, han expresado sus dudas respecto
a si algunos pases encontrarn conveniente pagar tan alto precio por ella..
En este sentido, se ha argumentado (Buiter et al.,1993) que:
es difcil ver que haya una lgica econmica que apoye los criterios cuantitativos de la convergencia sosteniendo
que en caso de cumplimiento estricto conducir forzosamente a penurias innecesarias;
los lmites mximos de deuda y dficit pblico autorizados menoscaban la flexibilidad de la poltica fiscal como
instrumento de estabilizacin de la economa nacional;
es cuestionable la incidencia que puede tener la sujecin a estos lmites sobre la estabilidad del tipo de cambio y
la convergencia de las tasas de inflacin e inters;
las autoridades monetarias pueden verse impelidas, con el fin de tomar en prstamo reputacin de la moneda
ancla, a recurrir a criterios no-inflacionarios que pueden distar de ser los ptimos desde el punto de vista de la
capacidad de los Gobiernos nacionales para aumentar los impuestos;
otro peligro no despreciable es que los EM puedan competir en la adopcin de medidas draconianas de
reduccin del gasto pblico, lo que puede implicar un fuerte sesgo deflacionario que puede abocar a un
empeoramiento innecesario de la recesin.
CUADRO 1
EVOLUCION DE LOS PROGRESOS DE LA CONVERGENCIA EN LA UNION EUROPEA*
Evolucin de los precios al Saldo de financiacin del Situacin de la deuda bruta Intereses a largo
consumidor en relacin al presupuesto pblico en % del presupuesto pblico en plazo
de
los
del PBI
% del PBI
ao anterior en %
prstamos pblicos
en %
Pas
1992
1992
1993
Ene.Nov.
1993
1992
1993
1992
1993.
Ene.Oct.
Indicador de Referencia de
la convergencia
3,8
2,9
-3
-3
60
60
10,7
9,7
Blgica
2,4
2,8
-6,9
-7,4
131,9
138,4
8,7
7,3
Dinamarca
2,1
1,2
-2,6
-4,4
73,4
78,5
8,9
7,4
Alemania
4,0
4,1
2,6
-3,4
44,6
48,0
7,9
6,6
Francia
7,4
2,1
-3,9
-5,9
39,2
44,9
8,6
7,0
26
Grecia
15,9
14,7
-13,2
-15,4
106,7
113,6
21,7
21,4
Reino Unido
3,7
1,5
-5,9
-7,6
47,9
53,2
9,1
7,7
Irlanda
3,1
1,4
-2,2
-3,0
91,6
92,9
9,1
8,0
Italia
5,2
4,5
-9,5
-10,0
108,0
115,8
13,4
11,8
Luxemburgo
3,2
3,6
-2,5
-2,5
7,3
10,0
7,9
7,0
Pases
Bajos
3,7
2,1
-3,5
-4,0
79,7
83,1
8,3
6,7
Portugal
8,9
6,5
-5,2
-8,9
63,5
69,5
15,4
12,9
Espaa
5,9
4,6
-4,6
-7,2
48,8
55,6
12,2
10,6
(*) Excluido el criterio de pertenencia al Sistema Monetario Europeo (SME)

BIBLIOGRAFIA BRANDSMA, A.S.; HUGHES HALLET, A. y
SWANK, J.
1987 "The robustness of economic policy selections and the incentive to cooperate", Journal of Economic Dynamics
and Control no. 11.
BUITER, W.; CORSETTI G. y ROUBINI, N.
1993
"Excessive deficits: sense and nonsense in the Treaty of Maastricht", Economic Policy No. 16, pags. 57-137.
CORDON, W. M.
1972 "Monetary Integration", Essays in International Finance no. 93 (April), Princeton.
CURRIE, D. & LEVINE, P.
1993
Rules, Reputation and Macroeconomic Policy. London: Cambridge University Press.
CURRIE, D.; HOLTHAM, G. y HUGHES HALLET, A.
1989
"The theory and practice of international policy coordination: does coordination pay?" in Bryant, R. et al. (eds.):
Macroeconomic policies in an interdependent world, The Brookings Institution, CEPR and IMF, Washington (pags. 1446).
GRADOS DE CONVERGENCIA REAL Y MONETARIA EN PROCESOS DE INTEGRACION: la

experiencia latinoamericana
Pedro DA MOTTA VEIGA
Director General, Fundacin Centro de Estudios de Comercio Exterior (FUNCEX).
Ro de Janeiro, BRASIL. (1)
1. INTRODUCCION
El discurso gubernamental en las dcadas de 1960 y 1970 se refera a la integracin regional como un importante
componente de la estrategia de desarrollo de Amrica Latina. Los esfuerzos integracionistas deberan compatibilizar
las iniciativas nacionales de sustitucin de importaciones, aumentando su eficacia a travs del establecimiento de
complementaridades productivas y de la ampliacin del tamao de mercado para las industrias incipientes. Sin
embargo, la inestabilidad cambiaria y el proteccionismo indiscriminado que acompaaron la mayora de las
experiencias de industrializacin de los pases latinoamericanos tornaban los esfuerzos integracionistas inocuos, o
incluso no funcionales con respecto a las directivas fundamentales de las estrategias nacionales de desarrollo.
A principios de los aos 80, la crisis del modelo de financiacin del crecimiento, a travs del endeudamiento externo,
agudiz el agotamiento de las iniciativas integracionistas heredadas de las dcadas anteriores (Machado y Arajo Jr.,
27
1992). La prioridad concedida al ajuste externo y al reequilibrio de la balanza de pagos determin, especialmente en
los pases grandes de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), la implementacin de polticas de
importacin fuertemente restrictivas. En este contexto, el comercio interrregional se redujo en forma evidente.
Recin a mediados de la dcada, con la atenuacin de las restricciones de la balanza de pagos, los niveles de
comercio interregionales comienzan a recuperarse y los esfuerzos de integracin vuelven a intensificarse.
La integracin regional vuelve a escena en un ambiente conformado por dos procesos que no son neutros, del punto
de vista de la forma y del contenido de la integracin:
El ajuste externo cede lugar a la estabilizacin interna, en el plano de las prioridades de la poltica econmica
nacional. La estrategia dominante de estabilizacin combina la bsqueda de equilibrios macroeconmicos
fundamentales y la introduccin de reformas microeconmicas de fuerte contenido liberal.
Se difunde, en Amrica Latina, un amplio proceso de revisin de las estrategias de insercin internacional de las
economas de la regin, en el cual desempea un papel central la liberalizacin unilateral, comercial y financiera.
Las estrategias de integracin subregional o regional de los diferentes pases latinoamericanos se van redefiniendo a
la luz de una asociacin cada vez ms explcita entre estabilidad macroeconmica (asociada a la adopcin de un
paradigma de estabilizacin), liberalizacin comercial e integracin.
El hecho de que la nueva ronda de acuerdos de integracin en curso en Amrica Latina aproxime pases con
trayectorias de ajuste y resultados de estabilizacin semejantes y exija cada vez ms una agenda de negociacin de
polticas refuerza este argumento.
2. CONVERGENCIA MACROECONOMICA E INTEGRACION EN AMERICA LATINA
Mientras los nexos entre los desempeos de integracin y liberalizacin comercial parezcan slidamente
establecidos, menos evidente ser la relacin entre estabilizacin macroeconmica y estos dos desempeos. Ya
fueron destacadas las dificultades que surgen cuando se busca dar consistencia a esfuerzos simultneos de
estabilizacin y de liberalizacin comercial. Por otro lado, no hay dudas de que la adopcin, por diferentes pases, de
un mismo "modelo macroeconmico global" (CEPAL, 1991) y de un mismo paradigma de estabilizacin crea una
base favorable para los esfuerzos de integracin. Con la reduccin de las barreras al comercio interregional, la
eventual disparidad de los logros macroeconmicos tiende a traducirse en volatilidad o en desequilibrio en las
paridades cambiarias interregionales, distorsionando la direccin y el volumen de los flujos de comercio y
comprometiendo la expansin de las inversiones interregionales.
Estas consideraciones dan idea de las razones por las cuales, en el horizonte de los procesos de integracin
latinoamericanos, se encuentra, como tema prioritario, la coordinacin de polticas macroeconmicas o, con una
visin ms simplista, apoyan la tesis de que esta coordinacin sera, desde ya, una condicin necesaria para el
avance de aquellos procesos.
Basados en la experiencia europea, diversos estudios resaltaron la importancia de la armonizacin de las polticas
monetaria, fiscal y cambiaria y los procesos de integracin. En el caso de las experiencias de integracin
latinoamericanas, el tema tambin fue analizado (Arajo Jr., 1991 y Motta Veiga, 1993), sealndose, en estos
trabajos, algunos aspectos para el caso del subcontinente sobre el tema de las relaciones entre armonizacin
macroeconmica y procesos de integracin comercial. Entre los aspectos pertinentes al tema cabra destacar los
siguientes:
a.
No hay una relacin automtica de causalidad entre convergencia (o divergencia) en los desempeos
macroeconmicos y estabilidad de las paridades cambiarias de pases relacionados en procesos de integracin.
Por un lado, los desempeos macro divergentes son compatibles tericamente con un grado razonable de
estabilidad en las paridades reales bilaterales (o subregionales). Por otro lado, la convergencia de los
desempeos macroeconmicos no es suficiente para producir la estabilidad en las paridades cambiarias. De
acuerdo a un estudio de la CEPAL (1992), "tambin en el caso de pases con equilibrios razonables, este
requisito (la estabilidad cambiaria) puede no ser suficiente si los modelos de desarrollo son diferentes y, por lo
tanto, difieren sus polticas especficas". La propia dinmica de integracin puede forzar la negociacin en torno
de las paridades cambiarias nominales o reales, preexistentes al proceso de preferencializacin, o vigentes en
las etapas anteriores de la integracin. Ello es verdad an para los procesos avanzados de integracin, como en
el caso de la Unin Europea (UE), en su actual etapa.
28
b.
c.
d.
e.
f.
El principal incentivo para la convergencia macroeconmica sera la existencia de un grado significativo de

interdependencia econmica entre los pases relacionados en la integracin: "el nexo entre la integracin y la
necesidad de cooperacin se produce a travs del concepto de interdependencia" (CEPAL, 1992). En el caso de
las economas latinoamericanas, por una serie de factores de orden estructural, tal nexo es frgil y no est
presente el elemento esencial para que se generen incentivos para la coordinacin de polticas
macroeconmicas.
Bajo la denominacin de armonizacin de polticas macroeconmicas, se incluyen tres tipos de procesos
diferentes: la consulta, la colaboracin y la coordinacin, siendo esta ltima la nica que involucra compromisos
que suponen la alteracin de polticas nacionales con el fin de alcanzar un objetivo comn (Kenen, 1989). En el
plano especfico de la armonizacin de polticas cambiarias, Arajo Jr.(1991) ampla esta tipologa, estableciendo
cuatro niveles de compromisos con grados crecientes de rigidez.
Estas consideraciones relativizan la visin "maximalista" de la armonizacin macroeconmica -en la que sta es
asimilada a la coordinacin de polticas- y sugieren como ms correcto pensar en trminos de procesos de
convergencia de logros y de polticas, refirindose a las caractersticas especficas de los diferentes procesos de
integracin y de las economas que participan de ellos. Este punto tiene relevancia metodolgica, una vez que en
el marco de las experiencias subregionales, al evaluar las relaciones entre convergencia macroeconmica e
integracin comercial, se considere la existencia de diversas combinaciones posibles de medios y de objetivos,
en trminos de armonizacin.
Entre las principales caractersticas de las economas de la regin a considerar en el anlisis de las relaciones
entre convergencia macroeconmica e integracin comercial, sobresale el hecho de que algunas de ellas an
viven procesos de estabilizacin interna o enfrentan las tensiones derivadas de las opciones ejercidas en la
etapa de ajuste macroeconmico. Si la adopcin de un objetivo comn de estabilizacin crea condiciones
favorables para algn tipo de convergencia macroeconmica, las tensiones inherentes al propio proceso de
ajuste reducen los incentivos para la cesin de soberana implcita en las propuestas de armonizacin
macroeconmica, especialmente en sus formas ms rgidas. En realidad, ocurre que el tema del mantenimiento
de los procesos de ajuste "contamina" el debate sobre armonizacin macroeconmica en procesos de
integracin. Ello en la medida en que ambos problemas apuntan a incertidumbres sobre la futura evolucin de
precios clave de las economas (tipo de cambio y tasa de inters) y de la viabilidad de la consolidacin de un
nuevo patrn de financiacin de la balanza de pagos de los pases latinoamericanos, basado en el flujo de
capitales externos.
La reciente experiencia europea sugiere que proyectos de integracin fuertemente apoyados en instrumentos y
en objetivos de armonizacin macroeconmica ejercen sobre el rea econmica en unificacin -y, en especial,
sobre los pases menores y/o menos desarrollados- efectos contradictorios de convergencia monetaria y de
divergencia real. Segn Bliss y Braga de Macedo (1990), "al elevar los niveles de convergencia de desempeo y
de polticas entre pases heterogneos (...) el objetivo de una moneda nica tambin aumentar los riesgos de
divergencia entre los niveles de vida de las economas europeas". En ese sentido, "es posible que un mercado
ampliado exhiba una tendencia centrpeta y que las regiones o pases perifricos sufran una declinacin
absoluta". La convergencia de regmenes monetarios y cambiarios puede, por lo tanto, acentuar divergencias de
procesos reales, generando serios problemas de ajuste estructural en las reas de menor productividad y
exigiendo la implementacin de polticas compensatorias volcadas hacia aquellas.
Las devaluaciones cambiarias introducidas recientemente en los Pases Miembros (PM) de la UE, al alcanzar el
mecanismo cambiario que est en la mdula del proceso de unificacin econmica y monetaria, apuntan hacia la
vulnerabilidad de los esfuerzos de coordinacin de poltica macroeconmica en un ambiente internacional
marcado por la globalizacin financiera y por la intensificacin y aceleracin de los mecanismos de trasmisin
internacional. Sugieren, tambin que, an en el interior de procesos avanzados de integracin, los Estados
nacionales pueden resistir a una convergencia monetaria y cambiaria que les impida alcanzar objetivos
relacionados con el desempeo real de la economa y al mantenimiento de la cohesin social, sobre todo en
presencia de una elevada tasa de desempleo.
Tambin estas constataciones relativizan la norma "maximalista" que deriva muchas veces de la discusin sobre
armonizacin de polticas macroeconmicas y, especialmente, la tesis de que tal armonizacin puede ser condicin
suficiente para el avance del proceso de integracin. En realidad, es esencial observar los efectos contradictorios que
la convergencia macroeconmica puede ejercer sobre la dinmica de la integracin, en trminos:
de su economa poltica;
de la conformacin de niveles de especializacin productiva;
de la distribucin regional de la industria resultante de efectos de polarizacin; y
29
de la armonizacin de las regulaciones microeconmicas vigentes (incentivando una competencia reguladora

que podra ser evitada). En la realidad, la hiptesis de un "crculo virtuoso" que se instaurara automticamente
entre convergencia macroeconmica y reduccin de los desniveles de productividad y renta no se sostiene
empricamente o a la luz de las teoras que tienen en consideracin las economas de escala y la competencia
imperfecta.
3. CONVERGENCIA MACROECONOMICA, POLITICA INDUSTRIAL E INTEGRACION REGIONAL: UNA AGENDA

PARA LA REGION
En contextos de apertura comercial e integracin regional, se esperan, en alguna medida, por lo menos tres efectos
estructurales: la especializacin interindustrial; la especializacin de la produccin industrial en segmentos que
presentan ventajas comparativas reveladas, derivadas de la especializacin interindustrial; y la aglomeracin de las
industrias en determinadas regiones. Los dos primeros efectos, en s mismos deseables porque estn asociados a
una mayor eficiencia en la asignacin de recursos, forman parte del proceso de restructuracin industrial. Hay un
cierto consenso en torno a la idea de que ese tipo de evento propicia naturalmente algunas imperfecciones de
mercado sobre las cuales cabra al Estado intervenir. Por el contrario, si es realizada en desmedro del inters pblico,
la restructuracin industrial tendera a hacerse a una velocidad y direccin diferentes de la socialmente deseable.
Tres tipos de obstculos podran provocar ese resultado: la indisponibilidad de factores de produccin, la existencia
de grandes distorsiones en el proceso de competencia y la movilidad incompleta de los factores capital y trabajo. La
preponderancia de estos factores resultara en la prolongacin de la sobrevivencia de firmas o lneas de producto
econmicamente ineficaces o en el impedimento de restablecer empresas/lneas de producto econmicamente
viables. El tercer efecto, de aglomeracin industrial, aunque circunscripto al mediano plazo, expresa una tendencia
de surgimiento de polos industriales en razn directa de las economas de escala inherentes a las nuevas
inversiones, del tamao del mercado all existente y en funcin inversa de los costos de transporte relacionados.
Tambin podra ser considerada, adicionalmente, la existencia de externalidades asociadas a la disponibilidad de una
infraestructura previamente instalada y al concurso de economas de escala a nivel sectorial. Para analizar la
concentracin geogrfica, una de las principales expresiones de la desigual distribucin de los costos y de los
beneficios del proceso de integracin regional, algunos autores recomiendan la adopcin de medidas de
reestructuracin industrial que disciplinen la concentracin industrial y minimicen los costos de "despoblamiento" de
ciertas localidades.
La restructuracin industrial y la concentracin industrial, aunque por definicin requieran de instrumentos de corte
horizontal, exijen, necesariamente, medidas sectorialmente definidas como proteccin arancelaria temporaria o
subsidios a la amortizacin de la inversin realizada. Adems de medidas para la restructuracin industrial, para la
apertura y para la regionalizacin, a menos que se objetive una insercin internacional fundada en ventajas
comparativas evidentes, implicara el uso de polticas horizontales y an sectoriales para la creacin de
competitividad.
En sntesis, la intervencin gubernamental, en un contexto de apertura e integracin regional, tendra sus objetivos
bsicos distribuidos en dos ejes:
a. de restructuracin, a corto plazo, redistribuyendo los costos y los beneficios del proceso, principalmente en los
sectores en los que la especializacin interindustrial sea preponderante y, a largo plazo, disciplinando la
concentracin industrial; y
b. de promocin, volcada a mejorar el patrn de insercin internacional de la economa local.
Este perfil de accin traducira, en trminos de la combinacin de polticas a ser movilizadas en los procesos de
integracin: la necesidad de combinar, en grados y modalidades diferentes (de acuerdo a las especificidades de las
economas nacionales involucradas, el grado de interdependencia existente entre ellas y los objetivos generales del
proceso de integracin), la convergencia macroeconmica con la reduccin de asimetras en las regulaciones
microeconmicas y con el establecimiento de instrumentos de reduccin de los desequilibrios generados por la
propia integracin (fondos estructurales, polticas compensatorias de sesgo regional y/o sectoriales, etctera).
Corresponde tambin observar que, en la medida en que el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
(NAFTA) y la Iniciativa para las Amricas conectan los procesos de integracin en curso en Amrica Latina y aquellos
que relacionan a los pases desarrollados de Amrica del Norte, las especificidades sealadas anteriormente
adquieren relevancia an mayor, exigiendo que se considere la perspectiva de la convergencia macroeconmica en
procesos de integracin entre pases muy heterogneos del punto de vista de los niveles de productividad y renta.
30
4. UNA AGENDA PARA LA REGION

Las reformas macroeconmicas y de comercio exterior anteriores o actuales en Amrica Latina imponen, segn su
compatibilidad con los procesos de integracin subregionales, la definicin de medidas que trascienden la
armonizacin clsica de las polticas macroeconmicas, en las reas fiscal, cambiaria y monetaria.
El contenido de la armonizacin macroeconmica debe ser compatible no slo con las caractersticas especficas de
los procesos de integracin y de las economas que participan en ellos, sino que tambin debe considerar las
relaciones existentes entre convergencia macroeconmica y nivel competitivo de las economas en un contexto de
apertura comercial.
En ese sentido, una agenda efectiva para la discusin del tema de la convergencia macroeconmica en Amrica
Latina debera contener los siguientes puntos:
a. anlisis, en cada uno de los procesos subregionales, de las caractersticas y factores que moldean las relaciones
entre convergencia macroeconmica e integracin comercial, evaluando en qu medida y a travs de qu
mecanismos el tema del mantenimiento de los procesos de estabilizacin condiciona la armonizacin de polticas
macroeconmicas;
b. evaluacin de la compatibilidad entre el patrn de estabilizacin macroeconmica, referido a las especificidades
de ese proceso en Amrica Latina y a las propuestas de integracin en un plano subregional, regional y
hemisfrico;
c. identificacin de las estrategias de convergencia macroeconmica compatibles con los condicionamientos
existentes y con los objetivos a largo plazo de la integracin; y
d. discusin de los requisitos de polticas microeconmicas necesarias para el mantenimiento intertemporal de la
armonizacin de las polticas macroeconmicas en cada subregin.
Las variaciones significativas en el grado de eficiencia de las firmas de cada pas, las diferencias de productividad
industrial y de desarrollo tecnolgico de las naciones, en la medida en que condicionan el ritmo de crecimiento
econmico y el nivel de desempleo de las economas nacionales en un contexto en el que no existan polticas
microeconmicas compensatorias, tienden a inviabilizar polticamente, en el mediano plazo, la armonizacin de las
polticas macroeconmicas, an cuando los prerrequisitos tcnicos para tal objetivo estn disponibles. El problema
de los requisitos microeconmicos es tanto ms pertinente cuanto mayores sean los desniveles estructurales
vigentes tanto dentro de las economas de cada socio de la integracin como entre ellas, siendo por ello
particularmente relevante para el caso latinoamericano.
5. EL CASO DEL MERCOSUR: ALGUNOS COMENTARIOS
El tema de la coordinacin de polticas macroeconmicas cobra relevancia en la discusin sobre el proceso de
integracin en el Cono Sur a travs de la preocupacin por los efectos de la inestabilidad cambiaria entre los socios
del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), y por las decisiones empresariales que afectan el comercio y la inversin
interregional.
De hecho, aunque las experiencias economtricas no hayan evidenciado una correlacin significativa entre el
comportamiento de la paridad entre las monedas brasilea y la argentina y la evolucin de los flujos de comercio
entre las dos economas en la segunda mitad de los aos '80, la inestabilidad cambiaria inviabiliza contratos
internacionales a largo plazo entre firmas independientes -comprometiendo las perspectivas de expansin del
comercio interindustrial y, principalmente, la adopcin de estrategias empresariales combinando la expansin de
flujos de comercio y de inversin dentro de la subregin.
Adems, si los movimientos del tipo de cambio bilateral no incidieron, hasta hace poco, de manera significativa, en
las corrientes de comercio entre Brasil y Argentina, la evolucin de los ltimos aos confirma la hiptesis de que tal
incidencia pasara a verificarse en la medida en que avanza el desmantelamiento de barreras arancelarias y no
arancelarias entre los pases, independientemente de alcanzar un grado razonable de armonizacin de las polticas
de comercio exterior de los pases socios.
Aunque los esfuerzos de estabilizacin hayan llevado a Argentina y Brasil a converger en lo que se relaciona con el
"modelo macroeconmico global" -o sea, una visin comn acerca de las "principales causalidades que determinan el
desempeo macroeconmico, as como sobre el funcionamiento y la seleccin de las polticas macroeconmicas- el
escaso e inestable control de las autoridades econmicas sobre los instrumentos de poltica, las asincronas en los
ciclos econmicos en el corto plazo y an los efectos de la aplicacin de un mismo modelo macroeconmico global a
sociedades con proyectos de desarrollo diferentes (2), todos estos componentes impiden que aquella convergencia
31
bsica en torno al modelo se traduzca en convergencia de resultados, en trminos de indicadores macro, y de

estabilidad cambiaria.
La literatura reciente sobre el tema busca extraer de la experiencia europea lecciones de utilidad para el proceso de
integracin del Cono Sur. El papel del Sistema Monetario Europeo (SME) es resaltado no solamente en la generacin
de estabilidad cambiaria entre los PM de la actual UE, sino como factor disciplinador de las polticas econmicas
nacionales de pases con tendencias crnicas a la inflacin, buscndose establecer comparaciones con el caso del
MERCOSUR.
En el caso de las polticas macroeconmicas, el aumento de la interdependencia reduce la eficiencia de las polticas
econmicas nacionales y maximiza la transmisin internacional de los efectos de aquellas polticas: crece la
"sensibilidad del comportamiento econmico de un determinado pas en relacin a acontecimientos en el mbito
econmico de otros pases" (CEPAL, 1992).
La principal conclusin del anlisis de esta experiencia es, sin embargo, la constatacin de que, al contrario de lo que
sucedi en la actual UE, el bajo grado de interdependencia entre las economas de la subregin no provee el
elemento esencial para que se generen estmulos a la coordinacin de polticas macroeconmicas. Por otro lado, la
prioridad absoluta concedida al objetivo de estabilizacin por los gobiernos de los dos pases grandes de la subregin
reduce los incentivos para la cesin de soberana econmica implcita en la propuesta de coordinacin de polticas
macro. Tanto es as que ninguno de los dos pases podr esperar obtener, a partir de esta coordinacin, los efectos
positivos de estabilizacin que los pases de inflacin crnica de la UE obtengan a travs de su vinculacin al SME
(3).
En ese contexto, algunas propuestas concretas surgen de la confrontacin entre estas condicionantes desfavorables
y el imperativo de obtenerse, si no algn grado de convergencia macroeconmica -en trminos de objetivos y de
resultado- por lo menos una reduccin de la inestabilidad cambiaria que disminuya los riesgos de un inadecuado
establecimiento de precios en el perodo de transicin instaurado por el cronograma de eliminacin de las barreras al
comercio interregional.
O, incluso que evite la consolidacin de un patrn de comercio bilateral esencialmente determinado por la asincrona
de estabilizacin vigente entre Brasil y Argentina durante el perodo de transicin del MERCOSUR.
Un estudio de la CEPAL (1992) descarta "todas las formas que suponen una colaboracin intensa" considerando
factible "buscar una cierta congruencia en torno a los objetivos de las polticas macroeconmicas nacionales, a fin de
producir, en el mediano plazo, una cierta convergencia en la evolucin de los principales indicadores
macroeconmicos".
Arajo Jr. (1991) propone la creacin de un mecanismo "para asegurar por lo menos una paridad restringida entre las
monedas de la regin, mientras no sea posible iniciar la armonizacin efectiva de las polticas cambiarias". Este
mecanismo incluira la contabilizacin de las transacciones interregionales en "gaucho" (4) comprometindose cada
gobierno a mantener la paridad del poder de compra de su moneda en relacin al "gaucho", y ajustando sus polticas
nacionales a este compromiso "para evitar la generacin de desequilibrios sistemticos en la regin".
En las condiciones actuales, las dificultades para atender este ltimo requisito crean dudas sobre la viabilidad de la
propuesta: como la propuesta trae implcita la idea de que los Bancos Centrales asumiran el riesgo cambiario de las
operaciones comerciales, la generacin de desequilibrios significativos en los flujos bilaterales de bienes podra crear
presiones fiscales importantes en los pases de la subregin.
Ferrer y Lavagna (1992) sugieren que se recurra a "esquemas de salvaguarda ad hoc", como modalidades "second
best" de administracin de la inestabilidad cambiaria en el perodo de transicin y hasta que se concrete el
MERCOSUR. Estos autores rechazan la hiptesis de establecer un sistema de "pago recproco que relacione el valor
de la liquidacin al exportador con la demanda de importaciones de bienes generados en el otro pas", en la medida
en que esta propuesta sugiere que "alguna instancia oficial pueda "cargar" con el gasto fiscal implcito o explcito en
un mecanismo de este tipo".
La alternativa propuesta apunta al "establecimiento de derechos de importacin adicionales mviles, cuando la tasa
de cambio est fuera de una banda establecida en relacin a la tasa de cambio bilateral definida en funcin de los
objetivos a largo plazo del mercado comn. En ningn caso, estos derechos mviles deberan ser mayores que el
32
sobrecosto derivado de la aplicacin de aranceles de importacin establecida para las compras externas originarias
de terceros pases".
La eliminacin del sistema de salvaguardias inserto en la metodologa de negociaciones sectoriales en vigencia en la
primera etapa del proceso de integracin y la introduccin de un cronograma de reducciones arancelarias
generalizadas y automticas en un contexto donde las tasas de cambio interregionales estn inestables y
desalineadas, lleva a la recomendacin de transferir a la coordinacin cambiaria el papel de "salvaguardia general",
en la propuesta de Ferrer y Lavagna.
En las circunstancias actuales, la demanda por salvaguardias tiende a crecer a partir de los sectores ms afectados
por la liberalizacin comercial: una de las ventajas de la propuesta de Ferrer y Lavagna consiste en reducir la presin
por salvaguardias sectoriales -al impedir que el defasaje cambiario sea responsabilizado por el crecimiento de
importaciones de uno de los pases- y en "neutralizar" los efectos de la inestabilidad macro de uno de los pases o de
los dos sobre la paridad cambiaria interregional y sobre el comercio bilateral.
El problema en la propuesta es que su adopcin parece depender de que se alcance un mnimo de estabilidad
macroeconmica en la subregin, de manera que pueda aplicarse a la metodologa de establecimiento de las bandas
de oscilacin de las paridades el ejemplo del modelo de la "serpiente" del SME. As, en el caso del MERCOSUR,
fuertes oscilaciones en la paridad interregional pueden tornar inocuo el mecanismo de compensacin propuesto, a
travs de la introduccin de derechos de importaciones mviles, principalmente cuando los aranceles de importacin
vigentes para el resto del mundo son bajos. En situaciones donde las tasas de inflacin difieren sustancialmente
entre los pases y en que la inestabilidad cambiaria refleja no slo las dificultades macroeconmicas, sino tambin las
caractersticas del programa de ajuste adoptados por los diferentes pases, es prcticamente imposible atender este
requisito bsico e implementar propuestas que establezcan reglas cambiarias "de excepcin" como aquellas
presentadas aqu. Adems, como observan Heymann y Navajas (1992), este tipo de mecanismo, adems de su
complejidad administrativa al ser aplicado, transferira al nivel de las preferencias comerciales recprocas la
inestabilidad de los tipos de cambio reales, tornando inciertos los estmulos a la integracin e inestabilizando los
flujos comerciales entre los socios.
Estos dos autores parten del conjunto de restricciones que se establecen para la implementacin de un esquema de
coordinacin macroeconmica en el MERCOSUR y del hecho que, "para los pases de la regin, el conjunto de las
polticas macroeconmicas est determinado principalmente por la poltica fiscal", para proponer un enfoque
gradualista del tema, contemplando prioritariamente:
a. la conciliacin de las polticas reales relativas al mercado ampliado con las polticas macro; y
b. la creacin de una rutina de cooperacin entre las polticas de los pases, basada en el intercambio de
informaciones y en consultas en la etapa de elaboracin de los presupuestos nacionales.
Estas consideraciones sugieren que las propuestas de coordinacin cambiaria no son, principalmente, en las
condiciones actuales, suficientes para neutralizar los efectos nefastos de la inestabilidad macroeconmica sobre las
perspectivas de la integracin. Adems, la coordinacin de polticas puede complementar la estabilizacin de las
economas nacionales, no sustituirla (Heymann y Navajas, 1992).
Se rescata, pues, la importancia de obtener -con o sin coordinacin y ms probablemente de esta ltima forma- un
mnimo de convergencia en los indicadores claves de desarrollo macroeconmico de los pases, traducindose esta
tendencia en una reduccin de la inestabilidad cambiaria, aunque se considere que esta condicin no es suficiente
para generar el crculo virtuoso entre aumento de la interdependencia y profundizacin de la coordinacin
macroeconmica que caracteriza, por ejemplo, la experiencia europea. Ya se observ aqu que, por s solo, el
equilibrio macro entre los socios no asegura automticamente la estabilidad cambiaria bilateral -afectada tambin por
divergencias en los modelos de desarrollo adoptados- como tampoco hace prescindibles las negociaciones entre los
gobiernos de los pases socios.
En un proceso de integracin que parte de un grado bajo de interdependencia econmica entre los pases socios y
donde los mrgenes de preferencias con el resto del mundo tienden a reducirse en funcin de la "apertura" comercial
unilateral de cada pas socio, la generacin de incentivos para profundizar el proceso de integracin, no puede
basarse en la hiptesis de la coordinacin de polticas macro.
En el caso del MERCOSUR, la dimensin macroeconmica parece, por tanto, incapaz de generar una dinmica
positiva en el proceso de integracin. Las propuestas aqu indicadas se limitan a disear mecanismos que buscan
minimizar los efectos negativos de la inestabilidad cambiaria sobre el proceso. En este punto surge la discusin sobre
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las estrategias de generacin de incentivos para la integracin, combinando, en diferentes grados, coordinacin
macro, armonizacin de polticas microeconmicas y liberalizacin comercial preferencial.
NOTAS
1. Parte de este texto se apoya en Da Motta Veiga, Pedro; Machado Joao Bosco y Guilherme Correa, Paulo:
"Convergencia Macroeconmica e Integracin Comercial para Amrica Latina", TD n 305, IEI/UFRJ, octubre de
1993.
2. Como observa Ferrer (1991) "la incorporacin de criterios inherentes al paradigma liberal en pases como
Mxico, Chile, Brasil o Argentina, revela considerables diferencias fundadas en las tradiciones dominantes en
cada pas". Entre Brasil y Argentina, la diferencia fundamental tendra races en el hecho de que el bloque
industrial es hegemnico en Brasil, mientras en Argentina el proyecto de desarrollo basado en la industrializacin
nunca se impuso ntegramente sobre los intereses agrarios.
3. El papel de pas lider ejercido por la RFA en la UE, en trminos de estabilizacin macroeconmica, se resalta en
la literatura. Obviamente en el MERCOSUR, ninguno de los pases tiene, en la situacin actual y hasta donde se
pueda prever, condiciones de asumir tal papel.
4. Proyecto de una moneda comn argentino-brasilea.
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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"La coordinacin de las polticas macroeconmicas en el contexto de la integracin latinamericana: una primera
aproximacin para el caso de la integracin entre Argentina y Brasil" - en Ensayos sobre coordinacin de polticas
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FERRER, A. y LAVAGNA, R.
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1993
"Apertura externa e integracin en el Cono Sur"en BOUZAS, R.(Ed.): Los procesos de integracin
econmica en Amrica Latina. Fundacin CEDEAL,Madrid.
34
OPCIONES DE REGIMENES MONETARIOS E INTEGRACION MONETARIA: Consideraciones

Generales y la Experiencia Europea
Klaus GRETSCHMANN
Catedrtico de Economa Pblica de la RWTH. Aachen, ALEMANIA; Jefe de la Unidad de Polticas
Comunitarias, Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP).
Maastricht, PAISES BAJOS
1. LA PROPENSION HACIA LA INTEGRACION MONETARIA
El proceso de integracin econmica monetaria y su impulso generalmente se considera que estn en funcin de tres
elementos:
la apertura de la economa de un pas (medida en trminos de la relacin flujo comercial/Producto Bruto Interno
(PBI);
la magnitud de una economa nacional y su posicin (influencia, poder) dentro del sistema internacional (por
ejemplo: Estados Unidos de Amrica (EEUU) tiene un mercado interno enorme y una moneda especialmente
fuerte);
la posicin interna de los Estados (su fuerza relativa frente a los actores sociales).
Estos factores determinan la significacin poltica que se adjudique a las polticas cambiarias: mientras que los
Gobiernos de las pequeas economas abiertas propenden a ajustar su poltica macroeconmica interna a objetivos
externos (balanza de pagos, tasas de cambio, etctera), las grandes economas tienden a despreciar el lado externo.
Por otra parte, las empresas industriales pueden tener, en general, un inters manifiesto por una moneda de bajo
valor (debido a la competencia de precios con los fabricantes extranjeros tanto en sus propios mercados domsticos
como en los de exportacin), mientras que, a los bancos comerciales no les gustan las depreciaciones precipitadas
de las monedas, y lo mismo puede decirse de los Bancos Centrales (BCs) (porque la depreciacin implica la
importacin de la inflacin).
Para poder evaluar los resultados de las polticas es necesario, entonces, examinar la utilizacin de aquellos
instrumentos que los Gobiernos controlan directamente para manejar el valor externo de sus monedas.
Esta ponencia est organizada de la siguiente manera: en primer lugar, analizamos la poltica monetaria interna que
afecta de manera considerable la tasa de cambio nominal; se trata de una herramienta poderosa para el manejo
cambiario y, por consiguiente, aqu se la tomar como tal, cuando se la aplique a los objetivos monetarios externos.
Pero, cuando la poltica monetaria externa apunta hacia la tasa de cambio, se pueden comprometer los objetivos
externos. Entonces, tanto los Gobiernos como los BCs muchas veces utilizan, en su lugar, la intervencin de las
divisas y los controles del capital para gestionar la moneda, porque la utilizacin internacional de una moneda afecta
la gama de opciones disponibles para el BC emisor y su Gobierno, la constitucin institucional de los BCs (es decir,
su autonoma) y el papel de la moneda. A continuacin repasaremos los fundamentos para la integracin monetaria y
sealaremos algunas de las desventajas que sta comporta. La experiencia de la integracin monetaria europea
servir como ejemplo para ilustrar algunos resultados importantes. Finalmente, presentaremos algunas pruebas en el
sentido de que, tanto la integracin monetaria como la eleccin del rgimen estn, ante todo, determinadas por los
intereses polticos y las preferencias de los pases en cuestin, ms que por consideraciones de orden puramente
econmico.
2. LA ESTABILIDAD INTERNA Y EXTERNA

Bsicamente, los Estados procuran incrementar su poder dentro de las relaciones monetarias internacionales, de
manera de crear las condiciones necesarias para disminuir los costos de la consecucin de sus prioridades
econmicas internas, dentro de una economa mundial interdependiente. La eleccin de sus polticas estar
condicionada por las limitaciones y las oportunidades que enfrenten en el mbito internacional.
La interdependencia internacional significa tanto costos como oportunidades para todos los actores involucrados. El
principal beneficio de la interdependencia es la ganancia de bienestar, resultado de una asignacin ms eficiente de
los recursos. El principal precio de la interdependencia lo constituye una prdida relativa de la autonoma nacional en
la toma de decisiones. En condiciones de interdependencia, la capacidad de un Gobierno de perseguir sus propias
prioridades internas estar limitada por las fuerzas externas sobre las que podr ejercer poco o ningn control. Estos
costos de la interdependencia son, sin embargo, asimtricos para los distintos participantes. En otras palabras, los
35
Estados poseen diferentes grados de poder para ajustarse a las presiones externas, o para cambiar el medio
internacional dentro del cual operan. El cambio del medio internacional es la opcin preferida de los Estados, porque
de esta forma se desplazan los costos del ajuste a los otros actores del sistema lo que ayuda a reducir los costos
internos. Cuanto ms poderoso un Estado, ms fcilmente podr externalizar los costos de la persecucin de sus
prioridades internas.
En cambio, en un medio de interdependencia econmica internacional, existen dos razones de peso por las cuales
los Estados pueden querer cooperar en materia de poltica monetaria;
a. el deseo de estabilizar las tasas de cambio - estabilidad externa;
b. el deseo de coordinar las polticas econmicas - estabilidad interna.
El argumento a favor de las tasas de cambio estables, que tanto atrae la atencin pblica, se basa en el supuesto de
que las tasas de cambio fijas estabilizaran las relaciones comerciales y los padrones de inversin entre los pases
participantes. Este razonamiento es uno de los grandes favoritos de los polticos para sustentar los regmenes
cambiarios. La teora econmica y la investigacin emprica, en cambio, no estn muy a favor de esta proposicin.
Las tasas de cambio flexibles, si bien significan un riesgo potencial para las firmas exportadoras, tambin podran
producir beneficios enormes si las tasas de cambio se volcaran en una direccin favorable a esas empresas. En
general, la relacin entre la estabilidad cambiaria y el crecimiento del comercio se apoya en una compensacin en la
que el efecto positivo de la incertidumbre de los precios sobre las ganancias promedio debera compararse a la
mayor incertidumbre respecto de esas ganancias (De Grauwe, 1992). El argumento ms convincente a favor de una
conexin entre los efectos del comercio y las tasas de cambio est en el rea del corto plazo y de la volatilidad
cambiaria inesperada. All parece haber consenso en que los movimientos sorpresivos de las tasas de cambio
pueden perjudicar las relaciones comerciales.
El segundo objetivo de la cooperacin monetaria -la coordinacin de las polticas econmicas- es una consecuencia
directa de la interdependencia econmica internacional. Los Gobiernos solamente pueden controlar sus condiciones
internas cuando pueden influir en las decisiones que se tomen en otros pases. Por esa razn, los Gobiernos querrn
evitar, o limitar, las externalidades negativas derivadas de la persecucin de las prioridades econmicas de los otros
pases. El objetivo interno ms importante aqu es la estabilidad de los precios. Los pases con baja inflacin tienen
un incentivo para reducir las presiones inflacionarias de su medio internacional, preferentemente logrando la
estabilizacin de los niveles de los precios en los otros pases. Los pases con inflacin ms alta tienen el incentivo
de que los otros pases se ajusten a niveles ms altos de inflacin para reducir las presiones sobre su posicin de
balanza de pagos. Si las polticas internas no convergen, los objetivos de la estabilidad interna y externa se vuelven
incompatibles entre s. Esta situacin hace que la cooperacin monetaria sea extremadamente frgil y conduce a
arreglos asimtricos en que los ms fuertes contribuyen con el ancla y establecen el estndar econmico interno que
vayan a utilizar los otros miembros del sistema.
La mayor traba que hace que la cooperacin monetaria sea tan difcil de alcanzar es que sta comprende, a la vez,
una accin colectiva y un problema de coordinacin:
a. los problemas de accin colectiva se refieren al tema de los mecanismos de ajuste de la balanza de pagos
para estabilizar las tasas de cambio; y
b. los problemas de coordinacin se refieren al tema de la coherencia entre los objetivos de la estabilidad
externa e interna, lo que se ha dado en llamar problema N-1.
El primer obstculo que los Estados tienen que superar para establecer una cooperacin monetaria exitosa es la
distribucin de los costos de los ajustes de la balanza de pagos. Los Estados disponen, por lo general, de tres
opciones para enfrentar un desequilibrio en su balanza de pagos: pueden alterar la tasa de cambio hacia su valor de
equilibrio, pueden aplicar polticas (tanto monetarias como fiscales) que reasignen los recursos dentro de la
economa interna, o pueden optar por financiar el desequilibrio. Dentro de un rgimen cambiario verdaderamente
flexible, la tasa de cambio tericamente siempre se ajustar en forma automtica a su valor de equilibrio. Si, por el
contrario, los Estados intentan estabilizar las tasas de cambio, la opcin de alterar la tasa de cambio hacia su valor
de equilibrio existir solamente durante los realineamientos cambiarios ocasionales que sufran esas tasas de cambio
que, de lo contrario, permanecen fijas.
Por lo tanto, los Estados que quieran establecer la estabilidad externa tienen la opcin, o bien de reasignar los
recursos internos, o bien de financiar el desequilibrio. Aunque esta lgica se aplica tanto a los pases superavitarios
como a los deficitarios, ella significa una carga mucho ms pesada para los pases deficitarios. Los pases
superavitarios podran crear tanta oferta monetaria como lo desearan para intervenir en el mercado de cambios
extranjero. Los pases deficitarios, por el contrario, tienen que recurrir a sus reservas (limitadas), tomar dinero
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prestado de fuentes externas de crdito o, en su caso, ajustar sus polticas econmicas internas. Es as que los
regmenes de tasas de cambio fijas son inherentemente asimtricos: los pases superavitarios estn, desde el punto
de vista estructural, en una posicin mucho ms poderosa que los pases deficitarios. En general, la carga del ajuste
de los desequilibrios de la balanza de pagos es ms pesada para los pases deficitarios.
El tema de los ajustes de la balanza de pagos crea tpicos problemas asociados a la accin colectiva tales como el
del "free ride" y el de la incertidumbre. Por ejemplo, las devaluaciones competitivas podran mejorar la posicin
comercial de un pas frente a sus socios comerciales. Si todos los participantes siguieran este incentivo, ello
significara el derrumbamiento de la coordinacin - una situacin de "empobrecer al vecino". Por otra parte, los
Estados tienen un incentivo para utilizar los mecanismos financieros pero, quiz no estn dispuestos a aportar
recursos a esos mecanismos financieros. Adems, en trminos de ajustes internos, a todos los actores les gustara
transferir la carga de esos ajustes a los otros actores. Es as que, para lograr el xito, los marcos cooperativos
tendrn que superar estos defectos comunes de la accin colectiva y proteger al sistema contra la tentacin de
quienes se quieren aprovechar.
Otro problema relacionado con el conflicto en materia de objetivos monetarios, es el hecho de que el objetivo de la
estabilidad externa es solamente condicional y depende de los costos de alcanzar la estabilidad interna. Los pases
aceptarn las disposiciones para la estabilidad externa solamente si stas les permiten continuar, en forma
satisfactoria, la persecucin de sus objetivos internos de estabilidad. Por ejemplo, un pas con baja inflacin, est
muy poco incentivado a cooperar en materia de estabilidad externa, si ello significa poner en peligro su meta de
estabilidad de precios. En forma similar, un pas con alta inflacin puede aceptar la estabilidad externa solamente si
los costos, en trminos de los ajustes de la balanza de pagos, no exceden los costos de las tasas de cambio
flexibles. Por consiguiente, en ausencia de una norma confiable y comn de estabilidad interna, las reglas para la
estabilidad externa permanecern siendo frgiles, y siempre tendrn que ser lo suficientemente flexibles como para
permitir la persecucin de las prioridades internas.
De lo anterior se desprende que es necesario el liderazgo de un nico Estado para superar los problemas de
coordinacin de las relaciones monetarias internacionales. El lder establecer el estndar para el sistema y resolver
el problema N-1 de la poltica monetaria internacional. Adems de los indicadores tradicionales de la magnitud de la
economa, la caracterstica ms importante que debe tener un lder en relaciones monetarias internacionales es su
propia actuacin en materia de estabilidad de precios, porque la estabilidad de precios es el requisito mnimo para
lograr un grado bajo de externalidades negativas. El lder que genere externalidades mayores que sus socios estar
violando su responsabilidad, lo que resultar en desmedro de la legitimidad de su liderazgo.
3. EL FACTOR INSTITUCIONAL: LA INDEPENDENCIA DE LOS BANCOS CENTRALES
Por independencia se entiende la capacidad de un Banco Central de utilizar los instrumentos del control monetario
sin que medien instrucciones, lineamentos o interferencia alguna por parte del Gobierno. El lector deber observar
que en esta definicin hay tres elementos: en primer lugar, la independencia se refiere a la libertad de accin del
Banco Central en la esfera de la poltica monetaria especficamente. En segundo lugar, la independencia, segn esta
definicin, abarca solamente la poltica monetaria interna; no incluye la poltica cambiaria ni los controles sobre los
movimientos internacionales del capital. En tercer lugar, es del caso observar que esta nocin de independencia se
refiere especficamente a la relacin con el Gobierno, y no con toda la multitud de factores financieros, econmicos y
sociales que tambin limitan las opciones polticas de los BCs.
Esta ponencia aplica cinco criterios bsicos, tomados de trabajos anteriores y modificados, para realizar la evaluacin
de la posicin de los BCs. Primero, para que un Banco Central sea totalmente independiente, es necesario que
posea el control de cada uno de los principales instrumentos de la poltica monetaria: la tasa de descuento oficial, las
operaciones de mercado abierto y un requerimiento mnimo de encaje. Segundo, si la capacidad del Banco Central
para lograr la estabilidad de precios exclusivamente est afectada por los objetivos formales y hasta encontrados que
la legislacin disponga que tiene que aplicar. Tercero, si los procedimientos de designacin, duracin en el cargo y
destitucin de los funcionarios superiores del Banco Central pueden afectar su voluntad de resistencia ante presiones
gubernamentales. Cuarto, si toda obligacin de financiar los dficits gubernamentales, o parte de ellos, est
comprometiendo la independencia del Banco Central. Quinto, los BCs que estn sujetos a una fuerte supervisin que
incluya, ya sea por parte del Poder Ejecutivo o del Legislativo, la revisin de su poltica, el control del presupuesto o
las auditoras de las operaciones bancarias, tienen menos amplitud que aquellos que estn sujetos a una supervisin
ms dbil (vase los cuadros respectivos).
37
4. LOS FUNDAMENTOS ECONOMICOS QUE SUSTENTAN LA INTEGRACION MONETARIA

La idea de imponer la integracin monetaria por encima de la integracin del mercado de productos y de factores, se
basa en el supuesto de que la primera har que la segunda sea ms efectiva, con resultados positivos para la
eficiencia y el crecimiento econmico. Para que la creacin de una Unin Aduanera (UA), o de un Mercado Comn
(MC), tenga efectos benficos plenos sobre la produccin, tendr que modificar la naturaleza, escala y distribucin
geogrfica de la actividad econmica. En las economas de mercado esto ha de resultar, ante todo, de la influencia
que las empresas privadas ejerzan sobre las decisiones de inversin. Dado que stas son a largo plazo, dicha
influencia, de por s, no se har sentir plenamente, a menos que los empresarios puedan confiar en que el mercado
libre se mantendr y que las relaciones econmicas dentro de la Unin no se vern quebrantadas por las
restricciones al comercio, por los controles cambiarios o los ajustes cambiarios que podran tener, sobre el comercio,
el mismo efecto que los aranceles. Para lograr estas condiciones en su totalidad sera necesario el establecimiento
de una moneda comn. Este argumento bsico para la formacin de una UA se sustenta en la conveniencia de la
certidumbre cambiaria.
Una vez establecida una moneda comn podrn tambin surgir beneficios secundarios. Al establecer una moneda
comn y crear un fondo comn de divisas, se podra economizar en reservas de divisas por dos razones:
a. si los miembros son estructuralmente diferentes, todo desequilibrio de pagos puede ser desestabilizador pero, al
aunar las reservas, se tendra que poder reducir el nivel mnimo;
b. ya no se necesitarn ms divisas para financiar el comercio dentro de la Unin.
Tambin se podrn reducir los costos de la gestin financiera, ya que una moneda comn posibilitara repartir mejor
los gastos generales de las transacciones financieras. Adems, ya no se necesitaran algunas de las actividades de
las instituciones que se ocupan de las divisas, lo que generara mayores ahorros de recursos.
En caso que los mercados de capital tambin estn integrados, ser posible conseguir otros beneficios a partir de la
asignacin y el ahorro de los recursos. En primer lugar, la eliminacin de los controles a las inversiones extranjeras
directas debera fortalecer los beneficios de una asignacin basada en decisiones de inversin ms racionales. En
segundo lugar, el incremento en el tamao efectivo del mercado podr permitir que se exploten economas de escala
operativas, de manera de reducir los recursos empleados en los procesos de la intermediacin financiera y en la
transformacin de los ahorros en inversiones. En tercer lugar, la integracin del mercado financiero puede mejorar la
eficiencia de la asignacin del propio proceso de financiacin, en la medida en que presenta tanto a los prestatarios,
como a los prestamistas, un espectro ms amplio de instrumentos financieros que les permita efectuar elecciones
ms eficientes en trminos de duracin y de riesgo. Tambin se podrn reducir las interrupciones en el espectro de
las finanzas disponibles, lo que facilitar la financiacin de las operaciones a una escala ptima por parte de las
empresas. Se podrn obtener ganancias de la asignacin de los recursos provenientes del incremento del comercio
de valores dentro de la Unin, como resultado de una tendencia a que las rentabilidades de los diferentes tipos de
capital se acerquen ms entre s en los distintos Pases Miembros (PM).
Es del caso observar que la creacin, en el mbito de toda la Unin, de un mercado efectivo de activos con los
antedichos resultados, significara mucho ms que la mera eliminacin de los controles sobre los flujos de entrada y
de salida de los capitales privados de diferentes tipos. Requerira tambin la adopcin concertada de medidas
positivas para armonizar los reglamentos financieros nacionales con las estructuras de las instituciones financieras y
de los mercados de capitales de los Estados Miembros (EM).
5. LAS DESVENTAJAS DE LA INTEGRACION MONETARIA
Aun cuando la integracin monetaria sea capaz, como muchos lo creen, de generar importantes ganancias a partir de
la asignacin de recursos, puede que stas no sean distribuidas de forma aceptable entre los EM. Dentro de esa
perspectiva cabe mencionar un costo en particular, que se encuentra relacionado con los efectos estructurales. El
crecimiento equilibrado es, por lo general, un objetivo declarado de la poltica de los agrupamientos econmicos. Es
en este sentido que el significado de la integracin de los mercados monetarios y de capital son ambiguos.
Si bien la integracin monetaria podra alentar una mayor convergencia de recompensas de los factores, su impacto
sobre los flujos de capital tambin podra operar incrementando los desequilibrios regionales dentro del rea. La
discusin de los costos de la integracin monetaria no se ha centrado, por cierto, en temas tales como se, sino ms
bien en la significacin macroeconmica de las limitaciones que un rgimen de ese tipo impondra sobre la
conduccin de las polticas monetaria, fiscal y, especialmente, sobre las polticas cambiarias de los pases
participantes. El tema crucial es, en qu medida esa aceptacin de estas limitaciones impedira significativamente la
38
consecucin de los objetivos polticos macroeconmicos, respecto del crecimiento de la estabilidad econmica y del
equilibrio externo. Se trata de un asunto complejo y controvertido.
Podra decirse, sin embargo, que los anlisis contemporneos ven a la determinacin de la tasa de cambio ms que
nada como una funcin de las variables del mercado financiero de activos en el corto plazo, y de las variables de la
cuenta corriente en el largo plazo. Dentro de ese marco, las consideraciones sobre la competitividad que son
solamente pertinentes cuando el capital es inmvil o exgeno, retienen su pertinencia fundamental al determinar la
tasa de cambio real, en el largo plazo, de una moneda determinada frente a otra (lo que indica el precio de los bienes
transables en relacin a los bienes domsticos). Se considera que los propios flujos de capital estn determinados no
simplemente por las diferencias nominales de su rendimiento, sino tambin por las expectativas cambiarias. Los
cambios en las expectativas, relacionados quiz con los cambios en la poltica monetaria, pueden ser, en este
anlisis interactivo, una causa independiente de los cambios de las tasas de cambio.
Todo anlisis realista de los temas centrales de la integracin monetaria debe tener necesariamente en cuenta la
movilidad del capital, as como las variables de la cuenta corriente. El alto grado de movilidad del capital no es slo
una caracterstica dominante de la economa mundial de fines del siglo veinte, sino que es una caracterstica esencial
de un MC, aun en ausencia de integracin monetaria. Donde hay movilidad de capital, las transacciones en divisas
no solamente se originan en los flujos del comercio corriente. El equilibrio externo no requiere que el comercio est
equilibrado; el concepto de equilibrio externo deja de ser algo preciso. Los temas fundamentales pueden
comprenderse, de todas formas, mediante la ayuda de un anlisis simplificado que no tiene en cuenta la movilidad
del capital, o que trata a los movimientos del capital como exgenos.
6. LAS EXPERIENCIAS Y LOS DESAFIOS DE LA COOPERACION MONETARIA EN EUROPA
A partir de 1979, la cooperacin en el campo de la poltica monetaria entre los EM de la Unin Europea (UE) ha
tenido lugar bajo la gida del Sistema Monetario Europeo (SME). Es el resultado de los esfuerzos realizados para
crear una zona de relativa estabilidad monetaria en Europa, en vista de la volatilidad del dlar y de la turbulencia
internacional de las monedas (Gros y Thygesen, 1992).
Ya a comienzos de 1977, Roy Jenkins, por entonces Presidente de la Comisin Europea (CE), en un discurso ante el
Instituto Universitario Europeo de Florencia, abog a favor de la desvinculacin de las monedas europeas de la
flotacin del dlar. Tanto el Canciller alemn, Helmut Schmidt, como el Presidente francs, Giscard d'Estaing
acogieron la idea y la promovieron polticamente. El Gobierno francs, en particular, tena un gran inters en ello:
quera pasar de la anterior poltica monetaria expansionista, a una posicin ms restrictiva e antiinflacionaria. En
1977 anunci sus metas monetarias. Sin embargo, esta poltica encontr resistencia interna: los sindicatos y la
patronal simplemente ignoraron la intencin del Gobierno de reducir la inflacin. Esto llev a un alto nivel de inflacin.
Ms an, la estricta poltica fiscal que se quera no fue aplicada con firmeza porque tanto el primer ministro Raymond
Barre, como el Presidente Valry Giscard d'Estaing (que encabezaban al Gobierno de coalicin de derecha) teman
las consecuencias electorales. Lo que el Gobierno necesitaba era credibilidad en su poltica deflacionaria. Un tipo de
cooperacin monetaria, especialmente con Alemania, dara al Gobierno francs la credibilidad adicional que
necesitaba. Fue as que el Gobierno francs estuvo dispuesto a perder la autonoma monetaria francesa, a cambio
de la disciplina de un sistema monetario comn.
En trminos ms generales, la esencia poltica del SME siempre fue el deseo de las autoridades monetarias no
germanas, de beneficiarse de la buena reputacin de una institucin monetaria extranjera, es decir, del Bundesbank,
al comprometerse a un objetivo comn (estabilidad de precios) y, de ah, a una meta comn (la tasa de cambio
nominal). Como resultado, aun cuando el SME haba sido originariamente concebido como un sistema simtrico que
requera que la coordinacin entre las diferentes autoridades nacionales que participaban de sus mecanismos se
diera en un pie de igualdad, las fuerzas del mercado asignaron un papel dominante al Bundesbank como institucin
pivote. En la medida en que aquellos BCs nacionales que mantuvieron su compromiso con el Mecanismo Europeo de
Paridades Cambiarias (MEPC) fueron ganando credibilidad progresivamente, se fue verificando una reduccin de las
primas por riesgo a pagar sobre las tasas de inters frente a Alemania y, por ende, aumentaron su margen de
maniobra y tambin su posicin en las negociaciones dentro de dicho Mecanismo.
Una vez superadas las dificultades de los primeros pasos, el sistema funcion en forma satisfactoria y, con el curso
del tiempo, se transform en una fuente de estabilidad monetaria creciente. Desde 1987, no ha habido ningn
realineamiento general de las paridades de las tasas de cambio. Esto ha sido considerado como una clara indicacin
de que el SME alcanz un xito total en el abatimiento de la inflacin y de las tasas de inters en algunos pases
39
otrora inflacionarios. Sin embargo, la eliminacin paralela de los controles de capital y los pasos tomados hacia la
concrecin del Mercado Unico de la CE, han reducido en forma simultnea la autonoma de las polticas monetarias
nacionales.
En efecto, el SME torn a la CE en una zona del marco alemn: El Bundesbank alemn fijaba su poltica monetaria
en forma autnoma, mientras que los otros EM procuraban estabilizar sus tasas de cambio frente al marco alemn,
mediante el control de sus bases monetarias (Gretschmann et al., 1993). Esto introdujo asimetra en el SME al
transferir la carga del ajuste a los pases inflacionarios. No obstante haber sido considerado, en general, como un
xito, el liderazgo alemn fue siendo aceptado cada vez menos. Varios pases de la CE consideraron que sus
polticas econmicas se estaban viendo indebidamente restringidas por la alta prioridad que el Bundesbank asignaba
a la prevencin de la inflacin y por la forma estricta de controlar la oferta monetaria.
En la segunda mitad de la dcada del ochenta, Alemania estaba bien instalada en el asiento del conductor de la
Poltica Monetaria Europea, mientras que el resto de los pases del SME tena un campo de accin monetario y fiscal
limitado. Francia cosech los frutos de la disciplina y de la credibilidad monetarias del sistema, y logr una buena
reduccin de su inflacin. La situacin dentro del SME lleg a un equilibrio. Sin embargo, Francia, al encontrarse en
una posicin econmica ms slida, decidi desafiar al sistema.
Ms que nada por razones polticas, Francia, y varios otros EM consideraron que era necesario hacer hincapi en el
carcter de acuerdo verdaderamente europeo del SME, y no de mero bloque del marco alemn. A fines de la dcada
del ochenta, esos pases se dirigieron hacia la liberalizacin de sus polticas econmicas de la "dicte allemande". En
1988, el Ministro de Finanzas francs, Edouard Balladour, y su colega italiano, Giuliano Amato, propusieron que un
Banco Central europeo sustituyera al SME, para poder superar la prdida de autonoma que se desprenda de la
dominacin alemana del SME. Los alemanes reaccionaron con sentimientos encontrados pero no bloquearon esta
iniciativa, que hicieron suya, al punto de plantear la designacin de un comit, en la Cumbre de Hannover, presidido
por Jacques Delors, Presidente de la Comisin Europea, con la tarea de estudiar y proponer los pasos que
condujeran a una Unin Econmica y Monetaria (UEM).
7. LA ECONOMIA POLITICA DE LA UEM
El Informe del Comit Delors, presentado en junio de 1989, puso a la UEM sobre el tapete europeo. Se la defini
como la fijacin irreversible de las tasas de cambio, lo que conducira a la adopcin de una nica moneda europea
independiente. Esta moneda sera gestionada por un Banco Central Europeo, el que establecera las tasas de inters
dentro de la Comunidad. En forma ingeniosa se haba preparado el escenario para comenzar las negociaciones de
cmo empezar a redisear la cooperacin monetaria europea y cmo asignarle categora de Tratado. Con ese fin, en
diciembre de 1990 se convoc a una Conferencia Intergubernamental sobre la UEM, para que se abriera camino a
travs de la selva de panoramas prcticos y tericos que forman parte de los asuntos de la UEM (Italianer, 1993).
Pero existan tambin razones econmicas por las cuales una unin econmica y monetaria "todava ms cercana"
constitua un "objeto de deseo manifiesto":
a.
b.
En el verano de 1991, la concrecin del mercado interior era un hecho. Sus beneficios plenos solamente podran
cosecharse si se eliminaban la incertidumbre y otros obstculos. Si se aceptaba el ao "1992" como la fecha de
conclusin predeterminada, la mayor barrera que an quedaba para al comercio, segn la mayora de la gente
de negocios, eran las fluctuaciones de las tasas de cambio. La combinacin del "programa de 1992" con la UEM
se traduciran, no solamente en ganancias estticas, sino tambin en una tasa de crecimiento econmico ms
sostenido (efectos dinmicos). Las estimaciones empricas demuestran que la reduccin de la incertidumbre de
las tasas de cambio permite la reduccin de las tasas de retorno necesaria para estimular las nuevas
inversiones. Sin importar hasta qu punto este argumento puede ser vlido o no, su impacto psicolgico es
indudable: si los polticos desarrollaban y presentaban compromisos estratgicos crebles para la UEM, los
agentes econmicos indudablemente ajustaran sus expectativas y anticiparan los futuros cambios en su
comportamiento.
La interdependencia econmica y financiera creciente, especialmente la libre circulacin de los capitales a travs
de fronteras, estaba erosionando la autonoma de los EM en la elaboracin de las polticas econmicas y
monetarias. Una vez que todas las instituciones financieras de la CE tuvieran la libertad de aceptar depsitos y
conceder crditos a cualquier cliente, en cualquier moneda, se perdera la capacidad de los BCs de controlar los
agregados monetarios. Como lo dijo el informe Padoa-Schioppa: no se puede tener libre movimiento de capital,
tasas de cambio fijas y elaboracin de polticas nacionales independientes al mismo tiempo. Con la liberalizacin
40
c.
de los mercados de capital, el rea en que la moneda se utiliza y la jurisdiccin en que opera el sistema bancario
dejar de coincidir. Esto har que sea necesario un verdadero acuerdo institucional supranacional.
Con frecuencia se argumenta que se podran incrementar las ganancias por concepto de eficiencia si se pasara
a la UEM. Esto incluira la reduccin de todos los costos de transaccin relacionados con las tasas de cambio
tales como los mrgenes de los precios y otras comisiones que se cobran a las transacciones con divisas. Estos
costos suman, por lo menos, 0,5% del PBI de la UE en su totalidad, por ao, es decir, aproximadamente 15.000
millones de ECUs en cifras absolutas. Es ms, los efectos positivos sern el resultado de la eliminacin de los
costos de informacin y la reduccin de incentivos por la discriminacin de precios, lo que ser posible con la
utilizacin simultnea de un nmero de monedas nacionales. A travs de la UEM, los precios sern directamente
comparables. Finalmente, surgirn oportunidades econmicas como resultado del hecho de que los encajes que
antes se mantenan en divisas, para defender las tasas de cambio dentro de la Unin y para defenderse de los
ataques especulativos sobre una moneda, quedarn libres.
Pero, estos puntos, por s mismos, no son capaces de explicar por qu la UEM fue incluida como primer punto del
temario de la integracin europea de la dcada del noventa. El dejar detrs el SME y volverse hacia la UEM significa
riesgos para todos los Gobiernos. El argumento comn sostiene que es la prdida esperada de soberana nacional
en el rea de la elaboracin de polticas monetarias y econmicas lo que hace que algunos EM duden ante el
compromiso de una UEM plena.
Por otra parte, dado que los EM de la UE, a travs de su participacin en el SME, ya haban renunciado a su
soberana monetaria nacional hace algunos aos, este argumento no es vlido. El nico pas que sufrira una prdida
de soberana dentro de la constelacin del SME era el que ejerca la hegemona, es decir, Alemania. Dicho sea de
paso, Francia siempre ha visto a la UEM como un medio de inspiracin poltica para controlar el poder econmico
alemn.
8. CAMBIOS EN LA CONSTELACION DE INTERESES POLITICOS
Como ya se mencionara anteriormente, el deseo de Francia sobre todo, y de Italia en particular, de liberarse de la
dominacin alemana -despus de haber hecho uso de la credibilidad monetaria necesaria para fortalecer lo suficiente
sus economas- y para equilibrar la asimetra del SME, tal como se le concibi en 1988/89, fue el comienzo de la
UEM. Alemania se pleg ante los intereses de sus socios porque:
a. quera probar su actitud como un actor verdaderamente europeo (la identidad de Alemania y su posicin en
poltica exterior despus de la Segunda Guerra Mundial siempre han derivado del hecho de ser un miembro del
"club exclusivo" de la UE);
b. no quera hacer peligrar sus mercados de exportaciones en los pases de la UE (especialmente el francs).
Despus de la cada del Muro de Berln, en 1989, Alemania estaba an ms dispuesta a llegar a un acuerdo por la
parte de la UEM, porque necesitaba, de todas formas, el apoyo de los otros EM, en especial de Francia, pero de la
UE en su totalidad, para que la unificacin tuviera lugar. Entre 1989 y la Cumbre de Maastricht a fines de 1991,
pueden encontrarse muchas indicaciones de que el apoyo alemn a la UEM fue un trato, cuya otra cara fue el
consentimiento francs a una unificacin rpida. Tanto el Gobierno alemn como el Bundesbank emitieron
comunicados, en repetidas ocasiones, en los que se estableca que la UEM era deseable, no por razones
econmicas, sino por razones polticas.
El inters especial en la UEM se articul en el perodo que condujo a la Cumbre de Maastricht, por parte de los EM
econmicamente ms dbiles, tales como Espaa, Portugal e Irlanda. Espaa, en particular, pero tambin algunos
EM pequeos, pero ricos, como Dinamarca, esperaban que el mecanismo de toma de decisiones del Banco Central
Europeo se basara en una estructura de un pas, un voto. Algunos pases esperaban que esta constelacin condujera
a un menor nfasis en la estabilidad de precios de Europa y tambin que no hubiera tanta parcialidad de un solo lado
sobre ese tema. Lo que un pas como Espaa ya necesitaba, a esta altura, era empleo y crecimiento.
La posicin ventajosa de los pases con monedas dbiles podra caracterizarse de la siguiente manera: frente al
men de opciones entre ms inflacin y ms desempleo, optaron por un punto diferente de la famosa curva de
Philips, debido a preferencias polticas. Alemania y los otros pases con poblaciones envejecidas y un alto nivel de
ahorros y de riqueza estn del lado antiinflacionario. Pases como Portugal, Espaa, Italia y Grecia estn mucho
menos interesados en la proteccin de sus activos financieros, cuya tenencia no es un fenmeno muy diseminado de
sus economas. Estn, en cambio, enfrentados a un alto nivel de desempleo de los jvenes y, por ende, su principal
41
objetivo, es la creacin de empleos. Consecuentemente, han estado dispuestos a aceptar niveles ms altos de
inflacin, teniendo en cuenta que la inflacin redistribuye del ahorrista (acreedor) al inversor (deudor).
Uno de los principales problemas de la UEM es su sesgo deflacionario. No es necesario decir que para muchos
pases la UEM ejercer fuertes presiones de ajuste sobre sus economas. Dado que la tasa de cambio, en cuanto
instrumento para la adaptacin a los mercados internacionales, no va a estar ms a disposicin, el salario nacional y
las tasas de inters tendrn que ser lo suficientemente flexibles para amortiguar los shocks del ajuste. Pero, de no
existir una compensacin para los ajustes del salario y de las tasas de inters, la presin econmica aumentar en
los pases con monedas dbiles. Para disminuir la tentacin de que esos pases impriman dinero en forma agresiva,
se necesitar una redistribucin regional (posiblemente bajo la forma de un incremento drstico de los fondos
estructurales). Por lo tanto y muy en particular Espaa, en cuanto vocero de los intereses del Sur, quera (y se le
prometi en Maastricht) un incremento explcito de las transferencias de la UE mediante el establecimiento de un
Fondo de Cohesin (Molle et al, 1993).
El inters de la Comisin de la UE en la UEM era evidente: utilizarla como palanca para incrementar su influencia
econmica y fortalecer su papel como ncleo de un futuro Gobierno europeo.
Comparada con esta estructura de intereses, la constelacin posterior a Maastricht fue muy diferente:
La Comisin tuvo que aceptar que la estructura institucional del futuro Banco Central Europeo evidentemente
tena que ser de carcter intergubernamental y, de conformidad con las intenciones, completamente
independiente de las instrucciones polticas. Es ms, con Europa en una profunda recesin, el MU todava
incompleto y el SME desordenado, las esperanzas y las ambiciones polticas de la Comisin de una mayor
coordinacin de las competencias a travs de la UEM, se vieron retardadas.
Espaa y sus aliados para el dinero del Fondo de Cohesin se las vieron duras para finalmente salir de la
Cumbre de Edimburgo de diciembre de 1992 con mucho menos de lo que haban esperado. Este resultado se
debi a las consecuencias de la profunda recesin de los presupuestos nacionales de los EM y su poca
disposicin a disponer de medios financieros para una integracin ulterior. Esto se aplica, sobre todo, a los pagos
europeos de Alemania, cuyos recursos financieros quedaron exhaustos debido a los costos que le signific la
unificacin.
El inters que Alemania tena en la UEM estaba disminuyendo rpidamente al momento en que la unificacin se
alcanz formalmente y la disposicin del pblico en general a renunciar al marco alemn a favor de una moneda
nica europea se haba desvanecido. En vista de que la UE no hizo mucho para ayudar a que los alemanes
pudieran enfrentar las dolorosas consecuencias de "la ms grande fusin de la historia", los alemanes actuaron
por las suyas. Usaron (y abusaron) de su posicin de dominacin dentro del rgimen monetario europeo para
atraer capitales extranjeros a fin de repeler la inflacin, haciendo que las tasas de inters se mantuvieran altas:
esto puede interpretarse como una especie de "solidaridad forzada" en recompensa por el apoyo econmico
brindado de larga data por Alemania a los otros EM. En este proceso les result claro, a los alemanes, que esta
estrategia no hubiera sido posible sin un marco fuerte. Por qu abandonarlo, entonces, en aras de un vago ideal
europeo.
Incluso el propio inters de Francia en la UEM experiment cambios considerables entre el comienzo de
1992
y mediados de 1993: los franceses aprendieron rpidamente que, a raz de la unificacin, el potencial
econmico alemn se haba comenzado a mitigar. Los aspectos econmicos de Francia presentaban mejores
rendimientos que los alemanes y los polticos comenzaron a alegrarse de que, ahora, la economa francesa
haba superado a la alemana y el marco sera el candidato natural para servir de ancla a la nueva moneda de la
UE. En este sentido, ya no era ms necesario, o deseable, o lgico el presionar por la UEM: dentro de la UEM no
se permitira a ninguna moneda nacional dominar el sistema, que era claramente el inters de Francia cuando el
marco alemn tena la hegemona. Pero en ese momento surgi la posibilidad de que el franco francs pasara a
la posicin de lder. En vista de tales acontecimientos, la UEM se volvera superflua e incluso contraproducente,
desde la perspectiva francesa.
Lo que los acontecimientos revelaron fue el hecho de que la integracin todava depende de los intereses nacionales
y las constelaciones de intereses internacionales. Tampoco parece haber una identidad supranacional, ni puede
decirse que el ideal colectivo predomine sobre los intereses nacionales. Una UEM a pleno requerira la voluntad
poltica para dirigir las polticas fiscales y monetarias hacia el inters colectivo, a expensas de los intereses internos
(solidaridad frente al inters propio). Por consiguiente, la convergencia econmica proclamada en el Tratado de
Maastricht no debera interpretarse como una precondicin econmica, sino, ms bien, como un dispositivo para
hacer que los intereses polticos y econmicos sean congruentes.
BIBLIOGRAFA
42
DE GRAUWE, Paul
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1987 Targets and indicators: a blueprint for the international coordination of economic policy. Washington: Institute for
International Economics.
CUADROS
Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Grfico 1 Grfico 2
43
"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de

Integracin"
COORDINACION DE LOS BANCOS CENTRALES: Razones, Limitaciones y Prctica
Marc-Olivier STRAUSS-KAHN
Jefe de Secretara para la Cooperacin entre Bancos Centrales, Banco
de Pagos Internacionales (BPI), Basilea, SUIZA
1. INTRODUCCION
La finalidad de este trabajo es extraer algunas lecciones de la experiencia internacional reciente en cuanto a
coordinacin de Bancos Centrales (BCs). Antes de proseguir, corresponde aclarar la terminologa, en primer lugar, con
respecto al concepto de coordinacin y, luego, en relacin al mbito de accin de los BCs.
Los trminos "coordinacin" y "cooperacin" con frecuencia se pueden sustituir entre s en los informes internacionales
y, en adelante, para simplificar, el trmino genrico "coordinacin" se usar en ambos casos. No obstante, son
conceptos distintos ya que las metas de una coordinacin son ms ambiciosas que las de una cooperacin. En
resumen, con la cooperacin se intenta definir un lenguaje comn para el intercambio de informacin, mientras que la
coordinacin apunta a llegar a un acuerdo sobre un marco comn para la toma de decisiones conjuntas (1).
Segn Artis y Ostry (1986), la cooperacin internacional se refiere a cualquier intercambio de informacin acerca de la
evolucin econmica y las intenciones polticas y, a veces, se define como un lubricante esencial para el
funcionamiento fluido del mecanismo del sistema monetario internacional (Rockelmann,
1988)
. Cooper (1986) sugiere la siguiente clasificacin en orden ascendente de grado de cooperacin:
intercambio de la informacin disponible sobre acontecimientos actuales;
definiciones comunes en cuanto a conceptos y mediciones;
acuerdo sobre normas comunes;
intercambio de puntos de vista sobre decisiones de poltica que se piensan tomar.
Los pases del Grupo de los Diez (G-10) pueden ofrecer ejemplos de cooperacin monetaria entre BCs (2), en particular
en el contexto de sus reuniones peridicas en el Banco de Pagos Internacionales (BPI), y se emplean en esta ponencia
a manera de ilustracin. Se hace alguna referencia tambin a los distintos procesos de integracin en otras reas
regionales, incluyendo Amrica Latina (por ejemplo el Mercado Comn del Sur [(MERCOSUR) que comprende a
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay].
Por otra parte, la coordinacin internacional, tal cual la explican Horne y Masson (1988), se refiere a un proceso de
decisiones que maximiza el bienestar de varios pases, tomados en conjunto, y les permite beneficiarse en mayor
medida de la interdependencia de sus economas. Tambin en este tema es posible distinguir diferentes grados de
coordinacin (Currie et al., 1989), segn el nivel acordado por las autoridades:
modificar la posicin en cuanto a las polticas a corto plazo, por ejemplo cmo enfrentar un schock como el que
sigui a las turbulencias en los mercados burstiles en 1987;
observar conjuntamente, y dentro de lo posible controlar, las variables que vinculan a sus economas, por ejemplo
fijando como metas algunos objetivos intermedios compatibles (tales como tipos de cambio, tasas de inters,
ofertas monetarias) como un medio hacia el logro de la finalidad ltima (estabilidad de precios, crecimiento
econmico o empleo);
en un plano superior, formular y poner en prctica, en conjunto, sus polticas macroeconmicas.
Por lo tanto, los ejemplos ms interesantes de una coordinacin pueden encontrarse en las relaciones que se han
establecido entre los BCs de la Unin Europea (UE) en el proceso de formacin de la Unin Econmica y Monetaria
(UEM). Sin embargo, una discusin acerca de una unin monetaria, sus requisitos (por ejemplo en trminos de las
condiciones de una zona monetaria ptima) y sus consecuencias para los BCs (por ejemplo en la asignacin de
ingresos por seoriaje) exceden el mbito de este trabajo. Adems, debe procederse con cautela al extraer lecciones
que puedan ser viables para la transicin hacia una UEM entre pases que estn recin en las primeras fases de una
integracin regional.
El alcance de la coordinacin entre BCs tambin puede ser considerado de maneras diferentes, segn el enfoque est
orientado a la parte medular de la actividad de un BC, o si comprende los factores ms relevantes que determinan el
entorno de los sistemas con los cuales actan los BCs. La parte medular de la actividad de un BC es la formulacin y
puesta en prctica de la poltica monetaria, tanto en lo interno como en lo externo, es decir incluyendo la poltica
cambiaria. Sin embargo, a pesar de las diferencias en los rasgos institucionales y estatutos de los BCs, todos ellos,
jurdicamente o de hecho, son responsables de otras actividades clave (aunque ms no sea en forma parcial) que
estn relacionadas con la conduccin de la poltica monetaria; en especial, el velar por la solidez de los sistemas de
pagos, la supervisin bancaria y la recopilacin de los datos necesarios para llevar a cabo dichas actividades. Por lo
tanto, para los fines de esta ponencia, el concepto de coordinacin entre BCs se aplica no slo a la conduccin de la
poltica monetaria, sino tambin a la funcin de los BCs en temas referentes a sus sistemas (principalmente los
sistemas de pagos y la supervisin) y en cuanto a la recopilacin de estadsticas.
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4

Integracin"
Para evaluar por qu, bajo qu condiciones y de qu maneras puede fomentarse la coordinacin, este trabajo est
organizado de la siguiente forma: en la Seccin 2 se consideran las razones ms importantes que llevan a este
proceso; en la Seccin 3 se describen sus principales condiciones; en la Seccin 4 se analizan las prcticas ms
significativas de los pases del G-10 y de la UE, de las cuales se pueden extraer lecciones para otros pases; en la
Seccin 5 se plantean algunas breves conclusiones.
2. LAS RAZONES
La interdependencia econmica es la ms importante de las razones que lleva a los BCs a intentar coordinar sus
acciones. Fieleke (1988), siguiendo el enfoque general propuesto por Alfred Marshall, sugiere que la interdependencia
se define considerando la economa como si fuera un organismo biolgico: el funcionamiento de una de sus partes est
influenciado por la de las dems, mientras que todas las partes afectan al conjunto. Varias (sub)economas nacionales
pueden, por lo tanto, integrarse ms estrechamente en una entidad orgnica interdependiente.
No obstante, la interdependencia econmica como incentivo ltimo de la coordinacin, debe distinguirse de una mera
apertura de la economa. Una economa puede ser abierta y sin embargo no tener un estado de interdependencia con
otras, por ser demasiado pequea para tener incidencia alguna en las condiciones que prevalecen en otros lugares.
Ms an, la interdependencia puede surgir de varias fuentes y bajo una variedad de formas, que se ilustran con
ejemplos concretos ms adelante. Todos los BCs que participen en un tal proceso deben ser conscientes de esta
diversidad y de sus posibles consecuencias, antes de convenir en un marco para la coordinacin.
2.1.La interdependencia estructural

Como sugiere Cooper (1985), dos economas son "estructuralmente interdependientes" cuando son tan abiertas entre
s que los acontecimientos econmicos que afectan a una de ellas tambin inciden en la otra. La interdependencia
estructural entre distintos pases se genera fundamentalmente por la interconexin de sus intercambios comerciales y
financieros. Por ejemplo, la actividad interna depende en parte de las exportaciones que se determinan segn los
ingresos del exterior, de las propensiones marginales exteriores a la importacin y de los trminos del comercio. Estos
ltimos se ven afectados por los cambios en los precios relativos y en el comportamiento comercial, as como por los
tipos de cambio. La eliminacin de los controles sobre el capital y el avance hacia un mercado nico (como en la UE)
tambin aumentan la interdependencia financiera, aunque por un tiempo pueden persistir diferencias en las
estructuras financieras debido a las imperfecciones del mercado y a la inercia del comportamiento nacional. No hay
una forma global e indiscutible para medir el grado de la independencia estructural ni de la integracin regional. Como
los vnculos recprocos comerciales son ms fciles de evaluar que las relaciones financieras, el alcance del comercio
dentro de una regin con relacin a los intercambios totales con pases externos a la regin puede dar una indicacin
de ello. En el caso de la UE, ste alcanza alrededor del 60% y ya en la dcada del '60 estaba prximo al 50% (3). En el
caso de Amrica Latina, el porcentaje correspondiente era de alrededor del 15% en 1991, pero presumiblemente haya
aumentado desde entonces.
Las ideas planteadas en los trabajos originales de Mundell y Fleming en la dcada del '60 fueron luego retomadas en
voluminosas publicaciones sobre los "efectos secundarios" y las polticas de "empobrecer al vecino", o sea aqullas
segn las cuales las autoridades nacionales procuran alcanzar sus metas internas a expensas de pases extranjeros.
Esta ponencia slo se referir a ellas tangencialmente. Debe tenerse en cuenta, de manera especial, que algunos
modelos enfatizan que es preciso que haya una coordinacin monetaria debido al poder monoplico de los BCs en la
emisin de dinero, ya que un monopolio es una fuente de distorsiones para el funcionamiento del mercado (ver
Cooper, 1985; Krugman y Obsfeld, 1988). Por ejemplo, como los tipos de cambio constituyen uno de los principales
factores determinantes de los precios relativos, las autoridades monetarias en su objetivo de lucha anti-inflacionarias
pueden intentar sobrevalorar sus monedas; esto puede ocurrir cuando se pone en prctica una combinacin de
polticas que no est bien equilibrada, como ser una poltica monetaria rgida y una poltica fiscal flexible, como fue el
caso en Estados Unidos (EEUU) a principios de la dcada del '80. Los BCs deberan reconocer que una estrategia como
sa no tiene sentido si varios organismos la adoptan simultneamente, ya que resulta en un vaciamiento de la
actividad econmica. En contraposicin, las autoridades monetarias no deberan intentar depreciar sus monedas para
dar mayor mpetu a sus exportaciones, ya que se corre el riesgo de fomentar la inflacin con rondas de devaluaciones
competitivas. Para evitar ambos tipos de situaciones, la coordinacin entre BCs puede resultar necesaria. En otras
palabras, la coordinacin debera institucionalizarse cuando el mercado por s mismo no puede "coordinar" de manera
eficiente las actividades de los agentes que tienen cierto poder sobre el mercado, es decir, que son capaces de incidir
sobre los precios del mercado, aunque slo sea en el corto plazo.
2.2. La interdependencia de los choques

Las economas tambin son interdependientes en la medida en que se ven afectadas por shocks altamente
correlacionados. Estos shocks pueden originarse en otras partes del mundo (por ejemplo, cuando se producen bruscas
alteraciones en los precios del petrleo o de los productos bsicos) o en alguna de las economas ms grandes que son
objeto de estudio, si son estructuralmente interdependientes. Este ltimo caso se puede ilustrar con los efectos que
tuvo la Unificacin Monetaria Alemana (UMA) sobre todos los pases de la UE a comienzos de la dcada del noventa. El
impacto de un shock sobre las distintas economas puede, no obstante, ser diferente segn afecte el mercado real o el
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monetario de un pas, si lo hace en forma simtrica o asimtrica, y si sus efectos son temporarios o permanentes
(Cohen y Wyplosz,
1989)
. La coordinacin monetaria, en especial si consiste en un sistema de tipos de cambio mviles o incluso fijos
entre s, es ms fcil si los shocks son fundamentalmente monetarios, simtricos y temporales. Como el shock que
signific la UMA fue, por definicin, asimtrico (afectando primordialmente a Alemania), real y permanente, no fue
ninguna sorpresa que distorsionara significativamente el Mecanismo de Paridades Cambiarias (MEPC) del Sistema
Monetario Europeo (SME). Se requera una apreciacin real del marco alemn a falta de polticas fiscales y
estructurales apropiadas. Como las autoridades monetarias alemanas no podan influir en las polticas fiscales, ni
tampoco deseaban que la inflacin alemana contribuyera a que se apreciara el tipo de cambio en trminos reales, la
realineacin de 1992-1993 fue inevitable.
Sin embargo, no es siempre fcil determinar de antemano las caractersticas de un shock y, menos an, llegar a un
acuerdo acerca de las respuestas apropiadas. Una informacin imperfecta produce la necesidad de que se realicen
extensos cambios de puntos de vista entre las autoridades y se compartan algunas experiencias. Ms an, hay una
paradoja potencial en la seleccin de socios para una coordinacin monetaria. Por un lado, los pases intervinientes en
la coordinacin idealmente deberan estar afectados por shocks negativamente correlacionados. Esto contribuira a
evitar efectos "de contagio", en forma anloga a una diversificacin de carteras. Como resultado de ello, las economas
con vnculos menos rgidos seran candidatos ideales para el establecimiento de planes apropiados para una asistencia
monetaria recproca. Por otro lado, hay que preguntarse por qu los pases que no tienen lazos comerciales ni
financieros estrechos deberan preocuparse los unos de los otros, ni prestar atencin a los riesgos de "realineaciones
competitivas" de sus tipos de cambio. En la prctica, los obstculos polticos e institucionales a una coordinacin
monetaria son ms fciles de superar entre BCs que son claramente conscientes de su interdependencia, aunque
todos resulten negativamente afectados por los shocks, como ser los provocados por distorsiones cambiarias con
respecto a una tercera moneda de importancia como puede ser el dlar estadounidense.
Esta paradoja puede ser uno de los motivos por el cual, paralelamente con ensayos de coordinacin, o en sustitucin
de ellos, la mayora de los BCs procuran beneficiarse de un "esquema de autoaseguro", al establecer vnculos con una
institucin poderosa que les permita estar en condiciones de resistir una crisis cambiaria de corta duracin, aunque
sta sea, potencialmente, de gran envergadura. Esto puede garantizarse tanto confiando en alguno de los principales
BCs (por ejemplo el de EEUU, Japn o Alemania) como a costa de cierta prdida de la soberana, o tambin
constituyendo un fondo comn de grandes cantidades de reservas dentro de una misma organizacin (como ser el BPI)
que pueda brindar un cierto grado de asistencia discreta en caso de necesidad.
2.3. La interdependencia de los sistemas

La interdependencia sistmica aprovecha algunos de los rasgos de ambos tipos de interdependencia que se ilustraron
precedentemente, ya que los vnculos internacionales entre los mercados financieros contribuyen a diseminar posibles
perjuicios sistmicos y perturbadores de una economa a otra. A va de ejemplo, pueden surgir problemas tanto en la
liquidacin de pagos internacionales en distintas divisas -como qued demostrado por la crisis del Bankhaus Herstatt
de 1974- como en la supervisin de los bancos comerciales que operan a escala multinacional -como fue el caso del
colapso del BCCI en 1991. La participacin de los bancos, o ms genricamente de las entidades financieras, en una
serie de pases, por tener sucursales o realizar operaciones internacionales en distintas monedas, da lugar a una
multiplicidad de relaciones entre mercados interiores e internacionales que dificulta la deteccin del origen de un
problema y la determinacin de quines deberan ser las autoridades regulatorias.
Dado lo crecientemente intrincadas que son las operaciones financieras, en particular en vista del impresionante
desarrollo de transacciones en derivado, los BCs han sentido la necesidad de definir normas comunes y algunas reglas
de conducta. La crisis del Herstatt y luego el colapso del BCCI tuvieron un papel catalizador al activar, o reforzar, la
percepcin de la necesidad de que los BCs o las autoridades de supervisin ejerzan una coordinacin prudente.
A fin de evitar que la angustia financiera se propague de un pas a otro y entre varios mercados financieros debido al
creciente recurso a instrumentos financieros derivados o a activos subyacentes, el control de las actividades de los
agentes internacionales requiere una coordinacin internacional. Esto es lo que los BCs de los pases del G-10 (o sus
autoridades de supervisin si stas no son los BCs) han estado haciendo desde mediados de la dcada del '70.
Paralelamente (y a veces con mayor rapidez), las autoridades de la UE y la Comisin han establecido directivas
europeas. De manera similar, se han creado organismos regionales, con participacin de las autoridades de
supervisin de pases vecinos, y se ha promovido su constitucin en todo el mundo. Los grupos que tienen vinculos
estrechos con los organismos de supervisin de los pases del G-10 actualmente incluyen el Offshore Group of Banking
Supervisors, integrado por los principales centros bancarios que operan en "parasos fiscales" y que se reuni por
primera vez en 1980, la Comisin de las Organizaciones de Inspeccin y Supervisin de Amrica Latina y el Caribe -que
se ha venido reuniendo anualmente desde 1983- y, ms recientemente, se constituyeron grupos de organismos de
supervisin de los Estados Arabes del Golfo, de los pases del SEANZA -compuesto por los pases del subcontinente
indio, del sudeste asitico y de Oceana- de los pases de Europa oriental y del continente africano.
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2.4. La interdependencia de objetivos y estrategias
Los BCs tambin pueden reconocer que el logro de los objetivos de la poltica monetaria interna depende a su vez de
que haya otros pases que logren los propios, sea por razones econmicas o psicolgicas. Cuando se combate la
inflacin, por ejemplo, el xito total no puede alcanzarse si se lleva a cabo sin tener en cuenta los logros de los pases
"socios", ya que, entre otras cosas, una inflacin importada puede poner en peligro los esfuerzos realizados en lo
interno, si el tipo de cambio no flota a la perfeccin. Este es, presumiblemente, uno de los motivos por los cuales
Alemania se adhiri al SME desde su comienzo en 1979, a fin de hacer que los pases socios emprendieran polticas
anti-inflacionarias y se limitara as tanto el riesgo de una inflacin importada de socios comerciales al interior de la UE,
como cualquier impacto interno distorsionante que pudiera ocasionar una sobrevaloracin del marco alemn. Por otra
parte, es necesario destacar que la experiencia del SME, durante la dcada del '80, ofreci pruebas grficas de los
beneficios que cosecharon la mayora de los pases participantes cuando, al anclar sus monedas nacionales a la de
Alemania, "tomaron prestada una limitacin del extranjero". En contraposicin, la crisis de 1992-93 del MEPC
ejemplifica la velocidad y fuerza de los "efectos de contagio"; esto fue cierto incluso para aquellas economas cuyos
principios fundamentales eran percibidos como slidos por la amplia mayora de los agentes de mercado, tal como
queda reflejado en el hecho que en 1994 sus monedas han vuelto a colocarse en las antiguas bandas estrechas (que
fueron oficialmente abolidas pero a las que implcitamente se continuaron ciendo).
La interdependencia puede no slo basarse en el logro de los objetivos por parte de otros pases socios, sino que
tambin puede estar ligada a las polticas que stos emprendan para alcanzar sus objetivos. La interdependencia
estratgica, por lo tanto, deriva del hecho que las decisiones tomadas por los otros pases inciden en el
establecimiento de la poltica econmica ptima de un pas. Al decidir su propia poltica monetaria, un BC procurar
anticipar las polticas extranjeras y, a su vez, esto podr afectar las decisiones internas. Una vez ms, hay una gran
cantidad de publicaciones que se dedican a este tema, luego de los primeros trabajos que aparecieron en la dcada
del setenta, en especial los de Hamada (1976, 1979). Dejando de lado los tecnicismos, se pueden extraer tres
conclusiones importantes de esas obras (consultar, por ejemplo, a Border y otros, 1991):
la necesidad de una coordinacin surge principalmente de la existencia de imperfecciones y de efectos de
derrame, en ausencia de los cuales las polticas ptimas podran ser independientes;
las polticas internas autnomas son generalmente menos eficientes que las coordinadas;
la coordinacin no requiere necesariamente que los puntos de vista sean idnticos en todos los instrumentos de
poltica, canales de transmisin ni objetivos, aunque es ms fcil cuando las autoridades comparten un enfoque
comn.
Esta ltima consideracin es particularmente importante debido a las dificultades que presenta el compartir un marco
comn para la coordinacin de polticas, tal cual se ilustra en la prxima Seccin.
3. LAS CONDICIONES
Al considerar la razn de ser de la coordinacin entre BCs, deben mencionarse algunas de las condiciones que los BCs
deben cumplir. En primer lugar, los BCs deben preguntarse si la coordinacin y la buena reputacin pueden producir
mejoras recprocas, ya que cuanto ms exigente sea el alcance de la cooperacin, mayor ser la necesidad de
establecer compromisos institucionales. En segundo lugar, deben superarse varios obstculos para llegar a una
comprensin comn de los problemas y sus soluciones, tal como ocurri en el contexto de la cooperacin dentro del G10 y dentro de la UE.
3.1.La necesidad de una buena reputacin y de compromisos institucionales

3.1.1.
Buena reputacin y coordinacin
De acuerdo con lo que indica la literatura, y tal como se sugiere en la Seccin anterior, la coordinacin y la reputacin
interactan entre s. Rogoff (1985) establece que, en ausencia de una buena reputacin, en teora, es posible que la
coordinacin no sea deseable. Levine y Currie (1987), por el contrario, demuestran que las polticas basadas en la
reputacin no son necesariamente deseables si no hay coordinacin.
En resumen, la primera afirmacin es vlida si los agentes particulares esperan que la coordinacin permita a las
autoridades flexibilizar sus polticas monetarias simultnea y discretamente y, a la vez, evitar una depreciacin del tipo
de cambio. En consecuencia, los agentes particulares tienden a incluir clusulas nominales ms elevadas en sus
contratos y, como resultado de ello, puede haber una reduccin del bienestar. Esto ocurre en dos ocasiones, cuando
las autoridades se cien a su compromiso de evitar la inflacin -lo cual implica un aumento del salario real y una
depresin de la actividad- o cuando se ajustan a estas expectativas -lo cual trae aparejado un sesgo inflacionario.
Como es ms fcil y rpido perder una buena reputacin que ganarla, slo una buena reputacin firme, basada en
compromisos internacionales, puede reducir (aunque no necesariamente eliminar) el riesgo de una "inconsistencia
temporal". Del mismo modo, aunque en un contexto diferente, algunos autores como Kahoe (1988) temen que la
coordinacin monetaria pueda permitirle a las autoridades aumentar los impuestos al capital, mientras que las
autoridades autnomas podran competir para reducir los impuestos a un nivel mnimo a fin de atraer flujos de capital.
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Por otra parte, incluso en el caso de un BC con una buena reputacin bien establecida, la coordinacin igual puede ser
til. Esto se debe al hecho que un BC que goce de una buena reputacin slo competir en cuanto a la apreciacin de
su moneda. Como resultado de ello, el mercado slo dispone de la posibilidad de "apostar en una sola direccin". Las
prdidas en bienestar pueden, consecuentemente, ser mayores de lo habitual, siempre y cuando el BC sea inflexible
(como se espera que lo sea) en lo que a mantener su credibilidad se refiere, y para ello trate de incidir en el
comportamiento del mercado.
3.1.2.
Compromisos e independencia
Los compromisos monetarios pueden ser tiles, pero pueden no ser suficientes para asegurar una buena reputacin.
Tomando al SME como ejemplo, los BCs han procurado beneficiarse de la buena reputacin de una autoridad monetaria
extranjera, el Bundesbank, comprometindose a una meta comn: el tipo de cambio nominal, en teora con respecto a
la Unidad Monetaria Europea (ECU), pero de hecho con respecto al marco alemn. Aunque el SME fue originalmente
concebido como un sistema simtrico que requera la coordinacin en situacin de igualdad entre las autoridades
nacionales que participaban en sus mecanismos, las fuerzas del mercado hace tiempo que han impuesto al
Bundesbank como institucin eje. Es cierto que, en la medida en que los BCs que cumplieron con su compromiso con el
MEPC han progresivamente ganado credibilidad, esto ha contribuido a una reduccin de la prima por riesgo que se
paga sobre las tasas de inters en relacin a Alemania y, por lo tanto, dichos BCs han aumentado su margen de
maniobra as como su prestigio en las negociaciones del MEPC. Sin embargo, la eliminacin paralela de los controles
de capital y las medidas que se tomaron hacia la formacin completa del Mercado Unico de la UE, tambin y
simultneamente redujeron la autonoma de sus polticas monetarias nacionales. Al deteriorarse el ciclo econmico y,
ms an, con los altibajos que sufri el impulso poltico favorable a la UEM, la credibilidad de las autoridades
monetarias y su disposicin a ceirse a los compromisos del MEPC han sido cuestionadas reiteradamente. Esto
confirma que un compromiso institucional y, sobre todo, el apoyo poltico debe demostrarse pblicamente para que se
consolide la buena reputacin y se pueda lograr la coordinacin.
Como alternativa, la condicin real o percibida de los BCs y, en particular, su grado de independencia de las
autoridades polticas, pueden consolidar su reputacin. Esto explica en gran medida la tendencia actual hacia el
otorgamiento de una mayor autonoma a los BCs, tanto dentro de la UE como fuera de ella.
3.1.3.
Vigilancia multilateral y convergencia
Una vez que se ha logrado llegar a un acuerdo internacional y que ste es percibido como creble, la tentacin de
eludirlo sigue existiendo, sea por un "free rider" como por todos los BCs participantes. Como cada uno de ellos puede
intentar reducir su compromiso para beneficiarse tanto de la estrategia conjunta como de sus tcticas individuales,
puede resultar necesario seguir de cerca el comportamiento nacional, as como ejercer una vigilancia multilateral. La
institucionalizacin, a nivel de la UE, de los programas de vigilancia y los criterios divergentes frente a los desarrollos
en el plano fiscal y monetario tendientes a mejorar la calidad de la convergencia, ilustra este planteamiento. Esto se
debe a que un cierto grado de convergencia es realmente necesario para poner en prctica programas ambiciosos de
coordinacin, como ser los que experimentaron los pases de la UE en su proceso hacia la UEM. Qu se entiende por
convergencia no est claro; no obstante, tal como lo explica Crockett (1993b), "la convergencia ya se ha convertido en
parte de la terminologa aceptada... (y significa) el proceso de lograr resultados macroeconmicos que sean:
similares en los distintos Estados Miembros (EM);
satisfactorios en trminos de los objetivos econmicos bsicos;
sostenibles en el tiempo."
En el contexto, diferente al anterior, del blanqueo de capitales a nivel internacional, la creacin de grupos de pares
constituye otro ejemplo de vigilancia. Finalmente, las fuerzas del mercado tambin pueden tener alguna influencia en
lo que se refiere a imponer el proceso, como ejemplo de un medio para que esto ocurra estn las normas comunes
acordadas por las autoridades de los pases del G-10, al igual que lo hacen los organismos clasificadores de los bancos
en cuanto al coeficiente de Basilea para adecuacin del capital (ver la Seccin 4).
3.2 Las dificultades que se enfrentan en el establecimiento de un marco comn

Aunque la cooperacin, e incluso la coordinacin, no requieren "una identidad de puntos de vista entre los distintos
BCs, es necesario que haya un nivel mnimo de acuerdo en ciertas reas. En primer trmino, acerca de las metas de la
poltica monetaria (y de su importancia relativa), en segundo trmino, ellos deben convenir en cules son los canales
de transmisin de los impulsos que dan las polticas para el logro de dichas metas y, en tercer trmino, tienen que
definir el rumbo a seguir, partiendo de la situacin actual, para llegar a la deseada. De manera anloga a los modelos
economtricos, hay un requisito mnimo de comprensin comn de la "funcin objetiva" sobre el modelo estructural
subyacente y sobre los estmulos que sirven de lnea de base o las variantes despus de un shock. Sin embargo, en la
prctica, las probabilidades de entrar en conflicto siguen siendo significativas.
3.2.1
Compartir metas similares
Los BCs deberan, como mnimo, estar de acuerdo en cuanto a las prioridades. Sin embargo, en algunos pases, como
los de Amrica Latina, el objetivo de una estabilidad de precios "absoluta" puede ser considerado inalcanzable en las
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circunstancias que predominan en la actualidad. No obstante, en vista de las situaciones internas de los distintos
pases y de la elasticidad o del alto nivel de las tasas de inflacin, los BCs pueden al menos ser capaces de llegar a un
acuerdo con respecto a los objetivos "relativos" de la estabilidad de precios en lo externo, por ejemplo en cuanto a la
estabilidad de sus tipos de cambio reales.
De todas maneras, aunque la estabilidad de precios sea una opcin acertada como objetivo primario de la poltica
monetaria, como es el caso actualmente en todos los BCs de la UE (y que est estipulado en el Tratado de Maastricht),
este objetivo tiene por fin ltimo promover la sostenibilidad del crecimiento econmico. Los BCs en todas partes
tienden a apoyar la poltica econmica general, aun cuando sta sea "sin perjuicio del objetivo de estabilidad de
precios" como dispone explcitamente el Tratado de Maastricht. En consecuencia, y debido a la incertidumbre acerca
de las mediciones y de los factores determinantes de la inflacin, pueden surgir divergencias en el equilibrio al que
debe llegarse entre los riesgos de inflacin y los de deflacin, y los costos en egresos resultantes de ello, incluso entre
los BCs ms "ortodoxos". Como caso ilustrativo, los detractores de la cooperacin a menudo hacen referencia a los
conocidos ejemplos de la posicin de poltica expansiva acordados en Bonn por los pases del Grupo de los Siete (G-7)
en 1978, que contribuyeron a que hubiera varios aos de inflacin.
Otra fuente de conflictos est relacionada con las metas de precios en contraposicin a la estabilidad financiera. La
mayor parte de los BCs, incluyendo el futuro Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), estn explcitamente
encargados de la promocin del funcionamiento fluido del sistema de pagos. La mayora tambin contribuye, por lo
menos implcitamente, a la supervisin del sistema bancario. Resulta claro que la preservacin de la estabilidad
financiera es necesaria para asegurar la asignacin apropiada de los recursos financieros y, en consecuencia, de un
crecimiento no inflacionario sostenible. Sin embargo, hay que tener en cuenta ciertos riesgos contradictorios. Para
evitar que las tensiones financieras se extiendan a travs de varios mercados y pases, puede que los BCs deban
inyectar liquidez, aunque a riesgo de fomentar una inflacin. Adems, algunos BCs, como el Bundesbank, consideran
que el mero hecho de estar dispuestos a intervenir -o en caso de percibirse dicha intencin- crea un problema de
"riesgo moral". Esto ocurre si hay bancos comerciales que toman riesgos excesivos porque creen que los BCs siempre
intervendrn como prestamistas en ltima instancia. Esta es una preocupacin que explica en parte la participacin
oficial mnima del SEBC en cuestiones de supervisin.
3.2.2
Comprensin de los mecanismos de transmisin
Tambin deben compartirse experiencias a fin de evaluar la funcin del tipo de cambio como un objetivo intermedio,
como un canal de transmisin o como un instrumento. No obstante, puede haber puntos de vista divergentes acerca
de los riesgos respectivos de, por una parte, tipos de cambio sobrevaluados que reducen la inflacin pero deprimen la
actividad y, por otra parte, las monedas subvaluadas que incentivan la actividad pero tambin aumentan las presiones
a favor de un alza de la inflacin. Es necesario que haya un mnimo de comprensin comn para evaluar en qu
medida es apropiado el tipo de cambio en relacin con los principios fundamentales, debido a que hay indicadores
divergentes del tipo de cambio efectivo y de la competitividad. En este sentido, es til compartir estadsticas y, de ser
posible, definir mediciones e ndices comunes a fin de facilitar las comparaciones y las discusiones. La intervencin
"concertada" obviamente lo requiere en mayor grado, como es el caso de los BCs del G-10 en cuanto al dlar con
relacin al yen o al marco alemn.
Un mayor consenso es necesario para la puesta en prctica de programas multilaterales como ser el MEPC. En
especial, las dificultades pueden volverse ms complejas debido al surgimiento de situaciones paradjicas. Por
ejemplo, en Europa, la economa espaola sufri de una "excesiva" credibilidad en la peseta hasta mediados de 1992.
Las tasas de inters elevadas que se hicieron necesarias en Espaa debido a las expectativas inflacionarias internas
persistentes, incorporadas en convenios salariales, de hecho contribuyeron a atraer flujos de capital y as dar mpetu a
una gran demanda. Esto se debi a que hubo ingresos de capital, en respuesta a la atraccin ejercida por el alto
rendimiento y a la baja percepcin de riesgos en el tipo de cambio, por el ritmo poltico impuesto por la tendencia
hacia la UEM que prevaleca en ese entonces. Las consecuentes tensiones temporarias que se dieron dentro del MEPC
fueron enfrentadas principalmente con una intervencin en el tipo de cambio, pero las presiones persistieron hasta que
las dificultades de 1992 redujeron su "excesiva" credibilidad. De manera anloga, varios pases de Amrica Latina
tambin estn teniendo ingresos de capital significativos (en parte gracias a la repatriacin de capitales) y cierto grado
de revalorizacin de su tipo de cambio, ya sea porque las tasas de inters son muy altas (por ejemplo en Brasil) o
porque el compromiso del tipo de cambio es creble en alto grado (por ejemplo en Argentina). Slo algunos de estos
pases, sin embargo, logran estabilizar el impacto de los flujos de ingresos en la economa al compensar las
reducciones del crdito interno o anticipar el reembolso de la deuda.
La crisis del SME ejemplifica otra posible rea de conflicto que se deriva de las diferentes percepciones acerca de cul
es la combinacin de polticas ms apropiada, as como de cul es el papel que deben tener las tasas de inters, y su
impacto en todos los pases del MEPC en las distintas fases del ciclo econmico. Las disparidades en cuanto a la
capacidad de ajuste de las tasas de inters a corto plazo sin una modificacin de las tasas de prstamo, o las
diferencias en la participacin relativa de los contratos a corto plazo y variables en comparacin con los prstamos a
plazo fijo y largo determinan, en gran parte, la capacidad de las autoridades de mantener la credibilidad durante una
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crisis cambiaria. Esto explica parcialmente por qu los aumentos en las tasas de inters del Reino Unido (1992) y de
Irlanda (1993) fueron considerados insostenibles, ya que afectaban economas que ya estaban deprimidas.
3.2.3
Cmo enfrentar la informacin contradictoria y los costos de negociacin
No son slo las divergencias cclicas reales, como las que hay de Europa desde que comenz la Unin Monetaria
Europea, las que complican an ms la coordinacin de las polticas monetarias, sino que hay tambin una evaluacin
subjetiva de cul es la situacin actual y, por lo tanto, de la distancia a la que est de la situacin ptima, y esta
evaluacin subjetiva vara de un BC a otro.
Una vez ms, es deseable que haya un mnimo de comprensin comn acerca del funcionamiento de la economa y de
la interpretacin de la informacin que ofrecen distintos indicadores. Idealmente, los BCs deberan trabajar segn el
mismo rgimen de polticas y compartir indicadores e instrumentos similares, pero, segn el grado de cooperacin o
coordinacin que se requiera, las diferencias no necesariamente evitarn que la concertacin sea til. Por ejemplo, los
BCs del G-10 llevan a cabo sus operaciones bajo distintos regmenes cambiarios (flotante a nivel internacional y semifijo dentro del MEPC) y fijan distintas metas (intermedias), aunque la mayora actualmente tiende a adoptar un
enfoque ms eclctico. Entre los BCs de la UE, adems de los compromisos con respecto al tipo de cambio, o de
problemas relacionados con el hecho de ser monedas que hasta hace poco eran flotantes, los desarrollos en materia
de oferta monetaria tambin son objeto de un cuidadoso seguimiento. Es un hecho reconocido que los motivos para
hacer un seguimiento de la moneda pueden diferir, pero su impacto es limitado si los BCs convienen en usar, como
mnimo, el papel de la moneda como un indicador. En realidad, algunos BCs, como el Bundesbank, consideran que la
moneda es uno de los principales indicadores de lo que ocurre en la demanda nominal, ya que las tasas de inters
afectan la actividad a travs de su impacto sobre la moneda a travs de un "desfase estructural". Otros, como es el
caso del Banco de Inglaterra, consideran a la moneda slo como un indicador de oportunidad, suponiendo que los
acontecimientos monetarios reflejan lo que ocurre en la demanda nominal, que son directamente afectados por los
cambios en las tasas de inters, pero slo son conocidos con "rezago de la informacin". Es as que, en ambos casos,
cuando la moneda, cuando se desva del rumbo esperado, brinda informacin acerca de la demanda nominal y justifica
que se hagan esfuerzos para armonizar las definiciones monetarias (ver la Seccin 4).
Aunque crucial, la necesidad de limitar los costos de negociacin no requiere una extensa explicacin. Cuanto ms
numerosos y dispares sean los pases que intervienen en el proceso de coordinacin, ms costoso ser llegar a puntos
de vista comunes. La dificultad de medir y redistribuir los beneficios de una coordinacin monetaria, que pueden ser
significativos -o al menos positivos- slo con "desfases prolongados y variables", aumenta la cantidad de participantes
directa o indirectamente intervinientes (BCs, gobiernos, etctera). Los riesgos, por el contrario, son percibidos de
inmediato en trminos de prdidas potenciales de soberana (Dini, 1988). En este contexto, el rol de los pases que
actan como eje, como es el caso de EEUU para el G-10 o Alemania para la UE, sirve para introducir algo de asimetra,
sea desde el punto de vista poltico, econmico o financiero. La asimetra, sin embargo, puede facilitar el surgimiento
de un consenso mnimo o, de lo contrario, exacerbar las tensiones, segn las circunstancias.
4.
LA PRACTICA
Idealmente, la base del procedimiento para una coordinacin de polticas que ya est en curso debera estar
constituida por tres niveles principales, segn Crockett (1989):
un acuerdo acerca de un conjunto de reglas formales obligatorias para las autoridades nacionales;
la elaboracin de pautas operativas acerca de cmo las polticas deberan responder en situaciones tpicas, y
el establecimiento de procedimientos institucionales para hacer un seguimiento y una evaluacin de las
polticas de manera continuada.
A nivel mundial, el primero de stos parece ser inalcanzable como manera de formalizar la cooperacin sobre polticas
monetarias y de tipo de cambio entre pases grandes. Sin embargo, Crockett (1989) argumenta que los otros dos
niveles pueden desarrollarse ms, en particular a travs de la accin de organizaciones internacionales.
A fin de extraer algunas lecciones de la experiencia de los BCs del G-10 y de la UE, puede hacerse una comparacin de
sus prcticas respectivas para ilustrar algunas diferencias en enfoques, que obviamente estn relacionados con
diferencias en sus metas (cooperacin por un lado y coordinacin por el otro) y en el grado de integracin. Adems,
ambos tipos de concertacin resultan tener implicaciones similares para el funcionamiento interno de los BCs
participantes, aunque en diferente medida dependiendo del alcance de su compromisos.
4.1. Las principales caractersticas de la cooperacin entre los bancos centrales del G-10
Una de las primeras tareas explcitamente asignadas al SME es "promover la cooperacin entre los BCs" y las
reuniones ordinarias o extraordinarias que se celebran en este contexto sirven de ejemplo. Para que los pases del G10 intercambien puntos de vista se requieren tres tipos de caractersticas: que se defina un lenguaje comn, que haya
flexibilidad y continuidad a la vez, y que est asegurada la confidencialidad.
4.1.1
Un lenguaje comn
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Integracin"
Los trabajos que se llevaron a cabo sobre "aspectos sistmicos" -supervisin bancaria y sistemas de pagos- ofrecen
dos ejemplos de la definicin de conceptos comunes, mediciones y, en consecuencia, de normas. Desde mediados de
la dcada del '70, el Comit de Supervisin Bancaria de Basilea ha sido un foro importante para el intercambio de
ideas sobre problemas especficos de supervisin, a fin de asegurar una supervisin eficaz de las actividades
internacionales de los bancos y para el establecimiento de normas mnimas sobre suficiencia de capitales. En 1983, El
Comit termin de elaborar un documento que generalmente se conoce como el "Concordato de Basilea", que
establece los principios que rigen la manera en que, en el caso de las sucursales en el extranjero, las subsidiarias y los
"joint ventures" bancarias, las autoridades supervisoras del pas donde estn instaladas y las del pas de la casa matriz
comparten responsabilidades. En 1988, el llamado "Acuerdo de Basilea" defini un enfoque comn para la medicin de
la suficiencia de capitales de los bancos y para el establecimiento de normas mnimas de capital para los bancos que
lleven a cabo un nmero significativo de negocios en distintos pases. En 1993, se hicieron circular, a modo de consulta
y para recibir la reaccin del mundo de las finanzas, propuestas de nuevas normas para la evaluacin de los riesgos
del mercado y de los riesgos de las tasas de inters. En todos los casos mencionados precedentemente, se ha
adoptado un enfoque similar con el fin de procurar definir conceptos y mediciones comunes. Si estas normas
actualmente predominan en la medida en que lo hacen, se debe principalmente a que han sido adoptadas por la
mayora de los interesados y han sido impuestas por las fuerzas del mercado, ya que el Comit no tiene formalmente
ninguna facultad supervisora supranacional.
En el rea de los sistemas de pagos, recientemente se ha adoptado un enfoque similar. El llamado "Informe
Lamfalussy", publicado en 1990, define un vocabulario comn y seis normas para evaluar la solidez de los procesos de
redes interbancarias. Estas normas actualmente son material de referencia comn, a pesar de que aparecieron slo
hace unos pocos aos y no han sido impuestas por las agencias de clasificacin como ocurre con los coeficientes de
capital. A partir de ese momento, el Comit de Pagos y Sistemas de Pagos del G-10 se ha reunido peridicamente para
mejorar esta comprensin comn y public varios informes, como los que se refieren a la "Suministro vs pagos" (1991)
o a "Los servicios con relacin a las transacciones en distintos pases y en distintas monedas" (1993).
4.1.2
Flexibilidad y continuidad
A consecuencia de los rpidos cambios que tienen lugar en el mbito de la poltica monetaria, debidos en gran parte al
proceso de innovacin y desregulacin promovido en varios pases, surgi la necesidad de contar con un foro informal
en el cual los altos representantes de los BCs pudieran detectar y discutir los problemas que se avecinaban. Para ser
eficaz, la cooperacin monetaria necesita cierto grado de flexibilidad para enfrentarse a nuevos temas, as como cierta
continuidad en el intercambio de experiencias. Es por este motivo que el Comit Permanente de la Euro-moneda del G10 -que a principios de la dcada del '70 era responsable de evaluar el impacto de los mercados de la euro-moneda en
la inflacin mundial- ha sido til desde entonces para la discusin informal aunque crucial sobre los siguientes temas:
las implicaciones que tuvo la crisis de la deuda en las polticas de los pases en desarrollo (a comienzos de la dcada
del '80); el ritmo y el impacto de la innovacin financiera (a partir de mediados de la dcada del '80); el papel de los
BCs en el proceso de transicin de Europa oriental (a principios de la dcada del '90); y, ms recientemente, el
crecimiento del comercio en instrumentos financieros derivados entre bancos y la falta de una clara distincin entre los
bancos y otras entidades financieras no bancarias.
4.1.3
Confidencialidad
La seguridad y la confidencialidad constituyen las razones fundamentales por las cuales el BPI ha sido capaz de atraer
la realizacin de un gran nmero de reuniones de BCs (as como de reservas de BCs!). Para que sean fructferas, las
discusiones deben organizarse de manera profesional y discreta. La frecuencia y la periodicidad de las reuniones
mensuales de gobernadores en Basilea ha contribuido a que haya una mayor franqueza en las discusiones y a que se
redujeran los temores a filtraciones. Esto se debe en parte a que slo un grupo limitado de reponsables de BCs (hasta
el momento principalmente de pases del G-10 y de la UE) asisten a la mayora de las reuniones. No obstante,
ocasionalmente tambin hay reuniones confidenciales de los accionistas del BPI (aproximadamente treinta Bcs), o de
sub-grupos como el de los Pases de Europa Oriental. Estas caractersticas no se aplican nicamente a las discusiones
sobre polticas monetarias y cambiarias, sino que tambin rigen los intercambios de ideas -de ndole ms tcnicasobre recopilacin de datos, sistemas de informacin, problemas de seguridad, temas jurdicos (todas las cuestiones
relacionadas con la conduccin de una poltica monetaria). Como una de las ventajas de estas reuniones es su
discrecin, no se presenta en esta ponencia una lista de las mismas, pero en el Anexo 1 se citan algunas
publicaciones.
4.2 La coordinacin entre los bancos centrales de la UE

Como la meta de los BCs de la UE, especialmente durante el proceso de convergencia hacia la UEM, es compartir un
marco comn para una toma de decisiones conjunta cada vez mayor, el enfoque adoptado es ms ambicioso: el
cronograma es ms rgido, el grado de formalizacin es mayor y el alcance es ms amplio.
Las reuniones se han estado celebrando en Basilea desde hace muchos aos y, hasta la creacin del Instituto
Monetario Europeo (IME) en 1994, abarcaban aproximadamente la misma variedad de temas que las de los pases del
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Integracin"
G-10, pero de forma ms integrada, especialmente desde el inicio de la primera fase de la UEM a mediados de la
dcada del '90. En el organigrama adjunto (Anexo 2) se ve que haba tres subcomits -"Poltica Cambiaria", "Poltica
Monetaria" y "Supervisin Bancaria"- que trabajaban para el Comit de Gobernadores de la UE y sus Alternos. Adems,
en 1992, se constituyeron cinco grupos de trabajo, que se ocupan de temas relacionados con los sistemas de pagos, la
creacin de un billete de banco europeo, las estadsticas, cuestiones contables y sistemas de informacin, con la
finalidad de prepararse para la transicin hacia la segunda y tercera fases de la UEM. El funcionamiento de algunos de
estos (sub)comits se resume a continuacin, luego se describen brevemente los cambios ocurridos en el contexto de
la creacin del IME, y, por ltimo, se dan mayores detalles acerca de la prctica de los BCs de la UE en lo se refiere a la
coordinacin de la poltica monetaria.
4.2.1
Ejemplos de las reuniones de los Bancos Centrales de la UE
El Comit de Gobernadores (1964-1993) estaba integrado por los gobernadores de los BCs de los EM de la Unin y el
director general del Instituto Monetario de Luxemburgo. Un integrante de la Comisin Europea era invitado a participar
de las reuniones del Comit que se celebraban a intervalos regulares, generalmente diez veces al ao. Aunque lo que
ocurra en las reuniones era confidencial, el Comit poda autorizar a su presidente a hacer pblico el resultado de las
deliberaciones. El Comit gozaba de autonoma en el cumplimiento de sus obligaciones, adoptaba sus propias reglas
internas, y tena su propia estructura organizacional. Adems del mandato de dicho Comit, que se incluye como
Anexo 3, el Comit redact los estatutos del SEBC y ha contribuido regularmente a las discusiones acerca de la UEM.
El Comit de Alternos estaba integrado por responsables de los BCs de la Unin, cuya tarea principal era preparar las
reuniones del Comit de Gobernadores, en base al trabajo realizado por los subcomits, los grupos de trabajo, la
Secretara y la Unidad Econmica, las dos ltimas compuestas por funcionarios permanentes en Basilea. El Comit de
Alternos normalmente se reuna justo antes de las reuniones del Comit de Gobernadores.
El Subcomit de Poltica Cambiaria se encargaba del trabajo preparatorio para las discusiones sobre todos los temas
cambiarios, incluyendo el seguimiento mensual del tipo de cambio y los acontecimientos monetarios, la elaboracin de
informes regulares sobre el funcionamiento del SME y los acontecimientos relacionados con el uso del ECU, as como
estudios extraordinarios sobre cuestiones especiales. La relevancia de la intervencin multilateral, y de los acuerdos
de crdito recproco "swap" y sus procedimientos respectivos, tambin podan ser objeto de discusin antes de la toma
de decisiones por parte del Comit de Gobernadores. La mayora de sus integrantes se comunicaban telefnicamente
(teleconferencia) como mnimo una vez al da, pero tambin podan organizarse arreglos bilaterales en forma paralela.
Luego de la creacin del IME, el intercambio peridico de informacin con BCs sigue siendo posible dentro del marco
del "procedimiento de concertacin", que preve el intercambio diario de datos acerca de acontecimientos en el
mercado cambiario, la intervencin, y otras transacciones oficiales de cambio de divisas. Adems, las reuniones
mensuales del "Grupo de Concertacin" congrega a los integrantes del Subcomit y a los jefes de los Departamentos
de Asuntos Extranjeros de los BCs de EEUU, Canad, Japn, Noruega, Suecia, Finlandia, Austria y Suiza.
El Subcomit de Poltica Monetaria incluye, entre sus responsabilidades, la prepararacin del examen peridico de los
planes de poltica monetaria y su puesta en prctica, as como el anlisis de los temas relacionados con la conduccin
de las polticas monetarias en las distintas fases de la UEM. En este contexto, por ejemplo, organiz consultas sobre los
cambios en la definicin de los agregados monetarios y de crdito en la Comunidad, promovi su armonizacin y,
peridicamente, examina los acontecimientos en el campo de los instrumentos de poltica monetaria (consultar Comit
de Gobernadores, 1992 y 1993; Monticelli y Strauss-Kahn, 1992). El Subcomit tambin preparaba las evaluaciones
anuales de los Gobernadores con respecto a las polticas presupuestarias de los EM y su gestin de la deuda.
4.2.2
Cambios que implica la creacin del IME
Durante la preparacin del Tratado de Maastricht, se expresaron dos enfoques acerca del papel del IME. Los que
teman que su propia credibilidad se viera perjudicada (en especial los alemanes), debido a que la conduccin de la
poltica monetaria permanece en poder de los BCs durante la segunda fase de la UEM, que consideraban que el IME
debera estar exclusivamente orientado a mejorar el funcionamiento del Comit de Gobernadores de BCs. Y los que
deseaban compartir parte del liderazgo del Bundesbank (en especial los franceses y los italianos), para que el Banco
Central Europeo (BCE) estuviera listo ya para el primer da de inicio de la tercera fase, su precursor deba incursionar
progresivamente en el manejo de todos los instrumentos necesarios para la conduccin de la futura poltica monetaria
nica.
Las negociaciones de Maastricht y la crisis del MEPC resultaron en la adopcin del primero de esos enfoques. Por lo
tanto, la prctica del IME bien puede ser parecida a la del Comit de Gobernadores de la UE, al menos durante los
primeros dos aos. Ms an, las demoras en su establecimiento han resultado en el aplazamiento de la mayor parte de
los cambios. A no ser por la designacin de algunos integrantes clave, como el presidente, el director general y una
serie de altos funcionarios, slo podrn ponerse en prctica nuevas estructuras despus que el IME se traslade a su
nueva sede en Frankfurt a fines de 1994. Cuando estas nuevas estructuras hayan sido probadas, mucho de lo que se
haga depender del liderazgo de las autoridades del IME, de la buena disposicin de los principales Bcs y del ritmo
poltico que se le de a este perodo de ampliacin de la UE a nuevos integrantes.
5
2
4.2.3

Integracin"
La prctica de la coordinacin de polticas monetarias de la UE
El protocolo del IME, incluido en el Tratado de Maastricht, dispone que "El IME contribuir a la realizacin de las
condiciones necesarias para la transicin a la tercera fase de la UEM, en particular mediante:
el fortalecimiento de la coordinacin de las polticas monetarias, con vistas a garantizar la estabilidad de precios;
la realizacin de los trabajos preparatorios necesarios para la constitucin del SEBC, para la aplicacin de una
poltica monetaria nica y para la creacin de una moneda nica en la tercera fase;
la supervisin del desarrollo del ECU."
De manera semejante, en su mandato, se requera que el Comit de Gobernadores promoviera la coordinacin de las
polticas monetarias "con el fin de lograr la estabilidad de precios, como condicin necesaria para el funcionamiento
apropiado del SME y la realizacin del objetivo de estabilidad monetaria". La prctica en el ltimo ao del Comit de
Gobernadores podr, por lo tanto, no ser muy diferente a la del IME, por lo menos en su etapa inicial. De todos modos
es ms estrecha que la que podran intentar lograr los pases que emprendieran su primer ensayo de coordinacin.
Esta tarea se llev a cabo dentro de un marco comn para el seguimiento de polticas monetarias, que se introdujera
en la primera fase de la UEM a mediados de la dcada del '90. Dentro de este contexto, el Comit de Gobernadores
examin peridicamente, en sus reuniones mensuales, el comportamiento econmico y monetario dentro de la
Comunidad. Un anlisis a futuro ms detallado ("ejercicio ex ante") se llev a cabo en el otoo boreal, luego del cual
las autoridades nacionales tomaron decisiones definitivas acerca de los objetivos intermedios de las polticas
monetarias y los anunciaron oficialmente. En particular, el Comit evaluaba si las pautas que se pensaba establecer
para las polticas monetarias nacionales, tal cual se reflejaban en el establecimiento de las metas intermedias y
finales, eran coherentes con el objetivo de convergencia en cuanto a la baja de las tasas de inflacin en todo el
territorio comunitario. Esta evaluacin a futuro fue complementada por un ejercicio de vigilancia "ex post" que se
llevara a cabo en la primavera siguiente, cuando se compararon los acontecimientos monetarios con las proyecciones
anteriores, se examinaron las causas de los desvos y se analiz la necesidad de algn ajuste de las polticas.
Para los ejercicios "ex ante" y "ex post", se emplearon una serie de indicadores coherentes entre s que haban sido
definidos de comn acuerdo. Los agregados ecnomicos y monetarios de toda la Unin tienen una funcin de
importancia creciente en la definicin de estos indicadores. Los BCs llegaron a un acuerdo acerca de los supuestos
comunes sobre las perspectivas econmicas y financieras de fuera de la Unin, para asegurar que hubiera un alto
grado de coherencia entre las proyecciones nacionales que sirven de apoyo al ejercicio ex ante, y la discusin se vio
estimulada al haberse recurrido a simulaciones realizadas en base a un modelo internacional simplificado. Los
fundamentos analticos del marco de seguimiento se analizaban frecuentemente. El propsito de ello era asegurar la
relevancia continuada del enfoque adoptado, a la luz de los cambios rpidos que ocurren en el mbito econmico y
financiero. En una etapa posterior, podra incluso considerarse la definicin de metas comunes a nivel de rea, por
ejemplo, en base a la demanda amplia de dinero de la UE (Monticelli y Strauss-Kahn, 1993).
4.3 Algunas implicaciones internas para los Bancos Centrales

Las implicaciones pueden variar de un BC a otro segn el grado de concertacin, siendo ms fuertes en lo referente a
coordinacin que a cooperacin, aunque generalmente abarcan las mismas reas: en primer lugar, la preparacin de
las discusiones y la participacin en las mismas y, en segundo lugar, su impacto interno en trminos de la
organizacin, la planificacin e incluso la capacitacin.
4.3.1
La preparacin y la participacin
Como hay varios tipos de actividades de coordinacin que se realizan en el contexto de organizaciones multilaterales o
internacionales, debe prestarse especial atencin a fin de aprovechar la sinerga, y evitar las superposiciones as como
la sobrecarga a los participantes. Esto es especialmente importante en el caso de aquellos BCs que pertenecen a
distintos grupos. En contraposicin, puede que sea necesario adoptar soluciones interinas para permitir a los BCs
discutir con eficacia en un marco restringido, a la vez que se integran los diversos puntos de vista que existen a nivel
mundial. El Comit de Basilea sobre Supervisin Bancaria, por ejemplo, est en comunicacin permanente con grupos
regionales integrados por organismos de supervisin latinoamericanos, asiticos o africanos.
De todas maneras, debe llegarse a un equilibrio entre el logro de acuerdos regionales y mundiales. Los acuerdos
regionales a menudo se logran ms fcil y rpidamente, pero no tendran sentido si fueran contradictorios a nivel
mundial. En consecuencia, la coordinacin monetaria debe estar muy bien preparada a la vez que cuenta con una
"coordinacin" interna entre las distintas reas y los diferentes temas.
4.3.2
La organizacin, la planificacin y la capacitacin
Tal como se establece en las Secciones 2 y 3, la coordinacin (y ms an la cooperacin) no requiere que haya una
semejanza total entre los distintos pases, ni entre sus BCs, en trminos de sus estructuras econmicas y financieras,
de su grado de buena reputacin, de su definicin de las finalidades y metas, de su autonoma, etctera. Sin embargo,
hay condiciones mnimas que deben respetarse y, si stas no se han cumplido con antelacin, puede que sean
introducidas forzosamente. Esto implicara la adopcin de algunas modificaciones formales en cuanto a la conduccin
de la poltica monetaria, o de enmiendas a los estatutos de los Bcs (y por ende en sus estructuras, como ha ocurrido
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3

Integracin"
recientemente en la UE), o, por efecto de las fuerzas de mercado, de algunos cambios discretos en el comportamiento
de los BCs.
Estos ltimos pueden, por ejemplo, referirse a la organizacin, planificacin o capacitacin de los BCs. Como la
innovacin y la desregulacin hacen que no sea ntida la distincin entre los temas monetarios y los relacionados con
los sistemas, el personal de los BCs debe adoptar enfoques multidisciplinarios, estableciendo vnculos horizontales
entre los distintos departamentos. El intercambio temporal de funcionarios y el compartir experiencias entre pases
que estn en una etapa ms avanzada de la organizacin financiera con naciones menos adelantadas, puede
contribuir a que estos ltimos planifiquen los cambios futuros o los limiten. Mientras tanto, el acto en s de planificar
reuniones posteriores hace necesaria la identificacin de temas relevantes para el futuro.
5. CONCLUSION
Esta ponencia ha aprovechado la experiencia actual de los BCs de los pases del G-10 y de la UE, a fin de extraer
algunas lecciones acerca de los motivos por los cuales una coordinacin puede ponerse en prctica, de las condiciones
bajo las cuales se realiza y de las formas que sta puede tomar. En primer lugar, los BCs deben compartir motivaciones
comunes y tener en cuenta el grado de interdependencia de sus economas, definiendo si stas son estructurales, a
nivel de sistemas, o estratgicas. En segundo lugar, a la vez que mejoran su buena reputacin y cumplen con los
compromisos institucionales, deben superar limitaciones difciles a fin de compartir metas comunes, comprender los
mecanismos de transmisin subyacentes, y solucionar problemas de informacin contradictoria o de costos de
negociacin. En tercer lugar, como los beneficios de la coordinacin se perciben con posterioridad a las prdidas de
soberana, debe prestarse especial atencin a los medios necesarios para establecer un marco comn.
Cuanto ms integradas estn las economas, mayor ser la necesidad de una coordinacin entre BCs y mejor sern las
condiciones en que sta se dar. No obstante, la experiencia de los BCs del G-10 demuestra que, incluso a nivel
mundial, puede de todos modos lograrse al menos cierto nivel de cooperacin, a saber, un intercambio fructfero de
puntos de vista. Mientras tanto, los altibajos de la transicin hacia la UEM en Europa confirman que, incluso con una
prolongada tradicin de coordinacin y con un mercado nico (de bienes y de capital), el proceso de integracin
regional puede ser catico si no hay un impulso poltico lo suficientemente fuerte.
En consecuencia, hay algo de verdad y algunas limitaciones en las dos maneras de enfocar la integracin monetaria, y
ambas posiciones opuestas han dado lugar a un debate de larga data acerca de la UE: es decir, por un lado el enfoque
"econmico" (tambin llamado "coronante"), que implica que la convergencia econmica es un requisito previo para
una coordinacin creble, con una unin monetaria que potencialmente coronara los avances; y por otro lado el
enfoque "institucional", que implica la toma de medidas formales en cuanto a coordinacin monetaria, apoyadas en un
impulso poltico, que faciliten los costosos esfuerzos que se necesitan para una mayor convergencia.
De hecho, la crisis de 1992-93 del MEPC puso en evidencia la relevancia y las debilidades de ambos enfoques. Por una
parte, muchas monedas no eran lo suficientemente convergentes en trminos efectivos reales y no se dispona an de
principios fundamentales lo suficientemente slidos para sostener las presiones del mercado. Por lo tanto, haba que
devaluarlas o hacerlas flotar. Sin embargo, puede que ahora corran un mayor riesgo de enfrentar dificultades para
llegar al punto requerido en el proceso establecido en Maastricht. Peor an, la ampliacin del tamao de las bandas del
MEPC puede, a largo plazo, aflojar la presin hacia la convergencia que sentan la mayora de los participantes. Por
otra parte, las paridades centrales de las monedas de la mitad de los pases participantes se han mantenido, sin
realinearse, durante siete aos; esto se debe, en parte, al hecho que los BCs evidentemente se apoyaban entre s con
mecanismos de intervencin y luego decidieron mantener el marco para la coordinacin incluso cuando su aplicacin
se flexibiliz. Sin embargo, debe reconocerse que fue -luego del fracaso del primer referendum en Dinamarca- la
repentina percepcin de que haba una convergencia insuficiente a nivel comunitario y una combinacin inadecuada
de polticas (mientras que los tipos de cambio haban sido, de hecho, congelados), lo que contribuy en gran medida a
la violencia de la crisis, en el nuevo contexto de un mercado de capitales totalmente desregulado. Como resultado de
ello, parece ser que un enfoque hacia una integracin regional, para tener xito, necesita disponer tanto de una
convergencia econmica real como de un programa institucional, aunque de por s solo esto no sera suficiente.
NOTAS
1. El trmino cooperacin tiene un significado especfico en la teora de juegos, que no es analizada en este trabajo
2.
3.
pero que resulta ser similar a la definicin de coordinacin que emplean la mayora de los autores que se citan en
la presente ponencia.
Los pases del G-10 en realidad son once, ya que incluye a Canad, Francia, Alemania, Italia, Japn, Reino Unido,
EEUU (que en conjunto integran el G7), Blgica, Pases Bajos, Suecia y Suiza.
Las cifras correspondientes a 1991 y aos anteriores fueron tomadas de la Base de Datos CHELEM del CEPII
(Centre d'Etudes Prospectives et d'Informations Internationales, Paris).
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Anexo 3.-DECISION DEL CONSEJO de 12 de marzo de 1990 por la que se modifica la Decisin 64/300/CEE referente a la
colaboracin entre los bancos centrales de los Estados Miembros de la Comunidad Econmica Europea (90/142/CEE)
LA COOPERACION MONETARIA: Instrumentos para la Toma de Decisiones de Poltica

Monetaria
Hans-Helmut KOTZ
Economista-Jefe, Deutsch Girozentrale, Frankfurt, REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA; Profesor
Visitante, Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP), Maastricht, PAISES BAJOS
1. INTRODUCCION: LA COOPERACION Y LA POLITICA MONETARIA

En un mundo en el que existe una profusin de efectos de la interaccin, se torna necesario reflexionar acerca del
modo en que los otros actan. Cada uno se ve afectado por la forma en que los dems ejercen sus opciones y sabe
que el resultado de una situacin est fuera del control directo de cualquiera de ellos en particular, dado que es el
producto del comportamiento deliberadamente independiente de cada participante. En la medida en que tal
interdependencia es importante, la toma de decisiones mejora cuando alguien opta por no hacer nada. Cuando existen
intereses superpuestos, de otro lado, hay espacio para la cooperacin y sta puede ser beneficiosa.
Bsicamente, esto tambin es vlido en el mbito de las polticas macroeconmicas. Ninguna nacin puede ser un
islote en trminos econmicos. El logro de determinados objetivos que cualquier sociedad se proponga depende de las
opciones de poltica de las otras (o sea, de los dems pases). En otros trminos, el control de facto sobre las metas
nacionales superiores se ve limitado por el grado de apertura (en otras palabras, el aumento del bienestar) a los
intercambios exteriores. Dicho desde otro ngulo: no tendra sentido trabajar conjuntamente en caso de existir un
mecanismo diseado para absorber las externalidades provenientes de otros pases. En tal eventualidad, existiran
medios efectivos para aislar la economa nacional del exterior.
Los tipos de cambio flexibles fueron percibidos como una herramienta de esa naturaleza. Sin embargo, la realidad
atestigua que se trata de un instrumento insuficiente para producir ese resultado. Los canales de transmisin son los
flujos comerciales y los movimientos de capital. En consecuencia, la cooperacin de las polticas econmicas es un
tema de mayor envergadura de lo que parece, ms abierto o entretejido con el entorno exterior de una economa.
Adems, a fin de entender cmo evoluciona la cooperacin, tanto en su viabilidad como en su sustentabilidad, es
preciso tener en cuenta las estructuras de incentivos de los participantes.
Es evidente que en un contexto nacional tambin surgen cuestiones de coordinacin. Por lo tanto y esencialmente por
las mismas razones, se podr obtener un mejor resultado (a la luz de las respectivas funciones objetivas) cuando los
responsables del presupuesto pblico, y los guardianes de preservar el poder adquisitivo de la moneda y, por ltimo,
de la poltica salarial, acten cooperativamente. De hecho, el fracaso de la coordinacin a este nivel subnacional
puede tornarse en un obstculo importante para la cooperacin internacional.
Sin embargo, aqu estamos casi exclusivamente interesados en los instrumentos de la cooperacin monetaria
internacional o, tal vez ms exactamente, regional. Entonces, el problema para las polticas pblicas se relaciona con
la oferta de dinero o la tasa de inters, en el nivel ptimo para la regin que considera cooperar. En trminos ideales,
problemas de este tipo no surgen en un contexto de tipos de cambios flexibles. Como consecuencia de ello, en el
mbito del espectro de la integracin monetaria, que comprende desde los tipos de cambio mviles dentro de cierta
banda o "crawling pegs"- (zonas objetivo) a las uniones aduaneras plenas con una moneda nica (tal como fue
concebida la Unin Monetaria Europea en Maastricht en 1991) nuestro planteamiento es ms pertinente en una difusa
rea intermedia: las uniones monetarias imperfectas, tales como el Sistema Monetario Europeo (SME).
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Integracin"
1.1 Por qu cooperar? Los beneficios de la concertacin monetaria
Comencemos con un supuesto de referencia en el que contamos con dos pases, A y B, vinculados por un tipo de
cambio flotante. Adems, supongamos que ambos Estados estn tratando de reducir su inflacin. En un contexto de
economa cerrada, las autoridades respectivas decidiran el grado apropiado de restriccin monetaria, luego de
considerar la relacin (a corto plazo) entre inflacin y desempleo. Sin embargo, en nuestro mundo de economa
abierta, existe una dimensin adicional a tener en cuenta, a saber, un mpetu monetario comparativamente ms
restrictivo que en el exterior tendr como efecto un incremento en el tipo de cambio. Ello limitar el aumento
importado de los precios y, como consecuencia, reducir la inflacin interna. Por supuesto que la tentacin de producir
una apreciacin de la moneda a fin de beneficiarse del efecto de contencin de la inflacin se enfrenta con un dilema:
ambas pueden apreciarse "vis--vis" de la otra.
Por consiguiente, en ausencia de coordinacin, ambas partes pueden tratar de apretar las riendas monetarias a fin de
alcanzar el precio que implique una presin descendente adicional de la inflacin. No obstante, estando ambos pases
en procura de una posicin contractiva, el efecto neto sobre el tipo de cambio ser una anulacin de las posturas
monetarias respectivas. Adems, los dos pases padeceran los efectos de una excesiva contraccin, lo que promovera
una desviacin de la tendencia del Producto Bruto Interno (PBI) y, tal vez, profundizara una cada interna. La presin
agregada sobre todo el dominio de influencia sera demasiado dura.
Es bastante habitual, cuando pases interdependientes interactan en una forma no cooperativa, que el equilibrio
resultante sea ineficaz en trminos de las respectivas metas nacionales. Este es el resultado de que cada participante
en el juego d por sentadas las acciones del otro y trate de minimizar su propia prdida. Aqu nos encontramos con
que una solucin regida por la lgica de esta situacin consistira en disear un sistema de paridades fijas con una
poltica monetaria comn, establecida posiblemente mediante acuerdo.
1.2 Obstculos a la cooperacin monetaria

Los compromisos sobre tipos de cambio tienen implicaciones decisivas sobre la forma como se crea dinero a escala
internacional. Lo que est en juego es la forma de conducir la poltica monetaria por parte de un grupo de pases que
llevan a cabo la coordinacin. Si el compromiso de fijar los tipos de cambio es creble, o sea, si la expectativa de
devaluacin de cualquier moneda es igual a cero, entonces debe mantenerse la paridad de la tasa de inters. Esto da
lugar a una indeterminacin fundamental de la oferta monetaria: el problema del ancla nominal (De Grauwe, 1992).
Esto se ilustra en el Grfico 1. El compromiso sobre el tipo de cambio exige la fijacin de una tasa de inters idntica
en ambos pases o, en su caso, la eleccin de un nivel de oferta monetaria compatible con el tipo de cambio
predeterminado. Si la tasa de inters est predeterminada al nivel r 1, la oferta monetaria MA1 y MB1 satisface la fijacin
del tipo de cambio. Asumamos que el pas B trata de fijar su oferta monetaria por debajo de este nivel. Ello elevara las
tasas de inters en B, atraera flujos de capital de A y forzara al Banco Central de B, a fin de mantenerse en el nivel
comprometido del tipo de cambio, a comprar divisas de A y vender su propia moneda. La oferta monetaria de B
aumentara (significando un retorno a la posicin de partida) y se reducira el monto de dinero de alto poder de A. Sin
embargo, si el Banco Central de A esteriliza la intervencin del pas B, es decir, le impide tener impacto sobre la oferta
monetaria de A, se promueve la creacin de liquidez global (ampliacin monetaria de A y B). Esto puede conllevar
consecuencias inflacionarias. Como resultado, cuando A es el jugador dominante, B debe aceptar cualquier nivel de
oferta monetaria que A produzca a fin de cumplir el compromiso acordado sobre el tipo de cambio. As, en nuestro
modelo slo tenemos un tipo de cambio que inmovilizar pero al mismo tiempo dos Bancos Centrales en juego. Se ha
perdido un cierto grado de libertad. Se requiere la concertacin para impedir el uso de instrumentos monetarios con
fines cruzados entre A y B. Con un nmero de pases n, tenemos n-1 tasas de cambio bilaterales. El resultado para los
n-1 pases es que su autonoma monetaria desaparece. La cooperacin se centra en cmo hacer uso del ensimo
grado de libertad.
Sin duda, todo esto crea obstculos importantes. Por qu? En trminos generales, los pases participantes deberan
optimizar bajo las mismas funciones objetivas sus metas econmicas (particularmente, el "trade- off" entre inflacin y
desempleo). Por otra parte, materializar dicho acuerdo se torna difcil cuando las situaciones econmicas de los
distintos pases son divergentes (por encontrarse en diferentes estados de su ciclo econmico, por ejemplo). Esto crea
un incentivo a los dirigentes polticos, responsables de sus actos ante sus propios ciudadanos, para renegar del
compromiso de fijacin. Entonces, la asociacin se vuelve vulnerable a los shocks asimtricos, como, por ejemplo, las
turbulencias que provocan una divergencia en las economas de los pases participantes. Ante ello, se precisa una
subordinacin irrevocable de los objetivos nacionales a la fijacin del tipo de cambio.
Cuando asumimos, no obstante, que tales precondiciones prevalecen, existen bsicamente dos enfoques para
determinar el curso de la poltica monetaria. Uno requiere que A y B conduzcan la poltica monetaria de mutuo
acordado. Ello implica una armonizacin de las respectivas posiciones monetarias a la luz de los requerimientos de
cooperacin regional. Tal acuerdo (la regla de la unanimidad) se enfrenta con altos costos en la toma de decisiones
colectiva. Una solucin estndar, el enfoque 2, se refiere a que un pas con mayor peso econmico dicte el curso a
seguir, capturando el restante grado de libertad. Se supone entonces que en este marco asimtrico los restantes
pases se ceirn a sus decisiones.
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Es menester reiterar que, dependiendo del contexto poltico, en el curso de los acontecimientos, puede ser tentador
para un Gobierno renegar de sus compromisos. Esto es cierto cuando los tomadores de decisiones se ven forzados a
elegir entre sus preocupaciones internas y los compromisos cambiarios. Dado que stos ltimos son habitualmente
dejados de lado bajo tales circunstancias, se deduce que es ms factible que se interrumpan los compromisos ms
estrictos. En consecuencia, la fijacin de la tasa de cambio no es ptima ni eficiente en todas las situaciones (en la
jerga actual: el problema de la inconsistencia temporal) y puede muy fcilmente caer en desgracia en coyunturas de
dficit de credibilidad.
Ahora centraremos el anlisis en las restricciones sobre la poltica monetaria que fluyen sistemticamente de un
acuerdo de fijacin de paridades. Para ello tenemos que tener en cuenta sus instrumentos, las metas intermedias y los
objetivos finales -despus de todo, es aqu donde la cooperacin monetaria regional se tornara operativa-. En un paso
adicional, delinearemos los dos enfoques mencionados respecto de la cooperacin monetaria regional para enfrentar el
problema n-1. Aqu delinearemos, deliberadamente en sus grandes trazos, la dimensin tcnica u operativa de la
coordinacin, tal cual surge en ambas situaciones. Por ltimo, sumariamente, exploraremos brevemente el caso
europeo a fin de extraer ciertas lecciones generales, que, tal vez, puedan aplicarse tambin al contexto sudamericano.
2. LOS DILEMAS DE LA COORDINACION: OBJETIVOS O INSTRUMENTOS DE LA POLITICA MONETARIA

La poltica de estabilizacin macroeconmica procura desbrozar el curso normal del PBI real, tratando de neutralizar
las turbulencias que puedan surgir. Para que tal enfoque sea efectivo se requieren elementos bastante sustanciales.
Para comenzar, las autoridades deben definir los objetivos de sus polticas, (idealmente) derivados de cierto tipo de
punto de vista acerca del bienestar social. Entonces, deberan identificar los instrumentos para alcanzar tales
objetivos. Finalmente, a fin de aplicar sus instrumentos efectivamente, deberan tener idea (de un modelo) acerca de
la economa, de las relaciones estructurales que vinculan a todas las variables (nuestro Cuadro 1 delinea asimismo la
estructura del argumento).
Cuadro 1 : Instrumentos, Qbjelivos, Bieneslar
Instrumentos de Poltica "La" Economa
Ohjetivni=
A nivel muy general, quienes adoptan las polticas buscan aumentar el bienestar econmico de la sociedad, y tal vez,
el nivel de vida de los hogares ms representativos. En consecuencia, de manera ligeramente ms concreta, es muy
posible que estos sectores se preocupen de la situacin de la inflacin, el desempleo, la produccin, la balanza de
pagos, etctera. Estas variables de objetivo final son importantes, dado que tienen impacto sobre el bienestar
econmico global, la meta superior. Nos concentraremos en dos objetivos que concitan prcticamente una unnime
aceptacin: la estabilidad de precios y el empleo pleno de los recursos de la sociedad.
En un plano operativo, la poltica de estabilizacin se relaciona con los instrumentos que los Gobiernos utilizan para
alcanzar tales metas. Los indicadores macroeconmicos estndar son el gasto pblico y los impuestos, es decir, la
poltica fiscal, as como el control de la oferta monetaria por parte del Banco Central (va imposicin de montos de
reserva obligatoria o instrumentos para agregar liquidez al sistema bancario), la poltica monetaria. Aqu, es
importante tener en cuenta el contexto institucional. En un sistema de tipos de cambio fijos, por ejemplo, sin
obstculos para la movilidad internacional del capital, la poltica monetaria est restringida, como ya hemos visto, por
el tipo de cambio. Es posible que la poltica fiscal no est al servicio de los objetivos macroeconmicos, debido a su
utilizacin para atender, por ejemplo, objetivos distributivos.
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Aqu es muy importante un hallazgo central de la teora de la poltica econmica que debemos a Jan Tinbergen:
quienes adoptan las polticas necesitan tantos instrumentos como metas tengan que alcanzar. Adems, tales
instrumentos tienen que ser (linealmente) independientes, en otras palabras: deben ser herramientas realmente
diferentes. De lo contrario, no dispondremos de herramientas realmente separadas. Asumamos, por ejemplo, que la
inflacin puede ser controlada mediante los efectos de la poltica fiscal y monetaria sobre la produccin. De hecho,
slo contamos con un instrumento. El logro de una meta particular de inflacin depende de la orientacin restrictiva de
la poltica monetaria. La prdida resultante es el precio a pagar por la estabilizacin del poder adquisitivo. Estos son los
costos de oportunidad de la desinflacin, medidos en desviaciones del nivel de produccin potencial. La poltica fiscal
debe ser dejada de lado, porque la eliminacin de un impuesto adicional o un incremento de los gastos creara
dificultades en materia de inflacin. As, cuando se dispone de escasos instrumentos de poltica, se debe recurrir a
opciones ("trade-offs") que no son fciles de adoptar.
Por ltimo, al aplicar estos instrumentos, quienes adoptan las polticas tienen que trabajar en base a un modelo de
caractersticas estructurales de la economa determinadas simultneamente (gastos de los consumidores, montos de
inversin, demanda de dinero y oferta monetaria, etctera) que vinculan la poltica monetaria a la posicin fiscal
(impuestos y gastos), y a las variables objetivo finales. De este modo, la efectividad de cada instrumento depende de
la combinacin global de polticas. Ese es el tema de los debates acerca de la coordinacin de las polticas
macroeconmicas dentro de un pas y entre las diversas ramas responsables de la adopcin de decisiones en materia
de poltica econmica. Qu instrumento se debera dirigir a qu meta es la pregunta detrs de la asignacin interna de
los distintos instrumentos con respecto a los diversos objetivos.
2.1 Los objetivos de la poltica monetaria

En principio, un Banco Central tiene ciertos instrumentos a su disposicin (tasas de descuento, montos de reserva
obligatoria y operaciones de mercado abierto), a los que puede controlar a fin de promover el resultado ms deseable
en trminos de los objetivos finales. Siempre hemos sido conscientes de que los posibles objetivos a alcanzar por un
Banco Central pueden ser mltiples. Un alto nivel de empleo, el impedir la prdida de utilizacin plena de la capacidad
productiva y la penuria individual asociada con la inactividad laboral puede ser un objetivo final, al menos cuando el
dinero es algo ms de lo que los autores clsicos entendan. El aumento del crecimiento econmico, la defensa de la
moneda o la generacin de una situacin financiera saneada son posibles metas alternativas adicionales. En efecto,
existe una gama amplia de propuestas para el marco de la poltica monetaria. No obstante, la estabilidad de precios es
la que ha acaparado la atencin. Una inflacin no anticipada y voltil es ms que un mero problema, debido a su
impacto negativo sobre la asignacin de los recursos de la sociedad y sus efectos de distorsin sobre la distribucin del
ingreso. En consecuencia, la inflacin impone costos a la economa que la poltica monetaria debe intentar refrenar.
Aqu, el principal muro de contencin ha sido: Es aconsejable utilizar la poltica monetaria a discrecin a fin de lograr
una meta en trminos de empleo? El monetarismo gan respetabilidad en los aos '70 como resultado de la
insatisfaccin generada por el fracaso del viejo enfoque intervencionista. Acorde con esta visin, la inflacin es
(principalmente y en el plazo medio) un fenmeno monetario. Adems, la poltica monetaria tiene, a lo sumo, slo
efectos de corto plazo sobre las variables reales como el empleo.
Cuadro 2: Ijos canales de la poltica monetaria
Instrumentos de la
poltica monetaria
O p e r a c i o
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Integracin"
El problema que emerge inmediatamente se refiere a que posiblemente podran producirse conflictos entre las
diversas metas finales. La tasa de empleo y de estabilidad de precios pueden estar reidas entre s, dado que polticas
monetarias expansivas pueden crear inflacin, o, en el caso de turbulencias financieras, la funcin del prestamista
puede entrar en conflicto con la meta de estabilidad de precios. Estas opciones ingratas no surgiran ciertamente si el
Banco Central puede disponer de tantos instrumentos como metas y restricciones independientes tiene. En otros
trminos, slo es posible nivelar las metas y los instrumentos cuando cada instrumento tiene efectos independientes
sobre su meta asignada. En consecuencia, dado que la saturacin de la poltica monetaria es comparativamente ms
fuerte con respecto a la inflacin, la estabilidad de precios es la meta dominante asignada a los Bancos Centrales.
Adems, debido a un conocimiento inadecuado de la transmisin de los impulsos de los Bancos Centrales a travs de
los canales de la poltica monetaria, el monetarismo apel a una poltica basada en reglas, lo que se vio estimulado
adems por la literatura sobre consistencia temporal.
En realidad, la adopcin de polticas no es una decisin tomada en un solo momento, sino un proceso que evoluciona.
Consiste esencialmente de un juego estratgico contra el sector privado, basado en la credibilidad y en la reputacin
derivada del capital acumulado. La clave del argumento reside en que si ocasionalmente surge la tentacin de
retirarse del compromiso, el agente representativo del sector privado simplemente no lo aceptar, asumiendo una
desviacin del plan tal cual fue anunciado. Ello motivar la prdida de todos los beneficios de los efectos anunciados
sobre las expectativas.
En sntesis, la asignacin de instrumentos a las metas as como su calibracin son claramente un modelo dependiente.
A modo de ejemplo: en un mundo en el que las rigideces y las instituciones no son insignificantes, la poltica monetaria
puede muy bien tratar de prever consecuencias sobre la produccin y, en caso de conflicto, es necesario determinar
qu meta de poltica prevalece.
2.2 Los objetivos intermedios, los instrumentos y las herramientas

La influencia de un Banco Central sobre el nivel real de los precios es bastante indirecta. Es por ello que ha
predominado un enfoque dual en la prosecucin de los objetivos finales. El famoso "adagio" de Milton Friedman sobre
las "largas y variables brechas" entre la utilizacin de las herramientas de la poltica monetaria y su impacto sobre la
economa describen grficamente este problema de difcil control. En consecuencia, se examin la utilizacin de
diversos indicadores como dispositivo para la extraccin de seales con el objeto de obtener una idea de la direccin
ms probable de la economa y la inflacin, en base esencialmente a tres criterios.
Las metas intermedias deberan ser cuantificables. Es difcil medir las tasas de inters reales, por ejemplo. En un
entorno de intensa innovacin y desregulacin, los agregados monetarios son tambin indicadores dbiles a este
respecto. Por tanto, los objetivos intermedios deberan ser confiables, siendo sus vnculos con los objetivos finales muy
fuertes. Este es una condicionante muy importante, como es el caso del comportamiento de los agregados monetarios
frente a shocks de demanda de dinero (inestabilidad en su velocidad de circulacin). Al final, estos indicadores
deberan estar bajo control. Los instrumentos del Banco Central deberan afectar los objetivos intermedios de forma
predecible y directa.
Las tasas de inters y la oferta monetaria son los indicadores preferidos para orientar la poltica monetaria. El dilema
es por cual de ellas optar. William Pools dise un enfoque ingenioso, previendo shocks aleatorios que afectaran la
demanda agregada o las preferencias de liquidez. Su conclusin fue que, si la economa es ms proclive a los shocks
de demanda agregada, es aconsejable utilizar agregados monetarios como objetivo intermedio. No obstante, si la
economa est ms sometida a la regulacin de la velocidad, entonces, es preferible optar por el tipo de inters como
objetivo.
Hay que considerar otros factores en pugna. Debido al vnculo aparentemente estable entre volumen de crdito y
actividad no financiera, el economista Benjamin Friedman, de la Universidad de Harvard, abog, a mediados de los
aos '80 a favor del uso del volumen del crdito neto y la oferta monetaria como dispositivos para orientar la
manipulacin de las tasas de inters por los Bancos Centrales. Friedman demostr el vnculo causal que une al crdito
con los ingresos y los precios. Resulta interesante destacar el empleo reciente por la Banque de France de este
agregado como elemento de su fijacin de objetivos monetarios intermedios.
Una meta adicional a ponderar puede ser el ingreso nominal, propuesto por Tobin y Mead, entre otros. Ello permitira
que la poltica monetaria controlara variables financieras adicionales (la oferta monetaria, las reservas bancarias, la
curva de rendimiento, etctera). El punto principal es que tal concepto "indicara la forma en que los tomadores de
decisiones permiten que los shocks de precios y de productividad afecten la produccin y el empleo, a la vez que dan
libertad plena para reaccionar con la oferta monetaria ante sorpresas sobrevenidas en la velocidad del dinero"
(Artculo de Tobin en el "Journal of Money, Credit, and Banking", 1983, pg. 514). Estos shocks de demanda monetaria
son, en efecto, los puntos dbiles de la fijacin de objetivos monetarios. Sin embargo, los crticos sostienen que esto se
transforma en el abandono de facto de los objetivos intermedios. Ello es conveniente para un enfoque discrecional
dado que ofrece al Banco Central toda la flexibilidad que (normalmente) desea.
En pocas palabras, un Banco Central utiliza instrumentos de poltica imprecisas (polticas de mercado abierto, tasas de
descuento, etctera) para manipular las metas intermedias (la oferta monetaria, los agregados de crdito, el PBI
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nominal, etctera) en la esperanza de lograr una relacin estable entre ellas y las metas finales de poltica
macroeconmica (contencin de la inflacin, crecimiento, etctera). Tal como lo demostr Benjamin Friedman en un
importante artculo en 1978 publicado en "Brookings Papers", a la luz de la incertidumbre puede ser vlido hacer uso
de toda la informacin disponible. Por otra parte, la aplicacin deliberadamente a ciegas de reglas no reactivas puede
dar a los Bancos Centrales mrgenes decisivos de maniobra para alcanzar sus metas asignadas. Por supuesto que, en
cierto grado, el anlisis debe volver sobre los aspectos normativos, la lista de prioridades (por ejemplo, los "trade-offs")
de los objetivos superiores.
3. LA COORDINACION A NIVEL INTERNACIONAL: QUIEN LLEVA LA BATUTA?

Es evidente que, con anterioridad a la fijacin de los procedimientos operativos ms adaptados para su cooperacin
(las metas intermedias, las herramientas), los pases deben llegar a cierto tipo de acuerdo sobre las metas finales y las
opciones ms aceptables. Las naciones que exhiban ciertas divergencias en sus evaluaciones al respecto estarn tal
vez en mejor situacin manteniendo tasas flexibles. Para proseguir, asumamos que el problema desapareci. Hablando
de coordinacin monetaria, nos referimos a polticas mutuamente congruentes, que requieren la accin conjunta de los
participantes. A nivel internacional, esto implica obviamente cierto tipo de fijacin de metas cambiarias y el abandono
de la utilizacin autnoma de la poltica monetaria. Como hemos visto en el Grfico 1, tal enfoque deja sin resolver el
tema del ancla nominal. Hay dos tipos de respuestas a este problema. Uno se basa (como los acuerdos de Bretton
Woods o el SME) en un pas que acta de eje que determina la tasa de inters o la creacin de liquidez para todo el
sistema. El otro acuerdo institucional permite a los pases participantes determinar sus metas intermedias en forma
colectiva.
Por qu querramos fijar los tipos de cambio en primer lugar? El grfico, basado nuevamente en el anlisis de William
Pools (y tomado en prstamo a De Grauwe, 1992), captura la idea de un grado ptimo de compromiso cambiario. En el
eje vertical tenemos la tasa de cambio y en el horizontal, el nivel de produccin. La curva IS (equilibrio del mercado de
bienes) tiene una inclinacin positiva, dado que una depreciacin (un aumento de S) aumenta la demanda total y, en
consecuencia, requiere una mayor produccin para equilibrar el mercado de bienes. La curva LM es descendente,
debido a que una debilitacin de la moneda nacional aumenta la inflacin, reduciendo as los equilibrios monetarios
reales. Entonces, el nivel de ingresos debe caer para reducir la demanda de dinero a fin de realizar transacciones.
Luego de esta recapitulacin a modo de preludio, vemos que los shocks del mercado de bienes se amplan cuando
fijamos el tipo de cambio. Cuando la curva IS se mueve hacia la izquierda, las autoridades monetarias deben reducir la
oferta monetaria, es decir, desplazar la curva LM hasta el punto A, a fin de cumplir con el compromiso cambiario. Sin
embargo, fijando la oferta monetaria y, en consecuencia, dejando flotar el tipo de cambio, se reducir la desviacin del
nivel de produccin. Por otra parte, cuando los shocks son ms frecuentes en el sector financiero, como en la relacin
de LM, la fijacin del tipo de cambio lleva a un aumento del bienestar. De aqu deducimos que ser mejor la flexibilidad
limitada que una fijacin rgida o que tasas completamente flexibles. Los acuerdos demasiado rgidos que no permiten
correcciones ante los shocks externos son claramente subptimos y, en consecuencia, no sustentables.
3.2 Fijacin a una moneda central

La solucin estndar para la fijacin de las tasas ha sido la de dejar que una moneda central acte como ancla
nominal. As, los otros participantes se ven abocados a sustituir el tipo de cambio como meta monetaria. Dicho diseo
asimtrico otorga al Banco Central del pas dominante la funcin de fijar la oferta monetaria de todo el sistema. Para el
resto de los miembros del grupo, esto significa la cesin de su autonoma monetaria, debiendo manipular sus
instrumentos monetarios a la luz del tipo de cambio acordado. Su libertad se restringe a los lmites de fluctuacin
permitidos por el mecanismo de fijacin de las paridades. Como consecuencia, las tasas de inters se pueden desviar
del nivel del pas central en una horquilla limitada de fluctuacin. Por ejemplo: Si el nivel del piso de las tasas de
inters es del 6 % y el margen de fluctuacin es de 2,25 %, a ambos lados de la paridad, las tasas pueden subir hasta
el 10,5 % en un pas participante que no sea el central, sin producir problemas para el sistema. Tal diferencial de
inters significa que los inversores estn protegidos contra una devaluacin del 4,5 % por ao. Los intentos de
desviarse por fuera del curso determinado por el pas central fuerza a los Bancos Centrales no nucleares a defender la
paridad -o a devaluar-.
El punto esencial es que un acuerdo de ese tipo requiere que los pases que no son el eje del sistema cedan sus
instrumentos de poltica monetaria. Pueden verse inclinados a hacerlo, porque tal sistema podra ser un dispositivo
eficaz en trminos de costos para favorecer la desinflacin. De hecho, han cerrado sus arcas de herramientas
monetarias, lo que da por lo menos cierta credibilidad. Adems, los efectos beneficiosos de la estabilidad del tipo de
cambio sobre el comercio y la inversin interregional pueden ser atractivos.
En esencia, parte de los problemas fundamentales continan existiendo. Tal marco es vulnerable cuando existen juicios
diferentes sobre las metas finales y los "trade-offs". Los compromisos pierden credibilidad cuando implican que las
autoridades tendrn que renunciar a parte de sus metas nacionales (empleo, inflacin) a fin de cumplir con una
restriccin externa.
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3.3 La solucin simtrica

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Asumamos que los pases estn determinando la creacin de liquidez en sus reas monetarias en cooperacin. El
proceso de co-determinacin de la oferta monetaria podr ser factible si se encuentran en la misma fase del ciclo,
comparten una evaluacin comn de las respectivas compensaciones y, ms an, seguirn este curso en el tiempo.
Estas son condicionantes bastante sustanciales, si no prohibitivas. Si surgen turbulencias asimtricas, entonces el
ajuste del tipo de cambio puede ser el menos costoso dispositivo a aplicar. As, los inversores generalmente no
adhieren a la propuesta de que los Gobiernos nacionales subordinen sus metas nacionales al mantenimiento de la
paridad. El diseo original del SME fue, en efecto, una solucin bastante prxima a la de la simetra. La Unidad
Monetaria Europea (ECU), cuyo valor se fija en base a una canasta de las monedas de los Estados Miembros (EM),
deba ser utilizada como indicador de la divergencia, sealando que el tipo de cambio de una moneda en el mercado
se desva demasiado de la paridad central contra la de las dems monedas. Esto debera dar lugar a la intervencin
correctiva, es decir, a que la moneda fuerte del pas deba expandir su oferta monetaria. Entonces, como caracterstica
adicional de la asimetra, si la moneda se equilibrara en contra de sus lmites de paridad cruzados, se pretendera que
la intervencin fuera simtrica, o sea, que tanto la moneda fuerte como la dbil deberan corregir su posicin
monetaria relativa. En realidad, el caso no fue as, porque el Bundesbank, como banco central hegemnico del
Sistema, no deseaba comprometer su meta inflacionaria interviniendo de manera no esterilizada. La compra de la
moneda dbil y la venta de marcos alemanes hubiera implicado una mayor oferta monetaria en el sistema que la
programada bajo la meta prevaleciente del agregado monetario.
Aqu, nuevamente, podramos plantear cuestiones que giran alrededor de la credibilidad de tal acuerdo. Bsicamente,
a fin de poder operar, tales arreglos deben ser controlados y, si un miembro de la asociacin no cumple debe ser
rpidamente sancionado. Bajo circunstancias de menor apoyo, en consecuencia, este sistema simtrico est
condenado a fracasar.
3.3 La dimensin tcnica: La coordinacin a nivel operativo
Los impulsos de la poltica monetaria se transmiten a travs de una cadena, vinculando los instrumentos de los Bancos
Centrales a las relaciones estructurales de la economa. Cuando aludimos a un mecanismo de transmisin queremos
decir el mapa terico entre los instrumentos y la meta final. En un contexto asimtrico, parece ser menos innecesaria
la coordinacin a nivel operativo, es decir, con respecto a los instrumentos utilizados. Despus de todo, cada uno de
los pases que participa en el SME tiene una caja de herramientas especial (idiosincrtica). As, en la medida en que las
autoridades deben fijar su tipo de cambio a la moneda del pas ncleo, aparentan tener libertad para operar con las
herramientas ms adecuadas para sus respectivos propsitos. Aqu, reina la subsidiariedad. En un medio determinado
asimtricamente, no obstante, esta libertad con respecto a los instrumentos podra probablemente verse muy
reducida. La explicacin que se puede ofrecer por la necesidad de producir un conjunto armonizado de control
reglamentario y supervisor, para contar con un procesamiento bastante similar de los fondos a travs de los sistemas
de compensacin de los participantes y para la direccin de la creacin de liquidez (requerimientos de reservas,
sistemas de prstamos de los Bancos Centrales) es que, siendo una estructura diversa en estas dimensiones,
simplemente no parece factible una poltica monetaria congruente. La toma de decisiones colectiva sobre aspectos de
poltica monetaria puede resultar en un proceso de fijacin de doble va. Si, por ejemplo, se elige cierta meta
intermedia, ello puede perjudicar el marco de instrumentos adecuado. Para argumentar el caso, supongamos que se
define slo el agregado monetario. Entonces, claramente, las operaciones en el mercado abierto debern ser el centro
de la poltica monetaria. Adems, las reservas mnimas sern tiles para controlar la liquidez en el mercado monetario,
actuando como amortiguador contra las fluctuaciones de corto plazo y, en consecuencia, como un sustituto para la
intervencin diaria de los Bancos Centrales en los mercados monetarios.
Entonces, dado que tal enfoque opera largamente del lado de los pasivos de los bancos, tiene implicaciones sobre la
microestructura de los mercados financieros. En un entorno monetario creble, ello destacar, entre otros, los
requerimientos de sus sistemas de pagos armonizados (criterios de acceso, disposiciones legales, normas tcnicas).
Adems, dado que el control de los agregados monetarios depende del papel que el Banco Central juegue en los
mercados, resultar en la convergencia de las instituciones que guan la oferta o el precio de los pasivos del Banco
Central.
4. A MODO DE RESUMEN : EL CASO EUROPEO

La idea de base del SME fue la de producir una isla de estabilidad. En consecuencia, el SME fue un intento para
contener la volatilidad de la tasa de cambio y, as, prevenir las consecuencias perturbadoras para el comercio y la
inversin directa intereuropeos.
4.1 Etapas del SME: El aumento de la coordinacin

Durante los primeros aos de su existencia, el SME se manej como un mecanismo de paridades deslizantes dentro de
cierto margen con realineaciones bastante frecuentes. El nivel de compromiso con la paridad aument, no obstante, a
travs del tiempo. Desde 1987, el Sistema fue manejado -como lo califica Paul de Grauwe- como una unin monetaria
incompleta. Aqu, el diagnstico de la situacin econmica, las funciones objetivas y quienes formulan los modelos de
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poltica trabajaban en forma bastante similar. Las restricciones impuestas por el SME y, a partir de 1989, la perspectiva
de la Unin Econmica y Monetaria (UEM) alentaron una slida convergencia de las tasas de inters de todos los EM.
Contra los antecedentes de un entorno generalmente positivo en lo econmico, el SME fue probablemente ms que un
xito parcial. Hasta la crisis de setiembre de 1992, el SME pareca operar suavemente, preparando as la plataforma de
lanzamiento de la Unin Monetaria completa, real, con una moneda nica y un Sistema Europeo de Bancos Centrales.
Si bien existe cierto debate sobre la causalidad de que el SME produjera este resultado (ver los grficos que muestran
la desinflacin y la subsiguiente convergencia de las tasas de inters). Realmente, no se requiere un acto de fe para
sostener que el Sistema fue beneficioso. Sin embargo, sus buenos antecedentes fueron perturbados por el shock
derivado de la unificacin germana.
La siguiente es una turbulencia asimtrica prototpica: la sbita absorcin de la ex Repblica Democrtica Alemana por
la Repblica Federal produjo consecuencias ambiguas para los miembros del SME. A mayor distancia, es decir, los
menos integrados econmicamente, menores eran los beneficios de efectos de crecimiento de la demanda de la
poltica fiscal expansiva y ms penosas las consecuencias restrictivas de la demanda agregada de la firme poltica
monetaria alemana. El lugar geomtrico de equilibrio IS-LM fue empujado a la izquierda (hacia una menor produccin).
Si bien esto implicaba un crecimiento del desempleo por encima de una situacin ya problemtica, se dispar una
dinmica negativa entre la lenta reduccin de las tasas de inters alemanas y el empeoramiento de la escena
econmica en los EM del SME. No se consider plausible que los polticos que estaban enfrentando las elecciones
hicieran que los tipos de cambio se mantuvieran firmes en el compromiso. As, la credibilidad de los tipos de cambio
centrales se tornaba ms difusa. El sistema entr marcadamente en crisis entre setiembre de 1992 y agosto de 1993.
Finalmente, fue abandonado de facto luego de que el pas eje literalmente se derrumb.
4.2 Lecciones a extraer

As, al final del juego, el SME dio lugar a un diseo de tipos de cambio tal vez ms sustentable, menos rgido. Existe un
nivel crtico de apertura que hace interesante evaluar el tema de la Unin Monetaria. Si los tipos de cambio son un
medio ineficiente para manejar la evolucin divergente entre pases dado que, en el largo plazo, slo la escena real es
la que tiene alguna importancia, entonces, las ganancias derivadas de formar una unin monetaria, an incompleta,
son grandes. Este es el argumento monetarista.
Sin embargo, si podemos asumir con seguridad que prevalecen las idiosincracias nacionales, entonces el rea de
moneda ptima ser mucho ms restringida. Ello sera, en los trminos de Paul de Grauwe, el punto de vista
keynesiano. De este modo, tiene enorme importancia que las preferencias con respecto a las metas finales sean
compartidas. Ello implica, asimismo, un juicio unnime sobre los detalles institucionales importantes, como, por
ejemplo, con relacin al tema de la independencia de un Banco Central. Para finalizar, cuanto menor sea el grado de
consenso sobre las formas de alcanzar estas metas, menos sensible ser una Unin Monetaria -por incompleta que
sea-. Por supuesto que la cooperacin internacional comienza por casa.
COOPERACION MONETARIA: los Instrumentos para la Formulacin de la Poltica

Monetaria
Daniel HEYMANN
Economista, Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).
Buenos Aires, ARGENTINA.
El documento de Hans-Helmut Kotz presenta una discusin concisa e interesante de varios aspectos analticos y
prcticos de la coordinacin monetaria. Los temas tratados abarcan cuestiones genricas relativas a la lgica de la
coordinacin internacional y de los sistemas de formulacin de polticas -que aluden a la eleccin entre esquemas
basados en "reglas" pre-anunciadas y otros con margen para reaccionar flexiblemente ante contingencias- y tambin
incluyen referencias especficas al manejo de variables monetarias, con ilustraciones derivadas de la experiencia
europea. Este comentario tratar sobre algunos de estos temas, y sobre la forma en que los argumentos pueden
adaptarse al contexto latinoamericano.
Como seala Kotz, cuando hay interdependencias entre varias economas, las acciones de poltica de una de las partes
provocan derrames sobre las otras; los efectos de distintos instrumentos y los mecanismos de transmisin difieren
segn el rgimen cambiario; la existencia de impactos recprocos es un fenmeno general. En tales condiciones,
aparece un potencial de ganancias para el conjunto si las polticas se establecen de modo cooperativo: la situacin en
que los pases deciden individualmente tomando como dato lo que hacen los dems suele resultar subptima, y cada
uno puede beneficiarse en un "intercambio" de acciones donde se incorporan las consecuencias sobre l o los otros.
Pero el reconocimiento de que la presencia de derrames genera en principio una "demanda" por coordinacin no
alcanza para definir un procedimiento concreto que vincule entre s a las polticas nacionales. De hecho, la cooperacin
en materia macroeconmica parece tener a menudo un carcter problemtico. Interesa, por lo tanto, estudiar con
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Integracin"
algn detalle cmo se determinan los posibles beneficios de la coordinacin, qu formas alternativas puede adoptar un
manejo conjunto de instrumentos, y qu requisitos deben cumplirse para que la cooperacin macroeconmica sea
viable.
La coordinacin de polticas monetarias se puede concebir con diversos propsitos: la disminucin de costos de
transaccin para el comercio recproco a travs de un movimiento acompasado de las variables nominales y de una
baja volatilidad de las paridades bilaterales, la obtencin de "credibilidad" para las polticas nacionales mediante un
compromiso a escala regional, y la administracin conjunta de perturbaciones cclicas sobre los precios o la actividad
agregada. En los dos primeros casos, se busca particularmente influir sobre las expectativas privadas, acotando el
rango de los movimientos futuros de las polticas monetarias de cada pas: la coordinacin se refiere al rgimen
monetario, ms que a un conjunto determinado de acciones en un instante dado. En cambio, la cooperacin a efectos
de la regulacin coyuntural refiere casi de inmediato a acciones puntuales, decididas en funcin de las circunstancias
del momento y de la visin de las autoridades frente a los problemas especficos que estn encontrando.
En trminos generales, las polticas macroeconmicas enfrentan dos tipos de demandas: ofrecer un marco estable
para las decisiones privadas, y responder ante perturbaciones, cuyo tipo y efectos precisos resulta difcil categorizar de
antemano. El contraste se aprecia tanto para pases individuales como para conjuntos de pases. Desde el punto de
vista de la coordinacin internacional, existe una gama de posibilidades en cuanto a las modalidades de armonizacin
de polticas, que van desde los intercambios informales de informacin y opiniones a la adopcin de compromisos ms
o menos "irreversibles".
Ahora bien, cuando se analiza la formulacin de polticas macroeconmicas como un "juego" entre los agentes
involucrados -autoridades y sector privado- tpicamente resulta que un manejo a travs de una "regla contingente"
resulta preferible tanto a una simple pre-fijacin de los instrumentos como a una administracin puramente
"discrecional": el hecho de que las variables de poltica estn sujetas a alguna clase de regla limita los problemas de
incentivos y sirve de gua para las expectativas, y el hecho de que se admita que las variables se modifiquen en
respuesta a shocks le otorga una flexibilidad (pre-codificada) a las polticas. Sin embargo, la especificacin de tales
reglas exige un conocimiento sobre el comportamiento de la economa que excede con mucho al disponible, una vez
que se pasa de un ejercicio analtico a una situacin real. Pero, si la disyuntiva no puede resolverse de esta forma, ella
sigue estando presente. De ah que por un lado persista el reclamo por polticas monetarias a escala nacional e
internacional- fundadas en pautas predecibles y, por otro, resulte difcil imaginar reglas que no contemplen una
"clusula de escape" (Flood y Isard 1989), aunque sta no est establecida explcitamente, sino que se manifieste en
ocasin de algn shock que da lugar a una "crisis" del rgimen. El "arte" del diseo institucional de reglas de poltica
incluye como elemento central la definicin de los "costos de salida", de manera de balancear las prdidas debidas a
una excesiva rigidez con aqullas que produce un manejo demasiado laxo.
La discusin que realiza Kotz se concentra, como es lgico desde una perspectiva europea, sobre la definicin de reas
monetarias a partir de la fijacin ms o menos estricta de los tipos de cambio entre varios pases. La experiencia
comunitaria es sin duda muy rica, tanto por su evolucin -donde se puede distinguir la tensin mencionada antes entre
la conformacin de reglas de poltica y la existencia de clusulas de escape implcitas- como por la prominencia de los
aspectos monetarios del ejercicio de integracin econmica. Uno de los puntos que enfatiza Kotz es la indeterminacin
de la poltica monetaria cuando los pases deciden fijar entre s las paridades de sus monedas: todava falta por definir
cmo se mueven la cantidad de dinero y el tipo de cambio del conjunto. En algn sentido, ese esquema puede verse
como una regla "mixta", con una pauta muy precisa sobre las paridades bilaterales, pero sin una indicacin explcita de
cmo se establece la poltica monetaria regional. Tambin parece claro que, aunque el rgimen evita las devaluaciones
o revaluaciones "competitivas", no hace desaparecer los problemas de coordinacin dentro de un rea monetaria
donde coexisten distintos bancos centrales de pases con tamaos comparables, que pueden tener actitudes distintas
con respecto al manejo que conviene en un momento dado o percibir incentivos en ciertas condiciones para actuar
oportunistamente frente a los otros, por ejemplo a travs de conductas de "exportacin de seoreaje". Ello no invalida
de por s la bsqueda de mecanismos para moderar -o, en el lmite, anular- la variabilidad cambiaria, pero muestra que
los temas relativos al impacto internacional de las polticas monetarias no se agotan con la determinacin de un
sistema regional de paridades.
De todos modos, aparece una pregunta previa, referida a las caractersticas de una regin que hacen posible y
deseable configurar un esquema de tipos de cambio fijos dentro del rea y administrados en conjunto "hacia afuera".
En este sentido, el caso europeo parece tener algunas especificidades que no se extrapolan automticamente a un
mbito como el latinoamericano, o a un ensayo de integracin como el del Mercosur (Heymann y Navajas 1992).
Vista desde lejos, Europa combina varios elementos que resultan significativos. En primer lugar, los pases tienen un
intenso intercambio recproco, con un comercio intra-industrial bien desarrollado: son economas densamente
interconectadas donde, salvo excepciones, los shocks sobre el producto probablemente acten a escala regional ms
que nacional. Por otro lado, se trata de economas donde el patrn de precios y contratos est firmemente establecido
en relacin a la moneda local: no existe, en particular, una referencia difundida al dlar como suele ocurrir en
Latinoamrica. Esto se asocia a una larga experiencia de inflaciones bajas o moderadas; sin ignorar los problemas
asociados con la "convergencia" de las polticas macroeconmicas, las disparidades resultan netamente menos
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amplias que en nuestra zona. Asimismo, de una forma u otra, las polticas de los pases europeos han interactuado
durante un intervalo de tiempo bastante largo; en un contexto de "juego repetido" se facilita el logro de soluciones
cooperativas, dado que las partes tienen inters en mantener la "reputacin" de confiabilidad que hayan adquirido en
la relacin recproca. Un aspecto adicional se vincula con la interesante discusin que efecta Kotz sobre la simetra o
asimetra de los arreglos monetarios. Si bien el Sistema Monetario Europeo (SME) funcion formalmente sobre bases
simtricas, en la prctica parece haber existido una clara situacin de liderazgo implcito, a partir del hecho de que la
economa de mayor tamao contaba con un banco central de fuerte reputacin. Para los pases que buscaban "invertir
en credibilidad", la alternativa ms cercana era apoyarse en esa reputacin (que, por otro lado, permita a las
autoridades monetarias alemanas manejarse con cierta flexibilidad, sin estar sujetas a reglas excesivamente estrictas);
es decir que no les era necesario recurrir a "anclajes" extra-regionales.
Por cierto, varios de estos puntos son materia de opinin. En todo caso, la evolucin reciente del SME muestra que,
aun en esas condiciones, la cooperacin monetaria puede sufrir altibajos, especialmente si una de las partes recibe un
shock de gran intensidad. De todas maneras, aunque analticamente no surge un conjunto preciso de condiciones
necesarias para que un esquema de paridades nominales acordadas sea factible, el listado anterior sugiere que sa es
una forma muy exigente de coordinacin. Por otro lado conviene considerar que, si bien la volatilidad de las paridades
nominales induce tpicamente movimientos amplios en los tipos reales de cambio, stos tambin estn influidos por
una variedad de impulsos provenientes sea de las decisiones privadas de produccin y gasto, sea de la poltica fiscal, o
del entorno internacional. Los flujos de comercio, a travs de los cuales se manifiestan buena parte de los efectos de
transmisin internacional, adems, dependen de los precios relativos, pero no slo de stos. Es decir, nuevamente,
que los tipos nominales de cambio son de importancia indudable, pero no excluyente, para la coordinacin
macroeconmica.
Desde un punto de vista latinoamericano, y en especial para las economas que participan en proyectos de integracin
regional, se plantea la bsqueda de modalidades de cooperacin macroeconmica adaptadas a las situaciones que se
encuentran. Una caracterstica destacable de la exposicin de Kotz es la atencin que presta a la disponibilidad de
instrumentos de poltica como requisito y como condicionante de la coordinacin. Las restricciones a la "oferta" de
coordinacin parecen particularmente relevantes para pases que atraviesan perodos de gran inestabilidad -o que se
estn recuperando de estados de esa naturaleza, porque la estabilizacin suele dejar pocos grados de libertad
"externa" para las polticas y a veces implica pre-anuncios estrictos con respecto al uso de instrumentos, que resulta
difcil entonces "poner en juego" en un ejercicio de coordinacin. Con estas restricciones, conviene probablemente
encarar a la coordinacin como un proceso en el tiempo, adoptando tal vez como punto de partida procedimientos
relativamente informales -a fin de ir desarrollando una "rutina" de cooperacin sin comprometer a las polticas
nacionales ms all de lo posible- y tratando de encontrar mecanismos simples para que operen cuando aparecen
derrames macroeconmicos de magnitud exageradamente grande.
BIBLIOGRAFIA FLOOD, R.
e ISARD P.
1989
"Monetary Policy Strategies", IMF Staff Papers, 36-3, (Setiembre), pgs. 612-32
HEYMANN, D. y NAVAJAS F.
1992
"Coordinacin de Polticas Macroeconmicas: Aspectos Conceptuales vinculados con el Mercosur", en
El Mercado
Comn del Sur. Buenos Aires: Centro de Economa Internacional
COORDINACION DE POLITICAS CAMBIARIAS EN AMERICA LATINA: Una Perspectiva

desde el MERCOSUR
Ricardo ECHEGARAY
Consultor Senior, Centro de Economa Internacional (CEI), Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto. Buenos Aires, ARGENTINA
1. INTRODUCCION
La interdependencia macroeconmica entre distintos pases significa que el contexto y las polticas macroeconmicas
nacionales generan externalidades. Mediante la cooperacin macroeconmica se pretende minimizar las
externalidades negativas y potenciar las positivas con el objeto de lograr una mejora del conjunto sin que ningn pas
renuncie al cumplimiento de sus objetivos individuales.
La cooperacin macroeconmica puede adoptar diversas formas de acuerdo al grado de prdida de autonoma de las
polticas nacionales. Formas de escaso grado de compromiso pueden ser el establecimiento de mecanismos de
consulta, de intercambio de informacin; algo ms comprometido puede ser lograr algn entendimiento acerca de
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Integracin"
"reglas mnimas de convivencia"; o bien, puede tratarse de la adopcin de compromisos internacionales que inhiben a
cada pas de realizar acciones de poltica sin internalizar los costos de los derrames producidos sobre otros pases.
La coordinacin macroeconmica es un tipo de cooperacin que implica el establecimiento de mecanismos orientados
a controlar los derrames macroeconmicos entre economas y que se transmiten a travs de los flujos de comercio y
financieros. La naturaleza de esos derrames depende de la calidad y de la intensidad de la interdependencia que liga a
las economas. En un proceso de integracin en curso que consiste inicialmente en la concesin recproca de
preferencias arancelarias y que progresa hacia un mercado comn, la trama de mecanismos que configuran la
transmisin de derrames macroeconmicos se ampla y se complica.
Se sabe que cuanto mayor es la interdependencia entre las economas, ms amplios son los canales de transmisin de
derrames. En consecuencia, la coordinacin y la cooperacin detienen ms necesarias y eficientes la mayor parte de
las veces. Ahora, debe considerarse que la mayor interdependencia entre las economas de la subregin no es un
resultado que provenga exclusivamente del proceso de integracin. Desde principios de los aos '90 estos pases
realizaron aperturas unilaterales de su sector externo al liberalizar su rgimen comercial y remover obstculos a la
movilidad de capitales.
En ese contexto, la prosecucin de compromisos internacionales tales como la cooperacin o coordinacin entre
Bancos Centrales no implica que cada pas deba renunciar a una autonoma intacta de la poltica econmica en
general y de la autonoma del Banco Central, en particular. En ese sentido, tal como ocurriera con la poltica comercial,
la apertura financiera unilateral ha favorecido que, al momento de asumir compromisos subregionales, las autoridades
econmicas de cada pas estn en mejores condiciones de realizar algunas acciones de cooperacin internacional.
Adems de los efectos que se derivan de la interdependencia que vincula a los pases involucrados en un proceso de
integracin subregional se cuentan los shocks externos procedentes de terceras partes. Estos, por varias razones,
pueden producir efectos asimtricos. Sin embargo, debe cuidarse que las respuestas de poltica individuales en
relacin a esos shocks sean coherentes con el conjunto de objetivos e instrumentos involucrados en el proceso de
integracin subregional. En este sentido, las autoridades de los distintos pases deben procurar algn consenso acerca
de las prioridades de poltica. Pero tal consenso implica un largo proceso en el cual las autoridades de los distintos
pases revelan y compatibilizan sus propias preferencias de poltica, de modo que, finalmente, las restricciones
externas a la poltica econmica resultan de un juego cooperativo.
En el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), las dos grandes economas de la subregin, Argentina y Brasil, muestran
una interdependencia macroeconmica basada principalmente en los flujos de comercio. Por su parte, ambas
economas, adems del comercio, presentan estrechos vnculos financieros con Uruguay y Paraguay, los socios
menores del MERCOSUR. Dadas las circunstancias presentes e inmediatamente previsibles en el MERCOSUR y
particularmente entre los socios mayores, la cooperacin macroeconmica es posible en la actualidad, si se practican
aquellas formas menos comprometidas a las que se aluda anteriormente. Por su parte, la coordinacin
macroeconmica merece algunas reservas que se anotan a continuacin.
En primer lugar, por la posicin relativa que ambas economas ocupan en el conjunto de las transacciones
internacionales que cada una de ellas realiza. Por un lado, la interdependencia entre ambas economas no es grande.
Tal interdependencia consiste, bsicamente, en los derrames macroeconmicos que tienen su principal impacto sobre
el curso de los flujos de comercio. Por otro lado, estos pases no presentan una integracin financiera significativa de
modo tal que impulsos macroeconmicos de un pas se transmitiran al socio a travs de los flujos de divisas y otros
activos financieros, razn por la cual los derrames macroeconmicos no revierten en recomposiciones de cartera que
afectan directamente a algunas variables macroeconmicas como las tasas de inters y los tipos de cambio.
En segundo lugar, debe mencionarse que ambas economas son pequeas comparadas internacionalmente y que sus
respectivos patrones geogrficos de comercio estn orientados, mayoritariamente, hacia terceros pases o grupos de
ellos (1). En consecuencia, es difcil concebir que las polticas macroeconmicas, y en especial, las polticas cambiarias
nacionales pudieran ser asignadas a cumplir con objetivos especficos del MERCOSUR.
En tercer lugar, debe tenerse en cuenta que algunos instrumentos de la poltica econmica son asignados conforme a
objetivos diferentes en cada pas y no siempre esos esquemas de asignacin de instrumentos a objetivos son
fcilmente reconciliables. En particular, la poltica cambiaria es utilizada comn como incentivo a las exportaciones en
Brasil mientras que en Argentina se utiliza desde hace tiempo como instrumento de la poltica antiinflacionaria. En
consecuencia, parece razonable que en la cooperacin macroeconmica prevalezca la intencin de constituir algunos
mecanismos de salvaguarda macroeconmica y que, al menos por el momento, no se pretenda disear y aplicar
conjuntamente instrumentos de la poltica macroeconmica. En este sentido, es ms fcil imaginar formas de
cooperacin macroeconmica con polticas cambiarias, monetarias y fiscales descentralizadas.
Por otra parte, toda intencin de establecer mecanismos de coordinacin macroeconmica presenta dificultades nada
triviales. En primer lugar, es previsible cierta dificultad en acordar cules son los objetivos que deben perseguir tales
mecanismos. Debe haber una discusin previa acerca de si tales mecanismos apuntan a procurar y consolidar la
estabilidad macroeconmica de la subregin, a aumentar el intercambio (o asegurar condiciones para su estabilidad
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inhibiendo devaluaciones competitivas o apreciaciones insostenibles) o, a dar impulso al crecimiento econmico. En
segundo lugar, tambin es difcil acordar qu tipo de instrumentos es el ms eficiente para cumplir con los objetivos.
En tercer lugar, es muy difcil converger sobre un conjunto de instrumentos respecto de los cuales los pases puedan o
estn dispuestos a asignar acciones cooperativas conjuntas. Todas estas dificultades son an ms graves si no existe
una tarea previa de cada poltica nacional que consiste en hacer convergentes las condiciones macroeconmicas (2).
El debate alrededor del establecimiento de un mecanismo de estabilizacin de las paridades cambiarias es el que ha
concitado mayor atencin en la subregin al momento de discutir las acciones cooperativas. Por esa razn, este papel
se centra en examinar algunos problemas vinculados al establecimiento de un mecanismo de ese tipo.
2. COMERCIO Y RELACIONES CAMBIARIAS EN EL MERCOSUR: LA RELACION ARGENTINA-BRASIL

En el mbito del MERCOSUR, est abierto un debate acerca de la creacin y aplicacin de instrumentos aptos para
asegurar la normalidad en los flujos de comercio bilaterales. Por ejemplo, se ha discutido acerca de la posibilidad de
que se cree una Comisin de Comercio destinada, entre otras cosas, a revisar la evolucin del comercio intraMERCOSUR (3). Adicionalmente, se ha entablado un debate acerca de algunos procedimientos de cooperacin y de
coordinacin de polticas macroeconmicas. En ese marco, se ha planteado la discusin sobre coordinacin de polticas
cambiarias.
La discusin sobre coordinacin de polticas cambiarias entre Argentina y Brasil no tiene antecedentes lejanos y al
abrirse el debate en un momento de intensificacin de las relaciones comerciales entre ambos pases (con abultado
dficit comercial en contra de Argentina), ha quedado de manifiesto que las autoridades de ambos pases no han
convergido fcilmente sobre el diagnstico de la situacin del intercambio bilateral ni sobre los procedimientos a los
que se podra recurrir en el caso de advertirse una evolucin no deseada del mismo. Por otra parte, la discusin ha
estado teida de consideraciones de corto y de largo plazo no siempre confluyentes dados la gran divergencia
macroeconmica y el estado muy incompleto del proceso de reduccin de la divergencia en la estructura de incentivos
sectoriales ("asimetras"). A grandes rasgos, las posiciones asumidas en el debate por las autoridades brasileas y
argentinas pueden resumirse del siguiente modo: las autoridades de Brasil propusieron que a partir del 1 de
enero de 1995, fecha de constitucin del MERCOSUR, se instituya un rgimen de bandas cambiarias alrededor de
paridades centrales determinadas a partir de los tipos de cambio reales bilaterales (4). El objetivo principal es
disponer de un instrumento que permita inhibir o neutralizar los efectos de bruscos cambios en la competitividad
relativa y, en particular, inhibir o neutralizar los efectos de devaluaciones competitivas. Tal mecanismo se justifica,
adicionalmente, si se considera que en economas ms abiertas recprocamente los tipos de cambio bilaterales reales
se tornan variables ms significativas en la determinacin del comercio bilateral (Fritsch, 1993 y 1991).
Argentina ha aceptado estudiar la posible aplicacin de un rgimen de coordinacin cambiaria; sin embargo, advirti
que ste debera constituirse sobre los tipos de cambio nominales y no sobre los reales. Ms detalladamente, las
autoridades argentinas sealaron que slo admitiran un rgimen por el cual la tasa de devaluacin del tipo de
cambio de los socios de Argentina en el MERCOSUR no superase la diferencia entre la tasa de inflacin local y la
inflacin argentina. Adicionalmente, Argentina sostuvo la condicin de examinar otras variables macroeconmicas
que afectan a los flujos comerciales y no restringir los trminos de referencia de la discusin a la cuestin de las
paridades bilaterales. En otros trminos, la coordinacin macroeconmica, en general, y la cambiaria, en particular,
se conciben como instrumentos aptos slo si se cumplen algunas precondiciones tales como la convergencia de las
polticas macroeconmicas (rgimen fiscal-monetario) (5) as como mayor grado de armonizacin de las polticas
sectoriales, es decir, el rgimen de incentivos que influye sobre la asignacin de recursos y, en este caso, que afecta
directamente a la competitividad.
Parte de estas consideraciones acerca de la modalidad y precondiciones para la coordinacin han estado influidas por
la reciente evolucin del intercambio bilateral. En los ltimos aos se observan crecientes vinculaciones comerciales
entre ambos pases en un contexto de coyunturas econmicas nacionales bien diferenciadas. Tal como puede verse
en el Cuadro 1, desde 1991, la suma del intercambio comercial entre ambos pases ha crecido notablemente en los
ltimos aos. Al mismo tiempo, el saldo bilateral pas de un moderado supervit a favor de Argentina a un fuerte
dficit en contra de sta.
Cuadro 1 - COMERCIO EXTERIOR ARGENTINO CON LOS PASES DEL MERCOSUR - ANUAL
Millones de Dlares
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1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993*
Exportaciones a Brasil
478
496
698
539
608
1124
1423
1489
1671
2522
Importaciones desde Brasil
831
611
691
819
971
721
718
1527
3339
3219
Saldo Comercial con Brasil
-353
-115
-280
-363
403
705
-38
-1168
-697
Comercio Total con Brasil
1309
1107
1389
1358
1579
1845
2141
3016
5010
5741
Exportaciones a Uruguay
83
99
129
168
187
208
263
311
384
460
Importaciones desde Uruguay
98
66
93
114
131
99
116
235
351
512
Saldo Comercial con Uruguay
-15
33
36
54
56
109
146
76
32
-52
Comercio Total con Uruguay
181
165
222
282
318
307
379
546
735
972
Exportaciones a Paraguay
94
72
67
60
80
96
147
178
272
314
Importaciones desde Paraguay
50
20
47
70
68
49
42
43
65
64
Saldo Comercial con Paraguay
44
52
20
-10
12
47
106
135
207
250
Comercio Total con Paraguay
144
92
114
130
148
145
189
221
337
378
Exportaciones al MERCOSUR
656
667
895
767
875
1428
1833
1978
2327
3296
Importaciones desde el
MERCOSUR
979
697
831
1003
1170
869
876
1805
3755
3795
Saldo Comercial con el

MERCOSUR
-323
-30
64
-236
-295
559
957
173
-1429
-499
1364
1726
1770
2045
2297
2708
3783
6082
7091
Comercio Total con el MERCOSUR 1635
* Enero - Noviembre
Acerca de los determinantes de la evolucin del saldo bilateral ha habido un debate sin solucin de consenso entre las
autoridades de ambos pases. Las autoridades brasileas han sostenido que el dficit bilateral argentino acompaa la
tendencia del dficit global de ese pas y que su principal determinante fue la poltica cambiaria local como
instrumento de estabilizacin de precios. Adems, tal instrumentacin se dio en el marco de una fuerte apertura
comercial. Por su parte, las autoridades argentinas han sostenido que en la relacin comercial bilateral la paridad
cambiaria ha tenido una influencia relativamente menor respecto de otras variables macro tales como el ciclo relativo
de actividad y ganancias de competitividad vinculadas a la alta inflacin as como por la influencia de algunas polticas
sectoriales activas por parte de Brasil (tarifas pblicas, incentivos fiscales, etc.). Ello justifica que Argentina haya
propuesto hacer un ejercicio de coordinacin macroeconmica basado en el seguimiento de un conjunto de variables
ms abarcativo de los determinantes de los flujos comerciales.
Un mecanismo de coordinacin cambiaria como el propuesto por Brasil apunta a reducir los mrgenes de maniobra
para que los pases, individualmente, realicen prcticas de aumento de competitividad en forma espuria mediante
devaluaciones competitivas. Sin embargo, bien se ha planteado que ganancias de competitividad de esa ndole
pueden obtenerse mediante otros instrumentos de poltica distintos de una devaluacin real. En consecuencia, es
probable que entre ambos gobiernos resulte muy difcil de zanjar la discrepancia acerca de la pertinencia o no de
constituir un mecanismo de monitores sobre los diversos instrumentos que afectan a la competitividad. En funcin del
diagnstico prevaleciente en Argentina, es probable un escenario en el que no pueda avanzarse demasiado en
trminos de coordinacin cambiaria si no se avanzan en otros aspectos de poltica (macro y microeconmicos) que
actan como determinantes del saldo comercial bilateral.
La evidencia para el perodo 1991-1993 (ver Grfico 1) permite descartar que los tipos de cambio bilaterales hayan
sido la principal fuente de inestabilidad reciente de los flujos comerciales y muestra, en cambio, la influencia del ciclo
relativo entre ambas economas (Garriga, Echegaray y Sanguinetti, 1993) (6). Sin embargo, la evidencia no es
concluyente acerca de que, en la determinacin del dficit bilateral, haya operado un efecto de excedentes de
exportacin de Brasil. Algunos trabajos empricos ensean que los flujos comerciales bilaterales han estado
determinados, predominantemente, ms por efectos de demanda que de oferta. En otras palabras, las importaciones
de Brasil procedentes de Argentina y de Argentina procedentes de Brasil han dependido casi completamente del
estado de las variables locales como la actividad econmica y el tipo de cambio real y en mucho menor medida de una
poltica "activa" del pas socio. En el perodo 1970-1992, para las importaciones argentinas procedentes de Brasil as
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Integracin"
como para las importaciones de Brasil procedentes de Argentina, no se han detectado efectos cruzados significativos
fuertes (CEPAL,1993a y 1993b) (7).
La evolucin del tipo de cambio real bilateral desde la creacin del MERCOSUR (ver Grfico 2) muestra fases bien
diferenciadas. Se observa un primer perodo de relativa apreciacin de la moneda argentina en relacin a la brasilea
que fue seguida por un lapso de casi dos aos durante los cuales la paridad real bilateral mejor favoreciendo a
Argentina.
Merece sealarse que durante el perodo descrito en los grficos (1991-1993), las series de tipos de cambio reales de
cada pas se mostraron muy estables respecto de su comportamiento histrico. Ambas presentaron bajos rangos de
variacin (0,2 y 0,6 para Argentina y Brasil, respectivamente) as como bajos niveles de coeficientes de variacin
(desviacin estndar sobre media) (8). Ambos comportamientos dieron lugar a cierta estabilidad de la paridad
bilateral, hecho que contrasta con los dos aos anteriores cuando se registraron notables oscilaciones. En dicho
perodo se registraron los niveles mximos (segundo trimestre de 1989, asociado al perodo de hiperinflacin) y
mnimos (cuarto trimestre de 1990) para la serie de tipo de cambio real de Argentina (9) (10).
La mayor estabilidad observada recientemente en las series ha sido posible a pesar de las especiales y marcadamente
distintas configuraciones macroeconmicas nacionales. Desde principios de 1991, Argentina se halla embarcada en un
programa de estabilizacin donde la libre convertibilidad de la moneda y la fijacin del tipo de cambio nominal han
sido instrumentos cruciales del combate antiinflacionario. Por su parte, Brasil ha seguido la mayor parte del tiempo
una poltica cambiaria pasiva con la intencin de mantener el tipo de cambio real lo que aport inercia al proceso
inflacionario. Dados estos contrastes en las polticas macroeconmicas nacionales, la menor variabilidad observada en
el tipo de cambio real bilateral no puede ser aceptada como elemento de reduccin de incertidumbre acerca del
estado futuro de la relacin bilateral. Adems de la ausencia de cooperacin entre ambos pases, los sectores privados
de los respectivos pases realizaban conjeturas acerca de la sostenibilidad de los niveles de tipos de cambio real que
alentaban expectativas de cambios de rgimen cambiario. Sin embargo tal incertidumbre no tuvo caractersticas tales
que dieran lugar a comportamientos especulativos que agravaran por s mismos la balanza comercial bilateral.
En los grficos anteriores se muestran los rasgos de ambas polticas cambiarias en el perodo de vigencia del
MERCOSUR. Advirtase que en el tercer trimestre de 1991 se inici una pronunciada recuperacin de la paridad
bilateral en favor de Brasil que respondi a una reorientacin de la poltica cambiaria que podra caracterizarse como
de "realismo cambiario". Desde comienzos de ese ao y por aplicacin del denominado Plan Collor II, el tipo de cambio
real se haba deteriorado complicando el cuadro comercial y cambiario. La recuperacin del tipo de cambio real
continu hasta el segundo trimestre de 1992 aunque mantenindose bastante apreciado respecto del promedio 198190 (ver Grfico 1) (11). Desde entonces, el tipo de cambio real registr otra apreciacin (ver Grfico 2) aunque sta fue
lenta y progresiva, resultado del rgimen de tipo de cambio administrado con el que se ajust el tipo de cambio
nominal menos que completamente a la inflacin principalmente por las dificultades de seguir una regla de
mantenimiento del tipo de cambio real en dentro del rgimen de alta inflacin. En resumen, puede decirse que desde
fines de 1991 la poltica cambiaria brasilea fue prioritariamente asignada a objetivos de equilibrio externo (aunque no
desconectada completamente de la poltica antiinflacionaria (M.H. Horta et al., 1991) (12).
Por su parte, Argentina desde hace tiempo ha venido utilizando el tipo de cambio como instrumento de la poltica
antiinflacionaria. Adicionalmente, como se mencion, desde abril de 1991 la ley de convertibilidad ancl el tipo de
cambio nominal. Deflactado por el ndice de precios mayoristas, el tipo de cambio argentino muestra una apreciacin
real sostenida desde el segundo trimestre de 1989. La evolucin desfavorable de la relacin cambiaria bilateral fue
fuerte y sostenida hasta el segundo trimestre de 1992, momento a partir del cual la apreciacin real fue ms
pronunciada en Brasil que en Argentina. En resumen, la evolucin reciente de la paridad bilateral respondi a la
coexistencia de un rgimen de tipo de cambio fijo y baja inflacin por parte de Argentina y a la flotacin administrada
del tipo de cambio en Brasil en un rgimen de alta inflacin. La menor volatilidad del tipo de cambio real bilateral
durante el perodo de vigencia del MERCOSUR slo puede ser calificada de fortuita (Fritsch, 1993) dada la ausencia de
prcticas de cooperacin y convergencia macroeconmica entre ambos pases.
3. PROBLEMAS VINCULADOS CON LA COORDINACION CAMBIARIA ENTRE ARGENTINA Y BRASIL

En la relacin bilateral, un aspecto que ha quedado ms o menos claro cuando se ha discutido alrededor de la
coordinacin cambiaria es que no hay un consenso acerca de cul es el objetivo de un instrumento de esa naturaleza.
Por un lado parece claro que Brasil lo percibe como un instrumento de estabilizacin de los flujos comerciales mientras
que Argentina lo percibe como un instrumento de estabilizacin macroeconmica. Esta es una discusin que encierra
varios problemas a resolver.
La primera cuestin a resolver es si entre ambos pases puede tener lugar una coordinacin que requiere, en s misma,
un mnimo de acuerdo acerca de la funcin objetivo (metas) y acerca del modelo subyacente (visin del mundo y de
los canales de transmisin de impulsos). En consecuencia, se requiere una discusin y un consenso mnimo respecto
de las metas, los objetivos intermedios (cuenta corriente, balance fiscal, tasas de inters, participacin del estado en la
economa, desempleo y trminos del intercambio) que implica, de algn modo, cierta afinidad entre los criterios
subjetivos (preferencias) y alguna similaridad de las actitudes de poltica (Molle 1993; Guitin et al., 1988).
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De acuerdo a la percepcin brasilea, se puede pensar que la demanda de coordinacin de polticas cambiarias es una
forma de demanda por coordinacin de polticas que afectan directamente a los flujos de comercio, los cuales, a su
vez, constituyen el principal canal de transmisin de impulsos o efectos derrame de una economa sobre la otra. La
demanda de coordinacin cambiaria puede justificarse ante la evidencia de volatilidad del tipo de cambio real bilateral
y por la necesidad de reducir la incertidumbre que ello imparte sobre la estructura de precios relativos.
Garriga, Echegaray y Sanguinetti (1993) realizaron una simulacin de un mecanismo de paridades cambiarias
formalmente similar al Sistema Monetario Europeo (SME) pero con la diferencia de que los tipos de cambio bilaterales,
la construccin de una unidad de referencia cambiaria y las bandas de fluctuacin se realizaban a partir de los tipos de
cambio reales. En este sentido se hizo una simulacin de la propuesta brasilea sobre paridades cambiarias
presentada en julio de 1993. El modelo y los resultados de la simulacin sealaron que las diferencias en las
preferencias de poltica determinan los tipos de cambio de referencia que estn involucrados en el alineamiento inicial
as como participan en la construccin de la unidad de referencia cambiaria a travs del conjunto de ponderadores que
reflejan el peso de cada pas en correspondencia con algn criterio.
Sobre los resultados de la simulacin se concluye que un mecanismo de esas caractersticas, entonces, no es neutral
respecto de las preferencias de poltica nacionales y que la aplicacin del mecanismo puede generar situaciones
indeseadas. Por ejemplo, si cierto nivel de balanza comercial positiva es un objetivo de poltica para Brasil entonces
para la construccin de una unidad de referencia cambiaria Brasil debera proponer, consistentemente, tipos de
cambio reales de referencia elevados y ponderadores basados en la posicin comercial o de divisas internacionales.
Es fcil imaginar las dificultades para lograr algn acuerdo dado las actuales preferencias de poltica de la Argentina.
En constraste con la experiencia brasilea, una balanza comercial positiva no es un objetivo de poltica del gobierno
argentino. De hecho, las autoridades argentinas estn preocupadas slo por generar las condiciones que aseguran el
equilibrio intertemporal del balance comercial. Su prioridad es la baja inflacin (13). En consecuencia, slo resulta
aceptable un mecanismo muy restringido de cooperacin cambiaria basado en una fijacin de las restantes monedas
del MERCOSUR contra la moneda argentina. Es claro que, como resultado del diseo del programa de estabilizacin
argentino, las autoridades econmicas argentinas poseen una oferta muy restringida de instrumentos para la
coordinacin cambiaria (CEPAL, 1993; Garriga, Echegaray y Sanguinetti, 1993).
Por otra parte, la coordinacin macroeconmica implica conexiones entre los problemas de preferencias de poltica y
los problemas reputacionales. Una coordinacin macroeconmica y, en particular, cambiaria, entre monedas de los
pases del MERCOSUR sera realizada por Bancos Centrales que no pueden asumir ninguno de ellos un rol hegemnico
(14). Brasil propondra su poltica cambiaria que resulta ser un instrumento de poltica comercial y de amortiguacin de
shocks externos. Argentina, en cambio, propondra una poltica cambiaria atada a la poltica antiinflacionaria. En otra
palabras, Brasil prestara su reputacin de "buen administrador del frente externo" y Argentina prestara su reputacin
basada en la "disciplina antiinflacionaria". Y esto parece irreconciliable. Adems, merece observarse que "prestar"
reputacin puede ser costoso en relacin a la reaccin del sector privado de cada uno los pases en relacin al arreglo
de los gobiernos ya que el mismo puede deteriorar la credibilidad que asignan los agentes a la poltica de su gobierno
(Ploeg, 1991). Es decir, que los arreglos de esta naturaleza no son neutrales en trminos de credibilidad (15).
Adicionalmente, un mecanismo de paridades cambiarias implica problemas de aplicacin nada triviales. Hay problemas
de identificacin (deteccin de desvos y de sus causas), problemas de asignacin de responsabilidades y problemas
de secuencia y de eficacia vinculados a las medidas correctivas (16). Por otra parte, la determinacin de la
responsabilidad de un desalineamiento cambiario debe dar lugar a que cada pas disponga y aplique los recursos
necesarios para estabilizar su tipo de cambio. En otras palabras, se trata de que la distribucin de las cargas de
intervencin con propsitos de estabilizacin est en relacin a la responsabilidad de cada pas en los desequilibrios de
los tipos de cambio. De este modo, el mecanismo de coordinacin cambiaria comprende un tipo especfico de
obligacin de los pases-parte para la adopcin de medidas correctivas (Gandolfo, 1986).
En trminos generales, puede decirse que si pudiera descomponerse el saldo comercial bilateral en un componente
estructural o dependiente de polticas sectoriales y otro afectado por las condiciones macroeconmicas de corto plazo
(CEPAL, 1993a y CEPAL, 1993b) deberan poder asignarse valores normales o deseados para cada uno de ellos e
instrumentos especficos para corregir evoluciones no deseadas. Si se registrara una evolucin no deseada en el
primer componente mencionado podra apelarse, segn la naturaleza del caso, a polticas sectoriales (por ejemplo, la
industrial) (17), o mecanismos de defensa contra prcticas desleales de comercio. Por su parte, la coordinacin
macroeconmica (cambiaria) slo debera aplicarse para controlar las influencias del contexto macroeconmico. En
resumen, un instrumento apropiado para cada tipo de anormalidad en el saldo bilateral. En consecuencia, debe
pensarse que la aplicacin de una banda cambiaria debera ser aplicable a desequilibrios comerciales estrictamente
relacionados con lo macroeconmico, y en este plano, con los tipos de cambio bilaterales.
Para el caso Argentina-Brasil debe descartarse que se cuente con los grados de libertad necesarios para poder tomar
medidas cambiarias y/o monetarias para estabilizar los tipos de cambio reales bilaterales. Por esa razn y en el corto
plazo, slo estn disponibles instrumentos de la poltica comercial para restaurar las condiciones de competitividad
relativa. Sin embargo, apelar a la poltica comercial como instrumento de correccin de desvos cambiarios merece
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algunas reservas. En primer lugar, hace propenso al rgimen comercial (y a la estructura de incentivos, en general) a
quedar afectado por la relativamente mayor volatilidad de los mercados de cambio. En segundo lugar, debe
garantizarse que el uso de la poltica comercial como instrumento de correccin de desvos cambiarios no d lugar
escaladas proteccionistas. Esto exige acordar un mnimo de reglas (algunas ya dadas institucionalmente por el mismo
proceso de integracin) que, por definicin, limitan la discrecionalidad de las partes y otorgan certidumbre a todos los
agentes involucrados.
Paralelamente, se debe tener precaucin para que no resulten otros efectos indeseados tales como el que se termine
otorgando incentivos para generar o consolidar espacios de comercio administrado. Adicionalmente, si no hay una
secuencia precisa entre deteccin del desequilibrio cambiario y la ocurrencia de la medida correctiva es esperable que
tengan lugar efectos persistentes de tales desequilibrios y que, en consecuencia, mayor sea el compromiso de los
instrumentos de la poltica comercial como correctores de desvos.
4. ALGUNOS PROBLEMAS ESPECIFICOS EN RELACION A LAS ECONOMIAS MENORES

Buena parte de los problemas planteados para la relacin Argentina-Brasil estn vigentes como problemas generales
para la coordinacin macroeconmica al momento de tratar los casos de Paraguay y Uruguay. Pero, en el caso de estos
dos pases caben mencionarse algunas especificidades de inters.
Tales especificidades devienen por dos factores. Uno, es que las asimetras de tamao son, obviamente, ms
significativas. Otro, de alguna manera conectado al anterior, es que la integracin con las economas mayores no es
bsicamente comercial sino, tambin, financiera. Ambos factores constituyen canales muy potentes de transmisin de
impulsos generados en las economas mayores. En consecuencia, las demandas de coordinacin son relativamente
ms intensas.
Adems del impacto adverso que se reconoce a las devaluaciones reales de los pases grandes sobre el comercio y los
niveles de actividad merece atenderse la preocupacin que generan las prolongadas y sostenidas apreciaciones reales
de los socios mayores.
El problema mencionado es calificado por algunos como el de apreciaciones insostenibles. En trminos generales, las
apreciaciones insostenibles de los socios mayores son fuente de preocupacin en los pases menores debido a la fuerte
reorientacin del patrn de comercio que se produce. Si la apreciacin del pas socio se considera insostenible resulta
que tal reorientacin del patrn de comercio es ineficiente y traer aparejado problemas para el sector externo en el
futuro.
La reorientacin de comercio reconoce dos fuertes argumentos. Por una parte, la apreciacin real del pas grande
resulta en una mejora en la competitividad relativa. Es casi seguro que las asimetras de las estructuras de comercio
exterior (elasticidades-precio de las exportaciones e importaciones recprocas) determinen que una apreciacin real
del pas socio tenga efectos ms favorables sobre el saldo bilateral que una devaluacin real del pas menor. Por otra
parte, si el pas grande produce una apreciacin real como resultado de un programa de estabilizacin basado en tipo
de cambio nominal fijo, entonces es probable que se reproduzca en este los ciclos de actividad tpicos de esas
estabilizaciones que presentan una fase inicial de expansin de la actividad econmica (18). En consecuencia, el pas
menor recibir otro impulso de demanda externa.
Ambos efectos acumulan incentivos para que las exportaciones del pas menor se dirijan, mayoritariamente, hacia el
pas que est practicando la apreciacin real de su moneda. Por supuesto, si se trata de una apreciacin persistente,
se van produciendo transformaciones estructurales que dan lugar a ciertos fenmenos de histresis en el comercio
exterior. Si esto ocurre, un retorno a la estructura de precios relativos anterior a la apreciacin real del pas socio no
implica un restablecimiento automtico del anterior patrn de comercio. En consecuencia, un reequilibrio del sector
externo implica la adopcin de polticas activas que suponen costos y disponibilidad de grados de libertad para
realizarlas. A lo largo de ese sendero, la economa local puede comenzar a sufrir presiones derivadas del estado de
expectativas que, en el fondo, estarn afectadas por dos factores: uno de ellos es la credibilidad en la poltica
anttinflacionaria del pas socio mayor, lo que implica una asignacin de probabilidad por parte de los agentes locales a
un cambio de reglas cambiarias en ese pas; otro factor es la formacin de expectativas acerca de la actitud del
gobierno local frente a los derrames procedentes de la economa del socio y en el los escenarios de contraste son el de
referencia (actitud pasiva del gobierno) o una poltica activa que busque revertir la situacin.
5. CONCLUSIONES
En los dos casos descritos se ve que, a pesar de no contar con las precondiciones y con los grados de libertad
necesarios de las polticas locales para realizar ejercicios de coordinacin macroeconmica, resulta imprescindible
iniciar actividades de cooperacin macroeconmica que, por s solas, ya producen mejoras en la situacin conjunta los
pases.
Formas iniciales de cooperacin como los mecanismos de consulta as como el establecimiento ms o menos formal de
"reglas de convivencia" contribuirn para despejar las dudas que tenga cada gobierno acerca de las reacciones
probables de su socio ante desvos cambiarios o resultados comerciales considerados anormales. En ese sentido se
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hace imprescindible que se conforme un foro de discusin conjunta de escenarios que contribuyan a reducir la
incertidumbre.
Creemos que en un foro tal es muy posible que los pases confluyan en la idea de que resulta improbable que en
cualquier pas del MERCOSUR se asista en el futuro a un escenario de fuertes y bruscas devaluaciones reales como
instrumentos de ajuste de competitividad. En tal caso, la coordinacin de los tipos de cambio resultar menos
justificable como instrumento de correccin de desvos cambiarios de tal naturaleza. Por otra parte, es ms fcil
imaginar que tenga lugar una concentracin de esfuerzos en generar precondiciones para la coordinacin
macroeconmica tales como la convergencia macroeconmica y la armonizacin microeconmica.
NOTAS
1.
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10.
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16.
17.
Considerando los valores promedio para el perodo 1991-1993, la participacin de Brasil en el total de
exportaciones de Argentina alcanz el 16% mientras que las importaciones alcanzaron cerca del 20%. Por otra
parte, la participacin de Argentina en las exportaciones brasileas rondaron 7,5% mientras que las importaciones
alcanzaron cerca de 8,5%.
Histricamente, la inestabilidad del tipo de cambio real bilateral ha sido un resultado de la erraticidad y descuido
por las externalidades de las polticas macroeconmicas nacionales (CEPAL, 1992). En consecuencia, una
precondicin para la estabilizacin de los tipos de cambio bilaterales es la disciplina de las polticas nacionales y la
convergencia entre las mismas. Parte de la literatura sobre integracin monetaria ha caracterizado a ese proceso
de convergencia como el de las igualacin de la inflacin de los diferentes pases como resultado de la igualacin
de las curvas de Phillips de largo plazo (ver Robson, 1980).
Argentina ha realizado una propuesta oficial de este tenor.
Ver Garriga, Echegaray y Sanguinetti (1994) para un anlisis de la propuesta brasilea.
Este aspecto incluye las ganancias de competitividad que resultan, a menudo, del rgimen de alta inflacin. Sobre
el particular ver Echegaray y O' Connell (1993b).
Adicionalmente, en el pasado, los flujos de comercio bilateral estuvieron mayoritariamente influidos por los niveles
de producto y por las restricciones al libre comercio. Ver CEPAL, 1993a y 1993b e Iglesias, 1991.
Debe advertirse que la CEPAL realiz una prueba economtrica donde se obtuvo que el PBI de Brasil tiene
significacin estadstica pero de signo contrario al esperado sobre las compras de Argentina al Brasil. La
afirmacin del cuerpo del texto resulta del anlisis grfico.
Los resultados fueron 0,017 y 0,055 para Argentina y Brasil, respectivamente. Igual fenmeno se ha observado en
el comportamiento de los tipos de cambio reales de los restantes socios del MERCOSUR.
Esta ltima muestra la presencia de curtosis negativa, resultado contrastable con los registros histricos positivos
de esa medida de la distribucin.
Otra descripcin sobre la distribucin de las series de tipo de cambio real puede verse en CEPAL, 1992.
Como puede observarse, tal promedio est fuertemente influido por las fuertes devaluaciones reales con las que
se reaccion a los shocks externos adversos (racionamiento del crdito externo, elevacin de la tasa de inters
internacional y cada de los trminos del intercambio). Vase Iglesias, 1991.
Puede afirmarse, adems, que en su aspecto comercial, la poltica cambiaria fue practicada con la intencin de
moderar los efectos indeseados del proceso de apertura iniciado en 1990 ms que como poltica activa de
exportaciones.
Fritsch (1993) ha sealado algunas restricciones de polticas internas que debern ser consideradas al momento
de que se revelen las preferencias de poltica de cada gobierno. Por una parte, un punto muy relevante, Fritsch ha
indicado que Brasil no est dispuesto a abandonar la asignacin del tipo de cambio como instrumento de poltica
comercial de largo plazo. Por otra parte, en relacin a Argentina, ha revelado su preocupacin acerca de la
posibilidad y, en eventual caso, la forma por la que el gobierno argentino modificar su rgimen cambiario
(modificacin del tipo de cambio nominal).
La historia del SME ensea que los socios de Alemania pidieron prestada su restriccin monetaria (Strauss-Kahn,
1993) o su reputacin de "banco central conservador" (Ploeg, 1991).
En trminos normativos, tal es el caso en el que la coordinacin internacional de polticas puede ser
contraproducente.
Inicialmente, los indicadores de divergencia no muestran, por s mismos, si la moneda en cuestin se aprecia
(deprecia) contra el resto que se deprecia (aprecia). Los mismos han cado en desuso en el SME.
En ese sentido, Argentina ha propuesto que a partir del 1/1/95 se aplique un instrumento denominado Acuerdos de
Ajuste Estructural destinado a facilitar los procesos de reconversin estructural de sectores productivos
especficos (Secretara de Comercio e Inversiones, 1994).
Ver Kiguel y Liviatan, 1992a y 1992b y Vegh (1991).
18.
BIBLIOGRAFIA CENTRO DE ECONOMIA INTERNACIONAL (CEI)
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1993b "Coordinacin macroeconmica en el MERCOSUR: alternativas y elementos de anlisis", CEPAL (Oficina Buenos
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FISCALIDAD E INTEGRACION REGIONAL
IMF Working Paper (Noviembre), Washington.

Carlos LAMBARRI
Vice-Consejero de Hacienda, Gobierno Autnomo del Pas Vasco. ESPAA.
1. INTRODUCCION
Los procesos de integracin econmica a nivel regional son muy complejos y abarcan un buen nmero de reas de
intervencin. Entre ellas, quiz no la ms importante pero s una de las ms manidas y debatidas, se encuentra la
fiscalidad.
Es evidente que cuando se habla de un mercado nico en trminos efectivos, no es posible obviar los niveles de
adecuacin de las distintas polticas tributarias que coexisten en el rea geogrfica de que se trate. La mayor parte de
los agentes econmicos sealan como necesario un proceso de armonizacin o acercamiento de las distintas
fiscalidades, con el fin de evitar que se produzcan discriminaciones (especialmente de las que puedan implicar
menoscabo de la competencia empresarial) por un lado, y de que desaparezcan las iniciativas de competencia fiscal
por otro.
Sin embargo, otra corriente de opinin sostiene por su parte que, aunque puedan ser necesarios avances de
armonizacin en determinados aspectos de carcter mnimo o bsico, es preciso dejar amplios niveles de intervencin
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que puedan posibilitar las iniciativas diferenciadoras. Y ello porque debe dejarse un margen de maniobra suficiente
para la implementacin de polticas tributarias propias; o porque hay reas en las que la armonizacin fiscal no slo es
dudosa, sino claramente poco recomendable, por consistir en aspectos muy ligados a variables endgenas a cada pas
o regin; o porque los niveles en cada momento alcanzados de convergencia econmica y presupuestaria no permiten
una completa identidad; o porque las situaciones de crisis econmica obligan a introducir medidas coyunturales de
impulso de la economa; o, en fin, simplemente porque un cierto nivel de competencia siempre es saludable.
En las pginas que siguen intentaremos apuntar las principales circunstancias tributarias que deben tenerse en cuenta
en los procesos de integracin, a la vez que explicar la armonizacin fiscal en particular en la Unin Europea (UE).
2. ASPECTOS TRIBUTARIOS DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION

Aparte de las actuaciones concretas y de los enfoques que deban ser abordados en cuanto a la armonizacin fiscal
entre los distintos Estados y niveles de gobierno, es preciso analizar previamente aquellos aspectos bsicos necesarios
para poder enfocar un proceso de integracin regional.
2.1 Inexistencia de fronteras fiscales

El principio de libre circulacin dentro del rea objeto de integracin es fundamental, y dentro de l debe garantizarse
la eliminacin de cualquier tipo de control, fsico o no, de naturaleza fiscal en las fronteras geogrficas.
La existencia de fronteras fiscales es una restriccin capital que impide en la prctica la realizacin del proceso de
integracin. Tal situacin nicamente responde a necesidades proteccionistas, o a la necesidad de garantizar niveles
de recaudacin tributaria por la existencia de puntos de conexin inadecuados dentro del rea de integracin, o a
entender que los controles fiscales pasan necesariamente por el control fsico en la frontera.
Esos mviles son precisamente contrarios a los principios bsicos de la integracin, y son reemplazados por la
abolicin de los principios proteccionistas (siendo sustituidos en todo caso por un proteccionismo del rea integrada
frente a terceros), por la adecuacin de los puntos de conexin tributarios y por la implementacin de frmulas de
coordinacin, colaboracin e intercambio de informacin tributaria entre las distintas autoridades tributarias,
respectivamente.
2.2 Sistemas tributarios homologables

La integracin econmica y la consecucin de un mercado nico conllevan necesariamente a que los sistemas
tributarios de los distintos Estados o regiones respondan a una estructura bsica similar en toda el rea. Aunque
tambin es verdad que tal nivel de homogeneidad no debe obligatoriamente conllevar una absoluta identidad en la
estructura de los mismos.
S resulta imprescindible que los impuestos troncales a nivel recaudatorio y de soporte general del sistema sean los
mismos. Y eso supone, al menos en los pases de la UE y en el resto de pases desarrollados, que tales impuestos sean
los que recaen en la renta de las personas fsicas y de las personas jurdicas y en el valor aadido de los intercambios
comerciales (1).
La fiscalidad sobre la renta tradicionalmente ha supuesto un soporte bsico del sistema fiscal, tanto por su aportacin
recaudatoria como por sus profundas implicaciones conceptuales al centrarse en el gravamen que recae sobre las
personas fsicas los principios de redistribucin de la renta a travs de la progresividad y de la contribucin personal
directa a la financiacin de la Administracin Pblica.
La homologacin de los sistemas tributarios requiere la existencia de tales figuras troncales en todos los pases,
aunque los niveles de gravamen y la propia articulacin del impuesto difieran y aunque en el resto de figuras
tributarias de carcter "menor" no tenga que respetarse tal principio (caso de los impuestos que gravan el patrimonio,
las sucesiones "mortis-causa" o donaciones "inter-vivos", las transmisiones de patrimonio, los consumos especficos o
el juego).
Asimismo, los objetivos de convergencia econmica y presupuestaria y de armonizacin fiscal mnima o bsica,
implican que la estructura de la recaudacin de procedencia tributaria resulte a grandes rasgos homognea, de
manera que el peso especfico de las diferentes figuras tributarias sea cercano en el anlisis comparado. Esta
circunstancia har que todas las administraciones tributarias tengan una problemtica parecida a la hora de negociar
los procesos de convergencia o armonizacin fiscal.
2.3 Procedimientos tributarios y fraude fiscal

No slo deber darse una gran coincidencia en los aspectos estructurales del sistema tributario, sino que tal principio
debe hacerse extensivo igualmente a los procedimientos tributarios, a las obligaciones de informacin a la Hacienda
Pblica, a la consideracin del delito fiscal y, en general, al tratamiento del fraude fiscal.
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Integracin"
No es que tenga que darse una identidad en los procedimientos, algo que ni es posible ni sera deseable pues deber
respetarse la idiosincrasia y mecanismos propios en cada caso, sino que el ordenamiento bsico en esa materia sea
mnimamente equiparable; y eso sera necesario en lo que respecta a los procedimientos de gestin, recaudacin,
revisin e inspeccin fiscal.
Adems de ello, se dan dos circunstancias en las que los criterios y requisitos deberan ser claramente coincidentes: las
obligaciones de informacin a la administracin tributaria y el tratamiento del delito fiscal.
Las administraciones tributarias deben tener las garantas de que, en un espacio sin fronteras fiscales con libre
circulacin de personas, mercancas, capitales y trabajo, los sujetos pasivos o retenedores en origen o cualquier otro
obligado debern informar necesariamente a la administracin de todos aquellos datos con relevancia tributaria de
todas las operaciones que se determinen. Mediante esa garanta la informacin estar en cualquier caso disponible y
slo se precisara su intercambio a fin de que la administracin competente pueda actuar independientemente de la
ubicacin fsica de la operacin. Es requisito indispensable, por tanto, que no haya "agujeros negros" en cuanto a la
obligacin de informacin tributaria, evitando la existencia deliberada de posibilidades de ocultacin fiscal.
Uno de tales casos es el de la pervivencia del secreto bancario en determinados pases. Mientras siga mantenindose,
de una manera u otra, el secreto bancario se producir una quiebra del modelo mnimamente hermtico que es
imprescindible para la plena consecucin de la integracin, al menos a efectos fiscales.
El otro aspecto clave es el tratamiento del delito fiscal. Si la voluntad primitiva de las administraciones que conforman
el rea a integrar no es suficientemente homognea, pueden darse de nuevo "agujeros negros", en este caso lugares
donde podran ubicarse operaciones mercantiles con ocultacin fiscal por el simple hecho de que los riesgos incurridos
en caso de detectarse el fraude sean menores. Adems de ello, es obvio que un rea con voluntad de integracin debe
compartir asimismo una cierta unidad de criterios en aspectos tales como la persecucin del delito fiscal.
2.4 El principio de coordinacin y colaboracin fiscal

Todos los requisitos que hemos expuesto en este apartado, y en particular la eliminacin de las fronteras fiscales y la
homogeneidad en los procedimientos tributarios, en la persecucin del fraude fiscal y en los requisitos de
obligatoriedad de informacin a la administracin tributaria, conllevan obligatoriamente, a su vez, la necesidad de
coordinacin y colaboracin entre todas las administraciones responsables de la exaccin de los tributos.
Es ste un principio de definicin complicado, toda vez que su alcance puede variar enormemente, dependiendo de
que se defina para casos muy concretos y espordicos, por ejemplo, o para el intercambio habitual de las grandes
masas de informacin tributaria, llegando incluso a poder establecer un sistema "on line" de disponibilidad de la
informacin.
La experiencia indica que por motivos de conservadurismo relacionado con temores de competencia fiscal, y de evitar
a toda costa la puesta a disposicin generalizada de las bases de datos de una administracin tributaria sin ligarla a la
utilizacin directa de tales datos a efectos de inspeccin y control, es preciso dar pasos muy medidos pero suficientes
en esta materia. Es slo un problema de avanzar por fases.
Lo primordial es que exista la voluntad indudable de proceder al intercambio de informacin tributaria. Con ello los
procesos pueden iniciarse con mecanismos de intercambio de informacin limitada, relativa a circunstancias concretas
y a detalles sobre hechos imponibles o sujetos pasivos efectuados bajo peticin (2). Si tal mecanismo funciona
realmente, no ser difcil profundizar en la lnea del intercambio de informacin ms habitual y no especficamente
finalista. En cualquier caso, ser prcticamente imposible alcanzar un sistema de conexin permanente "on-line", por
los recelos de todas las administraciones tributarias a perder la exclusividad de la informacin en su propio mbito, al
menos mientras el proceso de integracin y convergencia no se convierta en una realidad estable y duradera, que
modifique sensiblemente la situacin inicial en el rea.
La coordinacin y colaboracin no slo se refieren al intercambio de informacin, sino que deben extenderse en
general a todos los mbitos de puesta en comn de iniciativas de poltica tributaria, de programas de gestin o de
lucha contra el fraude.
2.5 Armonizacin de la fiscalidad

Por fin, debern darse pasos en la lnea de la armonizacin fiscal entre los sistemas tributarios del rea sujeta a la
integracin.
La necesidad o no de la armonizacin fiscal y su alcance es un tema muy complejo, sujeto a fuertes debates y sobre el
que todava no existen respuestas nicas y certeras en el anlisis comparado. Lo que a mi juicio es evidente es que
mientras no se vayan alcanzando ciertos niveles de armonizacin tributaria, que habr que definir, difcilmente se
podr hablar de integracin fiscal efectiva.
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Integracin"
En al apartado siguiente procederemos a debatir con mayor profundidad la problemtica de la armonizacin fiscal y su
alcance.
3. ARMONIZACION FISCAL VS. COMPETENCIA FISCAL

Es indudable que un proceso de integracin regional precisa de unos niveles mnimos de armonizacin fiscal para que
pueda ser completado en la prctica. La cuestin es donde se sitan esos niveles mnimos y si son suficientes para
garantizar la neutralidad a lo largo del mercado nico y la libre competencia.
3.1 Necesidad de la armonizacin fiscal

El proceso de armonizacin fiscal demuestra su necesidad tanto desde el punto de vista privado de las personas y de
las empresas, como desde el punto de vista de las administraciones pblicas.
En la medida en que uno de los peldaos bsicos en el proceso de integracin es la consecucin de un mercado nico
sin fronteras, con la libre competencia como principio sustantivo, es muy difcil su perfeccionamiento sin un proceso
que garantice que la fiscalidad no va a ser un elemento decisivo en la adopcin de decisiones por parte de las
personas fsicas o jurdicas. La existencia de distintos tratamientos fiscales para los mismos hechos imponibles o
sujetos pasivos, al no haber otras restricciones, podra erigirse en factor diferenciador en la estructura de costes de las
empresas (o en la contribucin fiscal de las personas fsicas) que podra incidir en las decisiones de ubicacin
geogrfica y en las posibilidades de libre competencia empresarial.
Sin embargo, sera reduccionista pensar que la fiscalidad es el primero de los factores a la hora de la adopcin de
decisiones empresariales o personales, salvo quiz en casos muy determinados o especiales y habida cuenta de una
cierta igualdad del resto de las circunstancias que inciden en la decisin. Por ello no es necesario conceder un papel
desmesurado a la armonizacin fiscal al menos desde el punto de vista del derecho privado, ya que en otro caso sera
poco menos que obligatorio alcanzar la total uniformizacin. Y no slo se trata de esto.
Porque alcanzar niveles elevados de armonizacin de las polticas tributarias tiene adems importantes connotaciones
para los propios poderes pblicos y afectan notablemente al proceso de integracin, especialmente desde dos puntos
de vista:
a. Una elevada armonizacin debe suponer el consenso generalizado de alcanzar a su vez muy altos niveles de
homogeneizacin presupuestaria y de las polticas fiscales. Es decir, las intervenciones pblicas y su financiacin
deben estar perfectamente adecuadas entre s, en cada momento.
b. Tal caso lleva a su vez a que el punto de partida de todas las administraciones pblicas sea similar, con lo cual se
habra producido en la prctica un verdadero proceso de convergencia econmica y social y se habra andado
mucho camino del proceso de integracin.
Como puede apreciarse, las dos circunstancias anteriores, ni son fciles de cumplir ni pueden cumplirse de la noche a
la maana. Aunque no debemos por ello poner en cuestin la idoneidad de proceder a articular un mecanismo de
paulatina armonizacin fiscal.
Lo que debe aclararse es que no es posible separar el proceso de armonizacin fiscal de los avances y logros
alcanzados por el propio proceso de integracin, especialmente en cuanto a la convergencia econmica y la
equiparacin de las situaciones econmicas. La armonizacin fiscal no es un proceso al margen de todo ello, por lo que
hay que evitar avanzar en l mientras no se vayan dando a su vez unos mnimos en el proceso de integracin.
Y esos mnimos pasan, en primer lugar, por la consecucin efectiva de un mercado nico. Para lo cual debe darse
tambin un proceso de armonizacin fiscal al menos en lo que a la imposicin indirecta se refiere, y en particular a la
fiscalidad de la adquisicin de bienes y servicios para su consumo, articulado en Europa en torno al Impuesto sobre el
Valor Aadido (IVA).
3.2 Las bases de la armonizacin fiscal

Las bases de la armonizacin fiscal giran en torno a dos principios:
1. Debe darse una homogeneidad entre los sistemas tributarios de las distintas administraciones, que se traduce en
la existencia de la misma figura tributaria indirecta sobre las ventas (por ejemplo el IVA) y en figuras similares que
graven la renta de las personas fsicas y jurdicas.
No es preciso un nivel de homologacin al nivel de los impuestos menores desde el punto de vista recaudatorio, al
menos en la fase inicial.
2. Se trata de un proceso de muy largo plazo, que debe avanzar en paralelo con otros aspectos sustantivos para la
integracin. Por ello hay que abordarlo por fases y no pretender agotarlo rpidamente.
A partir de ah, las prioridades estriban en los pasos a dar para la efectiva consecucin del mercado nico como
primera fase. Pero tal principio no debe interpretarse a ultranza, puesto que eso llevara inmediatamente a la total
uniformizacin fiscal. Debe hacerse con firmeza pero con cautela, inicialmente en aquellos aspectos que tengan una
incidencia directa e inminente para los agentes econmicos que forman parte del mercado como adquirentes de
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bienes y servicios, porque debe eliminarse la competencia en precios por motivos estrictamente fiscales (impuestos
que recaigan directamente sobre los bienes y servicios) relacionados con la propia operacin de compra-venta y su
ubicacin.
Tales impuestos son aquellos que recaen directamente sobre los productos, y en los que la cuota del impuesto forma
parte del precio de venta de la operacin. Se trata de impuestos indirectos, y especialmente el IVA y las accisas o
Impuestos Especiales que recaen sobre determinados consumos especficos (petrleo y sus derivados, tabaco,
alcoholes y sus derivados, vino y cerveza, principalmente).
La consecucin del mercado nico obligara en primer lugar a que la estructura de tales impuestos sea idntica:
determinacin del hecho imponible, de la cuota ntegra y lquida y de las obligaciones formales, as como del
procedimiento de ingreso. Hay que garantizar que las operaciones estn igualmente sujetas al impuesto y con la
misma casustica, sin existencia de vacos legales que permitan la competencia fiscal. Todo ello llevar a que la
normativa tributaria deba estar perfectamente armonizada en toda el rea de integracin.
Sin embargo, puede haber un problema importante en lo relativo al tipo de gravamen o nivel de la fiscalidad existente
en cada pas. Puede darse la circunstancia de que el gravamen general por IVA, por ejemplo, sea muy distinto en cada
uno de ellos, bien porque el impuesto tiene muy distinta antigedad, bien porque la poltica tributaria de cada pas ha
dirigido la fiscalidad hacia unas u otras figuras tributarias, bien por los niveles de fraude fiscal existente en cada figura
en los distintos pases, bien por los distintos comportamientos tributarios de los ciudadanos y su disposicin frente a la
administracin tributaria, bien por la sencillez o complicaciones de los distintos procedimientos tributarios, bien por los
efectos econmicos de cada figura en cada pas, o bien por una mezcla de todos ellos (3).
Esta circunstancia hace que una armonizacin plena pueda obligar a los pases a tener dos posibles efectos
econmicos de una gran envergadura:
La sensible reduccin de la recaudacin en aquellos pases con gravmenes superiores a los armonizados, con la
imposibilidad de absorber ese efecto a corto o incluso a medio y largo plazo.
El sensible incremento de la presin fiscal en aquellos pases con gravmenes inferiores a los armonizados, con
efectos inducidos sobre la inflacin y posiblemente sobre el fraude fiscal. Adems, aunque fuera positiva, se
producira una falta de adecuacin en las cuentas pblicas que podra generar un mayor gasto pblico en vez de
una reduccin del dficit pblico.
Por ello es necesaria una alta dosis de realismo en cuanto a la armonizacin efectiva del tipo de gravamen de los
impuestos indirectos en la primera fase, optando por realizar una primera aproximacin de tipos que garantice unos
mnimos de armonizacin.
Tal solucin conlleva en cualquier caso que debe haber un gravamen mnimo para evitar la competencia fiscal por
debajo de ese nivel, as como la desaparicin en lo posible de otros gravmenes que no sean el general, o su
mantenimiento en todos los pases y tambin garantizando tipos mnimos.
Aunque no es una solucin perfecta en todo su alcance, s es una solucin posible, y que no impide que los pases
superen el nivel mnimo de fiscalidad, que implicara una competencia fiscal de signo negativo por voluntad propia
para el pas que lo supere, lo cual no vulnera las reglas de no distorsin del mercado nico a favor del pas que adopta
la medida.
Con posterioridad, y en una fase ya ms avanzada, se daran pasos adicionales de mayor aproximacin en los tipos,
pero a sabiendas que lo ms complicado ya se encuentra en funcionamiento, al menos al nivel de garantizar una
tributacin mnima.
En lo que se refiere a la fiscalidad directa, y en particular de los tributos troncales que gravan la renta de las personas
fsicas y jurdicas, la cuestin ya es ms compleja y no tan inmediata como en la fiscalidad indirecta.
En estos impuestos tambin encontramos elementos que tienen incidencia directa sobre la consecucin del mercado
nico como pueden ser las retenciones en la fuente de los rendimientos de capital mobiliario (inters, dividendos,
etctera). Este es un aspecto que resulta fundamental para incorporar adecuados niveles de neutralidad en los
mercados de capitales. Diferencias importantes en la fiscalidad en origen de estos rendimientos pueden implicar la
adopcin de decisiones de inversin muy distintas en funcin del rendimiento neto a obtener. Es esta una posibilidad
que se produce en la practica (se esta dando ahora mismo en Europa) toda vez que se trata de actividades sujetas a
una gran volatilidad dependiente de la remuneracin neta, nico factor a considerar a partir de determinados niveles
de inversin. Sin embargo, es evidente que las diferencias tributarias en origen no implican diferencias en la
tributacin definitiva del sujeto pasivo, puesto que tales rentas se integran en cualquier caso en su renta global y
estn sometidas a tributacin en el pas de residencia. Se trata de un espejismo (aunque no en trminos financieros)
pero que juega un papel fundamental al momento de elegir.
Quiz tambin influye en la decisin de inversin en mercados de capitales la posibilidad de hacerlo en un territorio
distinto a aquel en que se reside y cuya administracin tributaria es competente a los efectos del control y la
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inspeccin fiscal, en la creencia que se puede eludir en la practica el pago final del impuesto por no existir un
adecuado nivel de informacin entre administraciones. Esta posibilidad hay que erradicarla tajantemente a travs del
intercambio habitual y permanente de informacin y estando seguros que los ciudadanos saben que tal intercambio se
produce. Slo as podr garantizarse que la libertad de circulacin de capitales se produce en un mercado nico y
neutral.
La fiscalidad empresarial, salvando el aspecto anterior, no puede decirse que tenga incidencias de naturaleza directa
en el funcionamiento del mercado nico. Son todas ellas indirectas como consecuencia del impacto de la fiscalidad
sobre los beneficios, aunque tambin podra impulsar determinadas polticas de la empresa como consecuencia del
diferente coste fiscal soportado y de los diferentes mrgenes efectivos.
Tambin debemos tener en cuenta, como ya se ha comentado, que no es la fiscalidad el factor bsico del que depende
la decisin de ubicacin de una empresa. En teora la ubicacin se decide por factores como la cercana al mercado, el
coste de los factores de produccin, la accesibilidad del emplazamiento a travs de las infraestructuras disponibles o el
entorno empresarial y tecnolgico del que la empresa depende. Slo en igualdad de condiciones puede jugar un papel
determinado la fiscalidad, salvo quiz que las diferencias fiscales sean realmente abismales. Es por ello que, a mi
juicio, la necesidad de una armonizacin a ultranza no es tan perentoria como en el caso del IVA, que s tiene
incidencias directas en los intercambios. Ahora bien, aunque no se produzca fcilmente la competencia fiscal, sin
embargo s se dan distintas posibilidades de competencia empresarial toda vez que el coste fiscal a soportar en la
cuenta de resultados puede ser muy distinto.
Por otra parte, hay que tener presente que la fiscalidad de la renta de las empresas constituye una figura tributaria un
poco atpica en la medida que se trata de un impuesto (el de Sociedades) muy entroncado con el que grava la renta de
las personas fsicas. As, el gravamen del beneficio empresarial puede considerarse a cuenta del que recaiga sobre los
dividendos distribuidos a las personas fsicas que tributaran en su impuesto personal. Por ello es muy posible que los
gravmenes puedan ser muy distintos, pero que tambin lo sean los mecanismos de correccin de la doble imposicin
y en definitiva de integracin de los dos impuestos, con lo que no nos enfrentamos a la armonizacin de una figura
tributaria aislada.
Las tres circunstancias descritas (incidencia indirecta en la consecucin del mercado nico, no ser un factor primordial
de competencia fiscal y no tratarse de una figura aislada sino muy relacionada con la imposicin sobre la renta de las
personas fsicas) hacen que el proceso de armonizacin fiscal de esta materia sea una segunda prioridad dentro del
proceso de integracin.
En cuanto a la fiscalidad de las personas fsicas pueden predicarse argumentos similares e incluso otros, de los que se
derivan verdaderas dificultades para acometer el proceso de armonizacin fiscal, que a la vez permiten diagnosticar la
inexistencia de una necesidad perentoria de la misma, por tres motivos fundamentales:
La tributacin personal es escasamente sensible a circunstancias de competencia fiscal. En este sentido, la
residencia de las personas fsicas no suele ser muy permeable a cambios por motivos estrictamente fiscales, salvo
casos concretos como por ejemplo si las rentas se obtienen de fuentes como el capital mobiliario o si se da una
gran cercana territorial (los denominados "transfronterizos").
la fiscalidad personal se constituye en un reducto donde se reflejan en buena medida muchas de las polticas
sustantivas para el ciudadano comn, como puede ser la progresividad, el "splitting" de rentas o las deducciones
familiares. Se trata de un impuesto paradigmtico para la relacin entre el ciudadano y la administracin, y el que
refleja materialmente el principio de contribucin directa sin contraprestacin definida (pinsese que los
impuestos indirectos como el IVA se incluyen en el precio de factura, difuminando claramente la contribucin al
erario pblico).
Por ltimo, se trata de un impuesto muy enraizado en los usos y costumbres del pas y que incorpora
circunstancias propias de cada uno. Asimismo, un buen nmero de las polticas pblicas se incardinan en la
prctica en l, dando lugar a importantes debates.
Por lo que se refiere a los dems impuestos, incluidos los impuestos locales, las posibilidades de que se produzcan
situaciones de competencia fiscal son muy reducidas y limitadas, amn de que puede considerarse como imposible la
armonizacin fiscal a nivel municipal, pues eliminara toda posibilidad de adoptar decisiones propias en esta materia.
Por ello es innecesario proceder a mecanismos de armonizacin fiscal en otras figuras tributarias que no sean las que
gravan la renta de las personas fsicas y jurdicas, el IVA y las accisas.
3.3 Alcance de la armonizacin fiscal

En cuanto a los impuestos indirectos, y en particular el IVA y las accisas, el diagnstico debe concluir con la necesidad
de su armonizacin plena en lo que se refiere a la estructura del impuesto y a los tipos de gravamen, puesto que en
caso contrario se pondra en cuestin la efectiva constitucin del mercado nico.
Sin embargo, en lo que se refiere a los tipos de gravamen se debe ser prudente dando pasos paulatinamente aunque
garantizando que se establezca un nivel mnimo de tributos (en la UE el tipo mnimo normal de IVA es el 15%) y que
las excepciones a la regla general (tipos reducidos y superreducidos) estn relativamente acotadas procurando su
paulatina desaparicin en el largo plazo. Puede perfectamente dejarse para una fase posterior el alcanzar mayores
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niveles de armonizacin en tipos. Por ello, en materia de tipos de gravamen la receta quiz puede consistir
formalmente en un proceso de convergencia a largo plazo, garantizando desde el comienzo un mnimo de gravamen
en todos los pases.
Respecto a la fiscalidad de la renta de las personas fsicas y jurdicas debe abordarse en la primera fase la
armonizacin de las retenciones en origen del capital mobiliario, para poder completar efectivamente la libertad de
movimientos de capital sin incurrir en competencia fiscal. Ahora bien, esa receta debe alcanzarse tambin de manera
paulatina, en un proceso de convergencia de tipos de retencin, con el establecimiento de un mnimo suficientemente
reducido al que puedan sumarse los pases que no disponen de tal retencin en la fuente. Ese tipo mnimo podra
oscilar entre el 5% y el 10%, y aunque no tendra una gran incidencia a efectos recaudatorios, s impedira que los
inversores percibieran la existencia de posibilidades de inversin no sujetas a fiscalidad, y que, por el hecho de haber
una retencin, por pequea que sta sea, existe un ingreso en la administracin tributaria correspondiente y por tanto
sta dispondr de la informacin tributaria precisa.
Para poder alcanzar los fines perseguidos, tanto en este caso como en el del IVA y las accisas, es imprescindible
alcanzar un nivel muy elevado de intercambio de informacin entre administraciones, tanto a nivel genrico y global
(todas las adquisiciones realizadas en un pas por un residente de otro pas, o todos los rendimientos de capital
mobiliario obtenidos por residentes de un pas en otro, por ejemplo) como especfico para sujetos pasivos o hechos
imponibles concretos bajo peticin expresa.
En la actualidad en la UE, si bien se ha iniciado razonablemente el intercambio de informacin en materia de IVA,
aunque con algunas restricciones, hay una gran carencia en el intercambio de informacin tributaria en general y
especficamente en cuanto a los rendimientos del capital mobiliario.
Otros aspectos de la fiscalidad empresarial que deben ser abordados desde el punto de vista de la armonizacin se
refieren al rgimen fiscal de los procesos de concentracin empresarial (fusiones, escisiones, aportaciones de ramas de
actividad y canje de valores) con el fin de no incurrir en distintos beneficios fiscales a tales operaciones, optando por
un sistema neutral de diferimiento de impuestos en toda el rea.
Asimismo, deben darse pasos para la equiparacin de criterios en cuanto al tratamiento fiscal en cada pas de los
flujos y relaciones entre las sociedades matrices y sus filiales, siendo preferible la opcin de la tributacin del beneficio
en el pas de destino, por parte de la matriz, estableciendo unos requisitos adecuados de cumplimiento general.
Por ltimo, tambin es preciso proceder a la unificacin de criterios y armonizacin fiscal de los flujos entre empresas
de distintos pases, en relacin con el pago de intereses, cnones y "royalties", evitando tratamientos diferenciadores
para las mismas empresas en distintos pases, y por tanto la posibilidad de competencia fiscal.
En cuanto al gravamen general del beneficio empresarial no debe considerarse como imprescindible el alcanzar una
armonizacin fiscal de toda la estructura del impuesto, por los motivos expuestos con anterioridad, aunque segn vaya
avanzando el proceso de integracin tambin deber hacerlo aqulla. En cualquier caso s sera interesante avanzar en
aspectos troncales de la estructura del impuesto que permitieran su paulatina homogeneizacin aunque sin poner en
una primera fase en tela de juicio el nivel y forma del gravamen. Entre ellos podran considerarse:
el tratamiento fiscal de la amortizacin del inmovilizado,
los criterios para acercar la base imponible al beneficio empresarial (provisiones, etctera),
los mecanismos de compensacin de prdidas ("carry-back" y "carry-forward"),
los precios de transferencia,
los sistemas de actualizacin de los valores del activo,
los pagos a cuenta del impuesto.
Si se adoptan iniciativas en los aspectos anteriores podra considerarse alcanzada una suficiente armonizacin fiscal
de carcter estructural, que no hara imprescindible la convergencia en materia del tipo de gravamen y el sistema de
integracin del Impuesto sobre Sociedades y el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas (IRPF). Este ltimo
aspecto supone que tal problemtica no puede ser abordada en ningn caso dentro de la fiscalidad empresarial y slo
podra hacerse en la medida en que se incorpore al debate la armonizacin de la fiscalidad de las personas fsicas.
El anlisis comparado indica que, salvo circunstancias muy excepcionales, las diferencias en el tipo de gravamen no
son muy importantes en los pases desarrollados, adems de no ser fcilmente comparables por los distintos sistemas
de integracin con la imposicin sobre la renta.
Adicionalmente hay que tener en cuenta que el tipo de gravamen nominal se ve muy influido por las polticas de
beneficios fiscales, de incentivos a distintas actuaciones que, mediante deducciones en la cuota del impuesto, dan
lugar a tipos efectivos sensiblemente inferiores. El gravamen nominal debe analizarse siempre ligado a las polticas de
incentivacin fiscal. Los incentivos fiscales constituyen un elemento en torno al cual ha venido girando gran parte de
las polticas sectoriales y generales a todos los niveles. Normalmente son utilizados con carcter coyuntural para dar
apoyo fiscal a determinadas iniciativas con inters desde el punto de vista pblico, especialmente en situaciones de
declive econmico o por existir circunstancias concretas de carcter econmico necesitadas de tal apoyo.
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Los incentivos fiscales son instrumentos aptos para tratar de corregir tales situaciones siempre que se diseen de la
manera ms efectiva posible y como medidas de carcter general que no discriminen a ningn sujeto pasivo. Por ello,
en la medida en que las circunstancias objeto de incentivacin pueden ser innumerables y muy distintas entre los
diferentes pases por razn de su estructura econmica, sus carencias estructurales, la incidencia de la crisis
econmica, el nivel de desarrollo de los ltimos aos o distintos eventos concretos en determinados lugares, la
regulacin y establecimiento de los incentivos fiscales debe quedar como competencia correspondiente a las distintas
administraciones tributarias que coexisten en el rea objeto de integracin. Resulta improcedente, por tanto, la
armonizacin de los incentivos fiscales.
Sin embargo, probablemente s sera interesante establecer una serie de recomendaciones respecto a los posibles
incentivos fiscales y las mejores condiciones bajo las que se deben abordar, tratando de ofrecer los instrumentos a las
administraciones tributarias y los principios sobre los que podran establecerse (circunstancias a incentivar, requisitos
objetivos, bandas mximas y mnimas de incentivacin, duracin, intensidad, mecanismos de medicin y control,
etctera). Tales recomendaciones podran versar sobre los siguientes aspectos:
inversin en activos fijos materiales, que supongan un redimensionamiento de la empresa;
inversiones y gastos en investigacin y desarrollo;
gastos de formacin del personal de las empresas;
creacin directa de empleo;
inversiones y gastos en la promocin y actividad exterior de las empresas.
Adems de estos aspectos objeto de incentivacin, probablemente de carcter estructural para la mayor parte de los
pases, tambin puede haber otro tipo de situaciones a incorporar como son: la salida y cotizacin en bolsa de las
empresas, especialmente las medianas; la promocin de la actividad econmica en determinadas reas; la
capitalizacin de las pequeas empresas, entre otras.
En resumen, las actuaciones en materia de armonizacin del tipo de gravamen y los incentivos fiscales en la
imposicin sobre la renta de las sociedades debe limitarse a recomendaciones respecto a las pautas adecuadas de
actuacin en cada uno de ellos.
Por ltimo, la imposicin sobre la renta de las personas fsicas no tiene que incorporarse a los procesos de
armonizacin fiscal, al menos hasta los pasos finales del proceso de integracin, y slo si tal proceso finaliza de una
manera exitosa. Y ello por las razones que en el apartado anterior se han apuntado, que se resumen en que es un
mbito que debe quedar en manos de las respectivas administraciones tributarias puesto que apenas da lugar a
situaciones de competencia fiscal, a travs de las cuales se articulan una buena parte de las polticas y debates que
afectan directamente a los ciudadanos dentro de su propio entorno y que reflejan la contribucin de stos a la
financiacin de los bienes y servicios pblicos provistos por su administracin pblica. Slo en la medida en que tales
relaciones fueran trasladadas, a efectos de regulacin, a niveles superiores de gobierno (a la institucin o instituciones
producto de la integracin) procedera la armonizacin a su vez de la fiscalidad personal.
3.4 El criterio de origen y el criterio de destino

Todo proceso de armonizacin fiscal con vas a la integracin debe tener en cuenta no slo la adecuacin de los
ordenamientos fiscales entre los distintos pases, sino tambin las estructuras tributarias del sistema fiscal
armonizable con el fin de que sean homogneas, por un lado, pero tambin de que provean a las administraciones
pblicas de cada pas del nivel de recursos que proceden de sus ciudadanos, con el fin de poder hacer frente a los
bienes y servicios pblicos que a su vez debe revertir a estos ltimos.
No cabe duda que en un proceso de integracin econmica y social los modelos definitivos pueden ser muy diversos, y
pueden responder a distintas concepciones polticas, econmicas y sociales, pero siempre acabarn por asignar a las
instituciones supranacionales unos determinados niveles de competencia. Del alcance de tales niveles de competencia
depender a su vez la estructura del modelo de integracin. Dentro de las muchas alternativas posibles, podemos
reducir los modelos a dos: la asignacin supranacional de las competencias de naturaleza normativa y de legislacin
general o la asignacin adems de un determinado nmero de competencias de ejecucin y de prestacin directa de
bienes y servicios pblicos de carcter fundamental.
El modelo ms adecuado consiste aparentemente en el primero de ellos, dado que normalmente los procesos de
integracin se plantean entre los pases y Estados modernos con una evolucin histrica determinada y cuya voluntad
no pasa por su dilucin total en favor de la entidad supranacional. Esto, desde un punto de vista resumido y
reduccionista, es lo que supondra el segundo de los modelos en el que una buena parte de las funciones sustantivas
de los gobiernos se trasladaran al ente supraterritorial, trasladndose as el nivel completo del autogobierno a ste
ltimo. De otro lado, lo que toca a la legislacin deben quedar grados importantes de competencia en los pases con el
fin de no trasladar ntegramente ese concepto de autogobierno. Esta postura es la que est prevaleciendo en la
actualidad en el proceso de integracin europea que, adems de no haberse completado (ni mucho menos) en cuanto
a su estructura definitiva, tambin ha consagrado el principio de subsidiariedad a la hora de la ejecucin
descentralizada de las polticas pblicas, siempre que sto sea posible.
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En la medida en que los pases o Estados se reserven niveles altos de competencias de ejecucin del gasto pblico,
tambin deben ver garantizada su financiacin a travs de los impuestos que soportan los ciudadanos a los que
provee de bienes y servicios pblicos. Es decir, el sistema tributario debe disearse para asignar la recaudacin
tributaria a la administracin de aquel que finalmente soporta el impuesto a travs de su renta individual; en funcin
del criterio de destino.
Sin embargo, los impuestos indirectos y fundamentalmente el IVA estn diseados con el criterio de origen, lo que
significa que el sujeto pasivo es el vendedor (en el caso del IVA) que ingresa el impuesto a su administracin tributaria,
distinta de la del comprador (que soporta fiscalmente el impuesto) si reside en otro pas. Es evidente que tal criterio
favorece la recaudacin de aquellos pases exportadores netos con el resto del rea de integracin y perjudica la de los
importadores netos. Por ello, aunque resulta obligado que la estructura del IVA respete el principio de origen, tambin
lo es que se establezca un ajuste a la recaudacin, de manera que se alcance la que hubiera debido producirse
atendiendo al principio de destino. Unicamente as podr garantizarse una total neutralidad de la poltica fiscal y
presupuestaria en toda el rea objeto de integracin.
El ajuste a la recaudacin puede darse de dos maneras:
a. A travs de una cmara de compensacin donde se trasladen las distintas operaciones entre los pases con objeto
de asignarlas individualmente con el criterio de destino.
Es un sistema de una gran complejidad y magnitud, y precisara de un importante volumen de recursos para su
gestin, amn de que la depuracin de la informacin y, por tanto, las labores de investigacin tendran que ser
asignadas a la nueva entidad. Todo ello hace muy difcil su puesta en prctica.
b. A travs de ajustes de naturaleza macroeconmica, determinando peridicamente el volumen terico de
recaudacin que corresponde a cada pas, en funcin del nivel relativo de los indicadores estadsticos ms
cercanos a la delimitacin de la base imponible del impuesto, que giran en torno al consumo interno de los
residentes.
Esta alternativa incorpora tres problemas:
o la determinacin de los indicadores estadsticos, que debe ser objeto de acuerdo; o las diferencias en el tipo
de gravamen entre el pas de origen y el pas de destino de la operacin;
o las diferencias de eficacia en la gestin recaudatoria entre los distintos pases, lo que hace que no sea lgico
que un pas con ms eficacia traspase la recaudacin a otro con menor eficacia al nivel de eficacia del
primero. Habr que buscar frmulas para que la recaudacin se transfiera siempre a la eficacia del pas
menos eficaz en cada relacin bilateral.
Estos dos ltimos problemas tienen una resolucin tcnica ciertamente complicada, pero deben buscarse soluciones,
puesto que la va posible para el ajuste recaudatorio es la del ajuste macroeconmico.
Tambin pueden producirse circunstancias de falta de adecuacin de la recaudacin respecto al criterio de destino en
la imposicin directa. Los puntos de conexin de la imposicin sobre la renta tienen que ver normalmente con el lugar
donde se obtiene. Lo cual apenas da problemas en la imposicin de las personas fsicas, ya que vendr a coincidir
mayoritariamente con el lugar de residencia (salvo los transfronterizos) cuando se trate de rentas del trabajo. El
problema aparece en las rentas del capital mobiliario, puesto que la gran movilidad del capital hace independiente el
lugar de su obtencin con el lugar de residencia del perceptor. Tambin aqu puede haber (y de hecho hay) un
desequilibrio recaudatorio. Pero su correccin, por cualquier mtodo, no es fcil, ya que su medicin y control son
complejos y de muy difcil plasmacin real dado que el mercado siempre ir muy por delante en figuras financieras, en
volumen de transacciones, y en su rotacin. Por ello la solucin obligada consiste en garantizar la neutralidad tributaria
a travs de la armonizacin fiscal de esta figura y del intercambio de informacin tal como hemos sugerido en estas
pginas.
En cuanto a la fiscalidad empresarial, la solucin viene por asignar la fiscalidad del beneficio all donde ste se
produce, con atencin al lugar en donde se ha producido la venta si hubiera problemas para la asignacin por pases
(lo cual es hoy sencillo gracias a la existencia de distintas formas mercantiles en cada pas que hacen que los sujetos
pasivos se circunscriban a cada mbito territorial).
4. LA ARMONIZACION FISCAL EN LA UNION EUROPEA

A partir del informe Newmark en 1962 se comienza a trabajar en los procesos de armonizacin fiscal en la UE de una
manera paulatina. Desde entonces, la mayor parte de los esfuerzos se han centrado en la imposicin indirecta y en
particular en el IVA.
4.1 La armonizacin del IVA

No es sino hasta 1977 cuando puede hablarse de una armonizacin efectiva en cuanto al IVA, con la aprobacin de la
Sexta Directiva (Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977). Diez aos antes fueron aprobadas la
Primera y la Segunda Directiva quedando derogadas con la entrada en vigor de la Sexta.
8
1

Integracin"
El aspecto sustancial de la Sexta Directiva es que determina una base imponible uniforme del IVA en todos los Estados
Miembros (EM). Establece normas comunes para la aplicacin del IVA en cada legislacin nacional, especialmente en lo
que respecta a los sujetos pasivos, las operaciones gravadas o exentas, las formas de determinacin de la base
imponible y los regmenes especiales. Puede afirmarse que, desde entonces, el IVA es un impuesto armonizado a nivel
comunitario en cuanto a la estructura del impuesto.
Sin embargo, quedaban otras cuestiones pendientes. La primera de ellas es consustancial con el pleno establecimiento
del Mercado Unico y la desaparicin de fronteras fiscales entre los EM, lo que conlleva la desaparicin de los trminos
de importaciones y exportaciones en el trfico intracomunitario.
En efecto, la equiparacin de las entregas o adquisiciones de bienes a sujetos pasivos de otros EM a las operaciones
similares dentro del propio Estado supondra que la exaccin del IVA debera hacerse tambin en las mismas
condiciones, garantizando la adecuada neutralidad fiscal en el sistema. En este caso, el IVA debera ser recaudado en
origen por la administracin tributaria correspondiente al vendedor de los productos destinados a los otros EM, que en
la prctica es el sujeto pasivo segn est diseado en la propia estructura del impuesto. La exaccin del impuesto se
hara ntegramente en origen, independientemente de quien efecte la adquisicin siempre y cuando pertenezca al
mbito de la UE. Lo mismo ocurrira en el caso de las prestaciones de servicios.
Como puede observarse, esto exigira un cambio radical en la situacin que vena funcionando, en la que, al ser
consideradas las operaciones intracomunitarias como importaciones o exportaciones, la exaccin del IVA no se
produca en origen, sino en el pas de destino.
Sin embargo, el cambio en esta situacin generara automticamente unos importantes efectos recaudatorios para
todos los EM. Cada pas pasara a recaudar el IVA que grava a las hasta ahora exportaciones a otros EM, pero dejara de
ingresar el IVA que hasta la fecha recae sobre las importaciones procedentes de otros EM. Es fcil deducir que este
cambio supondra una mayor recaudacin para los pases ms exportadores, mientras que los netamente importadores
sufriran importantes mermas recaudatorias.
El sistema recaudatorio del IVA en vigor implica una falta de adecuacin entre la capacidad recaudatoria real de una
administracin (que se basa en el origen, en el lugar de la venta) y la terica (que debera depender del consumo de
cada territorio). No debemos olvidar que el objeto del IVA dentro del sistema fiscal es gravar el consumo final de los
bienes, por lo que una recaudacin en base al criterio de origen puede no asignar adecuadamente la recaudacin.
Por ello, se hace imprescindible establecer un sistema corrector de compensacin, que en un principio podra ser
articulado para asegurar la translacin de la recaudacin al pas de destino del bien, a travs de una cmara de
compensacin o "clearing house". Slo se hara para los bienes o servicios con destino a otro EM, puesto que se supone
que la recaudacin de los destinados al mismo pas est correctamente asignada en funcin de su consumo.
Un sistema basado en estas premisas fue el propuesto por la Comisin Europea en 1987, a travs del denominado Plan
Cockfield, que propona:
La aproximacin de tipos impositivos en todos los EM (nicamente podran establecerse un tipo normal, fijado
entre el 14 y el 20 por 100 y uno reducido, entre el 4 y el 9 por 100).
La supresin del gravamen a la importacin de productos procedentes de otro EM, y la admisibilidad de la
deduccin del IVA soportado por adquisiciones efectuadas en otro EM.
El establecimiento de un mecanismo de compensacin entre EM ("clearing") a travs del cual se restituya al
Estado de la importacin el IVA ingresado en el Estado de la exportacin.
Estas propuestas fueron profundamente debatidas por el Consejo en diversas ocasiones, ponindose de manifiesto
diversos problemas que respondan principalmente a motivaciones presupuestarias de la mayora de los pases.
Con las bandas de tipos propuestas haba dos pases, Dinamarca e Irlanda, que perdan capacidad recaudatoria
mientras otros, por ejemplo Espaa, deban incrementar su presin fiscal. A ello se deba aadir la existencia de un
buen nmero de productos que en algunos pases soportaban un tipo cero que veran sensiblemente incrementada su
tributacin. Tambin resultaba un obstculo, en fin, la permanente oposicin conceptual de los britnicos a cualquier
armonizacin normativa desde Bruselas en cuanto a los tipos del IVA. Su posicin se basaba en confiar la aproximacin
a las fuerzas del mercado ("let the market work").
Tras dos aos de discusiones, la Comisin flexibiliz sensiblemente sus propuestas de manera que se pudieran ir dando
pasos de una manera paulatina. As, se mantiene la propuesta de establecer un nico tipo de IVA en cada pas
(excluidos los tipos reducidos) pero fijando nicamente un tipo mnimo por encima del cual los EM pudieran elegir
libremente. A la vez se asumi la posibilidad de una lista de productos a los que se les aplicara el tipo cero estando
sujetos al tipo reducido, siempre que no se originaran riesgos de distorsin de la competencia. Tambin se propusieron
regmenes diferenciados para hacer frente a los problemas que planteaban las adquisiciones de automviles, las
ventas por correspondencia y las compras efectuadas por personas no sujetas al IVA o sujetos pasivos cuyas
operaciones estn exentas del IVA.
8
2

Integracin"
En cuanto al principio comunitario de tributacin en el pas de origen se admiti como idnea su instauracin a medio
plazo, pero se consider oportuno articular un perodo transitorio en el cual la tributacin se efectuara en el pas de
destino. Sin embargo, dicho sistema transitorio debera suprimir los trmites en las fronteras, reducir las obligaciones a
que estn sujetas las empresas y las administraciones y prevenir eficazmente contra los riesgos de fraude.
Aprobadas estas conclusiones por el Consejo Europeo, la Comisin, en 1990, elev sus propuestas sobre el sistema
transitorio.
En virtud de las nuevas formulaciones el Consejo Europeo ha aprobado tres Directivas y un Reglamento en 1991 y
1992:
Directiva 91/680/CEE, del Consejo, de 16 de diciembre de 1991, que completa el sistema comn del IVA con vistas
a la abolicin de las fronteras fiscales.
Reglamento (CEE) 218/92 del Consejo, de 27 de enero de 1992, sobre cooperacin administrativa en materia de
impuestos indirectos (IVA).
Directiva 92/77/CEE, de 19 de octubre de 1992, por la que se completa el sistema comn del IVA y se modifica la
Directiva 77/388/CEE (aproximacin de los tipos de IVA).
Directiva 92/111/CEE, de 14 de diciembre de 1992, que modifica la Directiva 77/388/CEE en materia del IVA y por
la que se establecen medidas de simplificacin.
Como puede apreciarse, a pesar del tiempo transcurrido (cinco aos desde la presentacin del Plan Cockfield) y de las
soluciones alcanzadas, distintas a las propuestas inicialmente, las normas acordadas implican fuertes modificaciones
respecto a la situacin que vena funcionando a la vez que suponen unos avances muy importantes en relacin con la
plena armonizacin del impuesto en un futuro.
La Directiva 91/680/CEE establece un rgimen transitorio para el IVA que tendr, en principio, una duracin de cuatro
aos (entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1996). Al trmino de este perodo el Consejo de la UE
deber adoptar las decisiones pertinentes para la aplicacin del rgimen definitivo (tributacin atendiendo al principio
de origen o la continuacin del rgimen transitorio).
La Directiva establece la supresin de las fronteras fiscales, pero se mantiene con carcter general el principio de
tributacin en destino para las operaciones intracomunitarias.
8
3

Integracin"
El rgimen transitorio regulado en la Directiva se construye sobre cuatro puntos fundamentales:
1. La creacin del hecho imponible "adquisicin intracomunitaria de bienes".

2. Las exenciones de las entregas intracomunitarias de bienes.
3. Los regmenes particulares de viajeros, ventas a distancia, medios de transporte nuevos, agricultores, sujetos
4.
pasivos que slo realicen operaciones exentas y personas jurdicas que no acten como sujetos pasivos.
El establecimiento de obligaciones formales complementarias que permitan el seguimiento de las mercancas objeto
del trfico intracomunitario.
Como consecuencia de la abolicin de fronteras fiscales, el hecho imponible de la importacin de bienes slo se produce
respecto de los bienes procedentes de terceros pases, mientras que la recepcin de bienes procedentes de otros EM de
la Comunidad configuran las adquisiciones intracomunitarias.
Tambin se modifica la tributacin de las entradas de bienes para ser introducidos en reas exentas o al amparo de
regmenes suspensivos. En la legislacin precedente, dichas operaciones se definan como importaciones de bienes, si
bien gozaban de exencin mientras se cumplan los requisitos que fundaban la autorizacin de las citadas situaciones o
regmenes. En la nueva legislacin fiscal comunitaria, dichas operaciones no constituyen objeto del impuesto y,
consecuentemente, no se prev la exencin de las mismas. Segn la nueva regulacin, la importacin se produce en el
lugar y momento en que los bienes salen de las citadas reas o abandonan los regmenes indicados.
Asimismo, la abolicin de las fronteras fiscales obliga a configurar las exenciones relativas a las exportaciones como
entregas de bienes enviados o transportados fuera de la Unin y no cuando se envan a otro EM. En este ltimo caso, se
produciran las entregas intracomunitarias de bienes, que estarn exentas del impuesto cuando se den las circunstancias
detalladas anteriormente.
La Directiva 92/77/CEE viene a establecer que, con carcter general, a partir del 1 de enero de 1993, los EM aplicarn un
tipo normal que no podr ser inferior al 15% hasta el 31 de diciembre de 1996. Adems, desaparecern en ese mismo
perodo los tipos incrementados.
Los EM podrn aplicar asimismo uno o dos tipos reducidos, que no podrn ser inferiores al 5% y que se aplicarn
solamente a determinadas entregas de bienes y prestaciones de servicios en atencin a su carcter social o cultural y
que se recogen en un anexo. Se trata de una lista de mximos que no puede ser sobrepasada por los EM que, en
resumen, incluye las siguientes actividades: productos alimenticios, suministro de agua, productos farmacuticos,
equipos mdicos, transporte de personas, suministro de libros, acceso a espectculos culturales, recepcin de
radiodifusin y televisin, servicios prestados por escritores y artistas y sus derechos de autor, construccin y suministro
de viviendas proporcionadas en el marco de un poltica social, suministros utilizados en la produccin agraria,
alojamiento en establecimientos hoteleros, acceso a manifestaciones deportivas, utilizacin de instalaciones deportivas,
actividades de organizaciones caritativas, funerarias, asistencia sanitaria y dental, limpieza de las vas pblicas.
Tambin se permite la aplicacin de un tipo reducido al suministro de gas natural y electricidad, siempre que no exista
riesgo alguno de distorsin de la competencia.
Los EM que estn obligados a aumentar en ms del 2% su tipo normal vigente el 1 de enero de 1991, podrn aplicar un
tipo reducido inferior al mnimo establecido. Adems, dicho tipo tambin podr ser aplicado a los servicios de
restaurante, ropa y calzados infantiles y vivienda. En este caso se encuentra Espaa, puesto que la armonizacin le
supone pasar del 12% al 15% en el tipo normal de IVA.
Los EM que al 1 de enero de 1991, estuvieran aplicando tipos reducidos a otros productos o servicios no incluidos en la
lista comentada podrn seguir aplicndolos en lo sucesivo. Este precepto tiene especial relevancia para los tipos cero
aplicados por algunos pases para determinados productos.
Con el objeto de poder hacernos una idea de los efectos que estas medidas van a tener sobre los tipos que venan
aplicando los EM, se detallan a continuacin los tipos vigentes al 15/V/92.
Debe recordarse que Espaa increment en un punto (del 12% al 13%) el tipo general de IVA a partir del 1 de enero de
1992, y en dos puntos (del 13% al 15%) a partir del 1 de agosto de 1992.
4.2 Armonizacin de las retenciones sobre los rendimientos del capital

Los pasos dados en esta lnea consistieron en una propuesta de Directiva realizada por la Comisin de la UE en febrero
de 1989 que estableca aplicar un sistema comn de retencin en la fuente sobre los
intereses (entendindose stos como todos los rendimientos del capital), con un tipo mnimo del 15%, pudiendo los EM
aplicar una retencin ms elevada sobre los intereses pagados a los contribuyentes residentes que a los no residentes.
Lo anterior operara sin perjuicio de que existan convenios de doble imposicin que incorporen tipos inferiores de
retencin. Tambin se prevea la no existencia de la retencin a los residentes, siempre que existiera la obligacin de
informacin a la administracin tributaria.
8
4

Integracin"
A los efectos de poder evaluar la magnitud de la cuestin, en aquellas fechas las retenciones sobre los intereses y
dividendos en los doce EM, distinguiendo entre residentes y no residentes, eran los siguientes:
Las diferencias eran tan importantes que hasta el momento no se ha logrado ningn acuerdo en la materia, al haber
muchas posiciones fuertemente encontradas. Luxemburgo, Pases Bajos y Reino Unido han sido permanentemente
contrarios a la propuesta mientras que, por ejemplo, Francia s lo estaba pero con tipos superiores al mnimo
propuesto.
Recientemente el Consejo de la UE defini el 13 de diciembre de 1993 unos principios generales para su estudio por la
Comisin, que giran bsicamente en torno a la opcin entre el tipo general mnimo de retencin del 15% ya comentado
o la garanta de la informacin fiscal a la administracin tributaria del pas de residencia del perceptor de los
rendimientos.
4.3 La armonizacin de la fiscalidad empresarial

En el mes de marzo de 1992, a peticin de la Comisin, se public el informe del Comit de expertos independientes
respecto a la fiscalidad empresarial.
Entre otras muchas cuestiones, el Comit propona que el tipo del Impuesto sobre Sociedades se situara entre un 30%
como mnimo y un 40% como mximo. La Comisin respondi a las propuestas del Comit el 26 de junio de 1992, a
travs de una comunicacin al Consejo y al Parlamento Europeo, destacando que:
el tipo mnimo del 30% le pareca un poco elevado y
no vea la necesidad de fijar un tipo mximo.
Los pasos en esta materia an estn poco definidos, aunque s existe al parecer una cierta coincidencia en la
determinacin de la base imponible del impuesto y en la eliminacin de la doble imposicin de los flujos de los ingresos
transfronterizos.
En este sentido, en julio de 1990 se adoptaron dos Directrices (de matrices-filiales y de fusiones) y un convenio sobre
precios de transferencia. Recientemente la Comisin ha presentado otras dos propuestas dirigidas a:
a. La eliminacin de las retenciones sobre los intereses y cnones pagados por las compaas filiales a las
compaas matrices establecidas en otros EM.
b. Dar facilidades para que las empresas puedan compensar en sus impuestos cualquier prdida sufrida por sus
establecimientos permanentes o filiales en otros EM.
Tambin esta estudiando la Comisin la posibilidad de poder ofrecer a los pequeos negocios no sujetos al Impuesto
sobre Sociedades la posibilidad de tributar acogindose a dicho impuesto en vez de hacerlo conforme al IRPF.
Cuadro 1. Porcentajes del IVA en la Unin Europea

Estado Miembro
Reducido
Tipos General
Incrementado
Alemania
14
--
Blgica
0 - 1 - 6 - 12
19,5
--
Dinamarca
--
25
--
Espaa
13
28
Francia
5,5
18,6
22
18
36
Grecia
8
4
Irlanda
0 - 10 -12, 5 - 16
21
--
Italia
4 - 9 - 12
19
38
Luxemburgo
3-6
15
--
Pases Bajos
18,5
--
Portugal
16
30
8
5

Integracin"
Reino Unido
17,5
--
Cuadro 2. Retenciones sobre intereses y dividendos en los pases de la UE

(en porcentajes)___________________________________________________________
Pas
Intereses
Dividendos
Residentes
No residentes
Residentes
No residentes
Alemania
--
--
25
25
Blgica
25
25
25
25
Dinamarca
--
--
30
30
Espaa
25
25
25
25
Francia
27 - 47
0 - 51
--
25
Grecia
8 - 25
49
42 - 53
42 - 53
Irlanda
0 - 35
0 - 35
--
--
Italia
12,5 - 30
12,5 - 30
10
32
Luxemburgo
--
--
15
15
Pases Bajos
--
--
25
25
Portugal
30
30
12
12
Reino Unido
25
25
--
--
NOTAS
1. En la gran mayora de los pases desarrollados tales figuras se corresponden con el IRPF, el Impuesto sobre
Sociedades y el IVA.
2. Este es el mecanismo instaurado en la Unin Europea a partir de 1993 con la eliminacin de fronteras fiscales, en
relacin con la recaudacin del IVA intracomunitario.
3. Puede servir como referencia el hecho de que en la Unin Europea el tipo general de IVA (sin contar con el reducido
o el incrementado) al 1 de enero de 1989 oscilaba entre el 12% de Espaa y Luxemburgo y el 25% de Irlanda,
pasando por tipos como el 14% de Alemania, el 15% del Reino Unido, el 17% de Portugal, el 18,5% de Holanda o
el 22% de Dinamarca.
Asimismo, haba tipos reducidos en casi todos los pases pero con gravmenes muy distintos y tipos
incrementados en seis pases que superaban el 30% (llegando al 38% en Italia).
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8
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1993 "European taxation: theoretical foundations and practical implementation", European Business and Economic
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1994a "El rgimen transitorio del Impuesto sobre el Valor Aadido: Balance provisional y perspectivas", en ZERGAK No.
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1994b "Impuesto sobre el Valor Aadido: El sistema definitivo", en ZERGAK No. 3, Vitoria-Gasteiz (de inmediata
publicacin).
POLITICA FISCAL E INTEGRACION REGIONAL. La Experiencia del Grupo Andino
Carlos SANDOVAL
Economista. Ex-consultor de la Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC). Lima, PERU.
1. ANTECEDENTES - LOS INICIOS DEL ACUERDO

Hasta finales de la dcada de los ochenta, al igual que la mayora de los pases de Amrica Latina, los cinco Miembros
del Acuerdo de Cartagena, Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela, consideraban que la alternativa vlida para
fomentar su desarrollo era la de cerrar sus economas para lograr la expansin industrial interna, soslayando el
crecimiento simultneo de las exportaciones. Este modelo restringi severamente el avance del proceso de integracin.
Si bien desde sus inicios -en la misma redaccin del Acuerdo de Constitucin del Grupo- ya se mencionaba la necesidad
de armonizar los mecanismos de fomento a las exportaciones como un medio de asegurar su crecimiento sobre bases
slidas, y se proponan instrumentos concretos de armonizacin fiscal, tales como la eliminacin de aranceles internos y
la aprobacin de un Arancel Externo Comn (AEC), los compromisos acerca de una Zona de Libre Comercio (ZLC) y una
Unin Aduanera (UA) no se cumplieron.
Quizs la principal razn de este hecho fue que dentro de la propuesta inicial del Acuerdo, se planteaba tambin la
explotacin conjunta del mercado ampliado de la regin, dentro de un modelo de sustitucin agresiva de importaciones,
sin preocuparse de las ventas de la regin al resto del mundo. Este instrumento se volvi prioritario dentro de unas
supuestas etapas en el proceso de integracin y absorbi ingentes y poco eficaces esfuerzos tendientes, casi en forma
exclusiva, a lograr una autonoma regional en los diversos sectores productivos de la economa.
Como era de esperarse, las contradicciones entre los intereses de los productores y los consumidores de los cinco
pases, as como las limitaciones derivadas del limitado tamao del mercado regional, terminaron por hacer fracasar
todo el esquema. Esta amarga experiencia llev a todo el proceso a un estancamiento severo que se mantuvo por ms
de un lustro.
Frente a esta realidad, en 1991 los cinco presidentes del rea, reunidos en Cartagena, decidieron rescatar y dinamizar el
proceso de integracin andina. Entre las decisiones adoptadas estaba la de fomentar agresivamente las exportaciones
8
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de la regin, mediante la eliminacin de todo tipo de subsidios al comercio intrarregional y la armonizacin de aquellos
instrumentos que, sin constituir subsidios, sirven para incentivar a los exportadores.
2. LA SEGUNDA ETAPA DE LA INTEGRACION ANDINA

A partir de la cumbre presidencial de Cartagena se acept, ya de manera oficial, que las reformas estructurales en
Amrica Latina y especficamente en los cinco pases del rea, deben consistir en todo lo contrario de lo propuesto hasta
aquel entonces: se deban abrir las economas a la competencia internacional y generar exportaciones al mismo tiempo.
Esto implicaba un comercio sin trabas, ni a la entrada ni a la salida de bienes y servicios.
2.1 La ideologa que orienta el proceso

Independientemente de la posicin desde la cual se haga el anlisis, es innegable que en los pases del rea andina las
polticas de desarrollo en la presente dcada marchan hacia los mercados libres, en donde la expansin cuantitativa y
cualitativa de las exportaciones es un elemento clave. A tal fin concurren las polticas cambiarias, crediticias y fiscales.
Debido a las dificultades de encontrar financiamiento internacional para el desarrollo, hay un convencimiento de que el
bienestar de la poblacin requiere de un buen manejo del sector externo.
La estrategia exportadora de los pases de la subregin andina considera las ventas de sus productos primarios, pero
tambin de bienes dinmicos de creciente complejidad, a fin de asegurar empleo productivo y salarios justos. La nocin
de los mercados ampliados no ha pasado de moda y cada vez ms los pases buscan optimizar su produccin y
minimizar sus costos, a fin de aumentar la competitividad internacional a travs de la integracin econmica.
Actualmente todos los pases andinos buscan el equilibrio macroeconmico mediante programas de ajuste de diversa
intensidad pero de similar direccin y contenido. Todos caminan hacia la apertura en el intercambio, no slo a base de
las ventajas comparativas, sino intentando lograr ventajas competitivas.
2.2 La estrategia de desarrollo prevaleciente
A diferencia de la teora tradicional de ventajas comparativas dadas por la dotacin inicial de recursos, las ventajas
competitivas dinmicas de un pas se basan en la productividad nacional y en la capacidad de incrementarla a travs del
tiempo. La apertura a la competencia internacional crea para cada industria un patrn de productividad internacional. Se
trata de un proceso de constante mejoramiento de la calidad del producto, aadiendo detalles deseables por el
consumidor, mejorando su tecnologa y potenciando la eficiencia del producto. No es suficiente que la actividad
productiva sea competitiva a nivel nacional sino fundamentalmente en el mbito internacional.
A partir de los aos sesenta, los pases andinos estn persuadidos de que, para salir de la crisis, deben provocar un
aumento sustancial y slido de las inversiones. Se confa en que la conformacin de la UA andina, desde principios de
1994, permitir un desarrollo seguro de nuevas exportaciones el cual, a la vez, atraer a los capitales de dentro y fuera
de la subregin, para inversiones productivas y rentables. Actualmente se tiene plena conciencia de que una produccin
exportable duradera es aquella que se asienta en una capacidad autntica de competencia. Esta concepcin
generalizada ha determinado que los subsidios a las exportaciones en el rea estn en camino a la extincin. Cuando los
pases andinos han resuelto por fin perfeccionar la UA, la permanencia de un factor distorsionador como el subsidio
resulta indeseable.
De igual modo, se considera que la existencia de incentivos dismiles en los Pases Miembros (PM) puede provocar,
innecesariamente, conflictos comerciales entre ellos. Especialmente en el campo tributario, cabe la armonizacin de
estos incentivos cuando no constituyan subsidios. Se cree que ella debe ser enfrentada con sentido positivo, no para
frenar comercio sino para crearlo o desarrollarlo.
3. LOS PRIMEROS TRABAJOS BAJO EL NUEVO ESQUEMA DE INTEGRACION

Luego de la decisin de los presidentes de los cinco PM en 1991, la Junta del Acuerdo de Cartagena, procedi a enfocar
el proceso de armonizacin como una tarea de gran aliento, se comprendi que ella necesariamente va a tener una
influencia decisiva en el funcionamiento a largo plazo de todo el proyecto de integracin regional.
Se decidi que inicialmente el proceso de coordinacin de polticas econmicas deba comenzar por armonizar todos
aquellos aspectos que influyen en el comercio intrarregional. Se aprobaron las Decisiones 221, 225, 324 y, la de mayor
alcance, la 330. Estos son los instrumentos legales que constituyen la base poltica y tcnica de todo la futura
armonizacin del sistema de fomento a las exportaciones. En ellas se aprob un AEC que vara entre el 5% y el 20%. Se
sealaron plazos, ya cumplidos, para la formacin de la zona andina de libre comercio. Se precis y se sealaron plazos
para implantar la decisin de eliminar todos los subsidios cambiarios, financieros y fiscales a las exportaciones
intrarregionales, as como de armonizar los dems incentivos que no constituyen subsidios.
3.1 La coordinacin de polticas en materia fiscal

La decisin 330 precis, en trminos muy similares a los adoptados por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT), los instrumentos de fomento al comercio internacional que constituyen subsidios y aquellos que se
consideran como incentivos. En sntesis, en la materia fiscal que nos ocupa, dentro de la primera categora se incluyen
las exenciones, devoluciones, o aplazamientos totales o parciales de los impuestos directos o de las cotizaciones de
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seguridad social que paguen o deban pagar las personas naturales o jurdicas, en tanto dichas ventajas se concedan
especficamente en funcin de las exportaciones, la concesin para el clculo de la base gravable de impuestos directos,
de deducciones especiales directamente relacionadas con las exportaciones y la exencin, devolucin o aplazamiento de
impuestos indirectos que afectan a los insumos o a los bienes finales exportados, por una cuanta superior a aquella
causada por productos similares que se venden en el mercado domstico. En el segundo grupo y por exclusin, se
encuentran aquellos instrumentos no considerados en la definicin previa, bsicamente las exenciones, devoluciones y
aplazamientos de impuestos indirectos, hasta el monto equivalente a aqul que afecta a la produccin interna.
En adicin a lo ya indicado, se dispuso que los pases andinos aprueben las caractersticas y plazos de un rgimen
comunitario y armonizado de los mecanismos de exencin, devolucin o aplazamiento de los impuestos indirectos que
afecten a los productos que se exporten a la subregin, siempre que dichos mecanismos no constituyan subsidios.
3.2 El avance de las decisiones
Para instrumentalizar las decisiones anteriores, la Junta convoc a finales de 1992 a una reunin del Comit de Expertos
de los cinco PM. En este encuentro se hizo un inventario de todos los mecanismos, no solo tributarios sino tambin
cambiarios, financieros y de regmenes aduaneros, de fomento a las exportaciones, que a la fecha tenan cada uno de
los cinco pases andinos.
En lo atinente a las subvenciones fiscales, el Comit de Expertos identific aquellos que los pases deban eliminar
conforme a la directriz ya adoptada por todos. As por ejemplo, en Colombia se identific como subsidios a los gastos de
informacin de clientes, al Certificado de Reeembolso Tributario, al Mecanismo de Compensacin Transitoria. En Ecuador
a la exoneracin de Impuestos Directos. En Venezuela tambin a la exoneracin de Impuestos Directos y al Bono o
Certificado de Crdito a la Exportacin.
Asimismo, el Comit de Expertos defini las bases para que la Junta pueda trabajar en una propuesta sobre las
caractersticas y plazos de adopcin del rgimen comunitario armonizado de los mecanismos de exencin, devolucin o
aplazamiento de los impuestos indirectos que inciden en las exportaciones intrarregionales.
Ya con este insumo, la Junta decidi contratar a consultores externos en cada pas, coordinados por consultores
internacionales, a fin de que profundicen en el diagnstico inicial, analicen la factibilidad tcnica y poltica de proponer
mecanismos armonizados y preparen una propuesta justificada que sirva de base a la futura decisin sobre armonizacin
fiscal. Actualmente los trabajos en el rea tributaria se encuentran concluidos y se ha realizado una reunin final de
expertos de los pases, previa a la formulacin del borrador final de la decisin que se propondr a los PM.
4. LA PROPUESTA BAJO DISCUSION

El compromiso de proponer un proyecto de decisin comunitaria en materia de armonizacin de polticas fiscales que
afectan al comercio intrarregional no ha sido fcil. La Junta conoce que, si bien por una parte, existe la conciencia de
fomentar la competitividad autntica de la produccin subregional, los regmenes impositivos de los pases estn
prximos y en la mayora de stos se adelantan procesos de reformas tributarias. Pero por otra parte, no puede ignorar
la legtima sensibilidad de los Estados en esta materia. La mayora de las economas de la regin enfrentan delicadas
situaciones fiscales que dificultan la posibilidad de que los gobiernos suscriban acuerdos que, de alguna manera,
deleguen a entes extranacionales decisiones que podran tener profundos efectos internos. Esta dificultad puede ser
mayor cuando la variable integracin dentro del total del comercio exterior de los pases andinos, todava tiene un peso
poco significativo.
Frente a esta realidad, la propuesta que se ha presentado a la discusin de los expertos de los pases, nicamente
incluye compromisos alrededor de cinco principios bsicos o ideas fuerza para la armonizacin de incentivos. Asimismo,
la propuesta implica mnimos costos fiscales, pequeos cambios en la aplicacin de la normativa y en los mecanismos
operativos vigentes en los pases, es de relativa fcil implantacin en la regin bajo principios comunes de equidad y
neutralidad fiscales, y por ltimo, ofrece una alta probabilidad de obtener resultados positivos en trminos de
incrementar la competitividad y la fluidez del comercio exterior andino, dentro de las fronteras comunes y frente al resto
del mundo.
Las ideas fuerza o principios bsicos de la propuesta de armonizacin de los incentivos de naturaleza tributaria al
comercio exterior andino, son los siguientes:
Se mantienen los esquemas de tributacin indirecta basados en el principio de pas de destino.
Se garantiza la exencin o la devolucin plena de los impuestos indirectos pagados o causados por los bienes que se
exportan.
No deben existir tarifas diferenciadas en la imposicin al consumo, dependiendo del origen domstico o forneo de
los bienes o servicios afectados.
El caso especfico de la imposicin a los combustibles, a la electricidad y similares, por sus caractersticas
especficas y por la importancia que tiene en la recaudacin total de algunos pases, debe tener un tratamiento
especial.
Las zonas francas y las sociedades de comercializacin internacional, por la creciente importancia que tienen en el
comercio internacional de la subregin, deben tener un tratamiento armonizado.
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A continuacin se sintetiza el alcance de estas ideas bsicas.
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4.1 El principio de pas de destino
Al enfrentar el problema del diseo de la propuesta de regmen comunitario para la armonizacin de los mecanismos
de exencin, devolucin o aplazamiento de los impuestos indirectos que no constituyan subsidios, de acuerdo con el
mandato de la Decisin 330, la decisin inicial que se debi tomar fue aquella que se refiere a la definicin del lugar en
que se causa el tributo. Dentro de la teora fiscal existente se manejan dos alternativas: en el pas de origen o en el
pas de destino de los bienes o de los servicios afectados por los gravmenes en cuestin.
Bajo el principio de pas de origen, en el caso de un rea comunitaria como la que conforman los cinco pases del
Grupo Andino (GRAN), los bienes y servicios deberan estar afectados por los tributos indirectos al momento de ser
importados extrarregionalmente o producidos en cada pas y luego deberan circular libremente por toda la subregin
sin necesidad de gravamen ni control adicional alguno.
En la otra alternativa, la de pas de destino, se aplicaran en cada uno de los cinco pases, en el momento de ser
importados de otro pas del rea comunitaria, de fuera de la subregin, o bien cuando se produzcan internamente. La
adopcin del principio de pas de destino necesariamente implica que se deben mantener controles fiscales al
comercio dentro del rea comunitaria, a fin de verificar tanto la efectiva exportacin de los bienes y servicios que se
han declarado como exentos por el hecho de destinarse a mercados externos, como el efectivo pago del gravamen en
aquellos productos que ingresan provenientes de otros pases de la subregin.
En trminos tericos y de cara a un proceso de integracin profundo, la alternativa de pas de origen sera la mas
correcta. Como ya se indic, una vez satisfecho el tributo en el pas originario de los bienes o servicios afectados, estos
circularan lbremente por toda la subregin sin requerir de control adicional alguno.
Por otra parte, un esquema de armonizacin en base al principio de pas de origen, implica que, como punto de
partida, las estructuras de los impuestos indirectos en todos los PM, por lo menos en aquello que se refiere a bases
gravables, tarifas, regmenes de exenciones, crdito fiscal, deducciones y devoluciones, deberan ser idnticas. De no
ser as, inevitablemente se generaran distorsiones y competencias nocivas entre los mismos pases, bsicamente los
consumidores podran importar y adquirir bienes y servicios nacionales en aquellos lugares en que no se encuentren
afectados, o por lo menos en donde se hallen gravados con la tarifa menor, y posteriormente los haran circular
libremente por toda la subregin, haciendo caso omiso de la inclusin en la base gravable y de aquellas tarifas
mayores que puedan existir en los pases de destino final de los bienes y servicios gravados.
Pretender igualar la normativa tributaria de los pases de la subregin es casi imposible. Por una parte, casi para todos
ellos, la recaudacin proveniente de estos impuestos constituye una parte importante de los ingresos totales del sector
pblico y por la otra, las circunstancias polticas restringen severamente la capacidad actual de los gobiernos para
adoptar modificaciones significativas en esta materia.
Por ltimo, la Junta ha recordado la gran cantidad de problemas que la Unin Europea (UE) ha tenido y que continan
sin solucin satisfactoria hasta la fecha, por tratar de conformar su mercado comn en base al principio de pas de
origen para el tratamiento del Impuesto al Valor Agregado (IVA).
Frente a esta realidad y de cara a la formulacin del borrador de Decisin que se halla bajo discusin de los pases, la
Junta ha considerado que el principio de pas de destino, actualmente vigente en los cinco PM, es el ms
recomendable, por lo menos durante la etapa inicial del proceso de consolidacin de la UA. Lo anterior no se
contrapone a que en el futuro la Junta disee y presente a la Comisin un plan de trabajo, a fin de evaluar la
factibilidad de evolucionar en una segunda fase hacia un esquema basado en la imposicin en el pas de origen.
4.2 La exencin o devolucin plena

La Junta del Acuerdo de Cartagena, en la propuesta que ha presentado a los expertos de los pases seala que, si bien
manteniendo el esquema de pas de destino dentro del esquema armonizado de incentivos de caracter tributario a las
exportaciones en el GRAN, pueden coexistir impuestos al consumo con bases y tarifas dismiles, s se requiere
concertar un mnimo de aspectos bsicos en las normativas tributarias. Bsicamente la Junta del Acuerdo de
Cartagena (JUNAC) considera que se requiere la igualdad de los conceptos que dan derecho a exencin o crdito
tributario por impuestos causados en compras de bienes y servicios que se incorporan a los costos y gastos de los
bienes objeto del comercio exterior en la Regin.
Se considera que, de no hacerse esto, nuevamente aparece el peligro de enfrentar distorsiones nocivas al proceso de
integracin. Si un pas concede exenciones o crdito tributario por la totalidad de los impuestos causados en una
exportacin, ofrecer ventajas que afecten el principio de neutralidad, frente a otro pas que conceda exenciones o
crditos parciales y obligue a cargar parte de los impuestos indirectos en los costos de los bienes o servicios
exportados.
Si, como se plante desde el inicio de la formulacin de la propuesta, el acuerdo bsico de los PM debe apuntar en la
direccin de promover la competitividad autntica de las exportaciones andinas, no encarecindolas mediante la
inclusin en sus costos de componentes impositivos, la Decisin debe incluir el compromiso de adoptar el principio de
exoneracin o devolucin plena de impuestos indirectos en los bienes que se exportan. En otras palabras que los
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pases de la subregin deben conceder exenciones o crdito tributario por un valor equivalente a la totalidad de los
impuestos indirectos que afectan al valor agregado, causados en las compras de materias primas, insumos, activos
fijos y servicios que se incorporen a los costos y gastos de las mercancas exportadas.
Para dos de los PM, Colombia y Ecuador, el reconocimiento y adopcin comunitaria del principio de exencin o
devolucin plena de los impuestos causados, implica efectuar cambios menores en las formas actuales de aplicacin
de los impuestos indirectos en discusin. Bolivia, Per y Venezuela ya reconocen plenamente este principio en toda su
imposicin al consumo. De hecho, en trminos tericos, la exencin o devolucin plena no es ms que el corolario de
una correcta aplicacin de un impuesto que realmente afecte nicamente al valor agregado en cada fase de la
comercializacin de los bienes y servicios afectados.
4.3 Tarifas homogneas para mercancas nacionales o provenientes de otros pases de la subregin
En la normativa de cuatro de los cinco PM, existen tarifas diferenciales para los impuestos indirectos segn el origen
nacional o forneo de determinados bienes afectados por los gravmenes. Esto constituye un tratamiento
discriminatorio contra las importaciones intrasubregionales en favor de la produccin interna, lo cual afecta al principio
de neutralidad tributaria. En la medida de que uno de los principios bsicos de la propuesta de la Junta es
precisamente la neutralidad de los sistemas impositivos frente al comercio regional andino, se consider importante
incluir en la misma las disposiciones necesarias para corregir esta situacin.
Las diferencias de tarifas se encuentran en todos los pases del rea, con la nica excepcin de Per. Todos los casos
se presentan en los impuestos al consumo de bienes especficos, cigarrillos y productos alcohlicos, nunca en aquellos
de amplia base que afectan al valor agregado. Esto se considera una ventaja que permitir su homogenizacin sin
mayores problemas.
Para evitar las distorsiones al comercio subregional, derivado de estas diferencias en las tarifas de los gravmenes
indirectos, la propuesta sugiere que se eliminen las diferencias de tarifa existentes de acuerdo con el origen de los
bienes. Las reformas necesarias en esta materia son menores y su incidencia en la recaudacin es mnima. De todas
maneras se requiere de cambios en la aplicacin de leyes actualmente vigentes en los cuatro PM involucrados.
4.4 Los impuestos que afectan a los combustibles, la electricidad y similares

A diferencia de los impuestos indirectos que afectan al valor agregado y de aquellos que afectan a ciertos bienes de
consumo especfico, los impuestos indirectos que gravan a los combustibles, a la electricidad y a otros servicios
similares, tienen unas caractersticas propias que obligan a darles un tratamiento propio dentro de la propuesta de
armonizacin de incentivos a las exportaciones. En trminos de rigurosidad terica, el principio de no incluir tributos
en los costos de las exportaciones, obligara a formular propuestas y a disear mecanismos para los exportadores, de
devolucin o exoneracin de estos impuestos.
La realidad prctica es bien distinta, en dos de los pases de la subregin, Colombia y Venezuela, las tarifas de estos
impuestos es poco significativa y su posible devolucin o exoneracin no significara estimulo alguno a las
exportaciones, aunque s implicara asumir unos costos administrativos que no se justifican. Por el contrario, en los
otros tres PM, Bolivia, Ecuador y Per, el producto de estos tributos es de gran importancia en la recaudacin total y
posibles exoneraciones o devoluciones no seran fcilmente aceptadas por los pases que veran el peligro de afectar
una de sus fuentes principales de ingresos. Ante este hecho y para esta clase de tributos indirectos la propuesta de
decisin sugiere que se deje en libertad a los pases para que concedan o no la exoneracin o devolucin de estos
impuestos a los exportadores.
Para los impuestos similares que gravan a otros servicios diferentes a los ya reseados, tales como aquellos que
afectan a las telecomunicaciones, no se detect ningn caso que implicara un costo significativo para los
exportadores, ni consecuentemente una recaudacin importante para los fiscos de los PM. En consecuencia se
considera que no se justifica la proposicin de mecanismos de devolucin de estos tributos.
4.5 El tratamiento a las zonas francas y sociedades de comercializacin internacional

Las sociedades de comercializacin internacional, las zonas francas y otros regmenes aduaneros especiales, cobran
cada vez una mayor importancia en el comercio internacional en todo el mundo. Los cinco pases del rea andina se
encuentran actualmente fomentando el desarrollo de las sociedades de comercializacin internacional, las zonas
francas y los regmenes especiales aduaneros, con el fin de apoyar la expansin de sus exportaciones.
En concordancia con esta realidad, tal como ya se indic, la JUNAC se encuentra desarrollando un trabajo que se
propone formular una propuesta de Decisin para la Comisin, que trate sobre la armonizacin de los regmenes
aduaneros en la subregin. A pesar de ello y en la propuesta ya definida en relacin a la armonizacin de los incentivos
al comercio exterior de naturaleza tributaria, se propone que se adopte la decisin de considerar las ventas a
sociedades de comercializacin internacional y a zonas francas, como equivalentes a exportaciones.
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5. CARACTERISTICAS DE LOS MECANISMOS ARMONIZADOS DE DEVOLUCIONES Y EXONERACIONES

La propuesta actualmente bajo discusin, y por mandato de la Decisin 330, considera que para lograr una
armonizacin completa de los incentivos de naturaleza tributaria a las exportaciones de la subregin, no es suficiente
tratar los aspectos relacionados con la normativa impositiva. Tambin se requiere de un regmen comunitario
armonizado de los mecanismos de exenciones, devoluciones o aplazamiento del pago de los impuestos indirectos. Aun
cuando se tengan normas comunes de exencin o devolucin plena de impuestos causados e involucrados en los
costos y gastos de las exportaciones, diferencias sustanciales en los procedimientos o en los tiempos requeridos para
obtener tales exenciones o devoluciones pueden ocasionar significativas diferencias en los costos financieros de los
exportadores de uno y otro pas, causando a la vez distorsiones en el esquema mismo de armonizacin.
La propuesta de Decisin no coarta el derecho de que si un pas desea adoptar mecanismos de exoneracin a las
compras de los exportadores pueda hacerlo, tericamente esto permitira eliminar an los costos financieros derivados
por tributos a las exportaciones regionales. Sin embargo, los eventuales problemas derivados de su control, hacen
poco viable su adopcin, en vista de ello, se sugiere que, para todos los casos en que no existan exoneraciones, se
adopte un mecanismo comunitario de compensacin automtica y de devoluciones en los impuestos pagados, el
mismo que operara de la siguiente manera:
Como primera opcin y el exportador pudiere hacerlo, podrn ser deducidos, en forma de crdito tributario, del monto
de los impuestos tipo valor agregado, tipo cascada o al consumo de bienes considerados como especficos, segn sea
el caso, que deba pagar el exportador, por concepto de sus ventas locales.
De no existir ventas locales gravadas o de ser stas insuficientes para absorber el crdito en referencia, el exportador
podr, como segunda opcin, compensarlo automticamente con los pagos de otras obligaciones tributarias internas
de caracter nacional que deba satisfacer. Entre estas obligaciones se incluirn el Impuesto sobre la Renta, las
Retenciones en la Fuente practicadas por pagos efectuados a terceros , los IVA, al Consumo y cualquier otro Impuesto
Directo o Indirecto de caracter fiscal que afecten al exportador.
Como ltima opcin, si luego de utilizar las dos alternativas anteriores an persistiera un saldo a favor del exportador,
o si ste lo prefiere a partir del siguiente mes a aquel en que se origina el crdito tributario, podr solicitar a la
administracin tributaria la devolucin del valor pagado, la cual se har mediante notas de crdito endosables y
libremente negociables.
La administracin de impuestos a su vez tendr un plazo mximo de un mes, contado a partir de la recepcin de la
solicitud de devolucin, sin perjuicio de las futuras comprobaciones que pueda efectuar, para emitir la nota de crdito
respectiva. De demandar aquella de un plazo mayor, a partir del primer da del segundo mes pagar al contribuyente
una tasa de inters equivalente a la mxima estipulada en el pas por mora tributaria, calculada sobre la totalidad del
valor solicitado como devolucin.
6. PLAZOS PROPUESTOS PARA LA ADOPCION DE LOS MECANISMOS ARMONIZADOS
La Decisin 324 seal que a ms tardar el 30 de septiembre de 1992, los PM deban haber eliminado todos los
subsidios a sus exportaciones intrarregionales. En lo sustantivo este plazo fue acatado.
La propuesta que actualmente maneja la Junta recomienda la adopcin de nicamente dos plazos en la implantacin
de la posible Decisin acerca de armonizacin de incentivos y mecanismos de exenciones, compensaciones y
devoluciones. Hasta el 30 de junio de 1994 para aquellos cambios que solo requieren de modificaciones en la forma de
aplicar la normativa tributaria interna de los pases, sin variar los procedimientos que determinan las relaciones entre
los contribuyentes y sus administraciones impositivas, y hasta el 31 de diciembre de 1994 para aquellas decisiones
que conlleven modificaciones en los sistemas de compensacin, devolucin o control fiscales, los cuales
eventualmente demandan un proceso ms largo de entrenamiento a los funcionarios de los gobiernos, encargados de
estas labores.
7. EL PROXIMO FUTURO
Los expertos de la Junta consideran que las decisiones hasta ahora aprobadas y los desarrollos posteriores, segn se
ha sealado hasta esta parte de la exposicin, en relacin a la aprobacin del AEC, la eliminacin de aranceles
internos, la eliminacin de subsidios fiscales al comercio exterior y la armonizacin de los incentivos que no
constituyen subsidio, adems de ser por una parte relevantes para profundizar el proceso de integracin andina,
dentro de los parmetros de incrementar la competitividad de los productos de la regin, tal como se plante desde el
inicio del trabajo, adicionalmente son viables para poder ser aceptadas e implantadas por los cinco PM, habida
consideracin de las diferencias en sus actuales sistemas impositivos y las restricciones econmicas y polticas que el
proceso pudiera enfrentar.
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A pesar de las anteriores consideraciones, la propuesta actualmente estudiada por los expertos de los pases estima
que, como siguiente e inmediato paso, se debe seguir en el anlisis, discusin y aprobacin de las decisiones que sean
necesarias para ampliar el alcance del proceso de armonizacin en varios aspectos.
7.1 Ampliaciones en relacin al comercio extrarregional

El esfuerzo de los PM hasta la fecha se ha centrado exclusivamente en la eliminacin de subsidios y en la coordinacin
de incentivos a las exportaciones intrarregionales y se mantiene la libertad y la autonoma totales respecto a las
ventas a terceros pases. Esto a pesar de que el comercio andino tradicionalmente slo ha representado entre el 10% y
el 13% del comercio total de la regin. Para el perfeccionamiento de la UA andina, lo ideal es que las polticas
comerciales, tambin frente a terceros pases, sean afines por no decir similares.
7.2 Ampliacin a las exportaciones de servicios

El alcance de la Decisin 330 y de la propuesta actual solamente incluye a los bienes transados externamente. Esto a
pesar de que el comercio internacional de servicios tiene cada vez una mayor importancia, tanto en los pases
desarrollados como en los pases en desarrollo. De acuerdo con cifras de la Junta, durante la dcada de los ochenta los
pases andinos exportaron servicios no factoriales, (fletes, seguros, transporte de pasajeros, servicios portuarios y
servicios tursticos entre los principales), por un valor anual promedio de US$ 3.3 mil millones.
La Junta del Acuerdo de Cartagena, en agosto de 1993, puso a discusin un anteproyecto de Acuerdo Marco sobre
servicios para el GRAN, con el objeto de "establecer las normas que orientarn la liberalizacin progresiva, el
fortalecimiento y la diversificacin del comercio de servicios entre los PM". Dentro del captulo de prcticas
comerciales, se prev que se "eliminarn todas las subvenciones o subsidios, cualquier otra prctica ("dumping"), que
puedan distorsionar la sana competencia en el comercio de servicios al interior de la subregin". Se sugiere la
intervencin de la Junta para mediar en los conflictos que se produjeran si un pas se siente afectado
desfavorablemente por una subvencin otorgada a la exportacin de servicios de otro pas. Tambin pretende que los
pases establezcan normas comunitarias especficas sobre incentivos a las exportaciones subregionales de servicios,
para evitar distorsiones en el comercio.
7.3 Otros aspectos en materia de imposicin interna

Dentro del esquema de desarrollo basado en un modelo de economa abierta, adoptado por los cinco pases de la
subregin, patrn que por otra parte se refleja en la propuesta que actualmente maneja la Junta, se espera que dos
hechos fundamentales alteren positivamente a las economas andinas: el incremento del comercio intra y
extrasubregional y el aumento de la confianza en el GRAN, tanto de los potenciales inversionistas de la subregin
como de los del resto del mundo. Ello ocasionar a su vez un mayor flujo de capitales de riesgo a los cinco pases del
rea.
Ante estas expectativas, para continuar con el proceso de integracin subregional, recientemente enriquecido con la
conformacin de la UA andina a travs de la apertura de las fronteras internas y de la adopcin del AEC, se considera
que en el mediano y largo plazos se requiere dotar a los pases de instrumentos legales comunitarios, que tambin
permitan armonizar las normativas y los mecanismos, tanto de fomento a la produccin interna como de promocin a
las potenciales inversiones domsticas y forneas. En el campo tributario una poltica comunitaria armonizada requiere
de lineamientos y parmetros bsicos, principalmente para el tratamiento a los capitales de riesgo provenientes de la
subregin y de terceros pases, as como para la determinacin de las bases gravables y tarifas que afectan a los
contribuyentes en cada pas.
POLITICAS PRESUPUESTARIAS NACIONALES Y REGIONALES EN UN AREA INTEGRADA

Carlos LAMBARRI
Vice-Consejero de Hacienda, Gobierno Autnomo del
Pas Vasco. ESPAA
1. DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN LA INTEGRACION

Hablar de la coordinacin de las polticas presupuestarias regionales, nacionales y supranacionales en un esquema de
integracin supone primeramente analizar cules son los mbitos de intervencin pblica de cada una de las
administraciones implicadas y en particular de la nueva administracin supranacional producto de la integracin.
1.1 La asignacin de competencias en las instituciones supranacionales
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Los mbitos supranacionales -como la Unin Europea (UE)- gozan de competencias de atribucin, lo que significa que
desde el punto de vista jurdico, los Estados Miembros (EM) dotan a los nuevos rganos comunes de las funciones y los
medios de accin necesarios para la consecucin de los objetivos comunes que pretenden alcanzar.
El punto clave desde el prisma presupuestario consiste en determinar el alcance y el "cuantum" de tales competencias
transferidas en comparacin con aquellas que permanecen en fuero domstico de los EM. Ese anlisis podr decirnos
hasta qu punto el nuevo diseo poltico viene a trasladar, y en qu circunstancias, el concepto de autogobierno de los
EM a las nuevas instituciones supranacionales. Es evidente que las incidencias presupuestarias de los distintos
modelos alternativos sern muy distintas entre s.
El proceso de integracin consiste en la voluntad de alcanzar unos objetivos comunes a los EM, fundamentalmente de
naturaleza econmica y, al menos, en una primera fase, centrados en la consecucin del mercado nico. Adems de
ello, se pueden o no dar las circunstancias para que se atribuyan otro tipo de competencias en funcin de los
objetivos. Un proceso de integracin alcanzable es aqul en el que tales funciones no engloben a aquellos objetivos a
travs de los cuales se refleja el principio de un fuerte nivel de autogobierno a nivel estatal o regional, evitndose por
tanto la tendencia a la centralizacin a ultranza y la dilucin del papel de la administracin pblica estatal.
Muy al contrario, el punto de llegada idneo de la integracin, con un rea integrada fuerte y bien cohesionada,
respetando a su vez un papel preponderante de los EM en aspectos claves de la poltica interior, siendo bastante
reduccionista, consiste en atribuir a las instancias supranacionales principalmente, si no de manera exclusiva,
competencias de naturaleza legislativa o de normacin en aquellas reas en las que se cifran los objetivos comunes.
Eso quiere decir que las actuaciones pblicas que supongan polticas de ejecucin quedaran reservadas casi
ntegramente a los EM, sin perjuicio de que se realicen atendiendo a criterios derivados de la propia normativa
supranacional.
1.2 El principio de subsidiariedad

Desde este punto de vista, dejando las competencias de ejecucin a los respectivos gobiernos se cumplimenta de una
manera muy importante el principio de subsidiariedad. Este principio, aplicado desde el mbito institucional pblico,
consiste en garantizar que las decisiones pblicas se adopten por aquellas instituciones competentes, y que se
encuentren lo mas cerca posible de los ciudadanos.
Esto, que desde el punto de vista de las polticas de ejecucin es algo perfectamente posible, sin embargo puede
entrar en colisin con la propia filosofa del proceso de integracin desde el punto de vista normativo. Es obvio que
adoptar decisiones a nivel descentralizado es contradictorio con hacerlo a nivel supranacional, esencia del propio
proceso de integracin. Hablando de decisiones normativas respecto a materias supranacionales habr que ser muy
cauteloso en la aplicacin del principio de subsidiariedad, reduciendo todo lo posible su aplicacin sobre cuando se
trate de decisiones de aplicacin de la normativa supranacional.
Por lo que respecta a la UE, sta ha venido ejercitando su competencia fundamentalmente en las siguientes materias:
Unin Aduanera (UA), poltica comercial comn y libre circulacin de mercancas.
Poltica agrcola comn.
Poltica de competencia.
Poltica comn en el sector de los transportes.
Libre circulacin de los trabajadores.
Libre prestacin de servicios y derecho de establecimiento.
Libre circulacin de capitales.
Aproximacin de legislaciones nacionales necesarias para el funcionamiento del Mercado Comn y Mercado
Interior.
Coordinacin de las polticas econmicas de los EM, a nivel de recomendaciones y sugerencias.
Poltica Social, pero slo en cuanto a la fijacin de objetivos.
Medidas tendentes a reforzar la cohesin econmica y social y fondos estructurales.
Medidas sobre la investigacin y el desarrollo tecnolgico.
Medidas tendentes a la proteccin del medio ambiente.
Adems de ellas, el Tratado de Maastricht amplia el nmero de polticas comunes, puesto que se aaden:
Poltica social, de educacin, de formacin profesional y de juventud.
Cultura.
Salud Pblica.
Proteccin de los consumidores.
Redes transeuropeas.
Industria.
Cooperacin al desarrollo.
Unin Econmica y Monetaria (UEM).
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Ciudadana europea.
Podemos apreciar que todas ellas consisten en polticas, generales o sectoriales, que apenas incorporan las funciones
propias de su ejecucin, reservadas a las administraciones de los EM. La nica poltica sustantiva que incorpora
ejecucin directa, y por tanto, transvase de fondos pblicos a los ciudadanos es la Poltica Agrcola Comn (PAC). Pero
tambin esos fondos van primeramente a las administraciones de los Estados, canalizndose desde ah a los
ciudadanos.
2. EL PRESUPUESTO DE LAS INSTITUCIONES SUPRANACIONALES

El reflejo cuantitativo de las competencias atribuidas por los Estados se produce en el presupuesto anual, donde se
recoge la expresin cifrada de las intervenciones pblicas por la va del gasto y su financiacin.
2.1 El presupuesto de gastos de la Unin Europea

En el Cuadro I se refleja la evolucin del gasto comunitario CEE en crditos de pago entre 1986 y 1992.
Puede apreciarse un incremento del 84,4 % del presupuesto entre dichos aos, lo que implica un crecimiento
interanual del 9,1%. Tambin se refleja que el impacto presupuestario sustantivo se encuentra en la PAC (FEOGAGaranta), aunque su participacin sobre el total se ha visto reducida de un 64,7% en 1986 a un 57,22 en 1992, debido
principalmente a un incremento en los fondos estructurales, que han pasado de un 16,22% del total en 1986 a un
26,1% en 1992.
En el Cuadro II se incorporan las previsiones financieras para el perodo 93-97. En ellas se refleja un crecimiento de los
crditos de pago del 31,6%, lo que supone un 4,7% interanual. Asimismo, de nuevo se refleja una prdida del peso
porcentual de la PAC (que pasa del 50,5% en 1993 al 45,3% en 1997, en beneficio sobre todo de las acciones
estructurales (que pasan del 30,4% en 1993 al 33,5% en 1997).
El peso especfico del presupuesto de la UE en relacin con el Producto Bruto Interno (PBI) comunitario ha
experimentado un paulatino ascenso entre 1973 y 1997, puesto que ha pasado de representar un 0,53% en 1973 a un
1,15% en 1992, estando previsto que alcance el 1,34% en 1997, en lo que se refiere a crditos de pago, como puede
apreciarse. Unicamente a ttulo de referencia es interesante decir que el presupuesto CEE en 1993 alcanza
aproximadamente volmenes similares a los del presupuesto del Estado espaol, pero an sin incorporar en el mismo
el presupuesto de la Seguridad Social, ni el del desempleo, ni el de todos los organismos descentralizados y empresas
pblicas (es decir, slo el subsector Estado; de tomar el presupuesto consolidado, el presupuesto CEE representara el
50% de ste).
Como sealaba con anterioridad, la mayor parte del presupuesto comunitario se articula como transferencias a los EM.
En el Cuadro III puede apreciarse los importes de los mismos para cada pas en el perodo 1983-1990.
2.2 La financiacin de las instituciones supranacionales
c.
d.
Al tener el carcter de competencias de atribucin, las funciones de la entidad supranacional puede ser financiada de
varias maneras:
a. Recursos propios. Consiste en la asignacin de la competencia para exaccionar determinados ingresos inherentes
a las funciones que se han atribuido.
b. Impuestos propios. Consiste en la creacin de nuevas figuras tributarias, o en la cesin de alguna ya existente por
parte de los EM.
Contribuciones de los EM.
Endeudamiento.
En un proceso de integracin del tipo del que estamos definiendo, los recursos propios tienden a ser una parte poco
cuantiosa.
Por otra parte, al tratarse de competencias normativas en su gran mayora, las funciones supranacionales difcilmente
pueden financiarse por alguno de los impuestos troncales del sistema tributario, que se destinan mayormente a
financiar ejecucin de tareas y prestacin de los servicios pblicos. Tampoco podran ser cedidos impuestos menores,
salvo que tuvieran cierta relacin directa con las competencias atribuidas y por no tener una naturaleza homognea
en los distintos Estados.
Para una financiacin directa va impuestos los pasos a dar deben dirigirse hacia la creacin de figuras tributarias
novedosas, que desde luego no consistan en el gravamen de hechos imponibles ya gravados en los Estados. No es
fcil encontrar figuras de esta naturaleza, pero una posibilidad a futuro podran ser los impuestos y tasas de proteccin
y mejora del medio ambiente.
En cualquier caso, la figura tributaria no parece permitir, ni mucho menos, una total autofinanciacin de la integracin.
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Integracin"
La posibilidad del endeudamiento puede existir, pero es poco recomendable puesto que no se trata de financiar
polticas de ejecucin ni de inversin pblica.
Como consecuencia de lo anterior, la va mas importante de financiacin son las aportaciones o contribuciones de los
EM. Las magnitudes de stas deben ser calculadas atendiendo al criterio de capacidad de contribucin de cada Estado,
atendiendo a la renta relativa de cada uno dentro del conjunto del rea integrada, la que puede medirse por el PBI o el
Producto Nacional Bruto (PNB).
Las Comunidades Europeas, desde 1958 a 1974 se financiaron mediante un rgimen de contribuciones financieras que
se repartan entre los EM de acuerdo con criterios de tipo poltico y no sobre datos macroeconmicos Sin embargo,
como la puesta en marcha de la PAC requiri dotar a la Comunidad Econmica Europea de recursos propios, la
Decisin del 21 de abril de 1970 instaur el rgimen de recursos propios que permite a la Comunidad disponer de
verdaderos ingresos fiscales.
El sistema actual de financiacin de la UE se basa en la nueva Decisin de Recursos Propios de 24 de junio de 1988,
que recoge las consecuencias de la reforma del Tratado de Roma a raz de la ratificacin del Acta Unica Europea. Los
recursos propios estn constituidos por los Recursos Propios Tradicionales, el Recurso Impuesto al Valor Agregado (IVA)
y el Recurso PNB.
Los Recursos Propios Tradicionales son recursos propios por naturaleza. Se componen de :
Las exacciones reguladoras agrcolas, que consisten en impuestos variables percibidos sobre las
importaciones de productos agrcolas enmarcados en una OCM y provenientes de terceros pases.
Los derechos de aduana, que se obtienen por la aplicacin de la Tarifa Exterior Comn al valor en aduana de
las mercancas importadas de terceros pases. Esta fuente es consecuencia directa del establecimiento de la
UA.
Los derechos de aduana sobre productos Comunidad Europea del Carbon y el Acero (CECA). Hasta la reforma
financiera de 1988 han permanecido en poder de los EM.
Las cotizaciones sobre la produccin y almacenamiento del azcar y las isoglucosas, que se derivan de la
financiacin de los gastos de sostenimiento del mercado del azcar.
El Recurso IVA no puede considerarse un recurso propio "por naturaleza", sino de un modo indirecto. La atribucin a la
Unin de una parte del IVA percibido por los EM resulta de una voluntad poltica deliberada. El Recurso IVA se calcula
mediante la aplicacin de un porcentaje a una base IVA determinada de forma uniforme para los doce EM. Si la base
armonizada del IVA supera en algn pas el 55% de su PNB, quedara "congelada" en ese importe a efectos de
aportacin por Recurso IVA.
El Recurso IVA consta de dos tramos. El primero resulta de aplicar a la base IVA un tipo determinado uniformemente
para todos los EM. El segundo tramo est constituido por la contribucin a la compensacin britnica. Para ningn EM
la suma de ambos tramos puede ser superior al 1,4% de la base del IVA. En el caso de que la suma fuese superior se
imputara el exceso al Recurso PNB.
El Recurso PNB se calcula mediante la aplicacin de un tipo, que se fija en el marco del procedimiento presupuestario,
a la suma de los PNB de los EM. El presupuesto comunitario no puede presentar dficit en el momento de su
aprobacin y es el recurso PNB el elemento que ejerce la funcin equilibradora. Su montante se determina por la
diferencia entre el total del gasto comunitario y el resto de los ingresos.
Como hemos explicado con anterioridad, tal participacin est prevista de alcanzar en 1997 el 1,34% del PNB.
En la UE la contribucin de los EM no se ha venido aplicando.de manera estricta y directa en funcin de la renta de
cada Estado, sino que se ha canalizado a travs de un indicador indirecto cual es la base imponible del IVA. Este
indicador puede tambin dar idea de la renta relativa, siempre que la parte de renta consumida y ahorrada sea
parecida en los distintos Estados, tambin lo sea el nivel de fraude fiscal y se encuentre armonizada y correctamente
asignada la recaudacin a cada uno de los EM.
En el Cuadro IV se refleja la estructura de financiacin del presupuesto CEE en 1979, 1981, 1986 y 1992.
El grueso de la financiacin queda asignado al Recurso IVA, con un 55% en 1992, suponiendo el recurso PNB el 17,9%
y los recursos propios el 22,1%.
En el Cuadro V se recoge la financiacin del presupuesto comunitario por cada uno de los Pases Miembros (PM),
donde se aprecia que los pases que mas aportan son la Repblica Federal de Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido.
2.3 El saldo financiero de los Estados Miembros

Dependiendo de su capacidad de contribucin y de los retornos que deban experimentar por las intervenciones
directas supranacionales, los EM podrn ser contribuyentes netos o receptores netos de fondos a efectos
presupuestarios.
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Integracin"
En la UE se transfieren fondos por dos conceptos principales: la cohesin econmica y la correccin de desequilibrios
territoriales (fondos estructurales y de cohesin) y los reembolsos agrcolas como consecuencia de la PAC. En el primer
caso los receptores son los pases cuya renta per cpita es sensiblemente inferior a la renta comunitaria
(fundamentalmente Irlanda, Espaa, Grecia y Portugal), mientras que en el segundo se encuadran los pases con un
importante sector agrcola, especialmente Francia (y no el Reino Unido).
En el Cuadro VI se incorporan los saldos financieros resultantes por pases en el perodo 1985-1990. Los pases
contribuyentes netos son sobre todo Blgica, Alemania, Francia (aunque en menor medida), Luxemburgo y el Reino
Unido.
3. INTEGRACION Y COHESION REGIONAL

Uno de los mayores problemas de un proceso de integracin estriba en las diferencias en cuanto al desarrollo
econmico entre los distintos pases y, sobre todo, regiones que lo conforman.
3.1. El desarrollo econmico de las regiones de Europa

El nivel de desarrollo econmico de las regiones europeas es muy dispar, dndose unas fuertes desviaciones en cuanto
a la renta per cpita de las mismas. Existen regiones como Hamburgo e Ile-de- France que rondan el 200% de la renta
per cpita media comunitaria, mientras que otras regiones como los nuevos Lander alemanes apenas alcanzan el 35%
y determinadas regiones del Sur de Portugal, de Grecia y de Espaa que rondan solamente el 40-50%.
Esta disparidades tan amplias deben tratar de ser corregidas a travs de la articulacin de una adecuada poltica
regional y de cohesin econmica.
3.2. Las polticas estructurales en la Unin Europea

Las polticas estructurales constituyen la segunda categora de gasto en importancia dentro del presupuesto
comunitario. Los gastos estructurales financian aquellas intervenciones comunitarias dirigidas a lograr el cambio
estructural en diversos mbitos. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el
Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola, seccin Orientacin (FEOGA- Orientacin) suponen cerca de un 27%
de los crditos de compromiso inscritos en el Presupuesto de 1992. El FEDER, tal como se define en el artculo 130.c
del Tratado de Roma, esta destinado a "contribuir a la correccin de los principales desequilibrios regionales dentro de
la Unin mediante la participacin en el desarrollo y en el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas y en
la reconversin de las regiones industriales en decadencia".
El FEDER participara en la financiacin de:
inversiones productivas que permitan la creacin o el mantenimiento de puestos de trabajo duraderos.
inversiones en infraestructuras.
desarrollo del potencial endgeno de las regiones mediante medidas de fomento y apoyo a las iniciativas de
desarrollo local y a las actividades de las pequeas y medianas empresas.
actuaciones de desarrollo regional a escala comunitaria.
medidas preparatorias, de acompaamiento y de evaluacin.
inversiones productivas y en infraestructuras, destinadas a proteger el medio ambiente cuando estn
vinculadas al desarrollo regional.
en las zonas objetivo n 1, inversiones en el sector de la educacin y de la sanidad que contribuyan a un
ajuste estructural.
El FSE es el eje de la poltica social comunitaria y participa en la financiacin de acciones de formacin profesional y de
ayuda a la generacin de nuevos puestos de trabajo de naturaleza estable, as como a la creacin de actividades
independientes.
La intervencin del FSE se concentra en regiones de prioridad absoluta, en zonas de reestructuracin industrial y
sectorial, y en regiones con paro elevado y de larga duracin. Los colectivos a los que se destina su actuacin son
bsicamente los menores de 25 aos, los parados de larga duracin y las personas afectadas por procesos de
reestructuracin.
El FEOGA-Orientacin va dirigido a la reestructuracin agrcola en la perspectiva de la reforma de la PAC.
Las acciones comunes que permitan adaptar las estructuras agrarias se refieren en concreto a:
medidas de acompaamiento de la poltica de mercados que contribuyen a reestablecer el equilibrio entre la
produccin y la capacidad de los mercados.
medidas forestales.
medidas de estmulo al cese anticipado de la actividad agrcola de produccin excendentaria.
medidas destinadas a sostener las rentas agrarias y la actividad viables en las zonas de montaa y
desfavorecidas.
medidas destinadas a la proteccin del medio ambiente.
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5.
6.
medidas
medidas
medidas
medidas
con fines de mejorar la eficacia de las estructuras de explotacin.

de estmulo a la instalacin de jvenes agricultores.
de mejora de la comercializacin.
de transformacin y comercializacin de productos de la pesca.
Como se ha dicho anteriormente, uno de los objetivos prioritarios ante la consecucin del Mercado Interior para 1993
es aumentar el grado de cohesin entre los EM, es decir, atenuar las disparidades regionales existentes entre las zonas
mas prsperas y las mas desfavorecidas. El instrumento fundamental es el reforzamiento de las polticas estructurales.
Para ello la reforma presupuestaria de 1988 realiz un proceso de reconversin de los fondos con el fin de
concentrarlos en cinco objetivos prioritarios:
1. Fomentar el desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas; tales regiones sern aquellas cuyo
PBI per capita sea, segn los datos de los tres ltimos aos, inferior al 75% de la media comunitaria.
2. Reconvertir las regiones, regiones fronterizas o partes regionales gravemente afectadas por el declive industrial;
su tasa de paro debe ser superior a la media comunitaria en los tres ltimos aos, su porcentaje de empleo
industrial debe ser superior a la media comunitaria y su volumen de empleo industrial ha debido disminuir.
3. Combatir el paro de larga duracin y facilitar la insercin profesional de los jvenes y de las personas expuestas a
la exclusin del mercado laboral.
4. Facilitar la adaptacin de los trabajadores a las mutaciones industriales y a la evolucin de los sistemas de
produccin.
Fomentar el desarrollo rural de dos maneras:
o acelerando la adaptacin de las estructuras agrarias en el marco de la reforma de la PAC (Objetivo 5-a).
o
facilitando el desarrollo y el ajuste estructural de las zonas rurales (Objetivo 5-b).
Instrumento financiero de orientacin de la pesca (IFOP).
Los Fondos estructurales (FEOGA, seccin Orientacin, FSE y FEDER) y el IFOP, atenindose cada uno de ellos a las
disposiciones especficas que los rigen, contribuirn al logro de los objetivos nos 1 a 5 b), segn la distribucin
siguiente:
objetivo n 1: FEDER, FSE y FEOGA, seccin Orientacin, objetivo n 2: FEDER y FSE, objetivo n 3: FSE,
objetivo n 4: FSE,
objetivo n 5 a): FEOGA, seccin Orientacin e IFOP, objetivo n 5 b): FEOGA, seccin Orientacin, FSE y
FEDER.
Desde el punto de vista cuantitativo lo ms importante es que en 1993 se deber producir la duplicacin de los Fondos
Estructurales, destinndose su mayor parte (un 68,1%) a las regiones el objetivo n 1. En el Cuadro VII se presenta la
evolucin de los crditos de compromiso hasta 1999.
Las regiones calificadas como objetivo n 1, por ser el aspecto mas sustantivo, son las siguientes: BELGICA:
Hainaut
ALEMANIA: Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Ost-Berln, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thringen GRECIA: Todo el
pas
ESPAA: Andaluca, Asturias, Cantabria, Castilla y Len, Castilla-La Mancha, Ceuta y Melilla, Comunidad Valenciana,
Extremadura, Galicia, Islas Canarias, Murcia FRANCIA: Dpartements frangais d'outre-mer (DOM), Corse,
arrondissements d'Avesnes, de Douai et de Valenciennes IRLANDA: Todo el pas
ITALIA:
Abruzzi (1994-1996), Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna, Sicilia
PAISES BAJOS: Flevoland
PORTUGAL: Todo el pas
REINO UNIDO: Highlands and Islands Enterprise area, Merseyside, Northern Ireland
3.3. El instrumento financiero de cohesin en la Unin Europea

El Tratado de la UE establece, en su artculo 130D, un Fondo de Cohesin que refuerce la cohesin econmica y social,
proporcionando una contribucin financiera a proyectos en sectores del medio ambiente y de las redes transeuropeas
del transporte.
Mediante dicho instrumento financiero la Unin prestar su contribucin financiera a proyectos en los sectores del
medio ambiente y de las redes transeuropeas de infraestructura del transporte en los EM cuyo PNB por capita sea
inferior al 90% de la media comunitaria (Grecia, Espaa, Irlanda y Portugal), que deber disponer de programas de
convergencia destinados a evitar que se produzcan dficits pblicos excesivos.
Los proyectos subvencionables son los siguientes:
Proyectos en el sector del medio ambiente que contribuyan a la consecucin de los objetivos del artculo 130R
del Tratado (conservacin, proteccin y mejora de la calidad del medio ambiente; proteccin de la salud de las
personas; utilizacin prudente y racional de los recursos naturales, etctera).
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Integracin"
Proyectos de infraestructura del transporte de inters comn, que fomenten la interconexin y la

interoperabilidad de las redes nacionales y el acceso a las mismas. Se consideraran de especial inters los
proyectos que se inscriban en los planes de redes transeuropeas aprobados por el Consejo.
Los crditos financieros comprometidos para el instrumento financiero ascendern a 1.500 millones de ecus en 1993 y
a 1.750 millones de ecus en 1994 expresados en precios de 1992. La distribucin de dichos fondos entre los EM
beneficiarios del Instrumento Financiero de Cohesin ser la siguiente:
Espaa: 52% al 58% del total
Grecia:16% al 20% del total
Portugal: 16% al 20% del total
Irlanda: 7% al 10% del total
El nivel de ayuda oscilara entre el 80% y el 85% de los gastos pblicos incurridos en proyectos del sector del medio
ambiente o de infraestructura del transporte, no pudiendo coincidir ninguna financiacin proveniente del Instrumento
Financiero de Cohesin con las ayudas que puedan provenir del FEDER, FSE y FEOGA.
El objetivo del Fondo de Cohesin aparece ligado a la necesidad de establecer un programa de convergencia
econmica con vista a la consecucin de las condiciones precisas para participar en la tercera fase de la UEM. El
esfuerzo que ser necesario efectuar por parte de los PM menos favorecidos para alcanzar los criterios de
convergencia, en especial la disminucin del dficit pblico, ser paliado parcialmente por la existencia del Fondo de
Cohesin, que contribuir al mantenimiento del esfuerzo inversor en infraestructuras del transporte y a la puesta en
practica de la poltica comunitaria en el rea del medio ambiente.
Grfico I. Evolucin en el Presupuesto General de las CC.EE en el Perodo 1973-1997

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LA DIMENSION SOCIAL DE LA INTEGRACION - El Modelo Europeo

Klaus GRETSCHMANN
Catedrtico de Finanzas Pblicas, Universidad Tcnica de Renania-Westfalia (RWTH), Aquisgrn, REPUBLICA
FEDERAL DE ALEMANIA; Jefe de la Unidad de Polticas Comunitarias, Instituto Europeo de Administracin Pblica
(IEAP), Maastricht, HOLANDA
1. LA INTEGRACION REGIONAL Y LA POLITICA SOCIAL: PANORAMA GENERAL

La relacin terica entre la dimensin econmica y monetaria, por un lado, y una amplia proteccin social, por otra,
han sido poco explorados por la literatura especializada. Los resultados preliminares sugieren que las polticas para
mejorar el funcionamiento de los mercados laborales y las condiciones de trabajo y de vida pueden tener una
influencia negativa sobre los niveles relativos del Producto Bruto Interno (PBI) de aquellos pases de menor desarrollo
en proceso de convergencia. Una forma de compensar esos efectos consiste en tratar de mejorar la flexibilidad del
mercado de trabajo e incrementar la movilidad de la fuerza laboral en esas economas, especialmente en los pases
"perifricos". Por otra parte, es tambin sabido que las mejoras en la proteccin social pueden incrementar la
productividad a travs de su efecto positivo sobre la moral de los trabajadores, el bienestar y una mejor relacin entre
los actores sociales (por ejemplo: menor nmero de das de huelga).
La relacin entre integracin econmica y monetaria y cohesin social y econmica en un esquema de integracin
regional han sido an menos exploradas. La capacidad econmica de una regin est influida por diversos factores,
algunos de los cuales desbordan la capacidad de control de esa regin y pueden demandar mecanismos de
compensacin social y financiera. Se da por sentado que algunos de esos elementos van a requerir intervencin en el
mbito supranacional. Otros, especialmente los que caen dentro del rea de la proteccin social, no son tan fcilmente
aceptados como materia de preocupacin entre los socios de un rea que proyecta integrarse. Sin embargo su impacto
puede ser importante, no slo desde el punto de vista financiero, sino tambin desde el punto de vista de las
necesidades.
La proteccin social implica la puesta en marcha de mecanismos de redistribucin entre las personas y las regiones
bajo la forma de beneficios (ingresos secundarios) y servicios (en especie o en "ingresos terciarios"). El nivel de esta
proteccin por habitante, o por beneficiario, estar determinado por la porcin de PBI que se destine a la proteccin
social as como por la estructura demogrfica. La porcin del PBI dedicado a la proteccin social y el nivel de dficit
existente es, ante todo, una decisin poltica. El efecto redistributivo de la proteccin social est condicionado,
adems, por la organizacin de la proteccin social.
Con respecto a la integracin regional se pueden hacer las siguientes observaciones:
a. Las disparidades regionales del PBI ya estn atenuadas por los diferentes sistemas de proteccin social y de
redistribucin nacionales.
b. Los expertos en integracin deberan tener en cuenta que las restricciones nacionales que algunos Estados
Miembros (EM) imponen sobre la capacidad de redistribucin pueden poner en peligro la cohesin social regional
dentro del rea integrada, como es el caso en la Comunidad Europea (CE).
c. Un sistema de solidaridad intrarreginal es mejor para la cohesin social que su inexistencia. Con fondos
provenientes del mbito regional, ese sistema debera normalmente requerir entre el 1% y el 2% del PBI comn.
d. La responsabilidad regional para el financiamiento del gasto social puede conducir a diferencias mayores, en
ocasiones inaceptables, del gasto social por habitante.
e. Las desigualdades estructurales pueden cambiar a largo plazo de una regin a otra. Hay, empero, shocks
"histricos" exgenos (demografa, industrias que agotan su ciclo de vida) que las regiones difcilmente pueden
absorber por s solas, a menos que dispongan de sistemas de fondos sociales y regionales.
En la discusin sobre la integracin econmica, la atencin normalmente se centra en la convergencia econmica. Sin
embargo, las opiniones difieren en cuanto al papel de la poltica fiscal y social. Por ejemplo, los partidarios de la
macroeconoma neoclsica descartan cualquier intervencin gubernamental en un esquema comunitario, ya sea sta
en el mbito nacional o federal, pues la intervencin, cualquiera sea su fuente, puede no tener impacto alguno sobre
las variables econmicas reales. Todo lo que se necesita es el control federal de los agregados monetarios. Esto
asegurar que los mercados ejerzan la disciplina requerida sobre los gobiernos nacionales, evitando de ese modo
desequilibrios preupuestarios distorsionantes. Una posicin menos extrema, pero en el mismo marco, acepta una
mayor intervencin de una federacin europea, pero slo en el contexto de la reglamentacin y el control del
comportamiento fiscal de los EM, especialmente en relacin a la magnitud del dficit fiscal y del endeudamiento
pblico, y en el contexto de impedir el "dumping" social.
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Un enfoque ms intervencionista sostiene que es necesaria una poltica o institucin fiscal comn para compensar los
efectos negativos de la integracin y asume que cualquier shock asimtrico puede repercutir negativamente sobre la
Comunidad. El control monetario de aquellos EM que se perciben como proclives a los excesos presupuestarios no es
un sustituto adecuado para la coordinacin fiscal global, la cual debe incluir una activa poltica social y de
estabilizacin .
Esto ha conducido a algunos analistas a sugerir que lo mejor que se puede esperar es que los EM siten su poltica
social dentro de un marco de comparaciones mutuas, dejando aparte las referencias a las polticas y a la prctica. Esto
permitira que los actores sociales de cada pas tuvieran una base estable y comn en el proceso de integracin. Ello
evitara, atendiendo siempre a este mismo argumento, la aplicacin rgida de un conjunto de reglas y regulaciones
comunes dentro del rea integrada, lo que, potencialmente, conducira a "dumping social" en algunas partes de la
regin y diluira los derechos sociales adquiridos en las otras.
Los primeros intentos por cifrar la relacin entre mejora en la proteccin social y evolucin del PBI entre los EM
demuestran que la convergencia social es muy probable que conduzca a una reduccin del PBI en aquellos pases que
tengan niveles inferiores de proteccin social. Las estimaciones cuantitativas sugieren que la contraccin del PBI
probablemente sea significativa. Los costos de proteccin social son asumidos desproporcionadamente por los aportes
patronales, con lo cual la poltica social probablemente incremente los costos de mano de obra en aquellos pases que
ya tienen un supervit laboral. Los pases de menor proteccin social es probable que se caractericen tambin por
bajos niveles de renta per cpita. Una porcin de las ventajas comparativas de estos pases radica en los costos ms
bajos de mano de obra, lo que, en cierta medida, compensa su menor productividad. Una reglamentacin social
comn, por lo tanto, es poco probable que logre una convergencia de la proteccin social y de los niveles de PBI,
especialmente en los mercados de trabajo de los pases perifricos, que son menos flexibles que aquellos pases del
centro.
Gran parte de las cuestiones ms controvertidas estn relacionadas con el mercado de trabajo, especialmente en lo
relativo a los criterios de fijacin de salarios en base a las horas trabajadas. La preocupacin consiste en que las
polticas para mejorar las condiciones sociales de los trabajadores impedirn la flexibilidad del mercado laboral y,
consecuentemente, reducirn la competitividad.
En particular en el caso que la integracin alcance un nivel que requiera renunciar al instrumento cambiario (en el
camino hacia una unin econmica y monetaria), el argumento favorable a la flexibilidad salarial se torna ms
importante an, a menos que, por supuesto, la migracin sea la respuesta a las diferencias nacionales en el
desempeo econmico. La movilidad laboral es ms problemtica en una Comunidad en la que coexisten diferencias
culturales y lingsticas que en Estados con organizacin federal.
Los beneficios ocultos de una mayor ambicin en trminos de una dimensin social centralizada son evidentes. Pero
tambin la descentralizacin de la poltica social, de la regulacin del mercado laboral y de la seguridad social muchas
veces se ven como beneficiosas, mientras que una mayor la armonizacin social se considera "costosa". Un problema
de este enfoque es que supone que los costos de una regulacin de la competencia sera asumida enteramente por los
EM con un mayor gasto social. Esto es correcto, en lneas generales, desde una perspectiva norte-sur de la CE. Pero
probablemente ser errneo para el grupo de pases con altos estndares sociales; para los cuales los costos
regulatorios no diferiran notoriamente y consecuentemente se percibiran escasos incentivos para ajustar la
"dimensin social nacional".
2. LA INTEGRACION DE LA POLITICA SOCIAL DE LA CE: HACIA UNA UNION SOCIAL?

Las presiones conducentes al hallazgo de soluciones de carcter genuinamente europeo en el campo de la seguridad
social recrudecieron al socaire de los acontecimientos que llevaron a la creacin de un mercado nico europeo a fines
de 1992 que permitieron a la vez concebir los objetivos de los Tratados de Maastricht para formar una "Unin Poltica"
ms estrecha y una "Unin Monetaria Europea".
En realidad, las condiciones bsicas estables para mejorar y armonizar las condiciones de trabajo y las estructuras
sociales como un complemento de un rea econmica integrada slo pueden producirse institucionalmente mediante
una accin europea coordinada. La Carta Social, aprobada por el Consejo Europeo en diciembre de 1989, allan el
camino para alcanzar los mnimos requerimientos vinculantes dentro de la Comunidad. El Programa de Accin Social
presentado posteriormente por la Comisin de la CE fue una etapa importante para acometer la transposicin de las
reglas bsicas contenidas en la Carta. De conformidad con los Tratados de Maastricht de diciembre de 1991, se torna
en la actualidad necesario articular y materializar dicho proyecto.
Esto requiere nuevas formas de cooperacin supranacional entre empresarios y trabajadores, por un lado, y
responsables europeos y nacionales, por el otro. De cara a introducir mecanismos de control y principios formales
adecuados, hay que tener en cuenta la interdependencia entre estructuras sociales armnicas y eficiencia econmica,
por un lado, y la interaccin de las culturas sociales y laborales nacionales, por otro, y tambin la dinmica integrada
de la dimensin social.
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Al abordar la creacin de un espacio social europeo, asunto urgente de la poltica europea en la presente dcada, las
autoridades pblicas van a enfrentarse a la necesidad de coordinar y gestionar el cambio en forma centralizada. Sus
actuaciones en los niveles supranacional, nacional y regional tendrn que redefinirse en ciertos aspectos.
Por el momento, esto puede compararse a la determinacin de la cuadratura del crculo: las restricciones territoriales
de los sistemas sociales nacionales deberan desmantelarse a la vez que se asegure que se mantienen los estndares
nacionales. Ms an, Europa no tiene competencia, a nivel comunitario, para reglamentar las reas claves de la
poltica social (sistemas de seguro social). Es cierto que no deberan pasarse por alto las ms que probables
repercusiones en las polticas sociales nacionales respectivas, como resultado de una mayor integracin econmica.
Sin embargo, la materializacin y el desarrollo ulterior de esas polticas automticamente alentar una incorporacin
ms decidida de la vertiente relativa a la cohesin europea.
a.
Ciertamente, existen voces crticas que sealan que la integracin econmica no necesariamente requiere una medida
subsidiaria en el campo social, argumentando que ello sera ms bien perjudicial. Dichas voces aducen las siguientes
razones:
la armonizacin impide la flexibilidad y movilidad necesarias de los factores de produccin;
b. provocara la reduccin de los diferenciales de los costos salariales en comparacin con la productividad laboral,
c. llevara aparejado niveles mayores de desempleo. Los EM menos prsperos de la UE argumentan que tanto sus
bajos costos salariales como sus relativamente poco onerosas reglamentaciones sociales son su principal ventaja
competitiva. Por su parte, los Estados con estndares sociales altos no pueden admitir la reduccin de su nivel de
proteccin social.
Teniendo en cuenta las alternativas en presencia, la nica propuesta aceptable para todos sera el establecimiento en
la normativa comunitaria de requerimientos mnimos, de modo que los EM de menor desarrollo no se vean
confrontados a exigencias imposibles de cumplir y, al mismo tiempo, los EM ms prsperos no tengan que depreciar
los estndares ya alcanzados.
En vista de los intereses contrapuestos, puede suponerse que la "integracin de las polticas sociales", en tanto poltica
auxiliar de la integracin econmica, difcilmente conducir a un desmantelamiento completo de las "fronteras
sociales" y de las diferencias nacionales en el campo social.
Con estos antecedentes, se describen y comentan los aspectos ms destacados de la evolucin poltica social europea.
A continuacin, en el captulo tercero, se har una revisin de la situacin de la poltica social y una evaluacin crtica
del Acta Unica Europea (AUE) de 1987 y de la Carta Social. Finalmente, el captulo cuarto discutir la significacin de
los Tratados de Maastricht en relacin con la poltica social. Esta exposicin se cerrar con la presentacin de varias
conclusiones respecto del papel de los EM en la poltica social europea junto con una perspectiva sobre su futuro.
3. EVOLUCION Y DESARROLLOS
Pueden rastrearse ya en los Tratados de Roma de 1957 disposiciones de tipo social. Entre los objetivos de los Tratados,
entre otros (Artculo 117), ya entonces se mencionaba la promocin de la mejora de las condiciones de vida y laborales
de los trabajadores. Las actividades en el campo de la poltica social se centraron en lo siguiente:
el establecimiento de la libertad total para el movimiento de los trabajadores;
la promocin de la movilidad;
garantizar la salud y la seguridad en el trabajo;
la reglamentacin de las condiciones de trabajo y de los derechos de los trabajadores.
No obstante, los expertos en Derecho Constitucional sostuvieron, en forma abrumadora, que el Artculo 117 no
contena la suficiente autorizacin como para desarrollar una poltica social comunitaria independiente.
En realidad, los fundamentos de la poltica social comunitaria -y no nos referimos slo a la primera dcada posterior a
la formacin de la Comunidad Econmica Europea (CEE) -no eran muy coherentes; su vaguedad planteaba reflexiones
bsicas y suscitaba posicionamientos ideolgicos en lugar de bosquejar un consenso bsico para el desarrollo de una
poltica laboral y social de la Comunidad. Las normas principales en materia de poltica social jugaban un papel
secundario en el marco de las competencias polticas asignadas a la Comunidad. La poltica social a menudo constitua
una frmula de compromiso, cuando no un mero apndice de una estrategia para la integracin del mercado. La
poltica social solamente se poda emplear en forma activa, sin objeciones polticas, en aquellas reas en que los
distintos sistemas sociales amenazaban poner en entredicho la competencia y la eficiencia en la asignacin de
recursos, o cuando estaba en juego la movilidad (libre circulacin) laboral.
El desarrollo de la poltica social de la CE puede dividirse en varias etapas:
1. 1958-1974: La etapa de la negligencia benigna

Las medidas en materia de poltica social se seguan tomando a nivel nacional; la CE se limitaba a coordinar las
regulaciones en lo atinente a seguridad social (condiciones de acceso a los sistemas nacionales de seguridad
social) para los "trabajadores migrantes" (vase el Artculo 51 del Tratado de Roma). Ello incluy el
establecimiento del Fondo Social Europeo (FSE) con el objetivo de financiar la capacitacin y la reinsercin
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Integracin"
profesional, etctera. Transcurrieron 17 aos antes que la CE elaborara su primera directiva en el campo de la
poltica social, en base al Artculo 100.
2. 1974-1980: La etapa de definicin de la poltica social

Los esfuerzos por encontrar un modelo de integracin pretendidamente superior a la unin aduanera conseguida
en 1968 condujeron, al comienzo de la dcada de los aos '70, a discusiones sobre los ideales fundamentales de
la poltica de integracin en materia de poltica social y fiscal, siguiendo el modelo keynesiano de ajuste fino de las
economas por medio de la gestin de la demanda. La discusin se centraba en aspectos tales como el pleno
empleo, la participacin de los trabajadores y la mejora de las condiciones de vida y de trabajo. Para alcanzar
estos objetivos, se racionaliz el FSE (la utilizacin de sus fondos se concentr en ciertos grupos y regiones) para
mejorar su eficacia, se establecieron varios programas de accin (sobre capacitacin profesional, trabajadores
migrantes, promocin de la igualdad de oportunidades para las mujeres, preservacin de la salud y la seguridad
en el trabajo, etctera). Las distintas propuestas fueron evaluadas de forma muy diferente por los respectivos EM
y tambin por los diversos grupos sociales en su seno. Todo ello en un escenario caracterizado por un deterioro de
la situacin econmica, aumento del desempleo y ausencia de una poltica econmica, social o de mercado de
trabajo coherente en el mbito comunitario.
3. 1980-1985: El perodo de discusin del"Espacio Social Europeo"

El concepto de espacio social europeo aparece por primera vez en 1981 incluido en un memorndum del
Presidente francs Frangois Mitterrand. Su objetivo principal, de acuerdo con la poltica econmica y de reforma
social de los socialistas franceses, consista en promover el dilogo social entre la patronal y los trabajadores en
Europa, para mejorar los mecanismos de consulta y cooperacin en las reas de seguridad social y poltica de
empleo. Estos aspectos constituyeron la piedra angular de la poltica europea en la materia. Aunque la primera
mitad de la dcada de los aos '80 fue, esencialmente, un perodo de desregulacin y de apartamiento del modelo
del Estado benefactor, se trat de un momento importante para la CE, porque la nocin de espacio social condujo
a someter a debate la "Europa Social" cuyas derivaciones persisten en la actualidad.
La "dimensin sociopoltica" de la integracin se desglos en pequeos elementos y medidas tales como la movilidad,
la asignacin de factores y los programas de accin a pequea escala. La poltica social de la Comunidad dej de
considerarse exclusivamente como un mero lubricante en la marcha hacia un mercado nico europeo. Se le atribuy
un valor ms intrnseco. Esta nueva forma de considerar la poltica social luego dio sus frutos en la cuarta etapa
comprendida entre 1985 y 1991, la etapa de la dinmica acelerada.
4. DEL MERCADO INTERNO A LA CARTA SOCIAL

En la primera mitad de la dcada de los aos '80, fue arraigando la idea de que "la Comunidad ya no ser capaz de
fortalecer su cohesin econmica frente a la competencia internacional a menos que fortalezca al mismo tiempo su
cohesin social" (Consejo Europeo de Fontainebleau, junio de 1984).
Desafortunadamente esta corriente de pensamiento fue, una vez ms, relegada con el advenimiento del "Proyecto de
1992" encaminado a la constitucin de un Mercado Interior, iniciado con la publicacin del renombrado "Libro Blanco"
de la Comisin, de 1985. El Libro Blanco describe 289 medidas destinadas al desmantelamiento de las fronteras
interiores de la CE y encaminadas a crear un verdadero mercado comn interior. No obstante, el Libro Blanco se
centraba, ante todo, en los aspectos econmicos y jurdicos, prcticamente olvidando casi por completo la poltica
social.
La desatencin por los aspectos sociales del mercado interior es particularmente notorio en el famoso "Informe
Cecchini" de 1988, que hace un estudio emprico detallado de los efectos positivos esperados del mercado interior. En
este estudio, ni la poltica social, ni el trmino "seguridad social" aparecen en ningn lugar. La desatencin por la
poltica social se prolong hasta el Informe de la Comisin de 1989 sobre "la dimensin social de 1992", en el que se
present un anlisis global del mercado interior desde el punto de vista de la poltica social.
Es evidente que la percepcin de que el proyecto del mercado interior alcanzara un xito limitado en caso de no
existir un acuerdo social amplio condujo a la Comisin a reactivar la nocin de Espacio Social Europeo.
El Acta Unica Europea (AUE) y su contenido en materia de poltica social

El AUE tiene como objetivo la reforma de los mecanismos de toma de decisiones de la Comunidad y la fijacin del
objetivo de creacin de un mercado interior como un rea sin fronteras interiores. Contiene, tambin, y por primera
vez, un anexo que contiene las disposiciones sobre poltica social incluidas en el Tratado de la CEE. En primer lugar, en
el Ttulo dedicado a la poltica social, hay dos artculos nuevos (arts. 117 a 128 del Tratado de la CEE). El art. 118 A del
Tratado de la CEE establece la promocin por los EM, de las condiciones de trabajo con vistas a proteger, en particular,
la seguridad y la salud de los trabajadores como un objetivo de la CE que le autoriza a adoptar, mediante directivas,
las disposiciones mnimas que habrn de aplicarse en toda la Comunidad. Si bien es cierto que el art. 118 B del
Tratado de la CEE slo dispone el dilogo entre los empresarios y los trabajadores en el mbito comunitario, el cual
haba sido restablecido en 1985 a iniciativa de la Comisin, tambin contina sealando que ese dilogo, "si las partes
lo consideran deseable, podr dar lugar al establecimiento de relaciones basadas en un acuerdo entre dichas partes".
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Integracin"
Un nuevo Ttulo V fue aadido a la Tercera Parte del Tratado de la CEE, denominado "Cohesin Econmica y Social".
Las nuevas disposiciones de los arts. 130 A al 130 C del Tratado fijan la meta de "reducir las diferencias entre las
diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas". Para lograr ese fin se contar con los tres fondos
estructurales existentes -el FSE, Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y Fondo Europeo de Orientacin y de
Garanta Agrcola (FEOGA)-, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y de otros instrumentos financieros de la
Comunidad. A tal fin, los fondos estructurales, incluido el FSE, fueron restructurados en profundidad en 1988. Sus
actividades se dirigieron a la consecucin de 5 metas particulares:
promocin del crecimiento y el ajuste de las economas regionales estructuralmente retrasadas;
reconversin de las regiones industriales en declive;
lucha a largo plazo contra el desempleo;
apoyo a medidas que faciliten la integracin profesional de la juventud
reforma de la Poltica Agrcola Comn (PAC) y promocin de un ajuste ms rpido de la estructura productiva
agrcola.
La Carta Social
La Carta Social fue aprobada como fundamento social de la Comunidad por los Jefes de Estado y de Gobierno de todos
los EM a excepcin de Gran Bretaa, mediante declaracin solemne por el Consejo Europeo de Estrasburgo de
diciembre de 1989. La Carta Social se basa en un documento redactado por el Comit Econmico y Social (CES),
aprobado por el CES tras obtener la conformidad tanto los empresarios como los trabajadores. La propuesta de la
Comisin fue aprobada por el Parlamento Europeo. La Carta no establece derechos individuales; su objetivo consiste
en determinar los derechos bsicos de la poltica social. Esos derechos pueden situarse dentro de las siguientes
categoras: libre circulacin, remuneracin justa, mejora de las condiciones de trabajo y del nivel de vida de los
trabajadores, seguridad social, libertad de asociacin y de negociacin colectiva, formacin profesional, igualdad de
trato para ambos sexos, consulta y participacin de los trabajadores, proteccin de la salud y seguridad en el trabajo y
la proteccin de la niez y de la juventud as como de la tercera edad y de los discapacitados.
Al observar ms de cerca estas categoras, es evidente que incluyen gran parte de los requerimientos que ya haban
surgido en discusiones anteriores.
La Carta Social de la Comunidad fue hecha pblica bajo la forma de una declaracin de los Jefes de Estado y de
Gobierno de los EM de la Comunidad. No es, por lo tanto, una norma comunitaria de aplicacin obligatoria que pueda
sustentar jurdicamente los derechos de los ciudadanos comunitarios. De todos modos, su efecto sobre la poltica
social, en tanto que declaracin, no debe ser subestimada de cara al futuro. Sus principios no slo deberan conducir a
la conformacin de un modelo europeo de relaciones sociales, orientados hacia tradiciones y prcticas mutuas, sino
que deberan constituir un punto de partida y un punto definitivo de referencia para la creacin progresiva de un
espacio social.
La Comisaria de la CE responsable de los asuntos sociales, Vasso Papandreu, present, en noviembre de 1989, un
programa de accin social. Segn afirm Papandreu, este programa de accin fue diseado para complementar y/o
activar los derechos sociales bsicos contenidos en la carta. Papandreu anunci un paquete de un total de 45
propuestas individuales que deberan transformarse en normas efectivas de la CE a partir de diciembre de 1992. Dicho
paquete contiene disposiciones, entre otras, sobre derechos de los trabajadores a obtener informacin sobre las
condiciones de trabajo y la libertad de circulacin y tambin sobre seguridad social, igualdad de trato de hombres y
mujeres en el trabajo, formacin y capacitacin profesional, salud y seguridad en el trabajo y tambin proteccin
especial a jvenes y discapacitados.
Todas estas propuestas han sido objeto de controvertidas discusiones. Sus crticos le reprochan a la Comisin el uso del
programa de accin social como un pretexto para centralizar las competencias en el campo de la seguridad social.
Es cierto que, como resultado de su falta de obligatoriedad, la Carta Social y, en cierta medida, el programa de accin
deben interpretarse ms como un esfuerzo y una seal para una mayor convergencia de la poltica social que como un
comienzo efectivo en el proceso hacia la armonizacin.
Con la presentacin de la Carta Social y del programa de accin, la Comisin se vio expuesta a un gran nmero de
influencias y de tentativas de control que, algunas veces, pueden generar el efecto contrario al buscado.
La discusin se vio esencialmente limitada a las diferencias de intereses de empresarios y trabajadores, a los temores
al "turismo social" y al "dumping social", utilizando las ventajas comparativas "sociales" para distorsionar la
competencia y los altos estndares en las condiciones de vida y de trabajo.
En la Carta Social y en el programa de accin se lleg a la decisin de establecer requerimientos mnimos que
gradualmente llevarn a los EM de menor desarrollo al nivel superior de los otros EM.
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5. LA POLITICA SOCIAL Y EL TRATADO DE MAASTRICHT
Aunque el AUE dio lugar a un crecimiento no despreciable de la competencia relacionada con la poltica social y la
Carta Social y el programa de accin sirvieron ms como medios para consolidar que para ampliar esas competencias,
estas etapas de la poltica social europea evolucionaron con una fuerza dinmica irreversible propia y, finalmente,
fueron incorporadas como elementos de la poltica social del Tratado de Maastricht (diciembre 1991).
La enmienda a los Tratados de la Comunidad acordada por los EM con vistas a crear no slo una unin econmica y
monetaria sino tambin una unin poltica, determin una alteracin de las competencias comunitarias en el campo de
la poltica social y laboral. Ello plantea un interrogante de inters: hasta qu punto tendrn que extenderse las
facultades de la Comunidad para que se le atribuyan en el futuro competencias en el campo social.
Hay dos secciones del Tratado de Maastricht que contienen informacin sobre la poltica social: por un lado, el Tratado
mantiene de hecho inalterados los Artculos 117 a 122 del AUE que son jurdicamente obligatorios para los Doce. Por
otro lado, contiene enmiendas y revisiones esenciales bajo la forma de un Protocolo adjunto al Tratado que aprueba el
acuerdo sobre poltica social celebrado entre los EM de la CE, del cual se ha autoexcluido el Reino Unido. Ello fue
necesario para permitir a los britnicos resguardar su exigencia de verse amparados por una clusula de exclusin. Al
mismo tiempo, ello tambin hizo posible someter un gran nmero de medidas de la poltica social a votacin por
mayora calificada. Por otra parte, si el Protocolo y el Convenio se hubieran integrado en un nico captulo del Tratado,
hubiera sido necesaria la aprobacin por unanimidad, en cuyo caso las decisiones en materia de poltica social
hubieran sido prcticamente imposibles de concertar dada la conocida posicin britnica en minora.
Los Artculos 1 al 7 del Protocolo son una versin revisada de los Artculos 117-122 del Tratado de la CEE, en su forma.
El Protocolo comienza por establecer que los Once signatarios "desean continuar por el camino trazado por la Carta
Social de 1989". El Protocolo y el Convenio tienen que ser ratificados por la totalidad de los 12 EM. Es importante, por
lo tanto, que el Protocolo vuelva a definir la mayora calificada para las medidas de poltica social. Como resultado de
la autoexclusin de Gran Bretaa, el Consejo tiene que decidir por 44 votos sobre un total de 66, si bien en esta
instancia los votos se ponderan de acuerdo con el tamao del EM, contrariamente a las decisiones tomadas por el
Consejo del Banco Central Europeo.
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El Convenio define los objetivos en su fondo, de la siguiente manera: mejora de las condiciones de vida y de trabajo,
adecuada proteccin social, dilogo entre patronal y trabajadores y desarrollo de los recursos humanos. De esta forma
y por primera vez, se estableci una lista exhaustiva de los objetivos especficos establecidos para la poltica social. No
obstante, no se hizo referencia alguna a la armonizacin o a la aproximacin de las legislaciones, tal como se haba
establecido en los Tratados de Roma.
Para la consecucin de los objetivos establecidos en el Artculo 117, la Comunidad declara su apoyo y voluntad de
desarrollar una accin complementaria a las medidas tomadas por los EM en los siguientes campos:
mejora del entorno del trabajo, en particular, destinada a proteger la salud y la seguridad de los trabajadores;
mejora de las condiciones laborales;
informacin y consulta a los trabajadores;
igualdad de trato y de oportunidades en el mercado de trabajo para hombres y mujeres;
integracin profesional de las personas excluidas del mercado laboral.
El Artculo 2 al disponer que la Comunidad apoyar y complementar las actividades de los EM en las reas especficas
de la poltica social implica el carcter subordinado de las iniciativas de la Comunidad. Al mismo tiempo, el Artculo 2,
inc. 2, expresa la necesidad de adoptar requerimientos mnimos; aunque evitando la imposicin de restricciones
administrativas, financieras y legales que puedan retrasar la creacin y el desarrollo de pequeas y medianas
empresas. Queda por ver cul ser el verdadero significado de esta clusula sobre las pequeas y medianas empresas,
dentro de la realidad de la Unin Econmica y Monetaria (UEM) que se procura alcanzar.
Prioridades de accin en materia de empleo en la Unin Europea Iniciativas de creacin de empleo en la Unin Europea
El
con
Cuadro 1
Cuadro 2
Cuadro 3
Cuadro 4
El
Cuadro 5
Cuadro 6
Comit Econmico y Social. Procedimiento para la elaboracin de un dictamen Materias que requieren consulta
el ECOSOC Un espacio social europeo en 1992?
Unin Europea: Donde los beneficios son mejores y peores Gastos de proteccin social
Ambitos e instrumentos de la poltica social de la UE Distribucin del gasto en el presupuesto de la Unin Europea
empleo en la Unin Europea 1973-1988 La Financiacin del Presupuesto Comunitario 1992 Filosofa de la Poltica
Social de la UE Fases de la poltica social
Cuadro 7
Cuadro 8
Cuadro 9
Cuadro 1
0
Cuadro 1
1
Cuadro 1
2
Cuadro 1
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7
LA DIMENSION SOCIAL DE LA INTEGRACION EN AMERICA LATINA: Elementos para su

Discusin en los Procesos de Integracin Vigentes
K. Hermann KRATOCHWIL
Jefe de Misin de la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM)
en Uruguay. Montevideo, URUGUAY
1. UNA ESTRATEGIA DE APROXIMACION A LA DIMENSION SOCIAL EN PROCESOS DE INTEGRACION

ENTRE PAISES CON ACENTUADA HETEROGENEIDAD INTERNA
En vista de las extremas diferencias internas de los pases latinoamericanos, parece ms razonable no abordar la
dimensin social de la integracin como la sumatoria de las distintas dimensiones sociales que presenta cada uno de
los Pases Miembros (PM) de un particular esquema de integracin, pues de ser as, cada una de las problemticas
nacionales hara su presencia en el seno de los rganos comunitarios: all habra reiteradas manifestaciones de
pobreza crtica, subempleo y desempleo, discriminacin en la atencin de la salud, la educacin, la seguridad social,
etctera. De ese modo, adems de su tratamiento a nivel nacional, los problemas y la bsqueda de soluciones
ocuparan la atencin a nivel de rganos regionales creados para la integracin. Obviamente, se encontrar all menos
posibilidades an de resolverlos que en los respectivos PM.
Mientras subsistan estas extremas diferencias, convendr enfocar la dimensin social de la integracin
operativamente, como el conjunto de aquellos fenmenos que afectan y a su vez son afectados por los hechos
concretos de integracin. Son fenmenos que, sin el proceso de integracin bajo un determinado esquema, no
tendramos razn de identificar. Por ejemplo, la libertad de ejercicio profesional indistintamente en cualquier PM; la
entrada, permanencia y acceso al empleo de los ciudadanos en los PM; el reconocimiento entre los PM de aportes
jubilatorios y aos de servicio; etctera.
Pero an cuando se proceda con esta estrategia, cualquier esquema de integracin deber proyectar en algn
momento los elementos constitutivos de una poltica social de integracin. Su cuerpo principal ser el conjunto
sistematizado de los asuntos sociales relacionados con el esquema de integracin propuesto a semejanza de los que
hemos visto en Europa. En etapas ms avanzadas de la integracin podr contar con instrumentos y definir mandatos
explcitos. (Vase tambin la institucionalidad alcanzada en la Unin Europea (UE) expuesta por Nothomb, 1993).
Sin embargo, durante las primeras fases, parece ms realista trabajar sobre algunos items circunscritos. Este
pragmatismo conviene adems a las diferencias existentes entre las polticas sociales nacionales y a la general
escasez de tiempo y recursos. Ciertos temas, adems exigen rpida atencin porque se relacionan directamente con
otras dimensiones del proceso de integracin. Tal fue el caso, por ejemplo, de la implementacin de la Libreta del
Tripulante, en el marco de la integracin fsica en el Grupo Andino (GRAN), que antecede otras coordinaciones en el
orden migratorio y laboral.
El postulado bsico de esta estrategia ser que los sujetos de la dimensin social de un esquema de integracin, en
analoga a los productos y los servicios que traspasan las fronteras de los PM son, en primera instancia, las personas
que circulan entre los PM y, en segunda instancia, las personas afectadas por los procesos de integracin de cada uno
de estos pases. Estas dos categoras de personas representan sectores concretos de la poblacin y deben ser
atendidos por acuerdos entre los PM.
El trabajo en estos acuerdos -un elemento constitutivo de la poltica social de la integracin -no debe ser enfocado con
parcialidad en la atencin de aspectos asistenciales, sino que debe atender la perspectiva de desarrollo del esquema
de integracin. Muchos sujetos son o deben ser vistos o transformados en agentes de la liberalizacin y del
crecimiento de las relaciones econmicas, tcnicas, cientficas y culturales entre los PM. Ellos constituyen los recursos
humanos que dan realidad y sustento social a la integracin.
Algunos de los siguientes temas ya forman parte de las agendas de negociacin en los diferentes esquemas de
integracin latinoamericana tales como el Mercado Comn Centroamericano (MCCA), el GRAN y el Mercado Comn del
Sur (MERCOSUR):
Normas de entrada, salida y residencia a nivel de PM para trabajadores y sus familiares
Normas migratorias comunes en los PM y tratamiento especfico para nacionales de terceros pases
Acceso de los migrantes entre los PM a los servicios bsicos (seguro social, salud, educacin, vivienda)
Derechos laborales y cvicos de los migrantes entre los PM
Reconocimiento de ttulos, niveles de estudio, capacitacin, entre los PM

Ejercicio profesional para los nacionales en cualesquiera de los PM
Atencin judicial y policial a los migrantes entre los PM
Documentacin, registro, ciudadanas, de los migrantes comunitarios
Programas especiales en franjas fronterizas comunes de los PM
A la perspectiva de la "integracin para el desarrollo", hasta ahora vigente en Amrica Latina, corresponde como un
objetivo general el de impulsar y extender el desarrollo social en favor de los pueblos de los PM. As lo manifiestan los
acuerdos fundacionales y as aparece en las expectativas de las dirigencias (1).
Si bien la atencin a los afectados inmediatos por la integracin y a sus protagonistas exige respuestas rpidas, la
armonizacin de una poltica social de la integracin y, a su vez, su armonizacin con polticas macroeconmicas, ser
un proceso ineludible en la medida que avancen los acuerdos sectoriales.
Una estrategia pragmtica que prioriza el tratamiento de los asuntos de la agenda expuesta, requiere encaminar
paralelamente una armonizacin de las polticas sociales entre los PM. A su vez, los consensos obtenidos debern
encontrar apoyo en las polticas sociales nacionales y tender a la armonizacin con otras polticas de los PM. Esto
coincide con las observaciones a las que hace referencia Gretschmann (Gretschmann, 1994) en cuanto a que los PM
orienten sus polticas sociales en el marco de comparaciones mutuas y referencia a los procedimientos en marcha.
2. EL PARADIGMA DE LA ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO Y SU SIGNIFICADO PARA LA INTEGRACION

SOCIAL EN AMERICA LATINA
Por lo expuesto, resulta ilustrativo detenerse por un momento en reflexionar sobre lo que significara el proceso de
integracin en Amrica Latina y su articulacin en la dimensin social, si los pases signatarios hubiesen compartido un
paradigma de orden socio-econmico como el de la Economa Social de Mercado (ESM).
Los rdenes econmicos y sociales son unicidades histricas que se plasman en cada sociedad, pas o regin. La ESM
no es ningn modelo de ordenamiento inflexible, sino que en sus diversas realizaciones contiene un prototipo bsico
transferible o repetible en diferentes sociedades (Gutmann, 1986: 93).
Es un ordenamiento abierto a las adecuaciones, aunque para su concrecin no puedan eludirse determinadas
condiciones (2). Adems, detrs de sus principios de gravitacin general, se maneja una amplia y variable batera
terica, acompaada de mltiples propuestas instrumentales para el manejo de la economa y la poltica social.
La integracin europea se vio favorecida por cierto consenso en los postulados de la ESM, aunque no necesariamente
siempre bajo este rtulo. Si bien los partidos demcrata-cristianos aparecan como su principal sustento, el prototipo
encontr asimismo adhesin en amplios sectores conservadores, social- demcratas, liberales y an socialistas.
Especial importancia tuvo el apoyo por parte de asociaciones gremiales y otras organizaciones sociales. Por esa razn,
la dimensin social de la integracin europea no poda quedar ausente ni subordinada, una vez puesto en marcha el
proceso. Se podra decir que la existencia de una homogeneidad bsica alrededor de este paradigma fue una
condicin esencial para un proceso de integracin no coercitivo que encontr, aunque con altibajos, el constante
apoyo poltico y social a travs de ms de 30 aos. El orden superior comunitario a crearse no fue visto como
divergente del ordenamiento econmico y social existente y mayoritariamente consentido en cada uno de los PM.
Dirigiendo ahora nuestra mirada hacia Amrica Latina, constatamos un panorama bien diferente. En realidad,
podramos decir "hacia el resto del mundo", ya que la particular homogeneidad de principios bsicos de la ESM no se
encuentra vigente en ninguna otra subregin del globo.
No han faltado iniciativas para transferir el prototipo a Amrica Latina en que primero la ESM apareci como una
alternativa liberal-social frente a los estatismos populistas y de izquierda; y ahora como alternativa social-solidaria
frente a las pautas de una economa de mercado ms cruda y dominada por condicionamientos econmicos de los
principales pases industriales.
Hay pases en la regin que han incorporado la ESM como una norma a su constitucin; hubo y hay gobiernos que
desarrollan polticas, apoyndose en algunos postulados del modelo. Pero el conjunto de los principios constituyentes
de una ESM no se ha dado en Amrica Latina, y menos en forma homognea para toda una regin, como para generar
un sustento comn a un proceso de integracin (Cartas, 1986 alienta todava expectativas, pero la lista de las
condiciones que enumera, muestra su escasa viabilidad). Si se observa hoy una cierta aproximacin entre polticas y
ordenamientos econmicos en Amrica Latina, paradjicamente esta mayor homogeneidad de los planteamientos
econmicos y sociales surge a travs de problemas comunes con la deuda externa y el acceso a mercados externos,
hechos que imponen "un patrn comn en la disciplina domstica macroeconmica" (Pea, 1993) (3).
En sntesis, la ESM tuvo y tiene espordica y parcial presencia en Amrica Latina, pero en ninguno de los esquemas de
integracin vigentes (hay quienes sostienen que inspira el MCCA) llega a representar un denominador comn o una
plataforma para la armonizacin de polticas, y menos an un paradigma para el tratamiento de la dimensin social de
la integracin.
3. PROCESOS DE TRANSICION QUE DIFICULTAN EL PROCESO DE INTEGRACION EN LA DIMENSION

SOCIAL EN AMERICA LATINA
Pelkmans seala especialmente cinco cuestiones preliminares que deben ser evaluadas por quienes proponen la
creacin de un espacio de integracin y que son vlidas si hablamos de un espacio de integracin social: los
condicionantes polticos; el grado de heterogeneidad de las economas; el modelo de orden econmico; el alcance de
la integracin; la compatibilidad entre las estrategias de apertura intragrupal e internacional (Pelkmans, 1993). De
esta evaluacin derivar no slo la conviccin clave, si para un conjunto determinado de pases en vas de desarrollo,
la integracin es una opcin provechosa dentro de sus estrategias de desarrollo, sino tambin, cul ser el esquema
de integracin al que se aspira llegar en vista de una tipologa que va desde modestas zonas preferenciales hasta un
tipo de unin econmica con instituciones comunitarias fuertes y una instancia judicial comn.
Para los efectos de esta evaluacin en relacin a la dimensin social, pesan la heterogeneidad interna y la situacin de
transicin en que se encuentran las sociedades, as como las distintas polticas sociales que se aplican, ya que hacen
ms o menos viable la armonizacin dentro de algn esquema de integracin, especialmente en los ms ambiciosos.
Se destacan las siguientes cinco situaciones de transicin y heterogeneidad internas:
a. La indeterminacin acerca del modelo general de integracin a seguir. Las derivaciones para la dimensin social
del patrn que se adopte, son tan significativas como para la economa. La indeterminacin deja inoperantes las
decisiones que se adopten en relacin a los temas de la dimensin social.
b. Se encuentra en discusin la concepcin de las funciones del Estado, un proceso que se extiende hasta la
necesidad de reformas constitucionales. Pero la tendencia indica que se considera particularmente importante
para las polticas sociales un mayor apoyo estatal y un resguardo del simple predominio de las leyes del mercado.
En este sentido, estimo que no hay futuro para posiciones extremas neoclsicas, como menciona Gretschmann
(Gretschmann, 1994).
c. Los mismos componentes bsicos de las polticas sociales se encuentran bajo revisin y se ejecutan reformas
sustanciales en el sistema jubilatorio, en el sistema de seguros de salud, en la legislacin laboral, en el
financiamiento y el control del sistema educativo y de formacin profesional, etctera.
d. Coexisten, se negocian o proyectan simultneamente varios esquemas de integracin y cooperacin (4)
(bilaterales, subregionales, regionales, extrarregionales) que conducen a compromisos similares o contradictorios,
y pueden confundir los ya muy burocratizados procesos en la dimensin social (se observa, por ejemplo, una
diversidad y superposicin en las polticas migratorias y educativas, as como en el rgimen de visas y en el
reconocimiento curricular).
e. Hubo ausencia, aislamiento y debilidad de rganos comunitarios pero aparecen signos de cambio. En aos
recientes se observa un incremento del apoyo por parte de los poderes ejecutivos. Los encuentros presidenciales
peridicos en el marco de los diferentes esquemas de integracin han aportado una nueva modalidad a la
dinmica. Por su misma naturaleza, se dio un mayor impulso a la dimensin social y poltica de la integracin. Sin
embargo, despus de los acuerdos marco y las declaraciones, suelen aparecer dificultades para asimilar los
enunciados y mandatos a una agenda y a un cronograma de nivel tcnico. Un ejemplo de ello es el acuerdo
presidencial de crear un pasaporte andino. Algo similar ocurre en las reuniones a nivel de ministros.
Estas cinco situaciones sintetizadas condicionan la implementacin de una poltica social de la integracin. A ello debe
agregarse las condiciones que surgen del sistema social latinoamericano, fraccionado por profundas
heterogeneidades.
No es aqu el momento de pasar revista a este accidentado panorama regional, reflejado en estadsticas por todos
conocidas y analizado en un sinnmero de monografas. Sin embargo, la relacin de estas heterogeneidades con los
procesos de integracin es menos conocida, aunque ya existen estudios parciales en relacin a los mercados laborales,
a la migracin, a la estructura y procesos demogrficos, a la seguridad social, a la normatividad educativa y de
formacin, etctera. Falta la recoleccin y la sistematizacin de estos aspectos sectoriales y de su funcin conjunta
dentro de los diferentes esquemas de integracin.
Las instituciones, las normas y las polticas sociales en cada uno de los PM son la resultante de la especfica
heterogeneidad de cada uno de ellos. La creacin de un cuerpo de consensos integracionistas, ms an de un conjunto
de instituciones comunitarias -o sea supranacionales, a las que algunos analistas otorgan una funcin central en la
consolidacin del proceso de integracin- no debe hacer olvidar que su sola creacin no superara la fragilidad y
transicionalidad de las instituciones sociales nacionales.
4. ALGUNAS
OBSERVACIONES
PUNTUALES:
DEMOCRATIZACION,
TRATAMIENTO CAUTIVO, INTERDEPENDENCIA DE LOS PROCESOS
INTEGRACION
"NATURAL",
Formalmente el tratamiento de los temas de la agenda mencionada tiene similitudes con el tratamiento de los
productos y servicios que traspasan las fronteras nacionales. Pero stos ltimos, a diferencia de las personas -los
sujetos de la dimensin social- no votan. Con el saludable avance de la democratizacin en las sociedades
latinoamericanas, adquieren mayor peso los diferentes intereses sectoriales que son afectados positivamente o
negativamente por los esquemas en negociacin. Quizs sea paradjico que finalmente este proceso positivo de
homogeneizacin entre los socios, haga ms ardua la tarea de la armonizacin (5). Por cierto que la historia nos ofrece
ms ejemplos de integracin coercitiva que libre. Esta aparece como una forma superior en la cultura de la
convivencia de los pases. La consolidacin de las democracias hace sentir con ms peso la falta de patrones de
polticas sociales consolidados, como le son propios a un paradigma como la ESM.
La falta de patrones comunes consolidados explica porqu la dimensin social aparece desdibujada en el discurso
pblico de la integracin y an a nivel de su tratamiento tcnico. Un fenmeno vinculado con este estado de las cosas
es el siguiente: mientras se observa una concentracin sobre los objetivos econmicos, especialmente comerciales, se
delega una especie de funcin suplente a una integracin natural o de hecho que encuentra en Amrica Latina una
amplia base en tradicionales lazos de cercana cultural, hermandad histrica, intercambio informal de poblaciones y
culturas.
Esta integracin de hecho, a la hora de las negociaciones, pueden tener un efecto orientador y coadyuvante, pero hay
que recordar que un nuevo ordenamiento econmico y social para crear un nuevo espacio econmico, poltico y social,
no debera apoyarse demasiado en ello, pues se arrastraran tambin tradicionales factores asociados al subdesarrollo
y al divisionismos que los esquemas de integracin precisamente desean superar y no continuar.
En el tratamiento de los temas de la dimensin social se debe prestar especial atencin a su mutua interdependencia.
Se observa con frecuencia que cada comisin trabaja dentro de un determinado ministerio. Pero los avances no
deberan quedar en la esfera de un nico ministerio (Salud, Trabajo, Turismo, etctera). Tienen que ser transferibles
operativamente a organismos supranacionales que combinen los diferentes temas. En caso contrario, ms que de
integracin, estaramos hablando de cooperacin internacional entre ministerios homlogos(6).
Los procesos de avance en otras dimensiones de la integracin afectan los temas sociales: Qu cuestiones sociales,
que deben ser atendidas por los PM, se plantean con el avance de la integracin en las telecomunicaciones, las
comunicaciones terrestres, la integracin industrial, de los servicios de consultora, etctera?. A su vez, cambios
sociales y polticos en marcha inciden sobre las otras dimensiones: el desarrollo educativo, la tasa de empleo, las
migraciones internas, la efectividad del poder judicial, etctera.
Estas observaciones muestran al menos una necesidad esencial: el establecimiento de vnculos fluidos y organizados
entre las administraciones nacionales del rea social y una lite existente y/o emergente de operadores de la
integracin (Achard et al., 1993).
5. CONCLUSIONES
Aqu no se ha presentado el enfoque terico de un modelo, ni tampoco se ha descrito los pasos dados en particular en
alguno de los esquemas de integracin vigentes en Amrica Latina.
Como conclusin vemos que el tratamiento de la dimensin social de la integracin en el marco de los distintos
esquemas, deber desarrollarse -y de hecho ya las acciones estn encaminadas en este sentido- en dos niveles,
sincrnicamente y con mutua comunicacin:
a. Proyectar una carta social o como alternativa menos ambiciosa un conjunto de principios para una poltica
social compatible con las pautas en los PM e incluyendo objetivos sociales a lograr a travs de los acuerdos de
integracin (en similitud con los pasos iniciales dados en la UE).
b. Trabajar sobre la agenda de temas prioritarios.
Para el primer nivel, sabemos que ya existe un sinnmero de manifiestos, actas, declaraciones y consensos.
Actualmente, los parlamentos regionales avanzan en la formulacin de una Carta Social Latinoamericana en la que se
recogen expresiones de organizaciones sindicales, empresarios y de otras asociaciones. Asimismo, existen diseos
ms o menos programticos para polticas sociales elaboradas en el marco de organismos regionales como la
Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y la Organizacin de Estados Americanos (OEA), complementados
por diseos sectoriales como polticas de poblacin (que incluye importantes referencias a la migracin), salud,
educacin, formacin profesional, etctera. En vista de ello, lo ms necesario ser destacar, frente al trasfondo
compartido de principios y objetivos generales, un perfil propio y prioritario en la poltica social en cuanto vinculada al
esquema de integracin concreto. Debern evaluarse los efectos posibles de las armonizaciones macroeconmicas
propuestas, en especial los efectos sociales de los ajustes y reconversiones, para pensar en un proyecto de poltica
social conjunta.
En cuanto al segundo nivel, en la agenda de temas prioritarios retroalimentados desde el primer nivel, aparecen como
ms urgentes el empleo productivo y la educacin/formacin de recursos humanos.
La creacin de puestos de trabajo, el acceso a los mismos por parte de los migrantes de los PM, as como la aprobacin
de normas especficas respecto a aspirantes de terceros pases es un tema que surge de inmediato en los procesos de
liberalizacin e integracin, como se ha observado desde el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC)
hasta el MERCOSUR.
En cuanto a la calidad de los recursos humanos, se sabe que los pases en vas de desarrollo ms exitosos han sido
aquellos que pudieron implementar sostenidamente un programa econmico de liberalizacin internacional en
combinacin con un sostenido apoyo al mejoramiento interno de sus recursos humanos (OECD, 1992).
Ser necesario entonces profundizar el conocimiento y la accin en relacin a aquellos mecanismos que vinculan la
sostenida liberalizacin de las economas con el mejoramiento y empleo productivo de recursos humanos, en el marco
de un esquema de integracin. Recordemos que aqu como en otros temas no se puede pensar en una simple
sumatoria de los programas nacionales, que de por s son esenciales, sino en la formacin y el acceso al empleo de las
personas en cuanto circulantes intrarregionales reales o potenciales. Por tal razn, su tratamiento prioritario llevar de
inmediato a examinar y trabajar tambin sobre los otros temas sociales que han sido enunciados en la agenda del
punto 1.
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Si bien la prioridad indiscutida en los diferentes esquemas de integracin corresponde a los temas econmicos, en
especial al comercio, le sigue en importancia la dimensin social. Vase por ejemplo lo expresado en las
encuestas de opinin a lites para el caso del MERCOSUR (Achard et al., 1993).
Una ESM se propone combinar el principio de la libertad de accin econmica en el mercado con el de la
compensacin social; movilizar las fuerzas motrices que surgen de la iniciativa privada, estimuladas por el
mercado y evitar desarrollos errneos, como desempleo e inflacin. Al paradigma pertenecen "el Estado de
Derecho", "el ordenamiento de la competencia en relacin a la propiedad privada", "la complementariedad de la
poltica social" y "la poltica macroeconmica de estabilizacin". Se diferencia del neoliberalismo en dos aspectos:
primero, porque pone mayor acento en la responsabilidad sociopoltica al combinar el principio de la libertad en el
mercado con el de la compensacin social. Segundo, porque le asigna al Estado la tarea de implementar una
poltica de ordenamiento y una poltica econmica conforme al mercado. El orden econmico deber ser decidido a
partir del valor tico de la personalidad/individualidad, conectado con los principios de la solidaridad y de la
subsidiaridad. La ESM no es una economa poltica capitalista + una poltica social, sino una "poltica social y
econmica integrada", donde por un lado se respeta el mecanismo del mercado y por el otro se asume la
necesidad de corregir resultados negativos del mismo (Clapham, 1986: 101 y sgs.).
No se desarrolla aqu el hecho legtimo por el cual cada socio de un esquema de integracin tiene y mantiene,
adems de coincidencias, un conjunto de motivos e intereses propios en la integracin, que desea ver
beneficiados por la empresa comn y que no constituyen, al menos inicialmente, objeto de armonizaciones. Estos
intereses particulares pueden ser fuerzas importantes para el sostn del proceso. Por ejemplo, la expectativa de
ver apoyado su proceso de democratizacin, como lo manifestaron dirigentes paraguayos, o la modernizacin
exgena, esperada en Uruguay (Achard et al., 1993).
Lo que Vieira llama "cohabitacin", sealando que la multiplicidad de los acuerdos dificulta la definicin de las
normas operativas, quita transparencia a los procesos y desgasta a los equipos negociadores (Vieira, 1993).
Como se expres durante un encuentro anterior del CEFIR: "Uno de los principales desafos de los esquemas de
integracin en el futuro prximo ser el de compatibilizar sus objetivos econmicos con un grado razonable de
legitimidad poltica (Aragao, 1993).
"Mientras que la cooperacin intergubernamental, por medio de los procedimientos clsicos del derecho
internacional, intenta organizar el trabajo en comn de los diferentes Estados, preservando las estructuras
nacionales existentes, la integracin da un paso suplementario y decisivo, ya que se basa en una transferencia de
competencias de los estados hacia una estructura concebida conjuntamente, en la cual las decisiones que se
adopten en los nuevos mbitos de competencia son por lo tanto tomadas por las instituciones de nueva creacin"
(Jacqu, 1993).
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Integracin Regional en Amrica Latina y Europa: Objetivos Estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de
Respuesta, Montevideo
EL PAPEL DEL "CAPITAL SOCIAL" PARA EL DESARROLLO ECONOMICO Y LA

INTEGRACION REGIONAL
Hans-Helmut KOTZ
Economista-Jefe, Deutsch Girozentrale, Frankfurt, REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA; Profesor Visitante, Instituto
Europeo de Administracin Pblica (IEAP), Maastricht, PAISES BAJOS.
1. INTRODUCCION: EXTERNALIDADES, COSTO DEL CAPITAL Y NIVEL DE VIDA

La teora neoclsica del crecimiento hace reposar la mejora del nivel de vida en tres factores: la tasa de aumento de la
produccin del factor trabajo, la acumulacin de capital y la tasa de progreso tecnolgico. Si se desarrolla una funcin
estndar de Cobb-Douglas adoptando el caso tpico de entre dos tercios o incluso tres cuartos de la produccin, el
crecimiento es "explicado" por el incremento de la productividad total de los factores. Por lo tanto, a la hora de evaluar
en trminos de crecimiento la porcin de incremento observada que no se puede relacionar con mayor mano de obra o
capital -el denominado residual de Solow-, surgen algunas preguntas que quedan abiertas para el debate. El residual,
al cual Solow llam "nuestra medida de ignorancia", es tan notoriamente difcil de medir como la calidad del capital
humano o fsico.
Si la historia clsica estuviera prxima a la realidad -por ejemplo, si la productividad total de los factores estuviera al
alcance de todos-, se debera observar un grado mucho mayor de convergencia en el nivel de vida del mundo entero;
un retorno marginal ms alto del capital en los pases ms pobres debera atraer flujos de capital provenientes de
economas con altos coeficientes de capital-trabajo. Dado que todos los pases tendran el mismo acceso a la
tecnologa, todos ellos deberan potencialmente estar en condiciones de dotarse de la misma provisin de bienes de
capital fsico. Esta transferencia de conocimiento se producira mediante la inversin directa, la adquisicin de equipos
de tecnologa avanzada, etctera. El aprendizaje y asimilacin de estas tcnicas eficaces propiciara un nivelamiento
bastante rpido. Resulta notorio que esta presuncin es un cuento de hadas.
Este es el punto de partida en el que hay que situar la nueva literatura sobre crecimiento. En esencia, su hilo
conductor reside en la consideracin de que la acumulacin de capital, tanto en equipamiento como en recursos
humanos, genera externalidades positivas. En consecuencia, el retorno social de estas inversiones es mayor que el
beneficio privado. Por aadidura, resulta de inters subrayar que los nuevos enfoques permiten apreciar retornos
crecientes a escala. El crecimiento deja de considerarse estticamente y pasa a examinarse como un proceso
dinmico.
Un marco institucional capaz de encarar eficazmente los conflictos y dotado de una slida infraestructura pblica
-ambas caractersticas sintetizadas aqu bajo la nocin de capital social- permite sustentar la aptitud de una regin por
lograr una mejora aceptable en su nivel de vida. (Incidentalmente, se prescindir deliberadamente de profundizar
sobre dos componentes importantes del capital social: una estructura poltica cohesionada y el diseo de las
relaciones laborales. Se considera evidente que el bienestar de los hogares representativos se ve afectado
negativamente -entre otras vas, por el aumento de la prima de riesgo utilizada en el descuento de los flujos de
efectivo de los gastos en capital privado -en un contexto poltico carente de bases consensuales extendidas).
Una infraestructura pblica eficiente tiene un impacto positivo directo sobre el costo privado del capital, esto es, el
retorno real que debe percibir una empresa para satisfacer a sus accionistas y acreedores. Las instituciones se tornan
importantes cuando el tejido social es slido y cuando los derechos de propiedad estn bien definidos; ello permite que
el riesgo de las primas se reduzca y los inversores privados puedan aplicar una tasa menor de descuento. Como
consecuencia de ello, la economa se sita en condiciones de embarcarse en un sendero de crecimiento sostenible.
2. EL STOCK DE CAPITAL PUBLICO

Tal como se ha mencionado, el crecimiento se ha tornado en la ltima dcada una variable endgena, es decir, una
variable que no est fuera del alcance de las polticas pblicas. La acumulacin de conocimiento representada por el
stock existente de bienes de capital, la formacin de capital humano y los gastos en investigacin y desarrollo
permiten explicar el crecimiento sostenido, puesto que implican retornos crecientes a escala. Y aparentemente,
aunque no sea tan sugerente como lo anterior, el stock de un capital social bien mantenido tiene implicaciones
fundamentales sobre la capacidad de produccin de riqueza de las sociedades.
Bsicamente, la provisin pblica de capital es conveniente cuando las inversiones socialmente deseables no podran
ser realizadas en caso de quedar libradas a la iniciativa del sector privado. El problema clsico es que los beneficios
que se derivan de esa inversin estn inmediatamente a disposicin de todos. Dichos beneficios son indivisibles y, en
consecuencia, no pueden ser limitados exclusivamente a aquellos dispuestos a pagar por ellos. Por otra parte, ciertas
estructuras son caractersticas de economas de escala. En consecuencia, el costo marginal de suministrar un bien
pblico adicional es insignificante. De este modo, se verificara nuevamente que en un entorno exclusivamente
compuesto por agentes privados sera posible resolver un problema de insuficiencia de oferta. Ciertamente ste es un
argumento de corte tan clsico como el propio Adam Smith. No obstante, slo recientemente se ha suscitado un
debate autnticamente novedoso acerca del papel del capital pblico que adquiere potencialmente importantes
implicaciones para las polticas pblicas (Aschauer, 1989 y Blinder, 1991).
2.1 Escasez relativa de capital pblico

Una funcin de produccin agregada especificada en forma correcta debera incorporar tanto al capital de propiedad
privada como de propiedad estatal. La razn de ello estriba en el hecho de que el capital social promueve la
productividad del sector privado. Dondequiera que se proporcionen rutas, represas, servicios educativos, sistemas de
saneamiento y, quizs tambin, las denominadas supercarreteras de la informacin en escala insuficiente, el costo del
capital para el usuario ser alto mientras la inversin privada ser comparativamente baja.
Nuevamente nos vemos confrontados aqu con las externalidades. David Aschauer ha aportado para el caso de
Estados Unidos (EEUU) datos debidamente sustentados que pueden ser aplicados tambin para los pases europeos.
Sirvindose de estadsticas para cada uno de los pases del Grupo de los Siete (G-7) en materia de inversin privada y
de crecimiento del empleo, Aschauer descubre relaciones significativamente positivas en el largo plazo entre inversin
pblica y crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) por persona empleada. La investigacin de Aschauer llega a la
conclusin que el deterioro del stock de capital pblico fue la principal causa de la frecuentemente deplorada
reduccin del crecimiento de la productividad del sector privado.
2.2 El empleo ms eficiente de los recursos pblicos

No debe extraerse implcitamente de lo antedicho que el antdoto es simplemente invertir ms en carreteras, puentes
o sistemas de alcantarillado. Existe una forma complementaria de enfrentar estos problemas y que apunta a erigir y
utilizar estas estructuras de manera ms eficiente. Por tanto, resulta claro que no es slo la puesta a disposicin del
pblico de una porcin significativa del volumen de capital social, sino tambin la fijacin de precios y la gestin de la
infraestructura existente lo que marca la diferencia. El cobro de los servicios pblicos por un monto correspondiente a
su uso, o sea la exclusin de otros, se torna cada vez ms posible desde el punto de vista tecnolgico. Adems, es
concebible disear estructuras de incentivos para generar y mantener el capital pblico de modo ms econmico. Aqu
surgen oportunidades interesantes para el establecimiento de una asociacin de los sectores pblico y privado.
En lo sustancial, los mismos argumentos -basarse en y obtener beneficios sociales no alcanzables en un entorno
puramente privado- hablan a favor del gasto pblico en educacin. Nuevamente, por la va de sus efectos en la
reduccin del costo del capital para el usuario, desde el punto de vista de la poltica pblica, en especial en el contexto
de un capital "en estado de desamparo", parece importante mantener la atraccin de un determinado lugar.
De manera incidental, esta idea se relaciona con la organizacin del sistema poltico. La Repblica Federal de
Alemania, por ejemplo, muestra caractersticas diferenciales notables en las polticas del sector pblico a nivel
institucional. Dos tercios de la totalidad de las inversiones del sector pblico son ejecutadas a nivel municipal. Una
administracin que funciona bien y una slida infraestructura puede tener una fuerte incidencia en las decisiones de
inversin privada. En ocasiones, son criterios que desempean una importancia fundamental en las decisiones de
instalacin de las empresas privadas.
3. LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS Y LA EFICIENCIA DE LOS MERCADOS DE CAPITAL

Al hablar de capital social, siempre hay que considerar implcitos los dispositivos institucionales y los mecanismos de
solucin de conflictos concebidos para hacer frente a las externalidades. En consecuencia, desde nuestro punto de
vista, resulta necesario reforzar la vigilancia estructural con respecto al impacto en el sistema financiero de efectos
externos.
Si bien una intermediacin del tipo de la existente en EEUU parece favorecer el acotamiento de los horizontes
temporales, los sistemas bancarios ms universales tienden a ofrecer servicios que se revalorizan de acuerdo al sector
real de la produccin de bienes. Esto es nuevamente importante, dado que reduce el costo del capital del usuario y
permite de ese modo incrementar las inversiones. Michel Albert, por ejemplo, retoma exactamente este punto: la
funcin decisiva que desempea el sistema financiero. En su libro "Capitalisme contre Capitalisme", Albert confiesa su
asombro acerca del xito relativamente poco cuestionado del entramado de relaciones financieras en los crculos
polticos de EEUU. Albert sostiene que este juicio se derrumba bajo un escrutinio ms detenido. Su defensa del sistema
de banca universal est claramente motivada en la creencia de que el capitalismo bancario continental tiene un mayor
sustento.
3.1 La eficiencia funcional y los horizontes de tiempo

En consecuencia, los sistemas financieros con un acento de banca universal parecen menos proclives a caer en la
miopa. Esta idea surge con bastante naturalidad si se aplica la nocin de eficiencia funcional de James Tobin. Tobin
sostiene que los bancos se valorizan en funcin de su entorno, en base a la relacin costo-eficacia de los servicios que
ofrecen: la concentracin y diversificacin de riesgos, la provisin de un mecanismo para realizar transacciones y la
transferencia del ahorro en inversiones reales. A menudo se ha observado que la banca universal no es exactamente
muy creativa. (Por otra parte, es justo agregar

regulado como, por ejemplo, el alemn, los
atrayentes.) Sin embargo, esto puede haber
altamente desarrollada para idear productos
equivalente de productividad real.
que en un contexto macroeconmico menos voltil y mucho menos

incentivos para el fraude han sido correspondientemente menos
sido una bendicin disimulada. Despus de todo, una capacidad
financieros no viene necesariamente acompaada de un nivel
Un nuevo punto de vista argumenta que una estructura que enfatice ms el crdito institucionalizado, por oposicin a
un sistema financiero dominado por las transacciones en el mercado de capitales conduce al crecimiento. En general,
esto implica un compromiso mutuo de largo plazo que comprende la totalidad de los servicios financieros -desde el
crdito a empresas hasta la emisin de bonos y acciones pasando por las fusiones y las adquisiciones. Al establecer
modelos de participacin duraderos, este compromiso debe saber operar eficazmente con los problemas derivados de
un contexto en el que se presume que el prestatario tiene mejor idea del valor esperado (y la dispersin) del retorno
de los proyectos que financiar. Por las mismas razones, resulta complicado explotar los mercados de capitales con
empresas de reciente creacin. De este modo, ellas tambin tienen inters en estos compromisos de largo aliento. Tal
estado de cosas reduce la incertidumbre y, como consecuencia, eleva la tasa potencial de crecimiento.
Por otra parte, algunos elementos de carcter ms anecdtico apoyan el punto de vista segn el cual las relaciones
entre la banca universal y sus clientes son ms estrechas que aqullas que se establecen en los sistemas
especializados. Evidentemente, se trata en primer lugar de una consecuencia de la amplia gama en la que se mueven
los productos de la banca universal: sus relaciones duraderas. Ello implica adems la atenuacin de los problemas de
restringir el crdito, puesto que la informacin sobre el capital fluye con bastante naturalidad al mantenerse unidos. Se
pone a disposicin una oferta de crdito ms amplia y segura y, por supuesto, un impacto positivo sobre el
crecimiento.
En efecto, la principal desventaja del concepto ampliamente definido de banco se centra en los posibles conflictos de
intereses que surgen dentro de una institucin que ofrece prstamos, toma posiciones como accionista, posee
delegados en el consejo supervisor e inclusive asesora a otros clientes sobre temas de asignacin de cartera.
Ciertamente, el desempeo de funciones diversas no desfavorecen necesariamente la actuacin de un banco universal
en un sistema de esas caractersticas. Estas instituciones tienen poder en el sentido de Max Weber, es decir, son
capaces de imponer sus objetivos en cierto grado, mediante las relaciones crediticias o de representacin en las juntas
supervisoras. Sin embargo, el alcance de esta influencia no es de ningn modo absoluto. Se ve limitada por las
caractersticas de la fuente de los recursos que conforma el poder: la competencia en la oferta de crdito o el grado de
control de la direccin ejercido por los consejos de supervisin y, finalmente, la competencia en los mercados de
productos.
3.2 La importancia de las instituciones

La estructura del sistema financiero tiene, por consiguiente, importancia en la medida en que se ocupa de la
estructura de capital de las corporaciones. Ello se debe, en esencia, al acceso diferencial a los mercados de capitales,
la existencia de impuestos, las costosas soluciones de las crisis financieras y conflictos entre accionistas y directivos.
Los bancos universales de tipo europeo tienen una propensin intrnseca a crear relaciones que permiten economizar
costos relevantes. Generando contactos y hacindolos duraderos se facilita la obtencin y evaluacin de la
informacin.
Adicionalmente, la sustitucin del saludo invisible por el apretn de manos ms perceptible, comparado con las
presiones de los mercados externos, no implica un control corporativo menos eficaz. En un contexto diferente, un
riguroso estudio comparativo sobre el costo del capital para el usuario concluy que las corporaciones alemanas se
benefician de tasas reales menores despus de impuestos, reflejando as su firme confianza en los prstamos
bancarios para el financiamiento externo. Los autores del mismo terminan por admitir "la importancia de las
diferencias internacionales en la relacin de los bancos con la industria y significacin de la respuesta que las polticas
pblicas a las crisis de las corporaciones" (McCauley & Zimmer, 1989).
Es necesario recalcar que un sistema financiero estable reduce el precio de contratacin del capital. Presupuestos
restringidos remueven el obstculo al alza de los niveles del stock de equipamiento anhelado y, probablemente, al
crecimiento a largo plazo. No obstante, esta es, por supuesto, una historia de variables mltiples. A modo de ejemplo,
Alemania y Japn son sociedades menos impacientes, que requieren tasas de retorno relativamente menores. O, para
expresarlo de otra forma, son pases que ahorran ms. Por supuesto, niveles inadecuados de capital privado y social se
correlacionan con una tasa de ahorro nacional por debajo de ese nivel. Dado que los dficit altos del sector pblico
plantean una restriccin a la oferta de capital para invertir, es una condicin sine qua non que la macroeconoma
funcione bien (o sea, una combinacin adecuada de polticas en los planos fiscal y monetario).
4. OBSERVACIONES FINALES
Hacia donde nos dirigimos a partir de aqu? En los modelos anteriores, las polticas pblicas no tenan ningn efecto
de largo plazo sobre el crecimiento. Si bien esta afirmacin parece, francamente, bastante caracterstica de una
persona que no es economista, la idea de que "las restricciones diseadas por los seres humanos para modelar la
interaccin" (Douglas North) tienen impacto sobre el desarrollo econmico es bastante nueva para las corrientes
principales del pensamiento econmico.
De todos modos, la provisin inadecuada de capital social es uno de los principales obstculos que se interponen a la
elevacin del nivel de vida. De ello se deduce que, como consecuencia de las externalidades comprendidas en la
acumulacin de conocimientos y en la infraestructura pblica, o sea, la divergencia entre costos privados y sociales,
resulta esencial disponer de medios eficaces para proporcionar dichos bienes pblicos. La intervencin gubernamental
presenta ciertamente muchos problemas. Igualmente, como mnimo, de lo anterior se desprende prudentemente que
debe ser preocupacin principal disear una eficaz organizacin institucional del sector pblico.
Se echan visiblemente en falta en nuestro anlisis las relaciones laborales cooperativas. Adems, no se ha mencionado
siquiera que el flujo de capital en sectores polticamente vulnerables es una apuesta que debe ser siempre
compensada con una prima adecuada de riesgo. Despus de todo, nunca ha habido requerimientos o deseos de
capital, sino una demanda solvente que ha dirigido la asignacin regional del capital. Esto parece ser demasiado obvio.
En lugar de ello, se han enfatizado los problemas de un sistema financiero que se sustenta en una "base de propiedad
temporal". Se ha argumentado que una organizacin bancaria de tipo universal reduce la prima del riesgo y,
consiguientemente, la tasa de descuento, factor decisivo en las condiciones de atraccin de los gastos en capital y
crecimiento.
Finalmente, se desea vincular el contenido de esta ponencia con la integracin regional. La persistencia de
disparidades en la organizacin institucional milita contra la identificacin de enfoques ambiciosos en materia de
uniones monetarias an inconclusas. La convergencia nominal (tasas de inflacin, tipos de inters) no es suficiente. La
integracin monetaria regional depende de cierto tipo de equiparacin fiscal (federalismo fiscal). Por otra parte, esto
no debe detener a los responsables de la poltica econmica en su afn de promover la integracin de la economa
real, es decir, la apertura de la economa al comercio y la inversin internacionales. De lo contrario, es probable que
perduren las diferencias en la productividad total de los factores, lo que puede llevar a escenarios realmente difciles
de superar.
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CONSECUENCIAS SOCIALES Y LABORALES DE LA INTEGRACION LATINOAMERICANA

Armando DI FILIPPO
Asesor Regional en Integracin y Cooperacin Econmica, Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago. CHILE
1. PLANTEAMIENTO GENERAL
En el presente escenario internacional de "regionalismos abiertos" (Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL,
1993), en que los pases latinoamericanos apuntan a acrecentar su competitividad en el mercado mundial y a
desarrollar un proceso de integracin que sea compatible con esta estrategia global, la armonizacin institucional y
jurdica de sus regmenes laborales y de seguridad social es un componente importante de este tipo de estrategia.
Respecto de los marcos institucionales y los regmenes jurdicos, el tema puede verse desde tres ngulos distintos.
El primer ngulo de anlisis atiende a la necesidad de acrecentar la competitividad internacional de las exportaciones
latinoamericanas. Al respecto se han intensificado los esfuerzos por reducir el costo laboral que enfrentan los
empresarios (requerimiento de competitividad) sin menoscabar los derechos y garantas conquistados por los
trabajadores (requerimiento de equidad).
Este tema de la reduccin de los costos laborales ha trado aparejados dos tipos de consecuencias. Por un lado, ha
generado reclamos de presunto "dumping laboral" por parte de las economas desarrolladas, y planteamientos de
inclusin de una "clusula social" en la normativa del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).
Por el otro, ha puesto en primer plano las deficiencias de los sistemas de seguridad social vigentes en la regin, los
cuales suelen encarecer injustificadamente los costos del trabajo. Emerge as, un campo de anlisis y debate en torno
a estos sistemas, que adquiere importancia para determinar la competitividad de los pases latinoamericanos, tanto
respecto del mercado mundial como en relacin a los esquemas de integracin en los que participan.
Tambin se plantea el conflicto entre una racionalidad econmica que busca acrecentar la competitividad con otra
racionalidad sociopoltica que busca preservar la equidad y los derechos humanos.
El segundo ngulo de anlisis examina los regmenes laborales en su conjunto atendiendo a la necesidad de aumentar
la competitividad global y lograr una profundizacin sostenida de la integracin de los mercados regionales. Se
requiere de una transformacin productiva que vaya diversificando la oferta exportable sobre la base de la creacin de
complementariedades recprocas entre los pases de la regin. En muchos de ellos, esta reconversin productiva
requiere de una flexibilizacin de los mercados laborales tendiente a aumentar la movilidad entre empresas, ramas y
sectores. Tambin aqu se hace necesario ecuacionar este objetivo con el del mantenimiento de los derechos y
garantas bsicos de los trabajadores involucrados e implica una consideracin conjunta de las reglas de juego que
puedan considerarse aceptables.
El tercer ngulo de anlisis atae a la integracin de los mercados de trabajo. A medida que se alcancen estadios
superiores de integracin regional -mercados comunes y uniones econmicas- se acrecentar la necesidad de legislar
sobre los movimientos migratorios de la fuerza de trabajo y sobre los derechos y garantas de los migrantes entre
pases suscriptores de un mismo acuerdo de integracin.
Cada una de estas tres reas temticas genera un importante campo de estudios y debates tendientes al logro de una
creciente armonizacin de instituciones y regmenes, la que resulta imprescindible para un avance consolidado de la
integracin regional en el largo plazo.
2. LA ARMONIZACION LABORAL Y SOCIAL EN EL EJE NORTE-SUR

Las preocupaciones de los pases desarrollados respecto del denominado "dumping laboral" son bastante recientes, a
pesar de que el bajo costo relativo de la fuerza de trabajo en los pases en desarrollo es una ventaja comparativa
ampliamente reconocida desde antiguo. Probablemente, las razones principales de esta renovada preocupacin sean
tres: primero, las tendencias, que aparentan ser crnicas, al mantenimiento de altas tasas de desempleo en el mundo
desarrollado, y particularmente en Europa. Segundo, las nuevas reglas de juego del comercio mundial sancionadas
recientemente en el GATT. Y tercero, las nuevas condiciones de la produccin internacional compleja (Conferencia de
las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), 1993).
Respecto del primer factor mencionado, la actual revolucin informtica junto a los cambios en las formas
organizacionales en las empresas han generado un escenario turbulento e incierto en materia de oportunidades de
empleo. Este escenario se ha agravado con las tendencias recesivas de las economas desarrolladas, de las que est
emergiendo Estados Unidos (EEUU), pero que an aquejan a Europa, sobre todo a la luz del derrumbe econmico de
los regmenes planificados del Este. La preocupacin por este tema ha llevado al presidente de EEUU a plantear la
conveniencia de convocar una conferencia mundial sobre empleo, aunque esta iniciativa an se encuentra a nivel de
propuesta.
Respecto del segundo de los factores mencionados, recientemente en la Ronda Uruguay del GATT los pases
desarrollados se han comprometido a desmantelar gradualmente sus diferentes sistemas de proteccin, subsidio y
regulacin de mercados. Esto otorgar fuerza a las ventajas comparativas derivadas del bajo costo de la fuerza laboral
por parte de muchos pases en desarrollo.
El tercero de los elementos que tienden a explicar la preocupacin de los pases desarrollados por las diferencias de
costos laborales no se plantea en el mbito comercial, sino en el de los movimientos de la inversin directa
transnacional, cuya importancia en el volumen y orientacin final de las corrientes comerciales internacionales ha
crecido dramticamente. Las estrategias productivas de las empresas transnacionales incluyen la localizacin de las
fases de un proceso productivo en diferentes regiones atendiendo a cierto tipo de ventajas especficas, entre las que
se cuenta el bajo costo de la fuerza de trabajo.
Los pases del norte visualizan escenarios prospectivos en que se reducen sus oportunidades de empleo, a medida que
la economa mundial se integra sobre estas nuevas bases. Sin embargo la contradiccin de fondo radica en los
profundos desequilibrios que registra el desarrollo de la economa mundial. Las acusaciones de dumping laboral, y las
demandas por la equiparacin de los derechos sociales no siempre consideran debidamente este punto. Reclamar la
imposicin de estos derechos y garantas en niveles comparables a los de los pases desarrollados para pases con un
precario desarrollo econmico, social y poltico, resulta una pretensin vana. Una parte fundamental de las ventajas
comparativas de estos pases radica precisamente en el bajo costo de su fuerza laboral.
Lo dicho hasta aqu se funda en consideraciones de racionalidad puramente econmica. Sin embargo, tambin gravita
una racionalidad sociopoltica fundada en la preservacin de las garantas individuales y sociales gestadas en el
desarrollo de las democracias occidentales. As, es necesario distinguir, por un lado, los reclamos relativamente
infundados de los pases desarrollados por el bajo costo salarial de los pases en desarrollo y, por el otro, las flagrantes
transgresiones que puedan verificarse a los derechos y garantas sociales bsicas. Las normas fundamentales a
proteger incluyen la prohibicin del trabajo forzado, del trabajo de menores, de las diferentes formas de discriminacin
en el disfrute de los derechos y garantas sociales as como de las restricciones a la libertad de asociacin y de
negociacin.
Estas normas bsicas estn siendo incorporadas por medio de cartas sociales en la Unin Europea (UE). Tambin se ha
discutido la posibilidad de introducir una clusula social en el marco del GATT, que se hara efectiva al denunciarse su
transgresin y podra dar lugar a sanciones comerciales. Esto otorgara una funcin fiscalizadora adicional a la
recientemente creada Organizacin Mundial de Comercio (OIM). La actual fiscalizacin y vigilancia de estas normas
corre por cuenta de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) (CEPAL, 1994).
Los escenarios a considerar se estn transformando continuamente a medida que la presente revolucin tecnolgica
sigue modificando las formas actuales de produccin y consumo. En consecuencia los pases en desarrollo haran bien
en no jugar todas sus cartas a la ventaja competitiva esprea de su bajo costo laboral. Esta opcin no es socialmente
sustentable a largo plazo y, adems, ser inexorablemente superada por la aplicacin de nuevas formas
organizacionales y nuevos procesos, especialmente los vinculados a la informtica y la biotecnologa (CEPAL, 1990).
En el fondo se entrecruzan aqu dos racionalidades distintas. La primera, una racionalidad econmica - instrumental y
cuantitativa-; y la segunda, una racionalidad que podramos denominar sociopoltica - sustantiva y cualitativaorientada a la defensa de los derechos y garantas fundamentales.
3. LA ARMONIZACION LABORAL Y SOCIAL EN LA INTEGRACION LATINOAMERICANA
Tambin en Amrica Latina el tema de la armonizacin laboral y social adquiere importancia para el progreso
equilibrado de los procesos de integracin en esta fase de regionalismo abierto (CEPAL, Documento de Conferencia,
1993).
En primer lugar, desde el punto de vista del estadio a que estn llegando los actuales acuerdos de integracin -reas
de libre comercio y uniones aduaneras-, las diferencias de costo laboral afectan de dos maneras diferentes los
intereses de los pases miembros de esos esquemas. Por un lado, los afectan al incidir sobre la competitividad de las
exportaciones dirigidas al mercado ampliado de que se trate. Por el otro, los afectan en su calidad de receptores
potenciales de inversiones transnacionales directas -maquilas, zonas francas, puertos libres, etctera- orientadas a
actividades o fases de agregacin de valor, en las que resulte especialmente importante contar con costos laborales
ms bajos. Dada la importancia que ha adquirido la inversin directa transnacional en la expansin del comercio
mundial e intralatinoamericano, este tema tambin ameritara algn grado de armonizacin en el comportamiento de
las economas de Amrica Latina. Lo que se observa por ahora es una carrera acelerada hacia una mxima
liberalizacin de los regmenes que regulan la inversin extranjera directa, en el contexto de las conversiones de
deuda, de las privatizaciones, de las zonas francas y de otras modalidades orientadas a atraer este tipo de capitales.
En segundo lugar, la profundizacin, a mediano y largo plazo, de la integracin en los mercados de bienes y servicios
requiere de una diversificacin en las ofertas exportables que promueva cierta complementariedad recproca. Este tipo
de diversificacin complementaria se manifiesta por ejemplo en el desarrollo del comercio intraindustrial donde
adquiere sus mejores posibilidades. De manera ms general, la transformacin productiva orientada a ganar
competitividad en los mercados regionales y mundiales implica reconversiones tecnolgicas y organizacionales,
acompaadas de una legislacin laboral que no rigidice innecesariamente dichos movimientos de fuerza de trabajo
entre empresas, ramas o sectores. Esta segunda temtica se asocia no slo con la legislacin laboral en su conjunto,
sino tambin con la recalificacin de la fuerza de trabajo, y, por lo tanto, con una importante rea de cooperacin
asociada a la capacitacin tcnica de los recursos humanos tanto en el mbito empresarial como en el laboral.
En tercer lugar, especialmente en los estadios superiores de integracin regional -mercados comunes y uniones
aduaneras-, emerge el tema de la integracin de los mercados de trabajo, estrechamente vinculado al de las
migraciones internacionales de fuerza de trabajo, en donde se revelan agudas contradicciones en la situacin de los
migrantes entre su doble calidad de portadores de fuerza de trabajo por una parte, y ciudadanos merecedores de
mnimos derechos y garantas laborales y sociales, por la otra.
En el resto de esta seccin analizaremos someramente alguna evidencia respecto de cmo se han manejado estos
temas desde la perspectiva de la integracin latinoamericana. Prcticamente todos los ejemplos corresponden al Cono
Sur, y en especial a los pases que integran el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR).
La amplitud y complejidad del tema se pone de relieve al repasar la agenda del Subgrupo de Trabajo nmero 11
establecido en el MERCOSUR con el objeto de abordar las relaciones laborales, el empleo y la seguridad social. La
misma incluye el examen de las siguientes cuestiones: las relaciones individuales y colectivas de trabajo, el empleo y
la libre circulacin de los trabajadores, la formacin profesional, la salud y la seguridad social, los costos laborales en
el transporte terrestre y martimo, los convenios con la OIT, y en dicho marco, la carta de los derechos fundamentales
de los trabajadores.
3.1 Las diferencias relativas al costo laboral

El ngulo desde el cual pretende examinarse el tema planteado, es el impacto de las diferencias salariales y de
seguridad social sobre la competitividad relativa de los productos exportados por los diferentes pases de Amrica
Latina, tanto los dirigidos a los mercados de los pases desarrollados como los tranzados en el seno de los diferentes
esquemas de integracin. El costo laboral total para las empresas, incorporado en el precio de los productos que se
exportan, tiene una importancia variable segn la intensidad de uso y el grado de calificacin del factor trabajo
correspondientes a los productos de que se trate.
En general podra afirmarse que las exportaciones de los pases en desarrollo -incluso las manufactureras- tienen un
mayor contenido en trabajo y en recursos naturales que las exportaciones provenientes de los pases desarrollados.
Entre las manufacturas que, de acuerdo con las tecnologas an vigentes en los pases en desarrollo, continan
haciendo uso intensivo del factor trabajo, pueden citarse confeccin, textiles, calzado de cuero, marroquinera,
muebles, manufacturas de madera, plantas de ensamble automotriz, autopartes, ciertos rubros de la industria
alimenticia y otros pertenecientes a la canasta familiar bsica.
El costo laboral que interesa considerar para fines de la competitividad internacional -cabe reiterarlo- es el que recae
sobre el empresario. Segn cual sea el peso de la seguridad social, este costo difiere del salario percibido por el
trabajador. El trmino seguridad social abarca los seguros sociales (pensiones de vejez, invalidez, y supervivencia, as
como enfermedad y maternidad, riesgos ocupacionales y compensacin por desempleo), asignaciones familiares y
programas de asistencia social y salud pblica (Mesa-Lago, 1993: 1). En un estudio reciente (FIEL, 1992: 290-291)
referido al MERCOSUR se presenta el cuadro que se reproduce a continuacin, cuyos valores estn expresados en
dlares.
PAS
R. NETA
R. BRUTA
CUT
CTET
Argentina
419,7
515,0
790,7
862,3
Brasil
379,3
416,8
633,6
707,4
Chile
451,5
514,2
631,9
694,2
Paraguay
170,7
188,6
248,2
274,8
Uruguay
413,6
540,6
764,1
825,5
Segn se observa en el propio informe citado: "como promedio para los cinco pases, puede sealarse que Argentina
presenta los niveles ms altos de costos laborales tanto en trminos de Costo por Unidad de Tiempo (CUT) como de
Costo por Tiempo Efectivamente Trabajado (CTET), si se tienen en cuenta los salarios medios abonados en estos
pases. Es de destacar que, mientras en Argentina el CTET supera en 168,1 dlares el nivel chileno correspondiente, la
remuneracin neta es 31,8 dlares inferior. En otros trminos, mientras el costo para la empresa es 168 dlares
superior, el asalariado obtiene casi 32 dlares menos. En total una diferencia de 200 dlares en remuneraciones brutas
del orden de 515 dlares".
El argumento anterior pone de relieve que no siempre un alto costo laboral para el empresario significa una mejor
remuneracin para el trabajador. Tambin sugiere que el mayor xito en este campo parece corresponder al caso
chileno, a partir de la puesta en vigencia de su actual sistema de seguridad social.
El sistema de seguridad social chileno se ha convertido en un importante punto de referencia en las reformas
emprendidas por otros pases, al menos desde el ngulo de su incidencia sobre los costos laborales totales que soporta
el empresario. Sin embargo, conviene tratar de lograr una visin equilibrada respecto a l, aceptando sus aspectos
positivos, pero reconociendo sus carencias en materia de equidad. En un estudio reciente (Mesa-Lago, 1993:35) se
observa que "contrariamente a las expectativas de los fundadores, existen desventajas obvias y preguntas no
contestadas sobre la reforma chilena: a) la mitad de los afiliados no contribuye al programa privado y la cobertura
general de la poblacin ha disminuido; b) la cobertura de grupos informales de la fuerza laboral es mnima, por
ejemplo el 42% de los empleados de microempresas, el 29% de los trabajadores por cuenta propia y el 8% de los
familiares que no perciben remuneracin (estos grupos conforman la mayora de la fuerza laboral en muchos pases
latinoamericanos)...". El texto citado agrega otros comentarios crticos referidos a otros aspectos del sistema. Pero los
apuntados hasta aqu se refieren precisamente a carencias para extender los derechos y garantas de la seguridad
social al conjunto de la fuerza de trabajo.
Desde el punto de vista de la armonizacin de los regmenes jurdicos, se trata de ecuacionar la bsqueda de la
equidad -expresada en una generalizacin de la cobertura del sistema- con el aumento de la competitividad,
expresado en una reduccin de la carga o contribucin del empleador. Respecto de ste ltimo tema y en conexin con
las reformas que actualmente estn encarando otros pases, se observa en el estudio citado (Mesa-Lago, 1993: 36): "A
fin de incrementar las recaudaciones e infundir alguna solidaridad al sistema, no se elimina la contribucin del
empleador en Colombia (por el contrario se la increment bastante en este pas), Argentina y Uruguay (donde la
contribucin de los empleadores se destina en solidaridad al programa pblico); el Per mantuvo dicha contribucin en
la ley de 1991, pero la elimin en la de 1992. La contribucin de los asegurados no se redujo como en Chile, sino que
se mantuvo sin cambio (en Argentina) o fue incrementada (en el proyecto legal colombiano de 1992 y en la ley
peruana de 1992)". Evidentemente, este es un campo de importancia en la armonizacin de los regmenes legales
tendientes a equiparar las condiciones de competitividad en materia de costos laborales.
En el contexto de esta breve presentacin no es posible profundizar ms este aspecto, pero resulta claro que, a
medida que la integracin latinoamericana contine su avance, surge como un tema crucial en materia de
armonizacin de regmenes institucionales y jurdicos.
3.2 La flexibilizacin de los regmenes laborales.

Los regmenes laborales ataen a un vasto conjunto de normas relativas a derechos, garantas y recursos de los
trabajadores, los cuales son un resultado histrico de largas luchas sociales. Tambin en este tema, al igual que en el
anterior se entrecruzan dos racionalidades.
Por un lado, emerge la racionalidad econmica que apunta a la bsqueda de competitividades crecientes en una
economa mundial cada vez ms integrada. Desde este ngulo, la renovacin en las formas organizativas de la
produccin, en los procedimientos tecnolgicos, y en las modalidades de colaboracin interempresarial requieren de
una mayor movilidad de la fuerza laboral, acompaada de una recalificacin acorde con los nuevos procesos (CEPAL,
1992). Es en este contexto que se plantea el tema de la flexibilizacin de los regmenes de trabajo.
Por otro lado, sin embargo, tambin reclama su lugar la racionalidad sociopoltica fundada en los valores sustantivos
de la democracia y orientada hacia la preservacin, aunque sea bajo nuevas modalidades y procedimientos, de los
derechos y garantas bsicos consagrados en la legislacin social en temas tales como estabilidad, reclutamiento,
sindicalizacin, jornada laboral, negociaciones salariales, etctera.
Los esfuerzos por estudiar y debatir conjuntamente estos temas en el mbito regional favoreceran la armonizacin de
regmenes e instituciones requerida en el futuro para la integracin de los mercados laborales. Asimismo, la movilidad
de la fuerza de trabajo en un contexto de transformaciones productivas que intenten preservar la equidad (CEPAL,
1992) requerir de esfuerzos en materia de capacitacin y recalificacin, en donde se abren amplios campos para la
cooperacin regional (CEPAL-UNESCO, 1992).
La vastedad del tema impide un adecuado tratamiento en el marco de estas notas, pero es posible ofrecer algunos
indicios de la situacin regional.
En un trabajo reciente (Frediani 1993: 81), se incluye un cuadro resumen que traza una comparacin de los marcos
regulatorios relativos a los mismos cinco pases examinados en la seccin anterior -los del MERCOSUR ms Chile- que
merece ser comentado aqu. Los valores se entienden de la siguiente manera: (1) significa legislacin flexible, (0)
expresa una situacin intermedia, y (-1) representa una legislacin inflexible.
Desde luego, el cuadro no pretende suministrar una presentacin rigurosa e inequvoca, pero s una orientacin
cualitativa respecto de la posicin de los pases considerados en materia de flexibilidad laboral. La lectura del mismo,
no exime obviamente del examen sistemtico de las condiciones imperantes en cada rubro, pero, por razones de
brevedad, ste no puede ser incluido en el presente trabajo.
Cmo puede observarse, las situaciones polares corresponden nuevamente por un lado a Chile, pas que presenta el
ms alto grado de flexibilidad, y por el otro a Argentina, que exhibe el grado ms bajo de flexibilidad.
Nuevamente aqu vuelven a entrecruzarse las dos racionalidades que afectan esta temtica. Por un lado, una
racionalidad econmica orientada a destrabar la movilidad de la fuerza laboral como una condicin de xito en la lucha
por acrecentar la competitividad internacional en el seno de economas abiertas. Por el otro, una racionalidad sociopoltica que advierte sobre el peligro de malograr derechos y garantas conquistados a lo largo de largas luchas
laborales y sociales.
El tema evidentemente amerita el desarrollo de debates y estudios orientados al logro de una creciente armonizacin
de instituciones y regmenes legales.
CONCEPTO
ARGENTINA
BRASIL
CHILE
PARAGUAY
URUGUAY
Estabilidad
-1
Reclutamiento
-1
Sindicalizacin
-1
-1
Huelgas
-1
-1
Negoc. Laboral
-1
-1
-1
Accid. y Enfer.
-1
T. de Trabajo
-1
Trato Minoras
TOTALES
-4
-3
-2
3.3 La integracin de los mercados de trabajo

En mercados comunes o uniones econmicas tanto el capital como la fuerza de trabajo van adquiriendo plena
movilidad en todo el espacio geogrfico que se integra. Respecto de este punto la nica experiencia concreta a
examinar es la de la Comunidad Europea (CE), actual Unin Europea (UE). Los criterios rectores acordados por la UE en
materia social se refieren a la no discriminacin entre ciudadanos locales e inmigrantes respecto de sus condiciones de
vida y de trabajo. Todo ciudadano de un Estado Miembro (EM) detenta el derecho a desempear un empleo
remunerado en otro EM en las mismas condiciones que se aplican a los nacionales de ese pas. El principio de no
discriminacin se extiende al conjunto de derechos laborales y sindicales, a las condiciones de instalacin (alquiler o
adquisicin de vivienda) y a las ventajas y obligaciones legales y fiscales.
En materia de seguridad social, las normas de la UE garantizan, con base en acuerdos bilaterales entre todos los
pases miembros, el mantenimiento de los derechos disfrutados por los trabajadores migrantes en sus pases de
origen, as como la acumulacin de los aportes y cotizaciones que correspondan.
El otro instrumento de la poltica social comunitaria es el Fondo Social Europeo (FSE), orientado a fomentar las
oportunidades de empleo y la movilidad geogrfica y profesional de los trabajadores con el objeto de elevar sus
niveles de vida. El principal instrumento es la cofinanciacin de proyectos de readaptacin profesional (Nieto Sols,
1990).
El logro de la libre circulacin de trabajadores es un campo en donde la armonizacin de regmenes nacionales se
torna imprescindible. En la UE las condiciones para el ejercicio y la obtencin de ttulos en las profesiones que
requieran como mnimo tres aos de enseanza superior sern sistemticamente catalogadas y armonizadas con el
objeto de otorgarles el reconocimiento acadmico, tanto en materia de perodos de estudio como de ttulos. Los
criterios de procedimiento acordados en 1988 comenzaron a aplicarse en 1991 (Lafay & Unal-Kesenci, 1992).
En Amrica Latina, los acuerdos orientados a la constitucin de un Mercado Comn (MC) son menos precisos y
elaborados. Dentro del marco de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), operan dos esquemas
subregionales que se han propuesto explcitamente alcanzar en plazos bastante perentorios al estadio de Unin
Aduanera (UA) y seguir avanzando hacia la constitucin de un MC. Ellos son el MERCOSUR y el Grupo Andino (GRAN).
Respecto del MERCOSUR, el Artculo primero del Captulo I del Tratado de Asuncin establece, a partir del
de enero de 1995, la libre circulacin de los factores productivos incluyendo capitales y personas. Para la
implementacin y reglamentacin de este captulo, las autoridades competentes -en este caso los ministros de
Trabajo- han acordado tomar como punto de referencia comn las garantas, derechos y obligaciones laborales
establecidas por la OIT.
De manera general puede decirse que la libre circulacin de trabajadores tendra las siguientes implicaciones, muy
similares, por lo dems, a las de la UE: abolicin de toda discriminacin en materia de empleo o condiciones de
trabajo; plena libertad de desplazamiento con eliminacin de todo tipo de visado para el trnsito entre pases; derecho
a residir en el pas comunitario donde se est empleado; derecho a buscar empleo y a acceder a ste en las mismas
condiciones que los nacionales del pas comunitario en cuestin; igualdad de derechos y obligaciones entre nacionales
y ciudadanos del pas comunitario en el ejercicio del empleo; permanencia a quienes la deseen tras el cese en el
empleo, sea por jubilacin, incapacidad permanente u otras causas.
Para consolidar un mercado integrado de trabajo se hace necesario avanzar en la armonizacin de los regmenes
laborales, incluyendo cuestiones tales como: determinacin de equivalencias en la clasificacin de ocupaciones;
adopcin de sistemas de certificacin ocupacional; armonizacin de sistemas educacionales y de capacitacin
profesional; acuerdo respecto de los cdigos laborales y la jurisprudencia sobre la materia. Se trata de tareas
laboriosas y complejas en las que, an en el caso de la UE, los avances han sido difciles y lentos.
En el caso de MERCOSUR se ha aprobado la realizacin de un proyecto destinado a estudiar el reconocimiento y
equivalencia de las calificaciones ocupacionales de los pases que integran el Tratado de Asuncin. Las instituciones
patrocinantes y participantes son los Ministerios de Trabajo y los organismos de formacin profesional de Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay.
En cuanto al GRAN, desde sus comienzos en 1969, se plante como objetivo el establecimiento de un MC. Se
estableci una Comisin Asesora Econmica y Social destinada a promover la participacin de los actores sociales en
el proceso. Tambin se firmaron tres convenios; el primero sobre educacin, ciencia y cultura; el segundo sobre salud;
y el tercero sobre asuntos laborales.
El convenio sobre asuntos laborales se plante como objetivo armonizar la legislacin laboral y la seguridad social,
coordinar las polticas de empleo y de capacitacin, estimular la participacin de los trabajadores y promover la
movilidad de la mano de obra. En particular se dictaron las decisiones nmero 113 sobre seguridad social y nmero
116 sobre migracin laboral, crendose una comisin de delegados de los Ministerios de Trabajo como rgano tcnico
auxiliar. Resulta clara la importancia de estos campos temticos en la tarea de armonizar instituciones y regmenes
jurdicos, a medida que progresen los procesos de integracin en Amrica Latina.
Aunque la vigencia de los estadios de MC y unin econmica probablemente se postergue respecto de los calendarios
propuestos, parece necesario insistir en la preparacin de los estudios tcnicos sobre la base de consensos bsicos
entre los pases suscriptores de estos acuerdos. Al respecto no es necesario insistir en la gran importancia de
armonizar criterios y regmenes en estos temas que ataen a la integracin de los mercados de trabajo.
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DT 06 Politicas Macroeconomicas

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Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente

las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

Hans-Helmut KOTZ y Klaus GRETSCHMANN

Pedro DA MOTTA VEIGA

EL ARTE DE LA FORMULACION DE LA POLITICA MACROECONOMICA Y LA LOGICA DE LA

"La Coordinacin de las Polticas Macroeconmicas en los Procesos de Integracin"

1. LA INTEGRACION: RAZONES Y FUNDAMENTOS

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4. PROBLEMAS DE COORDINACION DE POLITICAS

la coordinacin de las polticas coyunturales (Artculo 105)

la estabilizacin de los tipos de cambio (Artculo 107)

la asistencia mutua en caso de problemas de balanza de pagos

las normas de competencia (Artculo 85 A)

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ENFOQUES DE COOPERACION MACROECONOMICA EN AMERICA LATINA: Coordinacin,

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3.3 Sistemas cambiarios

Fernando GONZALEZ VIGIL

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GRADOS DE CONVERGENCIA NECESARIOS EN DIFERENTES NIVELES DE INTEGRACION

1. BENEFICIOS PROCURADOS POR LA CONVERGENCIA PARA LA INTEGRACION REGIONAL

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presumiblemente basadas en distintas preferencias de poltica) y, fundamentalmente, en virtud de la ausencia de

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3. POR QUE ES IMPORTANTE LA CONVERGENCIA EN EL PROCESO HACIA LA UNION ECONOMICA Y

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intercambio de informacin sobre objetivos, prioridades y determinadas variables, incluyendo informacin

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5. LA CONVERGENCIA EN EL PROCESO HACIA UNA UNION ECONOMICA Y MONETARIA

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(*) Excluido el criterio de pertenencia al Sistema Monetario Europeo (SME)

GRADOS DE CONVERGENCIA REAL Y MONETARIA EN PROCESOS DE INTEGRACION: la

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El principal incentivo para la convergencia macroeconmica sera la existencia de un grado significativo de

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de la armonizacin de las regulaciones microeconmicas vigentes (incentivando una competencia reguladora

3. CONVERGENCIA MACROECONOMICA, POLITICA INDUSTRIAL E INTEGRACION REGIONAL: UNA AGENDA

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4. UNA AGENDA PARA LA REGION

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bsica en torno al modelo se traduzca en convergencia de resultados, en trminos de indicadores macro, y de

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OPCIONES DE REGIMENES MONETARIOS E INTEGRACION MONETARIA: Consideraciones

1. LA PROPENSION HACIA LA INTEGRACION MONETARIA