FACULDADE DO PAR ESTCIO/FAP

MBA EM GESTO ESTRATGICA

ALEX RUBENS DE QUEIROZ SILVA

A GESTO ESTRATGICA E O GOVERNO ELETRNICO COMO MEIO E

FERRAMENTA PARA GOVERNANA ESTATAL.

Belm
2015

FACULDADE DO PAR ESTCIO/FAP

MBA EM GESTO ESTRATGICA

ALEX RUBENS DE QUEIROZ SILVA

A GESTO ESTRATGICA E O GOVERNO ELETRNICO COMO MEIO E

FERRAMENTA PARA GOVERNANA ESTATAL.

Monografia apresentada como requisito

para o Trabalho de Concluso de Curso,
disciplina integrante do Curso de MBA
em Gesto Estratgica.

Belm
2015

Dedico

este

trabalho

de

concluso de curso ao Governo do

Estado do Par, por todo incentivo e
ajuda para que esta ps-graduao fosse
possvel.

AGRADECIMENTOS

Agradeo, primeiramente, a Deus pela minha vida; aos meus familiares, pelo
encorajamento; Karine Matos, por todo apoio; ao Governador do Estado do Par,
Simo Jatene e ao Diretor Geral da Escola de Governo do Estado do Par, Ruy Martini,
por proporcionarem essa oportunidade singular.

O governo eletrnico pode redesenhar

fundamentalmente a relao entre os cidados e
o governo. Pode tornar o governo mais sensvel
s

demandas

da

sociedade

melhorar

amplamente as transaes entre eles. Pode

tambm fomentar uma participao muito mais
ativa de todos ns no processo democrtico.
E-government The next American revolution
Council for Excellence in Government 2001

RESUMO
Com o novo papel do Estado de regulador econmico, o ambiente de cobrana por parte
dos cidados aponta para a necessidade de uma evoluo nas dimenses referentes ao
arcabouo institucional-legal nos modelos de prestao de contas. Por extenso, essa
necessidade se aplica tambm s Empresas Estatais que, alm dessa deficincia, tm a
natureza difusa do controlador e a caracterstica poltica de seu ambiente, tornando
ainda mais crtica a exigncia de consolidao das boas prticas de Governana
Corporativa para ampliar a capacidade da ao dos gestores e a correta avaliao de seu
desempenho, visando, assim, ao aumento da eficincia e eficcia na produo de bens e
servios pblicos. Nesse contexto, e considerando as regulamentaes que Carta Magna
impe sobre a Administrao Pblica, pode-se usar a Gesto Estratgica como meio
primordial e o Governo Eletrnico como poderosa ferramenta para a efetividade da
Governana Estatal e o alcance pleno de seus objetivos e metas.
PALAVRAS-CHAVE: Administrao Pblica; Gesto Estratgica; Governo Eletrnico
(e-Gov); Governana Estatal.

ABSTRACT
With the new role of the state in economic regulator, the charging environment for
citizens points to the need for a change in the dimensions related to the institutional and
legal framework in the models of accountability. By extension, this requirement will
also apply to State Companies that apart from this deficiency, have the diffuse nature of
the controller and the political character of their environment, making it even more
critical the need for consolidation of good corporate governance practices to increase
the capacity of actions of managers and the correct evaluation of its performance,
aiming thereby to increase the efficiency and effectiveness in the production of public
goods and services. In this context, and considering the regulations Constitution
imposes on government, you can use the Strategic Management as a primary means and
the Electronic Government as a powerful tool for the effectiveness of State Governance
and the full achievement of its objectives and goals.
KEYWORDS: Public Administration; Strategic Management; Electronic Government
(e-Gov); State governance.

SUMRIO
1.

INTRODUO_____________________________________________________7

2.

DA ADMINISTRAO PBLICA____________________________________9

2.1

CONSTITUIO FEDERAL DE 1988_________________________________9

2.2

ADMINISTRAO PBLICA______________________________________10
2.2.1

Valores__________________________________________________10

2.2.2

Princpios________________________________________________11

2.2.2.1 Princpio da PUBLICIDADE_____________________________12

2.2.2.2 Princpio da EFICINCIA_______________________________13
2.2.2.3 Princpio da PRESTAO DE CONTAS____________________14
2.2.2.4 Princpio da IGUALDADE DOS ADMINISTRADOS_________14
3.
3.1

GESTO ESTATRGICA___________________________________________15
PLANEJAMENTO ESTRATGICO__________________________________15
3.1.1

Misso__________________________________________________15

3.1.2

Viso do Futuro___________________________________________16

3.1.3

Valores__________________________________________________16

3.1.4

Objetivos________________________________________________16

3.1.4.1 Objetivos SMART______________________________________17

3.2

3.3

4.

EXECUO ESTRATGICA_______________________________________17
3.2.1

Gente___________________________________________________18

3.2.2

Operaes_______________________________________________18

3.2.3

Qualidade________________________________________________18

3.2.4

Agilidade________________________________________________19

3.2.5

Sustentabilidade__________________________________________19

CONTROLE ESTRATGICO_______________________________________19
3.3.1

Estabelecimento de padres de desempenho___________________19

3.3.2

Avaliao do desempenho__________________________________20

3.3.3

Comparao do desempenho com o padro____________________20

3.3.4

Ao Corretiva___________________________________________20

GOVERNO ELETRNICO_________________________________________21

4.1

HISTRICO_____________________________________________________21

4.2

CONCEITOS_____________________________________________________23

4.3

DIRETRIZES____________________________________________________23

5.

4.3.1

G2C Portal de Atendimento (internet)_______________________23

4.3.2

G2G Sistemas Internos (intranet)__________________________23

4.3.3

G2B Sistemas Estruturadores (extranet)_____________________24

GOVERNANA ESTATAL__________________________________________25

5.1

OCDE__________________________________________________________26

5.2

GOVERNAA CORPORATIVA_____________________________________26
5.2.1

Princpios e Valores da Governana Corporativa_______________27

5.2.1.1 Conformidade legal (Compliance)_________________________27

5.2.1.2 Prestao de Contas (Accountability)_______________________27
5.2.1.3 Transparncia (Diclousure)_______________________________28
5.2.1.4 Equidade (Fairness)____________________________________28
5.2.1.5 Responsabilidade Corporativa_____________________________29
5.3

GOVERNANA ESTATAL_________________________________________29
5.3.1

Princpios da Governana Corporativa no Setor Pblico_________30

5.3.1.1 Primeiro Grupo________________________________________30

5.3.1.2 Segundo Grupo________________________________________31
5.3.2

Diretrizes da OCDE para a Governana Estatal________________31

5.3.2.1 O Estado atuando como proprietrio________________________31

5.3.2.2 Assegurar uma estrutura legal efetiva para as empresas estatais__32
5.3.2.3 Tratamento equitativo dos acionistas_______________________33
5.3.2.4 Relaes com stakeholders_______________________________34
5.3.2.5 Transparncia e divulgao_______________________________34
6.

CONSIDERAES FINAIS E RECOMENDAES____________________36

7.

REFERNCIAS___________________________________________________38

10

1. INTRODUO
A promulgao do Diploma Constitucional de 1988 incumbiu o Estado Brasileiro de
novas responsabilidades sociais, polticas e econmicas, e para esse Estado e seus entes
federativos, torn-las realidade tem sido um dos grandes desafios, uma vez que para tal, sob
qualquer ponto de vista que se analise, necessrio se faz um maior aparelhamento desses
entes, que representam, necessariamente, maior dispndio de recursos: financeiro, material e
humano. Considerando a escassez desses, transformar responsabilidades legais em realidades
palpveis , sem dvida, de difcil soluo.
Neste aspecto, as modernas experincias de gesto governamental podem trazer tona
tal problemtica, pois, para fazer frente edificao de uma nova realidade torna-se
necessrio a oferta dos meios financeiros, materiais ou humanos.
Tratando-se do uso inteligente desses meios requeridos pelos Estados para o pleno
desenvolvimento de suas atividades, ele advm do diagnstico atual da mquina pblica para
avaliar a existncia e a adequao das estratgias vigentes, bem como se esto oferecendo os
resultados esperados, alm de elencar vulnerabilidades e problemas. Para isso, necessria a
disponibilidade e o envolvimento do Chefe de Estado e os partcipes da alta administrao em
relao ao futuro e obstculos institucionais. Feito isso, seleciona-se prioridades em funo da
gravidade dos problemas encontrados e estabelece-se uma sequncia lgica para implantao
de aes. nesse momento que se define o direcionamento que a instituio precisa seguir.
Derradeira e continuamente, deve-se ter a viso focada no futuro, ou seja, observar,
acompanhar, questionar e vasculhar o horizonte de possibilidades, procura de possveis
riscos e oportunidades que possam exigir, eventualmente, aes antecipadas e respostas
estratgicas para ento se ter, com presteza, a Governana Corporativa no Setor Pblico
Governana Estatal.
Dentro deste contexto, a prtica governamental tem-se utilizado, tal como o setor
privado e o terceiro setor, dos modernos meios das Tecnologias de Informao e
Comunicao (TIC) a fim de ampliar e melhorar o dilogo com a sociedade, impor maior
dinmica e eficincia em seus processos administrativos, desenvolver ferramentas de gesto
para melhor controlar, acompanhar e divulgar sua rede de servios. Tudo para fazer frente s
novas funes impostas pela Carta Magna e a atual perspectiva que a sociedade possui das
estruturas estatais e seus integrantes, que existem para servir aos seus cidados.
Torna-se importante expressar que o formato da nova conjuntura que se consolida pelo
fortalecimento da sociedade civil passa, necessariamente, pelo processo de tomada de
conscincia e de participao do cidado ou da comunidade no trato com a coisa pblica; na
relao ativa e questionadora dos cidados frente aos atos tomados pelos agentes que

11

representam a sociedade ou o Estado; na concepo que implementando aes e projetos que

promovam o bem-estar coletivo no esto tomando funes que so obrigaes do governo,
mas sim, esto contribuindo para a construo de um Estado melhor, menos injusto e
opressor, mais fraterno e abundante.
Essa nova concepo de mundo deve integrar de forma permanente a postura e as
aes dos entes integrantes dos governos, erradicando velhas prticas ensimesmadas que
colocam parte os anseios e clamores da sociedade, visto que a Carta Constitucional, em
vigor, explicita quando institui que o titular do poder o povo, sendo as autoridades
pblicas e o conjunto dos servidores subordinados aos ditames da sociedade.
Deste modo, de relevncia, no s acadmica, ressaltar a importncia da Gesto
Estratgica e do Governo Eletrnico no fortalecimento e consolidao de uma interao mais
eficiente, menos rgida em seus processos, mais contempornea frente s novas tecnologias de
informao e comunicao, mais integrada aos modelos de gesto por resultados e, ainda, mas
no

menos

importante,

mais

interligada

aos

sistemas

eletrnicos

de

controle,

acompanhamento e gesto dos servios que agreguem transparncia, eficincia e

economicidades nos processos administrativos, ou seja, a Governana Estatal.

12

2. DA ADMINISTRAO PBLICA
As sociedades dispostas sob a configurao estatal precisam desempenhar funes
bsicas para vingar uma finalidade. Tradicionalmente essa necessidade divide o Poder do
Estado em trs frentes de trabalho dessemelhantes e com suas funes tpicas: os Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio, administrando, legislando e exercendo jurisdio,
respectivamente. A supracitada funo administrativa, ou executiva, se atm gesto pblica,
administrando o patrimnio e interesse pblicos, provendo servios coletividade e visando o
bem estar social. Em um conceito mais amplo, a doutrina de Antonio Ceclio Moreira Pires
considera a administrao pblica como O aparelhamento estatal, integrado por pessoas
jurdicas, rgos e agentes pblicos postos disposio do cidado para a consecuo das
necessidades gerais e coletivas.1
Do direito pblico a rea do direito que trata de relaes estatais o ramo que rege a
administrao pblica o Direito Administrativo, que, nesse contexto, apresenta-se como o
conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades
pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo
Estado.2
2.1 CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Em quase todo o globo, mais especificamente em Estados Democrticos, aderiu-se ao
constitucionalismo para a organizao e funcionamento do Estado, a articulao dos
elementos primrios do mesmo e o estabelecimento das bases da estrutura poltica.
Esse constitucionalismo tem sua origem formal ligada s Constituies escritas e
rgidas dos Estados Unidos da Amrica, em 1787, aps a Independncia das 13 Colnias, e da
Frana, em 1791, com a Revoluo Francesa. Em ambas, se percebe a presena de duas
caractersticas importantes: organizao do Estado e limitao do poder estatal, por meio da
previso de direitos e garantias fundamentais.
Uma vez adotada a Constituio para esses fins, esta tem por objeto a composio
poltica do Estado, no sentido amplo de estabelecer sua estrutura, a organizao de suas
instituies e rgos e limitao de poder, atravs, inclusive, da previso de vrios direitos e
garantias fundamentais.

1 Manual de direito administrativo. So Paulo: WVC, 2002, p. 21

2 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27 edio. So Paulo:
Malheiros,2002, p. 38.

13

2.2 ADMINISTRAO PBLICA

A Constituio Federal regulamenta, no Ttulo III, um captulo para a organizao da
administrao pblica, esmiuando-a enquanto estrutura governamental e enquanto funo.
Em uma definio objetiva, ela designa a natureza da atividade exercida pelos entes;
nesse caso, a Administrao Pblica a prpria funo administrativa que incumbe,
predominantemente, ao Poder Executivo. Por outro lado, definindo-a subjetivamente, como o
grupo de rgos e pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio de uma das funes em
que se triparte a atividade estatal: a administrativa.
2.2.1

Valores

Apesar do que versa no prembulo da Carta Magna, de notar que a insatisfao

social com a conduta tica do governo Executivo, Legislativo e Judicirio no um
fenmeno unicamente brasileiro e circunstancial. De maneira geral, todos os pases
democrticos desenvolvidos se deparam com a crescente incredulidade da opinio pblica
sobre do comportamento dos administradores pblicos. Essa tendncia parece estar
relacionada, principalmente, s mudanas estruturais do papel do Estado como regulador da
atividade econmica.
(...) instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos
sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e
sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e
internacional, com a soluo pacfica das controvrsias (...) 1

Nessa nova esfera, natural que a expectativa do corpo social a respeito da conduta
desse administrador se tenha tornado mais exigente. A resposta ao anseio por uma
administrao pblica orientada por valores ticos no se esgota na aprovao de leis mais
rigorosas, at porque leis e decretos em vigor j dispem abundantemente, em termos
genricos ou ento a partir de um prisma apenas penal, sobre a conduta do servidor pblico.
Por essa razo, o aperfeioamento da conduta tica do servidor pblico no uma questo a
ser enfrentada mediante proposio de mais um texto legislativo, que crie novas hipteses de
delito administrativo. Ao contrrio, esse aperfeioamento decorrer da explicitao de regras
claras de comportamento e do desenvolvimento de uma estratgia especfica para sua
implementao. Coadunando Crmen Lcia, mostra:
1 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 17.04.2015.

14

Devem ser postos em relevo os valores que norteiam a Constituio e que devem
servir de orientao para a correta interpretao e aplicao das normas
constitucionais (...). Vale, assim, uma palavra, ainda que brevssima, ao Prembulo
da Constituio, no qual se contm a explicitao dos valores que dominam a obra
constitucional de 1988 (...). No apenas o Estado haver de ser convocado para
formular as polticas pblicas que podem conduzir ao bem-estar, igualdade e
justia, mas a sociedade haver de se organizar segundo aqueles valores, a fim de
que se firme como uma comunidade fraterna, pluralista e sem preconceitos (...). E,
referindo-se, expressamente, ao Prembulo da Constituio brasileira de 1988,
escolia Jos Afonso da Silva que O Estado Democrtico de Direito destina-se a
assegurar o exerccio de determinados valores supremos. Assegurar, tem, no
contexto, funo de garantia dogmtico-constitucional; no, porm, de garantia dos
valores abstratamente considerados, mas do seu exerccio. Este signo desempenha,
a, funo pragmtica, porque, com o objetivo de assegurar, tem o efeito imediato
de prescrever ao Estado uma ao em favor da efetiva realizao dos ditos valores
em direo (funo diretiva) de destinatrios das normas constitucionais que do a
esses valores contedo especfico (...). Na esteira destes valores supremos
explicitados no Prembulo da Constituio brasileira de 1988 que se afirma, nas
normas constitucionais vigentes, o princpio jurdico da solidariedade.1

2.2.2

Princpios

cedio que a Constituio de 1988 consagra expressamente os princpios basilares

da Administrao Pblica, como determinado no Art. 37 A administrao pblica direta e
indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
(...).2 Srgio de Andra Ferreira ainda evoca que o art. 70 se refere aos princpios da
legalidade, legitimidade e economicidade; e no at. 74, II, aos princpios da legalidade, eficcia
e eficincia; e Pinto Ferreira lembra os princpios da proporcionalidade dos meios aos fins, da
indisponibilidade do interesse pblico, da especialidade administrativa e da igualdade dos
administrados.
Desrespeitar algum princpio jurdico suficiente para invalidar todo e qualquer ato do
Estado, pois como bem leciona Celso Antnio Bandeira de Mello:
"Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A
desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento
obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade
ou inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido, porque
representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores
fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de sua
estrutura mestra.

1 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Voto na Ao Direta de Inconstitucionalidade n.2.649-6/DF.

Relatora: Min. Crmen Lcia. julgamento em 8-5-2008, Plenrio, DJE de 17-10-2008. Disponvel
em <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=555517>. Acessado em
17.04.2015.
2 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 17.04.2015.

15

Isto porque, com ofend-lo, abatem-se as vigas que o sustm e alui-se toda
a estrutura nelas esforada."1

Sem desconsiderar a importncia dos outros, ser focado no princpio da eficincia e

no principio da publicidade, por estes estarem intimamente ligados e de forma direta com o
conceito de Governana Corporativa no Setor Pblico.
1.1.1.1 Princpio da PUBLICIDADE
Dentro do rol anteriormente transcrito, o princpio que tem forte proximidade com o
administrado, o da publicidade, originado de uma reivindicao social, pela Revoluo de
1964, para romper a perpetuao de duros Atos Institucionais, todos eles secretos, foi trazido
pela Constituio de 88, em seu artigo 37.
Diariamente, inmeros Atos Administrativos so publicados. Negar a influncia da
Administrao Pblica na vida do administrado no considervel. O Estado viabiliza,
mesmo que precariamente, educao, sade, trabalho, moradia e, com a Emenda
Constitucional 64/10, alimentao, e, ainda, regula a atividade econmica.
Todavia, alguns cidados se defrontam com Atos Administrativos notadamente
esquivos. Apesar de publicado, carente de publicizao. Eis a as duas faces do princpio da
publicidade, no adianta apenas publicar o ato, deve-se tambm torn-lo compreensvel ao
administrado.
Nesse vis, Odete Medauar relaciona o princpio da publicidade com a democracia.
Citando Bobbio, aduz que o governo do poder pblico em pblico e, por meio de Celso
Lafer, afirma que a visibilidade e a publicidade do poder so os elementos bsicos de uma
democracia, pois permitem o controle popular da conduta dos governantes.2
Em consonncia com este entendimento, Celso Antnio Bandeira de Mello reivindica
afirmando que:
no pode haver um Estado Democrtico de Direito, no qual o poder reside no povo
(art. 1, pargrafo nico, da Constituio), ocultamento aos administrados dos
assuntos que a todos interessam, e muito menos em relao aos sujeitos
individualmente afetados por alguma medida3

1 Curso de Direito Administrativo, 12 edio, Malheiros, 2000, p. 748.

2 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 11 Ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2007, pp. 126-127.
3 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21 Ed. So Paulo:
Malheiros, 2006, p. 110.

16

Deste modo, verifica-se que a publicidade institucional exerce, basicamente, duas funes: a
primeira visa dar conhecimento do ato administrativo ao administrado, sendo necessria para
que o ato administrativo seja opinvel s partes e a terceiros; a segunda, como meio de
transparncia e controle da Administrao Pblica, de modo a permitir o controle social dos
Atos Administrativos.
1.1.1.2 Princpio da EFICINCIA
Acrescentado expressamente pela Emenda Constitucional n. 19, publicada no Dirio
Oficial da Unio de 5 de junno de 1998, acabando assim as discusses doutrinrias e com a
jurisprudncia sobre a sua existncia implcita e aplicabilidade integral, o princpio da
eficincia j era apontado na doutrina por Srgio de Andra Ferreira, pois o Documento
Constitucional prev que os Poderes conservaro, de forma plena, sistema de controle interno
visando atestar a legalidade e avaliar resultados, quanto eficcia e eficincia da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao pblica. De
igual maneira, o Supremo Tribunal de Justia, assentia a existncia de tal princpio como um
dos regentes da administrao, afirmando que a Administrao Pblica regida por vrios
princpios: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Outros tambm evidenciamse na Carta Poltica. Dentre eles, o princpio da eficincia. A atividade administrativa deve
orientar-se para alcanar resultado de interesse pblico.1
O mister estatal gera de modo direto ou indireto corolrios jurdicos que instituem,
mutuamente, direitos ou prerrogativas, deveres ou obrigaes para a populao, vertendo uma
relao jurdica entre a Administrao e os administrados. Por isso, existiro direitos e
obrigaes recprocos entre Estado-administrao e individuo-administrado e, por
conseguinte, esse, usando de seus direitos subjetivos, poder exigir da Administrao Pblica
o desempenho de suas obrigaes da forma mais eficiente possvel. Como salienta Roberto
Dromi, o reconhecimento de direitos subjetivos pblicos no significa que o indivduo exera
poder sobre o Estado, nem que tenha parte do imperium jurdico, mas que possui esses
direitos como convergentes de uma obrigao do Estado em honrar o ordenamento jurdico.2
Assim sendo, consagra-se que o princpio da eficincia, como define Alexandre de Morais:
1 STJ 6 T. RMS n 5.590/95-DF Rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro, Dirio da Justia,
Seo I, 10 jun. 1996, p 20.395.
2 DROMI, Jos Roberto. Derecho administrativo. 6 ed. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1997. p.
464.

17

aquele que impe Administrao Pblica direta e indireta e a seus agentes a

persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma
imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em
busca da qualidade, primando pela adoo de critrios legais e morais necessrios
para a melhor utilizao possvel de recursos pblicos, de maneira a evitar
desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que no se trata
da consagrao da tecnologia, muito pelo contrrio, o princpio da eficincia dirigese para a razo e fim maior do Estado, a prestao de servios sociais essenciais
populao, visando a adoo de todos os meios legais e morais possveis satisfao
do bem comum.1

Observe-se que, tanto o princpio da publicidade, responsvel pela transparncia dos Atos
Administrativos para controle sobre eles, quanto o princpio da eficincia, incumbindo a
Administrao Pblica de cumprir com seus afazeres eficientemente, so uns dos principais
alicerces da Gesto Estratgica.
1.1.1.3 Princpio da PRESTAO DE CONTAS
Este princpio est disposto no Art. 70, Pargrafo nico, da Constituio Federal:
Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.2
Alm disso, ele era mencionado anteriormente em:
Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
VII - assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais:
d) prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta.
Art. 35. O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios
localizados em Territrio Federal, exceto quando:
II - no forem prestadas contas devidas, na forma da lei;3

1 MORAIS, Alexandre de. Direito Constitucional. 5 ed. So Paulo: Atlas, 1999. p. 294.
2 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 18.04.2015.
3 Idem, ibidem.

18

1.1.1.4 Princpio da IGUALDADE DOS ADMINISTRADOS

Em decorrncia do Princpio da Impessoalidade, a Administrao Pblica
deve servir a todos, sem preferncias ou averses pessoais ou partidrias, no
podendo atuar com vistas a beneficiar ou prejudicar determinadas pessoas, uma
vez que o fundamento para o exerccio de sua funo sempre o interesse
pblico.

19

3. GESTO ESTATRGICA
Comumente

confundem-se,

erroneamente,

os

termos

Gesto

Estratgica

Planejamento Estratgico. Para Porth, a Gesto Estratgica emergiu como parte do

planejamento estratgico, que agora tido como um dos seus principais instrumentos.1
A Gesto Estratgica uma forma de agregar novos elementos de ponderao e ao
sistemtica e continuada, com o intuito de avaliar a situao, elaborar projetos de mudanas
estratgicas e acompanhar e gerenciar os passos de implementao. Como o prprio nome diz,
uma forma de gerir toda uma organizao, com foco em aes estratgicas em todas as
reas.
Pode-se dividir a Gesto Estratgica em, no mnimo, trs etapas: Planejamento
Estratgico, Execuo e Controle.
3.1 PLANEJAMENTO ESTRATGICO
O Planejamento Estratgico um processo gerencial que diz respeito formulao de
objetivos para a seleo de programas de ao e para sua execuo, levando em conta as
condies internas e externas empresa e sua evoluo esperada.2
Philip Kotler prope o seguinte conceito: O Planejamento Estratgico uma
metodologia gerencial que permite estabelecer a direo a ser seguida pela Organizao,
visando maior grau de interao com o ambiente.3
Como marco do Planejamento Estratgico tem-se a definio, e/ou redefinio, da
Misso, Viso do Futuro, Valores, Objetivos e Metas. Um dos seus principais objetivos a
identificao de riscos e propor planos para minimiz-los, tambm elencar pontos fortes e
fracos da organizao em relao seu macroambiente no caso do Estado, a sociedade, seu
corpo funcional e os seus fornecedores e ainda tornar claro os servios que oferece e a rea
onde atua, a fim de definir estratgias para alcanar metas.
3.1.1

Misso

A Misso o objetivo medular de uma organizao, declara a finalidade da instituio

e representa a definio dos seus fins estratgicos totais. Alm de traduzir-se numa filosofia
1 PORTH, S.J. Strategic management: a cross-functional approach. New Jersey: Prentice Hall, 2002.
2 CHIAVENATO, Idalberto. PLANEJAMENTO ESTRATGICO. [S.l.]: Elsevier, 2004.
3 KOTLER, Philip. Administrao de marketing. So Paulo : Atlas, 1992. p. 63.

20

bsica de atuao, o ponto de partida para a definio de objetivos e deve projetar a cultura
organizacional.
3.1.2

Viso do Futuro

A Viso a condio futura almejada e alinhada com as pretenses de uma

organizao. Pode-se defini-la aps responder questo: para onde pretende ir?. Ao
responder esta questo tomam-se por base as anlises internas e externas. A Viso reflete algo
distante e que se acredita poder vir a ser real, uma utopia! Alm de utpica, ela deve mobilizar
e motivar.
O intuito preservar o que se tem e, simultaneamente, estimular o progresso, como
Collins e Porras elucidam ao dizer que preciso encontrar os valores que sejam a essncia
do negcio e o conduzam at o futuro.1 Segundo estes autores, que comparam os dois
elementos basilares, ideologia central e visualizao do futuro, a Viso precisa ter para ser
acurada e esclarecedora, com os conceitos bsicos do taoismo, yin e yang:
A ideologia central, o yin do nosso esquema, define o que defendemos e a razo
da nossa existncia. O yin imutvel e complementa o yang, o futuro visualizado.
Esse futuro o que aspiramos, o que esperamos alcanar e criar algo que requer
mudanas significativas e progresso para ser atingido.2

3.1.3

Valores

Os valores, que normalmente surgem agregados misso, representam um conjunto de

crenas essenciais ou princpios morais que informam as pessoas como devem reger os seus
comportamentos na organizao. Como bem coaduna Carvalho: Os valores so o conjunto
de sentimentos que estrutura, ou pretende estruturar, a cultura e a prtica da organizao.3
3.1.4

Objetivos

Os Objetivos so resultados quantitativos e/ou qualitativos que a instituio almeja

conseguir num dado perodo, devem ser elaborados tomando-se por base a Viso e funcionar
como direcionadores do caminho desta.

1 COLLINS, James e PORRAS, Jerry. 1996. Building Your Company's Vision. Harvard Business
Review. 1996.
2 Idem, ibidem.
3 JORDAN, Hugues, CARVALHO DAS NEVES, Joo, RODRIGUES, Jos A. O Controlo da Gesto
- Ao servio da estratgia e dos gestores, 8a edio, reas Editora, Lisboa, 2008.

21

Funcionalmente, os Objetivos precisam ser transformados em Metas, que so

fragmentos de um objetivo, ou seja, os eles traduzem os resultados essenciais a serem
atingidos pelas organizaes no cumprimento da sua Misso e de forma que permitam atingir
a Viso que esta tem.
1.1.1.5 Objetivos SMART
Ao contrrio da misso, que definida de forma genrica, os objetivos devem ser
definidos de forma concreta e devem apresentar as seguintes caractersticas:
a) Specific (Especficos): devem ser especficos, claros, concisos e fceis de entender.
b) Measurable (Mensurveis): devem ser passveis de serem avaliados, por meio de
definio de parmetros, a fim de verificar se foram ou no atingidos.
c) Attainable (Alcanveis): devem ser propostos em congruncia com todos os fatores
integrantes da instituio, momento, recursos, etc.
d) Realistics e Relevan (Realistas): deve existir a possibilidade de poderem vir a ser
alcanados. (Relevantes): precisa ser relevante para o cumprimento da Misso, Viso e
Valores.
e) Time Bound (Prazo): devem ser estabelecidos com um limite de tempo.
Porm, o Planejamento Estratgico, por si s, um apetrecho insuficiente, mas quando
seguido do Planejamento Ttico e do Planejamento Operacional, consiste em uma robusta
ferramenta para direcionar o alcance de resultado.
I.

O planejamento estratgico relaciona-se com objetivos de longo prazo e com estratgias e

aes para alcan-los que afetam a empresa como um todo

II. O planejamento ttico relaciona-se aos objetivos de mais curto prazo e com estratgias e
aes que, geralmente, afetam somente parte da empresa.
III. O planejamento operacional pode ser considerado como partes homogneas do planejamento
ttico, sendo a formalizao, principalmente atravs de documentos escritos, das
metodologias de desenvolvimento e implantao estabelecidos. Tem foco nas atividades do
dia-a-dia.
Em termos gerais, o Planejamento Estratgico incumbncia dos nveis hierrquicos
mais elevados da organizao, o Planejamento Ttico implementado pelos nveis
intermedirios, tendo como principal finalidade a utilizao eficiente dos recursos disponveis
e o planejamento operacional realizado pelos nveis mais baixos da organizao.

3.2 EXECUO ESTRATGICA

22

O principal objetivo da Execuo Estratgica o alinhamento do Planejamento

Estratgico com as aes operacionais da empresa.
A Execuo Estratgica visa sempre a Excelncia Operacional, esta com enfoque
especial em cinco nichos: Gente, Operao, Qualidade, Agilidade e Sustentabilidade. Cada
um com quatro pilares de sustentao e todos eles, mutuamente, independentes e interligados.
3.2.1

Gente

A competitividade da instituio depende diretamente do envolvimento das pessoas

que a fazem. No h nenhuma estratgia, processo, equipamento ou produto que possa levar
ao sucesso no ramo se houver fraqueza em recursos humanos.
a) Propriedades Culturais: costumes, padres e comportamento, ou
seja, os Valores da organizao.
b) Sade, segurana e Meio Ambiente: quando, h longo prazo, o
trabalho se mantm saudvel e sem riscos de acidentes mantendo
assim um bom clima organizacional.
c) Qualificao: de maneira direta incentivando ps-graduaes e
indireta com o sistema de mentores.
d) Clareza na Comunicao: repassar objetivos e metas de forma
objetiva e corts.
3.2.2

Operaes

Com processos enxutos, evitar gastos de recursos para qualquer finalidade que no
seja a criao de valor.
a) Organizao do local de trabalho: de fundamental importncia para o bom
desempenho das atividades dirias.
b) Fluxo de Processo simplificado: comeando simples e, se necessrio, acrescentar mais
etapas.
c) Padronizao: criao de rotinas para que o processo seja conhecido por todos.
d) Contnua eliminao de desperdcios: o processo no se inicia perfeito, sempre precisa
melhorar.
3.2.3

Qualidade

Todos os elementos relacionados s atividades visam garantir o nvel de qualidade

desejado, ou seja, Qualidade Assegurada.
a) Padres de Qualidade do produto/servio: mnimo atingvel com qualidade.
b) Capabilidade do processo: empregar padres de qualidade no volume esperado.

23

c) Fazer certo desde a primeira vez: evitando retrabalho.

d) Feedback / Feedfoward de Qualidade: fluxo de informao
3.2.4

Agilidade

a habilidade de rpida adaptao da instituio e com custo eficiente em resposta s

mudanas no ambiente de atuao.
a) Desdobramento do Plano de Negcios: verificao de possibilidades diferentes.
b) Soluo de Problema: sem perder tempo procurando culpado, todos so responsveis
pela soluo.
c) Resposta Rpida: acelerar processos, sem atropelar etapas.
d) Adaptabilidade: corrigir problemas sem cessar as atividades.
3.2.5

Sustentabilidade

A organizao deve buscar a Melhoria Contnua de suas atividades para garantir que
suas operaes sejam sustentveis.
a)
b)
c)
d)

Gerenciamento das mudanas: possuir sempre um plano de contingncia.

Captura de oportunidades de melhoria: frequentemente realizar anlise de melhoria.
Integrao Projeto e Produo: Planejamento e Execuo interligados.
Estabilizar para melhorar: ao se chegar a um nvel estvel do processo, canalizar
ateno para cada etapa, a fim de melhor-las.

3.3 CONTROLE ESTRATGICO

O Controle Estratgico se concentra na avaliao e monitoramento de processos
definidos pelo Planejamento Estratgico, visando sempre melhor-los e assegurar o seu
funcionamento mais prximo do adequado. A implantao de um Controle Estratgico na
organizao orientada pelo estabelecimento de medidas de acompanhamento que possam
dar garantias de avaliao. Suas funes principais so ajudar os gestores produzindo e
usando informaes para que os objetivos anteriormente definidos sejam cumpridos da
melhor forma possvel, correo e preveno de falhas ou erros, existentes ou novos.
Quatro fases cronolgicas so necessrias para o perfeito desempenho do Controle
Estratgico: Estabelecimento de padres de desempenho, Avaliao de desempenho,
Comparao do desempenho com o padro e Ao corretiva.
3.3.1

Estabelecimento de padres de desempenho

Os padres representam o desempenho desejado. Podem ser tangveis ou intangveis,

vagos ou especficos, mas sempre relacionados com o resultado que se deseja alcanar. Os
padres so regras que proporcionam a compreenso daquilo que se dever ser feito. Como

24

exemplo tem-se os Padres de quantidade, Padres de qualidade, Padres de tempo, Padres

de custo, etc.
3.3.2

Avaliao do desempenho

Para controlar o desempenho deve-se conhecer algo a respeito dele e do seu passado,
se a base da mediao ou mensurao no for bem definida, o processo recorrer em erros.
Um sistema de controle depende da informao imediata a respeito do desempenho e da
unidade de mensurao que dever estar de acordo com o padro predeterminado, alm de ser
expressa de forma que facilite uma comparao entre o desempenho e o padro de
desempenho desejado.
3.3.3

Comparao do desempenho com o padro

A comparao do desempenho com o que foi planejado no busca apenas localizar os

erros ou desvios, mas tambm permitir a predio de outros resultados futuros. Um bom
sistema de controle, alm de proporcionar rpidas comparaes, permite localizar possveis
dificuldades ou mostrar tendncias significativas para o futuro. No possvel modificar o
passado, mas a sua compreenso pode propiciar auxilio para, a partir do presente, criar
condies para que as operaes futuras obtenham melhores resultados.
A comparao pode ser feita por meio de Resultados, quando ela feita depois de
terminada a operao, mostrando os acertos e faltas desta; ou Desempenho, quando ela feita
paralelamente operao, ou seja, uma operao em processamento e ainda no terminada.
A comparao feita entre o padro e a varivel, o resultado ou o desempenho, pode
resultar em trs possibilidades: a Conformidade ou Aceitao, quando o resultado est de
acordo com o padro; Tolervel, quando o resultado bem prximo ao padro; e Rejeio,
quando o resultado apresenta desvio, alm do Tolervel, do padro e sujeito Ao Corretiva.
3.3.4

Ao Corretiva

A Ao Corretiva tomada a partir dos dados quantitativos gerados nas trs fases
anteriores do processo de controle. As decises quanto s correes a serem feitas
representam a culminao do processo de controle.

25

4. GOVERNO ELETRNICO
Gerir com eficincia rgos e entidades a pedra de toque das modernas engrenagens
governamentais, que lanam mos das Tecnologias de Informao e Comunicao (TIC). A
tecnologia da informao e comunicao nos tempos atuais um componente presente em
toda inovao dos processos organizacionais. Nesse quesito, a tecnologia da informao
essencial para facilitar a vida dos usurios, permitindo interao entre toda estrutura
organizacional e possibilitando o desenvolvimento de ferramentas que deixem todo processo
mais transparente, eficiente e economicamente mais vantajoso.
Assim, a aproximao da estrutura governamental com os mis tecnolgicos
contemporneos desencadeia a figura do governo eletrnico, que se manifesta sob diferentes
formas, tanto podendo se constituir no aspecto da oferta de servios e disponibilizao de
dados e informaes sociedade por meio de portais eletrnicos, como pode dar-se atravs da
intensificao dos processos administrativos de compras e contrataes eletrnicas, realidade
governamental potencializada a partir do desenvolvimento do comrcio eletrnico (ecommerce), que surge e se expande exponencialmente deste dos anos de 1990, com a difuso
do uso da internet.
Tais preliminares levam-nos a expressar que o governo eletrnico um conceito ainda
emergente e, portanto, de difcil detalhamento. Some-se a isso o carter extremante
abrangente que a ele dado.
De forma sinttica possvel caracteriza-lo como o uso feito pelas organizaes
governamentais das tecnologias da informao, alm do conhecimento nos processos internos
de governo, e na entrega dos produtos e servios do Estado tanto aos cidados como
indstria e no uso de ferramentas eletrnicas e tecnologias da informao e comunicao para
aproximar governo e cidados.
4.1 HISTRICO
O Governo Eletrnico surgiu no ano 2000, quando foi criado um Grupo de Trabalho
Interministerial com o objetivo de examinar e propor polticas, diretrizes e normas
relacionadas s novas formas eletrnicas de interao, atravs do Decreto Presidencial de 3 de
abril de 2000.
As aes deste Grupo de Trabalho em Tecnologia da Informao (GTTI) foram
formalizadas pela Portaria da Casa Civil n 23 de 12 de maio de 2000, e incorporadas s metas
do programa Sociedade da Informao, coordenado pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia.
O trabalho do GTTI concentrou esforos em trs linhas do programa:

26

Universalizao de servios;
Governo ao alcance de todos;
Infraestrutura avanada.
Em julho do mesmo ano, o GTTI props uma nova poltica de interao eletrnica do
Governo com a sociedade, apresentando um relatrio de diagnstico da situao da
infraestrutura e servios do Governo Federal, as aplicaes existentes e desejadas e a situao
da legislao sobre o assunto. Nessa mesma poca, a Sociedade da Informao lanou a
publicao Sociedade da Informao no Brasil - Livro Verde, dedicando o captulo 6 Governo ao Alcance de Todos s atribuies do Governo Eletrnico.
Dois meses depois, o GTTI apresentou o documento "Proposta de Poltica de Governo
Eletrnico para o Poder Executivo Federal", em 20 de setembro. Logo em seguida, o Decreto
de 18 de Outubro de 2000, criou o Comit Executivo de Governo Eletrnico (CEGE), com o
objetivo de formular polticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articular as aes de
implantao do Governo Eletrnico.
Em 2003, o Decreto de 29 de Outubro, instituiu os Comits Tcnicos do CEGE e
delegou as atribuies de Secretaria Executiva ao Ministrio do Planejamento, por intermdio
da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao, que passou a ter as atribuies de
apoio tcnico administrativo e de superviso dos trabalhos dos oito Comits Tcnicos.
Assim, em 2004, criado o Departamento de Governo Eletrnico, pelo Decreto n
5.134, de 07 de julho, encarregado de coordenar e articular a implantao de aes unificadas
e integradas de governo eletrnico, as atividades relacionadas prestao de servios pblicos
por meios eletrnicos, alm de normatizar e disseminar o desenvolvimento de aes e
informaes de governo eletrnico na administrao federal.
Em julho de 2005, foi publicado o Decreto n 5.450 que regulou as compras
governamentais, tornando obrigatrio na Administrao Pblica Federal o uso do prego nas
compras de bens e servios comuns e determinando que a forma eletrnica dever ser
preferencialmente adotada.
No ano de 2008, os Padres Brasil e-GOV surgem como recomendaes de boas
prticas agrupadas em formato de cartilhas, com o objetivo de aprimorar a comunicao e o
fornecimento de informaes e servios prestados por meios eletrnicos pelos rgos do
Governo Federal. A Cartilha de codificao foi a primeira a ser lanada.
Na mesma poca, foi lanado o Portal de Convnios para a realizao, por meio da
internet, de convnios e contratos de repasse com recursos voluntrios da Unio, inaugurando
uma nova relao entre a Administrao Pblica Federal e os demais entes federativos. Esse

27

novo portal automatiza os atos de credenciamento, celebrao, alterao, liberao de

recursos, acompanhamento da execuo do projeto e a prestao de contas.

4.2 CONCEITOS
Como j sublinhado, essa aproximao entre governo e cidado feita para superar
obstculos da comunicao entre as duas esferas. As diferentes ferramentas usadas podem ser
portais de internet com objetos e sentidos especificos, fruns de discusses e exposio das
atividades estatais, desenvolvimento e divulgao de bancos de dados. Dito de outra forma, o
governo eletrnico o conceito emergente que objetiva fornecer ou tornar disponveis
informaes, servios ou produtos, atravs de meio eletrnico, a partir ou atravs de rgos
pblicos, a qualquer momento ou local e de acesso irrestrito a todos, de modo a agregar valor
aos interessados na vivncia e atividade do poder pblico.
4.3 DIRETRIZES
4.3.1

G2C Portal de Atendimento (internet)

Para o cidado, o governo eletrnico visa oferecer servios de utilidade pblica, dados
e informaes acerca das atividades que o Estado desenvolve, de forma a permitir sociedade
o acesso ao amplo conhecimento gerado e acumulado pelos rgos governamentais.
A arquitetura de TICs implementada pelo poder pblico e posta disposio da
sociedade deve possuir fcil entendimento, interface agradvel e simplificaes de comando.
4.3.2

G2G Sistemas Internos (intranet)

Para as estruturas estatais, o governo eletrnico visa repensar o modus operandi dos
processos produtivos existentes no governo, em suas vrias esferas e implementar eficientes
meios de gesto dos recursos em uso pelos rgos, de forma a criar, gerenciar e disponibilizar
em repositrios de Gesto da cadeia de suprimento do setor pblico.
As informaes e servios ofertados pelos governos eletrnicos devem ter alto grau de
confiabilidade, expressado o comprometimento dos entes com aquela plataforma.
4.3.3

G2B Sistemas Estruturadores (extranet)

Para o setor privado e o terceiro setor, o governo eletrnico visa ampliar a integrao
entres os diferentes setores da sociedade, de modo que o processo decisrio possa ser
compartilhado e agilizado sem perda de qualidade.

28

O setor pblico deve incentivar parcerias com os outros setores setor privado e
terceiro setor visando dar maior efetividade nas atividades de governo eletrnico.

29

5. GOVERNANA ESTATAL
A incapacidade do Estado em garantir um ambiente regulatrio e fiscal que promova o
investimento privado poderia, portanto, explicar a necessidade de sua atuao na produo,
portanto no deve haver diferena nos princpios que tratam da Governana Corporativa em
empresas privadas e estatais, conforme Barrett (citado por Ryan e NG, 2000:12), que aduz:
os princpios de governana corporativa so os mesmos tanto no setor pblico
quanto privado. Boa governana corporativa requer clara definio de
responsabilidade e clara compreenso dos relacionamentos entre as partes
interessadas da organizao e aqueles responsveis por administrar seus recursos e
produzir seus resultados.1

Contudo, as particularidades do Setor Pblico direcionam para um grupo de restries

quanto total incorporao s prticas de Governana indicadas ao setor privado, como lista a
OECD2:

As empresas estatais esto sujeitas a restries mais brandas em termos oramentrios, que
podem proteg-las contra aes de tomada de controle via mercado e falncia. Ainda que
possvel, esta ltima situao na prtica raramente ocorre, gerando presses adicionais sobre

os gastos pblicos para equacionar a empresa estatal em situao financeira difcil;

Muitas estatais, por sua prpria natureza, operam em reas nas quais a competio com o

setor privado pequena ou inexistente;

Os padres de transparncia e prestao de contas so diferentes daqueles do setor privado,

uma vez que orientados principalmente para o controle dos gastos pblicos;
Com frequncia, no h um claro proprietrio, mas vrios potenciais proprietrios buscando
objetivos diferentes. Ministrios um ou vrios e o Parlamento podem se alternar na
condio de principal (proprietrio) frente empresa, em uma complexa relao de agncia,
com mltiplos e por vezes dispersos grupos de principais construindo uma cadeia difusa de
accountability.
Na formulao dos modelos de Governana, alm dessas, vrias outras
particularidades das Estatais devem ser levadas em considerao, como exemplos: seu grau de
autonomia; seus objetivos e estratgias em relao ao Governo; e a existncia/disponibilidade
de sistemas de controle, interno e externo.
1 RYAN, Christine; NG, Chew. Public sector corporate governance disclosures: an examination of annual
reporting practices in Queensland. Australian Journal of Public Administration, Oxford, v. 59, n. 2, p. 11-23,
jun. 2000.

2 OCDE. Princpios de Governana Corporativa da OCDE. 1999. Disponvel em:

<http://usinfo.state.gov/journals/ites/0205/ijep/oecd.htm>. Acesso em: 20.04.2015.

30

5.1 OCDE
A Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (ODCE) uma
organizao internacional formada por trinta e quatro pases que aceitam os princpios da
Democracia Representativa e da Economia de Livre Mercado, que procura municiar uma
plataforma para comparar polticas econmicas, solucionar dificuldades comuns e coordenar
polticas domsticas e internacionais. A maior parte dos membros da OCDE integrada pelos
pases que so considerados desenvolvidos, possuindo economias com um elevado PIB per
capita e ndice de Desenvolvimento Humano.
Teve seu inicio em 1948 como a Organizao para a Cooperao Econmica (OECE),
liderada pelo francs Robert Marjolin, para auxiliar na gesto o Plano Marshall para a
restaurao da Europa aps a Segunda Grande Guerra. Ulteriormente, a sua filiao foi
estendida a Estados no-europeus. No incio da dcada de 60, a Conveno sobre a
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico reformou a OECE e deu lugar
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico.
Em 2012, a OCDE tem vinte e cinco Estados no-membros com o conjuntura de
observadores ou participantes de pleno direito nas suas Comisses. Cerca de ciquenta nomembros participam nos grupos de trabalho, regimes ou programas. A OCDE mantm um
colquio poltico com o desgnio de partilhar as opinies sobre quais so as melhores prticas
a seguir.
Em meados de 2007, o Conselho Ministerial da OCDE decidiu comear negociaes
de adeso com o Chile, Estnia, Israel, Rssia e Eslovnia. Nesse mesmo Conselho, decidiuse reforar a cooperao com o Brasil, a China, a ndia, a Indonsia e a frica do Sul.
Tendo em vista a importncia das Organizaes Estatais e alinhada sua misso de
proporcionar referncias para a atuao de Governos e rgos Reguladores, a OCDE
apresentou, em abril de 2005, proposta de diretrizes para incentivar melhores prticas de
Governana na atuao estatal. Tomando por base a referncia das diretrizes de Governana
Corporativa para empresas privadas, semeadas pela organizao em 2004, foram realizadas
diversas rodadas de discusso a fim de permitir que esse conjunto geral de diretrizes
incorporasse tambm dimenses e necessidades tpicas do Estado no papel de controlador.
5.2 GOVERNAA CORPORATIVA
Embora com outras nomenclaturas, o conceito de Governana j existe desde a Grcia
antiga, quando as audincias do Senado eram feitas em praas pblicas e suas decises
conhecidas por todos. Mesmo com tanto tempo de existncia, um conceito que absorva todas

31

as teorias a respeito do tema ainda teve seu arranjo elaborado. Mas, ao mesmo tempo e luz
dos principais estudos, a ODCE afirma:
o sistema segundo o qual as corporaes de negcio so dirigidas e
controladas. A estrutura da governana corporativa especifica a
distribuio dos direitos e responsabilidades entre os diferentes
diretores executivos, tais como o conselho de administrao, os
diretores executivos os acionistas e outros interessados, alm de
definir as regras e procedimentos para a tomada de decises em
relao questes corporativas. E oferece tambm bases atrases das
quais os objetivos da empresa so estabelecidos, definindo os meios
para se alcanarem tais objetivos e os instrumentos para se
acompanhar o desempenho.1
Existem outras diversas definies sobre o tema, dentre as quais cabe ressaltar a do
Instituto Brasileiro de Governana Corporativa, que diz:
Governana corporativa o sistema pelo qual as organizaes so
dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos
entre proprietrios, conselho de administrao, diretoria e rgos de
controle. As boas prticas de governana corporativa convertem
princpios em recomendaes objetivas, alinhando interesses com a
finalidade de preservar e otimizar o valor da organizao, facilitando
seu acesso ao capital e contribuindo para a sua longevidade.2
5.2.1

Princpios e Valores da Governana Corporativa

1.1.1.6 Conformidade legal (Compliance)

Objetivamente, o Princpio da Conformidade Legal representa o cumprimento de
normas reguladoras e legislaes em vigor, expressas em estatutos sociais, regimentos
internos e instituies legais, ou seja, a observncia literal das leis, seja objetivando a
satisfao dos stakeholders, ou pela prpria necessidade de submisso, pura e simples, do
Estado.
1.1.1.7 Prestao de Contas (Accountability)
Os agentes da Governana Corporativa so representados pela Diretoria Executiva,
Conselhos de Administrao e Conselho Fiscal, eleitos por meio da Assembleia Geral para o
cumprimento de um mandato. Estes agentes devem prestar contas de sua atuao a quem os
1 OCDE. Princpios de Governana Corporativa da OCDE. 1999. Disponvel em:
<http://usinfo.state.gov/journals/ites/0205/ijep/oecd.htm>. Acesso em: 20.04.2015.
2 BRASIL. INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANA CORPORATIVA (IBGC). Disponvel
em <http://www.ibgc.org.br/>. Acesso em: 20.04.2015.

32

elegeu, e responder integralmente por todos os atos que praticarem no exerccio de seus
mandatos.
O objetivo da prestao de contas gerar um ambiente de cooperao e eficincia
favorvel a todos, tanto para os acionistas (shareholders) quanto para os grupos de interesse
(stakeholders). Nesse sentido, o exerccio de prestao de contas frequentemente leva ao
princpio da transparncia.
1.1.1.8 Transparncia (Diclousure)
O Principio da Transparncia envolve a divulgao das informaes que causam
impacto nos negcios, que envolvem riscos ao empreendimento, que conduzem criao de
valor e os demais fatores (inclusive intangveis) que norteiam a ao empresarial, transmitidas
aos principais interessados na organizao, principalmente aqueles de alta relevncia. Um
sistema de divulgao crucial para satisfazer s exigncias de mercado, relativas
fiscalizao da empresa.
Para atendimento do princpio de transparncia, as informaes devem ser preparadas,
auditadas e as empresas devem divulgar as seguintes questes:
a)
b)
c)
d)
e)

Objetivos da empresa;
Conselheiros e principais executivos e sua remunerao;
Os resultados financeiros e operacionais da empresa;
Fatores de risco previsveis e relevantes;
Fatos relevantes a respeito de stakeholders.
As empresas devem cultivar o "desejo de informar" mais do que "a obrigao de

informar", uma vez que a boa comunicao, interna e externa, ainda mais quando espontnea,
franca e rpida, resultam uma atmosfera de confiana, tanto internamente, quanto nas relaes
da empresa com terceiros.
1.1.1.9 Equidade (Fairness)
O princpio da equidade consiste no tratamento justo e igualitrio de todos os grupos
minoritrios, seja do capital ou dos stakeholders.
As demandas da sociedade e dos investidores tm, cada vez mais, que refletir no
comportamento da empresa. Para Andrade e Rosseti, o principio da equidade, evita, por
exemplo, fraudes contra os acionistas minoritrios, bem como negcios que tragam benefcios
pessoais a determinado acionista e, consequentemente, efeitos nocivos sociedade.1
1 ANDRADE, A.; ROSSETTI, J. Governana Corporativa: Fundamentos, Desenvolvimento e Tendncias.
So Paulo: Atlas, 2004.

33

1.1.1.10

Responsabilidade Corporativa

A Responsabilidade Corporativa se d com as atividades voluntrias da empresa, como

aquelas que vo alm das obrigaes legais e que demonstram a incluso de preocupaes
sociais e ambientais nas operaes de negcio e interaes com stakeholders, como criao de
oportunidades de emprego, qualificao e diversidade da fora de trabalho, estmulo ao
desenvolvimento cientfico por intermdio de tecnologia e melhoria da qualidade de vida por
meio de aes educativas, culturais, assistenciais e de defesa do meio ambiente, alm da
contratao, preferencial, de mo de obra e insumos oferecidos por eles.
5.3 GOVERNANA ESTATAL
Conforme abordado anteriormente, a Administrao Pblica regida por princpios
muito especficos e considerados elementares para a concretizao do interesse pblico. Para
melhor contextualizar o cabimento das prticas de Governana Corporativa na Administrao
Pblica, importante destacar que as transformaes de um Estado liberal para um Estado
garantidor do bem-estar social (welfare state), acarretaram significativas modificaes no
papel tradicionalmente, at ento exercido pelo Estado, a figura da Administrao Pblica,
mais especificamente do gestor pblico, passou a ter cada vez mais destaque, e por conta
disso, alm de ser mais cobrado, viu-se a necessidade de abandonar o modelo de governo
tradicional, a fim de trabalhar novos modelos e arranjos na gesto e na administrao do bem
pblico e aprimorar seus modelos de gesto e seus mecanismos e ferramentas administrativooperacionais para prestao dos servios pblicos ao cidado.
Princpios como eficincia, transparncia, prestao de contas entraram na pauta das
responsabilidades dos agentes e dos servidores pblicos em geral. Contudo, eficincia um
paradigma ainda hoje no absorvido a contento e adequadamente pela Administrao Pblica.
O cidado, de um modo geral, carece de informaes sobre aquilo que realizado pelos
gestores e funcionrios pblicos no mbito da Administrao Direta e Indireta.
Isto profundamente preocupante, se for considerado o fato de que a Constituio
Federal e o cidado, figuradamente, firmaram uma espcie de contrato obrigatrio. Este
contrato realizado entre cidados, como scios, acionistas ou investidores e o Estado, como
a Administrao Pblica, uma organizao que tm objetivos e responsabilidades.
Nesta conotao, cada cidado tem participao acionria, por meio de seus impostos
e tributos, perante o Estado, que os usa para garantir o bem social, os servios pblicos e
demais investimentos necessrios. Segundo esta analogia, cada cidado estaria integralizando
seu capital. Isto significa que o Estado deveria prestar servios pblicos e realizar os

34

investimentos necessrios aos seus scios, capitalizando os investimentos realizados por meio
de retorno em servios pblicos.
Porm, para que isso se consolide, imperioso que o gestor pblico apresente-se mais
proativo, transformador e mobilizador das diferentes foras sociais. Incorporam-se a esse
papel, critrios claros e objetivos que denotem, por parte do Estado, uma atuao transparente
e imparcial, materializada por meio da disponibilizao, populao, de relatrios sobre a
eficincia, sobre o resultado das atividades realizadas, sobre a gesto e a administrao
financeira e dos recursos humanos.
5.3.1

Princpios da Governana Corporativa no Setor Pblico

Para que o Setor Pblico possa alcanar uma efetiva Governana Corporativa,
dividiram-se os seus princpios em dois grupos. O primeiro contm princpios relacionados
com os predicados das pessoas nas organizaes: liderana, integridade e compromisso. J o
segundo, abraa os princpios da transparncia, das responsabilidades e da integrao, ou seja,
o grupo do resultado das estratgias, sistemas, polticas e processos estabelecidos.
1.1.1.11

Primeiro Grupo

a) Liderana: a Governana Corporativa postula o desenvolvimento de lideranas em

todos os seus rgos e nveis da administrao;
b) Integridade: a integridade tem a ver com honestidade, nesse vis, percebe-se a
magnitude deste princpio, ao passo que os padres e valores de pessoas desenvolvidos
numa organizao determinam sobremaneira a qualidade e a eficcia das boas prticas
de Governana Corporativa e a credibilidade de toda informao divulgadas
sociedade.
c) Compromisso: traduz entabular uma eficiente via de comunicao que toma por base
valores ticos que guiam a relao com todos os envolvidos no processo de prestao
de servio aos cidados;

35

1.1.1.12

Segundo Grupo

a) Transparncia: com informaes completas, seguras e transparentes das aes dos

gestores, as organizaes ganham credibilidade junto sociedade e tornam-se bemsucedidas, atestando a responsabilidade social da organizao;
b) Responsabilidade: os princpios da governana corporativa buscam identificar
responsabilidades na figura dos agentes envolvidos no processo. Assim, importa saber
quem responsvel e por que responsvel;
c) Integrao: do processo de integrao entre todos os princpios de Governana
Corporativa que se obter um excelente quadro estratgico e promissor organizao.
5.3.2

Diretrizes da OCDE para a Governana Estatal

Cabe salientar que a expresso Corporativa pressupe um modelo empresarial pelo

qual a organizao uma entidade legal, separada de seus proprietrios, com a propriedade
representada por aes.1 Entretanto, no caso das Empresas Estatais brasileiras, uma
significativa parcela no constituda na modalidade de aes, mas como empresa pblica, de
capital fechado.
No documento proposto pela OCDE2, embora direcionado aos pases-membros,
tambm recebeu sugestes de no-membros convidados, sendo estruturado em seis reas: o
Estado atuando como proprietrio; de assegurar uma estrutura regulatria e legal efetiva para
empresas estatais; equidade no tratamento com acionistas; relaes com stakeholder e;
transparncia e divulgao. Cada uma dessas reas apresenta uma diretriz geral, seguida por
itens de recomendao mais especfica.
1.1.1.13

O Estado atuando como proprietrio

O Estado deve agir como proprietrio informado e ativo, e estabelecer uma clara e
consistente poltica de propriedade, assegurando que a Governana das Empresas Estatais seja
conduzida de forma transparente e responsvel (accountable), com o necessrio grau de
profissionalismo e efetividade:

1 FITCH, Thomas. Dictionary of banking terms. Hauppauge: Barrons Educational Series, 1997.
2 OCDE. Princpios de Governana Corporativa da OCDE. 2004. Disponvel em:
<http://www.oecd.org/corporate/oecdprinciplesofcorporategovernance.htm>. Acesso em: 25.04.2015

36

o governo deve desenvolver e divulgar uma poltica de propriedade que defina os objetivos
globais da propriedade estatal, o papel do Governo na Governana Corporativa das Estatais, e

como ir implementar sua poltica de propriedade;

no deve se envolver nas atividades dirias e operacionais das empresas;
o exerccio dos direitos de propriedade deve ser claramente identificado na Administrao

Estatal, preferencialmente centralizando essa responsabilidade em um rgo nico;

deve exercitar seus direitos de propriedade de acordo com a estrutura legal de cada empresa
estabelecendo sistemas de acompanhamento e avaliao das empresas; quando permitido,
mantendo dilogo com auditores externos e rgos estatais de controle.
Seguindo a regra geral de ampliar a autonomia da empresa dentro de um conjunto
predefinido de objetivos, como forma de permitir controlar seu desempenho, inserem-se as
principais diretrizes da rea. Entretanto, necessrio se faz assegurar essa independncia de
atuao.
Alinhado s recomendaes da OCDE, o Executivo brasileiro promulgou, em janeiro
de 2007, o Decreto de nmero 6.021, instituindo a Comisso Interministerial de Governana
Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio (Cgpar), formada pelos
ministros do Planejamento, da Fazenda e da Casa Civil. Entre suas competncias, a Comisso
deve aprovar diretrizes e estratgias relacionadas participao acionria da Unio nas
Empresas Estatais Federais, estabelecer critrios para avaliao dessas empresas e para
indicao de diretores e representantes da Unio nos conselhos de administrao e fiscal,
estabelecendo diretrizes e padres de conduta tica para sua atuao. A Cgpar , quando em
funcionamento, dever contribuir com significativos avanos na organizao e orientao do
sistema de Empresas Estatais Federais e, consequentemente, das outras esferas.
1.1.1.14

Assegurar uma estrutura legal efetiva para as empresas estatais

O referencial legal e regulatrio das estatais deve ser desenvolvido com vistas a
assegurar um ambiente de atuao para essas empresas e o setor privado em reas onde
competem e de forma a promover boas prticas de Governana Corporativa, seguindo nesse
sentido os princpios de governana corporativa da OCDE:

deve haver clara separao entre a funo propriedade exercida pelo Estado e as demais

funes;
os governos devem simplificar a forma legal da estatal de modo a assegurar o exerccio dos

direitos pelos credores, inclusive quanto a pedidos de insolvncia;

as obrigaes e responsabilidades da estatal devem ser claramente discriminadas nas leis e
normas;

37

as estatais devem se submeter aplicao das leis gerais e normativas;

esse arcabouo legal deve ser flexvel de forma a permitir ajustes na estrutura de capital;
as Estatais devem se relacionar em bases estritamente comerciais com fornecedores de
recursos financeiros.
A viso geral delimitar claramente o espao de atuao da Empresa Estatal frente s
empresas privadas, evitando privilgios decorrentes de suas funes pblicas, mas
assegurando sua capacidade de atuao para atingir seus objetivos legalmente definidos.
Seu escopo de atuao deve estar claramente limitado de forma a evitar a
diversificao ou a ampliao de suas atividades a novos setores. Delimitar a atuao do
agente um princpio basilar das boas prticas de Governana. No mbito estatal, a diretriz da
OCDE busca evitar que a empresa se utilize de prerrogativas associadas a sua propriedade
pblica para reduzir o espao da iniciativa privada.
Uma preocupao nesse documento que, embora possam estar protegidas da
falncia, sob a justificativa de assegurar a continuidade da prestao de um servio pblico,
um elevado nvel de endividamento nocivo aos credores, ao Governo e aos prprios
contribuintes, alm de introduzir uma distoro nos mercados.
1.1.1.15

Tratamento equitativo dos acionistas

As Empresas Estatais devem perceber o direito de todos os acionistas e garantir a

equidade no tratamento e igual acesso informao dela, como referido nos princpios de
governana corporativa da OCDE. Elas devem ser exemplares nesse posicionamento e seguir
as melhores prticas relacionadas ao igual tratamento de acionistas minoritrios:

a entidade de coordenao ou funo propriedade e a estatal devem assegurar a eqidade no

tratamento aos acionistas;

as empresas devem observar um alto grau de transparncia com todos os acionistas;
as estatais devem desenvolver uma ativa poltica de comunicao e consulta com todos os
acionistas; a participao de acionistas minoritrios em assemblias deve ser facilitada para
permitir que tomem parte de decises importantes, a exemplo da escolha dos membros do
conselho.
Entre as recomendaes feitas nessa rea est a de assegurar a participao dos
minoritrios no processo decisrio, permitindo, por exemplo, o uso de voto cumulativo, para
que os minoritrios possam concentrar seus direitos de voto em um mesmo diretor e
balancear, com isso, o poder dos majoritrios. Observe-se que essas recomendaes j esto
contidas na Lei das Sociedades Annimas (Lei no 6.404/76), contempladas as incorporaes
da Lei no 10.303, de 2001, legislao seguida tambm pelas estatais listadas em bolsa.

38

1.1.1.16

Relaes com stakeholders

A poltica de propriedade estatal deve reconhecer plenamente as responsabilidades

dessas empresas com grupos de interesse (stakeholders) e demanda a divulgao dos termos e
prticas de relacionamento com esses grupos. So recomendaes vinculadas a essa diretriz:

o governo, a entidade coordenadora e as prprias Estatais devem reconhecer e proteger

direitos dos stakeholders estabelecidos por lei ou por acordo mtuo, e se referir aos princpios

a esse respeito;
grandes empresas estatais ou aquelas de capital aberto listadas em bolsas de valores devem
comunicar em relatrios suas relaes com stakeholers, assim como aquelas que

desempenham papis ou objetivos importantes de polticas pblicas;

o conselho da empresa estatal deve desenvolver e aplicar programas de compliance
relacionados a cdigos de tica internos.
O relacionamento estvel com grupos de interesse representa um importante capital
social ou ativo intangvel para as empresas, que pode ser entendido inclusive como estratgia
de longo prazo. No caso de estatais, como patrimnio pblico, a preocupao com esse
relacionamento deve ser prioridade, pelo efeito de demonstrao que apresentam.
Principalmente em pases em desenvolvimento, onde o ambiente institucional e as prticas
empresarias encontram-se em consolidao, cabe s empresas estatais a responsabilidade
adicional de promover o comportamento tico e o bom nvel nos relacionamentos entre
empresas e sociedade, criando exemplos e liderando iniciativas que estimulem melhores
prticas de governana.
O documento reconhece, nessa rea, a ampliao do papel das Estatais e a necessidade
de seu compromisso com a sociedade, com o interesse coletivo.
1.1.1.17

Transparncia e divulgao

Empresas estatais devem observar elevados padres de transparncia, em

concordncia com os princpios de Governana Corporativa da OCDE:

O Estado deve desenvolver e divulgar relatrios consistentes e agregados sobre as empresas, e

publicar anualmente um relatrio agregado sobre as Empresas Estatais;

Estatais devem desenvolver eficientes procedimentos e funes de auditoria interna, sob o

controle do conselho e se reportando a ele ou ao comit de auditoria;

Empresas Estatais, especialmente as maiores, devem estar sujeitas a auditoria externa
independente anual, baseada em padres internacionais. A existncia de procedimentos
especficos de controle estatal no substitui a auditoria externa;

39

Empresas Estatais devem estar sujeitas aos mesmos padres de qualidade e auditoria que
companhias listadas em bolsa (abertas). Estatais grandes ou listadas devem abrir suas
informaes financeiras e no financeiras segundo melhores prticas internacionais, assim

como aquelas desempenhando papis ou objetivos importantes de poltica pblica;

as Estatais devem abrir informao material e adicionalmente focar em reas de significante
ateno para o Estado como um proprietrio e o pblico em geral.
Uma vez que a sociedade , em ltima instncia, a proprietria das empresas, cabe s
estatais serem, no mnimo, to transparentes quanto as corporaes privadas. O documento da
OCDE destaca que, quando uma Estatal tambm utilizada para propsitos polticos, deve ser
reportado como tais propsitos foram alcanados e a que custo.

40

6. CONSIDERAES FINAIS E RECOMENDAES

O presente trabalho procurou desencadear discusso sobre da aplicabilidade dos
princpios da Governana Corporativa no Setor Pblico. Para isso, num primeiro momento,
elucidou-se o papel da Administrao Pblica, e seus Valores e Princpios. Em seguida,
conceituou-se a Gesto Estratgica e o Governo Eletrnico, que so, respectivamente, meio e
ferramenta basilares para as boas prticas da Governana Corporativa Estatal. Por fim,
levantaram-se breves aspectos histricos sobre o surgimento e a evoluo da Governana
Corporativa, que a soluo para o novo papel de regulador econmico, desempenhado pelo
Estado.
Assim, viu-se que a Governana Estatal permite o desenvolvimento de importantes
polticas de transparncia organizacional, bem como o acesso pblico s informaes
relevantes sobre as atividades e os resultados das Empresas Pblicas, transferindo confiana e
credibilidade aos seus colaboradores.
As conceituaes sobre Governana Corporativa, expostas pelo Instituto Brasileiro de
Governana Corporativa IBGC, permitiu aprofundar suficientemente o tema objeto do
trabalho. De igual guisa, os princpios da Governana Corporativa desenvolvidos pela
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE serviram como
importante referencial para anlise da introduo das bases da Governana Corporativa para o
Setor Pblico. Tal interpelao, juntamente com os princpios da Administrao Pblica
constantes na Constituio Federal, formou os embasamentos necessrios para transferir o
tema da Governana Corporativa para a rea das Empresas Estatais.
importante realar, tambm, que essas diretrizes recomendadas pela OCDE, ao
estabelecerem acertos que permitem alargar a visibilidade da Empresa Estatal como ativo do
Governo, contribuem para promover o incremento da accountability. A admisso das
diretrizes facilita a identificao dos resultados das empresas e o nvel de realizao de seus
gestores, alavancando um crculo virtuoso pela diligncia de bons desempenhos. Assim, as
prticas propostas nas diretrizes podero contribuir para melhorar a qualidade dos executivos
das Empresas Estatais, j que o trao de suas aes e resultados permitir desenvolver as
mtricas de um sistema externo e interno de controle para comparao de sua atuao com
padres e metas estabelecidas anteriormente.
A par desta conjuntura construda em torno da Governana Corporativa e seus
princpios, plausvel concluir que o atual cenrio de gesto, desempenho e transparncia do
Setor Pblico podem ser potencializados. Isso porque os princpios aplicveis

41

Administrao Pblica mostram-se sistmicos e estruturados, alm de atender s mais

recentes demandas da sociedade.
Ainda h vrios aspectos dispostos nas diretrizes que exigiro significativas mudanas,
principalmente quanto explicitao dos custos inerentes funo pblica das empresas.
Somem-se aos esforos de mudana, as exigncias particulares de cada instituio, visto que
as profundas diferenas entre os modelos empresariais, presentes no sistema legal, nas
prticas culturais e no nvel de desenvolvimento dos mercados financeiros e ambiente
institucional so desconsiderados, por se pretender uma referncia geral.
medida que a aceitao do conceito de Governana se amplie e suas diretrizes sejam
internalizadas pelas Empresas, aumentar a fora dos movimentos que vinculam as boas
prticas desta ao desenvolvimento do Estado, a exemplo do que j vem ocorrendo com a
Governana Corporativa propostas para empresas privadas.
guisa de concluso, tem-se que a Governana Corporativa no Brasil est firmando
suas bases e a sociedade como um todo ser beneficiada, uma vez que as suas prticas
principiam importantes mecanismos no processo de gesto do bem pblico e tm o condo de
fortalecer o grau de responsabilidade e transparncia na elaborao das polticas
institucionais, na operacionalizao eficiente das atividades, sendo decisivas para construir
confiana e credibilidade social das organizaes Pblicas.

42

7. REFERNCIAS

ANDRADE, A.; ROSSETTI, J. Governana Corporativa: Fundamentos, Desenvolvimento e

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