Municipio

Planeamiento Estratgico en la Gestin Municipal
UNIVERSIDAD DE
BUENOS AIRES
FACULTAD DE
CIENCIAS ECONOMICAS
SEMINARIO DE INTEGRACION Y APLICACIN

CONTADOR PUBLICO
PLANEAMIENTO ESTRATEGICO
EN LA GESTION MUNICIPAL
Curso a cargo del Profesor
Carlos M. Gimnez
Alumna:
Mara Eugenia Isoardi

N Reg: 352.600
Ciudad de Buenos Aires

1 cuatrimestre
20 de junio de 2001
Indice
INTRODUCCION .................................................................................................................. 2
Primera parte: AUTONOMIA MUNICIPAL
1. AUTONOMIA MUNICIPAL .............................................................................................. 5
La autonoma en la Constitucin reformada ................................................................... 7
Implicancias de la autonoma en materia financiera y tributaria ..................................... 9
Limitaciones .................................................................................................................... 9
Los tributos municipales ................................................................................................. 12
Los impuestos ................................................................................................................. 13
Tasas y contribuciones para mejoras ..............................................................................13
2. LA REFORMA FISCAL ................................................................................................... 15
Principios tributarios ....................................................................................................... 16
Servicios pblicos directos e indirectos .......................................................................... 17
Ventajas del nuevo Cdigo Fiscal .................................................................................. 19
Segunda parte: FORTALECIMIENTO MUNICIPAL
3. FORTALECIMIENTO MUNICIPAL ................................................................................ 22
Los nuevos desafos ...................................................................................................... 23
Tercera parte: PLANEAMIENTO ESTRATEGICO
4. PLANIFICACION ESTRATEGICA ................................................................................. 28
Cmo se construye el PE para un municipio? ............................................................. 31
Las reas que debe cubrir .............................................................................................. 32
Influencias y condicionamientos de los factores siempre relevantes ..............................33
La implementacin del PE ...............................................................................................35
Puntos esenciales del PE municipal ............................................................................... 35
CASO PRACTICO: MUNICIPALIDAD DE NAVARRO ........................................................ 38
ANEXO I ............................................................................................................................... 42
CONCLUSION ...................................................................................................................... 46
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................... 49
Introduccin
En toda decisin para satisfacer una necesidad hay en menor o mayor medida un
problema de escasez. Una de las ms importantes es la escasez de recursos monetarios.
Precisamente este es un problema recurrente con el que se enfrentan todos los niveles del
Estado Nacional, y en particular las municipalidades.
El Estado, como representante del pueblo, es el que dirige y regula la vida de la
sociedad, como as tambin, es el encargado de garantizar la satisfaccin de sus necesidades
pblicas. El Gobierno en todos sus niveles debe velar por el bienestar social. Esto implica que la
eficacia de las acciones que lleve a cabo se evaluarn en funcin del cumplimiento de dicho
objetivo.
En la reforma de la Constitucin Nacional del ao 1994, se introdujo el concepto de
autonoma municipal. El Art. 123 dice textualmente: Cada provincia dicta su propia Constitucin,
conforme a lo dispuesto por el artculo 5 asegurando la autonoma municipal y reglando su
alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero.
A pesar de existir opiniones encontradas, la facultad de autogobernarse que gozan las
municipalidades est consagrada en la Constitucin Nacional, por lo que la reglamentacin de
las provincias no puede limitar su desempeo.
Contrariamente con la identificacin de los municipios como el ltimo eslabn de la
cadena, son ellos quienes mejor conocen las necesidades de la poblacin por estar ms cerca
de los ciudadanos y de la problemtica que viven, y por lo tanto son los ms indicados para
brindar las soluciones requeridas.
Independientemente de la autonoma que poseen, existen muchas otras limitaciones a su
gestin, puesto que deben ajustarse indefectiblemente al presupuesto otorgado por el Estado
Nacional y a las decisiones polticas del gobierno imperante.
Pero a esta facultad de autogobernarse otorgada por la Norma Suprema, los municipios
deben responder mediante la gestin. Son ellos los responsables de enfrentar las crisis y
mantener el progreso. Deben maximizar la eficiencia en sus funciones y fomentar el desarrollo
local. Esta complejidad en el desempeo del gobierno conlleva a la necesidad de planificar su
gestin para administrar eficientemente los recursos.
2
El nuevo rol de los municipios lleva a considerar a su gestin de un modo superior. El

anlisis, evaluacin y calificacin de la gestin municipal, tal como corresponde hacer con las
gestiones provinciales y la nacional, aparece, al mismo tiempo, como un desafo apasionante y
una meta primordial. An cuando sea ya un concepto generalizado la condicin esencial de
trabajar con la mxima eficiencia, esta debe poder medirse.1
La propuesta del presente trabajo es la de identificar los principales problemas que
poseen los municipios en el desempeo de su gestin, para luego evaluar la posibilidad de
implementar el planeamiento estratgico como solucin posible, evaluando su funcionamiento a
partir de las experiencias de las comunas que ya lo han implementado.
El planeamiento estratgico (PE) es un proceso sistemtico y continuo de toma de
decisiones, en el que los decididores adecuados deben estar listos y con voluntad de contribuir,
con la intencin de lograr futuros resultados y soluciones, indicando cmo estos debern
cumplirse y cmo el xito ser medido y evaluado. Su xito depende de su propsito, que
corresponde a un ciclo ininterrumpible y que nunca concluye, ni an despus de su publicacin.
Su metodologa es deliberada y especfica, con una secuencia de eventos que no son fortuitos.2
Como una aproximacin al tema de planeamiento estratgico, podemos sealar la
importancia de definir en primera instancia la misin del municipio. Es el objetivo a seguir y en
funcin del cual se va a planificar. La misin de un municipio es social: mejorar el bienestar de
los ciudadanos. Se debe tener siempre presente este objetivo para no apartarse de los
lineamientos bsicos del planeamiento estratgico.
Carlos H. Snchez, La gestin municipal, pg. 111 Impuestos La Ley 11/2000 T LVIII-B
Carlos H. Snchez, Planeamiento estratgico en la gestin municipal. Una herramienta imprescindible para el xito
organizacional., Impuestos La Ley, 02/2001 T LIX-A
2
Primera parte
AUTONOMIA MUNICIPAL
1. Autonoma Municipal
Para dar comienzo con el desarrollo del presente trabajo resulta indispensable hacer una
descripcin preliminar de la importancia de la autonoma en la gestin municipal. La crisis que
afronta nuestro pas es de origen general, de causas externas, pero se vive y se sufre en las
localidades. Debemos tener presente que el municipio es el que est ms prximo a la gente, es
donde los ciudadanos desarrollan su vida cotidiana, es el que conoce de cerca sus problemas y
el que debe procurar la solucin de los mismos. Por eso es necesario que las comunas puedan
desarrollarse autnomamente de acuerdo a sus posibilidades.
Los municipios de las principales ciudades pueden dictarse sus propias Cartas
Orgnicas, de acuerdo con las Constituciones Nacional y Provincial. Los dems municipios se
rigen por las Cartas Orgnicas municipales de su respectiva provincia. Para respetar el Art. 123
de la Constitucin Nacional, todos los municipios tienen que gozar de autonoma poltica,
administrativa, econmica y financiera.
La Provincia de Buenos Aires, junto a Santa Fe y Entre Ros, poseen el rgimen
municipal ms desactualizado de todos los estados provinciales que integran la Repblica
Argentina, no habiendo sido reformado o actualizado en ms de cuarenta aos.
La ley Orgnica de las Municipalidades que nos rige en la actualidad, se sustenta en la
constitucin provincial del ao 1934, siendo propio de una realidad institucional y social muy
distinta a la de estos tiempos. Dicha Ley trata a todos los municipios por igual, ya sean rurales,
industriales, tursticos, etc., sin tener en cuenta las marcadas diferencias entre unos y otros que
van desde la densidad de poblacin, pasando por lo econmico hasta lo cultural y social.
La dependencia que tienen las municipalidades hacia el gobierno provincial es total,
limitando su dominio sobre la toma de decisiones y desenvolvimiento en la gestin. Sucede que,
por un lado, los Estados Nacionales y Provinciales delegan permanentemente responsabilidades
a los municipios, muy pocas veces acompaada de recursos, y por otro lado, no permiten ejercer
libremente sus facultades, sino que, por ejemplo, debe ajustarse a un presupuesto regido por la
provincia, reduciendo el desempeo de su mandato a un simple acatamiento de rdenes que
devienen del poder superior.
La realidad que viven los municipios, ha motivado a que se impulse, desde distintos
congresos y foros de discusin, la necesaria adecuacin del rgimen constitucional de la
institucin municipal, para lo que resulta indispensable la reforma de la constitucin.
Por estas razones debera modificarse la carta magna bonaerense, permitiendo al pueblo
de cada municipio dictar su propia carta orgnica local mediante la convocatoria a su propia
convencin constituyente municipal, como ocurre en Crdoba, Ro Negro, La Rioja, Santa Cruz,
Chubut, Tierra del Fuego, entre otros.
Hoy en da, los municipios asumen protagonismo directo en la planificacin, promocin y
desarrollo de la produccin local, que exceden a la simple prestacin de servicios pblicos
esenciales. La complejidad de las problemticas sociales y econmicas de las comunidades
actuales, pone a los gobiernos locales en la bsqueda de soluciones de cuestiones como ser:
planificar el desarrollo local y regional mediante "Planes Estratgicos", promover polticas de
salud y accin social, impulsar el desarrollo local y fomentar la comercializacin de productos en
otros mercados posibles, entre otras competencias.
Cuando hablamos de autonoma no lo consideramos como sinnimo de independencia,
sino como la facultad de autogobernarse por parte de los municipios. Tampoco la provincia
puede dejar de lado sus deberes indelegables, como la atencin de la salud o la educacin. Nos
referimos a la descentralizacin del poder, es decir, a revertir el proceso de concentracin de la
riqueza y el poder que tienen las provincias.
La modificacin del modelo de municipio vigente hacia un municipio autnomo debe tener
como primer paso la generacin de polticas de descentralizacin, como ser la descentralizacin
de la recaudacin impositiva y los programas de salud y accin social.
La autonoma municipal se proyecta como el camino a seguir para lograr los cambios
requeridos a escala local. La participacin democrtica de la gente, la planificacin estratgica,
el presupuesto participativo, el desarrollo local autnomo y la generacin de empleo productivo,
son algunas de las vas posibles para revertir las tendencias actuales de concentracin de poder
y riqueza.
La autonoma en la Constitucin reformada

A fin de dejar bien en claro el concepto de gobierno autnomo, cuya importancia ha sido
expuesta, y antes de continuar con el desarrollo del tema, considero oportuno definir qu se
entiende por autonoma municipal.
Denominamos autonoma municipal a la capacidad que tienen las comunas de dictarse
su propia ley, darse sus propias instituciones y de gobernarse por medio de ellas, sin que ningn
otro rgano ejerza sobre el mismo autoridad alguna que desnaturalice dicha potestad; an
cuando debe dejarse sentada la facultad constitucional que poseen las provincias de reglar el
alcance y contenido de la mencionada autonoma municipal.1
Para comprender mejor el alcance de la autonoma en materia tributaria, es necesario
hacer una breve reflexin en torno al poder tributario originario o derivado que se ha asignado a
los municipios de provincia, y que muchos han relacionado con la autonoma o autarqua de los
mismos.
La mayor parte de la doctrina ha establecido que las provincias y la Nacin son los que
poseen poder tributario originario, y son facultades originarias pues la Constitucin Nacional las
establece expresamente, mientras que la potestad derivada o delegada que se le adjudica a los
municipios es as designada porque no hay reconocimiento directo de las mismas por parte de la
Ley Fundamental. Para Giuliani Fonrouge, en cambio, tanto los municipios, como las provincias,
como la Nacin poseen poder tributario originario, pues los tres rganos tienen facultades
tributarias de la misma naturaleza.
Desde mi punto de vista, adhiero a lo sostenido por el maestro Giuliani Fonrouge: no
puede concebirse un ente estatal que no detente poder tributario, el cual le permita cumplir con
sus obligaciones.
Por otra parte, actualmente, luego de la reforma constitucional, tambin tienen los
municipios reconocido en forma expresa en la Carta Magna su poder tributario, ms all del
mayor o menor alcance que se le otorgue al mismo.
Revista Impuestos, Alvarez Echage, Juan M.

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Pero al margen de cualquier discusin doctrinaria, respecto de entender si el poder

tributario de los municipios es originario, o bien delegado, lo que no podemos, bajo ningn punto
de vista, es ignorar que la Constitucin ha establecido que las comunas son entes de gobiernos
autnomos, lo cual conlleva necesariamente a determinar que los mismos cuentan con poder de
imposicin propio (sin importar que sea originario o derivado), cuya finalidad es la de poder
cumplir con las incumbencias que le son inherentes a los municipios y con aquellas que les han
sido transferidas recientemente desde la Nacin y las provincias.
Habiendo establecido que los municipios a partir de la reforma constitucional poseen
carcter autnomo, es necesario que se aborden las consecuencias prcticas, diferentes de las
financieras y tributarias, que trae aparejada dicha afirmacin, pues desde mi punto de vista las
mismas son verdaderamente relevantes.
En primer lugar, y en virtud del principio de la primaca de la Constitucin Nacional (art.
31) y de la adecuacin que a ella deben atender las constituciones provinciales (art. 5, CN), es
que aquellas leyes fundamentales que contengan normativas que no establezcan la autonoma
de las comunas que la componen, como por ejemplo la Constitucin de la Provincia de Buenos
Aires, son inconstitucionales, debiendo ser adecuadas a la normativa de la Carta Magna.
Por otro lado, cada municipio ha quedado facultado a dictar su propia Carta Orgnica,
que en definitiva constituye una constitucin comunal, pues una de las principales
caractersticas de la autonoma, radica en la facultad que el ente de que se trate dicte sus
propias normas reguladoras, se d sus propias instituciones y se gobierne por medio de ellas,
todo lo cual debe ser llevado a cabo a travs del dictado de su norma fundamental. Las
provincias pueden establecer categoras de comunas, y en virtud de ello, otorgarles algunas
potestades, por ejemplo tributarias, ms amplias que a las dems, pero de ningn modo pueden
privarlas de autonormatividad constituyente, pues es un carcter esencial de la autonoma, as
como tampoco podrn limitar esas facultades tributarias al punto de dejar al municipio sin los
recursos necesarios para cumplir con sus objetivos esenciales.
Existe la posibilidad de que los municipios no dictaran sus propias Cartas Orgnicas en el
supuesto en que hubiera acuerdo y aceptacin de todas las comunas de una provincia en que
fuera esta la que dictara el instrumento regulador de las mismas, pues de esta manera se
respetara el principio de autonoma.
Implicancias de la autonoma en materia

financiera y tributaria
Cuando nos referimos a que un municipio es plenamente autnomo, sin duda alguna, uno
de los elementos fundamentales a considerar, es la autonoma econmica y financiera. Debido al
proceso de descentralizacin interno que se viene desarrollando en nuestro pas, es que resulta
imprescindible que las comunas posean la facultad de autodeterminarse en materia financiera y
tributaria, lo cual debe entenderse no slo en el sentido de poder administrar sus propios
recursos, sino que los municipios deben contar con ingresos suficientes para hacer frente a las
funciones que le son inherentes, as como a aquellas que le estn siendo transferidas por parte
de la Nacin y las provincias. Si se entiende que a mayor cantidad de funciones asignadas ms
ingresos deben poseer los municipios, esos mayores recursos deben provenir de un mayor
poder tributario con el que deben contar los mismos.
Por esto, en relacin con lo sostenido por Villegas y Baistrocchi, es aplicable a la materia
financiera de las municipalidades la denominada teora de la permisin, por la cual las comunas
pueden ejercer sus facultades en la materia con total libertad, estableciendo todo tipo de tributos,
en tanto la provincia no ejerza su poder para limitar la misma, aunque siempre teniendo en
cuenta una serie de limitaciones que devienen de la Constitucin Nacional y la legislacin del
gobierno federal.
Antes de avanzar en el tema, considero conveniente tratar primero la cuestin
relacionada con las limitaciones que pueden afectar a la autonoma de los municipios, las cuales
pueden provenir de distintas vertientes.
Limitaciones
Podemos sealar que hay bsicamente seis limitaciones al poder tributario de las
comunas provinciales:
1. La proveniente de los arts. 4 y 75 inc. 1 de la Constitucin Nacional, y que se refiere a la
competencia exclusiva de la Nacin para gravar con derechos de importacin y exportacin
las mercaderas, lo cual excluye la posibilidad de que tal tributo sea utilizado por las
provincias o por los municipios de provincia para gravar la entrada o salida de mercaderas.
2. Siguiendo con el art. 75, en su inc. 13 figura lo que la doctrina ha dado en llamar la clusula
comercial, por la cual las leyes que dicte el Congreso en virtud de la misma, limitan el poder
tributario, tanto provincial como municipal, cuando del ejercicio del mismo se deriven
interferencias con el comercio interjurisdiccional de bienes y servicios.
3. La clusula del progreso contenida en el inc. 18 del art. 75, segn ha entendido la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin, permite que el Congreso Nacional dicte normas que
prohiban el ejercicio de facultades provinciales y municipales en pos de la mencionada
prosperidad del pas y, entre lo que puede prohibirse se encuentran las potestades
tributarias.
4. Otro lmite proviene del ya comentado inc. 30 del art., 75, que instituye la potestad de que el
Poder Legislativo Nacional regule los establecimientos de utilidad nacional, desplazando el
poder de imposicin provincial o municipal cuando el ejercicio del mismo interfiera con el
cumplimiento de ese fin.
5. Una limitacin de carcter genrico que afecta no slo al poder tributario de los municipios,
sino tambin a los de la Nacin y provincias, es la que proviene del conjunto de los principios
constitucionales financieros que emanan de nuestra Carta Magna (reserva de ley, igualdad,
no confiscatoriedad, capacidad contributiva, generalidad, etc.) y que constituyen una valla
infranqueable para cualquiera de los tres niveles de gobierno en el ejercicio de sus facultades
de imposicin.
6. En este punto debe abordarse una de las cuestiones de ms difcil dilucidacin, y es aquella
que proviene de los regmenes de participacin de impuestos, por un lado la ley de
coparticipacin 23.548, y por otro, el Convenio Multilateral sobre la distribucin de ingresos
brutos.
El ltimo punto de las limitaciones referido a los regmenes de participacin, merece un
tratamiento apartado del resto, por la importancia del mismo.
El rgimen de coparticipacin, apunta a establecer un mecanismo cuya finalidad esencial
es la de evitar la doble imposicin, para lo cual se delega en el gobierno federal la facultad de
establecer los impuestos, que luego sern distribuidos, en primera instancia entre Nacin y
Provincias, y en segunda instancia entre las provincias. La adhesin de las provincias implica,
entre otras cuestiones, el compromiso de no aplicar gravmenes anlogos a los que se faculta a
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establecer a la Nacin, compromiso que a su vez es asumido en nombre de los municipios que
la componen.
Por su parte, el Convenio Multilateral establece un mecanismo que, a diferencia del
anterior, no distribuye lo recaudado, sino que su objetivo es distribuir base imponible, logrando
de esa manera la coordinacin horizontal entre la Capital Federal y las provincias.
Lo relevante, a los efectos del tema que estamos abordando es que, en ambos casos, las
provincias asumen compromisos por si y en nombre de los municipios de su jurisdiccin, facultad
que desde el punto de vista de la autonoma municipal aparece de manera dudosa. Sera
oportuno que aclaremos algunas cuestiones.
En primer lugar, los regmenes de coparticipacin de impuestos, a partir de la reforma de
1994, han sido constitucionalizados. Estos debern ser instrumentados por una ley convenio que
tendr como base acuerdos entre la Nacin y las Provincias. Vale aclarar que en ningn
momento la normativa establece que los municipios, o que la Ciudad de Buenos Aires,
participarn de las negociaciones previas al dictado de la ley.
Se da por sobreentendido que es imposible reunir los aproximadamente 1.700 municipios
que componen la totalidad del pas a fin de sentarlos en una mesa a discutir acerca de la ley de
coparticipacin, por lo cual la normativa constitucional ha adoptado un mtodo lgico, y es que
en la discusin participen slo la Nacin y las provincias.
De lo expuesto podra entenderse que las provincias mantienen la potestad de asumir
obligaciones por los municipios que la componen, an cuando como seala Enrique Bulit Goi al
comentar el art. 9 de la ley 23.548 que ... el incumplimiento de los municipios no afecta para
nada a las provincias respectivas; son por el contrario, obligaciones directas que el pacto legal
pone en cabeza de los municipios, de igual modo que si estos lo hubieran asumido directamente
por s mismos, al punto que si no cumple los compromisos que de l se derivan, ellos y slo ellos
soportan las consecuencias que de l se derivan, ellos y solo ellos soportan sus
consecuencias....
Siguiendo esta idea debe concluirse en que las provincias pueden asumir obligaciones en
nombre de las comunas de su jurisdiccin, pero en caso de incumplimiento, son ellas quienes
soportan las consecuencias que se derivan de tal accionar.
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Partiendo de la base de que los municipios son entes gubernamentales que gozan de
autonoma financiera y, constituyendo el rgimen de coparticipacin una de las principales
fuentes de recursos con la que cuentan, para que las provincias puedan negociar y obligarse
entre s, y en nombre de las municipalidades que las componen, es necesario que previamente
se realice un acuerdo interno, entre aquellas y estas, del cual surja la posicin que sustentar el
gobierno provincial en el proceso de negociacin previo al dictado de la ley de coparticipacin.
Ms all de que si bien ser dificultoso en la prctica establecer un mecanismo para que
se logre el acuerdo interno, una cuestin puramente prctica como esta no puede servir de
sustento para desconocer la potestad jurdica que poseen los municipios de participar, an de
manera indirecta, en la negociacin de la coparticipacin; pues de esa forma podrn hacer valer
los derechos que derivan del estatus jurdico autnomo que poseen, con lo cual es muy probable
que mejore su situacin con respecto al reparto de los recursos que obtienen de las provincias
por la coparticipacin de impuestos.
Esta afirmacin ser de aplicacin a partir del momento en que comience a negociarse la
nueva ley de coparticipacin, pero hoy nos encontramos ante un panorama diferente, del cual
podran derivarse importantes y hasta nefastas consecuencias.
La actual ley de coparticipacin que rige la distribucin de lo recaudado es
inconstitucional, pues la misma no se adecua a la manda constitucional contenida en el art. 75
inc. 2, en cuanto a que la misma debe distribuir en relacin directa a las competencias servicios
y funciones, y sobre la base de criterios objetivos, siendo equitativa y solidaria, priorizando un
grado equivalente de desarrollo. La ley 23.548 no acoge tales principios, por lo cual si se
suscitara un litigio del que fuera parte un municipio, la inconstitucionalidad de la misma podra
ser alegada por este y as decretado por el rgano jurisdiccional que entendiera en la cuestin.
Los tributos municipales

Dentro del mbito de la potestad tributaria es donde la provincia debe ejercer su poder
reglamentario, a travs de una ley o bien de por medio de su ley fundamental estableciendo, y
de esa manera limitando, cules son las facultades tributarias de los municipios. Considero
conveniente que el deslinde de tales potestades sea realizado en las constituciones provinciales,
pues de esa manera se evitaran posibles conflictos que puedan llegar a producirse por el
manejo que las legislaturas pudieran realizar en el caso de que la reglamentacin se efectuara a
travs de una ley.
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En tal sentido, la provincia debe hacer una clara divisin de cules sern los impuestos
de su competencia exclusiva y cules corresponden a los municipios de su jurisdiccin, teniendo
como nica limitacin dotar a estos ltimos de los recursos tributarios necesarios que le permitan
cumplir con las funciones que tradicionalmente le han correspondido, as como aquellas que les
han sido transferidas recientemente, y con las que se les transmitan.
Los impuestos
Los municipios tienen potestad para establecer no solamente tasas y contribuciones,
como en algn momento se sostuvo, sino que estn habilitados para el cobro de impuestos, an
cuando la mencionada facultad se ve reducida al mnimo, o bien deja de existir, ya que en la
prctica no quedan materias imponibles para gravar, ello debido al rgimen de coparticipacin
federal al que hemos hecho referencia como limitativo de las facultades impositivas de los
municipios.
Esto ha llevado a que los municipios, buscando la manera de obtener ingresos, y no
pudiendo establecer gravmenes anlogos a los pactados en el mencionado rgimen, han
debido recurrir a otra clase de tributos, especficamente a las tasas, an cuando si bien su
estructura responde a la naturaleza jurdica de las mismas, constituyen verdaderos impuestos,
pues, por ejemplo, su base imponible la constituyen ingresos brutos.
No es el objeto del presente trabajo ahondar en el tema del sistema de recaudacin de
los municipios, pero es de destacar que debera reformarse la forma de distribucin de tributos
entre Nacin, provincia y municipalidades, de manera ms equitativa.
Tasas y contribuciones para mejoras

Finalmente para completar el sistema de recursos tributarios que corresponden a los
municipios de provincia, es relevante hacer referencia a estas dos especies tributarias: las tasas
y las contribuciones por mejoras.
En referencia a las tasas, las mismas constituyen la fuente principal (y casi exclusiva) de
recursos tributarios de los municipios, siendo, en general, las que ms aportan al fisco municipal,
siendo las ms usuales la conocida tasa por alumbrado, barrido y conservacin de la va pblica,
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y la de inspeccin de seguridad e higiene, a pesar de existir otra importante cantidad que poco
aportan.
Respecto de esta especie de tributo, quiero destacar dos cuestiones, pues son de
singular importancia a los efectos de la financiacin municipal. La primera es la prestacin del
servicio, y la otra cuestin se relaciona con el costo del mismo.
Relacionado con la prestacin del servicio, existen dos posturas contrapuestas: una que
sostiene que la prestacin del servicio debe ser efectiva como condicin para el cobro de la tasa,
mientras que la otra admite que la prestacin sea potencial, siendo suficiente para exigir el cobro
del tributo la descripcin del servicio y su ofrecimiento. La primera de las posturas descriptas es
la sustentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, mientras que la segunda es la que
afirma la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires.
Conforme con lo sostenido por Giuliani Fonrouge, Valds Costa y Villegas, entiendo que,
an cuando no se particularice en una persona, pero siempre que el servicio se preste en forma
efectiva, la tasa se torna exigible. Veamos este ejemplo: en la tasa por seguridad e higiene la
actividad de la comuna consiste en controlar que los comercios y locales industriales y
profesionales se encuentren mantenidos en buena forma, lo cual deviene de un beneficio para
toda la comunidad, y es el relacionado con la salubridad. Es por ello que ms all de que un
comercio determinado no se le haya hecho la inspeccin correspondiente, basta conque la
misma ocurra en otros establecimientos y que en cualquier momento pueda hacerse en el local
de ese comerciante, para que sea exigible el pago del tributo.
En cuanto a la cuestin relacionada con el monto de las tasas, estoy de acuerdo con la
doctrina que sostiene que para determinar la cuanta del tributo debe tenerse en cuenta la
capacidad contributiva del sujeto pasivo, lo cual nunca puede llevar a desnaturalizar la esencia
de la tasa, es decir, debe respetarse el lmite global del costo del servicio, pues si as no fuera la
misma se transformara en un impuesto. Este es el criterio seguido por la Corte Suprema.
Por ltimo debo referirme a la especie tributaria que menos recursos genera para los
municipios, la contribucin por mejoras, en el sentido que la misma es subutilizada, aplicndose
casi exclusivamente para financiar la pavimentacin de calles, y no se sirven de ellas los
municipios para otra serie de obras que tambin derivan en un mayor valor en los inmuebles.
Considero que las comunas deben replantearse la forma de aplicacin de esta especie de tributo
y extenderla a otras actividades, pues las mismas pueden constituirse en un recurso sumamente
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importante en tanto y en cuanto se las utilice en la debida forma, y no como acontece en la

actualidad.
Por lo expuesto y por lo la realidad que vivimos como integrantes de una comuna,
considero necesario que se aplique una reforma tributaria, de la ms adelante trato con
detenimiento, siguiendo el criterio de la progresividad del tributo, ya que, desde mi punto de
vista, es la manera ms justa y equitativa de que el impuesto recaiga sobre los que ms tienen.
Por otro lado, opino que esta reforma debera apuntar tambin a sustituir esta prctica
habitual de los gobiernos de crear nuevos impuestos, cuando la necesidad de recaudacin es
imperiosa, y debera buscarse la manera (y el planeamiento apunta a esto) de lograr un mayor
ndice de recaudacin con los tributos actuales, en vez de buscar salidas de emergencia a los
problemas financieros que emergen.
2. La Reforma Fiscal
La realidad econmica que se vive hoy en da no es ajena a los Municipios, quienes
deben satisfacer las necesidades de la poblacin con los escasos recursos que poseen. Esto se
refleja en una profunda crisis financiera que dificulta la gestin municipal y trae aparejada la
disconformidad generalizada por parte de la gente hacia la misma. Dicha crisis es motivada
principalmente por dos razones.
La primera de ellas es la reduccin en los valores coparticipados como consecuencia de
una similar crisis en los Estados provinciales. Los valores coparticipados son aquellos tributos
que recauda la Nacin y distribuye a las provincias, segn la Ley de Coparticipacin Federal. Los
gobiernos provinciales, a su vez, son los responsables de atribuir a las municipalidades el
porcentaje correspondiente de recursos.
La segunda razn, es la crisis socioeconmica que afecta a los ciudadanos, y que
acarrea la disminucin en los ndices de cobrabilidad, y como consecuencia, la reduccin de los
valores totales recaudados. Los ciudadanos, sumergidos en una crisis econmica, en la que se
ven obligados a bajar costos, tienden a retrasar o a suspender el pago de impuestos, como
antdoto inmediato ante la nueva realidad.
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A partir de esta ltima situacin surge la necesidad de un replanteo de la poltica fiscal, en

la que los Municipios se caracterizan por aplicar esquemas tributarios regresivos, que no hacen
ms que recaer, gran parte de la carga tributaria, en los sectores de la poblacin ms afectados
y debilitados por la recesin del pas.
En parte, esta circunstancia podra corregirse, mediante una profunda reforma fiscal, que
se fundamente en los principios de progresividad, equidad contributiva y solidaridad, lo cual dar
como resultado un incremento en la recaudacin fiscal. Considero conveniente que la
distribucin de la carga tributaria se efecte de una manera ms equitativa, donde cada individuo
contribuya con los impuestos de acuerdo a los medios financieros disponibles, y
consecuentemente estos se mostrarn mejor predispuestos al pago de los mismos.
Principios tributarios
La formulacin de un nuevo Cdigo fiscal municipal debera basarse en tres principios:
universalidad, capacidad contributiva y relacin o asociatividad.
El principio de universalidad significa que las normas y disposiciones contenidas en el
Cdigo deben regir para todos los ciudadanos por igual, ya sean de residencia permanente o
transitoria, pues la comuna en su totalidad, se beneficia con los servicios prestados por el
Municipio o de la infraestructura bsica de la ciudad. Por ello, todos los ciudadanos deben
contribuir a su mantenimiento de modo igualitario.
El principio de la capacidad contributiva se refiere a la forma en que se reparten las
cargas tributarias. En mi opinin, para que las cargas tributarias se apliquen en forma equitativa,
adems de aplicarse a todos los individuos por igual, debera hacerse segn la capacidad
contributiva de los mismos, es decir, segn los recursos que estos dispongan.
Considero que es la progresividad del tributo la que contribuir a que el sacrificio opere
en forma ms justa. De esta manera estarn todos en igualdad de condiciones de pagar, es
decir, segn sus ingresos.
El tercer y ltimo principio denominado de la relacin o de la asociatividad, tiene como fin
determinar y clasificar dentro del padrn general de contribuyentes, a aquellos que por sus
caractersticas especiales o actividades, hacen uso intensivo y/o exclusivo de alguno de los
16
servicios indirectos o que por su actividad, explotacin o industria, generan la necesidad de su

prestacin.
Significar entonces, que algunos contribuyentes que hayan sido encuadrados en las
diferentes categoras, contribuirn al sostenimiento del costo total de los servicios indirectos en
similares condiciones al resto de los contribuyentes obligados, con excepcin de la parte en que
ellos asocien a los programas de uso exclusivo o intensivo, para lo cual se les adicionar un
diferencial a la alcuota que en general les corresponde.
Cada uno de los principios descriptos apunta a un mismo fin: aplicar por sobre todas las
cosas la equidad del tributo, contrariamente al rgimen vigente que se caracteriza por la
regresividad, es decir, que recae en los sectores de la poblacin de menores recursos.
Servicios pblicos directos e indirectos

La construccin del nuevo Cdigo Fiscal Municipal, para lograr los fines buscados,
debera basarse en los principios descriptos. Dichos principios tienen relacin con las categoras
de servicios prestados por los Municipios: los servicios pblicos directos o divisibles y los
servicios pblicos indirectos o indivisibles.
Los servicios pblicos divisibles o directos se caracterizan por ser de carcter obligatorio
y de prestacin individual. La divisibilidad, segn Jarach, es una caracterstica del servicio que
satisface, al mismo tiempo que la necesidad pblica, tambin una necesidad individual y es, por
lo tanto, susceptible de una demanda del usuario. Dentro de estos se encuentran casi la
totalidad de los servicios que dan origen a los hechos imponibles en la mayora de las
Ordenanzas vigentes en los Municipios, por ejemplo tasa de alumbrado, barrido y limpieza, tasa
vial, tasa de seguridad e higiene, etc.
En este caso no se aplica el principio de universalidad, pues sern obligados al pago slo
aquellas personas fsicas o jurdicas que reciban efectivamente la prestacin del servicio.
La base imponible ser determinada en funcin del costo de la prestacin; valor que
resultar de calcular los costos directos de las actividades responsables en su prestacin, ms la
asignacin o prorrateo sobre una base razonable de los costos indirectos de todas aquellas
actividades municipales que dan apoyo administrativo, tcnico o de conduccin para que dichos
servicios sean efectivamente prestados.
17
Dicho valor podr diferir de un contribuyente a otro en funcin de la variabilidad de los

costos involucrados segn la calidad del servicio, frecuencia u otro concepto que pueda generar
variaciones en los costos de prestacin que afecten diferencialmente a los contribuyentes.
Los servicios pblicos indirectos o indivisibles forman parte de los servicios que el estado
municipal presta, y, en general, no existe una decisin particular que determine la prestacin del
servicio sino una decisin que se origina en el gobierno. Dicha decisin puede ser influida por la
voluntad individual pero nunca estos servicios son prestados por preferencia de los individuos
sino por decisin y voluntad poltica.
Dentro de ellos podemos ubicar a una gran parte de los servicios prestados por las
Municipalidades, pero que sus hechos imponibles no estn explicitados en las Ordenanzas
fiscales, como si ellos no fueran prestados, cuando contrariamente una gran parte de las
erogaciones municipales son consumidas por dichos servicios de carcter indivisible. Entre
otros, podemos mencionar los servicios de prevencin y rehabilitacin de la salud, de contralor
del medio ambiente, de seguridad y control de trnsito, de proteccin a la minoridad, de
mantenimiento de parques y paseos.
A los servicios definidos en esta categora, les sern aplicables los principios
mencionados. En primera medida el principio de universalidad, ya que sern obligados al pago
todas las personas fsicas o jurdicas que residan en la ciudad en forma permanente o transitoria,
pues todas ellas hacen uso de alguno/s de los servicios indirectos.
Ser aplicable tambin el principio de capacidad contributiva para el financiamiento de los
servicios, pues los obligados al pago contribuirn en proporcin a los recursos que dispongan.
Para igualar sacrificios en consideracin al principio de la utilidad marginal, el que
sostiene que a niveles crecientes de capacidad contributiva es decreciente el sacrificio que
origina el pago de las contribuciones, ser necesario aplicar el principio de la progresividad, que
corrige y contribuye a igualar sacrificios.
La Corte ha admitido la progresividad la progresin se justifica frente a la igualdad
tributaria, porque se inspira en el propsito de solidaridad social, y por lo tanto permite al
Legislador en aras de esta solidaridad social, hacer pagar proporcionalmente ms a aquellos que
proporcionalmente tienen ms; esto es, a los que poseen mayores recursos. (Fallo: Mason de
Gil c/ Municipalidad de Santa Rosa).
18
Ventajas del nuevo Cdigo Fiscal

De lo expuesto hasta el momento pueden resumirse algunas ventajas que asegurarn las
normas de un nuevo Cdigo Fiscal:
Permite ampliar el universo de contribuyentes, pues al incorporar los servicios indirectos

como hecho imponible objeto de gravamen, todas las personas fsicas o jurdicas, con
residencia permanente o transitoria, son usuarios de algunos de dichos servicios y, por ende,
obligados al pago.
Se logra equidad en la distribucin de la carga tributaria, pues los usuarios de los servicios
directos deben financiar con sobretasas la totalidad de las erogaciones originadas por la
prestacin de los servicios indirectos; al universalizar la distribucin de dicha carga, todos
contribuyen a su financiamiento.
Por el principio de la asociatividad se incorpora una nueva figura en el Cdigo Fiscal, la que
permite identificar ciertas categoras de contribuyentes, que hacen uso intensivo y/o
exclusivo de alguno de los servicios indirectos que por la categora de los rodados utilizados
provocan mayor desgaste, rotura y obsolescencia de la infraestructura vial, a quienes las
Ordenanzas Impositivas pueden imponer valores o alcuolas diferenciales.
Se eliminan las causas permanentes de entidades representativas de usuarios, o de los

mismos contribuyentes y responsables, que observan lo desproporcionado de sus cargas
tributarias con los servicios directos que reciben en compensacin, lo que alienta a
campaas de no pago y a resistencias propias de situaciones altamente inequitativas.
La reforma fiscal que se promueve, permite un avance cierto en materia de lograr autonoma
para los Municipios, pues ello no se lograra si no se acompaa con un real y concreto
fortalecimiento financiero que les permitan la independencia con los niveles superiores de
gobierno.
Obliga a que los Municipios, utilicen herramientas e instrumentos tcnicos que les posibiliten
el clculo de los costos de prestacin de los servicios directos; como tambin la necesidad
19
de identificar actividades y/o programas y sus costos para los servicios indirectos
incorporados en el nuevo Cdigo Fiscal.
Otorga transparencia a las relaciones financieras de los Gobiernos con sus administrados y
con los rganos de control, al explicitar las fuentes financieras y la aplicacin de los fondos
resultantes en las actividades y programas sobre los que se estructuren los servicios directos
e indirectos, que dan origen a la obligacin tributaria de los contribuyentes y responsables.
Da la posibilidad de uniformar criterios en las distintas jurisdicciones del pas en materia

tributaria municipal.
La reforma fiscal resume su importancia en la necesidad de que se termine con la
concepcin del Municipio como un simple prestador de servicios directos, y le otorgue la

autonoma necesaria para brindar los servicios que requiere el pueblo. Para que el Gobierno
Municipal pueda hacerse cargo de las prestaciones de salud, empleo, asistencia social,
promocin educativa, etc., la reforma fiscal debe modificar la estructura tributaria, de forma tal
que posibilite dotar de recursos propios a los nuevos roles que asumen dichos municipios.
20
Segunda parte
FORTALECIMIENTO MUNICIPAL
21
3. Fortalecimiento municipal
En la ltima dcada el mundo sufri grandes transformaciones que han cambiado veloz y
definitivamente las relaciones polticas y econmicas del mismo. Este fenmeno conocido como
globalizacin, gener la concentracin poltica y financiera del poder mundial con una
concepcin del mundo como un mercado, ms all de otros valores humanos y espirituales. El
avance tecnolgico que acompa a esta dcada hizo que el planeta se redujera y la
informacin se trasladase de un lugar a otro en forma casi simultnea.
Cmo debe actuar el Estado moderno frente a esta nueva realidad? La respuesta debe
ser, hacia dentro de la Nacin, la descentralizacin, la regionalizacin y el fortalecimiento de los
Gobiernos municipales y hacia fuera, la unin estratgica con otras naciones y regiones del
mundo para hacer frente al nuevo mercado global emergente.
El componente que asegura la existencia de localidades y regiones, es la diversidad
cultural, y es tambin, la herramienta que puede permitir a las naciones no disolverse ante la
globalizacin. Por otro lado, la necesidad de competitividad que exige la globalizacin requiere
recursos humanos altamente capacitados y el mejoramiento constante de los sistemas de
produccin de bienes y servicios para insertarnos en el mercado global y lograr ventajas
competitivas que generen un autntico valor agregado.
Para lograr esto, se necesita un municipio fuerte y revalorizado, con nuevas
responsabilidades, un nuevo sistema de gestin y un marcado rol de liderazgo.
A partir de un escenario global y conflictivo, el municipio no puede dejar de transformarse
para ser competitivo y dinmico. Para ello debe modificar su organizacin y gestin, de manera
tal que se encuentre en condiciones de satisfacer efectivamente las nuevas demandas
econmicas, polticas y sociales de las que es objeto.
Debe ser flexible y acompaar al cambio; debe promover la cultura de la capacitacin, de
la generalizacin de la informacin, dado que no puede concebirse una reforma del estado sin
recursos humanos preparados para la asuncin de las nuevas funciones que los cambios
generan.
En definitiva, de lo que se trata es de reinventar el gobierno municipal. Es oportuno hacer
referencia a la vinculacin que, a mi entender, tiene con nosotros, los profesionales en Ciencias
22
Econmicas. En primer lugar, como ciudadanos de esta Nacin, a la cual pertenecemos y a la

cual tenemos el deber y el derecho de contribuir a su desarrollo; y en segundo lugar, como nicho
de trabajo, pues estamos suficientemente capacitados como para redisear la gestin del
Estado, de manera de lograr una administracin ms eficiente.
Los nuevos desafos

Resulta evidente y necesario iniciar un proceso de fortalecimiento institucional en los
municipios de la Provincia, que como una verdadera poltica de estado, los ayude a lograr las
condiciones institucionales para el desarrollo sostenido de los mismos, a travs de la promocin
del equilibrio fiscal, el aumento en la eficiencia de la prestacin de los servicios pblicos, la
introduccin del concepto de planificacin estratgica, el mejoramiento de la programacin de las
inversiones, la modernizacin de los sistemas internos de administracin municipal, la
coordinacin y cooperacin tcnica entre municipios y el impulso de un proceso de
jerarquizacin del personal municipal a travs del concepto de capacitacin continua.1
Es necesario antes de aplicar una reforma al Estado introducir, aplicando la terminologa
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el concepto de generaciones de reformas. La
idea de generacin nos habla de una sucesin de hechos y actividades que necesariamente
debe efectuarse en forma cronolgica, es decir, que no se puede llegar a un estado de cosas o
aplicar ciertas medidas sin previamente haber aplicado otras.
Este concepto que parece una obviedad, es una de las principales causas de los fracasos
en la aplicacin de planes de reforma del Estado, muchas veces se disean planes y estrategias
de cambio y se pretenden aplicarlas en el Municipio sin considerar previamente en qu estado o
generacin se encuentra. Un claro ejemplo es que no se puede pretender que un gobierno local
lidere la concrecin de un plan estratgico para su comunidad, si an no consigue contar con un
modelo de gestin del presupuesto para su administracin aprobado en el ejercicio anterior y
respetado en el actual.
Podemos definir tres generaciones de reformas o programas. Los de primera, segunda y
tercera generacin.
Administracin y Gestin municipal, Ao VII N 78 y 79, pg. 21

23
Los Programas de primera generacin son los que estn centrados especficamente en
el alcance del equilibrio fiscal que permitir lograr en un futuro, un supervit operativo de las
cuentas que conduzca a la comuna a una situacin de autosustentabilidad.
Es evidente que lograr equilibrar las cuentas, constituye una condicin esencial para
poder aplicar todo otro tipo de programas de reforma. El hecho de lograr el equilibrio fiscal y
luego, paulatinamente, capacidad de ahorro corriente supone a su vez, la puesta en marcha de
una serie de reformas en las reas de administracin financiera, tributaria, catastral,
administrativa, informtica, recursos humanos, planeamiento y servicios pblicos.
Por lo tanto, este programa se basa fundamentalmente en el concepto de ajuste de
gastos, maximizacin de recursos y reformas administrativas.
Los Programas de segunda generacin son lo que llevan implcitos la ejecucin de
reformas estructurales. Lo principal es que las inversiones que se efecten estn asociadas con
los procesos de reforma.
Esto significa que el concepto de segunda generacin, es de una dimensin ms
profunda, pues supone que las inversiones que se seleccionan, requieren de una mayor
legislacin que posibilite que esas inversiones no solamente se autosustenten en el tiempo, sino
que adems contengan componentes vitales de cambio estructural.
Como ejemplo, podemos describir en concepto de mantenimiento preventivo. Es evidente
que en el Estado no se planifican inversiones atendiendo a este concepto, es decir, se realizan
obras importantes que tal vez seran menos cuantiosas si se manejara el concepto de
mantenimiento preventivo. El caso clsico que se enuncia para entender este concepto, es el de
los planes de inversin de una ruta. Si al aprovechar la misma, se supone que no se le va a
realizar mantenimiento por veinte aos, lo lgico es que se proyecte con una capa de pavimento
de veinte centmetros, lo cual implica una inversin inicial determinada importante. En cambio, si
una ruta se programa incluyendo el mantenimiento, la inversin inicial es menor y el
mantenimiento tiene que prever a travs del tiempo un flujo de desembolsos, esto determina la
obtencin de ms capacidad financiera inicial para intentar otras inversiones y se cuenta con que
una cultura de mantenimiento es ms eficiente en inversin que la cultura de los arreglos de
emergencia.
Pero, al mismo tiempo, debemos ser conscientes de que esto requiere de una
organizacin correlativa desde el punto de vista del municipio, y significar tambin, el concepto
24
de aplicar presupuestos plurianuales para aprender a contestar en forma planificada y racional

las exigencias del mantenimiento.
El concepto de inversin asociada a reforma, o de reforma que requiere de una inversin,
es lo que caracteriza al escenario de los programas de segunda generacin. En sntesis, lo que
define este escenario es un proceso asociativo: no puede existir una inversin que no tenga una
reforma asociada y viceversa.
Los Programas de tercera generacin son aquellos donde, una vez cumplida la etapa
de las reformas estructurales de segunda generacin, se introducen conceptos nuevos para el
estado como es el de costo y competitividad.
Uno de los problemas en el sector pblico, es que se trabaja con el concepto de
recaudacin y gasto, pero el estado, cuyo objetivo final debe subordinarse a la consecucin del
bien comn, tambin se halla en la obligacin de considerar el costo. Tanto el ciudadano, como
la ciudad, la provincia o un pas, tiene que saber cuanto cuestan determinados bienes o servicios
que presta el estado del cual es usuario, en funcin de eso, se puede tomar la decisin de hacer
ms o menos, segn el eventual volumen que origina cada costo.
La idea de avanzar desde el concepto de gasto hacia el concepto de costo implica,
siguiendo la terminologa del BID, avanzar hacia programas de tercera generacin. Si estamos
atentos a las premisas anteriores veremos que ineludiblemente, llegamos al concepto de
competitividad en donde la traduccin de ventajas competitivas, lo da una ecuacin de costos.
Para entender ms claramente este concepto daremos el ejemplo de un consorcio de
viviendas, en el cual las expensas se supone que deben estar en proporcin directa a lo que
cuesta mantener el edificio. El consorcio debe decidir, por caso, la alternativa de contar con
ascensor, portero y servicio de seguridad, todo lo cual determina un costo; o que el ascensor, en
lugar de estar revestido en bronce, sea lo ms sencillo posible. Esta segunda decisin significa
otro costo y refleja lo que ese grupo de consorcistas est dispuesto a erogar como costo de
mantenimiento del edificio. El ejemplo anterior trasladado a la ciudad no es distinto.
Si trasladamos este ejemplo a la ciudad, comprobaremos que toda actividad productiva
determina costos que estn originados en el territorio. Por ello, la cuestin de las ventajas
competitivas se halla instalada en el territorio. Por lo tanto, en ese escenario se estarn
representando los tributos, se estar traduciendo la recaudacin que se requiere para un costo
25
determinado del funcionamiento del Estado y para un costo determinado de lo que sera
inversin pblica.
Este anlisis de los costos y de las ventajas competitivas, marca el conjunto de reformas
de tercera generacin, en donde el concepto de costo pblico, el estudio de las desventajas
competitivas del Municipio que se trasladan hacia las empresas y ciudadanos, y el anlisis de
cmo mejorarlas a travs de la reduccin de costos y mayor eficiencia, son el eje central de las
reformas a aplicar.
Dentro de este esquema de generaciones de reformas es de donde debemos analizar la
situacin de cada Municipio. Resulta necesario identificar en qu estado generacional se
encuentra cada uno para diagnosticar las medidas a aplicar. All nos encontramos con una serie
de Municipios completar una primera generacin de reformas, y otros que estarn en
condiciones de aplicar reformas de segunda generacin o estructurales.
26
Tercera parte
PLANEAMIENTO ESTRATEGICO
27
4. Planificacin Estratgica
Como consecuencia de la crisis econmica que ha profundizado el conflicto social, se
hace necesario que los Municipios asuman roles sustancialmente nuevos respecto de los que
tradicionalmente han ejercido.
Se trata en definitiva, que a travs de un nuevo desempeo logren mejorar la respuesta
local ante los cambios en la demanda, el aumento de la competencia y la aparicin de nuevas
tecnologas; como as tambin crear las condiciones que permitan generar un proceso de
desarrollo sostenido y nuevas fuentes de empleo.
El estado municipal no parece muy confiable en la conduccin de ese nuevo rol
protagnico, cuando l mismo, manifiesta incapacidad para ejercer eficazmente su propia
administracin.
Por esto es necesario, introducir procesos de reforma y cambios profundos en las
distintas instancias del estado local, como condicin previa a la asuncin de esos nuevos roles.
No existe ninguna posibilidad de tener xito en el objetivo de liderar la comunidad y articular
acciones conjuntas, sin antes avanzar en una verdadera reingeniera del estado municipal que
logre su fortalecimiento institucional y la confianza suficiente por parte de los ciudadanos.
Muchos autores y aquellos municipios que lo han puesto en marcha, consideran al
planeamiento estratgico como la herramienta ms acertada para dar comienzo al cambio, con
la intencin de obtener futuros resultados y soluciones.
En la actualidad los municipios viven la necesidad de modificar los modos tradicionales
en que se gestionan las polticas pblicas en nuestro pas. Pero por otro lado, es muy difcil
analizar y generalizar la problemtica del lugar por la heterogeneidad que presentan las distintas
ciudades. Nos encontramos con localidades pequeas y otras que por la cantidad de habitantes
equivalen a una provincia. Es difcil generalizar en estos casos por lo que cada gestin municipal
se debe adaptar a su ciudad y a sus necesidades.
Sin embargo, segn entiende el Arq. Eduardo Reese, consultor de CEPAL, existen
algunas cuestiones comunes a todas las comunas relacionadas con la necesidad de una
estrategia de desarrollo local.
28
La primera cuestin importante a que hace referencia son los modelos de gestin de
desarrollo. En la Argentina de hoy, los modelos tradicionales de desarrollo han quedado
absolutamente obsoletos, porque hay un conjunto de realidades que han cambiado
rotundamente en los ltimos aos.
Frente a un escenario de incertidumbre, cada vez ms complicado, en el que los
municipios tienen mayores responsabilidades y funciones, lo mejor es optar por la planificacin.
Algunos ms convencidos, otros con cierta resistencia al cambio, pero todos los municipios ven
a la planificacin como una herramienta til para la toma de decisiones. Antes, se la consideraba
como un instrumento intil en la poltica argentina, pues se daba por sentado que nadie lo iba a
cumplir.
Otro tema que cobra real importancia es la descentralizacin en funcin de otorgarle cada
vez ms autonoma a los municipios. Esto est marcando un dato muy importante que es el
grado de autonoma que tienen para decidir nuestros municipios. Pero lo que ha pasado tambin
es que esa autonoma, en muchos casos garantizada constitucionalmente por las provincias, es
bastante formal, es una mera descentralizacin de funciones.
Todo parece indicar que este nivel de descentralizacin y autonoma que el estado leg a
las municipalidades, es una mscara para no hacerse cargo de cierta cantidad de cuestiones
que le competen al gobierno central. Las municipalidades deben hacerse cargo de todo pero no
cuentan con los fondos, los recursos y las capacidades suficientes.
Cuando hablamos de desarrollo lo asociamos rpidamente con crecimiento econmico, y
en primera instancia no caben dudas que no hay desarrollo sin crecimiento econmico. Pero
tambin existen otros elementos: el concepto de participacin, el concepto de equidad social, el
concepto de ampliacin de los derechos ciudadanos. Todo esto, junto al concepto de crecimiento
econmico es desarrollo. Por lo tanto se tiende a una mayor democracia en el proceso
participativo y una mejor calidad de vida.
Por lo antedicho cada localidad debe plantearse al momento de planificar, qu significa
desarrollo para su ciudad.
La segunda cuestin importante es la definicin de estrategia. La nocin de estrategia
viene del campo militar. Para los tericos de la guerra, disear una estrategia es definir la forma
en que uno dispone sus fuerzas para vencer al enemigo. Trasladndolo al campo del desarrollo,
definir una estrategia es determinar la manera en que se concentran los recursos para
29
transformar la realidad. Con lo cual, si se define una forma de disponer los recursos locales para
transformar la realidad, para hacerla ms equitativa, ms sustentable, se estn descartando
otras formas.
El concepto de estrategia lleva implcito la necesidad de priorizar acciones, de decidir un
camino a seguir. Tener una estrategia de desarrollo es contar con un instrumento de gestin que
me permita observar el proceso y dirigirme hacia donde quiero ir. No es fcil detectar cules son
las cosas importantes para poner en marcha una estrategia de desarrollo; porque lo que para
unos es prioritario para otros puede no serlo.
El tercer elemento fundamental es la participacin. El diseo de una estrategia de
desarrollo debe hacerse sobre una base participativa y consensuada. Construir de este modo
una estrategia es pasar de una democracia formal a una democracia participativa cada vez ms
amplia.
Otra cuestin muy importante para plantear una estrategia de desarrollo es trabajar
interdisciplinariamente. Se debe terminar con la idea de que las cosas se resuelven por
expedientes separados, porque una estrategia de desarrollo es mucho ms que la sumatoria de
las partes. Para que el plan estratgico sea participativo deben estar representados todos los
sectores de la poblacin, de lo contrario lo absorben los sectores que siempre hicieron, que
siempre opinaron y decidieron.
Cuando participa la comuna hay que tener en cuenta que uno est trabajando con una
materia muy sensible. No se puede discutir sobre cualquier tema, hay que tener un mtodo,
porque sino la gente pierde sus expectativas y su inters a colaborar con la comunidad.
Tampoco se puede llegar al otro extremo de dejar todo en manos del pueblo pues no se llega a
nada y si la gente no ve resultados deja de participar. La participacin debe ser real y eficiente
con relacin al producto a obtener. La gente necesita ver respuestas en la gestin del territorio.
Una ltima cuestin es que la posibilidad de construir una estrategia de desarrollo real,
visible, democrtica, depende de tener mucho respeto por las decisiones tomadas por consenso.
Porque esta es la base para acumular y mantener la confianza a partir del trabajo conjunto de
sus instituciones. Si las decisiones son tomadas en forma autocrtica y se violan las
consensuadas, se quiebra dicho consenso. Esto tiene una estrecha relacin con los factores de
poder y si ellos van a respetar o no los acuerdos.
30
Segn las experiencias que han manifestado diversos municipios, esta forma participativa
es mucho ms sostenible e importante que la tpica planificacin de unos pocos cercanos al
intendente, que es lo que pas en Argentina tradicionalmente en materia de planificacin para el
desarrollo.
Cmo se construye el planeamiento estratgico para

un municipio?
El Planeamiento Estratgico (PE) comienza con la declaracin de la misin, que
necesariamente debe consensuarse, porque define cmo debe ser la organizacin que se desea
para un futuro relativamente cercano. Cuando el PE se efecta por primera vez, muchos
tratadistas prefieren recomendar un acercamiento al proceso menos estructurado al principio,
basado en un alto grado de conocimiento y experiencia por parte de los planificadores.
Un proceso de PE municipal puede comenzarse empleando varios grupos pequeos para
que los participantes puedan discutir las metas para el municipio. Luego, los representantes de
cada grupo informarn a un cuerpo superior, buscando que todos compartan un sentido de
acuerdo general, por encima de intereses particulares. Una vez logrado este compromiso, se
delegar en sub-grupos la preparacin de los objetivos para cada meta, especificando el
momento y los responsables para completar esta tarea.
No deben consolidarse metas ni objetivos rpidamente, porque se corre el riesgo de
descubrir luego que son inalcanzables. Siempre es necesario un anlisis cuidadoso de costobeneficio y la discusin en foros pblicos antes que el municipio se comprometa.
La duracin del PE es, como mnimo, de cinco aos, hasta diez o ms. Su utilizacin es
imprescindible, pues si una organizacin no practica peridicamente la supervisin y revisin de
sus metas, no puede saber si lo que est haciendo tiende ciertamente a su logro.
En los casos en los que no existe experiencia anterior, debe efectuarse una revisin
completa al final del primer ao transcurrido. En los aos sucesivos, la revisin no
necesariamente debera ser tan profunda, en primer lugar, porque al transcurrir cada perodo se
va adquiriendo mayor experiencia y, en segundo lugar, porque lo que bsicamente se busca es
comprobar el grado de aplicacin del planeamiento en las acciones reales del gobierno, para
hacer los ajustes pertinentes.
31
Las reas que debe cubrir

Los PE son tpicamente comprensivos, de tal modo que incluyen a todas las reas para
abarcar por completo lo que es esencial a la misin del municipio. Esto no quiere decir que la
manifestacin escrita del planeamiento configure un documento largo y complejo; por el
contrario, segn las necesidades puede ser bastante especfico, identificando las causas de los
problemas, para formular soluciones que sean plenamente susceptibles de aplicacin.
Las reas fundamentales que abarca el PE bsicamente, son las mismas que se encuentran
en todos los municipios. La siguiente clasificacin es un ejemplo pudindose utilizar otras:
1) Obras Pblicas: tambin comprende el diseo y cuidado de parques, Agua Corriente y
Desages Cloacales, Trnsito, cuidado del medio ambiente y cementerios.
2) Servicios de proteccin y planeamiento: justicia y legales, proteccin contra la
delincuencia y el fuego, emergencias, planeamiento y desarrollo.
3) Servicios a la comunidad: salud pblica, servicios de sostenimiento de la comunidad y a la
familia, deportes y tiempo libre.
4) Economa y finanzas pblicas: fijacin de impuestos, tasas y contribuciones. Contabilidad
de recursos, gastos corrientes e inversiones. Compras. Facturacin de servicios.
Cada una de las reas comprende:
a) La misin, donde se define el futuro estado que se desea para el municipio, a travs de: el
propsito organizacional, los servicios a prestar, los clientes a atender y la filosofa operativa.
b) La visin del futuro que, ya que ser la forma en que funcionar el municipio y en la que se
prestarn los servicios como resultado del PE. Significa cmo vern el output municipal sus
clientes internos y externos.
c) Las sub-reas focales y metas: que contienen los aspectos de importancia prioritaria o que
sufren dificultades por haberse descuidado o postergado antes. Incluye asuntos como
entrenamiento y desarrollo de los funcionarios, informacin y educacin pblicas,
planeamiento
estratgico,
nivel
de
prestacin
de
servicios,
mantenimiento
preventivo/proactivo de la infraestructura, desarrollo social y organizacional y cualesquiera

otros que reclamen urgente atencin, de acuerdo con las necesidades de cada municipio.
De modo ilustrativo desarrollamos en el Anexo I el Area de Obras Pblicas.
32
Influencias y condicionamientos de los factores siempre

relevantes
a) El contexto
Una caracterstica de este planeamiento, por su condicin de estratgico es adelantarse
a los acontecimientos, considerando previamente los distintos escenarios posibles en los que la
organizacin habr de desenvolverse para mantenerse acorde con las circunstancias y
exigencias del contexto, en aspectos tales como los cambios demogrficos, la variacin del
apoyo financiero, la magnitud y calidad del producto bruto, la apreciacin internacional de la
produccin local, el nivel de empleo y el rol de las PyMES, entre otros, sin olvidar los cambios en
las condiciones geogrficas y ecolgicas.
No pueden dejar de considerarse fenmenos que se han magnificado y vuelto comunes
por la agresin a la naturaleza, que produce cambios climticos y meteorolgicos, como por
ejemplo el exceso o defecto en los regmenes de lluvias y sus efectos en el mercado. En
consecuencia, hacen necesario planear previendo, adems de la escasez o abundancia
circunstancial de ciertos bienes, su cambiante apreciacin.
Estas influencias hacen que los planificadores determinen oportunamente las
adaptaciones a un planeamiento correctamente realizado porque, por su componente de
estrategia, tiene que ser susceptible de monitoreo y supervisin en relacin con los hechos de la
realidad, no para cambiar las metas y los objetivos consensuados, sino para introducir los
cambios que permitan mantenerlos.
El PE nunca puede considerarse perfecto ni terminado, porque, si bien se confecciona en
funcin de particularidades distintivas cuya relevancia se mantiene durante algn tiempo, no
ocurre lo mismo con las tendencias de los dems factores involucrados. Si las organizaciones
existiesen en contextos en los que ningn cambio ocurriera, no habra necesidad alguna de este
planeamiento. Pero el contexto cambia, demogrfica, econmica, social, poltica y culturalmente,
por lo que el PE significa la reaccin frente a los cambios, la herramienta de adaptacin a los
mismos.
Por ltimo, lo fundamental es definir las circunstancias condicionantes que presenta el
contexto y cules son las influencias de sus tendencias para el porvenir de la comunidad, en
relacin con el futuro deseado, que debe ser realizable.
33
b) El PE y la capacidad interna del municipio

Una vez determinadas las caractersticas fundamentales e identificadas las tendencias
relevantes, se tiene una idea de aquello con que se cuenta, en funcin de un anlisis FODA, es
decir, tanto de las fortalezas y debilidades propias de la organizacin, cuanto de las
oportunidades y amenazas que le presenta el contexto.
En este punto se hace una descripcin de la ciudad, con su ubicacin geogrfica,
cantidad de habitantes, comunicaciones, clima y condiciones ecolgicas, distintos tipos de
produccin y el volumen de la misma, establecimientos educacionales y culturales, de atencin
de la salud, etc., indicando sus dificultades ms importantes y sus posibilidades de desarrollo.
Uno de los efectos ms notables del PE es el de renovar el propsito de la organizacin
en sus miembros, estimulndolos al pensamiento orientado hacia el futuro, con un sentido
compartido de la misin.
El PE es para los miembros de una organizacin una forma de pensar y sentirse
involucrados como lderes. Exige que, para adoptar estrategias, antes se defina con cuidado
cmo habrn de implementarse. Enfatiza la creatividad, la innovacin y la imaginacin antes que
seguir ciegamente un conjunto de pasos de planeamiento. No es un fin en s mismo, sino una
herramienta que ayuda a la organizacin a cumplir con su misin.
El punto de partida es definir cmo es la comunidad en el momento de realizar el PE,
cuntos, cules, con qu grado de eficiencia y para quin sirven y se proveen los servicios
prestados, qu necesidades existen en esa oportunidad, cules se anticipan hacia el futuro, los
medios con que se cuenta, aquellos con que se prev contar y cmo se habrn de obtener.
Por otra parte, suele ocurrir que las diferencias entre las organizaciones demuestren que
las fortalezas y debilidades de unas sean todo lo contrario en otras. Las que no tienen fines de
lucro y, a veces, el gobierno, como los municipios, por carecer de este aliciente, sufren la
tendencia a perder el sentido de su misin y su impacto en los valores de la organizacin y de su
dirigencia.
Estos valores son el centro de la cultura organizacional, porque definen qu debe
hacerse y afectan el comportamiento de sus miembros. Por esto el anlisis FODA es necesario
en todas las organizaciones para conocer con qu se cuenta y por qu sus resultados son
34
distintos en cada caso, al mismo tiempo que obliga a replantear los propsitos y metas y
confirmar si se sigue creyendo en ellos.
Se analizan la misin y el propsito de la organizacin y se establecen metas para el
futuro. Como con las metas y los objetivos, el modelo estratgico debe ser compatible con la
visin del futuro de la organizacin, aunque no es imprescindible que se identifique cada paso,
porque esto es parte del plan de implementacin del PE.
La implementacin del PE
La implementacin hace que el foco de la organizacin pase del proceso de desarrollo
del PE a actuar con l. Puede requerir una mayor especifidad en los objetivos, una descripcin
detallada de los pasos que deben darse en cada parte del programa para alcanzar las metas de
largo plazo, pero definiendo las actividades de corto plazo necesarias para lograrlo.
Tambin puede servir como una herramienta de gestin estratgica que da, al mismo
tiempo, el armazn para el desarrollo de funcionarios y una base slida para evaluar su
progreso. Es una prueba de la viabilidad de las metas y objetivos consensuados y un examen de
la capacidad de la organizacin, parte por parte, para poder alcanzarlos.
Puntos esenciales del PE municipal

a) Crecimiento y desarrollo
Como parte del desarrollo local, que es econmico y social, un municipio puede ofrecer
muchas oportunidades industriales y comerciales, alentndolas y facilitndolas apropiadamente,
de manera de beneficiar a los residentes. La estrategia de favorecer las iniciativas innovadoras
para el desarrollo goza de aliento en los pases ms avanzados, conjuntamente con las
oportunidades educacionales, culturales, recreacionales, tursticas de cuidado de la salud, etc.
Alcanzar predeterminadas metas y objetivos en este campo implica la implementacin de
polticas y estrategias, la evaluacin y revisin de propuestas y la toma de decisiones sobre el
desarrollo.
El crecimiento del PBI, en conjunto con el incremento vegetativo o por migracin de la
poblacin, va causando otros crecimientos en un municipio que son perceptibles a simple vista,
como el edilicio, el de las construcciones y el de la infraestructura que, en el caso de una ciudad,
35
puede provocarle beneficios o costos netos segn el tipo que tenga el crecimiento y el tiempo en
que se produzca, por lo que necesita una adecuada gestin, que resulta ms eficiente cuando
responde a una adecuada estrategia.
Se definen las necesidades que, por lo general, son de oportunidades de empleo, de
industrias que ayuden a diversificar la economa, de viviendas, de educacin, de atencin de la
salud, de fomento a las PyMES, de espacios abiertos y parques industriales, de transportes, de
utilizacin de la tierra, entre otros.
b) Revisin del PE y enmiendas
La apreciacin del progreso y el control estn contenidos en cada paso del proceso de
desarrollo del PE, a travs de la implementacin. Cada paso en el proceso del desarrollo del PE
implica una inversin nueva de la organizacin en trabajo, compromiso y tiempo.
La evaluacin y revisin deben comenzar en los primeros pasos del desarrollo del PE,
para asegurar una adecuada base para continuarlo. Adems el contexto no permanece esttico
durante el desarrollo del PE, lo que hace necesarias las revisiones por cambios inesperados
ocurridos en los acontecimientos, en los requerimientos o disponibilidades de fondos, en los
miembros del personal o en otras necesidades.
El PE requiere flexibilidad, es decir, la habilidad de revisarlo y adaptarlo segn cambien
las condiciones. La revisin debe hacerse toda vez que sea necesaria; si el PE est
correctamente realizado y no hay cambios excesivos, es natural que dure varios aos.
Cuando las circunstancias cambian, el PE tiene que sufrir enmiendas que lo ajusten a las
nuevas situaciones vigentes. El trmite es parecido en todos los municipios mayores. En
general, se solicita la enmienda con su descripcin, incluyendo la documentacin respaldatoria
de la propuesta, que tiene que ser tratada por el Concejo de la Ciudad. Luego es revisada por la
Intendencia, que puede hacer recomendaciones. Por ltimo, de corresponder, es aprobada por el
Concejo.
36
Caso prctico
MUNICIPALIDAD DE NAVARRO
37
Caso Prctico: Municipalidad de Navarro

Como hemos sealado, para la implementacin del Planeamiento Estratgico es
condicin esencial definir la misin. Para ello deben reunirse los representantes de la comuna y
discutir acerca de los objetivos primordiales que se llevarn a cabo con la puesta en marcha del
PE.
Las ciudades que ya han implementado esta nueva herramienta de gestin municipal,
han obtenido resultados muy satisfactorios, pero para llevarlo a la prctica, han estudiado el
tema en profundidad y con la seriedad que merece. Quiero decir con esto que nada fue
improvisado, sino fruto de una ardua tarea de investigacin y estudios sobre experiencias
aplicadas en Europa y en otros municipios del pas.
Para ejemplificar el tema del presente trabajo, tom como modelo la Municipalidad de
Navarro, detectando problemas de su gestin y analizando la alternativa del PE. El propsito es
presentar un esquema muy general de lo que debera ser la aplicacin de la planificacin, pues
requiere de un estudio de mayor profundidad y conocimiento.
La Formulacin del Plan

La etapa de Formulacin del Plan Estratgico para Navarro, debera constar de
instancias metodolgicas consecutivas e interrelacionadas, vale decir: Diagnstico, Lineamientos
de Actuacin y Programas y Proyectos.
DIAGNSTICO
La formulacin del Plan Estratgico requiere, como instancia inicial, la elaboracin de un
Diagnstico de Situacin del Partido de Navarro. Abordar el conocimiento del estado actual de la
ciudad y su entorno, desde un enfoque integral e interdisciplinario, constituye el punto de partida
indispensable para avanzar sobre la fase propositiva del Plan, es decir, la definicin de los
Lineamientos de Actuacin.
Esta tarea supone el desenvolvimiento de dos subfases correlacionadas: Prediagnstico
y Diagnstico Participativo.
38
Prediagnstico
Bsicamente se trata de una investigacin y anlisis del mbito local, cuyo objetivo es
profundizar los niveles de comprensin de la realidad a fin de identificar los aspectos
estructurales del Partido de Navarro.
El trabajo (en el cual se conjugan estudios tcnicos, aportes de expertos en distintas
temticas, entrevistas a informantes claves, encuestas a funcionarios municipales y talleres
internos), permite arribar a una caracterizacin integral de Navarro.
Este material constituye la base del Documento de Prediagnstico que es abordado
desde las dimensiones social, econmica, ambiental, urbana y regional, complementado por una
perspectiva del proceso histrico de desarrollo. En el mismo se enuncia adems, una primera
definicin de los temas crticos (fortalezas y debilidades) presentes en la realidad de la ciudad y
su entorno.
La realizacin de este documento tiene por finalidad convertirse en el insumo de anlisis
y discusin del ciclo de talleres participativos.
Diagnstico participativo
El componente central de esta instancia es la actividad desplegada por los distintos
sectores de la sociedad en el ciclo de talleres de diagnstico participativos.
Sobre la base de los temas crticos detectados en forma preliminar en la subfase
anterior, se realizan talleres interinstitucionales.
Orientadas por una calificada metodologa de trabajo, las principales entidades de
Navarro debatirn sus enfoques, visiones e intereses con relacin a los diferentes temas
estructurales de la ciudad, el municipio y la regin, de manera de tal que sea posible consensuar
un diagnstico comn.
El ciclo de talleres resulta una experiencia innovadora para nuestro medio, en tanto
cuente con la participacin de la comunidad navarrense en la tarea de avanzar en forma
conjunta en la definicin de fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades. Esta instancia
supone la aplicacin de la matriz FODA, como la tcnica utilizada para sistematizar el estudio y
evaluacin del estado actual y posicionamiento de la ciudad y del partido en general.
39
Tras los acuerdos alcanzados en torno a los aspectos positivos y negativos que hoy
operan en el mbito local, como as tambin sobre el anlisis de los escenarios externos, el
Documento de Prediagnstico deja su carcter preliminar para constituirse en la versin
definitiva del Diagnstico Participativo.
LINEAMIENTOS ESTRATEGICOS DE ACTUACION
Los resultados del Diagnstico permiten avanzar sobre la fase propositiva del Plan. En
esta instancia, el trabajo de los actores pblicos y privados se centra en plantear y definir los
lineamientos de accin capaces de potenciar las Fortalezas y Oportunidades de la realidad local,
como as tambin aquellos que permitieran superar o minimizar sus aspectos negativos
(Debilidades y Amenazas - Matriz FODA).
PROGRAMAS Y PROYECTOS
La definicin de Programas y Proyectos Estratgicos constituye una instancia decisiva en
el desenvolvimiento del Plan, pues supone la elaboracin del conjunto de programas de
actuacin, sobre los cuales se sustentarn las acciones cualitativamente transformadoras para la
ciudad y su entorno.
De acuerdo a la dinmica del Plan, la concrecin de este material implica avanzar sobre
dos fases consecutivas y correlacionadas.
La primera de ellas consiste en la presentacin de un men de Programas y Proyectos
Estratgicos elaborado por el equipo tcnico de Planificacin Estratgica, con el aporte de
funcionarios del ejecutivo y legislativo municipal. Esta tarea requiere un trabajo previo de
investigacin, anlisis y seleccin de aquellas iniciativas y cursos de accin que dan cuenta de
un carcter estratgico y que han sido enunciadas o se encuentran en estado de avance por
parte de distintos sectores de la comunidad.
Sobre la base de este material se implementa la segunda fase operacional de la etapa
propositiva, esto es, la formulacin consensuada de los programas y proyectos que se
impulsarn desde el Plan Estratgico.
La premisa que orienta el accionar del Plan es el desarrollo sustentable, asumiendo por
tal a un proceso integral de bases participativas que contempla la racionalidad econmica junto a
la responsabilidad social, ambiental y la funcionalidad institucional.
40
ANEXO
41
ANEXO I
AREA DE OBRAS PUBLICAS1
a)
Misin
Propsito:
-
Proveer agua limpia y pura.
Asegurar eficientes y seguros medios de transporte y su infraestructura, para el movimiento
de personas y vehculos y el drenaje de las aguas de superficie.

-
Conservar y proteger el medio ambiente de la polucin de cualquier proceso que tenga lugar
en el municipio.
Servicios:
-
Proveer y distribuir agua potable econmica para su uso conveniente. Recoger y tratar los
residuos slidos y las aguas servidas, las de los desages cloacales y el drenaje de la superficie.
-
Desarrollar caminos, puentes, seales, sistemas de aguas corrientes, alumbrado pblico,
cloacas y trnsito seguros, eficientes y a costos razonables.

-
Gestin segura y eficiente reparacin de la remocin de nieve, control del hielo, control del
polvo y limpieza de la red de calles y aceras, como tambin del mantenimiento de los equipos
utilizados en estas tareas.
Clientes externos:
-
Los contribuyentes, ciudadanos, empresarios y visitantes del municipio.
Miembros de la municipalidad y de sus departamentos administrativos y operativos.
Residentes del rea del municipio y consumidores del agua, corriente abajo, de los ros
utilizados en la jurisdiccin del mismo.

Filosofa operativa:
-
Esforzarse por demostrar cortesa, informacin y colaboracin en las interacciones con el
pblico y con los departamentos y funcionarios del municipio.

-
Rpida identificacin y reaccin frente a las primeras prioridades, con respuesta flexible.
Reconocer que el plantel de funcionarios es el recurso ms importante, comprometido en el
trabajo en equipo, en el entrenamiento y en el desarrollo de habilidades, dentro de un ambiente

seguro de trabajo efectivo.
1
Planeamiento estratgico, Carlos Snchez, Impuestos 02/01 T LIX-A N3

42
Tener voluntad de adaptacin a los cambios innovadores y a la bsqueda de la mejora
continua.
-
Mantener en la mente que la conveniencia y la seguridad pblicas son primordiales.
Insistir en la calidad, precisin y entrega a tiempo del trabajo y de los resultados.
Mantener un compromiso para la proteccin del medio ambiente.
b)
-
Visin de futuro
Responder al desafo de las demandas que cambian constantemente, con flexibilidad,
adaptabilidad y el desarrollo continuo de habilidades.

-
Un sistema de respuesta rpida, para reducir la incidencia de los reclamos.
Un sistema de seguimiento que asegure que se est haciendo lo que se prometi.
Un sistema completo de apoyo a decisiones de mantenimiento preventivo de la
infraestructura y otros medios, de anlisis de reposiciones y de controles de costos.

-
Un sistema de informacin de red on line que permita el acceso a la informacin corriente y
un sistema de bsqueda de rea amplia que permita acceder a las bases de datos locales,
regionales, provinciales y nacionales.
-
Todos los departamentos usan informacin codificada geogrficamente, perteneciente a
mapas, localidades, rutas, areas, etc.

-
Equipos automatizados de diagnstico que atienden puntos con dificultades, que son
frecuentemente ajustados por operadores ausentes en forma remota. La deteccin utiliza

escrutadores de video y electrnicos.
-
El pensamiento y el planeamiento estratgicos continuos han ayudado a mantener los puntos
focales, permitiendo ajustes regulares.

-
La fortaleza para priorizar el trabajo y las rpidas respuestas a las emergencias, ha mejorado
la moral de los funcionarios y la imagen frente al pblico.

-
Las alianzas estratgicas con los industriales usuarios y con las comunidades satelitales,
habilitan a limpiar el ro.

Sub - Areas Focales y Metas
Tecnologa de la informacin:
-
Enfrentar los desafos de un intercambio de la informacin totalmente electrnico.
Instalar una tecnologa de tratamiento y monitoreo de estado de las artes.
Establecer e implementar un sistema de informacin geogrfica amigable para el usuario que
incremente el nivel de eficiencia y la eficacia de los costos en esta y otras reas de servicio.
43
Desarrollar e implementar sistemas de gestin automatizados de obras pblicas.
Expandir y computarizar el sistema de recoleccin, anlisis y diseminacin de informacin
corriente, precisa y utilizable.

Desarrollo y Entrenamiento de Funcionarios:
-
Elevar la prioridad de entrenamiento y desarrollo de habilidades, por el incremento de la
computarizacin y de las tecnologas de avanzada y por la continua aceleracin del cambio en

los procesos de negocios.
-
Alcanzar y mantener ms altos niveles de eficiencia, de tal manera que los incrementos de
trabajo puedan ser atendidos con el nivel de los funcionarios y otros recursos.
Mejorar el reconocimiento a los empleados y los niveles de los programas de entrenamiento

e incentivos.
Informacin y Educacin Pblicas:

-
Asegurar el conocimiento, por parte de los funcionarios, de las acciones que pueden afectar
a los contribuyentes, directa o indirectamente.
Instruir al pblico respecto de la gestin del agua.
Establecer programas de educacin cooperativa en las escuelas.
Crear una campaa de instruccin sobre el trnsito, el trfico y la infraestructura, que asista
al pblico, escuelas y empresarios a desarrollar una visin ms informada.
Mejorar la imagen de los departamentos del municipio frente al pblico, frente a los
funcionarios y frente a los departamentos de otros municipios.
Mantenimiento Preventivo / Proactivo de la Infraestructura:

-
Establecer programas de mantenimiento que protejan las inversiones al mnimo costo

posible.
Desarrollar programas comprehensivos de ciclos de vida y reemplazos.
Nivel de Prestacin de Servicios:

-
Obtener niveles adecuados, que aseguren que se mantienen los niveles requeridos de
servicio.
Asignar recursos y proveer niveles de servicio consistentes con las necesidades de los
clientes.
44
CONCLUSION
45
Conclusin
El propsito del presente trabajo ha sido identificar la problemtica que viven los
municipios, desde el punto de vista de la gestin, teniendo en cuenta las numerosas limitaciones
que se les presentan. El Planeamiento Estratgico es una de las herramientas que se propone
para llevar adelante una administracin ms eficiente.
Respecto de si los municipios de provincia son autrquicos o autnomos, considero que
desde la reforma constitucional ha sido superada la discusin, pues la Ley Fundamental en su
nuevo art. 123 adhiere a esta ltima teora.
Por lo tanto, debe reconocrsele a partir de ese momento (como lo han hecho algunas
constituciones provinciales) nuevas y ms importantes facultades, pues en virtud del proceso de
descentralizacin que se da en gran parte del mundo y, por el proceso de transferencia de
competencias y funciones que realizaron las provincias y la Nacin hacia las comunas, es
necesario dotar a estas ltimas de aquellas potestades necesarias para que las lleven adelante
de forma eficiente y eficaz, entre las cuales se encuentran las relacionadas con la materia
econmica y financiera.
Ello debe ser as pues es necesario que los municipios cuenten con ingresos propios
para cumplir con las actividades que le son inherentes, sin necesidad de depender de los
ingresos que puedan proveerles las provincias (y que muchas veces son distribuidos de forma
arbitraria por el ejecutivo en razn del partido poltico a que responden), ya que slo de esa
manera podremos decir que los municipios gozan de autonoma, pues slo quien cuenta con
recursos propios suficientes para cumplir con las funciones que le son inherentes, sin necesidad
de depender de auxilios externos, es un rgano autnomo e independiente. Y que los municipios
de provincia gocen de autonoma e independencia es un derecho constitucional, lo cual he
intentado fundamentar debida, aunque brevemente en este trabajo.
Ahora bien, respecto de la forma de administrar nuestra comuna debemos replantearnos
la realidad y cambiar de enfoque. Debemos encarar la planificacin y administracin de nuestras
organizaciones de una forma mucho ms profunda de lo que hasta ahora se vena haciendo.
Siempre se dice que todo cambio provoca cierta resistencia, pero en el fondo ms que
resistirnos al cambio, en realidad nos estamos resistiendo a ser cambiados. Ms que encontrar
46
respuestas a los problemas, el desafo est en descubrir nuevos interrogantes, en definir

claramente los pasos a seguir, y as llegamos al pensamiento estratgico actual.
Planificar estratgicamente es prever el rumbo y orientar el destino de nuestras
organizaciones. Administrar estratgicamente es traducir objetivos estratgicos en acciones
concretas que operativicen las polticas ya definidas.
Muchos planes estratgicos fracasan porque stas dos premisas tan sencillas no se
llevan a la prctica. Lo que se busca con la planificacin estratgica no es tan solo el diseo de
escenarios sino la forma de modificarlos y apreciar en ellos las oportunidades y las mejores
formas de utilizarlas. Esto exige considerar dos aspectos esenciales: la dimensin humana
involucrada y los datos que provienen de la realidad.
Disponer de datos no significa que tengamos informacin. Es la interpretacin de los
datos y nuestra capacidad para utilizarlos en beneficio de la organizacin lo que nos informa
sobre la realidad presente y futura.
Ackoff1, ya en 1990, iba ms all de su concepto de administracin cuando deca que lo
importante no es la cantidad de recursos que se tiene sino lo que se hace con ellos.
Dice textualmente: Si un pas subdesarrollado o una empresa fueran inundadas de
dinero seran ricos, pero no desarrollados. Por el contrario, si un pas desarrollado o una
empresa perdieran repentinamente su riqueza no seran por ello menos desarrollados. Un pas o
una empresa pueden obtener ms utilizando sus recursos cuando son desarrollados que cuando
no lo son... La falta de recursos puede limitar el crecimiento pero no el desarrollo. Los individuos,
organizaciones o sociedades ms desarrolladas no dependen tanto de sus recursos, como de lo
que son capaces de hacer con los recursos que tienen.
El planteo resulta muy importante porque demuestra la importancia de la dimensin
cualitativa de la estrategia. Debemos utilizar las herramientas que estn a nuestro alcance y
desarrollar nuestra capacidad profesional para hacer de nuestros municipios organizaciones
eficientes.
Las fbulas antiburocrticas de Ackoff, editorial Granica, Barcelona, 1993

47
BIBLIOGRAFIA
48
Bibliografa
Administracin y Gestin Municipal, Revistas Ao VII N 78 y 79, 80 y 81, 82 y 83 (Baha Blanca)
Alvarez Echage, Juan M., Los Municipios, su status jurdico y sus potestades financieras y
tributarias en el marco de la Constitucin reformada, Revista Impuestos, LVII-B (noviembre 21)
1999.
Braidot, Nstor, Estrategia y pensamiento, Enfasis Management, Ao 5 N 5 (mayo 1999)
Decreto-Ley 6769/58 Ley Orgnica de las Municipalidades
Mocciaro, Osvaldo A., Modelo integrado de presupuesto a largo plazo, Revista Enfoques,
12/1999 N 2, pg. 50, Edit. La Ley
Snchez, Carlos, Planeamiento estratgico en la gestin municipal. Una herramienta
imprescindible para el xito organizacional, Revista Impuestos 02/2001, T LIX-A N 3, pg. 141.
Edit. La Ley
Snchez, Carlos, La gestin municipal, Revista Impuestos 11/2000, T LVIII-B N 21, pg.111.
Edit. La Ley
Snchez, Carlos, Municipios y MIPyMEs: Dos gestiones interactuantes y un nuevo paradigma
de desarrollo, Revista Enfoques, 01/2001, pg. 54, Edit La Ley.
www.rafaela.gov.ar , Municipalidad de Rafaela, Plan Estratgico para Rafaela.
49
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